Tesis de Derecho (Johanna Susan) PDF

UNIVERSIDAD CÉSAR VALLEJO
FACULTAD DE DERECHO
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
TESIS
“PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO CATEGORÍA DE
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA GESTIÓN
MUNICIPAL”
PARA OPTAR EL TÍTULO DE:

ABOGADO
AUTOR:
JOHANNA SUSAN BONILLA MEJÍA
ASESOR:
Dr. RAFAEL ALDAVE HERRERA
TRUJILLO – PERÚ
2012
i
“PRESUPUESTO PARTICIPATIVO COMO
CATEGORÍA DE FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL DE LA GESTIÓN
MUNICIPAL”
ii
DEDICATORIA
A mi madre que con mucho amor me

enseñó todo lo bueno, quien es la
motivación para seguir adelante, sin
ella no hubiera podido llegar a esta
meta.
iii
AGRADECIMIENTO
A Dios, por estar conmigo en cada paso que doy, cuidándome y

dándome fortaleza para continuar, por iluminar mi mente y por haber
puesto en mi camino a aquellas personas que han sido mi soporte y
compañía durante todo el periodo universitario. como mi madre, por
haberme apoyado en todo momento, por sus consejos, sus valores,
por la motivación constante que me ha permitido ser una persona de
bien, pero más que nada, por su amor; a mi profesor Rafito Aldave,
quien con sus conocimientos y constante apoyo y paciencia me
enseño a ser perseverante y lograr mis metas.
iv
RESUMEN
La presente investigación tiene como objetivo principal estudiar al
presupuesto participativo y señalarlo como un mecanismo fortalecedor de la
gestión municipal, haciendo participe de la toma de decisiones a la sociedad civil,
organizada y no organizada, respecto de la inversión del estado, en los ámbitos
de los gobiernos regionales y gobiernos locales.
Son éstos últimos quienes organizan y ejecutan el proceso participativo en
sus respectivas circunscripciones, convocando a la ciudadanía para que ésta
tome parte en la programación de los proyectos y en su priorización, dentro del
periodo fiscal correspondiente, así como en la vigilancia para su cumplimiento.
Sin embargo, la ciudadanía, por diferentes razones, no participa en estos
procesos como realmente se espera. Por ello, con la presente investigación me
permito explicar aspectos en los cuales queda claro que el presupuesto
participativo es fundamental para la democracia y ente necesario para el
fortalecimiento institucional.
En la primera parte, el marco metodológico, donde se presenta el
planteamiento del problema, la justificación, los objetivos y las hipótesis
planteadas, que son el hilo conductor de la investigación, y que son producto de la
revisión minuciosa sobre presupuesto participativo y los temas a fines.
En el marco teórico conceptual, que ha sido de gran ayuda y fundamental
para poder llegar a la meta de este trabajo el cual es reconocer al presupuesto
participativo como mecanismo fortalecedor de los gobiernos locales, para esto se
ha tenido en cuenta conceptos claves como la reforma y modernización del
estado sus antecedentes, objetivos, conceptos de presupuesto participativo, sus
fases, gobernabilidad, el rol del estado en el fortalecimiento institucional, el rol de
la ciudadanía y su vital participación en todo el proceso del presupuesto
participativo y siempre teniendo de base al derecho comparado, el cual es de
mucha ayuda para esta investigación porque nos ayuda a comparar y saber que
tan desarrollada esta nuestra democracia.
Finalmente, presentamos las conclusiones puntuales de la presente
investigación, con la cuales pretendemos contribuir a la sociedad para que
participe y trabaje conjuntamente con el estado y así se tome las decisiones de
manera concertada así poder alcanzar la democracia tan anhelada.
v
ÍNDICE
DEDICATORIA ............................................................................................ iii

AGRADECIMIENTO ................................................................................... iv
RESUMEN ................................................................................................... v
ÍNDICE ........................................................................................................ vi
INTRODUCCIÓN ......................................................................................... ix
CAPÍTULO I:
MARCO METODOLÓGICO ......................................................................... 10
1. Planteamiento del problema ..................................................................... 10
2. Formulación del problema. ....................................................................... 10
3. Justificación .............................................................................................. 10
3.1. Relevancia ....................................................................................... 11
3.2. Utilidad .............................................................................................. 11
4. Viabilidad .................................................................................................. 11
4.1. Contraste con la realidad ................................................................. 11
4.2. Restricciones..................................................................................... 11
5. Objetivos .................................................................................................. 12
5.1. General ............................................................................................. 12
5.2. Específicos ........................................................................................ 12
6. Hipótesis................................................................................................... 12
7. Variables .................................................................................................. 12
7.1. Variable independiente...................................................................... 12
7.2. Variable dependiente ........................................................................ 12
8. Tipo de investigación ............................................................................... 12
CAPÍTULO II:
MARCO TEÓRICO....................................................................................... 13
2. REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO .................................... 13
2.1. Marco conceptual .................................................................................. 13
2.2. Antecedentes del estado. ...................................................................... 14
2.3. Reforma del estado ............................................................................... 15
2.3.1. ¿Cuántos niveles se identifican en la reforma del Estado? ............ 16
2.3.2. ¿Qué finalidad tienen estas reformas?........................................... 17
2.3.3. ¿En qué consiste la reforma constitucional? .................................. 18
vi
2.4. Base legal.............................................................................................. 18
2.5. Estrategia de modernización del estado ................................................ 21
2.6. Principios de la reforma del estado ....................................................... 25
2.7. Objetivos de la modernización del estado ............................................. 26
2.8. Dimensiones del desempeño de la reforma del estado ......................... 26
2.9. Significación política de la reforma y modernización del estado ........... 27
CAPÍTULO III:
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO ........................................................ 30
3.1. Antecedentes y evolución del presupuesto participativo ....................... 30
3.2. El proceso del presupuesto participativo ............................................... 33
3.3. El presupuesto ...................................................................................... 34
3.4. Presupuesto general de la república ..................................................... 34
3.5. Objetivos del proceso de presupuesto participativo .............................. 35
3.6. Principios del proceso de presupuesto participativo .............................. 35
3.7. Ventajas y beneficios del proceso participativo ..................................... 36
3.8. Fases del proceso de presupuesto participativo (Ley Nº 29298)........... 36
CAPÍTULO IV:
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PERÚ .................................. 38
4.1. Definición............................................................................................... 38
4.2. Principios .............................................................................................. 42
4.3. Objetivos .............................................................................................. 42
4.4. Características ..................................................................................... 43
CAPÍTULO V:
FASES Y AVANCES DEL DESARROLLO DEL PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO .......................................................................................... 44
5. Fases del desarrollo del presupuesto participativo .................................. 44
5.1. Avances ........................................................................................... 45
5.1.1. Avances generales. ................................................................. 45
5.1.2. Avances específicos. ............................................................... 47
5.1.2.1. Aspectos normativos. ....................................................... 47
5.1.2.2. Aspectos políticos y participativos .................................... 48
vii
CAPÍTULO VI:
GOBERNABILIDAD..................................................................................... 51
6.1. Concepto de gobernabilidad.................................................................. 51
6.2. El estado y gobernabilidad ................................................................... 52
6.3. Rol del estado ...................................................................................... 53
6.4. Características de la gobernabilidad. .................................................... 53
6.5. Gobernabilidad y democracia - cinco ejes transversales....................... 54
CAPÍTULO VII:
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL. ..................................................... 56
7.1. Concepto .............................................................................................. 56
7.2. Objetivos ............................................................................................... 57
7.3. Principios ............................................................................................... 57
CAPÍTULO VIII:
CIUDADANÍA ............................................................................................... 60
8.1. Concepto de ciudadanía........................................................................ 60
8.2. Tradiciones que influyen en la conformación de la ciudadanía ............. 61
8.3. Elementos de la ciudadanía .................................................................. 62
8.4. Los derechos ciudadanos...................................................................... 62
8.5. La constitución de la ciudadanía en el Perú .......................................... 63
8.6. Las fuentes para establecer el marco teórico ........................................ 64
8.7. La pluralidad y la organización social .................................................... 64
8.8. Los sistemas políticos: estructura y proceso político ............................. 65
8.9. La cultura política como cultura democrática ........................................ 66
8.10. La cultura cívica para la intervención social ........................................ 67
CAPÍTULO IX:
DERECHO COMPARADO ........................................................................... 69
9.1. Presupuesto participativo en Porto Alegre-Brasil .................................. 69
CAPITULO X
EXPERIENCIAS APLICATIVAS EN GOBIERNOS LOCALES. .................. 77
10.1. El presupuesto participativo en la Municipalidad de Comas. ............... 77
CONCLUSIONES ........................................................................................ 80
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................... 81
viii
INTRODUCCIÓN
El Presupuesto Participativo se ha constituido en un mecanismo importante

a través del cual la sociedad civil elige sus obras y proyectos que serán
financiados, fundamentalmente, con la inversión del Estado; sin embargo, el
mayor problema sigue siendo la baja participación de la ciudadanía organizada y
no organizada en estos procesos, cuyas causas se analizan en el presente
trabajo, para así tomar como ente fortalecedor al presupuesto participativo.
El Presupuesto Participativo es un mecanismo de participación ciudadana

que busca fortalecer la democracia, insertando a la sociedad civil, organizada y no
organizada, en la toma de decisiones respecto de la inversión del Estado, en los
ámbitos de los gobiernos locales. Son estos quienes organizan y ejecutan el
proceso participativo en sus respectivas circunscripciones, convocando a la
ciudadanía para que ésta tome parte en la programación de los proyectos y en su
priorización, dentro del periodo fiscal correspondiente, así como en la vigilancia
para su cumplimiento.
Sin embargo, la ciudadanía, por diferentes razones, no participa en estos

procesos como realmente se espera. Dejando que las autoridades tomen las
decisiones sin contar con la opinión pública, siendo la razón de la investigación de
mi proyecto, enfocar al presupuesto participativo como categoría fortalecedora de
la institución municipal y estudiar así su importancia como instrumento para la
toma de decisiones de manera conjunta pudiendo evitar de esta forma la
corrupción y el mal manejo del presupuesto.
ix
CAPÍTULO I:
MARCO METODOLÓGICO
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA (REALIDAD PROBLEMÁTICA)

El presupuesto participativo como categoría de fortalecimiento
institucional es una potente herramienta de democracia participativa, su base
legal se encuentra enmarcada en la ley N°28056 siendo un instrumento de
administración y gestión y la ley N° 26300 que enfoca los derechos de
participación ciudadana, estas atribuciones están reguladas por la constitución
política del Perú en su artículo 197°, siendo el objetivo principal fortalecer la
credibilidad y gobernabilidad ante la opinión pública para concertar una
democracia participativa, teniendo siempre como pilares los principios del
presupuesto participativo transparencia, igualdad , eficacia ,equidad ,respeto
de los acuerdos y usando como modelo al derecho comparado (chile-
Colombia) quienes enfocan al presupuesto participativo como herramienta de
política y de gestión para mejor toma de decisiones y logro de un desarrollo
concertado, siendo la finalidad de este trabajo usar como herramienta de
fortalecimiento, gobernabilidad y democracia al presupuesto participativo y
así implementar estrategias para cambiar la menara tradicional de tomas de
decisiones y poder lograr una buena gestión municipal y asegurar una efectiva
participación en el proceso de programación del presupuesto municipal.
2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.

¿En qué medida el presupuesto participativo puede ser enfocado como
mecanismo fortalecedor de la democracia en la gestión municipal?
3. JUSTIFICACIÓN
Que el presupuesto participativo sea enfocado como una propuesta para
mejorar los niveles de vida de la población y fortalecer sus capacidades como
base del desarrollo posibilitando acciones concertadas que refuercen los
vínculos de pertenencia y la relación de confianza entre población y municipio.
10
3.1. RELEVANCIA
Social: ver al presupuesto participativo como motivador para crear
mejores lazos de unión entre las personas y superar la fragmentación
que afecta la sociedad.
Institucional: es un recurso para matar la distancia entre las

instituciones democráticas y el pueblo al hacer que mejore dicha
vinculación.
Político: es una estrategia adecuada para reactivar la credibilidad.
Cultural: es una herramienta para promover la participación.
3.2. UTILIDAD:
Directos: ciudadanos
Indirectos: municipalidad y sociedad.
4. VIABILIDAD
4.1. Contraste con la realidad:

El Presupuesto Participativo es un mecanismo de participación
ciudadana que busca fortalecer la democracia, insertando a la sociedad
civil, organizada y no organizada, en la toma de decisiones respecto de la
inversión del Estado, en los ámbitos de los gobiernos locales pero en la
actualidad la ciudadanía no participa en este proceso como realmente
debe ser, dejando que la gestión municipal no sea la más provechosa
para la sociedad.
4.2. Restricciones:
Desconocimiento de la sociedad.
Estancamiento de las normas.
Poca iniciativa de las autoridades para promover y fortalecer el
vínculo entre la ciudadanía y la municipalidad.
11
5. OBJETIVOS
5.1. General:
1. Determinar que el presupuesto participativo garantiza el
fortalecimiento institucional de la gestión municipal.
5.2. Específicos:
1. Analizar las bases jurídicas respetando la supremacía constitucional.
Art.31.
2. Identificar cuáles son las razones principales por las cuales los
ciudadanos no intervienen en el presupuesto participativo de su
municipalidad.
3. Reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad como una nueva
forma de ejercer y comprender la ciudadanía.
4. Fortalecer la institucionalidad del municipio.
6. HIPÓTESIS
El presupuesto participativo sí es un mecanismo fortalecedor para una
buena gestión municipal.
7. VARIABLES
7.1. VARIABLE INDEPENDIENTE.
Por qué hacer el presupuesto participativo.
7.2. VARIABLE DEPENDIENTE:

Fortalecimiento de la gestión municipal.
8. TIPO DE INVESTIGACIÓN
La presente investigación es del tipo descriptiva - explicativa, en la
medida en que se describe el panorama del presupuesto participativo como
instrumento de fortalecimiento institucional para luego explicar las causas
personales y comunicacionales por las que la ciudadanía no participa en este
proceso y así implementar estrategias para cambiar la manera tradicional de
toma de decisiones pudiendo de esta forma fortalecer la transparencia
institucional.
12
CAPÍTULO II:
MARCO TEÓRICO
2. REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

2.1. MARCO CONCEPTUAL
El término Estado proviene del latín status que significa posición. Muchas
son las disciplinas que se ocupan de este término. Algunas lo consideran una
comunidad política desarrollada, otras como la estructura de poder político de
una comunidad o como la escenificación de las aspiraciones sociales; unas
veces se le equipara a la nación y otras con el poder. En su definición más
elemental, el Estado es una entidad política integrada por tres elementos:
población, gobierno y territorio; además, éste también se precisa como la
organización política soberana de una sociedad humana establecida en un
territorio determinado, con independencia y determinación, bajo un régimen
jurídico e instituciones que poseen autoridad y potestad para establecer las
normas que regulan una sociedad, con órganos de gobierno y administración
que persiguen determinados fines mediante actividades concretas.
Por otra parte, Francisco Porrúa refiere que Estado es una sociedad
humana asentada de manera permanente en el territorio que le corresponde,
sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden jurídico que
estructura la sociedad estatal para obtener el bien público temporal de sus
componentes. En este sentido, Rafael de Pina y Rafael de Pina Vara Estado
es una sociedad jurídicamente organizada para hacer posible, en convivencia
pacífica, la realización de la totalidad de los fines humanos.
Desde otra perspectiva, el Estado es la organización jurídica de una
sociedad bajo un poder de dominación que se ejerce en determinado territorio,
en donde aquél actúa como un ente orgánico unitario, estructurado
jurídicamente bajo la forma de una corporación que detenta el ejercicio del
poder. Asimismo, la estructura social, política, jurídica y económica estatal,
descansa en la existencia de intereses, tradiciones, creencias e ideologías
comunes, las cuales si bien, no constituyen una condición de la estatalidad. El
único elemento que los individuos comparten de manera común y que es una
característica del Estado es el sistema normativo al cual se encuentran
13
sometidos. También encontramos otras definiciones de Estado que apuntan
que la comunidad estatal es un conjunto de seres humanos, en la que ésta se
configura como una estructura de conducta orientada con sentido y que
además se constituye como una estructura de acción, jurídicamente
organizada.
A tales conceptualizaciones, Gustavo Gozzi agrega que la evolución y el
desarrollo del Estado lo ha llevado al establecimiento de cambios en la
relación entre sociedad y gobierno, en donde a partir de la segunda mitad del
siglo XIX, se ha dado una integración gradual entre el Estado y la sociedad
civil que “ha terminado de alterar la forma jurídica tradicional del Estado, los
procedimientos de legitimación y la estructura de la administración.”
Finalmente, de las definiciones anteriormente expuestas, se puede
concluir que el Estado a pesar de las distintas caracterizaciones que se le den
en función de la perspectiva ideológica o disciplina con que se aborde,
mantiene ciertos elementos que son determinantes en la existencia de aquella
unidad política, jurídica y social y que además lo definen como tal. Estos son:
a) territorio, población y gobierno, b) una colectividad (nación) delimitada por
un territorio sujeta a un ordenamiento jurídico común, c) organización política
que detenta el poder, d) organización política de la sociedad, e) uso legítimo
de la violencia y, f) organización político social que tiene como objetivo la
realización de los fines humanos. Asimismo, los objetivos que mantiene son: la
consecución del bien común, la interpretación y aplicación correcta del interés
general, la obediencia del mandato popular, el logro del equilibrio y la armonía
de toda la población y el respeto y mantenimiento de la gobernabilidad1.
2.2. ANTECEDENTES DEL ESTADO.

