Derecho Administrativo PDF

E x c e le n c ia A c a d é m ic a
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………… 3
UNIDAD TEMATICA 1
EL DERECHO ADMINISTRATIVO……………………………………….9
1.1. ETIMOLOGÍA………………………………………………………………….9
1.2. DEFINICIÓN……………………………………………………………………10
1.3. EVOLUCIÓN ………………………………………………………………….12
1.4. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA……….
14
1.5. TAREA …………………………………………………………………………… 15
UNIDAD TEMATICA 2
LA ADMINISTRACION PÚBLICA………………………………………. 17
2.1. DEFINICIÓN………………………………………………………………….. 17
2.2. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA…….. 18
2.3. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA………. 19
2.4. TIPOLOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA…………… 19
2.5. EL GOBIERNO………………………………………………………………… 21
2.6. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.. 22
2.7. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA…………………………. 22
2.8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN…………… 22
2.9. EL SERVICIO PÚBLICO………………………………………………… 24
2.10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA……. 24
2.11. Tarea…………………………………………………………………………… 27
UNIDAD TEMATICA 3
OBJETO, REGIMEN INTERNACIONAL, DIVISIÓN DE PODERES Y
POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA …………………………… 29
3.1. OBJETO DE ESTUDIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ……………. 29
3.2. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL……… 30
3.3. DIVISIÓN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO ………… 31
3.4. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS ……………………….. 33
3.5. Tarea…………………………………………………………………………. 35
UNIDAD TEMATICA 4
FUENTES Y SISTEMA JURÍDICO PERUANO ………………………………… 36
4.1. LAS FUENTES DEL DERECHO EN GENERAL …………………………… 36
5
4.2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO…………………………… 38

4.3. EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO…………………………….………… 41
4.4. TAREA…………………………………………………………………………. 45
UNIDAD TEMATICA 5
PRINCIPIOS Y RELACION CON OTRAS RAMAS ……………………………. 46
5.1. GENERALIDAD………………………………………………………………. 46
5.2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON
OTRAS RAMAS JURIDICAS ………………………………………………. 54
5.3. Tarea ……………………………………………………………………………. 56
UNIDAD TEMATICA 6
EL ACTO ADMINISTRATIVO………………………………………………. 57
6.1. ASPECTOS GENERALES………………………………………………… 57
6.2. ACTO JURÍDICO Y ACTO ADMINISTRATIVO…………………………… 58
6.3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO………………….………… 62
6.4. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO…………………… 63
6.5. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE ENTES NO ESTATALES…………… 65
6.6. ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA……………………….……… 66
6.7. LOS COMPORTAMIENTOS MATERIALES……………………….……… 66
6.8. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
CONSIDERADOS EN LA LEY………………………………………….. 66
6.9. MODALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO………………………… 68
6.10. LA EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO……………..………… 68
6.11. LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO…………………………… 70
6.12. PRINCIPIO GENERAL……………………………………………………. 72
6.13. CONTENIDO DEL DEBER DE MOTIVACIÓN…………………..………… 73
6.14. TAREA…………………………………………………………………………. 74
ACTIVIDAD 7
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO………………………… 76
7.1. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO……………. 76
7.2. CAPACIDAD CIVIL Y CAPACIDAD ADMINISTRATIVA… 79
7.3. TAREA………………………………………………………………………… 80
UNIDAD TEMATICA 8
LOS PARTICULARES EN SEDE ADMINISTRATIVA………….……………… 81
8.1 Fundamento del acceso a sede administrativa…...………………………… 81
6
8.2. Recursos y reclamos administrativos………………………………………… 81

8.3. Taxatividad de la noción de agotar la Vía Administrativa……………… 83
8.4. Identidad entre pretensión en sede administrativa y en sede judicial…… 84
8.5 Lógica de la habilitación de instancia………………………………………… 84
8.6. La Vía Administrativa en otros ordenamientos jurídicos. …………………… 85
8.7. Críticas al sustituto de agotamiento de la Vía Administrativa……………… 85
8.8. Casos de laguna normativa………………………………..…………………… 86
8.9. Conveniencia de agotar la Vía Administrativa……..………………………… 87
8.10. Noción Procesal de Habilitación de Instancia……….…………………… 87
8.10. Recursos Administrativos……………………………………………….. 89
8.11. Forma de presentar los recursos………………………………….. 92
8.12. Informalismo o formalismo moderado. Garantía ………………………… 97
8.13. Recursos típicos. Reconsideración, Apelación y Revisión 98
8.14. Tarea……………………………………………………………………………. 99
UNIDAD TEMATICA 9
LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA………………………….…………… 100
9.1. LA CARGA Y OPORTUNIDAD DE LA PRUEBA………………….………… 100
9.2. PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA: EL EXPEDIENTE .………….…… 101
9.3. Tarea……………………………………………………………………………… 102
UNIDAD TEMATICA 10
El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO…………….……………… 103
10.1. Definición………………………………………………………………………. 103
10.2. Tarea…………………………………………………………………………….. 106
UNIDAD TEMATICA 11
OBJETO DEL PROCESO………………………………………………………….. 107
11.1. El objeto del proceso…………………………………………………………. 107
11.2. La pretensión como objeto del proceso……………………………………. 107
11.3. La pretensión en el proceso contencioso administrativo……………….. 110
11.4. Tarea……………………………………………………………………………. 133
UNIDAD TEMATICA 12
LOS SUJETOS DEL PROCESO……………………………………………… 135
12.1. La competencia……………………………………………………………… 135
12.2. Las partes del proceso contencioso……………………………… 145
7
12.3. El Ministerio Público……………………………………………………… 149

12.4. Tarea…………………………………………………………………………….. 149
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………. 151
8
Unidad Temática I
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1.1. ETIMOLOGÍA
AD :A
MINISTRARE : SERVIR
MANUS TRAHERE: TENER A MANO, TENER LISTO.
Administración “Acción del Gobierno para dictar y aplicar las disposiciones

necesarias para el cumplimiento de las funciones públicas, respeto de los
intereses públicos y resolver las reclamaciones a que den lugar lo mandado”.
El Derecho Administrativo necesariamente surge desde que se forja el

concepto de DERECHO, sin embargo, la independencia del Derecho
Administrativo del concepto totalitario del derecho parece ubicarse (Otto Mayer,
Derecho Administrativo Alemán) con la desaparición del Estado feudal y el
nacimiento del absolutismo. Es decir que dejan de coexistir las funciones
clásicas (administración, legislación y justicia). La teoría de la separación de
poderes de Montesquieu tiende a acantonar cada función desde el punto de
vista formal y material en un órgano distinto de manera de distribuir el poder, de
detener el poder con el poder, para evitar su abuso. Sin embargo, ni los
gobiernos que siguen de manera estricta la separación de poderes pueden
decir que sus actos de gobierno no tienen ribetes legislativos cuando emiten
reglamentos, porque ni el origen del Derecho Administrativo nos ayuda a definir
de manera estricta al Derecho Administrativo. Pensando de una manera formal
debiéramos decir que mientras la Constitución de un Estado pregone la
separación de poderes, el Derecho Administrativo no puede estar ni un
milímetro más ni uno menos, que en manos de poder Ejecutivo y que los
miembros del Poder Legislativo y Judicial no debieran efectuar actos de
administración sino solamente de legislación y justicia. Con ello, los actuales
actos administrativos de impugnación estarían viciados por la
inconstitucionalidad de su permisión ya que la impugnación tiene en parte un
sentido jurisdiccional, aunque sea impartido por una autoridad administrativa.
9
1.2. DEFINICIÓN
La definición del Derecho Administrativo comúnmente adoptada es la siguiente:
es parte del derecho público interno e internacional. Derecho público porque
engloba a la Administración Pública, interno porque rige en el espacio soberano
de la nación e internacional porque como Estado puede recurrir a una
institución supranacional por ejemplo la ONU, OEA, BID, FMI, etc.; de igual
modo es el derecho propio, común, específico de la Administración Pública que
tiene por objeto su organización, los medios y la actividad de ésta, también las
relaciones con terceros; es común, porque es aplicable en todo el Estado, esto
no es estricto porque también es aplicable fuera del territorio nacional (ejemplo:
embajadas). Cualquier laguna en Derecho Administrativo ha de resolverse con
los principios del propio Derecho Administrativo y sólo subsidiariamente a
éstas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su
naturaleza y finalidad.
Para la coexistencia entre lo administrativo y jurídico, tiene que existir normas
que son utilizados por la Administración Pública y los interesados
(administrados). Las relaciones administrativo jurídicos pueden ser:
 Entidad Pública (autoridad administrativa) con Entidad Pública
(administrado).
 Entidad Pública (autoridad administrativa) con ciudadano (administrado).
 Entidad Pública consigo mismo en lo que se refiere a actos de
administración interna.
Para Zanobini1 (Citado por Ramón Parada en su obra Derecho Administrativo

Parte General) “El Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho Público
que tiene por objeto la organización, los medios y la forma de la actividad de
las administraciones públicas y las consiguientes relaciones entre aquellas y
otros sujetos”. En cambio para Rafael Bielsa es el “Conjunto de normas
positivas y principios del derecho público de aplicación concreta a la institución
y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor
jurisdiccional de la Administración Pública.”
Sin embargo, la definición anterior se complementa como “la rama del derecho
público que se encarga de regular el ejercicio de la función administrativa, es
decir es el régimen jurídico de la administración pública que ante la
insatisfacción del administrado, éste puede hacer uso de los recursos
administrativos y/o judiciales a fin de reclamar sus derechos.”
1
CAPPELLETTI, Mauro y GARTH, Bryant; El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento mundial para
hacer efectivos los derechos, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, pp. 20-30.
10
- Rama del derecho público: o sea, que es una rama del conocimiento o una
disciplina científica; dentro de la distinción entre derecho público y privado,
forma parte del primero.
- Que regula el ejercicio de la función administrativa: debe recordarse que

la función administrativa, es toda la actividad que realizan los órganos
administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los actos y hechos materialmente
LEGISLATIVOS y JURISDICCIONALES, de igual modo se excluyen las
funciones de poder jurídico o económico ejercidas por particulares a una
potestad conferida por el Estado. Por lo tanto, el Derecho Administrativo
regula el comportamiento de toda la actividad que realizan órganos
estructurados jerárquicamente o dependientes de un poder superior, de la
misma manera regula la actividad de los órganos y entidades administrativas
independientes, tales como los entes reguladores, el Defensor del Pueblo, el
Consejo Nacional de la Magistratura, etc. Corresponde al Derecho
Administrativo estructurar el comportamiento en el ejercicio de la función
administrativa, cuando ésta aparece otorgada a entidades o instituciones
privadas o públicas no estatales; en tales casos, la aplicación del Derecho
Administrativo se limita a los aspectos de prestación de servicios públicos o
aquellos que ejercen función administrativa. En tales supuestos aparece el
régimen jurídico administrativo y los órganos propios de éste a través de la
intervención de los entes reguladores; los remedios jurisdiccionales
otorgados a los usuarios y consumidores establecidos en el Código del
Consumidor, el contencioso administrativo, las garantías constitucionales, la
tutela del derecho subjetivo a un medio ambiente, la protección de los
intereses económicos de los usuarios frente a los monopolios naturales o
legales, el derecho a la elección y a la información, etc. Al analizar el
ejercicio de la función administrativa, se estudia no sólo la actividad
administrativa en sí misma, sino también quién la ejerce (organización
administrativa, agentes públicos, entidades estatales, etc.), qué formas
reviste (actos administrativos, reglamentos, contratos, etc.), el procedimiento
que utiliza, de qué medios se sirve (dominio público y privado del Estado), en
qué atribuciones se fundamenta (“poder de policía,” facultades regladas y
discrecionales de la administración, etc.) y qué controles y límites tiene
(recursos administrativos y judiciales, otros órganos y medios de control,
responsabilidad del Estado, sus agentes y concesionarios o licenciatarios,
etc.) por fin, en esta época en que la administración concede o da licencia
para el ejercicio de importantes actividades monopólicas que antes eran
11
servicios públicos prestados por el Estado, el Derecho Administrativo pone

parámetros a fin de dar protección al usuario o administrado frente a dicho
poder del Estado.
- Y la protección judicial existente contra el administrado: una de las

notas diferenciales entre el Derecho Administrativo totalitario y el del Estado
de Derecho, consiste en que este último considera esencial la protección
judicial del administrado frente al ejercicio ilegal o abusivo de la función
administrativa, dando una especial protección al individuo para compensar
así las amplias atribuciones que se otorgan a la administración y remarcando
el necesario control sobre la actividad administrativa, sin dejar zonas o actos
excluidos del mismo.
1.3. EVOLUCIÓN
Con el nacimiento del constitucionalismo en los EE.UU, con la Revolución
Francesa y la Declaración de los Derechos del Hombre, se acelera a fines del
siglo XVIII un proceso de cambio en la vida política ya iniciado anteriormente
con la Carta Magna y continuado en los fueros juzgos, pero que ahora afectará
más aun la relación entre el Estado y los habitantes. Es claro que no se debe
hacer una simplificación excesiva de uno u otro suceso histórico ya que no son
sino puntos de inflexión en una larga historia que no empieza ni termina allí; en
realidad, cabe subdistinguir muchas etapas históricas del Derecho
Administrativo en el pasado, pero de todos modos el valor demostrativo del
comienzo del constitucionalismo moderno no puede ser desconocido. Del
mismo modo, la versión inicial de la división de poderes o sistema de frenos y
contrapesos se expresa hoy en día a través del concepto de creciente
transferencia de competencias o incluso de fractura del poder, como modo de
control.
No fue ni es fácil, sin embargo, la evolución desde el “Estado de policía” al

“Estado de Derecho,” en lo que respecta al Derecho Administrativo. El cambio
institucional no se produjo de un día para otro y en todos los aspectos, ni está
todavía terminado, no solamente quedan etapas por cumplir en el lento
abandono de los principios de las monarquías absolutas u otros autoritarismos,
sino que existen frecuentes retrocesos en el mundo en general y en nuestro
país en particular. El reconocimiento formal y universal de los derechos del
hombre frente al Estado no hace más que marcar uno de los grandes jalones
de una evolución histórica que se remonta más atrás y que no termina tampoco
12
allí y ni siquiera ha terminado ahora, sea por cuestiones imputables al

legislador, a la jurisprudencia, la doctrina, a ambas, etc. De tal modo, algunas
doctrinas y principios que habían comenzado a nacer con anterioridad ganaron
mayor importancia y alcance, sin llegar sin embargo a sustituir del todo a las
viejas concepciones. Aun sin considerar el importante retroceso de tantos
gobiernos irresponsables que hemos tenido en el país.
El Derecho Administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones

liberales de los siglos XVIII y XIX. El paso del Antiguo Régimen al Estado
liberal supone el tránsito de unas sistema de normas que se encontraban a
disposición del monarca a un sistema caracterizado por: la existencia de unas
normas jurídicas, aprobadas por asambleas representativas, con carácter
abstracto, general y permanente que regulan cómo debe relacionarse el Estado
con los ciudadanos; la existencia de un entramado institucional de controles,
independiente del monarca; la aparición de una afirmación con carácter
constitutivo y vinculante de los derechos individuales, tales como la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo
que se conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se
reconocía la igualdad de todos los hombres como principio jurídico; a partir de
ellas, estos dejarán de ser súbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos
y obligaciones iguales.
Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia

la pregunta de quién debe juzgar a la administración. Se cuestiona si, por una
parte, debían ser los jueces ordinarios quienes juzgaran a la administración, o
si, por otra parte, debía ser la propia Administración quien ejerciera esa
función. La raíz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran
aquellos del Antiguo Régimen, nobles que quedarían dotados de poder de
anular las decisiones del Nuevo Régimen. Por tal razón, se desconfiaba
sumamente. En Francia se resolvió el problema con la creación del Consejo de
Estado, que será el órgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al
mismo tiempo que será dependiente del Jefe de Gobierno.
El Derecho Administrativo realmente propio de un Estado de Derecho o un

conjunto de normas atadas al marco de un Estado de policía, el mundo no se
detiene. Para dar algunos ejemplos aislados, aparecen preocupaciones
renovadas como la preservación del medio ambiente, que consagra en la
13
Constitución, o el desafío de la sociedad comunicada por una supercarretera

informática. Por ello, aunque con optimismo pensáramos que pronto el Derecho
Administrativo se liberara de sus viejas concepciones políticas, toca de todos
modos considerar sus otros problemas actuales; aunque la disciplina jurídico-
administrativa no hubiere cambiado demasiado, la sociedad y la administración
sí lo han hecho y lo seguirán haciendo en forma muy trascendente; toca, pues,
referirse al futuro del Derecho Administrativo2.
1.4. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA

El Derecho Administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las
relaciones del Estado con los particulares, puede decirse que ha existido
siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha sido suficiente ab
origine para la creación de una disciplina. Es probable que no existiera
aceptación de que se tratara de una relación entre sujetos diferenciados. Esta
época es la de las monarquías absolutas, dando origen a principios jurídicos
idénticos en distintos países y momentos históricos. En esos momentos el
Derecho Administrativo se agota en un único precepto: un derecho ilimitado
para administrar; no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el
particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él.
Esta concepción ha sido denominada Estado de policía. En él, al reconocerse
al soberano un poder ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y los
medios que podía emplear, mal podía desarrollarse un análisis metodológico
de ese poder.
No creemos que pueda afirmarse lisa y llanamente que no existía un derecho
público, pues incluso ese principio del poder ilimitado y las normas que de él
emanaran, constituyen un cierto ordenamiento positivo, aunque “no eran
obligatorias para el gobierno en sus relaciones con los súbditos; no constituían,
para éstos, ninguna garantía” en todo caso, es claro que no existía una rama
del conocimiento en torno a él. Paralelamente o hacia el final de aquella época
nace y se desarrolla el derecho canónico. En el Estado de policía se hablaba
de un “poder de policía,” que era un poder estatal jurídicamente ilimitado de
coaccionar y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera
conveniente; al pasarse al Estado de Derecho la noción fue recortada,
excluyendo el empleo ilimitado de la coacción, pero de todos modos se
mantiene como instrumento jurídico no fundado conceptualmente y que
frecuentemente desemboca en abusos.
2
MONTERO AROCA, Juan; “La Legitimación el Código Procesal Civil en el Perú”, en Ius et Praxis, Revista
editada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, pp. 16-19
14
PIRÁMIDE DE KELSEN
1.5. Tarea
a. De la definición de Derecho Administrativo, redacte su apreciación
crítica.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
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b. ¿Ud. cree que la evolución del Derecho Administrativo ha sido

producto de los cambios liberales o se debió a una mera necesidad de
los gobernantes en hacer una distribución justa y equitativa de los
Servicios Públicos?.
___________________________________________________________
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15
c. ¿Los gobernantes peruanos practican de alguna manera el ―Estado de