En el Perú, ha sido (y es) clara la relación deficiente entre: el Estado y el
mercado, y el Estado y los ciudadanos. Ello ha reducido las posibilidades de
un desarrollo sustentable y equitativo.
Este “déficit democrático”, se expresó en fenómenos de autoritarismo,
clientelismo, populismo, corrupción, captura de instituciones y políticas
1
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Modernización del Estado. Documento de Estrategia
(2009)
14
públicas por intereses particulares. Todo esto llevó a intervenciones estatales
que desincentivaron el funcionamiento eficiente del mercado y promovió el
rentismo. Asimismo, impidió que las políticas públicas puedan procesar,
agregar y responder a demandas de los ciudadanos, contribuyendo a la
exclusión de amplios sectores de la población de los beneficios del
crecimiento. Un claro ejemplo es el contraste entre las cifras de presupuestos
macroeconómicos (fiscal, monetario) y crecimiento del PBI, con las cifras de
pobreza y desigualdad, registradas en los últimos 05 años 2.
2.3. REFORMA DEL ESTADO

Las reformas al Estado son procesos inducidos que responden a grandes
acuerdos e intereses que se pactan y cuyos objetivos esenciales buscan que
el Estado asegure su supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes
cambios económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere
responder eficazmente, para la reforma del estado de tiene que :
i. Concebir la reforma y modernización del Estado como un proceso de
reforma política orientado a consolidar el estado de derecho y la
gobernabilidad democrática y subordinar, por ende, los diseños
organizacionales, de gestión y de procesos a ese objetivo.
ii. Considerar que hay una relación de reciprocidad y complementaridad entre
la reforma del Estado, y el fortalecimiento de la sociedad civil y la expansión
del mercado.
En cuanto al diseño y ejecución de proyectos, es de destacar:
a. Tener una concepción integral y de largo plazo del proceso de reforma,
pero ser selectivo y gradual en la identificación de proyectos.
b. Asegurar un sólido consenso político en torno a la reforma.
La experiencia indica que en el tema del Estado, es apropiado una
definición transversal basadas en objetivos temáticos, cuyo logro requiere
lógicas de intervención más sistémicas e integradas, con visión de largo plazo,
los grandes objetivos de crecimiento económico sustentable y lucha contra la
pobreza y promoción de la equidad social tienen un carácter esencialmente
transversal.
2
BID. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina (2006).
15
También tienen marcadas características de transversalidad las
debilidades institucionales (déficit de seguridad jurídica, la corrupción,
insuficiente protección de derechos y libertades, la discriminación de género,
limitada capacidad de regulación, etc.). Por lo anterior, las prioridades
deberían establecerse en función de metas integradas de desarrollo
institucional cuyo logro involucra a los diferentes poderes del Estado, junto con
la sociedad civil y los mercados. Los campos de acción a considerar serían:
- Sistema Democrático.
- Estado de Derecho y Reforma judicial.
- Estado, Mercado y Sociedad.
- Gestión pública.
2.3.1. ¿Cuántos niveles se identifican en la reforma del Estado?

Diversos autores señalan que la reforma del Estado tiene tres niveles o
fases interdependientes:
1. El nivel de proceso de gobierno o gestión pública

2. El nivel de régimen político o de la política misma
3. El nivel de la constitución política del Estado
1. El nivel de proceso de gobierno o gestión pública

Tiene lugar cuando se producen los cambios en las formas e
instrumentos de gobernar. Es el nivel estricto del redimensionamiento del
Estado, la reducción de su tamaño, la disminución del número de
empresas, programas, empleados, leyes, gasto, etc., pero es también el
nivel de las modificaciones en su proceso de toma de decisiones e
implementación de políticas.
Debido a la inmediata visibilidad de los recortes presupuestarios,
personal, programas y empresas públicas, es también el nivel o paso más
polémico. Las reformas en el nivel de la gestión, hoy se manifiestan en
privatizaciones, desregulaciones, administraciones públicas compartidas o
concesionadas.
16
2. El nivel de régimen político o de la política misma
Son las reformas vinculadas a la relación política entre sociedad y
Estado, en particular la forma de elegir a los titulares de los poderes del
Estado y las formas como se componen y ejercen los poderes públicos.
También las formas de interrelación entre los poderes y niveles de Estado.
Entre estos aspectos tenemos los relacionados con la transparencia y
participación de la sociedad en la gestión pública.
3. El nivel de la constitución política del Estado

Finalmente, la gran reforma del Estado se consumaría en las leyes
fundamentales del Estado, relativas al ámbito y ejercicio de las libertades
políticas y económicas de los ciudadanos, y al ámbito y ejercicio de los
poderes regulatorios y de intervención del Estado.
La reforma profunda del Estado es la constitucional, por ejemplo, la
reforma del año 2002 que introdujo la descentralización actual.
Pero además, todas aquellas otras leyes que estos cambios traen
consigo; por ejemplo, la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales.
2.3.2. ¿Qué finalidad tienen estas reformas?

Tienen como finalidad:
Cambiar las funciones del Estado o de determinadas unidades orgánicas
que lo conforman, mediante cambios significativos en la estructura del
Estado que alteran su funcionamiento para poder responder mejor a las
demandas de la población.
Definir nuevas reglas de juego y aumentar la capacidad de gobernabilidad
del Estado mediante medidas fiscales, sistema de elecciones,
representatividad en los espacios de participación, etc.
Los procesos de reforma del Estado buscan pasar de un Estado poco
flexible, desarticulado, centralista, ineficaz que no logra brindar una
adecuada provisión de servicios la ciudadanía, hacia un Estado
consagrado al servicio de las personas, ágil y descentralizado, más
cercano de la gente.
17
El carácter de estas reformas lleva a cambios normativos importantes a
nivel de reformas constitucionales y leyes que logran concretarse en la
medida que se implementen y canalicen adecuadamente por todos los
niveles del sector público.
En cada uno de los tres niveles de gobierno existe un rol clave y
responsabilidad de las autoridades y funcionarios/as para implementar de
manera exitosa la reforma del Estado.
En la última década, el cambio reciente de mayor importancia ha sido La
reforma constitucional que establece un país descentralizado. Por Primera
vez, en la historia del Perú, se han elegido con el voto popular a Autoridades
regionales y se les otorga un nuevo carácter a las autoridades Locales
dándose inicio al proceso de la descentralización en el país.
2.3.3. ¿En qué consiste la reforma constitucional?

De los procesos de reforma del Estado en marcha, sin duda, el más
importante es el cambio constitucional de la descentralización en el año 2009.
Ello da inicio a un proceso que intenta promover un nuevo marco para la
organización y estructura del Estado peruano, dándose origen a:
 El impulso de la integración regional.
 El otorgamiento de autonomía política, económica y administrativa a los
gobiernos regionales, en los asuntos de su competencia.
 Elecciones regionales para elegir autoridades por voluntad popular.3
2.4. BASE LEGAL

Algunas Normas que promueven estos procesos
Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado LEY Nº 27658.
Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 2778310, que desarrolla el
Capítulo de la Constitución Política sobre Descentralización, que regula la
estructura y organización del Estado correspondiente al Gobierno Nacional,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas
3
Comisión de Descentralización del Congreso de la República. Experiencias de Reforma
Institucional de Gobiernos Regionales. Estudios de casos. Proyecto USAID/PERU
Prodescentralización. Lima 2010.
18
que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva,
financiera, tributaria y fiscal.
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 2786711, que establece y
norma la estructura, organización, competencias y funciones de los
gobiernos regionales.
Ley Orgánica de Gobiernos Locales, Ley N° 2797212, que de manera
similar norma las competencias y funciones de los gobiernos locales.
Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado - Ley Nº 2765813,
que en su primer artículo, declara al Estado peruano en proceso de
modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades,
organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión
pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del
ciudadano. Según esta norma, un Estado moderno es descentralizado y
desconcentrado, con instituciones públicas al servicio de la ciudadanía, con
canales de participación ciudadana consolidados, con servidores públicos
calificados y adecuadamente remunerados y fiscalmente equilibrado.
Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones - Ley Nº
2827414, que establece las políticas de incentivos para que los gobiernos
regionales ejecuten acciones encaminadas a la integración física,
económica, fiscal, cultural, social y política para la conformación de
regiones.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 2915815. Esta Ley establece
la organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como parte
del Gobierno Nacional; las funciones, atribuciones y facultades legales del
Presidente de la República y del Consejo de Ministros; las relaciones entre
el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales y Locales; la naturaleza y
requisitos de creación de Entidades Públicas y los Sistemas
Administrativos que orientan la función pública, en el marco de la
Constitución Política del Perú y la Ley de Bases de la Descentralización.
Normas vinculadas a los procesos de modernización a nivel regional y

local son las siguientes:
El Decreto Legislativo Nº 1026
19
El Decreto Supremo Nº 003-2010-EF
El Decreto Supremo Nº 002-2010-EF
El Decreto Legislativo Nº 102616

Este decreto establece un régimen especial facultativo para que los
gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de
modernización institucional integral, puedan realizar cambios en su
organización, procesos y personal.
Para acogerse al régimen facultativo, el gobierno regional debe
preparar un Expediente de Modernización Institucional que constituirá el
sustento técnico de las medidas a adoptar, el cual deberá incluir:
Objetivos a lograr con la modernización.
Descripción y sustentación de los cambios concretos a implementar en
su organización, procesos y recursos humanos.
Proceso y cronograma previstos.
De acuerdo a este decreto, el plazo de ejecución del proceso de
modernización institucional no puede exceder un año, contado a partir de
aprobada la incorporación al régimen especial.
El Programa de Modernización Municipal y el Plan de Incentivos a la
mejora de la Gestión Municipal, administrados por el Ministerio de
Economía y Finanzas, fueron creados a través de dos leyes (Ley 29465 de
Presupuesto 2010 y la Ley N° 29332 respectivamente), y tienen como
finalidad promover condiciones que contribuyan con el crecimiento y
desarrollo sostenible de la economía local, incentivando a las
municipalidades a:
a. Incrementar la recaudación de los impuestos municipales a través de la
mejora de la gestión financiera.
b. Generar las condiciones favorables al clima de negocios a través de la
mejora en la provisión de servicios públicos, infraestructura básica y
simplificación de trámites, entre otros. Establece metas que deben
cumplir las municipalidades provinciales y distritales de todo el país,
asignando recursos por el cumplimiento de las mismas.
20
2.5. ESTRATEGIA DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO4
Áreas de acción Relación con Estrategia Relación con la Estrategia de

Crecimiento Económico Reducción de la Pobreza
Sustentable
A. SISTEMA Consolidación del Sistema democrático e
DEMOCRÁTICO sistema democrático inclusión política de los pobres
Objetivo: Mayor estabilidad Objetivo: Estabilidad Objetivo: Inclusión Política.
política y mejor ambiente Política.
para inversión y crecimiento.
Mejor representación de
pobres y sectores excluidos
en proceso de formulación y
ejecución de políticas
públicas.
Apartados: Acciones: Acciones:
a) Poder legislativo Fortalecimiento
Modernización del mecanismos internos del
poder legislativo. Congreso para favorecer
voz y participación de
grupos marginados y
definición políticas
reducción de pobreza.
b) Sistema electoral y de Modernización • Modernización de
partidos sistema electoral sistemas electorales para
incluir a los ciudadanos
pobres y excluidos.
c) Objetividad de la Estabilidad, Eficacia y continuidad en
administración pública continuidad y eficacia políticas y servicios para
de servicios públicos. pobres.
d) Órganos de supervisión y Funcionamiento Transparencia en gestión
control efectivo de órganos d pública para mejor
supervisión y control. asignación de recursos.
e) Descentralización del Desarrollo económico Descentralización para
poder político regional. integración de zonas
marginadas y acercamiento
de decisión a afectados.
f) Sociedad civil Fortalecimiento Fortalecimiento capacidad
agentes económicos. de organizaciones sociales
y articulación con
descentralización.
g) Cultura democrática Fomentar valores Fomentar valores de
democráticos entre inclusión democrática.
los actores sociales.
4
Fleury, Ricardo. “Reforma del Estado”. Banco Interamericano de Desarrollo. Diciembre, 2000.
21
Áreas de acción Relación con Estrategia Relación con la
Crecimiento Económico Estrategia de
Sustentable Reducción de la Pobreza
B. ESTADO DE DERECHO Fortalecimiento del Estado Estado de derecho y
de Derecho acceso de
pobres a la justicia
Objetivo: Mayor seguridad Objetivo: Seguridad Objetivo:
jurídica, indispensable para jurídica. Reconocimiento efectivo
inversión, crecimiento y mayor de derechos para los
cobertura y acceso a justicia pobres y grupos
en particular de sectores marginados.
excluidos.
a) Poder judicial Independencia poder Independencia de
judicial. jueces y magistrados
para tutela efectiva de
derechos de los
pobres.
b) Programas de acceso a la Reducción costos de Acceso efectivo para
transacción los pobres.
justicia
c) Lucha contra la corrupción Superación de Erradicación de la
debilidades corrupción como causa
institucionales que de redistribución del
favorecen la corrupción. ingreso contra los
pobres.
d) Gestión y administración Modernización de la Reducir el coste de los
administración de justicia. procesos para los
judicial
pobres.
e) Medidas alternativas de Mecanismos alternativos Mecanismos
de solución de conflictos. alternativos de solución
solución de conflictos
de conflictos,
incluyendo jueces de
paz.
f) Actualización normativa Modernización legislación Simplificación
mercantil, fiscal, normativa para el
sustantiva y procesal
financiera y procesal. acceso de los pobres y
desfavorecidos a los
derechos.
g) Seguridad ciudadana Programas de seguridad Seguridad ciudadana
ciudadana para mejorar para reducir costos de
el clima de inversión. la violencia en los
pobres.
22
Áreas de acción Relación con la Estrategia Relación con la Estrategia
de Crecimiento Económico de
Sustentable Reducción de la Pobreza
C. ESTADO, MERCADO Y Fortalecimiento relación Estado, mercado y equidad
SOCIEDAD entre Estado, mercado y
sociedad
Objetivo: Mejores instituciones Objetivo: Competitividad y Objetivo: Ensanchamiento
y políticas para promover la eficiencia de los mercados. y ampliación de los
competencia y desarrollo, mercados y de las
indispensables para oportunidades económicas
crecimiento económico de los más desfavorecidos.
sustentable y ampliación
oportunidades para los pobres.
a) Profesionalidad de las Instituciones para la Reducción de la
instituciones de gestión estabilidad volatilidad del apoyo
económica macroeconómica y fiscal a la reducción de
financiera. pobreza y apoyo al
desarrollo de mercados.
b) Instituciones de regulación Fortalecimiento de Limitación de
de mercado instituciones externalidades negativas
responsables de sobre grupos
regulación y para vulnerables.
fomentar la competencia.
c) Instituciones para diseño de Instituciones y políticas Participación de sectores
políticas activas e inclusivas. de promoción del excluidos en formulación
desarrollo económico. de políticas públicas;
formalización de
actividades de MyPEs;
políticas e instituciones
que incorporan al
mercado a grupos
excluidos.
d) Instituciones e instrumentos Desarrollo de Desarrollo de
de concertación socio- instituciones de instituciones de
económica concertación social para concertación social que
una representación más incluyan y fortalezcan los
equilibrada de intereses intereses de los sectores
económicos. más desfavorecidos.
e) Instituciones de Desarrollo de los Protección de minorías
gobernabilidad ambiental mercados bajo criterios contra factores de
de sostenibilidad vulnerabilidad ambiental.
ambiental.
23
Áreas de Acción Relación con la Estrategia Relación con la
de Crecimiento Económico Estrategia de Reducción
Sustentable de la Pobreza
D. GESTIÓN PÚBLICA Modernización de la gestión Gestión pública para la
Pública equidad
Objetivo: Mayor eficiencia de Objetivo: Eficacia y Objetivo: Focalización
la gestión pública en diseño y eficiencia de los servicios. de políticas y recursos
ejecución de políticas clave en los pobres.
para el crecimiento, y para la
atención de necesidades de
sectores excluidos.
Apartados: Acciones Acciones:
a) Servicio Civil Profesionalización Profesionalización de
instituciones de gestión instituciones estatales
económica. responsables de
programas de
pobreza.
b) Capacidad fiscal y eficacia y Ampliación de la Mayor capacidad fiscal
transparencia del gasto capacidad fiscal, mayor del Estado en la lucha
transparencia y gestión contra la pobreza y
del gasto. mayor transparencia y
eficacia para la
equidad social.
c) Elaboración y coordinación Fortalecimiento de la Desarrollo capacidad
de políticas capacidad de elaboración de coordinación y
de políticas de definición de políticas
crecimiento económico de lucha contra la
sustentable. pobreza, incluyendo
focalización de
programas.
d) Gestión de los servicios Modernización de la Mejoras en gestión de
públicos prestación de los servicios gasto público social y
públicos. en la participación de
las organizaciones
comunitarias en la
gestión.
e) Mayor uso de tecnología de Aplicación de nuevas Mejorar la
información y comunicación tecnologías para mejorar accesibilidad de los
eficiencia y transparencia, pobres a los servicios
por ejemplo en compras mediante nuevas
públicas. tecnologías.
24
2.6. PRINCIPIOS DE LA REFORMA DEL ESTADO
Sabemos que la razón de ser del Estado debe ser el ciudadano y
equidad, así facilitar procesos eficientes de mercado, por lo que se pueden
considerar 12 principios de reforma del Estado:
a. Primacía de la ciudadanía.
b. Manejo responsable de recursos.
c. Subsidiariedad.
d. Priorización de necesidades.
e. Orientación a resultados.
f. Rendición de cuentas.
g. Claridad en delimitación de funciones y responsabilidades.
h. Mejora continua en gestión.
i. Equilibrio fiscal (en términos de valor actual neto).
j. Análisis de necesidades e impactos.
k. Intervención pro-mercado.
l. Tercerización.
Esto último, se refiere que si el Estado es responsable de determinadas
funciones, deberá hacerlo al menor costo de oportunidad (al menos, por
elemental sentido común); es decir, si proveer un servicio lo hace a un costo,
digamos del 22% de la inversión total, porqué tendría que hacerlo si el sector
privado lo puede hacer, digamos al 12%, (además de la esperada mejor
calidad del servicio). Dicho ahorro de recursos se orientaría a, por ejemplo, un
mayor apoyo social, y el ciudadano tendría un mejor servicio, tanto como
consumidor como productor.
Para cumplir estas sus funciones, el Estado necesita contar con algunos
reglamentos e instituciones apropiadas, así como un marco coherente de
política económica.5
5
Guerra García, Gustavo - La Reforma del Estado en el Perú - Pautas para
reestructurar el Poder Ejecutivo – Lima.
25
2.7. OBJETIVOS DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
a. Crecimiento económico: Lograr el mayor crecimiento económico y
empleo adecuado, vía aumento sostenido en inversión privada (y pública),
en actividades con valor agregado y cadenas de valor. Asimismo, mejorar
la competitividad estructural de economía, con aumento de productividad
global y políticas estratégicas.
b. Distribución del ingreso: A través del PBI, y vía facilitar firmemente

igualdad de oportunidades, en donde peruanos no favorecidos accedan a:
activos productivos (educación para capital humano; titulación de tierras;
derechos de propiedad, e infraestructura); desarrollo instituciones de
mercado (financiero, formalidad, producto, laborales, estabilización); y,
Estado eficiente y redistributivo (gasto público e impuestos eficaces).
2.8. DIMENSIONES DEL DESEMPEÑO DE LA REFORMA DEL ESTADO 6

Dimensiones del Desempeño Eficiencia Eficacia
Relación entre dos magnitudes físicas: Grado de cumplimiento de los
producción de un b/s y los insumos que objetivos planteados. En qué medida
se utilizaron para alcanzar ese nivel de la institución está cumpliendo con sus
producto. objetivos fundamentales.
Economía Calidad del servicio
Capacidad de la institución para generar y Capacidad de la institución para
movilizar adecuadamente los recursos responder en forma rápida y directa a
financieros en pos de su misión necesidades de sus usuarios. Son
institucional (capacidad de atributos de calidad: oportunidad,
autofinanciamiento, ejecución del accesibilidad, precisión y continuidad,
presupuesto, recuperación de préstamos). comodidad y cortesía en la atención.
6
Pollarolo Giglio, Pierina - “Agenda Pendiente de Reformas en el Perú” – Proyecto “Advocating for
Economic Reform in Peru” – CONFIEP – Instituto APOYO – CIPE. Disponible en:
http://confiep.org.pe/index.php?fp_verpub=true&idpub=1527&fp_mnu_id=13
26
2.9. SIGNIFICACIÓN POLÍTICA DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL
ESTADO
Es importante señalar que, en los últimos años un número cada vez
creciente de actores sociales se ha estado interesando por el tema del Estado,
su reforma y modernización, el tema ha salido de los ámbitos en los que
tradicionalmente había sido tratado, y se han incorporado nuevas
aproximaciones y métodos a su análisis, con lo cual su tratamiento se ha
enriquecido, la discusión se ha democratizado y ha ganado en transparencia.
Es así que el tema ya no es privilegio ni queda reducido a los abogados
constitucionalistas ni a los expertos en Derecho Político, ni a los Congresistas,
hoy se trata en los semanarios, en los diarios de circulación nacional, en los
programas de televisión, se realizan seminarios destinados ya no solo a las
dirigencias políticas ni exclusivamente a cientistas políticos, sino a
profesionales, sindicalistas empresarios, etc. El tema y sus complejidades se
están instalando como un elemento del debate nacional.
En este contexto y frente a la muldimensionalidad del problema, el peor
de los errores que pueden cometer los involucrados en el proceso, en
particular los responsables de conducirlo a nivel de gobierno, es pretender
simplificarlo, ya que el tratamiento correcto de un asunto complejo no se
resuelve simplificándolo, sino dando cuenta, asumiendo y actuando sobre los
elementos de su complejidad. El reduccionismo simplificante, puede generar
ilusiones, pero raramente genera eficacia y la dimensión del proceso de
reforma y modernización del Estado, no puede ser conducida desde la
ideología o el ilusionismo, solo al asumir la complejidad de la tarea será
posible contribuir a su tratamiento eficaz.
Por ello toma particular importancia que los actores políticos estén estos
en el gobierno o en la “oposición”, tengan no solo algunas ideas e impulsen
acciones puntuales sobre el proceso de reforma y modernización, sino y
fundamentalmente tengan:
a) Una comprensión estructural de los componentes y sistémica del
funcionamiento; del Estado, de los sistemas Reales y de las relaciones
entre ambos.
27
b) Concepciones tanto estratégicas como táctico-operacionales de cómo
llevarla a cabo el proceso reformista y modernizador. En las actuales
circunstancias nacionales, el proceso de reforma del Estado y de
modernización de la gestión pública, son y debe ser asumidas y
conducidas como verdaderas tareas de Estado, deben asumirse más allá
de intereses sectoriales o corporativos y coyunturas políticas particulares.
Este es un momento particularmente especial, en que se entremezclan y
confunden Políticas Estatales con Políticas de Gobierno y estas con Políticas
de Partidos Políticos el tipo y la configuración del Estado resultante de este
proceso de reforma y la capacidad operacional que este tenga producto del
proceso de modernización, producirá significativos impactos sobre las futuras
relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, y entre Partido de Gobierno y el
equipo de Gobierno, y de este con la Administración Publica. Ya que es muy
probable que el Estado resultante del proceso actual, no sea como lo es hoy,
el centro del debate político nacional, y que los partidos políticos que en el
futuro inmediato lleguen a asumir la función del Ejecutivo, vean transformados
los actuales “márgenes de libertad” o de acción que hoy tienen, y deban ser
más “administradores”, que “políticos” a la usanza actual .Si esto tiene visos de
realidad, esta situación planteara a corto plazo nuevas demandas al actual
estilo de hacer política, a las formas de organización interna y a las
“metodologías de trabajo internas de los partidos, el perfil del político clásico
deberá ser cambiado así como la naturaleza misma de las propuestas políticas
de los partidos a la sociedad también.
Si el estado se vuelve más explícitamente “democrático” y “estable”, y
sus funciones, diseños y mecanismos operacionales están en correspondencia
con esa “democraticidad”, entonces durante un buen tiempo el Estado, no será
ya el centro del debate político a la usanza de hoy, ni la función casi única y
central de los partidos políticos será ya la de llegar al control del mismo, para
de allí impulsar un determinado proyecto sectorial o corporativo e “imponerlo” a
la sociedad. Por el contrario la práctica política de los partidos, debería ser
mas en el seno mismo de la sociedad civil, y no solo como es hoy, en que esta
práctica está fuertemente determinada por el calendario y la circunstancia
electoral, como mecanismo de transito al poder público y una vez en él, se
28
producen las rupturas “funcionales” con el partido y con la base “societal” del
mismo. Este conocido proceso no debería sobrevivir en su configuración
actual, y representa de por si un área a ser reformada y modernizada.
Por estas razones, y dada la significación societal que el tema de la
reforma tiene, esta no puede ser asumida como un “tecnicismo”, ni reducirse
como está apareciendo hoy en día en el debate público a las privatizaciones.
Esta dimensión si bien significativa y también urgente, debe ser dejada a los
especialistas, los políticos de hoy deben pensar a escalas mayores, porque
esa es su responsabilidad en la etapa, darle al proceso de reforma del estado
la dimensión estructural y sistemática que debe tener, explicar su naturaleza
real y su significación societal, convocar y concertar voluntades, para hacer del
Estado actual el Estado del futuro, que la democracia-real requiere.
Es que hoy existe una creciente conciencia de que no habrá sociedad
democrática sin un Estado que lo sea. Y esta construcción debería ser el
objetivo central que guíe el que hacer de los responsables y ejecutores del
proceso de reforma y modernización de hoy7.
7
Villarán Sase, Fernando - La reforma del Estado - Período 2006-2011 Economía y Sociedad 59,
CIES, marzo 2009
29
CAPÍTULO III:
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
3.1. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Desde la década de los 80 y los 90 en el Perú, se ha venido realizando
prácticas participativas en planeamiento y ejecución presupuestaria y gestión
de proyectos en el marco de la autonomía municipal en diversas localidades
del país.
En este sentido, destacan los casos conocidos de Ilo en Moquegua,
San Marcos en Cajamarca, Limatambo en Cusco, Villa El Salvador en Lima
Metropolitana, Huanta en Ayacucho, entre otros, donde comenzó el
presupuesto participativo por iniciativa y voluntad política y social de las
autoridades y organizaciones sociales locales, y no por mandato de alguna
ley.
Paralelamente, en estas décadas a nivel de América Latina,
particularmente en municipios y Estados del Brasil, los presupuestos
participativos comenzaron a representar una gran innovación de los
mecanismos de gestión de las políticas públicas descentralizadas, tanto en
la concepción, como en la metodología y ejecución del presupuesto público.
A través de los PP, se venía descubriendo e implementando nuevos
mecanismos de planificación de las políticas públicas producidas a través de
la interacción y del encuentro de los saberes técnicos y populares que los
procesos participativos hacen posible.
Con la transición democrática, el Perú en el año 2001 inicia un nuevo
proceso de descentralización con la Reforma Constitucional del Capítulo de
Descentralización de la Constitución Política de 1993 –Ley No. 27680,
normando como parte de las competencias de los Gobiernos Regionales y
Locales, el planeamiento concertado y el presupuesto participativo. El Perú
es el único país en el que su Constitución Política reconoce el derecho
ciudadano a participar en diversos aspectos del presupuesto público a nivel
regional y local. Luego, el análisis y valoración de los avances de las
experiencias participativas nacionales y el conocimiento de las experiencias
internacionales contribuyen a que el marco normativo de la descentralización
30
incorpore formalmente la participación como uno de los componentes
fundamentales de las reformas descentralistas, y los presupuestos
participativos como políticas de Estado permanentes.
Luego, las normas constitucionales son desarrolladas por La Ley de
Bases de Descentralización, la Ley Marco y reglamento del Presupuesto
Participativo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de
Municipalidades, así como por ordenanzas regionales y locales y con los
Instructivos del PP emitidos anualmente por el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), desde el año 2003.
Es evidente que la transición democrática y el proceso de
descentralización generaron un escenario favorable para el desarrollo del
presupuesto participativo.
Elementos importantes fueron:
En el 2001, la creación de la Mesa de Concertación de Lucha contra la
Pobreza, con coordinaciones en los 24 departamentos del país.
En el año 2002, la Dirección Nacional de Presupuesto Participativo
Público en coordinación con la Mesa de Concertación para la Lucha
contra la Pobreza implementa un proyecto piloto de PP en 9 regiones, con
una de inversión de 433 millones de nuevos soles.
En año 2004, las 24 regiones desarrollan los planes de desarrollo
concertados y el presupuesto participativo. Paralelamente, 873
municipalidades reportaron sus procesos de PP, que priorizaron más de
6,000 proyectos.
En el año 2005, el PP ya generalizado en todo el territorio nacional,
convierte al país en un laboratorio de prácticas participativas. Este año, los
montos de inversión priorizados por los presupuestos participativos en todo
el país, registrados en el “aplicativo interactivo” ascendieron a los 1,030
millones de soles.
La Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley No 28056) lo define
como “un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y
transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-
Sociedad Civil; para lo cual los gobiernos regionales y locales promueven el
desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación
31
de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión
de los recursos públicos” (Artículo 1º).
El PP es un instrumento de gestión participativa y concertada para la
planificación y formulación del presupuesto, que trata de priorizar los
proyectos a ejecutarse de acuerdo a la problemática y necesidades
regionales y locales. Forma parte de un proceso de toma de decisiones
coordinadas entre el Estado (autoridades y funcionarios) y representantes de
la sociedad civil. Del mismo modo, puede ser entendido como un proceso
social y político de construcción de ciudadanía propositiva, co-responsable y
promotor del ejercicio democrático de las autoridades gubernamentales para
lograr consensos y compromisos colectivos en el uso adecuado de los
recursos públicos. En el fondo, estamos ante nuevas ideas para un viejo
tema: la participación ciudadana en asuntos de interés público y los
procesos de gestión del desarrollo regional y local.
Bajo ningún concepto el PP debe analizarse como un hecho aislado
puesto que junto con el Plan de Desarrollo Concertado (PDC) forman parte
de un proceso mayor: la articulación del proceso de planeamiento del
desarrollo concertado y el presupuesto público del país. En esta articulación
tres son los temas de fondo y a los que hay que hay que prestar atención
sistemáticamente: a) La eficiencia y eficacia de la gestión pública y la
gobernabilidad; b) el incremento de la ciudadanía a nivel nacional, regional y
local; c) la calidad y efectividad de los procesos de desarrollo.
A los cuatro años de aplicación consecutiva de los PP como política de
Estado y al cierre de gestión de los gobiernos regionales y locales que la
iniciaron el 2003, se estima pertinente formular un balance para reforzar sus
avances o logros, para asegurar la continuidad y sostenibilidad de los
procesos de PP.
Según Santos, el presupuesto participativo “es una forma de gobierno
público que intenta romper con la tradición autoritaria y patrimonialista de las
políticas públicas, recurriendo a la participación de la población en diferentes
fases de la preparación e implementación, con un énfasis especial en las
prioridades para la distribución de los recursos de inversión”.
32
Esta definición guarda relación con la experiencia pionera de
presupuesto participativo realizada en la ciudad brasileña de Porto Alegre,
donde tuvo su origen este mecanismo, que no ha perdido sus características
elementales en su aplicación en otras latitudes del planeta, como en el Perú.
En la experiencia brasileña, Santos distingue tres grandes principios en el
proceso de presupuesto participativo:
a) Todos los ciudadanos tienen derecho a participar, pues las
organizaciones comunitarias no detentan a este respecto, formalmente
por lo menos, un estatuto o prerrogativa especiales.
b) La participación está dirigida por una combinación de reglas de
democracia directa y de democracia representativa, y se realizan a través
de instituciones de funcionamiento regular cuyo estatuto interno está
determinado por los participantes.
c) Los recursos de inversión se distribuyen de acuerdo con un método
basado en la combinación de “criterios generales” y de “criterios
técnicos”.8
3.2. EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Para entender el presupuesto participativo definamos primero los
conceptos básicos que engloban este término, desde la experiencia
brasileña, que es el modelo que se ha tomado en nuestro país.
En este proceso participan:
1. Los representantes de las organizaciones previamente inscritos, que
tengan residencia en el distrito y con una vigencia no menor de seis (6)
meses. Dentro de sus atribuciones están: votar y presentar propuestas
de proyectos. Para ellos la votación será de manera presencial.
2. Los vecinos, previamente inscritos. En este caso, solo tienen derecho a
votar por el orden de ejecución de los proyectos, y para darles mayor
facilidad, lo harán vía internet.
8
“El reto es lograr desarrollo, democracia y equidad”. Padre Eliécer Soto, Director de Pastoral
Social Diócesis de Barrancabermeja.
33
3.3. EL PRESUPUESTO
No es menester subrayar la importancia del presupuesto para las
relaciones políticas y administrativas entre el Estado y los ciudadanos. El
presupuesto es el instrumento básico del contrato público subyacente a esas
relaciones, así como de las interacciones entre los diferentes organismos
estatales9.
3.4. PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA

Instrumento de programación económico – financiera del Estado, que
es aprobado por el Congreso antes del 30 de noviembre del año anterior a
su aplicación. Está constituido por el conjunto de todos los ingresos
esperados y de todos gastos a ser realizados, de todas las entidades del
Sector Público, durante el periodo del 01 de enero al 31 de diciembre de
cada año y comprende al Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobierno
Local.
a) Ingresos del Sector Público.- Son los ingresos de naturaleza tributaria, no

tributaria o por financiamiento, esperados durante el ejercicio anual, que
sirven para financiar todos los gastos presupuestados por las entidades
del Estado.
b) Gastos del Sector Público.- Son todos los egresos registrados
presupuestalmente y que se clasifican en Gastos Corrientes
(mantenimiento u operación de los servicios); Gastos de Capital o de
Inversiones (aumento de la producción o servicios o incremento
patrimonial) y Gastos de Servicios de la Deuda (pago de principal e
Intereses)
¿Por qué hacer el Presupuesto Participativo?