Policía‖ actualmente? Fundamente
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16
Unidad Temática II
LA ADMINISTRACION PÚBLICA
2.1. DEFINICIÓN
Administración pública es un término de límites imprecisos que define al
conjunto de organizaciones estatales que realizan la función administrativa del
Estado. Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la
ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma
inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de
forma mediata.
Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos

que están en contacto permanente con el ciudadano. La noción alcanza a los
maestros y demás trabajadores de la educación pública, así como a los
profesionales de los centros estatales de salud, a la policía y a las fuerzas
armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos prestados
por organizaciones privadas con habilitación del Estado. El concepto no
alcanza a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la función
judicial del Estado. La Administración Pública, es una organización al servicio
de algo, es gestión (gestionar es una de las competencias). En la
Administración Pública rige el principio de JERARQUIA (esto viene desde
Napoleon), una organización gestiona todo el ámbito del interés público con
sometimiento pleno a la ley y al derecho. Todas las administraciones públicas
están sujetas al principio de legalidad, al ordenamiento jurídico, a la jerarquía
de normas (ejemplo: El reglamento está subordinado a la ley), son las normas
las que atribuyen a la Administración Pública sus potestades y las que
determinan la capacidad de obrar. Así se ha entendido a la Administración
Pública con criterios objetivos, subjetivos y mixtos:
a) Criterio subjetivo: Parte del órgano estatal del cual se emana un acto de
administración priorizando al Poder Ejecutivo como su principal fuente, sin
dejar de reconocer que para mandar, el gobierno debe normar (sin que ello
signifique un rol legislativo, sino que sería un rol administrativo).
17
La versión moderna de este postulado subjetivista, no solo y reconoce al

órgano ejecutivo como rector de la Administración, sino que reconoce a
cualquier órgano que tenga la característica de ser público (Es decir que sea
consecuencia de una organización pagada por el Estado).
Problema: Los poderes legislativo y judicial, también tienen actividades

propias de la administración, como ser las contrataciones de sus
funcionarios para dar un servicio público (secretarias, actuarios,
relacionadores públicos, etc.).
b) Criterio Objetivo: Parte de la finalidad del acto, es decir que si la finalidad

del acto es de gobierno para satisfacer las necesidades públicas o dar bien
común, esta será Administración Pública, independientemente del órgano
que emita el acto. Problema: Legislar y providenciar justicia, también son
una actividad que busca el bienestar de los ciudadanos, pero no por ello el
juez emite actos administrativos.
c) Criterio Mixto: La regla es que todos los actos emitidos por la

administración pública, son actos administrativos, excepto a momento de
verse materialmente actos puramente legislativos o jurisdiccionales.
Por tanto ni el objeto del Derecho Administrativo que es comúnmente aceptada

como la Administración Pública, ni la función administrativa, que materialmente
resulta ser todo acto de la administración pública que no sea legislar ni impartir
justicia, sirven para definir al Derecho Administrativo por sus imprecisiones
anotadas.
2.2. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
2.2.1. VINCULACIÓN POSITIVA: La Administración Pública solo puede actuar

cuando una norma se lo reconoce.
2.2.2. VINCULACIÓN NEGATIVA: siempre que la ley no prohíba

expresamente a la Administración Pública, ésta puede actuar.
La vinculación negativa no es aplicable para el Derecho Administrativo.
18
La Administración Pública SIEMPRE ES DE VINCULACION POSITIVA,

porque debe gozar de previa POTESTAD.
2.3. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA
2.3.1. REGLADAS: Cuando la Administración Pública tiene la potestad

reglada, esto supone que tendrá que tomar su decisión de acuerdo con
lo que establece la norma. La norma ya le dice cual ha de ser su
decisión.
2.3.2. DISCRECIONALES: Son supuestos en que una norma le otorga una

potestad a la Administración Pública. Con las potestades discrecionales
caben diferentes soluciones y todas ellas son válidas en Derecho
Administrativo.
Para que exista una potestad discrecional ésta tiene que estar
concedida, así siempre tendrá que motivar su decisión.
Las normas también establecen cual es el procedimiento que tiene que
seguir una Administración Pública para tomar su decisión.
2.4. TIPOLOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2.4.1. ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

a) El territorio es un elemento fundamental porque define cual es el
contexto de actuación de la Administración Pública.
b) Toda administración territorial tiene capacidad para definir los
intereses públicos que tiene que servir.
c) A través de sus gobernantes tiene la posibilidad de funcionar, gracias
a las potestades establecidas en ley, pudiendo ser éstas:
reglamentarias, de expropiación, de revisar sus actos, de
autoorganización y sancionadora.
2.4.2. ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA

Es el grupo de personas que se auto organizan para defender sus
propios intereses, los mismos que establecen sus objetivos y ellos se
dotan de medios para lograrlos. Todas tienen su propia ley y normas que
regulan su administración, además de estatutos generales y particulares,
y un reglamento de régimen interno. Todas estas administraciones
corporativas están creadas por una norma de derecho público porque
19
ejercen determinadas funciones públicas (ejemplo: colegios de

abogados encargados de habilitar al abogado para que puede ejercer su
profesión ante los tribunales) art. I del Título Preliminar de la Ley 27444
del Procedimiento Administrativo General (LPAG).
2.4.3. ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONALES

Son aquellas creadas por el Estado, quien establece los fines y otorga
los medios suficientes para su funcionamiento. Su característica es que
la responsabilidad se le es encargado a una sola persona, denominada
comúnmente administrador matriz (por ejemplo: El Ministerio de Trabajo
tiene a ESSALUD como una de sus instituciones integrantes, estas
tienen funciones distintas entre sí, pero sin embargo el responsable de
velar por el funcionamiento de ambos es el Ministro de Trabajo; por tanto
la administración matriz es el Ministerio de Trabajo). Surgen por la
necesidad de gestionar servicios públicos y que se haga en un régimen
de descentralización, algunas pueden tener personalidad jurídica, pero
aún así todas dependen de una administración matriz, su régimen
jurídico puede variar, puede ser Derecho Administrativo público o
derecho privado dependiendo de cada circunstancia y a que tipo de
norma está sujeta.
Dentro de la Administración institucional vamos a distinguir 3 grupos

fundamentales:
A) SOCIEDADES MERCANTILES
Las sociedades mercantiles son sociedades privadas y no son parte
de la Administración Pública porque su régimen jurídico es de
derecho privado. Una cosa es de quien dependen y otra lo que son.
B) ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Organismos autónomos (ejemplo: El Ministerio Público) tienen como
características:
 Creados por ley que contendrá normas de derecho público,

sobretodo Derecho Administrativo. Se les aplica la normativa de
Derecho Administrativo, esa autonomía le da la misma Constitución
Política.
 Se rigen por el Derecho Administrativo.
20
2.4.4. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES

Entidades públicas empresariales (ejemplo: otorgamiento de buena pro
a las empresas encargadas de pasar revisiones técnicas de los
vehículos motorizados del parque automotor peruano), tienen como
características:
 Son organismos públicos. porque mediante la concesión, delegación o
autorización del Estado prestan servicios públicos susceptibles de
contraprestación.
 Su régimen jurídico es de derecho privado, excepto en el ejercicio de
las potestades administrativas conferidas.
2.5. EL GOBIERNO
Órgano administrativo principal, órgano constitucional y también órgano
administrativo, primero de todos los órganos de la administración central.
A) OPINION DEL DERECHO POSITIVO. Ha hecho suya una tesis doctrinal

Garrido Falla3 que defiende que el gobierno no es administración porque es
un órgano que dirige la administración pero desde fuera, y que la
administración está compuesta por los departamentos ministeriales, los
Ministros son el enlace entre el gobierno y la administración y éstos sólo
forman parte de la administración cuando actúan como jefes de su
ministerio pero no cuando actúan en el seno del gobierno. Los Ministros sin
cartera, Presidente y Ministros no forman parte de la administración,
porque son miembros del Gobierno.
B) CRITICA AL DERECHO POSITIVO. Mantiene que el gobierno dirige la

administración pero desde dentro de éste -el gobierno ante la cabeza de la
administración-, la repercusión principal de esta postura se refiere a que el
gobierno realiza una función típicamente administrativa sujeta al Derecho
Administrativo, si las funciones son administrativas este órgano
administrativo lo será "desde dentro". La actuación del gobierno está sujeta
al control judicial (fiscalizable por los jueces de lo contencioso-
administrativo). La Ley N° 27444 del Procedimiento Administrativo General
no hace mención del “GOBIERNO COMO ORGANO DE LA
ADMINISTRACION PÚBLICA” sino hace un listado de quienes son
considerados como tal.
3
Garrido Falla, “Tratado del Derecho Administrativo”, Decimo cuarta edición, p. 104-107
21
2.6. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Se ha ido poco a poco creando conciencia de que hay numerosos problemas
sociales que tienen directa relación con la forma en que funcionan los poderes
públicos y en especial la Administración Pública, que tienen adecuado
encuadramiento por medio de reformas en el Derecho Administrativo. Ya no
basta el imperio de la autoridad de quien ejerce ocasionalmente el poder; ya no
satisface la voz de mando, sea quien fuere el que manda y mucho menos si no
es una autoridad electiva. Ahora se intenta conseguir una sociedad cada vez
más participativa. Los esquemas clásicos de la democracia representativa no
se rechazan, pero se postulan como insuficientes: hay que crear nuevas y
adicionales formas de participación del pueblo en el poder, de modo tal que su
influencia en él no se limite a la elección de candidatos electorales. Aparecen
así múltiples canales de participación política, no todos los cuales se han
aceptado ni introducido en los sistemas políticos y administrativos vigentes,
pero que necesariamente habrán de serlo con el correr del tiempo.
2.7. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA

La administración no puede ni debe administrarse sola, el pueblo administrativo
debe participar en la decisión administrativa misma. “El control social
permanente, su organización y difusión a nuevos ámbitos podrán asegurar una
mayor democratización y una más efectiva satisfacción de las aspiraciones
sociales. Si la Administración Pública es un instrumento para tales objetivos,
debe constituir una de las primeras áreas de acción donde la participación se
institucionalice.” Aparece así la multiplicación de las técnicas consultivas, tanto
a los sectores interesados como al público en general (las audiencias públicas
previas a la emisión de una nueva norma reglamentaria o a la adopción de un
proyecto importante) y la gestión participativa de los diversos servicios
públicos.
2.8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN

Por administración pública se entiende al conjunto de entidades que componen
el Estado. El artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General (Ley Nº 27444) señala cuáles son las entidades
integrantes de la administración pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
22
4. Los Gobiernos Regionales;

5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes
confieren autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por
tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público,
salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación
o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
De manera general, podemos decir que la administración pública es la
encargada de cumplir con la función administrativa del Estado. Para ello, la
administración pública desarrolla las siguientes actividades:
a) Actividad de policía: Consiste en la obligación de establecer y mantener

la seguridad y el orden. Para tal efecto, la administración pública puede
establecer limitaciones y otorgar licencias o autorizaciones para el
desarrollo de determinadas actividades.
b) Actividad Prestacional: Consiste en la administración de los servicios

públicos, entendidos como servicios de carácter esencial para la
población. Esta función no significa que la administración pública prestará
de manera directa los servicios pues puede recurrir a entidades del sector
privado para tal efecto. En estos casos deberá desarrollar una actividad
de fiscalización y control encaminada a asegurar la satisfacción de las
necesidades de la colectividad.
c) Actividad de fomento: Esta función se refiere a la promoción de la

realización de determinadas actividades que son de interés público, por
parte de las entidades de la administración pública.
d) Actividad normativa: La Administración emite continuamente normas

jurídicas. Parte de ellas constituyen una expresión de su función de
reglamentar las leyes emitidas por el Congreso. Asimismo, emite normas
de distinto nivel o rango para establecer sus propios procedimientos y
reglas de actuación, así como para establecer obligaciones y derechos de
los administrados en el marco de la Constitución y de las leyes.
23
e) Actividad de sanción: La administración se encuentra facultada para

aplicar sanciones a los particulares en el caso de la comisión de
infracciones.
2.9. EL SERVICIO PÚBLICO

El Tribunal Constitucional4 ha establecido que los principales rasgos del
servicio público son los siguientes:
a) Su naturaleza esencial para la comunidad.
b) La necesaria continuidad de su prestación en el tiempo.
c) Su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un standar mínimo de
calidad.
d) La necesidad de que su acceso se dé en condiciones de igualdad.
A partir de ello podemos señalar que el servicio público constituye una

prestación de naturaleza esencial para la comunidad que debe presentarse de
manera continua y regular, garantizando que su acceso se dé en condiciones
de igualdad. La naturaleza esencial del servicio público se encuentra en el
fundamento de la disposición contenida en el artículo 58º de la Constitución
que señala que una de las funciones del Estado es actuar en el área de los
servicios públicos. Ello no significa que la prestación de los servicios públicos
deba estar a cargo del propio Estado, toda vez que éste puede optar por
encargar su prestación a entidades particulares, sino que el Estado tiene la
obligación de garantizar su prestación. De este modo, aun cuando el Estado
haya decidido que la prestación del servicio esté a cargo de un particular, tiene
la obligación de intervenir a través de la supervisión y de la regulación.
2.10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

La administración pública desarrolla sus actividades por medio de los
funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos. Los
funcionarios públicos son aquellos que desarrollan funciones
predominantemente políticas, reconocidas por norma expresa, que representan
al Estado o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o
dirigen organismos o entidades públicas. Pueden ser: de elección popular
directa y universal, de nombramiento o remoción regulados y de libre
nombramiento y remoción. Los empleados de confianza son aquellos que
desempeñan cargos de confianza técnicos o políticos distintos a los del
funcionario público. Se encuentran en el entorno de quien los designa o
Sentencia Nº 00034-2004-PI/TC
4
24
remueve. Los servidores públicos desarrollan distintas funciones en la

administración pública, pudiendo ser:
a. Directivos superiores, si desarrollan funciones administrativas relativas a la

dirección de un órgano, programa o proyecto, la supervisión de empleados
públicos, la elaboración de políticas de actuación administrativa y la
colaboración en la formulación de políticas de gobierno.
b. Ejecutivos, si desarrollan funciones administrativas, entendiéndose por ellas
el ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, asesoría legal,
supervisión, fiscalización, entre otras que requieran la garantía de actuación
administrativa objetiva, imparcial e independiente.
c. Especialistas, quienes desempeñan labores de ejecución de servicios
públicos, sin ejercer función administrativa.
d. De apoyo, quienes desempeñan labores auxiliares de apoyo y/o
complemento.
La responsabilidad de la función pública implica el cumplimiento de las

obligaciones del cargo y el resarcimiento de los daños que pudieran causarse.
Puede ser de dos clases:
a. Política: Este tipo de responsabilidad se relaciona con la trasgresión de

deberes políticos propios de un cargo. Sólo recae en el caso de empleados
públicos de carácter político como podría se el Presidente de la República o
los Ministros.
b. Jurídica: Este tipo de responsabilidad admite tres modalidades:
Administrativa: Es consecuencia de la infracción respecto de algún precepto

que guía la gestión del funcionario o servidor público. Se presenta por ejemplo
en casos de negligencia en la tramitación de procedimientos administrativos. La
responsabilidad administrativa tendrá como consecuencia una sanción aplicada
por la propia administración luego de un procedimiento administrativo de
carácter disciplinario. La sanción puede ser amonestación, suspensión, cese
temporal o destitución.
Civil: Es aquella responsabilidad referida a la afectación a los bienes o

derechos del Estado o de terceros como consecuencia de la acción u omisión
del empleado público. Tiene como consecuencia la obligación de indemnizar
por los daños causados.
25
Penal: Es la que se genera como consecuencia de la comisión de delitos. En

estos casos corresponde al Poder Judicial la aplicación de la sanción
pertinente.
Una misma acción del funcionario o servidor público puede generar los tres
tipos de responsabilidad jurídica, tal como sucedería en caso de apropiación de
los recursos del Estado. En este supuesto, la apropiación constituirá un delito,
generando responsabilidad penal; además acarreará responsabilidad civil por
el daño económico causado al Estado y, por último, responsabilidad
administrativa por la violación de los procedimientos administrativos que
debieron seguirse en el manejo de los fondos públicos. Si las acciones de la
administración pública generan perjuicios a los bienes o derechos de los
administrados, la entidad está obligada a indemnizarlos, salvo que el daño se
derive de fuerza mayor. Para generar una indemnización el daño debe ser
efectivo, valuable económicamente e individualizado con relación a un
administrado o grupo de ellos. El monto de la indemnización incluirá los
intereses legales y se calculará con referencia al día en que el daño se produjo.
En caso que la entidad indemnice a los administrados, podrá solicitar
judicialmente el reembolso de lo pagado, actuando contra las autoridades y
demás personal a su servicio por la responsabilidad en que hubieran incurrido.
Para ello se tendrá en cuenta la existencia o no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional del personal involucrado y su relación con la
producción del perjuicio.
26
EFECTUAR AUTO PREGUNTAS Y CONTESTARLAS

CORRECTAMENTE, ES UN PASO MÁS ADELANTE QUE LOS
DEMÁS
2.11. Tarea
a. Mencione al menos tres diferencias entre Administración Pública y
Derecho Administrativo.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
27
b. La Administración Pública habla sobre las Funciones Públicas. ¿Por

qué?.
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___________________________________________________________
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________________________
c. Un funcionario público ante el incumplimiento de una norma de

carácter administrativa, puede estar inmerso hasta en tres tipos de
responsabilidades. Explicar con un caso o ejemplo.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________________________________
28
Unidad Temática III
OBJETO, REGIMEN INTERNACIONAL, DIVISIÓN DE

PODERES Y POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
3.1. OBJETO DE ESTUDIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Su objeto es el estudio es el “ejercicio de la función administrativa.” Esta
perspectiva de síntesis abarca: El estudio del sujeto que ejerce dicha función o
sea la administración pública centralizada y descentralizada, a través de sus
órganos jurídicos (con los consiguientes principios de competencia, jerarquía,
delegación, etc.), de los agentes que se desempeñan en esos órganos y
estructurada en forma de administración central (centralizada o
desconcentrada), o descentralizada (entes autárquicos, empresas del Estado,
sociedades anónimas con participación parcial o total del Estado, etc.), con
más la figura del ente independiente regulador de servicios públicos que
menciona la Constitución.
También puede a veces la función pública ser delegada o atribuida a personas

no estatales y aparece en ese caso el fenómeno de las personas públicas no
estatales (algunas sociedades de economía mixta, corporaciones
profesionales, etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la
explotación de un servicio público, aspectos que entran también dentro del
objeto del estudio del Derecho Administrativo. Forman parte del ejercicio de la
función administrativa el estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio
presenta, es decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos,
el procedimiento administrativo, la licitación pública, las audiencias públicas, los
servicios públicos; el análisis de algunas falsas facultades, “potestades,” o
seudo “poderes” que se le atribuyen por parte de la doctrina: “potestad
jurisdiccional de la administración,” “poder de policía,” “zona de reserva de la
administración,” “actos de gobierno,” etc.
Es indispensable el estudio de los límites sustantivos y adjetivos de tales

facultades, como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un Estado de
Derecho. Entre los límites sustantivos cabe mencionar los principios jurídicos
superiores del orden constitucional y supraconstitucional: razonabilidad, no
29
desviación de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradicción, adecuación

de medio a fin, sustento fáctico suficiente, motivación adecuada, procedimiento
regular previo a la emisión del acto, etc.
Entre los límites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y

remedios del procedimiento administrativo (recursos de reconsideración,
apelación o revisión) y las acciones y recursos del proceso judicial (proceso
contencioso administrativo, proceso de amparo, habeas data, etc.); por último,
la sanción por el agravio causado, a través de la responsabilidad de los
funcionarios públicos (civil, penal, administrativa, política) y del Estado
(responsabilidad extracontractual por hechos y actos ilícitos de sus agentes). A
ello cabe agregar la intervención que pueda tomar el Defensor del Pueblo en
virtud de la legitimación constitucional que la constitución le otorga, sin perjuicio
de sus funciones como mediador o persuasor ante las autoridades públicas y
los particulares que ejercen funciones administrativas públicas.
Es también de interés el estudio de los medios materiales puestos a disposición

de esa actividad, a través del crédito público, el dominio público y privado del
Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relación con la función
administrativa, sea a través de la propiedad pública, sea a través de las
limitaciones que el Estado impone a la propiedad privada (meras restricciones,
servidumbres administrativas, ocupación temporánea, expropiación, etc.), sea a
través de vinculaciones contractuales de contenido económico (los contratos
administrativos).
En suma, el estudio del “ejercicio de la función administrativa” es comprensivo

no sólo del quién ejerce la función, sino también del cómo y con qué
fundamento, con qué medios y fundamentalmente hasta dónde, con qué
limitaciones se la ejerce.
3.2. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL

Cabe señalar la organización de los organismos internacionales:
A) ONU, OEA, BID, FMI, etc., en todos los cuales hay un régimen
administrativo del personal, de las contrataciones, etc., con organismos y
jurisdicciones internacionales de resolución de diferendos de carácter
administrativo. Si bien en el ámbito externo de aquellos entes se aplica el
derecho internacional público, su régimen de Derecho Administrativo no es
30
interno a ninguno de los países contratantes y tampoco integra el derecho

internacional público. Los principios de competencia, jerarquía, deber de
obediencia de sus agentes, estabilidad en sus empleos, derechos y
deberes del cargo, carrera administrativa, sistemas de retiro, requisitos de
validez y competencia de los actos, límites a la discrecionalidad
administrativa (sustento fáctico suficiente, adecuación de medio a fin,
proporcionalidad, buena fe, etc.) y otras formas del debido proceso adjetivo
y sustantivo, control administrativo y jurisdiccional, etc., son todos propios
del Derecho Administrativo y no del derecho internacional.
B) Los acuerdos de integración, tales como el MERCOSUR, NAFTA, ALCA, la
Unión Europea, etc., en mayor o menor medida dan nacimiento a un
derecho comunitario (con normas que en gran parte son de Derecho
Administrativo) y tribunales supranacionales.
C) A ello cabe agregar el progresivo dictado de normas supranacionales que
contienen elementos de Derecho Administrativo, p. ej. en materia de tutela
del medio ambiente, derecho comunitario, derecho del mar, etc.
3.3. DIVISIÓN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
3.3.1. EQUILIBRIO TEÓRICO DE LOS PODERES

Pues bien, el sistema de la división de poderes previsto en nuestra
Constitución está en principio contemplando un determinado equilibrio.
En ese equilibrio -que no es necesariamente igualdad- la jerarquía
relativa de los poderes puede ubicarse a nuestro juicio y siempre con
referencia a lo dispuesto en la Constitución, de la siguiente manera: el
Poder Ejecutivo está supeditado al Poder Legislativo y el Poder
Legislativo al Poder Judicial y como también al Tribunal Constitucional
que es una institución autónoma. Ello es así por diferentes razones: en
primer lugar, la supremacía constitucional del Legislativo sobre el
Ejecutivo se evidencia por lo menos a través de una triple preeminencia
del Poder Legislativo:
A) Dispone qué es lo que el Poder Ejecutivo puede o no gastar, en la ley

de presupuesto;
B) Dispone qué es lo que debe hacer o no, en el marco de toda la
legislación que le puede dictar para regir la vida administrativa;
C) Si no está satisfecho con su gestión lo puede remover mediante el
juicio político
31
D) Aunque el Poder Ejecutivo puede vetar una ley del Congreso, éste
puede de todas maneras insistir en su sanción con una mayoría
determinada y en tal caso la facultad de veto del Poder Ejecutivo
cesa. La última decisión en esta relación Parlamento – Ejecutivo la
tiene siempre, en el marco de la Constitución, el Poder Legislativo.
A su vez la subordinación del Poder Legislativo al Poder Judicial y de la

institución autónoma que es el Tribunal Constitucional deriva de que los
segundos tienen la atribución de declarar antijurídicas, por
inconstitucionales, las leyes del Congreso. Tanto es ello así que existe
un aforismo de acuerdo al cual “La Constitución es lo que el Tribunal
Constitucional dice que es”: estando en manos del Tribunal
Constitucional en el orden interno la interpretación final, indiscutible, del
sentido y alcance de las normas constitucionales, es obvio que es el
Poder Judicial aplicando el control difuso de la constitución, pues de
alguna manera tiene primacía sobre el Poder Legislativo.
3.3.2. DESEQUILIBRIO REAL

Sin embargo, ese equilibrio previsto en la Constitución no es el que
funciona en la práctica ni tal vez haya funcionado nunca realmente así.
Por una serie de circunstancias sociales y políticas, el Poder Ejecutivo
no está sometido al Poder Legislativo sino que éste depende de aquél,
por las siguientes conclusiones:
A) Dado que los nombramientos de funcionarios públicos los hace el

Poder Ejecutivo y que una parte lamentablemente importante del éxito
político de los parlamentarios la hace su habilidad para obtener
retribuciones y puestos para sus afiliados y sostenedores, resulta que
cada parlamentario está por lo general solicitando del Ejecutivo el
nombramiento de algún amigo o correligionario, en la administración
pública, con lo cual el legislador se coloca en posición de peticionante
más o menos sumiso al Ejecutivo de quien solicita el favor graciable
del caso.
B) Puesto que el Presidente de la República suele ser, formal o

informalmente y salvo pocas excepciones, la cabeza visible del
partido gobernante, los congresistas no pueden tampoco tomar una
actitud muy firme de control, con el temor de perjudicar su carrera
política.
32
C) El Ejecutivo, que cuenta con medios de publicidad que no están en

igual grado al alcance de los legisladores, logra usualmente crearse
una imagen más popular en la opinión pública que la de los
legisladores individualmente o del Parlamento en conjunto. Esta
imagen popular presiona a su vez en favor del Ejecutivo y sus obras
reales o presuntas y en contra del Congreso, destacando siempre
más los errores y deficiencias del segundo que los del primero.
3.4. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

Son aquellos poderes de acción atribuidos a la administración para la
satisfacción de los intereses generales y que le imponen una determinada
sujeción jurídica para los ciudadanos destinatarios de los actos, se clasifican
en:
 Potestad reglamentaria. Distinta a la potestad normativa. Dota a la

administración para producir normas y colaborar en el proceso de creación
de normas incidiendo en el sistema de fuentes y que están por debajo de las
normas legales.
 Potestad de planificación
 Potestad expropiatoria. Capacidad reconocida por el ordenamiento a la

administración para privar coactivamente de bienes, derechos e intereses
con contenido patrimonial siempre que esté justificado en causa de utilidad
pública o interés social.
 Potestad tributaria. Capacidad para establecer , imponer, recaudar,

inspeccionar ingresos públicos de naturaleza tributaria como son los
impuestos, tasas, etc..
 Potestad sancionadora. Poder de acción otorgado por el ordenamiento a la

administración para tipificar conductas reprochables e imponer sanciones
por la comisión de conductas ilícitas.
 Potestad organizativa. Llamada también doméstica, reconocida por el

ordenamiento para organizar sus servicios y planificar su personal, todo ello
con el fin de satisfacer el interés general.
33
 Potestad ejecutiva. Ejecutividad. Capacidad reconocida por el

ordenamiento jurídico a la administración para crear, modificar, reformar,
suprimir o extinguir situaciones jurídicas de forma unilateral y con carácter
obligatorio.
 Potestad ejecutoria o ejecutoriedad. Capacidad con la que el

ordenamiento jurídico faculta a la administración para imponer
coactivamente un acto previamente adoptado sin necesidad de intervención
de los Tribunales de Justicia.
 Potestad de coacción. de investigación, deslinde y recuperación de oficio

de sus bienes, de revisión de oficio de los actos administrativos.
EN EL IMPERIO ROMANO SE DISTRIBUIA LAS LABORES DE

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
34
3.5. Tarea
a. Si el objeto del Derecho Administrativo es el ―ejercicio de la función
administrativa‖ entonces ¿Cuál es su objetivo y finalidad?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
b. Con sus palabras escriba la importancia del Derecho Administrativo en

nuestra vida cotidiana.
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
c. ¿Qué aspectos del Derecho Administrativo regula la Constitución

Política del Perú?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
35
Unidad Temática IV
FUENTES Y SISTEMA JURÍDICO PERUANO
4.1. LAS FUENTES DEL DERECHO EN GENERAL

La noción de fuente del derecho nos remite al origen del derecho, a su proceso
de formación y a su expresión final.
CLASIFICACIÓN
a. FUENTES MATERIALES: Son los hechos del hombre o de la naturaleza

que inciden en la generación de normas jurídicas. Una fuente material del
derecho puede ser un desastre natural, una protesta social o un acuerdo
político, para citar algunos ejemplos. Estos hechos, de distinta naturaleza
cada uno de ellos, han motivado que se ponga en movimiento el
procedimiento de generación de la norma jurídica, tenemos dos clases:
1. LA COSTUMBRE
Es sin duda la más antigua fuente material del derecho. Está constituida
por actos que se repiten en el tiempo de manera uniforme en
circunstancias similares. La costumbre es jurídica cuando reúne las
siguientes características:
 Uso generalizado entre los integrantes de un grupo social.
 Conciencia de su obligatoriedad por el grupo social.
 Repetición a lo largo del tiempo.
La importancia de la costumbre como fuente del derecho deriva no

solamente de su carácter histórico, sino de su aplicación continua en las
relaciones cotidianas. Por ejemplo, actualmente encuentra su expresión
en materia de contratos cuando se hace referencia a la buena fe o a la
diligencia ordinaria de los contratantes. En qué consiste la buena fe o la
diligencia ordinaria dependerá de las costumbres predominantes en un
momento y en un lugar determinado. Asimismo, cabe destacar que en
muchos casos la costumbre deviene en ley cuando el Estado considera
que debe tener carácter general y que debe ser puesta en práctica con su
respaldo y con una clara definición de sus límites y de su forma de
aplicación.
36
2. LA DOCTRINA
La doctrina está compuesta por las opiniones, criterios, teorías y
explicaciones aportadas al mundo del derecho a través de escritos,
conferencias, clases o por cualquier otro medio.
Mediante la doctrina se pretende sistematizar, formular críticas y

establecer propuestas sobre temas jurídicos.
Es una fuente sumamente útil para la aplicación del derecho, en tanto

provee de fundamentos para la interpretación de las normas o para la
emisión de nuevas normas. En ese sentido, lo que expresan los autores
sobre un determinado tema jurídico puede ser utilizado por el legislador
para analizar un problema y luego emitir una norma. Asimismo, el juez
recurrirá a la doctrina para encontrar criterios de interpretación aplicables
al caso que debe resolver.
b. FUENTES FORMALES: Son los procedimientos a través de los cuales se

genera la norma jurídica, así como la forma como se manifiesta. Pueden ser
de dos clases:
1. LA LEY O LEGISLACIÓN
La ley, en tanto sea fuente formal del derecho, debe ser entendida en su
sentido amplio de legislación. Es decir, se trata del conjunto de normas
legales emitidas por el Estado a través de sus órganos competentes.
La ley es la principal fuente formal del derecho contemporáneo. Su

importancia radica en que el Estado emite continuamente normas legales
a través de sus órganos, para establecer deberes, derechos y regular
todo tipo de conductas. En ese sentido, es el Estado quien a través de su
actividad normativa constituye y renueva continuamente el derecho.
La legislación está constituida por normas de distinto tipo, emitidas por las
entidades de la administración pública según las competencias de cada
una de elas. Un análisis más detallado de estas normas lo veremos más
adelante al analizar al sistema jurídico peruano.
37
2. LA JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia está constituida por los fallos expedidos por los
magistrados judiciales o por funcionarios que integran tribunales
administrativos, al momento de resolver los procesos a su cargo.
El valor de fuente del derecho de estas decisiones está dado por la
originalidad de la interpretación que hace el magistrado o funcionario de lo
que señala la ley. De este modo, lo expresado a través de la legislación
puede ser desarrollado en su aplicación a casos concretos.
En su sentido estricto, el término jurisprudencia se refiere a las decisiones

expedidas por las máximas instancias, tales como la Corte Suprema, el
Tribunal Constitucional o los Tribunales Administrativos. A través de estos
fallos es posible establecer criterios de interpretación que podrán ser
aplicados a muchos otros casos similares.
La jurisprudencia puede ser dividida en dos clases:
a) Jurisprudencia en sentido estricto: La emitida por los tribunales de
justicia.
b) Jurisprudencia administrativa: Aquella expedida por los tribunales
administrativos. Esta última, a diferencia de la anterior, no
necesariamente es definitiva, toda vez que puede ser impugnada ante
el Poder Judicial.
4.2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Distinguimos pues al Derecho Administrativo en cuanto rama del conocimiento
y al Derecho Administrativo como parte del orden jurídico positivo, como
conjunto de normas jurídicas. Así como al hablar del derecho civil podemos
referirnos tanto al Código Civil y leyes complementarias, como a la disciplina
que estudia las normas y principios de ese código y esas leyes, así también al
hablar de Derecho Administrativo podemos pensar tanto en el conjunto de
normas y principios constitucionales y supraconstitucionales, tratados, leyes
administrativas y demás reglas que integran la normatividad positiva, el
régimen jurídico positivo de la función administrativa, como en la disciplina que
los estudia. Dado que el conjunto de normas y principios que integran el
régimen jurídico positivo del caso llega a nuestro conocimiento y valoración a
través de su estudio y análisis y que, por lo tanto, nuestro primer contacto
cognoscitivo se realiza con la disciplina que efectúa tal investigación, damos
preferencia al concepto de rama del conocimiento antes que al de conjunto de
normas positivas.
38
El Derecho Administrativo se define pues, en primer lugar, como una disciplina

o una rama de la ciencia del derecho. No creemos convenientes, en
consecuencia, las definiciones que conceptúan al Derecho Administrativo como
un “conjunto de normas y de principios de derecho público,” pues hacen
prevalecer el carácter normativo antes que el aspecto cognoscitivo. Definir al
Derecho Administrativo como rama del conocimiento no significa que deje de
usarse la segunda acepción como “conjunto de normas positivas,” pues la
noción de “derecho” recibe casi siempre esa doble significación; ello no quita
que al darse la definición metodológica deba efectuarse una opción semántica.
Así como nadie definiría al derecho civil como “el conjunto del Código Civil y
sus leyes complementarias,” así tampoco es adecuado definir al Derecho
Administrativo como un “conjunto de normas y de principios de derecho
público.”
4.2.1. FUENTES SUPRANACIONALES

La pregunta inmediata es ¿por qué supranacionalidad? ¿No es acaso la
Constitución la primera y más importante de las fuentes, la cúspide del
ordenamiento jurídico? Es una pregunta que se responde de a poco y
satisfará solamente con el correr del tiempo. De acuerdo con la
Constitución, la sola aprobación de los tratados internacionales, de
acuerdo con el procedimiento que establece la misma Constitución,
incorpora a éstos al derecho interno de la Nación.” Lo relativo a
determinar si el contenido normativo del tratado pasaba a ser, sin otro
requisito que el de la aprobación por el Congreso, legislación interna,
había dado lugar a soluciones diversas según las particularidades que
presentara la convención e incluso la ley de aprobación. Cuando una ley
ratifica un tratado por el cual se establecen reglas de derecho que se
refieren exclusivamente a seres humanos individuales (derechos
humanos) carecía de asidero pretender que la ratificación valía sólo
frente a los demás Estados y no para los habitantes del país respectivo;
la ley de ratificación transforma a esas proposiciones en normas
jurídicas que también son internas. Pero es más, a partir de allí son ya
derecho supranacional o aun orden público internacional, cuyo ámbito de
aplicación y contenido se va extendiendo con el correr del tiempo y
puede algún día llegar a cubrir el narcotráfico, el crimen organizado, el
lavado de dinero y la corrupción, delitos estos que se hallan
intervinculados según el preámbulo de la Convención Interamericana
contra la Corrupción. Es el ius cogens superveniens, in statu nascendi.
39
Nuestro país se halla sometido a dos grandes tipos de órdenes jurídicos

supranacionales, en razón de su exigibilidad:
A) JURISDICCIÓN SUPRANACIONAL, INTERNACIONAL O