Los recursos de los que se dispone son de carácter público: de los
contribuyentes, o de endeudamiento que tendremos que pagar todos los
peruanos Es la forma idónea de mejorar el uso de los recursos en dialogo
permanente entre autoridades y sociedad civil.
9
Willan T. Masdeu. El Presupuesto Participativo de Montevideo. Unidad de Planificación y
Participación Departamento de Descentralización Intendencia Municipal de Montevideo.
34
En una sociedad caracterizada por la creciente competencia hay
necesidad de ser más eficaces y eficientes en el gasto.
Es una mandato Constitucional, y se encuentra establecido en la LOGR.
LOM, Ley Marco de Presupuesto Participativo. Es una modalidad de
participación ciudadana en la decisión de la inversión pública y el aporte de los
ciudadanos de una localidad.
3.5. OBJETIVOS DEL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

 Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos
promoviendo Programas, proyectos, actividades en base a planes
sectoriales y locales.
 Reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad como una nueva forma
de ejercer y comprender la ciudadanía, teniendo una relación horizontal, de
respeto, dialogo entre actores locales.
 Comprometer la participación de la sociedad civil en las acciones del
desarrollo local Generando conciencia de derechos y obligaciones que los
ciudadanos tienen como contribuyentes
 Fijar prioridades en la inversión pública en el marco de las normas técnicas
y procedimientos establecidos. Que los proyectos cuenten con viabilidad,
económica técnica, social, legal, ambiental.
 Fortalecer la institucionalidad local de entidades públicas y privadas y así
generar condiciones para las consultas públicas, participación ciudadana y
la organización10.
3.6. PRINCIPIOS DEL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

 PARTICIPACIÓN. Todos tienen derecho a participar en la gestión del
desarrollo local
 TRANSPARENCIA. Los presupuestos son objeto de difusión a fin de que
la población conozca y participe en el proceso
 IGUALDAD. Todos tienen las mismas oportunidades para participar en el
proceso de Presupuesto Participativo.
10
José Manuel Luque Gálvez. Redes de Presupuestación Participativa y Cooperación
Internacional al Desarrollo Secretaria Técnica del Foro de Autoridades Locales por la Inclusión
Social, FAL.
35
 TOLERANCIA. Reconocer y respetar la diversidad de opiniones, visiones,
de quienes conforman la sociedad
 EFICACIA Y EFICIENCIA. Gestionar los recursos en base a objetivos y
metas establecidos en los PDEC.
 EQUIDAD. Necesidad de generar condiciones para eliminar la exclusión y
la discriminación.
 COMPETITIVIDAD. Desarrollar acciones para posicionar al distrito en un
mundo cada vez más competitivo
 RESPETO A LOS ACUERDOS. Cumplir con los compromisos
establecidos en el proceso de Presupuesto Participativo
3.7. VENTAJAS Y BENEFICIOS DEL PROCESO PARTICIPATIVO

 Contribuye a la optimización del uso de recursos públicos
 Incrementa la rentabilidad social de los proyectos
 Contribuye al fortalecimiento de la democracia
 Promueve el fortalecimiento de la gobernabilidad
 Ayuda al fortalecimiento de las instituciones
 Fomenta el desarrollo de una cultura participativa
 Promueve la sostenibilidad del planeamiento
 Posibilita un mayor control ciudadano.
3.8. FASES DEL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO (Ley Nº

29298)
FASE 1
APROBACION.
Aprobación y Difusión de la Ordenanza
Conformación del Equipo Técnico
Preparación de eventos de Capacitación
Preparación de materiales para talleres
Convocatoria Pública
Inscripción de Agentes Participantes
Acciones de Capacitación
36
FASE 2
CONCERTACIÓN
Taller de Rendición de Cuentas
Revisión del PDEC.
Taller de Diagnostico
Identificación de problemas
Revisión de Criterios de Priorización
Identificación de Ideas de proyectos
Evaluación técnica
Priorización de proyectos
FASE 3
COORDINACION- NIVELES DE GOBIERNO
Reunión de Coordinación Gobierno Regional, Gobierno Local
Provincial y Distritales
FASE 4
FORMALIZACIÓN.
Formalización de acuerdos y compromisos
Evaluación de cumplimiento de acuerdos.11
11
Giovanny Célis Rangel. “Aciertos y desafíos en la implementación de la política de
Presupuestos Participativos” Secretario Desarrollo Social. www.ckyosei.org/
37
CAPÍTULO IV:
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PERÚ
4.1. DEFINICIÓN
La experiencia de Villa el Salvador es la más citada en la literatura
sobre presupuesto participativo en el Perú, en la medida en que refleja una
consecuencia de procesos participativos, iniciados desde los orígenes del
distrito para hacer frente a sus propias necesidades y condiciones sociales,
en su devenir histórico.
“En Villa El Salvador el presupuesto participativo tiene como
antecedente el documento base de su plan de desarrollo, que contiene la
visión de futuro al 2010 y que prioriza además los ejes de desarrollo para el
mediano y largo plazo. La propuesta del plan de desarrollo del distrito fue
sometida a consulta ciudadana en noviembre de 1999 y contó con la
participación de 48,119 personas que lo aprobaron. Igualmente, la aplicación
de una experiencia piloto sobre presupuesto participativo el año 2000, en
donde participaron alrededor de 5,200 personas”.33 Como vemos, en este
distrito limeño ya se ejercía, al igual que en otros distritos del país,
experiencias participativas cuando aún nuestro sistema normativo no
reconocía expresamente las formas de planificación participativa, y por el
contrario las limitaba. Es a partir de la Ley Marco del Presupuesto
Participativo y de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, ambas
promulgadas recién el año 2003, que se institucionaliza este proceso en los
gobiernos regionales y locales. De acuerdo a la Ley Marco del Presupuesto
Participativo Nº 28056, promulgada el 07 de agosto del 2003, y al último
instructivo para el proceso de presupuesto participativo para el año fiscal
2008 (Instructivo Nº 001-2007-EF/76.01), se considera lo siguiente:
El presupuesto participativo es un instrumento de política y a la vez de
gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como
las organizaciones de la población debidamente representadas, definen
en conjunto, cómo y a que se van a orientar los recursos, teniendo en
cuenta los objetivos del plan de desarrollo estratégico o institucional,
según corresponda, los cuales están directamente vinculados a la visión
y objetivos del plan de desarrollo concertado.
38
BASE LEGAL
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
- Artículo 197º, las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la
participación vecinal en el desarrollo local.
- Artículo 199º, los gobiernos regionales y locales formulan sus
presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su
ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.
LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN, LEY Nº 27783

- Artículo 17º.- Participación Ciudadana Los gobiernos regionales y
locales están obligados a promover la participación ciudadana en la
formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y
presupuestos, y en la gestión Pública. Para este efecto deberán
garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública,
con las excepciones que señala la ley, así como la conformación y
funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación,
control, evaluación y rendición de cuentas. La participación de los
ciudadanos se canaliza a través de los espacios de consulta,
coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos
regionales y locales establezcan de acuerdo a ley.

- Artículo 18º.- Planes de desarrollo Los planes y presupuestos
participativos son de carácter territorial y expresan los aportes e
intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades
regionales y locales y de la cooperación internacional.
- Artículo 19º.- Presupuesto nacional Descentralizado: El presupuesto
anual de la República es descentralizado y participativo.

- Artículo 20º.- Presupuestos regionales y locales: Los gobiernos
regionales y locales se sustentan y rigen por presupuestos participativos
anuales como instrumentos de administración y gestión, los mismos que
39
se formulan y ejecutan en concordancia con los planes de desarrollo
concertados. Los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en
función a los planes de desarrollo y programas de inversiones
debidamente concertados, sujetándose a las normas técnicas del
Sistema Nacional de Inversión Pública.
LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES, LEY Nº 27972

- Artículo 9º.- Corresponde al Concejo Municipal el aprobar el
Presupuesto Participativo y las normas que garanticen una efectiva
participación vecinal. Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo
institucional y el programa de inversiones, teniendo en cuenta los Planes
de Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos Participativos.
- Artículo 53º.- Presupuesto de los Gobiernos Locales Las
municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como
instrumentos de administración y gestión. El presupuesto participativo
forma parte del sistema de planificación.
Las municipalidades, regulan la participación vecinal en la formulación de
los presupuestos participativos.
LEY MARCO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO, LEY Nº 28056

Los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de
mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil en la
Programación de su presupuesto, en concordancia con sus planes de
Desarrollo concertados.
El proceso del presupuesto participativo es un mecanismo de asignación
equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos
públicos, que fortalece las Relaciones Estado - Sociedad Civil.
Los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de
mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus
presupuestos; y mecanismos de vigilancia y fiscalización de la gestión de
recursos públicos. La sociedad civil forma parte activa en el proceso de
programación participativa de los presupuestos de los gobiernos regionales
y gobiernos locales, en los gastos de inversión, de acuerdo con las
directivas y lineamientos que para estos fines emitirá la Dirección Nacional
40
de Presupuesto Público y la Dirección General de Programación Multianual
del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas.
REGLAMENTO DE LA LEY MARCO DELPRESUPUESTO

PARTICIPATIVO, D.S. Nº 142-2009-EF
- Regular el proceso del Presupuesto Participativo de acuerdo a lo
establecido en la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto
Participativo y su modificatoria la Ley Nº 29298.
- Los Gobiernos Regionales y Locales, emiten disposiciones
complementarias a lo dispuesto en el Reglamento y a las Directivas que
emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público, con el propósito
de facilitar el desarrollo del proceso participativo, a través de
mecanismos que faciliten la participación de ciudadanos no organizados
o no representados por organizaciones ya constituidas.
INSTRUCTIVO PARA EL PRESUPUESTOPARTICIPATIVO BASADO EN

RESULTADOS, APROBADO POR RESOLUCIÓN DIRECTORAL Nº 007-
2010-EF-76.01
- Establece mecanismos y pautas para el desarrollo del proceso del
Presupuesto Participativo en los Gobiernos Regionales y los Gobiernos
Locales en el marco de la Ley del Presupuesto Participativo, Ley Nº
28056, su modificatoria Ley Nº 29298, el Decreto Supremo Nº 097-
2009-EF que precisa los criterios para delimitar proyectos de impacto
regional, provincial y distrital, su reglamento aprobado por Decreto
Supremo Nº 142-2009-EF y la Ley Nº 28411 - Ley del Sistema Nacional
de Presupuesto.
- El Proceso del Presupuesto Participativo debe estar orientado a
resultados con la finalidad que los proyectos de inversión estén
claramente articulados a productos y resultados específicos que la
población necesite, particularmente en aquellas dimensiones que se
consideran más prioritarias para el desarrollo regional o local, evitando,
de este modo ineficiencias en la asignación de los recursos públicos12.
12
www.presupuesto-participativo.mef.gob.pe/portal_pp/html/index.php
41
4.2. PRINCIPIOS
Entre algunos de sus principios, los que guardan relación con la presente
investigación están:
a) Participación, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven
la participación de la sociedad civil en sus planes de desarrollo y en el
b) Transparencia, de tal forma que toda la comunidad tenga información
suficiente acerca de los asuntos públicos que se decidan y ejecuten.
c) Igualdad de oportunidades, de la sociedad debidamente organizada
para participar, sin discriminación de carácter político, ideológico,
religioso, racial, género o de otra naturaleza.
d) Tolerancia, garantía de reconocimiento y respeto a la diversidad de
opiniones, visiones y posturas de quienes conforman la sociedad.13
4.3. OBJETIVOS
Entre algunos de sus objetivos que consideramos importantes tenemos:
a) Promover la creación de condiciones económicas, sociales, ambientales
y culturales que mejoren los niveles de vida de la población y fortalezcan
sus capacidades como base del desarrollo, posibilitando acciones
concertadas que refuercen los vínculos de identidad, de pertenencia y las
relaciones de confianza.
b) Reforzar la relación entre Estado y la sociedad civil, en el marco de un
ejercicio de la ciudadanía que utilice los mecanismos de democracia
directa y democracia representativa generando compromisos y
responsabilidades compartidas.
c) Involucrar y comprometer a la sociedad civil y al sector privado en las
acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos
del plan de desarrollo concertado, creando conciencia respecto de los
derechos y las obligaciones que los ciudadanos tienen, como
13
RID (2005). Índice de participación ciudadana en América Latina 2005: Informe Perú. p. 2.
<http://www.calandria.org.pe/campanas/informeperu.pdf> [Consulta: setiembre de 2007]
CALANDRIA (2001). Gestión de presupuestos participativos: decidiendo las inversiones con todos.
Lima p. 4 LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES Nº 27972. art. 53 LEY MARCO DEL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Nº 28056. art. 1
42
contribuyentes y como actores, en el funcionamiento del Estado y en el
desarrollo sostenible del territorio donde habitan.
d) Reforzar la transparencia, el seguimiento, la rendición de cuentas y la
ejecución de las acciones concertadas en el proceso de presupuesto
participativo; así como la vigilancia de la acción pública en general,
fortaleciendo las capacidades regionales y locales para el desarrollo del
4.4. CARACTERÍSTICAS
El proceso de presupuesto participativo, además se presenta como
caracterizado por ser:
a) Participativo, reconociendo la multiplicidad de actores y roles de la
sociedad debidamente organizada, permite la participación de quienes no
ostentan el mandato popular, en un marco institucional con arreglo a Ley,
en el proceso de toma de decisiones y en la ejecución conjunta de las
acciones destinadas a alcanzar los objetivos considerados en el
presupuesto y en los planes de desarrollo concertados.
b) Concertado, permite a través de la interacción de múltiples actores
sociales con diversidad de enfoques, identificar los intereses, problemas,
soluciones y potencialidades de desarrollo de un determinado territorio
y/o grupo social; y en consecuencia determinar acuerdos y definir
acciones destinadas a resolver los problemas y aprovechar las
potencialidades14.
14
OCDE (2006). Manual de participación ciudadana: información, consulta y participación en la
elaboración de políticas públicas. p. 22. <http://www.oecd.org/dataoecd/20/37/37873406.pdf>
[Consulta: setiembre de 2007]
43
CAPÍTULO V:
FASES Y AVANCES DEL DESARROLLO DEL PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
5. FASES DEL DESARROLLO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1. Preparación, en la que los gobiernos regionales y gobiernos locales con
sus respectivos consejos de coordinación se encargan de actividades de
difusión y sensibilización del proceso.
2. Convocatoria, en la que los gobiernos regionales y gobiernos locales en
coordinación con sus respectivos consejos de coordinación convocan a
participar en el proceso del presupuesto participativo, haciendo uso de
los medios de comunicación.
3. Identificación, registro de agentes participantes; en la que se incluye
a la mayor participación y representatividad de la sociedad civil.
4. Capacitación de agentes participantes, los gobiernos regionales y
gobiernos locales en coordinación con las instituciones de la sociedad
civil implementan mecanismos de capacitación para los agentes
participantes.
5. Desarrollo de talleres de trabajo, reuniones de trabajo de los agentes
participantes convocados por el Presidente Regional o por el Alcalde,
según corresponda.
6. Evaluación técnica, es realizada por el equipo técnico y comprende la
evaluación técnica de los problemas priorizados participativamente.
7. Formalización de acuerdos y compromisos, los agentes participantes
adoptan acuerdos que se formalizan en actas y compromisos.
8. Rendición de cuentas, se dan a conocer al inicio del siguiente
presupuesto participativo, donde el Presidente Regional o Alcalde, según
corresponda, informará a los agentes participantes sobre el cumplimiento
de los acuerdos tomados en el anterior.
En casi todas estas fases está implícita la comunicación en la relación
entre Estado y ciudadanía. En la etapa de preparación, donde se ejerce lo
que la Ley denomina la difusión y sensibilización; en la convocatoria y
registro de agentes participantes, donde se emplean medios de
44
comunicación para tal fin; en la capacitación de agentes a través de talleres,
donde la comunicación interpersonal ayuda al aprendizaje de los ciudadanos
participantes; en los talleres de trabajo, donde se arriba a consensos a
través de la deliberación; en la formalización de acuerdos y compromisos
para que estos sean difundidos; y en la rendición de cuentas, en la que a
través de la comunicación se dan a conocer los avances y resultados de lo
presupuestado15.
5.1. AVANCES
5.1.1. Avances Generales
Al implementarse por Ley los procesos de PP a nivel nacional, se están
generando espacios y mecanismos de participación de la ciudadanía
organizada y no organizada a escala regional, provincial y distrital, en
cumplimiento de la obligación de los Gobiernos Regionales y Locales de
democratizar gradualmente algunos de los componentes más importantes de
la gestión pública descentralizada, buscando decisiones concertadas. En
circunstancias en que sigue vigente el centralismo en todas sus
dimensiones, los gobiernos regionales y locales son los verdaderos
promotores del PP y estos son importantes hoy más por su capacidad de
movilización y generación de conciencia ciudadana sobre el derecho de
decidir sobre asuntos de interés público, a la transparencia, rendición de
cuentas, que por los montos presupuestarios sobre los que se decide
actualmente, pues subsiste una desigual y centralista distribución del
presupuesto nacional. El 2006, los recursos del presupuesto nacional
transferidos a los gobiernos subnacionales bordean sólo el 30%.La
participación en los procesos de PP está permitiendo que los ciudadanos
involucrados descubran y comprendan que la democracia va más allá de la
simple elección de sus autoridades y que el desarrollo en sus diversas
dimensiones es responsabilidad de todos y no solo de autoridades. La
participación adquiere así el carácter de vehículo de empoderamiento de los
ciudadanos y ciudadanas a través de la intervención de estos en las
15
FREDOM HOUSE (2007). Freedom in the world 2007. p.12
<http://www.freedomhouse.org/uploads/press_release/fiw07_charts.pdf> [Consulta: setiembre de
2007]
45
decisiones, pero también de fortalecimiento de la gestión de los gobiernos
regionales y locales en una perspectiva de descentralización del Estado. En
este plano autoridades y ciudadanos comprenden que tanto el plan de
desarrollo como el presupuesto participativo deben elaborarse en base a
objetivos de desarrollo compartidos, entre los gobiernos regionales y locales
y la sociedad civil.
La experiencia de los PP como parte de la descentralización introduce
mecanismos abiertos para la presencia de la sociedad civil en la toma de
decisiones. A ello se suma un proceso inicial pero relativamente fluido de
información, capacitación, diagnóstico, definición de prioridades,
identificación y análisis técnico de propuestas.
Los PP actúan así como un factor que permite capitalizar el
conocimiento que la población tiene de sus propias necesidades y realidades
en las que viven.
El PP está contribuyendo a transformar las relaciones entre el Estado y
la sociedad civil, mediante una nueva forma de comprender y ejercer la
ciudadanía, en el marco de la implementación de mecanismos de
democracia participativa, donde se combinan la concertación política de
objetivos para luchar contra las inequidades sociales y la aplicación de
criterios de viabilidad técnica y rentabilidad socioeconómica de las iniciativas
y proyectos de inversión. La participación incide positivamente sobre la
democracia y gobernabilidad, al fomentar la intervención ciudadana en las
decisiones y el consiguiente apoyo a las decisiones concertadas, factor que
convierte a la sociedad civil en socio estratégico de las entidades
gubernamentales y de los procesos de desarrollo. La participación
ciudadana en el marco de los procesos de PP contribuye también a ampliar
la transparencia en la gestión pública, lo que refuerza la confianza,
facilitando un mayor acercamiento entre autoridades y sociedad civil así
como la construcción de consensos básicos como soporte de procesos de
buen gobierno. En este sentido, las experiencias de PP están abriendo los
caminos para la construcción de sociedades basadas en la confianza, hecho
que puede derivar en implicancias positivas en diversos campos, entre ellas
el incremento de la conciencia tributaria y la consiguiente mayor recaudación
46
al superarse las dudas o especulaciones sobre supuestos malos destinos de
los recursos que aportan los contribuyentes. Asimismo, viene promoviendo
una cultura de asociatividad y por tanto de fortalecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil, lo que posibilita que ésta forme parte de
la construcción del desarrollo tanto en las decisiones y las acciones de
implementación; dos aspectos fundamentales de todo proceso de desarrollo.
En los procesos del PP se dan ciertas tensiones entre democracia
representativa y democracia participativa, debido a que no pocas
autoridades elegidas creen erróneamente que el PP debilita su autoridad,
cuando lo que ocurre en la realidad, por el contrario, es que esta autoridad
se refuerza, pues ganan en representatividad y legitimidad.
5.1.2. Avances Específicos

5.1.2.1. Aspectos Normativos
La Ley Marco del PP y su reglamento son los orientadores normativos
básicos del PP y de sus procedimientos generales. Así mismo facilitan la
coordinación y articulación de las organizaciones de la sociedad civil con los
gobiernos regionales y locales. Su carácter oficial y obligatorio contribuye a
que el PP se consolide como una Política de Estado.
Las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y Municipalidades,
establecen los principios y mecanismos para la participación ciudadana en
los procesos de gestión pública en general y particularmente en los PP.
Crean los Consejos de Coordinación Regional-CCR y Consejos de
Coordinación Local-CCL, como espacios de participación.
Las ordenanzas regionales y municipales sobre el PP son normas muy
importantes que tratan de adecuar los marcos normativos nacionales y las
metodologías correspondientes a las realidades subnacionales, así como la
aplicación de las políticas públicas necesarias. Todos los Gobiernos
Regionales (GR) y un buen número de Gobiernos Locales (GL) las han
aprobado. Precisan los enfoques y los principios que deben gobernar los
procesos participativos, son elaboradas en mayor o menor grado con el
concurso de los representantes de la sociedad civil, lo que significa un paso
adelante en la propuesta de democratización de la gestión pública.
47
Mediante las Ordenanzas los GR y GL están definiendo políticas
públicas vinculadas al PP. Prácticamente la generalidad de estos dos niveles
de gobierno se comprometen a promover la participación ciudadana en los
procesos de planificación del desarrollo y definición de los presupuestos
públicos. Las Ordenanzas abordan diversidad de aspectos: organizan la
dinámica del proceso de PP, definen los agentes participantes, conforman
los equipos técnicos, fijan los cronogramas de la formulación del
presupuesto y las reglas de juego para la participación de los llamados
agentes participantes, institucionalizan el proceso de PP, disponen la
conformación del comité consultivos. Inclusive en algunos casos se definen
los criterios de priorización de proyectos y los objetivos de desarrollo
humano a los que los PP pueden y deben contribuir16.
5.1.2.2. Aspectos políticos y participativos

a) Roles y composición de los Consejos de Coordinación Regional
(CCR) y Consejos de Coordinación Local (CCL)
Se valora, como muy importantes los roles asignados a estos
espacios: actuar como ganos del gobierno regional y local para la
consulta, coordinación y concertación con la sociedad civil sobre políticas
públicas de elaboración e identificación de las necesidades del desarrollo
y la asignación presupuestal, promoviendo la concertación de los planes
de desarrollo y de los PP, lo que viene ocurriendo ya en muchos
gobiernos regionales y locales, con diversos grados de organización y
consolidación.
b) Calidad de convocatoria, organización de los procesos, agentes

participantes
La participación es aun minoritaria en muchos lugares del país
debido a la debilidad de convocatoria y a la organización de los procesos
participativos, aunque en los últimos años gracias a la preocupación de
16
GREY, Carlos (2002) Manual de presupuesto participativo. Lima, Foro Ciudades para la Vida. p.
38
COLECTIVO INTERINSTITUCIONAL PROMOTOR DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN
EL PERÚ (2006). Informe presupuesto participativo: agenda pendiente. p.9
http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/general/gen_00774.pdf
48
diversas instituciones de la sociedad civil, programas de la cooperación
internacional, el MEF y la Mesa de Concertación, entre otros, se ha ido
incrementando. En algunos casos, estas deficiencias son reflejo de la
precariedad económica de las entidades de gobierno, en otros es reflejo
de la voluntad política de no promover la participación de manera
adecuada. Los agentes participantes son representantes de distintos
segmentos de la población: organizaciones productivas, gremios,
asociaciones vecinales, organizaciones campesinas, de jóvenes, niños,
niñas y adolescentes, mujeres, ONGs, Iglesias, Universidades y colegios
profesionales. La participación de las OSC si bien heterogénea y aún
débil refleja una tendencia hacia su ampliación con la presencia de
organizaciones micro-empresariales y las organizaciones vecinales. Por
su parte, los líderes sociales, dentro de una perspectiva de mayor
compromiso, tienden a participar sobre la base de mayor acceso a la
información y conocimientos.
También en el último año, se puede reportar la participación de
representantes de los sectores públicos, particularmente los del
Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación y
Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social – MIMDES.
c) Rendición de cuentas, vigilancia social y cultura política

Las audiencias y otros espacios de rendición de cuentas se están
institucionalizando tanto a nivel regional como local, contribuyendo a la
transparencia y al acercamiento de la sociedad civil a las instituciones
públicas. Ellas abordan avances y dificultades de PDC, PP, inclusive en
muchos casos se difunde de manera previa información Escrita, con la
finalidad de facilitar la participación informada.
Es un paso adelante que en muchas experiencias de PP se
constituyan los comités de Vigilancia del PP, iniciándose así el ejercicio
de un derecho autónomo y relativamente nuevo en el país, mediante el
que se expresa la corresponsabilidad ciudadana en las tareas del
desarrollo.
49
Los procesos de PP vienen facilitando en muchas circunscripciones
una voluntad de diálogo y de búsqueda de consensos, afirmando la
corresponsabilidad entre autoridades y la ciudadanía, valorizando la
planificación del desarrollo y la necesidad de priorizar las inversiones
públicas. De esta manera se reducen los márgenes para el
Asistencialismo, el clientelismo y el caudillismo político, que aún
prevalecen en un clima de relativo escepticismo de parte de la población.
Se abre así nuevos caminos para renovar la cultura política a nivel
regional y local.
50
CAPÍTULO VI:
GOBERNABILIDAD
6.1. CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD

Se refiere a un proceso por el que los diversos grupos integrantes de
una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo,
influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas tanto a la
vida pública como al desarrollo económico y social. Estas últimas implican
una relación individual de los hombres y mujeres con el Estado, la
estructuración de los órganos del Estado, la producción y la gestión de os
recursos para las generaciones actuales y venideras, así como la orientación
de las relaciones entre los Estados.
En tanto que la gobernabilidad es una noción más amplia que la de
potestad publica – cuyos principales elementos son la (Constitución, el
parlamento, el poder ejecutivo y el poder legislativo) supone una integración
entre las instituciones concebidas formalmente y las organizaciones de la
sociedad civil. Los valores culturales y las normas sociales existentes, así
como las tradiciones o las estructuras sociales, son variables esenciales que
influyen en este proceso de interacción.
La gobernabilidad no tiene ninguna connotación normativa automática.
Sin embargo dado que existe en la actualidad una preocupación
internacional sobre la gobernabilidad, en tanto que factor de influencia sobre
el desarrollo humano y medioambiente, será útil intentar señalar algunos
criterios básicos que permitan evaluar la gobernabilidad en un contexto
concreto. Estos criterios podrían ser: el grado de legitimidad, la
representatividad, la responsabilidad ante el público y la eficacia de la
gobernabilidad, así como el grado en el que el contexto en el que actúa la
gobernabilidad se ve influenciado por la gestión de los asuntos públicos17.
17
Miro Quesada Rada, Francisco. "Crisis de Gobernabilidad". "El Comercio2009. Lima, Perú.
51
6.2. EL ESTADO Y GOBERNABILIDAD
Es claro que ahora ya hay consenso fuerte entre académicos y
gestores de políticas en que la buena gobernabilidad (conjunto de
tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un
país en pos del bien común; comprende el proceso de elección, supervisión
y reemplazo de quienes ejercen esa autoridad-dimensión política-; la
capacidad del gobierno para gestionar eficazmente los recursos y poner en
práctica políticas acertadas-dimensión económica-; y, el respeto de
ciudadanos y Estado por las instituciones del país-dimensión del respeto
institucional), ofrece la base fundamental para el desarrollo económico. La
investigación económica se ha enfocado por mucho tiempo en los efectos de
la calidad institucional sobre el crecimiento en el largo plazo, haciendo notar
que hay un fuerte efecto causal de la calidad institucional en los ingresos per
cápita en todo el mundo.
Por ello, resulta importante mejorar nuestros estándar de
gobernabilidad con medidas globales (con políticas y estrategias definidas),
considerando indicadores que capturan seis dimensiones claves de calidad
institucional o gobernabilidad.
a. Voz y Rendición de Cuentas (mide derechos humanos, políticos y
civiles).
b. Estabilidad Política y Ausencia de Violencia (mide posibilidad de
amenazas violentas a, o cambios en, el gobierno, incluyendo el
terrorismo).
c. Efectividad Gubernamental (mide la competencia de la burocracia y la
calidad de la prestación de servicios públicos).
d. Calidad Regulatoria (mide la incidencia de políticas hostiles al mercado).
e. Estado de Derecho (mide la calidad del cumplimiento de contratos, la
policía, y las cortes, incluyendo la independencia judicial, y la incidencia
del crimen).
f. Control de la Corrupción (mide el abuso del poder público para el
beneficio privado, incluyendo la corrupción menor y en gran escala, y la
captura del estado por las élites).
52
Dada la relevancia del Estado, para la consecución de los objetivos, y
la necesidad perentoria de que mejore su gestión, conviene precisar, de
inicio, cuál es a nuestro entender su rol en la economía peruana18.
6.3. ROL DEL ESTADO

i) Debe establecer y hacer cumplir reglas formales en la economía, entre
ellas las que se refieren a la obligatoriedad de los contratos y la
protección de los derechos de propiedad, así como también las reglas que
rigen la exacción y el uso de los ingresos fiscales.
ii) Debe erigir un marco jurídico y reglamentario que reduzca los costos de
las transacciones (costo de tratar con otros individuos en asuntos
económicos) y debe promover la eficiencia del mercado (vía una
intervención estratégica cuando éste entre en falencia o vía producción de
informaciones clave).
iii) Debe proveer bienes de uso público y remediar casos evidentes de
externalidades que no pueden ser resueltas por la negociación entre los
intereses privados.
iv) Debe promover la estabilización macroeconómica.
v) Debe promover una distribución del ingreso concordante con la opinión
vigente de la sociedad.
6.4. CARACTERÍSTICAS DE LA GOBERNABILIDAD.