EXTRANJERA
Por un lado están los tratados que tienen un órgano judicial
supranacional de aplicación, como es el Pacto de San José de Costa
Rica, o que sin tener órgano judicial tienen al menos órganos de
aplicación. En parecida situación se encuentran los tratados y
convenios que admiten expresamente la jurisdicción extranjera, como
la Convención Interamericana contra la Corrupción; el tratado contra
la Tortura; los crímenes de lesa humanidad.3 Lo mismo los casos
sometidos a una jurisdicción extranjera que el país decide transar.
B) SIN OTRA JURISDICCIÓN —PARA LOS INDIVIDUOS— QUE LA

INTERNA
Un segundo grupo lo integran los demás tratados incorporados por el
mismo texto a la Constitución pero que carecen de tribunal
supranacional, internacional o extranjero. Es posible que con el correr
del tiempo los tratados de integración tengan tales tribunales, como
ya ocurre en Europa, con lo cual podrán ser clasificados junto al de
San José como un derecho comunitario más efectivo por la existencia
de tribunales de aplicación; esos tribunales seguramente extenderán
su competencia en el siglo XXI.
4.2.2. FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El orden normativo administrativo integra un sistema orgánico que tiene
autonomía respecto de otras ramas del Derecho. Por ello existen fuentes
que son particulares a este sistema y que deben ser aplicadas con
preferencia a otras fuentes. Al momento de resolver los temas de su
competencia, las autoridades administrativas deben aplicar estas
fuentes y, en caso de existir vacíos o deficiencias en las fuentes, podrán
recurrir a los principios del procedimiento administrativo y, en su defecto,
a otras fuentes supletorias del Derecho Administrativo, y sólo
subsidiariamente a éstas, a las normas de otros ordenamientos que
sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
Las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo son las siguientes:
40
a. FUENTES FORMALES
1. Las disposiciones constitucionales.
2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al
ordenamiento jurídico nacional.
3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
4. Los decretos supremos y demás normas reglamentarias de otros
poderes del Estado.
5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y
reglamentos de las entidades de la administración pública, así
como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
7. Los principios del Derecho Administrativo y en general los del
derecho que sean compatible.
8. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales
que interpreten disposiciones administrativas.
9. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus
tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo
criterios interpretativos de alcance general y debidamente
publicadas.
10. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades
facultades expresamente para absolver consultas sobre la
interpretación de normas administrativas que apliquen en su
labor, debidamente difundidas.
b. FUENTES MATERIALES
La aplicación de las normas jurídicas a casos particulares requiere
una actividad interpretativa. Aun cuando lo definimos e identificamos
algunas veces es materia de debate, podemos concebirlos como las
ideas o enunciados básicos o fundamentales sobre los que se edifica
el Derecho Administrativo, éstas son:
1. La doctrina.
2. La costumbre.
4.3. EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO

Las normas jurídicas no existen ni se aplican de manera aislada; por el
contrario, se encuentran relacionadas entre sí. Por ello, la aplicación del
derecho requiere concebir al conjunto de las normas jurídicas como un
41
sistema jurídico, es decir como un conjunto organizado y coherente. Bajo esta

premisa, las normas jurídicas no deben contraponerse o contradecirse entre sí.
No obstante, es posible encontrar ocasionalmente normas jurídicas que se
encuentran en esa situación. En estos casos, las reglas que rigen el sistema
jurídico permitirán resolver los conflictos mediante la aplicación de principios y
de métodos de interpretación. Uno de los principales criterios para organizar las
normas legales es su jerarquía, es decir la relación de superioridad e
inferioridad en la que se encuentra una norma respecto de otra. Esta relación
permite establecer cuál de ellas debe prevalecer en caso de existir algún
conflicto o contradicción. Las normas legales son emitidas por entidades del
Estado en tres planos distintos: el gobierno nacional, el gobierno regional y el
gobierno local. Cada uno de ellos emite distintas normas que se organizan
jerárquicamente, de modo que en caso de existir conflictos entre ellas las
normas de mayor jerarquía priman sobre las de rango inferior.
A continuación analizaremos brevemente las principales normas del gobierno

nacional, colocándolas en niveles jerárquicos, de mayor a menor importancia:
a. La Constitución Política del Estado: Es la norma fundamental sobre la

cual descansa todo el sistema jurídico. En la Constitución se señalan las
normas básicas que rigen a la sociedad y los límites que el Estado y los
particulares deben respetar en su actuación. La Constitución trata diversas
materias, entre las cuales podemos resaltar las siguientes:
1. El Estado, su estructura y organización.

2. Los derechos fundamentales de las personas.
3. El régimen económico constitucional.
b. La Ley y las normas con rango de ley: Se trata de normas expedidas en

ejercicio de la potestad legislativa del Estado. En principio esta potestad es
ejercida solamente por el Congreso de la República, sin embargo se admite
que bajo distintas circunstancias otros órganos del Estado puedan expedir
normas del mismo nivel.
c. La Ley: El Congreso de la República es el Poder del Estado encargado de

emitir leyes. Estas normas son las de más alto nivel y se encuentran
únicamente por debajo de la Constitución. A través de ellas se puede normar
sobre cualquier materia que se considere de importancia.
42
d. Los Decretos Legislativos: Son normas expedidas por el Poder Ejecutivo

en virtud a una delegación de funciones del Congreso. La delegación se
realiza mediante una ley, por un período determinado y para que se legisle
sobre temas específicos. El fundamento de los decretos legislativos es
agilizar la emisión de normas en caso que se requiera la realización de
reformas con rapidez y oportunidad.
e. Los Decretos de Urgencia: Son normas expedidas por el Presidente de la

República en situaciones extraordinarias. Sólo pueden tratar sobre materias
económicas o financieras, aun cuando no pueden contener normas
tributarias. Se emiten con cargo a dar cuenta al Congreso, quien los puede
modificar o derogar.
f. Los Decretos-Leyes: Se trata de normas expedidas por gobiernos de facto

durante períodos en los cuales no ha funcionado el Poder Legislativo. En
estas circunstancias el gobernante asume de hecho funciones legislativas y
emite estas normas en lugar de las leyes.
g. Los Tratados: Los tratados son acuerdos del Perú con otros Estados o con
organismos internacionales. Forman parte del derecho nacional. De acuerdo
a las disposiciones de la Constitución, pueden tener distintos rangos:
 Tratados con rango constitucional: Son aquellos que afectan

disposiciones constitucionales, por lo que su aprobación requiere seguir
el mismo procedimiento aplicable para reformar la Constitución.
 Tratados con rango de ley: Son aquellos que requieren aprobación por el
Congreso de la República. Según lo establece la Constitución son los que
versan sobre derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del
Estado; defensa nacional; obligaciones financieras del Estado; los que
crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o
derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su
ejecución.
 Tratados con rango de decreto supremo: Son todos aquellos que no

requieren ser aprobados por el Congreso de la República. Estos tratados
pueden celebrarse o ratificase mediante los decretos supremos que
expide el Presidente de la República, luego de lo cual debe darse cuenta
al Congreso de la República.
43
h. Los Decretos Supremos: Son normas que emite el Presidente de la

República. Son las normas de más alto rango en el Poder Ejecutivo. Su
contenido normalmente es de carácter general, por ejemplo cuando se
emplean para reglamentar leyes.
i. Otras normas del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo a través de sus

diversas instancias puede emitir distintas normas. Podemos mencionar las
siguientes en orden jerárquico:
 Resoluciones Supremas
 Resoluciones Ministeriales
 Resoluciones Vice Ministeriales
 Resoluciones Directorales
 Otras resoluciones
j. Mención especial requieren las normas emitidas por distintas entidades

de la administración pública: Estas normas pueden tener diverso rango y
su contenido se relaciona con las competencias de cada entidad. Entre ellas
podemos mencionar las resoluciones expedidas por los organismos
reguladores o por entidades públicas descentralizadas.
En el plano de los Gobiernos Regionales también encontramos normas,
organizadas según la siguiente jerarquía:
 Ordenanzas Regionales expedidas por el Consejo Regional;
 Decretos Regionales expedidos por la Presidencia Regional.
Por su parte, los Gobiernos Locales emiten las siguientes normas:
 Ordenanzas
 Decretos de Alcaldía
ALGUNOS DICEN QUE LA DAMA DE LA JUSTICIA NO SABE

NADA DE LEYES YA QUE TIENE LOS OJOS VENDADOS
44
4.4. TAREA
a. Segundo párrafo del art. 138° de la Constitución “En todo proceso, de

existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma
legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma
legal sobre toda otra norma de rango inferior.” Control difuso (ver
Pirámide de Kelsen) ¿Ud. cree que la entidad administrativa, en un
procedimiento administrativo, tiene la potestad de aplicar el ―control
difuso‖ al momento de motivar y decidir una cuestión
administrativas?. Fundamente.
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b. Se habla de ―resoluciones administrativas‖, mencione y explique cada

una de sus partes.
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45
Unidad Temática V
PRINCIPIOS Y RELACION CON OTRAS RAMAS
5.1. GENERALIDAD
El Derecho Administrativo es el conjunto de normas que regula la organización
y la actividad de la administración pública. Es una rama del derecho público
referida al funcionamiento de las distintas entidades del Estado y a sus
relaciones con los administrados. Uno de los temas más importantes que trata
es el relativo a la prestación de los servicios públicos, toda vez que la
administración pública tiene como una de sus funciones esenciales satisfacer
las necesidades de la colectividad. Los principios del Derecho Administrativo
constituyen la base de esta rama del derecho. Son constantes subyacentes en
el ordenamiento jurídico que deben ser tenidas como guías para la
interpretación y aplicación de las normas del Derecho Administrativo, y deben
ser aplicados en caso de ausencia de norma legal.
Principios del Derecho Administrativo
a. Principio de Interés Público: El interés público predomina sobre el interés

particular. El fundamento de este principio está dado por el carácter solidario
del Estado peruano. En este marco, la actuación de la administración pública
debe dirigirse hacia la obtención del bien común.
b. Legalidad: Toda actuación del Estado y de las entidades que componen

la administración pública debe fundamentarse en las disposiciones legales.
En ningún caso la autoridad administrativa puede actuar de manera arbitraria
y sin fundamento legal.
c. Actuación de oficio: El Estado puede, por propia iniciativa, iniciar y

desarrollar procedimientos administrativos. Asimismo, debe continuar los
procedimientos iniciados por los administrados sin que sea necesario que
ellos los activen.
d. Publicidad: Los administrados tienen derecho a acceder a la información

referida a los procedimientos en los que son parte.
46
e. Doble instancia: En todo procedimiento administrativo el interesado tiene

derecho a recurrir a una instancia superior a fin de que revise o revoque la
resolución emitida por la instancia inferior.
f. Doble Vía: Las resoluciones emitidas por la administración pueden ser

impugnadas ante el Poder Judicial.
g. Presunción de Veracidad: Se presume que las afirmaciones de los

administrados se ajustan a la verdad, lo cual no excluye que puedan ser
materia de fiscalización.
h. Eliminación de exigencias y formalidades: El Estado debe eliminar los

gastos y formalidades innecesarios que puedan constituirse en un obstáculo
para que el administrado pueda hacer efectivos sus derechos frente a la
administración o frente a terceros.
i. Participación ciudadana en el control de los servicios públicos: Los

ciudadanos pueden, de manera individual o colectiva, remitir sus quejas o
propuestas en relación a la actuación de la administración y a sus
procedimientos.
Principios del Derecho Administrativo Tendencia Actual

Según la nueva tendencia del Derecho Administrativo existen algunos
principios que colisionan con las tradicionales, vistas anteriormente, pero de
todas formas queda a libre discrecionalidad del estudiante o profesional del
derecho analizarlas y por qué no argumentarlas, la enumeración que a
continuación realizaremos no es aleatoria, sino que ha sido efectuada teniendo
en cuenta la relación que existe entre los principios del Derecho Administrativo.
De esta manera, empezaremos con el principio de justicia:
a. El principio de justicia: A diferencia del ordenamiento jurídico

administrativo actual basado en el principio de legalidad, el nuevo
ordenamiento jurídico administrativo que proponemos tiene como piedra
angular el principio de justicia, como revaloración de la Justicia Material. El
principio de justicia está referido a la consideración que debe tener la
administración pública (y también los empleados públicos) de los valores
fundamentales como la Dignidad de la persona humana. El principio de
justicia estrito sensu consiste en que todo acto administrativo
manifiestamente injusto es contrario a la Constitución.
47
b. El principio de equilibrio de los intereses públicos y los intereses

privados: El ordenamiento jurídico administrativo actual tiene como uno de
sus principios el principio de supremacía del interés público sobre el interés
particular. La protección del interés público implica su supremacía sobre los
intereses privados. La supremacía del interés público, como componente de
la función administrativa, es un instrumento para la realización de finalidades
legales, siguiendo los criterios y procedimientos consagrados en el
ordenamiento jurídico. Conforme a este principio el interés público deberá
siempre prevalecer en las relaciones con los intereses privados. Desde
nuestro punto de vista, más que buscar la supremacía de un interés sobre
otro, este principio debería de buscar el equilibrio entre los intereses públicos
y los intereses privados. El nuevo ordenamiento jurídico administrativo que
se propone no busca garantizar la supremacía de unos intereses sobre
otros, sino buscar el equilibrio entre los intereses públicos y los intereses
privados. No está demás advertir que sólo la ley puede definir los intereses
públicos a cargo de la administración pública; los intereses públicos no
pueden ser definidos por la administración pública. Donde la ley no defina de
forma completa y exhaustiva, compete a la Administración interpretar dentro
de los límites en que la ley tiene definido.
c. El principio de indisponibilidad de los intereses públicos por la

administración pública: La búsqueda del equilibrio de los intereses
públicos y los intereses privados respetando los derechos e intereses de los
ciudadanos no implica la posibilidad de disponer de los intereses públicos. El
órgano administrativo debe guardar, defender, mantener y realizar los bienes
e intereses que administra. No puede disponer de ellos. La disponibilidad de
los bienes públicos está reservada a la manifestación legislativa. Los
intereses públicos son inapropiables, por tanto, los bienes, derechos y
servicios públicos no están a la libre disposición de los órganos públicos,
siendo deber de la administración vigilar por esos bienes, derechos y
servicios. El poder de competencia otorgado por el derecho al administrador,
en realidad posee un significado de poder deber.
d. El principio de razonabilidad y principio de proporcionalidad: La

observancia de los tres principios antes descritos conlleva a una actuación
administrativa razonable y proporcional. Surgen así los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. No hay uniformidad de tratamiento de
estos principios. Algunos afirman que la proporcionalidad es una faceta de la
razonabilidad. Unos tratan el principio de proporcionalidad al lado del
48
principio de razonabilidad (como elementos distintos). Otros entienden que

ambos principios son conceptos próximos y suficientes para ser
intercambiados. En el nuevo ordenamiento jurídico administrativo que se
propone, la razonabilidad y la proporcionalidad no son sinónimos. La
razonabilidad tiene el sentido de coherencia lógica de las decisiones y
medidas administrativas. La actuación administrativa no puede ser
desarrollada ilógica o incongruentemente. Debe ser la más adecuada para
obtener el fin legal (adecuación entre los medios y los fines). Aquí gana
relevancia lo cualitativo. Por otro lado, la proporcionalidad representa el
sentido de ejercicio de competencia administrativa en la extensión o
intensidad apropiadas para que sea realmente demandado para el
cumplimiento de la finalidad pública. Aquí gana relevancia lo cuantitativo. De
esta manera, en el principio de razonabilidad el medio empleado debe
guardar adecuación, conformidad, en el sentido cualitativo, con el fin
perseguido. En el principio de proporcionalidad lo que se pierde con una
medida tiene menor relevancia que aquello que se gana. El principio de
proporcionalidad es también llamado principio de prohibición del exceso. La
administración debe hacer todo para no perjudicar a los particulares,
debiendo siempre existir una proporción entre sacrificio y beneficio (si la
Administración impone u sacrificio a un Ciudadano con anuencia de la ley
debe indemnizarlo).
e. Principio de jerarquía: La garantía de la razonabilidad y proporcionalidad

de las actuaciones administrativas de la administración pública nos lleva a la
desconcentración del aparato estatal. Los órganos de la administración
pública se estructuran de tal forma que existe una relación de subordinación
entre unos y otros, cada cual con atribuciones definidas en la ley. De este
principio, existente relativamente en las funciones públicas, discurre una
serie de prerrogativas para la Administración: la de delegar y avocar
atribuciones, la de punir internamente a sus agentes y, para el subordinado,
surge el deber de obediencia.
f. Principio de especialidad: La jerarquía de los órganos administrativos

implica la especialidad en las funciones que realizan. El Estado puede crear
personas jurídicas públicas como forma de descentralización de los servicios
públicos, objetivando la especialización de la función. La ley que instituye
esa forma descentralizada de prestación de servicios públicos, establece
precisamente las finalidades que deben ser atendidas por el nuevo ente
público.
49
g. Principio de tutela administrativa: El principio de tutela administrativa fue

elaborado para asegurar que las entidades públicas de administración
indirecta observen el principio de especialidad, posibilitando la fiscalización
por las entidades públicas de administración directa de las actividades de
sus entes descentralizados. El principio de tutela administrativa somete a la
entidad de derecho público menor a la fiscalización de la entidad pública
mayor. Entretanto, conviene no olvidar que, siendo la regla general la
autonomía, el control sólo puede ser ejercido en los límites definidos en la
ley.
h. Principio de autotutela: La especialización en las funciones de las