La gobernabilidad supone un modo de ejercer el poder en la gestión de
los recursos económicos y sociales de un país, en particular desde la
perspectiva del desarrollo y ello implica además la existencia de unos
indicadores de comparación entre los que destacan los de grado o alcance
de la transparencia y de la responsabilidad en materia de gestión pública.
La gobernabilidad supone además una reacción y una reafirmación de la
perspectiva política y de su reorientación y actualización frente a la visión
monetarista eficientista e individualista del neoliberalismo en los años
setenta y ochenta del gobierno y de la gestión pública. Los valores del
pluralismo, participación, representatividad plena, decisiones políticas
18
Juan Velit.. ANALISIS Gobernabilidad en Perú pag 89-110. www.gobernabilidad.org.pe/
53
reflexivas y participadas, solidaridad, equidad, ética, responsabilidad,
eficacia, sé van a contraponer a los anteriores y van a postularse como
propios.
Por otro lado, la gobernabilidad no se va a debatir, sino que se va a

negociar y a consensuar. El grado de gobernabilidad va a estar sobre todo
en función del ámbito mayor o menor de acuerdo, y de la amplitud de la
representatividad participante en ese acuerdo.
La buena gobernabilidad implicara que el gobierno deberá actuar sobre

la base de estos cuatro principios
1. La percepción de la legitimidad
2. La importancia central del papel de los ciudadanos
3. La visión de un proyecto sobre la sociedad en la que actúa
4. La adaptación de la gestión publica
Pueden señalarse, al menos, tres aspectos de la gobernabilidad a la

hora de su análisis y valoración:
El tipo de régimen político en el que esta actúa
El proceso de ejercicio de la autoridad gubernamental
La capacidad el gobierno para formular políticas públicas y para ponerlas
efectivamente en práctica19.
6.5. GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA-CINCO EJES TRANSVERSALES

La estrategia de democracia y gobernabilidad apoya los ejes transversales
de la Misión para la:
Sociedad civil.
Reforma política.
Gobernabilidad local.
Reducción de la pobreza.
Asociaciones estratégicas.
19
http://es.wikipedia.org/wiki/Gobernabilidad
54
El rol de la sociedad civil es claro e importante: los cambios al sistema
político y a los procesos deben ser desarrollados por los gobernados. El
desarrollo y/o implementación cuidadosa de varias reformas electorales,
judiciales y políticas serán la clave para notar los cambios necesarios para
lograr una mejor gobernabilidad. La gobernabilidad local es uno de los
medios más frecuentes mediante el cual los ciudadanos tienen acceso al
sistema judicial. Sin las mejoras a niveles municipales, las visualizadas en
todo el sistema judicial no sucederán. Incrementar el acceso judicial y
asegurar una mayor consistencia en la aplicación de principios judiciales
ayudará a los pobres, quienes por sus escasas finanzas no pueden contratar
consejería profesional. Finalmente, las asociaciones estratégicas entre las
ONGs (incluyendo los negocios privados y asociaciones profesionales)
ayudarán a la sociedad civil a ser una voz más fuerte y más eficiente para
mantener al sistema judicial responsable de sus actos y desempeños
55
CAPÍTULO VII:
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
7.1. CONCEPTO
La administración pública municipal es un sistema político
administrativo dentro de un marco socioeconómico que actúa bajo un
régimen jurídico cuyo propósito es recoger las demandas que plantea la
comunidad, las cuales, una vez jerarquizadas, son atendidas por los órganos
administrativos del municipio para ser convertidos en bienes o servicios para
la comunidad.
Para ello, los gobiernos locales requieren apoyo y herramientas
institucionales para dar solución a las necesidades de la población. Para
cumplir con esta responsabilidad se debe reordenar el quehacer público con
novedosos esquemas de desarrollo organizacional apoyados en la
profesionalización del servidor público; avanzar en los procesos de
desregulación y; establecer un gobierno orientado al servicio, aplicando
estándares mínimos de calidad para crear un ambiente de credibilidad y
confianza de la comunidad hacia el gobierno municipal.
Por tal motivo, debemos implementar nuevos conceptos de gerencia
pública hacia el interior de la administración municipal para enfrentar con
decisión las deficiencias de carácter administrativo y estructural que afectan
en gran medida a la ciudadanía. Para poder alcanzar los servidores
públicos responsables de la definición de políticas y la conducción de la
administración municipal deberán enfocar sus capacidades de gestión a los
fines y a los resultados y, al mismo tiempo, incorporar las herramientas
tecnológicas más modernas; fortalecer la transparencia y rendición de
cuentas y evaluar el impacto del desempeño.
El fortalecimiento institucional Establece estrategias para lograr que
las dependencias del municipio y sus sindicaturas sean facilitadoras de
prácticas gubernamentales propias de un gobierno profesional, con
mecanismos de simplificación y mejora regulatoria, atención ciudadana
humana y oportuna, mejoramiento y modernización de la prestación de
56
servicios públicos y actualización de los elementos básicos para operar una
administración pública eficiente20.
7.2. OBJETIVOS
El fortalecimiento institucional tiene como uno de sus objetivos
modernizar y optimizar la capacidad de los gobiernos regionales y
locales.
Proporcionar a los ciudadanos bienes y servicios para elevar el bienestar
social, salvaguardar su seguridad e integridad física y patrimonial y
promover valores sociales, para generar una convivencia armónica.
Creación y desarrollo de habilidades y capacidades, institucionales e
individuales para la solución de problemas y cumplir de manera efectiva
con la misión institucional, en un escenario de largo plazo y de
sostenibilidad.
Instituir que cada dependencia municipal será facilitadora de las mejores
prácticas gubernamentales para agilizar y hacer eficiente el uso y
aplicación de los recursos, evaluar su aplicación y su impacto social,
elevar la credibilidad y transparencia de las acciones de gobierno a
través de un cuerpo profesional de servidores públicos.
Fortalecer la red de organizaciones a modo de generar, asignar y utilizar
recursos humanos, materiales y financieros con mayor eficacia para
alcanzar objetivos específicos de manera sostenible21.
7.3. PRINCIPIOS
Con el propósito de dar certidumbre a la ciudadanía sobre las
gestiones municipales a través de la profesionalización, el fortalecimiento de
la gestión pública y la calidad y calidez en la atención y actitud de los
servidores públicos es fundamental impulsar la práctica de los siguientes
principios:
 Compromiso: implica que el trabajador municipal tome conciencia de
que el servicio público es un patrimonio que pertenece a todos los
habitantes del municipio y que adquiere legitimidad sólo cuando se busca
20
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS, módulo de fortalecimiento institucional municipal
21
Programa-Pro desentralizacion PRODES. www.prodes.org.pe
57
satisfacer las necesidades sociales y no cuando se persiguen beneficios
individuales.
 Honestidad: exige actuar sin perder de vista que los fines públicos
excluyen cualquier comportamiento en deterioro del interés colectivo.
 Respeto: todo servidor público debe actuar bajo el principio del respeto
para con los ciudadanos que acuden a las instalaciones del
Ayuntamiento a solicitar servicios.
 Lealtad: promueve el fortalecimiento de la solidaridad y confraternidad
entre los servidores públicos de todas las dependencias del
Ayuntamiento mediante el respeto mutuo, el trato cordial y la tolerancia.
 Eficiencia: para garantizar que los programas y acciones que realiza el
gobierno municipal se concluyan en el menor tiempo posible, se alcancen
los objetivos planteados y con un costo menor para los contribuyentes.
 Profesionalismo: implica la observancia y el estricto cumplimiento de las
normas administrativas por parte de los servidores públicos en el ejercicio
de sus funciones.
 Respeto a la Ley: significa conducirse con apego a las normas jurídicas
inherentes a la función que se desempeña, ya que respetar el Estado de
derecho es una responsabilidad que todo servidor público debe asumir y
cumplir.
 Espíritu de servicio: excluye conductas, motivaciones e intereses que
no sean los institucionales, y una capacidad de entrega que se patentiza
en la realización diligente de las tareas asignadas.
 Transparencia: exige la transparente ejecución de los actos y servicios
que se ofrecen, pues éstos son de carácter público. Por ende, toda
persona física o moral puede tener acceso y conocimiento de las
acciones que ejecuta el Ayuntamiento
 Trabajo en equipo: el servidor público debe conducirse con una actitud
digna, sensible y solidaria con quienes interactúa con el fin de convivir en
un ambiente armónico y, como consecuencia, los ciudadanos obtengan
un mejor servicio.
58
 Corresponsabilidad: implica compartir la responsabilidad con otros en la
disposición, compromiso, esfuerzo y diligencia en el cumplimiento de las
competencias, funciones y tareas encomendadas. A esto, se aúna la
disposición del servidor público para rendir cuentas y asumir las
consecuencias de conductas que vayan en detrimento del bienestar
social.
 Pluralismo: obliga a los servidores públicos a atender con respeto a
todos los ciudadanos sin importar género, ideología, religión, etnia,
posición económica u otras características ajenas al fondo del asunto y a
la justicia, apegados siempre a la razón y la legalidad.
 Cuidado del entorno cultural y ecológico: exige al servidor público
realizar sus actividades con un profundo sentido de respeto para no
afectar el patrimonio cultural y el ecosistema donde vivimos. El respeto,
la defensa y la preservación de la cultura y el medio ambiente son
fundamentales para el desarrollo de las actuales y futuras generaciones
de culiacanenses22.
22
Guía general, Fortalecimiento municipal. Lima - Perú - Marzo,2009.
59
CAPÍTULO VIII:
CIUDADANÍA
8.1. CONCEPTO DE CIUDADANÍA

No existe un concepto único de ciudadanía, ya que ésta es el resultado
del proceso histórico, cultural y social de cada país.
Inicialmente se resaltaba más los derechos ciudadanos por
contraposición a los antiguos regímenes en los que prevalecían las ideas de
deberes, obligaciones y lealtades, por tanto, destacaba una definición de
ciudadanía pasiva en la que los ciudadanos solamente tenía derechos y no
tanto responsabilidades, en la actualidad se elabora una conceptualización a
partir de algunos elementos comunes y se puede llegar a definir a los
ciudadanos como: Un individuo con un conjunto de derechos garantizados
por el Estado y con responsabilidades hacia la comunidad política de la que
forma parte.
Esta definición hace referencia por igual a los derechos y
responsabilidades que tienen los individuos como miembros de una
comunidad política. Es decir incorpora los componentes de la ciudadanía
pasiva y la ciudadanía activa. también se define a la ciudadanía desde una
perspectiva histórica y una concepción actual por un lado los orígenes del
concepto en las ideas de la Ilustración y, en segundo lugar, los nuevos
significados de la ciudadanía como identidad o asociada a unos derechos y
deberes. En todo caso, en este concepto convergen de alguna manera los
demás bloques de la propuesta.
a) La ciudadanía significa, en primer lugar, «igualdad» ante la ley y la no
discriminación por razones de sexo, etnia, creencias, etc.
b) La ciudadanía significa «libertad». En los últimos tiempos se ha
propuesto un nuevo concepto de libertad, como un derecho y como un
deber: participar e intervenir en la sociedad para mejorarla. Esta nueva
idea de libertad ha surgido a partir de la necesidad de incluir en la
educación la democracia entendida como participación.
60
c) La ciudadanía es «justicia», es decir, supone unos derechos y unos
deberes que dan sentido a nuestra participación en la sociedad y en la
política.
d) La «solidaridad» alude al concepto de fraternidad de la Ilustración, pero
recoge la tradición y la experiencia de la democracia y de sus
mecanismos de regulación de la convivencia.
La participación democrática comporta la preocupación por los asuntos
públicos o comunes, así como un cierto grado de altruismo. Sin
solidaridad no existe la democracia, ya que es una organización social y
un sistema político en el que existen desigualdades. Su
perfeccionamiento o su construcción depende de nuestra capacidad para
mejorar estas situaciones
e) El concepto de «identidad» se asocia en primer lugar con el de
«alteridad», es decir, nos definimos a nosotros mismos en función de las
diferencias con otras personas, pero también por nuestro origen, nuestro
territorio o nuestras creencias. La identidad puede asociarse a una
condición legal con el Estado, lo que diferencia ciudadanía y extranjería.
También puede relacionarse con unos símbolos nacionales
23
representativos .
8.2. TRADICIONES QUE INFLUYEN EN LA CONFORMACIÓN DE LA

CIUDADANÍA
La formación de la ciudadanía es el resultado histórico de tres
tradiciones muy diferentes, las cuales se han combinado en forma diferente
en diversos países dando lugar a diversos tipos de ciudadanos. Estas
tradiciones son:
La Republicana: Vida pública y bien común por encima del individuo.
Propicia la ciudadanía activa. Propicia el cumplimiento de las llamadas
virtudes cívicas.
La Liberal: Toma como centro de la ciudadanía al individuo y como
valores fundamentales los derechos civiles. El individuo prevalece sobre
el bien común.
23
Instituto de Estudios de la Comunicación - IEC Guía “Participación Ciudadana para el Desarrollo
Local” - Adaptación de textos 2009.
61
La Democrática: Propugna la igualdad de todos los ciudadanos, la
justicia y el autogobierno24.
8.3. ELEMENTOS DE LA CIUDADANÍA

a) La ciudadanía supone la existencia de individuos con cierta autonomía,
con capacidad de pensar y decidir con criterio propio.
b) La existencia y reconocimiento de derechos civiles, políticos y sociales.
c) La posibilidad de ejercer esos derechos.
d) La existencia de un sentimiento de pertenencia a una comunidad política.
e) La capacidad de decidir libremente y de participar activamente en los
asuntos públicos.
f) La capacidad de participar en la riqueza y el bienestar que produce una
sociedad.
8.4. LOS DERECHOS CIUDADANOS

a) Derechos civiles:
Libertad de propiedad, libertad de contrato, de pensamiento, opinión,
de conciencia, religión y expresión, de movimiento o de libre tránsito, a la
justicia.
b) Derechos políticos:
A elegir y ser elegidos, a participar en los asuntos públicos, al voto, etc.
c) Derechos sociales:
Derecho a la vida, a la alimentación, al trabajo, a la sindicalización, a
la seguridad social, a la vivienda a la salud a la educación.
Surge una pregunta: ¿Podemos ser ciudadanos/as iguales en una
sociedad totalmente desigual? ¿es posible que todos tengamos los mismos
derechos y las mismas obligaciones siendo tan desiguales?
24
BAÑO, Rodrigo (1998). Participación ciudadana: elementos conceptuales. En: Nociones de una
ciudadanía. Santiago, FLACSO. p. 15
62
8.5. LA CONSTITUCIÓN DE LA CIUDADANÍA EN EL PERÚ
Sinesio López, hace un estudio de las relaciones de autoridad en el

Perú a partir del año 1930, y establece tres etapas claramente demarcadas:
Una primera ubicada entre 1950 y 1968 en los que los cambios son
evolutivos y en la que la oligarquía terrateniente mantiene la primacía en el
poder.
La segunda etapa entre 1968 y 1979 en los que los cambios son
bruscos y radicales y que implicaron la eliminación del gamonalismo y de su
mediación entre el estado y la población, pero que no trajo consigo un
gobierno directamente elegido y a relaciones individualistas de autoridad
como en los clásicos liberales, si no a relaciones corporativas enmarcadas
en un estatismo orgánico.
La tercera etapa es la actual y se inicia a mediados de los años 80 y
corresponden a un estado neoliberal, que sin embargo, mantiene algunas
características anteriores.
Rezagos del patrimonialismo como el hecho que los empleados públicos
se consideren dueños de sus cargos y leales al presidente.
Existe una privatización de lo público y un manejo centralizado y
autoritario del poder.
El Estado excluye en la práctica a grandes segmentos de la población de
los beneficios de sus derechos sociales y económicos.
Por su parte, las clases medias populares, buscan verse representados
por el Estado y comienzan a invadirlo a través de lo que Sinesio llama las
sucesivas incursiones democratizadoras muchas de las cuales fracasan pero
que sin embargo permitieron algunos cambios en la lucha política como la
introducción del principio de negociación, amortización parcial de la
confrontación, institucionalización del conflicto político y la extensión de la
ciudadanía a algunos sectores de las clases bajas.
63
8.6. LAS FUENTES PARA ESTABLECER EL MARCO TEÓRICO
Las Ciencias Sociales aportan a la Educación para la Ciudadanía
elementos de análisis esenciales, ya que coinciden en los fines educativos.
Si hemos de destacar las aportaciones específicas de las Ciencias Sociales
y la Filosofía a la EpC, podríamos concretar las siguientes cuestiones:
La perspectiva histórica para la comprensión de los cambios en los
sistemas políticos y la construcción de la democracia.
La distribución, el control y la gestión del espacio geográfico, la decisión
sobre los límites o fronteras.
La gestión de los recursos económicos, la economía de mercado y el
crecimiento sostenible.
El derecho, la representación de la justicia y la confrontación entre lo
legal y lo ilegal en la ciudadanía.
Las interrelaciones sociales a partir de la antropología del poder o de la
sociología del conflicto.
La naturaleza de los conceptos políticos como objeto de estudio de la
filosofía y de la ética política25.
8.7. LA PLURALIDAD Y LA ORGANIZACIÓN SOCIAL

La pluralidad es uno de los conceptos fundamentales de la Ciencia
Política y, a la vez, es un referente básico de cualquier propuesta para el
estudio de la diversidad o de cómo las personas nos organizamos,
concebimos el poder o solucionamos los conflictos .la pluralidad es lo que da
lugar a la necesidad de la política por su parte, cree que la diversidad es un
rasgo inherente a la idea de pluralismo y multiculturalismo.
La pluralidad es un concepto central de la teoría política. La pluralidad
se explica, a partir del concepto de diferencia, entre las personas y entre los
grupos sociales. La pluralidad hace necesario establecer unas formas y unas
normas de convivencia para vivir en paz respetando las diferentes maneras
de pensar. La organización social y política es la respuesta dada desde la
experiencia a la pluralidad y a la convivencia.
25
REMY, María Isabel (2005). Los múltiples campos de la participación ciudadana en el Perú: un
reconocimiento del terreno y algunas reflexiones. Lima, IEP. p. 23
64
8.8. LOS SISTEMAS POLÍTICOS: ESTRUCTURA Y PROCESO POLÍTICO
Los sistemas políticos constituyen uno de los principales objetos de
estudio de la Ciencia Política, y se concretan en: a) Sistemas de gobierno de
diferente índole, b) Estructuras políticas con estructuras territoriales, así
como el proceso político para hacer efectiva la participación y la
representatividad, a) Los sistemas políticos se basan en una determinada
concepción de la «soberanía», de tal manera que su concreción en sistemas
de gobierno tendrá resultados muy diferentes según sea ésta. Se diferencian
así «sistemas de gobierno» democráticos y sistemas totalitarios o
autoritarios. En los sistemas democráticos se dan diversas formas del poder,
como el parlamentarismo o el presidencialismo, la monarquía o la república.
También existen sistemas internacionales o transnacionales, como es el
caso de la Unión Europea. b) El Estado de Derecho se define a partir de una
estructura política democrática y de un proceso político para la participación
política de la ciudadanía.
8.8.1. La estructura política

La estructura política en un Estado democrático se basa en la división
de poderes y en facilitar a la ciudadanía su acceso a los servicios públicos y
a la participación.
a) La estructura política del «Estado de Derecho» se organiza, en primer
lugar, alrededor de los tres tipos de poderes: Poder legislativo
(parlamento, leyes), poder ejecutivo (gobierno, policía, ejército) y el poder
judicial (sistema judicial y Constitución).
b) La estructura política se concreta en una «administración pública» que
define a su vez los procesos de la burocracia, unas instituciones políticas
y un espacio público.
c) La «estructura territorial» del Estado marca las tendencias hacia la
centralización en un Estado más unitario o hacia la autonomía en un
Estado más descentralizado o federal, con sus diferentes formas en
cuanto a la financiación.
65
8.8.2. El proceso político
La democracia se basa en la participación política de la ciudadanía a
través de unas reglas que aseguren la igualdad de condiciones en esta
participación.
a) El proceso político define la «participación política» de la ciudadanía en
los sistemas políticos, a partir de una determinada «representatividad».
b) La representatividad se concreta a partir de un «sistema de partidos»,
que es la base del juego democrático (mayorías, minorías, coaliciones).
c) El «sistema electoral» concreta las reglas de la participación política,
según un tipo de sufragio más o menos democrático
(universal/restringido), unas elecciones y unas votaciones, y la posibilidad
de la abstención.
8.9. LA CULTURA POLÍTICA COMO CULTURA DEMOCRÁTICA

La cultura política incluye el proceso de socialización y la configuración
de las ideologías.
Su construcción se basa, en primer lugar, en la representación social
del cambio político. Por otro lado, tiene en cuenta la influencia de la opinión
pública y las capacidades para tomar decisiones sobre cuestiones de
políticas públicas que nos afectan. En último término, se define por las
capacidades para la participación política.
a) La «socialización política» tiene lugar en la familia, en la escuela y a
través de los medios de comunicación, y define unos valores que se
relacionan con conceptos como gobernación y gobernabilidad, en el
sentido de aceptación del juego democrático y de capacidad del Estado
para gobernar, con el cambio y con la acción política.
b) Las «ideologías» son la referencia de la socialización política y se
concretan en maneras distintas de entender la convivencia y la
organización social, la economía, etc. Distinguimos así el socialismo, el
nacionalismo, el liberalismo, el conservadurismo o el fascismo, que se
explican desde una perspectiva histórica. Las ideologías también influyen
sobre los valores democráticos y sobre la representación del cambio y la
acción política.
66
c) La representación del «cambio político» es un aspecto fundamental de la
cultura política, ya que las ideas sobre cómo podemos cambiar la
realidad son esenciales para nuestra participación política. El cambio
político se concreta en conceptos como transición, reforma o
modernización, pero también en otros conceptos como utopía o
revolución.
d) La «opinión pública» tiene una gran influencia en la construcción de una
cultura política.
La opinión pública llega a través de los medios de comunicación y se ve
mediatizada o contrastada en la actualidad por la globalización de la
información. La opinión pública se interesa por las políticas públicas
(educación, cultura, sanidad, trabajo, vivienda, medioambiente) a partir
de una determinada representación del estado del bienestar y de la
relación entre público/privado.
e) La cultura política se dirige, en definitiva, hacia la «acción política», el
«asociacionismo» y la configuración de «movimientos sociales», que
definen las reivindicaciones, a partir de las ideas sobre las clases
sociales, los grupos de interés o del corporativismo.
8.10. LA CULTURA CÍVICA PARA LA INTERVENCIÓN SOCIAL

La cultura cívica da nombre a toda una serie de capacidades para la
racionalidad, el juicio, la responsabilidad, la comunicación, la solución de
problemas y la resolución de conflictos, el cambio social y la intervención
social.
a) La «racionalidad» nos permite superar la «complejidad» del mundo social
y de las relaciones sociales, a partir de la aplicación de la causalidad, de
la intencionalidad y del relativismo.
La mirada sobre la complejidad de la realidad nos permite comprender la
desigualdad, las injusticias o los procesos de marginación social.
b) La «responsabilidad» es un elemento esencial de la democracia que
exige la aceptación de los Derechos Humanos como base de las
actuaciones sociales y reclama el compromiso social para superar las
desigualdades o injusticias.
c) La formación del pensamiento crítico y creativo es fundamental para
enfrentarse a los «problemas sociales». El pensamiento crítico puede no
67
ser creativo, pero el pensamiento creativo, para la búsqueda de
soluciones o alternativas, es necesariamente crítico. La capacidad
creadora es esencial en la construcción de la democracia. Cada persona
tiene la libertad y el deber de plantear alternativas a la realidad social.
d) Los «juicios» son una parte importante de la cultura cívica. Los prejuicios
forman parte de la vida cotidiana de las personas y, por lo tanto, de su
cultura política. Las personas no podemos vivir sin prejuicios, así que no
hace falta evitarlos, sino analizarlos, racionalizarlos y transformarlos en
juicios conscientes. La capacidad de reconsideración de los prejuicios y
la capacidad de construcción coherente de los juicios, son piezas
fundamentales de la cultura democrática.
e) La «comunicación» en la Educación para la Ciudadanía supone: la
interpretación de la información, la distinción entre hechos y opiniones, el
debate, la toma de decisiones y la argumentación.
f) La «resolución de conflictos» es un aspecto fundamental de la cultura
cívica, que requiere de un aprendizaje de las habilidades para la empatía,
la mediación y la negociación, así como de las capacidades para el
acuerdo, el consenso y la cooperación.
g) En último término, la cultura cívica se dirige hacia la «intervención social»
en la realidad de las personas, para mejorar la calidad de vida o para
mejorar la convivencia.
Los diferentes apartados analizados con anterioridad corresponden a
estructuras conceptuales interrelacionadas, de tal manera que conceptos
como pluralidad y ciudadanía son interdependientes, como lo son también
una determinada cultura política y una cultura cívica.
Por otro lado, el estudio de los sistemas políticos tiene sentido como
estudio de la democracia, de aceptación de la pluralidad, como análisis
desde la perspectiva histórica del concepto de ciudadanía, como adquisición
de una cultura política y para la intervención social. Estas interrelaciones
están presentes en la propuesta curricular del MEC, de la que se deducen
los objetivos, los diversos bloques de contenidos, las competencias y los
criterios de evaluación para cada curso. Estas cuestiones serán analizadas
en el siguiente apartado.
68
CAPÍTULO IX:
DERECHO COMPARADO
9.1. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE-BRASIL

El Presupuesto Participativo de Porto Alegre es una innovadora
experiencia de gestión, cuyo objetivo es incluir a la ciudadanía en la toma de
decisiones referentes a la asignación de los recursos públicos municipales,
consiguiendo así que la elaboración del presupuesto sea más democrática, y
que el proceso de toma de decisiones acerca de las obras y servicios
responsabilidad del ayuntamiento sea más transparente. Al mismo tiempo,
esta práctica ha demostrado ser un instrumento bastante eficaz para
conseguir la racionalización de los impuestos, consiguiendo una
administración fiscal más eficaz y un mayor rendimiento de las inversiones
municipales. Mediante la formación de comisiones ciudadanas de
seguimiento de obras, el Presupuesto Participativo constituye un eficaz
mecanismo de inspección y ejecución de estas obras, que contribuye a
hacer el proceso más transparente y a eliminar la posibilidad de prácticas
ilegales.
En sus 11 años de funcionamiento, el Presupuesto Participativo ha
conseguido mejoras para la toda ciudad en su conjunto, favoreciendo
especialmente a las comunidades más necesitadas.
Los beneficios de la participación popular pueden dividirse en aspectos
subjetivos y objetivos.
Subjetivamente, se puede detectar un aumento en la autoestima de los
ciudadanos más desfavorecidos, una vez que empiezan a darse cuenta de la
importancia que tiene su aportación personal en los logros de la comunidad
en la que viven. Objetivamente, el Presupuesto Participativo ha contribuido
decisivamente al saneamiento de las finanzas municipales, además de
haber impulsado un reparto más justo de las infraestructuras urbanas y los
servicios públicos.
Debido a su eficacia como práctica de gestión municipal, el
Presupuesto Participativo se ha convertido en los últimos años en una
referencia que guía todas las políticas públicas del ayuntamiento, desde las
69
ordenanzas del planeamiento, organizadas según los sectores establecidos
por el Presupuesto, hasta las políticas descentralizadoras seguidas en las
áreas social y cultural.
En 1989, Brasil empezaba a consolidar sus instituciones democráticas.
En varias ciudades, los indicadores sociales eran desfavorables y las
autoridades estaban en contra de la participación popular. En la
administración municipal existía cierta propensión al clientelismo y a la
tecnocracia, con una absoluta falta de transparencia en la asignación de los
recursos públicos, y una situación crónica de profunda crisis financiera a
todos los niveles de gobierno.
Cuando el partido de la Administración Popular asumió el gobierno
municipal de Porto Alegre, se encontró con la situación habitual de las
ciudades brasileñas: unos fondos mínimos para las inversiones sociales y un
bajo nivel de colaboración entre el gobierno local y la comunidad para
solucionar los problemas. A la vista de esta situación, se determinó como
prioridad la necesidad de establecer una relación de transparencia y
confianza con la comunidad, y una firme política de recuperación financiera
mediante una importante reforma fiscal y la definición de criterios fijos,
además del compromiso de que el destino del superhábit los decidirían los
propios ciudadanos.
El Presupuesto Participativo se ideó como un instrumento para
alcanzar estos tres objetivos:
1. Descentralizar y distribuir las inversiones públicas, situando a las
comunidades más necesitadas en el primer puesto de las prioridades
municipales;
2. Institucionalizar un mecanismo de participación popular en la toma de
decisiones referentes a la gestión de los recursos públicos; y
3. Crear una cultura de la participación que contribuyera a superar las
prácticas clientelistas.
En la definición de estos objetivos han participado diversos agentes
políticos y sociales, tales como partidos políticos, sindicatos y asociaciones
de vecinos. Los objetivos se definieron durante el período pre- y
postelectoral en 1989, pero se fueron consolidando bajo el mandato de la
70
Administración Popular, que ha gobernado la ciudad durante tres legislaturas
y que completó un mandato de 12 años a finales del año 2000.
Los recursos movilizados para organizar el Presupuesto Participativo
han salido del Ayuntamiento. Además, otros socios han aportado sus
esfuerzos para llevar a cabo esta afortunada experiencia. Muchos de los
dirigentes sindicales y comunitarios que apoyaban políticamente la
experiencia se han implicado de forma constante, participando en su
realización. Actualmente, alrededor de 600 entidades, entre ONGs,
sindicatos, asociaciones y grupos comunitarios, están involucrados en las
asambleas plenarias y en las reuniones en las que se debate el presupuesto
municipal.
El Presupuesto Participativo es el resultado de la creatividad de un
grupo de agentes políticos y sociales que han luchado por la
democratización del ámbito público de Brasil, y que en un momento
determinado asumieron la responsabilidad de gestionar una de las
principales ciudades del país. Por tratarse de una práctica original y
contracultural, el Presupuesto Participativo ha tenido que enfrentarse, desde
sus inicios, a ciertas dificultades a la hora de hacerse realidad.
La primera dificultad consistió en conseguir que el Presupuesto
Participativo fuese un instrumento práctico de democratización para las
autoridades municipales.
En el momento de asumir el gobierno municipal, tanto los partidos que
lo formaban, como las organizaciones sociales que los apoyaban, apenas
tenían una idea aproximada de qué significaba y qué implicaba democratizar
las instituciones y garantizar la participación popular en la toma de
decisiones estratégicas de gobierno. Lo que ocurrió es que, al asumir el
poder, se dieron cuenta de que la política por sí sola no iba a poder
solucionar los problemas fundamentales de la población. Hacía falta salir de
una grave situación financiera, ya que casi el 98% del presupuesto municipal
se iba en nóminas. A la vista de este problema, se hacía necesario
establecer una corresponsabilidad entre el gobierno y la comunidad para
superar la crisis.
71
Otra dificultad estribaba en la capacidad de movilizar a la ciudadanía.
En los debates abiertos realizados para definir las prioridades durante el
primer año, en 1989, participaron unas 1.500 personas. Sin embargo, las
prioridades definidas se quedaron en el papel, debido a la precaria situación
financiera del Ayuntamiento. Como consecuencia, al año siguiente, 1990,
apenas llegaron a 900 las personas asistentes al foro del Presupuesto
Participativo. Sin embargo, en 1991 y gracias a un cambio notorio en la
situación financiera del Ayuntamiento, se iniciaron varias obras públicas y la
ciudadanía comprendió la importancia de su participación en la mejora de
sus barrios. En dicho año, el número de participantes llegó a 4.000, y ha
seguido aumentando desde entonces, alcanzando en 1999 la cifra de 45.000
participantes.
El éxito del proceso de discusión, con la realización de las obras
señaladas como prioritarias por las comisiones vecinales, planteó al
Ayuntamiento un nuevo problema. Y es que, si la elaboración del
presupuesto atendía sólo a las necesidades zonales, se corría el riesgo de
una excesiva fragmentación de las iniciativas del poder ejecutivo, con el
consiguiente perjuicio para el desarrollo de una acción planificada. Para
salvar esta posible limitación se crearon las Asambleas Plenarias Temáticas,
que añadían al proceso democrático el debate sobre demandas
presupuestarias no localizadas en determinados barrios, y que, por su
carácter general, eran de interés para toda la comunidad.
Actualmente, estas Asambleas Plenaria Temáticas (seis en total)
también dan cabida a los sectores de clase media de la población, que
generalmente apenas participan en las asambleas plenarias zonales, ya que
estos sectores viven en zonas que ya cuentan con unas buenas
infraestructuras urbanas.
Otra dificultad ha sido la legitimación del proceso participativo dentro
del pleno municipal. Obviamente, una iniciativa de este tipo, que se implica
en una experiencia de participación democrática, se arroga atribuciones que
anteriormente lo eran exclusivamente del pleno municipal. El Presupuesto
Participativo también contribuye a la eliminación de las relaciones de
clientelismo, muchas de ellas establecidas entre los concejales y los líderes
72
comunitarios. Con el tiempo, la tensión existente debido a este tema va
disminuyendo. Incluso estando en minoría en el pleno, el gobierno municipal
ha conseguido durante estos 11 años la aprobación, con pequeñas
modificaciones, de la propuesta presupuestaria definida por el Presupuesto
Participativo. Este logro se debe principalmente a la legitimidad alcanzada
entre la ciudadanía por esta práctica de gestión, y a la capacidad de
movilización de los líderes comunitarios implicados en ella. Además, cabe
destacar el carácter democrático y descentralizado de este tipo de gestión,
que anima a los ciudadanos a participar en el proceso de toma de
decisiones. Igualmente importante es el control externo por parte de las
instituciones civiles sobre el uso de los fondos y los recursos públicos.
Desde 1989 el Ayuntamiento ha invertido en obras y servicios más de
1.000 millones de dólares EEUU de los fondos municipales. Estas
inversiones proceden de un superávit fiscal resultado de una gestión
rigurosa, orientada por la aplicación objetiva de los criterios de gastos
definidos por el Presupuesto Participativo. De entre las 11 ciudades
brasileñas de más de un millón de habitantes, sólo Porto Alegre y otra
ciudad tiene superávit, lo que le permite aumentar su capacidad de
endeudamiento con entidades financieras para afrontar obras de gran
escala. Un ejemplo de esto es la construcción de la III Avenida Perimetral,
una obra que va a revolucionar el sistema viario y el transporte público de la
ciudad. Esta vía fue propuesta por el gobierno local y aprobada por el
presupuesto. Otro ejemplo son las llamadas obras comunitarias de
pavimentación, que están siendo financiadas por el Inter-American
Development Bank (IADB) Banco Interamericano de Desarrollo, y que el
Presupuesto Participativo selecciona anualmente siguiendo los parámetros
de viabilidad económica establecidos por el Banco. Para hacerse una idea
del éxito del Presupuesto Participativo se puede destacar que el
abastecimiento de agua aumentó del 78%, en 1990, al 99% de las viviendas
en 1999; que el sistema de alcantarillado ha crecido del 46% en 1989 a casi
el 83% en la actualidad, y que la depuración de agua ha aumentado hasta
alcanzar el 44% de las viviendas. El servicio de recogida de basuras, que
era uno de los mayores problemas de la ciudad en 1989, llega ahora al
73
100% de las viviendas. En diez años el número de matrículas en los colegios
públicos se ha duplicado, y las obras de pavimentación cubrieron más de
400 km, principalmente en los distritos periféricos. Mediante el Presupuesto
Participativo se ha conseguido una rotunda diversificación de las
inversiones, en términos sociales y geográficos, beneficiando a los sectores
habitualmente excluidos de las iniciativas de las instituciones civiles.
Desde el punto de vista político, el Presupuesto Participativo ha
ayudado a muchas personas a comprender los complejos procedimientos de
la gestión pública, considerando ésta como una cuestión de todos y
fomentando la creación de una cultura de la participación y la solidaridad que
ha tenido como resultado la eliminación de prácticas clientelistas, típicas en
las relaciones entre los ediles y los electores durante los anteriores
gobiernos.
Como ya se ha dicho, el Presupuesto Participativo es una poderosa
herramienta para garantizar la austeridad presupuestaria. Una vez que la
ciudadanía ha acordado el uso de los fondos públicos, se percata de la
necesidad de establecer un equilibrio entre lo recaudado y los gastos. La
práctica cuenta con el respaldo financiero del Ayuntamiento pero, como ya
se ha podido demostrar, ha aportado a la ciudad una época de estabilidad
financiera poco común en las grandes ciudades brasileñas, y que demuestra
no sólo su sostenibilidad, sino hasta qué punto es importante para la buena
salud financiera del Ayuntamiento.
Desde el punto de vista socioeconómico, esta forma de gestión ha
supuesto avances significativos en los indicadores de inclusión social,
equidad de género y movilización de la economía. Mediante la
descentralización de las inversiones municipales, la práctica ha favorecido a
los distritos periféricos, donde se concentran los grupos sociales más
desfavorecidos, consiguiendo una mejora importante en el estado de sus
infraestructuras que les permitirá incrementar su calidad de vida. También
puede observarse una significativa participación en los foros del Presupuesto
Participativo de las mujeres cuya situación social y económica les permite
opinar en el proceso participativo. Debido al contacto cotidiano de las
mujeres con los problemas urbanos y a su papel en la definición de los
74
temas a resolver, se han ganado el respeto de la sociedad, asumiendo
puestos destinados tradicionalmente sólo a los hombres. Las mujeres
constituyen el 51,4% de los participantes en el Presupuesto Participativo, un
porcentaje no alcanzado en ningún otro foro donde se tratan temas públicos,
como el parlamento o el pleno municipal. Debido a su carácter pedagógico,
el Presupuesto Participativo ha conseguido instituirse como hábito y práctica
social de la población, lo que contribuye a la modificación de las pautas de
producción y consumo. Muchas de las experiencias de cooperación
ciudadana, especialmente las relacionadas con el reciclaje de basuras, se
han ido desarrollando en los foros del Presupuesto Participativo. Además, la
amplia aceptación de la experiencia por parte de la ciudadanía ha creado
una situación de difícil reversibilidad.
Es importante destacar que, a pesar de que el Presupuesto
Participativo está legalmente instituido por el artículo 116 de la Ley Orgánica
Municipal, se trata realmente de un proceso autorregulado, pues es la propia
comunidad, que participa a lo largo de todo el proceso, la que lo gestiona.
Por lo tanto, va a ser difícil que un futuro gobierno elimine esta práctica sin
una fuerte resistencia por parte de la comunidad.
La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre ha
demostrado que, con el apoyo político y técnico adecuado, la población es
capaz de influir en la definición de las políticas públicas, incluso cuando se
trata de complicados procesos burocráticos. Este aprendizaje ha hecho del
Presupuesto Participativo un proceso cada vez más autónomo en cuanto a
su funcionamiento y a su nivel de decisión. Hasta este año, por ejemplo,
existía una cláusula de régimen interno que permitía al Alcalde, rechazar la
propuesta final en caso de que no se llegara a una solución negociada en
relación con las decisiones tomadas por la comunidad y consideradas poco
factibles por el ejecutivo. Aunque nunca se ha llegado a utilizar, esta
cláusula representaba una garantía del ejecutivo para evitar decisiones
absolutamente irrealizables. Esta cláusula se ha modificado en el año 2000 y
el Consejo Presupuestario tiene ahora la última palabra sobre cualquier
tema26.
26
SANTOS, Boaventura de Sousa (2004). Democracia y participación: el presupuesto participativo
de Porto Alegre. Quito, Abya-Yala. p. 25
75
El Presupuesto Participativo ha alcanzado tal madurez como
institución, que ahora ocupa un lugar decisivo en todas las órbitas de la
administración pública de Porto Alegre. Para dar una idea de esta amplitud,
el Ayuntamiento de Porto Alegre no puede contratar a nuevos empleados sin
el acuerdo del Consejo del Presupuesto Participativo. Existe una Comisión
Tripartita, formada por el Ayuntamiento, el Consejo del Presupuesto y
representantes de los sindicatos de funcionarios, que aprueba la necesidad
de nuevos concursos públicos. De hecho, esta comisión analiza las
necesidades y decide sobre la creación de nuevos puestos de trabajo.
Otra lección fundamental del Presupuesto Participativo ha sido que la
descentralización administrativa debe respetar la geografía de los
movimientos sociales. Desde que, mediante un acuerdo con las instituciones
comunitarias representativas, se definieron los 16 distritos de la ciudad, esta
división se ha convertido en la referencia para acciones de la administración,
y actualmente constituyen la base geográfica de un grupo de políticas
públicas. Como ejemplo de este proceso, la política cultural de
descentralización del Ayuntamiento ha utilizado la división en 16 distritos
como base para la redacción del Plan de Ordenación Urbana consolidado
por el Consejo de Comunes, mediante la aprobación del Plan de Desarrollo y
Medio Ambiente Urbano, que determinará el desarrollo de la ciudad para los
próximos 20 años.
El Presupuesto Participativo, una vez que ha demostrado ser una
excelente práctica para la administración de los recursos públicos, ha
servido de referencia para otras experiencias democráticas, no sólo en Brasil
y Latinoamérica, sino también en otros continentes. Por su originalidad e
ingenio, el Presupuesto Participativo ha inspirado iniciativas de los sectores
públicos y ha abanderado la lucha de los movimientos sociales en lugares
donde las oportunidades de participación son aún limitadas.
La experiencia del Presupuesto Participativo ya se está practicando, en
distintas modalidades y formas, en más de 70 ciudades, pequeñas,
medianas y grandes, de todo el mundo27.
27
Raúl Pont. Democracia Participativa y Poder Local, la experiencia de Porto Alegre, Ex alcalde de
Porto Alegre
76
CAPITULO X
EXPERIENCIAS APLICATIVAS EN GOBIERNOS LOCALES.
10.1. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN LA MUNICIPALIDAD DE