entidades que conforman el Estado y el control de las mismas implican el
control que las entidades públicas realizan sobre sus propios actos. Las
autoridades administrativas deben controlar los actos administrativos
practicados. La administración puede anular sus propios actos cuando
evidencia vicios que los tornen ilegales, porque de ellos no se originan
derechos; la revocación, por motivo de conveniencia y oportunidad, respeta
los derechos adquiridos y respeta, en todos los casos, la apreciación judicial.
Es deber de la administración retirar del ordenamiento jurídico aquellos actos
que no atienden a los intereses públicos revocándolos, o aquellos otros que
ofendan el ordenamiento jurídico anulándolos o invalidándolos.
i. Principio de auto ejecutoriedad: Relacionado con el anterior principio

tenemos el principio de auto ejecutoriedad. Por este principio, la
administración puede ejecutar sus propios actos. Los actos administrativos
son, por lo general, autoejecutables. La autoridad administrativa deberá
procurar no dañar los principios de contradictorio y de amplia defensa de los
ciudadanos, principalmente cuando la auto ejecución de un acto pueda
importar el perecimiento de derechos como puede ocurrir, por ejemplo, en la
destrucción de bienes.
j. Principio de motivación: La posibilidad de la administración pública de

ejecutar por sí misma las actuaciones administrativas que realiza nos lleva al
deber de motivarlas. Trátese del deber de justificar las actuaciones
practicadas. Deben de ser apuntados los fundamentos de hecho y de
derecho, y la correlación lógica entre las situaciones observadas y las
decisiones tomadas. La motivación puede ser previa o contemporánea a la
práctica del acto. La motivación puede no constar en el acto, si se presenta
en un procedimiento administrativo subyacente. Toda y cualquier actuación
50
administrativa, incluso aquellas actuaciones discrecionales, deben ser

motivadas. A falta de motivación o la indicación de motivos falsos o
incoherentes, la actuación administrativa realizada se torna en nula.
k. Principio de seguridad jurídica: A fin de evitar la arbitrariedad en las

actuaciones de la administración pública se requiere de la Seguridad
Jurídica. Este principio está relacionado con la previsibilidad del derecho y la
estabilidad de las relaciones jurídicas. La prohibición de la interpretación
retroactiva es uno de los ejemplos de efectividad de este principio.
l. El principio de confianza: Con especiales características encontramos el

principio de confianza. Por este principio si una autoridad administrativa
competente da una información cuya ilegalidad no es evidente y el
Ciudadano se conforma con ese comportamiento, tal actuación se convalida
siempre que no se afecten los intereses públicos.
ll. Principio de finalidad: En su actuar la administración pública se encuentra

obligada a perseguir fines contenidos en la ley surgiendo el principio de
finalidad. Este principio impone que el administrador sólo practique una
actuación administrativa para obtener un fin legal. El administrador debe
perseguir los intereses públicos contenidos en la ley. El favorecimiento o
perjuicio de alguien no puede ser el fin de una actuación administrativa. El
apartamiento del administrador de las finalidades de los intereses públicos,
conforme a la previsión legal, caracteriza el vicio de desvío de finalidad.
Todos los actos practicados por la administración pública deben garantizar
los intereses públicos. El apartamiento de la administración de las
finalidades de los intereses públicos vicia la actuación, tornándola ilegal. El
principio de finalidad evita la práctica de actuaciones administrativas
desprovistas de los intereses públicos con otros objetivos, como por ejemplo,
el favorecimiento o el desfavorecimiento de los Agentes Gubernamentales.
m.Principio de eficiencia: El administrador no debe perseguir sólo las

finalidades previstas en la ley. No debe alcanzarlas de cualquier forma o a
cualquier costo. Impóngase la obtención del mejor resultado, el resultado
óptimo. En el nuevo ordenamiento jurídico administrativo que proponemos
está proscrita la frase “el fin justifica los medios”. Las funciones
administrativas deben ser desempeñadas con rapidez, perfección y
rendimiento funcional, englobando la seguridad de los usuarios. Las
actuaciones administrativas deben propugnar para la consecución de los
51
fines trazados por el Estado, la finalidad mayor de existencia del Estado y el

bien común en salvaguarda de los intereses públicos. La ejecución de las
actuaciones administrativas debe ser la mejor posible, con la utilización de
las mejores técnicas y conocimientos, siempre direccionada a la búsqueda
de resultados satisfactorios para la Administración y para los Administrados.
En este sentido, entendemos que las actuaciones administrativas que no
procuren los mejores resultados para la Administración y para los
Administrados deben ser inmediatamente suspendidas, debiendo ser
revocadas por la propia Administración.
n. Principio de economicidad: La utilización de medios para alcanzar fines

implica la economicidad en las actuaciones administrativas que se realicen.
El principio de economicidad rátese de la verificación de la eficiencia de las
acciones administrativas en la perspectiva de la relación costo – beneficio.
ñ. Principio de moralidad: La persecución de fines legales, medios idóneos

para alcanzarlos y la verificación de los mismos implica el actuar moral de
las autoridades administrativas. La moralidad constituye un presupuesto de
validez en toda actuación administrativa. Una actuación administrativa puede
ser anulada por violación a la moralidad administrativa. Asimismo, al actuar
la autoridad administrativa no puede despreciar el elemento ético de su
conducta, debiendo guiarse por una moral media o común. Al final, no todo
lo que es legal es honesto. Tratándose de un concepto jurídico
indeterminado, comporta una actividad interpretativa más generosa. El
principio de moralidad se resume en un conjunto de reglas de conducta que
regulan el querer y el actuar de la administración pública. La moralidad que
obliga este principio no es una moralidad común, es una moralidad jurídica,
una moral ética. El actuar de la Administración no puede distanciarse de la
ética. El principio de moralidad administrativa se liga con el concepto de
“buen administrador”, entendido como aquel que pauta su conducta en
relación con los Administrados de forma de realizar los intereses públicos,
guiándose no apenas por los principios legales, más y principalmente por los
principios morales.
o. Principio de imparcialidad: El actuar moralmente lleva a actuar

imparcialmente. El principio de imparcialidad implica dos vertientes: En
primer lugar, tenemos la vertiente negativa. En esta vertiente el principio de
imparcialidad se traduce en una especie de abstención (no hacer). En
respeto del principio de imparcialidad las autoridades administrativas no
52
pueden ser parte en contrato o procedimiento administrativo. En segundo

lugar, encontramos la vertiente positiva, que se desarrolla a través de dos
deberes de la administración pública: el deber de ponderación, por el que la
administración pública en sus opciones debe tomar en cuenta todo lo que los
particulares tracen para el procedimiento administrativo (ejemplo, Audiencia
de los interesados); y, el deber de abstención, político, religioso, etc.
p. Principio de igualdad: La imparcialidad implica tratar por igual a los iguales

y tratar desigual a los desiguales. El principio de igualdad en el nuevo
ordenamiento jurídico administrativo comprende la igualdad de repartición de
encargos y deberes de los ciudadanos, la exigencia de igualdad de
sacrificios concedidos por la Administración, el utilizar criterios idénticos a
casos idénticos, y el derecho a la compensación de sacrificios.
q. Principio de continuidad: Los servicios públicos no pueden parar, porque

no paran las demandas de la colectividad por las utilidades. No se debe
confundir continuidad con permanencia. Al final algunos servicios, por su
propia naturaleza, son intermitentes, por ejemplo, el servicio electoral. El
servicio público es la forma por la cual el Estado desempeña funciones
esenciales o secundarias a la colectividad y por esa razón no puede sufrir
solución de continuidad. Los servicios públicos calificados como esenciales
no pueden ser paralizados. Los servicios públicos deben ser prestados de
forma regular, de acuerdo a su naturaleza o forma de prestación y, en ese
entendido, resultan ilegales los cortes en el funcionamiento de agua, energía
eléctrica, teléfono, etc. Los cortes en el funcionamiento son ilegales, aunque
sean ejecutados por falta de pago, pues no compete a la administración
utilizar medidas coercitivas para compeler al usuario al pago. Tales medidas
de fuerza, competen al Poder Judicial y solamente a él. El comportamiento
ilegal de la administración, en lo tocante a los abusos en los cortes de
funcionamiento, son resquicios dilatorios, comprensibles en una época en
que el Estado no se sometía a la ley. En fin, el principio de continuidad del
servicio público determina la imposibilidad de la interrupción en los servicios
ofertados a la Comunidad.
r. Principio de transparencia: El principio de transparencia se define en la

relación entre la administración y los Administrados concretizándose en el
derecho reconocido al ciudadano de ejercitar un control amplio respecto de
las actuaciones administrativas a fin de verificar y asegurar la conformidad
de los intereses públicos con el precepto constitucional.
53
s. Principio de impersonalidad: El principio de impersonalidad impone la

imputación de las actuaciones administrativas al órgano o entidad y no a los
funcionarios.
t. Principio de responsabilidad de la administración pública: El principio

de responsabilidad de la administración pública se rige como norma de
garantía del Estado Democrático de Derecho, garantizando a los particulares
y a la sociedad el cumplimiento del principio de legalidad. Esa
responsabilidad será siempre objetiva por las acciones u omisiones dañosas
ocasionadas por cualquier esfera de poder, practicadas por cualquier
especie de agente público, sean agentes administrativos, del parlamento, del
ejecutivo o miembros del Poder Judicial.
5.2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS

RAMAS JURIDICAS
El Derecho Administrativo se relaciona con diversas ramas del derecho en
tanto el derecho norma el comportamiento humano en sociedad y el Estado
tiene permanente presencia en distintos aspectos de la vida social.
a. Derecho Constitucional: El Derecho Administrativo sostiene relaciones de
gran importancia con el Derecho Constitucional, en razón que la Constitución
política establece la estructura y organización del Estado. En ese sentido,
encontraremos en la Constitución Política a los principales organismos del
Estado y sus funciones. Sobre esta base, se estructura el resto de la
administración pública. El Derecho Administrativo en base al espíritu de las
normas constitucionales establece normas para el funcionamiento y
desarrollo de cada una de las entidades de la administración pública.
Asimismo, diseña un marco legal aplicable a todas ellas. El Derecho
Constitucional y el Derecho Administrativo se influyen de manera constante y
recíproca, pues en tanto en la Constitución se encuentra diseñada la
organización estatal, las reglas para el funcionamiento de las entidades
serán fijadas por el Derecho Administrativo, respetando el marco
constitucional.
b. Derecho Procesal: Se vincula con el Derecho Administrativo por cuanto la

administración ejecuta sus acciones y se relaciona con los administrados
mediante procedimientos. El procedimiento administrativo está regulado por
la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General-, norma que
establece las reglas y principios que lo rigen.
54
c. Derecho de Minería y de la Energía: Es un área del derecho que se

desprende del Derecho Administrativo. Está compuesta por las normas que
regulan la actividad minera y energética. Sin perder su autonomía, esta área
del derecho mantiene una relación con el Derecho Administrativo en tanto
éste regula el funcionamiento de las entidades del Estado a cargo de la
regulación y control de la minería y energía y en cuanto los procedimientos
mediante los cuales la administración se relaciona con la comunidad y con
las empresas son de carácter administrativo.
d. Derecho ambiental: Es una joven rama del derecho que surge a partir de la
preocupación contemporánea por los perjuicios que la actividad humana
causa al ambiente y por su preservación para las generaciones presentes y
futuras. El derecho ambiental rápidamente ha crecido en contenido y en
normas que regulan distintos aspectos de la actividad humana en relación
con su entorno. Sin embargo, no por ello deja de contener una raíz de
carácter administrativo, toda vez que gran parte de las normas que lo
componen se refieren a las obligaciones del Estado respecto del ambiente y
a las acciones que debe adoptar para su protección, restauración y
preservación.
Entre otras ramas que ayudan al desarrollo y aplicación del Derecho
Administrativo.
EL ADMINISTRAR DEMANDA MUCHO TIEMPO ENTRE

OFICINA Y PAPELES
55
5.3. Tarea
a. De los principios se pudo verificar que existen diferentes puntos de
vista con relación a los intereses que se debe proteger en el Derecho
Administrativo, para algunos debe primar el INTERÉS PÚBLICO y para
otros debe existir un EQUILIBRIO ENTRE EL INTERÉS PRIVADO Y
PÚBLICO. ¿Qué opina al respecto y con qué criterio se quedaría?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
b. Se apersona al BANCO DE LA NACIÓN para realizar una operación en

ventanilla, pero por estar en silla de ruedas, solicita que lo atiendan en
la ventanilla preferencial, sin embargo la persona encargada está
conversando amenamente con su compañero de trabajo y no lo
atienden. ¿Qué haría usted y qué principios invocaría?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
c. Mencione tres ramas o disciplinas jurídicas que no se han estudiado y

diga qué relación tienen éstas con el Derecho Administrativo.
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
___________________________________________________________
56
Unidad Temática VI
EL ACTO ADMINISTRATIVO
6.1. ASPECTOS GENERALES

El Acto Administrativo es la declaración de una entidad de la administración
pública que, en el marco de normas de derecho público, está destinada a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta. (Artículo 1º de la Ley Nº
27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General). El acto administrativo
constituye una manifestación del poder público que se exterioriza a través de
alguna entidad de la administración pública. En ese sentido, posee fuerza
vinculante para la administración y para los administrados. Se trata de una
declaración de carácter unilateral de parte de la autoridad, para la cual no es
necesaria la voluntad concordante o discrepante del administrado. La
participación del administrado a través de una solicitud, por ejemplo, no
constituye un elemento determinante de la decisión, pues la autoridad adquiere
convicción en base a distintos elementos y expresa su declaración al margen
de la acción y los deseos o intenciones de los administrados.
Las declaraciones que sirven de base al acto administrativo pueden ser:
1. Declaraciones decisorias, si constituyen la expresión de una voluntad de la

administración que constituye su finalidad, como la emisión de una
resolución administrativa o el otorgamiento de una licencia.
2. Declaraciones de conocimiento, cuando la autoridad certifica el conocimiento

de un hecho de relevancia jurídica (por ejemplo una notificación) o la
aceptación de declaraciones particulares de interés administrativo (por
ejemplo la declaración en un acta de nacimiento, inscripciones registrales o
certificaciones).
3. Declaraciones de opinión, cuando valora y emite un juicio afirmativo o

negativo sobre un hecho comprobado administrativamente (Por ejemplo, la
certificación administrativa de antecedentes penales, de salud, etc.)
57
Además de los actos administrativos, la administración pública puede realizar

otros actos que no tienen esa calidad. Son los siguientes:
 Actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o

hacer funcionar sus propias actividades o servicios. En este supuesto, el
acto carece de los efectos propios del acto administrativo en relación con
derechos, intereses u obligaciones del administrado.
 Comportamientos y actividades materiales de las entidades. En este caso, la

conducta de la administración no constituye una declaración.
6.2. ACTO JURÍDICO Y ACTO ADMINISTRATIVO

La búsqueda de una sistematización adecuada del total de actividades regidas
por el Derecho Administrativo se torna fundamental en esta materia, porque no
existe ningún marco legal de referencia que permita utilizar clasificaciones o
definiciones preestablecidas. No existe una definición legal de función
administrativa, ni tampoco de acto administrativo; en el derecho civil, en
cambio, al existir una definición legal del acto jurídico, se hace en parte
innecesaria esta problemática, pues al estar dado legalmente un ordenamiento
metodológico determinado, él se torna automáticamente de uso convencional y
constituye una base sencilla de trabajo, con prescindencia de que su
sistematización sea más o menos conveniente. Esa circunstancia ha tentado
siempre a más de un jurista enfrentado con los problemas del Derecho
Administrativo, sugiriéndole adoptar la clasificación y definición propia del acto
jurídico del derecho privado, sólo que trasladándola al derecho público. Esta ha
sido, más de una vez, la actitud de parte de la jurisprudencia; es también, casi
intuitivamente, la que adoptan los abogados no especializados en el Derecho
Administrativo: ello se debe a una formación muy detallada en derecho privado,
producto de los programas de estudio clásicos de las distintas universidades, y
a una escasa formación en Derecho Administrativo. Pero debe tenerse
presente que esa tendencia, con todo de parecer fácil, lleva a errores, porque
lo que hay que sistematizar y explicar en Derecho Administrativo (a través de la
noción de acto administrativo) es muy distinto de lo que hay que sistematizar
en derecho civil (a través de la noción de acto jurídico); a ello debe agregarse
que el margen de aplicación del derecho civil a la administración pública es
cada vez más reducido en el mundo moderno, a punto tal que puede
sostenerse que en el presente el derecho civil no es aplicable, en principio, a
ningún campo de la actividad administrativa. Esta afirmación puede ser
58
discutible, pero la tendencia es clara hacia la restricción de la aplicación del

derecho civil en el plano administrativo. Fundamentalmente, la sistematización
propia del derecho civil no explica ni ordena ninguno de los grandes problemas
que preocupan al Derecho Administrativo: no toma en cuenta -como no puede
ser de otro modo- la división de poderes y funciones, la estructura de la
administración pública, la naturaleza del órgano y su actividad, etc.; todo esto
debe analizarlo y sistematizarlo el Derecho Administrativo. El acto
administrativo como manifestación del ejercicio de la función administrativa, no
se halla subjetivamente en los órganos administrativos, sino objetivamente en
el ejercicio de la función administrativa. Adherimos pues al concepto de que
acto administrativo es el dictado en ejercicio de la función administrativa, sin
interesar qué órgano la ejerce.
6.2.1. CONCEPTO DE ACTO JURÍDICO

Antes de referirnos al acto administrativo, haremos una referencia
conceptual, de lo que es Acto Jurídico en si.
Son Actos Jurídicos las manifestaciones de voluntad unilateral y
plurilateral de las personas naturales y jurídicas, con el objeto de
producir efectos de derecho. Además, las expresión "Actos
Administrativos", abarca a los hechos que aparecen tanto en el derecho
Público como en el derecho Privado, es decir, dependerá del área donde
se produzca.
El Acto Jurídico es la expresión de la voluntad, emitida con la intención
de crear, modificar o extinguir derechos, se caracteriza por ser
manifestación de voluntad de una o más personas; diferenciándose de
los hechos jurídicos propiamente tales por ser productos de naturaleza,
independientemente de la voluntad humana.
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS JURÍDICOS

Los actos Jurídicos pueden clasificarse desde diferentes puntos de vista:
A. SEGÚN SU NATURALEZA Y CONTENIDO
Acto – Regla
Creador de situaciones jurídicas generales caracterizadas por su
impersonalidad, objetividad y originadas en las normas que regulan el
derecho público y el derecho privado. Como por ejemploen el derecho
publico: La Constitución, leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas
municipales. En el derecho privado, los contratos de sociedad.
59
Acto Subjetivo
Creador de situaciones jurídicas individuales. Este acto subjetivo se
traduce, en un conjunto de derechos y deberes reconocidos a favor
de un individuo o de un determinado número de personas. Tales
como los contratos administrativos, civiles, mercantiles; en el orden
fiscal: la liquidación de impuestos, la imposición de multas.
Acto – Condición
Aplicación de un individuo o una persona jurídica determinada, de una
situación general creada por la ley, pero bajo el cumplimiento previo o
indispensable de condiciones también establecidas por el legislador.
Como por ejemplo: el otorgamiento de una concesión de
hidrocarburos, el nombramiento de un funcionario, la ley que autoriza
la adopción, o la venta de bienes de los menores de edad.
Acto - Sentencial
Manifestación de voluntad por la cual agentes públicos declaran con
fuerza y verdad legal un hecho, o una situación jurídica general o
individual. Según Tomás Fernandez, se trata de un acto jurisdiccional
que emana de un órgano del Estado, y ordinariamente los actos
jurisdiccionales provienen de los tribunales que le dictan sentencias.
B. SEGÚN SU FORMA
Unilateral
Aquellos en los que intervienen una sola voluntad, como acontece en
el caso de un testamento o el nombramiento de los ministros del
despacho.
Plurilaterales
En los cuales intervienen mas de una voluntad, las leyes los
reglamentos y todos los contratos de Derecho Administrativo. Los
actos jurídicos plurilaterales pueden ser: colectivos (la ley) y
convencionales (contrato de compraventa). Según esta clasificación
orgánica, los actos jurídicos son públicos, porque provienen de los
órganos del Estado, como las leyes, los decretos, las resoluciones,
las sentencias, las ordenanzas, y los que generan en las entidades
públicas.
60
Hechos y actos administrativos

Cualquiera que sea su forma, la actividad administrativa se traduce en
hechos y actos administrativos. Un hecho jurídico es un
acontecimiento de la naturaleza o del hombre que, sin proponérselo
expresamente, produce efectos jurídicos, es decir, una adquisición,
modificación transferencia o extinción de derechos u obligaciones. Un
acto jurídico es, entre otros, el contrato de compraventa y el
testamento. Hay hechos jurídicos voluntarios que no tienen la
intención de producir efectos jurídicos. Algunos de estos son hechos
lícitos, como los cuasi - contratos, y otros son los ilícitos, como los
delitos y los cuasidelitos. El hecho administrativo consiste en la
ejecución material de las decisiones que constituyen actos
administrativos, por ejemplo la demolición de un muro o de una casa;
ordenada por autoridad administrativa por alguna razón de interés
publico; el retiro de los obstáculos que se oponían al libre transito en
una calle, etc.
6.2.2. DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO

Es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en el
ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes,
e intereses, de las entidades administrativas o de los particulares
respecto de ellas" Rafael Bielsa. Para comprender mejor el concepto,
Lino Fernández dice: La expresión actos administrativos esta referida a
la actividad del Estado que ejerce una de las funciones fundamentales
como es la función administrativa, cuya manifestación de voluntad se
traduce a través de un conjunto de actos de administración, para
alcanzar sus fines políticos jurídicos, económicos y sociales. En sentido
amplio el acto administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones
de la actividad de los sujetos de la administración publica; y en el sentido
estricto, comprende y abarca a las "Manifestaciones de la voluntad del
Estado para crear efectos jurídicos", particularmente esta ultima, de
significación mas restringida y especifica, se constituye en el verdadero
eje del Derecho Administrativo.
61
6.3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. El sujeto
Es el que produce o emite el acto administrativo, es siempre la
administración publica, a través de cualquiera de sus órganos. Este sujeto
(órgano o autoridad) debe tener la necesaria competencia (capacidad) para
adoptar y ejecutar la decisión correspondiente. Competencia es el conjunto
de atribuciones, potestades, facultades y obligaciones que un órgano puede
y debe ejercer legítimamente, la competencia es conferida por la
Constitución y demás leyes, debe ser ejercida directa y exclusivamente.
Todo acto administrativo emana de un órgano de la administración publica,
dependiente del Estado, de un municipio u otra entidad publica. un
reglamento de una ordenanza, etc.
2. Elementos objetivos
Es el objeto, la causa y el fin:
Objeto: Es la materia o contenido del acto administrativo, es decir, la

sustancia de que se ocupa este. El objeto debe ser cierto, licito y real, es
decir identificable, verificable y conforme a la ley. El objeto comprende, las
materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para
individualizarlo. En cuanto a sus requisitos, el objeto debe ser licito, cierto,
posible y determinado. El objeto no debe ser prohibido por orden normativo.
Causa: Es el motivo particular que impulsa a la administración a emitir un

acto administrativo, que determina la finalidad que es siempre de interés
público, por que tiende a la satisfacción de necesidades sociales que son
requerimientos mas o menos urgentes de una comunidad determinada. Todo
acto administrativo, necesariamente debe responder a un Fin determinado,
ya sea, de interés general y también a aquellos intereses a los que
específicamente cada decisión debe estar dirigida.
3. Elementos Formales
Concierne a las formas que revisten los actos administrativos, que deben ser
escritos, motivados, firmados, por la autoridad que los emite, consignar el
nombre del o de los destinatarios, etc.
62
Forma: Es un elemento de la legalidad externo o formal del acto

administrativo. El procedimiento constitutivo del acto administrativo es el
conjunto de tramites requisitos y modalidades para la elaboración del mismo,
la forma complementaria son los tramites posteriores a la declaración o
decisión de la autoridad administrativa.
Motivación: Son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada

caso justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los
fundamentos que amerizan su emisión.
Eficacia: Los actos administrativos deben cumplir siento requisito esenciales

para surtir efectos. Estos requisitos esenciales son:
La Publicación y la notificación de los interesados: La publicación es

aplicable a los reglamentos mientras que la notificación lo es a los actos
administrativos.
El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos.

Por lo tanto la notificación es elemento del acto, forma parte de el.
6.4. CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a) Es una declaración de cualquier entidades pública. El acto administrativo

es el resultado jurídico de un proceso de exteriorización intelectual que
emanado de cualquiera de los órganos de las entidades, que al constituir
una manifestación del poder público (conlleva fuerza vinculante) por imperio
del derecho. Comúnmente se le reduce a la manifestación de voluntad
administrativa, que es sólo la declaración que tiene un objetivo querido por la
administración, sin embargo, también, son actos administrativos las
certificaciones, inscripciones, constancias, etc. Con acierto DROMI afirma:
que la doctrina considera que las declaraciones que sirven de base al acto
administrativo pueden ser:
1. Decisorias
Cuando contienen un deseo o querer de la administración que constituye
su finalidad (Ejm. resolución administrativa, acotación tributaria,
otorgamiento de licencia).
63
2. Conocimiento
Cuando certifican el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica
(Ejm. partidas de nacimiento, inscripciones registrales).
3. Opinión.
Cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo sobre un hecho
(Ejm. certificados de buena conducta, de salud, etc.).
b) La actividad administrativa productora de efectos jurídicos externos.

Se caracteriza por dirigirse hacia fuera de la organización administrativa que
la emita. Hacia los ciudadanos, otras entidades, las autoridades
administrativas respecto de sus derechos como agente público, otros
órganos, cuando actúan como administrados o cuando posean carácter
general.
c) Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados. La

calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas decisiones que
por si mismas generan efectos Jurídicos para los terceros, en sus derechos,
intereses u obligaciones. El sujeto pasivo o administrado viene a ser
calificado porque sobre sus intereses o derechos de relevancia pública recae
el efecto del acto, y van a verse alterados -sea a favor o en contra-.
d) En una situación concreta. Característica del acto administrativo es que los

efectos subjetivos que produce son concretos, de alcance individual, lo que
los diferencia de los actos reglamentarios.
e) En el marco del Derecho público. La actuación pública que califica como

acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho público o
lo que es lo mismo realizada en ejercicio de la función administrativa. No se
trata de calificar al acto, por el órgano que es su autor, sino por la potestad
pública que a través de ella se ejerce. Excluye de la posibilidad de calificar
como acto administrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco
legal especifico y habilitante, se sujetan al derecho común, ejemplo contrato
de estabilidad jurídica con un particular, o se somete a arbitraje.
f) Puede tener efectos individualizados o individualizables. Un acto

administrativo; puede tener efecto individualizado o individualizable al
momento de su dación, pues lo importante es que al momento de su
64
ejecución, ya esté individualizado perfectamente. Existen otras actuaciones

públicas distintas, como son el reglamento administrativo.
6.5. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE ENTES NO ESTATALES

En materia de entes no estatales la primera y gran controversia es si ejercen o
no función administrativa a la que alcancen los principios del Derecho
Administrativo. Esa cuestión también se resuelve en otro encuadre
terminológico: los actos, aún privados, de personas privadas que ejercen
poder, tienen en el ámbito del derecho privado y por tribunales comunes las
mismas limitaciones de respetar la audiencia previa, el debido proceso, la
razonabilidad, proporcionalidad, no discriminación, etc. Son estos, así,
principios generales del derecho tanto público como privado. Como derivación
puntual de este tema algunos autores no admiten que un acto administrativo
sea emitido por una entidad no estatal, pero pareciera que ello ocurre
precisamente por su propia concepción de acto administrativo, que hacen
incluir dentro de ese vocablo también al contrato administrativo. Con lo cual es
a veces difícil saber si la discrepancia se produce respecto a algunos de los
puntos que enunciamos a continuación:
a) Si pueden ejercer función administrativa: la jurisprudencia nacional es clara y
uniforme en sentido afirmativo, en los casos que la legislación les atribuye
potestad pública a personas no estatales, sean públicas o privadas.
b) Si las personas no estatales pueden celebrar contratos administrativos con

sus proveedores. La respuesta es en general negativa, pero hay
excepciones. A su vez, los concesionarios de servicios públicos deben
celebrar licitación pública para permitir el control de la razonabilidad de sus
costos para determinar la tarifa, no contratar con su propio grupo económico,
etc. También puede haber contratos administrativos entre vecinos y un
contratista de obra pública.
c) Un tercer interrogante es si pueden dictar actos administrativos unilaterales e

individuales: la respuesta afirmativa es clara.
d) En cuanto a si tienen potestad reglamentaria, los concesionarios carecen de

esa atribución, pues ello le compete solamente los entes reguladores
previstos en la Constitución, dentro del marco regulador que establezca el
Congreso, respecto del cual no existe ninguna pretendida “reserva de la
administración.” En cambio, los colegios profesionales tienen potestad
65
reglamentaria en cuanto a las normas de ética profesional; pero no creemos

que a tales reglamentos se le aplique la construcción propia de los
reglamentos de la administración.
Finalmente, no debe olvidarse que la tendencia actual en el mundo se inclina
en forma creciente por el otorgamiento de facultades o prerrogativas de poder
público a órganos o entidades no estrictamente administrativas (el fenómeno
de las personas jurídicas públicas no estatales), lo que hace suponer que de
afirmarse esa tendencia también puede incrementar correlativamente el
número y la variedad de actos administrativos que pueden presentarse. Como
se advierte, en modo alguno puede sentarse en forma absolutamente
categórica el principio de que el acto administrativo debe provenir de órganos
estatales.
6.6. ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA: Los actos que se agotan en

el ámbito interno de la propia Administración, son actos del poder público, pero
que por su alcance no requieren ser recubiertos de las garantías, y recelos de
la externa. Como tal, se orientan exclusivamente a la búsqueda de la eficacia
de los resultados de la gestión pública.
6.7. LOS COMPORTAMIENTOS MATERIALES: (hechos administrativos

subjetivos) Los comportamientos materiales o simplemente hechos
administrativos subjetivos, se refieren a toda actuación física u operativa de los
órganos administrativos que produce la adquisición, modificación, transferencia
o extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la demolición de un edificio, la
actividad de inspección, la entrega de una notificación, la pérdida de un
expediente, etc. Como se puede apreciar la norma se limita a establecer que el
comportamiento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo
excluye de su regulación por la Ley, en general los actos internos deben
respetar las reglas del Titulo Preliminar de la Ley N° 27444 del Procedimiento
Administrativo General (LPAG).
6.8. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS CONSIDERADOS EN

LA LEY
1. Los Actos Administrativos según sus efectos: Actos Administrativos de
efectos generales y de efectos particulares. La ley acoge la clasificación de
los actos administrativos, según sus destinatarios, al distinguir los actos
administrativos generales de los actos administrativos Individuales. Los
actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad
66
de sujetos de derecho, sea normado por un número indeterminado o

determinado de personas. El acto individual, al contrario es el acto destinado
a un solo sujeto de derecho, el cual es además un acto de efectos
particulares.
2. Los Actos Administrativos según su contenido: Actos definitivos y actos

de trámite. La distinción según el contenido de la decisión, se refiere a que el
acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio el
acto administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para el acto
definitivo.
3. Los actos administrativos según la manifestación de volunta: Actos

administrativos expresos y tácitos. La manifestación de voluntad que
produce el acto administrativo, debe ser expresa y formal, conteniendo el
acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Sin
embargo, la Ley admite la figura de la manifestación de voluntad tácita de la
Administración, derivada del silencio administrativo.
4. Los actos administrativos según su impugnabilidad: Los actos

administrativos firmes. El acto que no es firme es el que puede ser
impugnado, sea por vía administrativa a través de los recursos
administrativos. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser
impugnado por las vías ordinarias de recurso, y sobre el cual lo único que
cabe, es el recurso de revisión.
5. Los actos según la incidencia en el contenido de situaciones jurídicas:

Actos constitutivos y meramente declarativos. Los actos pueden
diferenciarse en actos constitutivos, cuando crean, modifican o extinguen
relaciones o situaciones jurídicas (Ejm. otorgamiento de una concesión,
ejecución coactiva. etc.) y en actos declarativos, cuando se limitan a
acreditar relaciones existentes sin alterarlas (Ejm. inscripción registral).
6. Los actos administrativos en función del Procedimiento Administrativo

Conforme a este criterio, los actos se clasifican en: Actos de trámite.-
comprende un conjunto de decisiones administrativas dirigidas a preparar la
materia y dejarla expedita para la decisión final. Actos resolutorios.- son
las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del asunto las
autoridades emiten. Actos de ejecución.- son los actos de coerción que
67
realizan las autoridades administrativas con la finalidad de llevar a cabo en la

práctica material la decisión ejecutiva de la Administración.
6.9. MODALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
1. Plazo. Esta modalidad establece el momento mismo en que los efectos

jurídicos del acto administrativo comienzan o cesan.
2. Condición. Esta modalidad es el hecho futuro e incierto al que se subordina

el nacimiento o extinción de los efectos del acto administrativo, según sea
condición suspensiva o resolutoria.
3. Modo. Esta modalidad consiste en una carga u obligación que se le impone

al administrado, no debe ser esencial del acto, sino sólo accesorio o
eventual. Pues si fuere esencial, se trataría de un elemento integrante de la
validez de mismo acto. Así sucede, por ejemplo, en aquellos actos donde
resulta consustancial que quede sujeto a plazo (Ejm. un permiso, la
concesión, una prestación contractual, etc.), la autoridad administrativa no
puede discrecionalmente establecer plazos, condiciones o cargas a los
administrados, La decisión administrativa en sentido puro debe tener
vocación de cumplir la ley que regula el acto administrativo o el
procedimiento especial solo así cuando autorice a la autoridad incluir alguna
modalidad, podrá hacerlo de ésta manera no podrá hablarse de una acción
discrecional.
6.10. LA EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El cumplimiento correcto de sus elementos esenciales de validez depende
directamente de: la competencia, el contenido u objeto ajustado a derecho, la
finalidad pública, motivación y procedimiento regular.
1) La competencia. Ha sido conferida por norma expresa, en la definición del

elemento competencia participan dos factores: la potestad atribuida al
órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el régimen de la
persona o conjunto de personas que revestidos de funciones
administrativas, representan al órgano u organismo titular de la
competencia.
68
1.1) Criterios para la determinación de la competencia