COMAS.
10.1.1. El Proceso Participativo en Comas
El Presupuesto Participativo Municipalidad Distrital de Comas tiene
como concepto el ser un instrumento de política de gobierno y a la vez de
gestión, donde la autoridad municipal con la población organizada definen
juntos la priorización de los recursos de inversión local, teniendo como
marco el Plan de Desarrollo Concertado Local y respetando la normatividad
vigente.
El Presupuesto Participativo por su naturaleza democrática de la
gestión municipal apunta a fortalecer la gobernabilidad local involucrando a
la población en el gobierno municipal, a promover la toma de conciencia
vecinal sobre los compromisos tributarios y a generar una cultura de respeto
por las normas locales construyendo así institucionalidad democrática y
participación ciudadana.
El distrito de Comas fue creado el 12 de diciembre de 1961 mediante
decreto ley Nº 13757. Nace porque el distrito de Carabayllo no podía atender
las necesidades de la población migrante.
Se organizaron en grupos que luego denominaron barriadas. El primer
gobierno de Belaunde reconoció por primera vez a las organizaciones
vecinales mediante Ley N° 13517. La participación de los comeños fue
importante en esta oportunidad. Se crea la Junta Nacional de Vivienda para
la organización de las habilitaciones urbanas, remodelación, lotización,
trazado de calles y equipamiento urbano. Desde 1963, ya no se llamarían
barriadas, sino urbanizaciones populares y pueblos jóvenes. En la década
de los 80 la crisis económica se acentúa, razón por la cual surgen las
organizaciones de subsistencia (vaso de leche, comedores populares, club
de madres, etc.). El movimiento barrial ligado a los pueblos jóvenes y
asentamientos humanos se ve debilitado. Se amplían los servicios básicos,
en el primer gobierno de Alan García, después de todo esta crisis pasan
77
aproximadamente 20 años y se va organizando el gobierno municipal
trabajando poco a poco en conjunto con la ciudadanía de comeños 28.
Llamó la atención en Comas que para ser agente participante no era
necesario pertenecer a una organización de la sociedad civil, y ni siquiera
tener mayoría de edad. En el último proceso de presupuesto participativo,
correspondiente al año fiscal 2008, la convocatoria para inscribirse como
agente participante fue muy flexible, porque sólo exigía ser mayor de 16
años y, en caso de no pertenecer a una organización de la sociedad civil,
cualquier persona residente de Comas podía participar con la presentación
de 20 firmas de sus vecinos como aval.
Hay que recordar que el último instructivo para el presupuesto
participativo del año fiscal 2008 es muy claro al señalar que: “El proceso y
sus productos deben tener la capacidad de adaptarse a los cambios
políticos, sociales y económicos que afecten a la región o municipio”.
En el año 2011 La Municipalidad de Comas y el Consejo de
Coordinación Local Distrital, CCLD, convocó a todos los vecinos y
organizaciones vecinales del distrito, a fin de presentar sus iniciativas o
respectivos Proyectos de Impacto Distrital con motivo de la elaboración del
Presupuesto Participativo correspondiente al año 2011.
Por tal motivo, la comuna de Comas en coordinación con el actual
consejo directivo del CCLD, han dispuesto la acreditación e inscripción de
los vecinos y organismos vecinales desde el 01 hasta el 27 de julio próximo
y de esta forma tener derecho a los recursos que se asignan para la
ejecución de sus proyectos de impacto distrital.
También se ha dispuesto la capacitación de los vecinos y dirigentes de
organizaciones con el objeto de tener conocimiento más preciso referente al
Presupuesto Participativo.
También se tiene previsto realizar siempre talleres distritales sobre
rendición de cuentas correspondiente al año en curso así como también la
aprobación de reglamentos de elección de comité de vigilancia y para
28
MUNICIPALIDAD DISITRITAL DE COMAS (1993) Historia: Creación Política. Extracto del libro
“Comas: gestión municipal, realidad, desarrollo económico, propuestas” publicado en
http://www.municomas.gob.pe/sccs/basicos/distrito/distrito.php.
78
concluir el año realizar talleres distritales de aprobación de proyectos y
formalización de acuerdos.
De acuerdo a estudios realizados por la municipalidad distrital de
comas se puede comprobar que la ciudadanía cada vez conoce y participa
más del presupuesto participativo, consiguiendo de una forma concertada el
desarrollo de comas.
En el siguiente cuadro se verá la participación en el presupuesto
participativo de manera concertada entre la ciudadanía y el gobierno local.
PARTICIPAN NO PARTICIPAN
2008 29 % 71%
2009 45% 55%
2010 61% 39%
2011 84% 16%
Teniendo como referencia este cuadro se llega a la conclusión que el

presupuesto participativo fue incrementando su aceptación en el distrito de
Comas, beneficiando de este modo tanto al gobierno local como a la
ciudadanía29.
29
vladimir Leonel Sedano Mayhua. Causas del ausentismo ciudadano en el presupuesto
participativo municipal desde un enfoque de comunicación para el desarrollo. Tesis. Lima - Perú,
2007.
79
CONCLUSIONES
1. El Presupuesto Participativo es un instrumento de política y a la vez de

gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las
organizaciones de la población debidamente representadas, deben de definen
en conjunto, cómo y a qué se van a orientar los recursos, teniendo en cuenta
los Objetivos del Plan de Desarrollo Estratégico o Institucional, según
corresponda, los cuáles están directamente vinculados a la visión y objetivos
del Plan de Desarrollo Concertado.
2. El presupuesto participativo es de vital importancia y debería de ser visto como

un espacio público no estatal, en el cual el gobierno y la sociedad se reúnen
para ponerse de acuerdo acerca de cómo definir las prioridades de los
ciudadanos hacia la "agenda" de las políticas públicas. Además de poner en
manos de la población un mecanismo de control sobre el uso que el gobierno
local hace de los fondos públicos".
3. El presupuesto participativo sí es un mecanismo democrático importante para

el desarrollo local desde la perspectiva de los ciudadanos, pero necesita de
adecuadas estrategias de comunicación, orientadas a tener más en cuenta al
“otro”, que permitan un mayor conocimiento de las bondades de este
mecanismo en la ciudadanía en general para incrementar su participación en
el mismo, de forma organizada y no organizada.
4. El presupuesto participativo debería de funcionar de forma unánime en todos

los gobiernos locales a nivel nacional para así tener mejores resultados a nivel
global, mejorando de esta forma la eficacia en la asignación y ejecución de los
recursos públicos y así reforzar la relación entre el estado y la sociedad civil,
mejorando la focalización de la inversión pública y controlar, vigilar la rendición
de cuentas de la ejecución del presupuesto para de esta forma mejorar la
acción del estado.
80
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85

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UNIVERSIDAD CÉSAR VALLEJO

PARA OPTAR EL TÍTULO DE:

A mi madre que con mucho amor me

A Dios, por estar conmigo en cada paso que doy, cuidándome y

DEDICATORIA ............................................................................................ iii

El Presupuesto Participativo se ha constituido en un mecanismo importante

El Presupuesto Participativo es un mecanismo de participación ciudadana

Sin embargo, la ciudadanía, por diferentes razones, no participa en estos

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA (REALIDAD PROBLEMÁTICA)

2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.

Institucional: es un recurso para matar la distancia entre las

Político: es una estrategia adecuada para reactivar la credibilidad.

Cultural: es una herramienta para promover la participación.

4.1. Contraste con la realidad:

7.2. VARIABLE DEPENDIENTE:

2. REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

2.2. ANTECEDENTES DEL ESTADO.

2.3. REFORMA DEL ESTADO

2.3.1. ¿Cuántos niveles se identifican en la reforma del Estado?

1. El nivel de proceso de gobierno o gestión pública

1. El nivel de proceso de gobierno o gestión pública

3. El nivel de la constitución política del Estado

2.3.2. ¿Qué finalidad tienen estas reformas?

2.3.3. ¿En qué consiste la reforma constitucional?

2.4. BASE LEGAL

Normas vinculadas a los procesos de modernización a nivel regional y

El Decreto Legislativo Nº 102616

Áreas de acción Relación con Estrategia Relación con la Estrategia de

b. Distribución del ingreso: A través del PBI, y vía facilitar firmemente

2.8. DIMENSIONES DEL DESEMPEÑO DE LA REFORMA DEL ESTADO 6

3.1. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

3.2. EL PROCESO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

3.4. PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA

a) Ingresos del Sector Público.- Son los ingresos de naturaleza tributaria, no

¿Por qué hacer el Presupuesto Participativo?

3.5. OBJETIVOS DEL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

3.6. PRINCIPIOS DEL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

3.7. VENTAJAS Y BENEFICIOS DEL PROCESO PARTICIPATIVO

3.8. FASES DEL PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO (Ley Nº

LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN, LEY Nº 27783

LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN, LEY Nº 27783

LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN, LEY Nº 27783

LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES, LEY Nº 27972

LEY MARCO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO, LEY Nº 28056

REGLAMENTO DE LA LEY MARCO DELPRESUPUESTO

INSTRUCTIVO PARA EL PRESUPUESTOPARTICIPATIVO BASADO EN

5. FASES DEL DESARROLLO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

5.1.2. Avances Específicos

5.1.2.2. Aspectos políticos y participativos

b) Calidad de convocatoria, organización de los procesos, agentes

c) Rendición de cuentas, vigilancia social y cultura política

6.1. CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD

6.3. ROL DEL ESTADO

6.4. CARACTERÍSTICAS DE LA GOBERNABILIDAD.

Por otro lado, la gobernabilidad no se va a debatir, sino que se va a

La buena gobernabilidad implicara que el gobierno deberá actuar sobre

Pueden señalarse, al menos, tres aspectos de la gobernabilidad a la

6.5. GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA-CINCO EJES TRANSVERSALES

8.1. CONCEPTO DE CIUDADANÍA

8.2. TRADICIONES QUE INFLUYEN EN LA CONFORMACIÓN DE LA

8.3. ELEMENTOS DE LA CIUDADANÍA

8.4. LOS DERECHOS CIUDADANOS

Sinesio López, hace un estudio de las relaciones de autoridad en el