Los criterios para determinar el alcance de la competencia válida son
los siguientes:
Por la materia.- Se refiere a las actividades o tareas que legalmente
puede desempeñar un determinado órgano.
Por el territorio.- Se refiere al ámbito espacial en el cual es legal el
ejercicio de una función pública.
Por el grado.- Según la posición que el órgano ocupa dentro de la
jerarquía vertical de la institución.
Por el tiempo.- Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a la
competencia), temporal (sí la competencia sólo puede ejercerse dentro,
de un plazo determinado o si sólo puede iniciarse su ejercicio a partir
de un plazo previsto), accidental (cuando la competencia sea fugaz o
por breves instantes, por ejemplo, la situación de los accidentales
interinos o suplentes).
Aptitud de la autoridad titular del órgano.- La competencia no sólo se
logra cumpliendo las exigencias mencionadas anteriormente, sino
también por Nominación regular. Quien ejerce un cargo y, con ello, las
potestades y facultades inherentes.
2) El contenido u objeto ajustado a derecho. El contenido del acto es

aquello que se obtiene con la opción administrativa adoptada, sea que
decide, certifique o declare simplemente. Es precisamente aquello que se
decide en el acto, el sentido de la materia determinada por la autoridad
dentro de su competencia. Por lo general, este requisito muestra un sentido
positivo o negativo, en cuanto implica aceptar o desestimar un pedido,
realizar algún hecho material concreto o negar su realización, en el caso de
actividades discrecionales a falta de norma precisa, su contenido debe
adaptarse al marco general normativo, a los principios de juridicidad y de
razonabilidad.
3) Finalidad pública. Siempre toda la actividad administrativa, de modo

mediato o inmediato, directo o indirecto, debe tender a realizar o satisfacer
un interés general (propio del servicio público). Así, el contenido de cada
actuación pública debe perseguir aquellas finalidades general y específica
que le corresponde, quedándole vedada cualquier posibilidad de desvío
para satisfacer -abierta o encubiertamente- algún interés privado o personal
de los agentes públicos, (por ejemplo: cobro excesivo de multas para
proveerse de recursos y no para sancionar incorrecciones, imponer
69
sanciones administrativas graves a funcionarios por animosidad o

venganza personal de la autoridad respectiva, prohibir actividades
religiosas por razones de sectarismo o intolerancia, la rotación de personal
por razones de conveniencia subjetiva del jefe. etc.), la finalidad ha sido
articulada en la Ley a través de dos normas importantes que la van a tomar
actuante permanentemente: la definición de general de cuál es la finalidad
pública de las normas administrativas (art. III del Titulo Preliminar), el deber
de eficacia que dispone que los participes en el procedimiento deben hacer
prevalecer el cumplimiento de los fines del acto (art. IV. numeral 1.10 del
Título Preliminar) y el deber de las autoridades de interpretar la normativa
administrativa en la forma que satisfaga la finalidad pública (art. 75 inciso
8).
4) Motivación y procedimiento regular. Como venimos exponiendo, la

declaración de la voluntad administrativa es conformada a través del
recorrido de un procedimiento predeterminado por la ley o por prácticas
administrativas, en su adecuación, que importa un elemento medular para
la generación de un acto administrativo. El Procedimiento Administrativo,
es considerado elemento de validez del acto administrativo. La falta de
procedimiento, determina la invalidez del acto emitido en armonía con el
principio de debido procedimiento, salvo que la norma le habilitare a
dictarse de este modo.
6.11. LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Los principales vicios

del acto administrativo, independientemente que deriven en nulidad o sean
pasibles de conservación, son:
En razón de la competencia:
 Incompetencia material
 Incompetencia territorial
 Incompetencia por grado
 Incompetencia por tiempo
 Incompetencia por cuantía
 Acto administrativo de órgano colegiado sin sesión
 Acto administrativo de órgano colegiado sin quórum
 Acto administrativo de órgano colegiado sin deliberación
 Extralimitación de competencias.
70
En razón del contenido u objeto:

o Contenido ilícito (inconstitucional, ilegal, contrario a reglamentos. a
sentencias firmes y actos constitutivos de delitos).
o Contenido impreciso
o Contenido imposible físicamente
o Contenido imposible jurídicamente
o Contenido incongruente
o Contenido contrario a acto firme
En razón de la finalidad:
 Desvío de poder por finalidad personal de la autoridad
 Desvío de poder por finalidad a favor de terceros
 Desvío de poder por finalidad pública distinta a la prevista en la ley
En razón de la motivación:
 Omisión de motivación
 Motivación insuficiente
 Motivación falsa
 Motivación contradictoria
 Motivación errada (de hecho o derecho)
 Motivación ilícita
En razón de la forma:
 Acto dictado sin procedimiento previo
 Acto dictado sin seguir normas esenciales del procedimiento (debido
proceso del administrado)
 Acto dictado sin seguir normas no esenciales del procedimiento
 Vicio en la exteriorización del acto.
La Administración debe pronunciarse no sólo sobre lo planteado en la petición
inicial, sino también sobre otros aspectos que hayan surgido durante la
tramitación del expediente, provengan del escrito inicial, de modificaciones
cuantitativas o cualitativas posteriores al petitorio, o de la información oficial a
que se tuviere acceso y consten en el expediente. Lo que sí afecta el derecho
al debido procedimiento del administrado, sería que la autoridad decidiese
sobre aspectos no documentados en el expediente y consiguientemente,
sobre los cuales no hayan mostrado su parecer los administrados. Del mismo
modo, contraviene al ordenamiento que la instancia decisoria no se pronuncie
sobre algunas pretensiones o evidencias fundamentales aportadas en el
procedimiento (incongruencia omisiva).
71
6.12. PRINCIPIO GENERAL

(El deber de motivar las decisiones), la exteriorización obligatoria de las
razones que sirven de base o determinan una resolución de la Administración
es denominada motivación. La exigencia de argumentar la orientación de los
actos administrativos, es reconocida como el mecanismo necesario para
permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad en la
actuación pública, dado que obliga al funcionario a razonar, reflexionar, a
patentizar tanto la justificación de su acto como el objetivo perseguido con su
emisión, con lo cual, brinda mayores posibilidades para evaluar si ejerce su
competencia, circunscribiéndose sólo a dictados de interés público,
exponiendo un elemento valioso para una ulterior interpretación, calificación y
control de su actuación, en términos de objetividad y finalidad públicas, la
infracción al deber de motivación conlleva a la responsabilidad administrativa
para el autor del acto. Las funciones del deber de motivar las decisiones
administrativas son:
a) Propiciar que las autoridades se pronuncien con seriedad y el rigor en la

formación de la voluntad de la Administración y aseguren su adecuación al
ordenamiento jurídico.
b) Cumple un rol informador, ya que representa la exteriorización de las
razones en cuya virtud se produce un acto administrativo, y permite, tanto
al administrado como a los superiores con potestades de revisión del acto,
asumir conocimiento de los hechos reales y jurídicos que fundamentan la
decisión administrativa, para poder articular su defensa con posibilidad de
criticar las bases en que se funda e impugnarla; o para que el superior al
conocer el recurso pueda desarrollar el control que examinando todos los
datos y si se ajusta a ley.
c) Cumple una función justificadora sobre los aspectos de contenido del acto
administrativo, proyectándose como la argumentación que ofrece el
razonamiento lógico preparatorio de la conclusión o la decisión
administrativa.
d) Facilita el control de la Administración por el Poder Judicial ya que al
vincular el acto a la legalidad, la motivación expresa la forma en que la
autoridad ha entendido que se concreta la adecuación del acto al fin
previsto por la norma, y otorga así racionalidad y objetividad a la actuación
administrativa.
72
6.13. CONTENIDO DEL DEBER DE MOTIVACIÓN

Del contenido de la exigencia estimamos que comprende tanto la
fundamentación de los aspectos jurídicos mediante la cita de las fuentes
jurídicas pertinentes, la síntesis de las argumentaciones jurídicas alegadas y
de las seguidas para estimarlas o desestimarlas como a la fundamentación de
los hechos relación de supuestos reales apreciados y verificados por el
funcionario.
A) FORMAS DE MOTIVACIÓN
En cuando a la expresión formal de la motivación en las resoluciones
podemos establecer que dicho objetivo se puede lograr de modo expreso o
por referencias ciertas y seguras. La expresión argumental de los hechos y
el derecho en la resolución, de modo suficiente, en los comúnmente
denominados 'CONSIDERANDOS' (motivación contextual).
Adicionalmente, el art. 6.2. de la LPAG permite que se pueda motivar
mediante la aceptación integra de los pareceres o dictámenes previos
existentes en el expediente, en cuyo caso será necesario sólo la cita
expresa del documento que le sirve de sustento y de su ubicación dentro
del expediente para la accesibilidad del administrado (motivación in
aliunde).
B) ATENUACIÓN DEL DEBER DE MOTIVACIÓN

No debemos perder de vista que la exigencia de la motivación
naturalmente varía de intensidad según la clase de resolución que se trate.
Así, se presenta con todo su rigor cuando se trata de actos afectivos o
limitativos de derechos fundamentales, decisiones sancionadoras,
decisiones en procedimientos contenciosos o concurrenciales, si se trata
de definir la improcedencia de peticiones concretas de los administrados o
manifestar alguna expresión singular dentro de cuerpos colegiados, los que
se aparten del criterio seguido en los precedentes, o en los dictámenes de
órganos consultivos, cuando involucren suspender decisiones objeto de
recursos y actos discrecionales. Reconociendo que la exigencia de
motivación constituye una carga para la administración, que se expresa en
tiempo, asesoramiento, opiniones previas, visaciones, etc., la norma ha
previsto se reconozca la realidad de evitar esta carga cuando ello
favorezca al administrado.
73
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
6.14. Tarea
a. ¿Qué diferencia encuentra entre acto administrativo, actos de

administración, hecho administrativo y contrato administrativo?.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
b. ¿Si hablamos de acto administrativo, podríamos decir que contempla

también a las resoluciones administrativas? ¿Por qué?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
74
c. Usted solicita ante la Municipalidad la copia del Acta de su

Nacimiento, para ello realiza el pago respectivo por dicho trámite,
ahora bien, respecto al comprobante de pago. ¿Es un acto
administrativo?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________________________________
75
Unidad Temática VII
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias

tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que
produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados. El procedimiento administrativo está
integrado por un conjunto de actos dirigidos a preparar una decisión común. Entre
ellos puede haber actos procedimentales referidos al trámite que se realiza y actos
administrativos como las resoluciones, que constituyen decisiones de la autoridad
administrativa. Los principios del Procedimiento Administrativo se encuentran
contemplados en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444.
7.1. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo son el
administrado y la autoridad administrativa. El administrado es la persona
natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental,
participa en el procedimiento administrativo. Se consideran administrados
quienes promuevan un procedimiento administrativo como titulares de
derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. Asimismo, aquellos
que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos
que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse. La autoridad
administrativa es el agente de las entidades que, bajo cualquier régimen
jurídico, y ejerciendo potestades públicas conduce el inicio, la instrucción, la
sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo participa en la
gestión de los procedimientos administrativos.
7.1.1. DERECHOS Y DEBERES

Los administrados, respecto al procedimiento administrativo, tienen los
siguientes derechos:
1. La precedencia en la atención del servicio público requerido,
guardando riguroso orden de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las
entidades, en condiciones de igualdad con los demás administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación
alguna a la información contenida en los expedientes de los
76
procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener

copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el
costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente
previstas por ley.
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades
del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad,
incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas,
ubicación de dependencias, horarios de atención, procedimientos y
características.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su
naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su
duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal
actuación.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control
de los servicios públicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o
actuación y exigirlo así a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus
obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la
entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos
de su interés.
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean
llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su
servicio, cuando así corresponda legalmente, y
13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes.
De otro lado, los administrados respecto del procedimiento

administrativo, así como quienes participen en él, tienen los siguientes
deberes generales:
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de
declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si
fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o
de cualquier otro modo afectar el principio de conducta
procedimental.
77
2. Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los

hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a
identificar a otros administrados no comparecientes con interés
legítimo en el procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la
autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra
información que se ampare en la presunción de veracidad.
Deberes de la autoridad administrativa:

1. Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines
para los que les fueron conferidas sus atribuciones.
2. Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del
procedimiento administrativo previstos en el Título Preliminar de la
Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error
u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación que les
corresponda a ellos.
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de
requisitos, la realización de trámites, el suministro de información o
la realización de pagos, no previstos legalmente.
5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a
los administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales
de su cargo.
6. Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en
aquellos procedimientos de aprobación automática.
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando
la simplificación en sus trámites, sin más formalidades que las
esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los
administrados o para propiciar certeza en las actuaciones.
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el
fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los
derechos de los administrados.
9. Los demás previstos en la ley o derivados del deber de proteger,
conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados,
con la finalidad de preservar su eficacia.
78
7.2. CAPACIDAD CIVIL Y CAPACIDAD ADMINISTRATIVA

Todos los sujetos de derecho (sean personas físicas o jurídicas: asociaciones,
cooperativas, federaciones, fundaciones, corporaciones, etc.) con capacidad
civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo.
En cualquier caso, la capacidad administrativa es no ya solamente igual sino
mayor que la capacidad civil, lo que se aprecia en diversas hipótesis referidas a
los menores de edad y otros casos. No interesa su género, nacionalidad ni
domicilio, aunque en este último caso puede requerirse la constitución de un
domicilio legal al efecto del procedimiento.
No es del todo exacto, entonces, afirmar que la capacidad administrativa se
rige por el derecho civil, como hace la legislación comparada, ni tampoco es
cuestión de razonar al revés, a partir de una supuesta “autonomía” del Derecho
Administrativo respecto al derecho civil.
La cuestión es simple: se trata de ir analizando diversos supuestos concretos a
la luz del derecho vigente y ver si de allí resultan o no conclusiones
susceptibles de ser expuestas con algún rasgo de generalidad.
Cabe destacar que aun cuestionándose a un presentante que invoca la calidad
de parte en el procedimiento administrativo su aptitud legal a los fines de su
pretensión de fondo, debe con todo admitírsele en calidad de parte a los
efectos de dirimir la cuestión controvertida respecto a la forma, hasta que ésta
se resuelva definitivamente.
EN TODO PROCESO INTERVIENEN UN SIN

NÙMERO DE AGENTES
79
7.3. Tarea
a. Usted ha impulsado un procedimiento administrativo y hasta la fecha
no le dan respuesta y el silencio administrativo según el Texto Único de
Procedimientos Administrativos no ha sido especificado o regulado. ¿A
qué institución del Estado puede recurrir para que supervisen el
cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la
prestación de los servicios públicos a la ciudadanía?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
b. Quienes prestan servicios públicos deben respetar lo contemplado en

la Ley N° 27444 del Procedimiento Administrativo General, sin embargo
dichas Instituciones han regulado su propio procedimiento
administrativo (ley especial), ¿Por qué?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
c. ¿Por qué procedimiento y por qué no proceso?

_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
80
Unidad Temática VIII
LOS PARTICULARES EN SEDE ADMINISTRATIVA
8.1 FUNDAMENTO DEL ACCESO A SEDE ADMINISTRATIVA

Constitucionalmente, está consagrado, el derecho que le asiste, a los
particulares, para concurrir o acceder a sede administrativa, ello con el fin de
resguardar:
 La plena vigencia de Derechos de Defensa.
 El derecho de petición a las autoridades administrativas.
 La legalidad y la legitimidad de la actividad estatal.
8.1.1. ACCESO A SEDE ADMINISTRATIVA

El acceso a sede administrativa, se materializa mediante la interposición
de:
 Recursos Administrativos.
 Presentaciones que no son propiamente Recursos Administrativos en
sentido puro.
 Reclamos Administrativos.
 Intimaciones dirigidas a impulsar un Procedimiento.
 Escritos presentados con el objeto de acceder o toma conocimiento
de una actuación en trámite.
Por otra parte, en el marco de un procedimiento licitatorio, el

administrado se transforma en licitador, luego de la interposición o
presentación de una oferta o propuesta.
8.2. RECURSOS Y RECLAMOS ADMINISTRATIVOS
a) Generalidades
Los Recursos Administrativos y los Reclamos Administrativos, son
presentaciones que un particular efectúa, en Sede Administrativa, bajo el
amparo de los derechos, constitucionalmente consagrados, de DEFENSA Y
DE ACCESO A SEDE ADMINISTRATIVA, por los siguientes motivos:
81
1. La intención, de quien interpone un Recurso Administrativo es que, la

Administración, proceda a rever, total o parcialmente, una decisión por
ella tomada. Son recursos Administrativos Puros y Típicos los siguientes:
 Recurso de Reconsideración
 Recurso apelación
 Recurso revisión
2. Quien presenta un Reclamo Administrativo Pretende que, la

Administración Estatal: Le confiera un derecho o interés (vgr. Un agente
público le solicita, a su empleador estatal, que le liquide, en forma
mensual, se acuerdo a la legislación vigente, el adicional por título
universitario. Por ese motivo, presenta un escrito al cual adjunta la
documentación pertinente). Cese una conducta que la causa agravio a
terceras personas (vgr. El Sr. AA, agente Público, presenta un reclamo
administrativo, ante su empleador estatal, a fin que, este, deje de
descontarle, mensualmente, una suma de dinero por un concepto
determinado, ello pues, entiende que, esa suma de dinero por un
concepto determinado, ello pues, entiende que, esa conducta, violenta el
ordenamiento normativo vigente).
3. Debe destacarse que, el administrado, está facultad a presentar

interposiciones, a fin de intimar, a la Administración, a que se expida en
marco de un procedimiento recursivo o un procedimiento de reclamo
administrativo, en trámite. Esa interposición, se denomina "Pronto Despa-
cho".
4. Tanto los Recursos Administrativos como los Prontos Despachos, como

los requerimientos de Vista o Acceso al Expediente, son interposiciones
que se sustentan en el Derecho de Defensa de los Administrados y en el
Derecho de Acceso a Sede Administrativa, consagrados, ambos,
constitucionalmente.
b) Condición esencial para agotar la Vía Administrativa

Los Reclamos Administrativos y/o los Recursos Administrativos
(conjuntamente con la presentación del Pronto Despacho, considerado éste
como requisito sine qua nom para la procedencia del Silencio Administrativo)
deben ser interpuestos, de modo obligatorio, por los administrados, con
carácter previo a acceder a sede judicial.
82
La vía Administrativa se agota y queda expedita la Vía Judicial, sólo luego de

la resolución expresa o tácita (silencio) del Recurso o del Reclamo
Administrativo interpuesto.
Por ello, el particular, en el marco de una controversia con la Administración,

obtiene la habilitación de Instancia Judicial, si, previamente, interpuso:
Recurso Administrativo o Reclamo Administrativo Previo.
Sólo puede adquirir legitimidad activa para demandar, en sede judicial, a la

Administración Estatal, aquel sujeto que previamente agotó la vía
administrativa, mediante la interposición de los recursos o reclamos admi-
nistrativos pertinentes.
8.3. Taxatividad de la noción de agotar la Vía Administrativa

Si no se presenta Reclamo o Recurso Administrativo, la vía judicial no se
habilita. Tal tesis es taxativa y no admite, en principio, excepciones. Por ese
motivo, el Recurso Extemporáneo, es decir la Denuncia de Ilegitimidad, que no
constituye un Recurso Administrativo típico, no habilita la vía Judicial, tal lo
señalaron, de modo reiterado, los órganos judiciales.
El rechazo en sede administrativa de una denuncia de ilegitimidad no es

principio susceptible de ser impugnado por acción contencioso administrativa
ordinaria por configurar una facultad discrecional, y no puede importar el
restablecimiento de plazos perentorios fenecidos.
Es decir, emerge, ineluctable que la habilitación de la instancia judicial, a los

fines de accionar frente al Estado, no es amplia ni libre de restricciones, ello
pues deben cumplimentarse ciertos requisitos previos, que resultan esenciales
para la admisibilidad de la acción judicial.
El requisito previo, sine qua nom, para la procedencia del inicio de la acción
judicial y que habilitan esa instancia, es el previo agotamiento de la instancia
administrativa. Y, a los fines de agotar la vía administrativa, el administrado
debe interponer, Reclamo Administrativo Previo (de la Ley N°) o Recurso
Administrativo.
El principio de agotamiento de vía administrativa, debe aplicarse de modo

taxativo, motivo por el cual, resulta susceptible de ser rechazada, en sede
83
judicial, una acción que tiene por norte impugnar a un acto administrativo que
"…es reproducción de uno anterior que causó estado y que no ha sido
impugnado", (ST Misiones, 27/08/1999, "Romero, Ángel c/Provincia de
Misiones",LL Litorial, 2000-1414). Se observa, entonces, que el principio de
agotar la vía administrativa es amplio, y está destinado a impedir que se pueda
acceder a sede judicial cuando la decisión administrativa no haya sido
cuestionada en esa sede.
8.4. Identidad entre pretensión en sede administrativa y en sede

judicial
Es condición esencial para agotar la vía administrativa que, la pretensión que
el administrado esgrime en sede judicial, sea la misma que manifestó,
previamente en sede administrativa.
Si se incluyen, en la acción que se inicie en sede judicial, pretensiones no

incorporadas en el reclamo o recurso interpuesto en sede administrativa, esas
pretensiones no podrán ser analizadas por el órgano judicial, ello pues no ha
sido parte de previa sustanciación por parte de la Administración.
8.5 Lógica de la habilitación de instancia

La lógica, de la habilitación de instancia, radica en el hecho que, el legislador,
ha procurado (siguiendo viejos conceptos doctrinarios destinados a restringir la
vía acción judicial contra el Estado, ello a fin de disminuir la cantidad de
acciones o demandas contra éste) que, el particular, le "avise" a la
Administración, que mantienen un diferendo con ella. Ese "aviso" se manifiesta
en el escrito recursivo o en el que contiene al reclamo administrativo previo.
El mencionado "aviso", le permite, al Estado, conocer que, un particular,

manifiesta disconformismo frente a una conducta o una acción de la
Administración Estatal, razón por la cual, en caso que. Esta última, no proceda
a rever, en su sede, la actividad por ella desplegada o a reconocer un derecho
o intereses a favor del administrado, la Administración entraría en conocimiento
respecto a que podría ser objeto de acción judicial.
En otras palabras, si, la Administración, conoce y rechaza la pretensión del

administrado, queda " sobre-avisada" con relación a que en el marco de la
pretensión reclamada por el administrado, podrá ser objeto de acción judicial.
84
8.6. La Vía Administrativa en otros ordenamientos jurídicos

No es, el agotamiento de la vía administrativa, un instituto jurídico exclusivo, de
nuestro ordenamiento normativo.
Por ejemplo, vale señalar que, este principio, gobierna en el derecho

norteamericano.
Ha sostenido, la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, en autos

"Sims clApfel, Comisionado de Seguridad Social", LL, 11/12/2000, pág. 28, que
"la exigencia del agotamiento de la vía administrativa y la noción de autonomía
en dicho ámbito requieren que las objeciones al procedimiento planteen
mientras que la Administración tiene la oportunidad de corrección, a fin de
suscitar cuestiones pasibles de revisión judicial (del voto en disidencia de los
Jueces Breyer, Rehnquist, Saclia y Kennedy)".
Continúan, sosteniendo, los citados jueces, que "La regla que impone plantear
en sede administrativa las objeciones que se susciten -en el caso, en el ámbito
de la Seguridad Social de los Estados Unidos de América- o renunciar a ellas
en la demanda judicial hace responsable al reclamante por la decisión de su
abogado de reservar algún planteo, para los Tribunales Federales".
Es decir, brota que, el Derecho Norteamericano, consagra, el principio de

inhabilitación de instancia, ello con el objeto que, la Administración, pueda
rever una actuación suya que genera daño. De esta forma se evita que los
plazos se alarguen y se generen mayores costos, cuestión que ocurriría si no
se le otorga, a la Administración, la posibilidad que deje sin efecto sus
decisiones ilegítimas.
8.7. Críticas al sustituto de agotamiento de la Vía administrativa

No han sido pocos los autores que critican la multiplicidad de Recursos
Administrativos (entre ellos Gordillo, quien sostiene que de ese modo se difiere
el acceso, del administrado, a sede judicial) como asimismo la plena vigencia
del principio genérico y amplio que exige que deba agotarse la vía
administrativa, para acceder a la instancia judicial, ello por considerar que,
constituye:
 Una restricción al control judicial de los actos administrativos.
 Un medio destinado a dilatar la intervención de la Justicia, ya que consideran
que no son pocas las ocasiones en las cuales la tramitación efectuada en
85
sede administrativa, se transforma en un trasto inútil que retarda la pre-

tensión del particular.
Esta postura crítica al principio genérico de "agotamiento de la instancia

administrativa", ha sido tomada, de modo parcial, por algunos tribunales de
Justicia.
En principio somos proclives, a limitar cualquier posibilidad destinada a que, el

administrado, evada o escape a la vía administrativa, impuesta por ley, sin
perjuicio que consideremos que, esa vía, debiese acotarse a una mínima
expresión, ello a fin de evitar dilaciones que impidan, al particular, acceder a
sede judicial.
Nuestra postura, favorable a que, los particulares cumplimenten con la

obligación legal de agotar la vía administrativa, apunta, esencialmente, a
garantizar:
 La posibilidad que, la Administración, actuando de modo legítimo, adopte

una decisión con celeridad y diligencia, a fin de resolver una cuestión
controvertida y rever su medida y/o consagrar un derecho o interés a favor
del reclamante o recurrente, en caso que así corresponda. De esta manera
se evitan dilaciones y mayores costos que se generan en una eventual
instancia judicial.
 El Principio de Igualdad, ello pues a algunos administrados podrá obligársele
a que agoten la vía administrativa, mientras que otros estarán exceptuados
de esta contingencia. Y en tal extremo, no hace más que agraviar al principio
de igualdad.
8.8. Casos de laguna normativa

Debe tenerse presente que, agotar la vía administrativa, es un imperativo legal,
que debe complementarse cuando la norma así lo impone. En caso de laguna
o vacío normativo, con relación a la obligación de interponer el Reclamo
Administrativo previo, la Justicia ha entendido que, dicho Reclamo, no resulta
obligatorio a los fines de habilitar la instancia judicial, la cual se encuentra
expedita, sin necesidad de previa interposición.
86
8.9. Conveniencia de agotar la Vía Administrativa

No obstante, debemos destacar, tal lo dijimos anteriormente, que compartimos,
de modo genérico, lo señalado por Agustín Gordillo, respecto a que, la vía
administrativa, debe acotarse, ello, según nuestra óptica, a fin de:
 Evitar pronunciamientos repetitivos en un mismo sentido, lo que,
indudablemente, genera retardo en la posibilidad, del administrado, de
acceder a sede judicial.
 Disminuir el cúmulo de actuaciones administrativas, que abarrotan las
dependencias estatales y que aten- tan contra la celeridad y la calidad de la
actividad de la administración estatal.
Vale decir que, Agustín Gordíllo, se ha manifestado, de modo reiterado,

contrario a la necesidad de interponer de modo obligatorio antes de acudir a
sede judicial, Reclamo Administrativo Previo, ello pues, entiende que, dicho
instituto, sólo tiene por norte diferir que el particular pueda acudir a sede
judicial.
8.10. Noción Procesal de Habilitación de Instancia

La Habilitación de Instancia, importa una noción procesal contencioso-
administrativa, que se constituye en un requisito sirte qua nom, para la
procedencia de la acción judicial.
La Habilitación de Instancia, es un recaudo que debe ser verificado, por la

autoridad judicial, como condición esencial de admisión de la acción judicial. Es
por ello que, el administrado, debe acreditar, en su presentación judicial, que
agotó la vía administrativa, debiendo:
 Acompañar los instrumentos que haya presentado en sede administrativa.
 Efectuar, en la demanda judicial, una descripción exhaustiva de la conducta
desplegada con el objeto de agotar la vía administrativa, y demostrar que
ésta se ha agotado.
8.9.1. Plazo de caducidad para acceder a sede judicial
8.9.1.1 Noción. Sustento legal

El plazo de caducidad para acceder a sede judicial, luego de agotar
la vía administrativa, está establecido en el art de la ley de
Procedimientos Administrativos, el cual nos dice: "La acción contra
el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del
87
plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales,

computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde
su notificación el interesado.
b) Si se tratare de actos de contenido general contra
los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativa
mente por resolución expresa desde que se notifique al
interesado la denegatoria.
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables
a través de actos individuales de aplicación, desde que se
notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia
administrativa.
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos,
desde que ellos fueron conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto

administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para
deducirlo será de 15 días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las intactas administrativas".
8.9.1.2. Fundamento del plazo de caducidad

La génesis de establecer un plazo de caducidad para acudir a sede
judicial, tiene por objeto generar, a favor de la Administración
estatal, cierta aurora de protección, ello a fin de evitar que,
pasados extensos plazos temporales desde que se agotó la vía
administrativa, el administrado pueda iniciar demanda judicial
contra un acto o decisión o conducta desplegada por la
Administración estatal.
Se funda, el criterio destinado a imponer un breve plazo temporal

para acudir a sede judicial, en la circunstancia que se da por
entendido que, el particular, consiente, totalmente, la actuación
estatal, si consumido el plazo legalmente establecido (desde que
se extinguió la vía administrativa) no opuso o interpuso acción
judicial.
Transcurrido el plazo legalmente es evidente que nace, a favor de
la Administración estatal, el derecho subjetivo a considerar que el
administrado ha consentido su decisión, la cual ha quedado firme y
resulta, así, insuceptible de ser sometida a acción judicial.
88
8.9.1.3. Desde cuando se computa el plazo de caducidad

El plazo de caducidad para acceder a sede judicial, se computa
desde el momento en que el administrado reclamante y/o
recurrente, ha sido notificado de modo fehaciente, de la resolución
(es decir del acto administrativo), mediante la cual se dispuso el
rechazo, total o parcial, de su pretensión.
8.9.1.3.1. Rechazo mediando silencio administrativo.

En caso que, el rechazo a la pretensión del particular, hubiese
acaecido mediando silencio administrativo denegatorio, "La
demanda podrá iniciar se en cualquier momento cuando el acto
adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos y sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Por otra parte, existen diversas interposiciones que, sólo, tienen

por horizonte requerir, a la Administración, que ajuste su actuar o
los actos emitidos, al imperio legal y/o con buena fe y/o de modo
legítimo.
Esas interposiciones son:
 Queja
 Solicitud de aclaratoria
 Solicitud de Revisión
 Recurso de Nulidad
Estas interposiciones, se vinculan con el resguardo al principio de

legitimidad, que debe imperar en sede' administrativa, y o son
catalogadas como Recursos Administrativos Puros, ni típicos.
Igual sentido, posee, la Denuncia de ilegitimidad y demás

denuncias que se interponen en sede administrativa.
8.10. RECURSOS ADMINISTRATIVOS
a) Definición
Los Recursos Administrativos, son interposiciones materiales (es decir
escritas), efectuadas por los particulares, destinadas a que, la
Administración, revoque, total o parcialmente, una decisión por ella
adoptada.
89
b) Quienes pueden interponerlos

Los particulares facultados para interponer recurso administrativo, son los
que pueden ser reputados como parte interesada, ello por ser destinatarios
de los efectos del acto administrativo, que se recurre.
Además de ser parte interesada, los administrados, deberán ser, a fin de

estar facultados para interponer recursos:
 Personas hábiles mayores de edad.
 Menores con sus tutores.
La persona jurídica del derecho público, estatal o no, las personas jurídicas
del derecho privado. Habiendo quedado claro, cuales son las condiciones
de aptitud o capacidad personal para ser estimado como recurrente, es
importante dedicarse a dilucidar qué es ser parte interesada.
¿Quién es parte interesada?

Es parte interesada, el administrado que tiene involucrado un derecho
subjetivo o un interés legítimo, en el marco de la decisión administrativa.
Debe destacarse, que, un administrado, está facultado para recurrir un acto
administrativo, cuando, el acto, se dirige a él, de modo directo,
produciéndole efectos de derecho, esto porque lo muta o genera o altera o
sustituye o elimina derechos subjetivos o, eventualmente, intereses
legítimos. Por ejemplo, un administrado sancionado, a través de un acto
administrativo, se encontraría facultado para recurrir el citado acto.
También se encuentran facultados, para recurrir un acto administrativo,

aquellos sujetos que, como consecuencia de la decisión administrativa, ven
abortada la posibilidad de continuar el procedimiento iniciado, viendo así
truncada su pretensión, ello pues, la decisión administrativa, agotó el
procedimiento.
Se observa así que, la decisión administrativa, mediante la cual se dispuso

la caducidad de un procedimiento, sería susceptible de ser acometida vía
recurso, por el sujeto que inició el procedimiento o que es parte de él. La
pretensión del administrado, no sería objeto de decisión, abortándose así el
anhelo del recurrente.
90
¿Pueden ser parte, de un recurso o de un reclamo administrativo, los

agentes de la Administración Pública?
Sí. No hay dudas que los agentes públicos pueden ser sujetos activos, en
un recurso administrativo. Ello es así, pues en cuanto a los derechos que
recaen a favor del agente, en el marco del contrato de función pública, éste
puede poseer intereses contrapuestos con el Estado, ya que, en este
punto, debe ser tenido en cuenta como una persona jurídica distinta a la
Administración. Y es obvio que pueda interponer recursos contra actos que
considera le causan agravio (vgr. Puede recurrir un acto administrativo me-
diante el cual se le impuso una sanción).
¿Puede ser parte recurrente un Ente Público Estatal?

En principio, hay que efectuar una distinción. Por una parte, es indudable
que los entes y órganos que pertenecen a una jurisdiccional distinta al ente
u órgano emisor, se encuentran facultados a interponer recurso, ello a la
luz que estamos frente a una relación generada entre dos personas
jurídicas diferentes, que si bien son públicas estatales, pertenecen a órbitas
jurisdiccionales distintas. En este contexto, ejemplificamos de la siguiente
manera: El Ministerio de Economía emite un acto administrativo mediante
el cual impone una sanción al Banco de la Nación, encontrándose este
último facultado a recurrir ante el órgano ministerial el acto sancionatorio. A
este tipo de relación, la denominamos "interadministrativa
interjurisdiccional".
Si el acto administrativo es emitido en el marco de lo que llamamos

"relación interadministrativa jurisdiccional", la interposición de recursos en
el sentido clásico del concepto, resulta inapropiada, ello a la luz que las
controversias de competencia y las de origen pecuniario surgidas, entre un
órgano y un ente o entre dos entes pertenecientes a la misma jurisdicción
territorial o de gobierno, son solucionadas y resueltas a través de un
mecanismo estatal particular.
Un órgano podría recurrir las decisiones de otro órgano, pertenecientes

ambos a la misma persona jurídica pública estatal, aunque estos recursos
poseen ciertas particularidades que escapan a las previsiones usuales, ya
que se trata de recursos interorgánicos que deberán ser resueltos por el
superior jerárquico de ambos órganos por ejemplo el Ministerio de
Economía recurre una decisión del Ministerio de Salud, debiendo intervenir
el presidente de la República, a los fines de resolver el planteo.
91
Actos susceptibles de ser acometidos, vía recurso administrativo

Estos actos son:
 Los Actos Administrativos, esto como consecuencia que producen

efectos jurídicos en terceras personas, ajenas a la Administración
emisora.
 Los Actos Asimilables a Definitivos, ello por disponer la extinción de

administrado, abortando así la pretensión del administrado.
 Los actos de Alcance General, productores de efectos jurídicos, fuera de

la persona emisora. Los actos de Mero Trámite que repercutan en terce-
ras personas.
Es lógico que, los citados actos, resulten susceptibles, de ser recurridos,

pues los efectos de los mismos, repercuten en terceras personas (física o
jurídica) distintas a la Administración emisora. Derecho de defensa
mediante, es obvio que, toda decisión que afecte a personas distintas al
emisor, debe estar sujeta a:
1) Recurso por parte de los administrados afectados por la decisión.
2) Revisión Judicial, a pedido de parte interesada, es decir de los
administrados afectados por la medida administrativa, ello luego que se
hubiese agotado la vía administrativa.
Es decir, todo acto sometido a recursibilidad, es justiciable. Esto implica

que se encuentra sometido a revisión o control judicial, lo que significa que,
el órgano judicial puede entender en cuestiones relacionadas con la
legitimidad del acto, es decir en cuestiones vinculadas con la legalidad, no
arbitrariedad y razonabilidad del acto.
8.11. Forma de presentar los recursos

Los recursos administrativos, se presentan siempre en forma escrita, no
resultando posible que, los recursos se planteen de modo verbal. Es lógico que
las interposiciones recursivas, que se efectúan, en sede administrativa, deban
ser escritas. Responde ello a la necesidad de garantizar la existencia del
recurso, como el contenido del mismo, lo que no puede ocurrir si, la
interposición recursiva se plantea de modo verbal.
92
Es decir, no puede admitirse, bajo ningún aspecto, una pretensión recursiva

manifestada de modo verbal, ello pues, de ese modo, no puede acreditarse el
contenido, ni la vigencia de la misma. Los escritos recursivos deben ser
presentados ante el organismo emisor del acto que se recurre y dirigidos a la
autoridad que va resolver la interposición.
Qué implica el concepto de informalismo o formalismo moderado

La representación de los p - ministrados, se encuentra exceptuada de
rigorismos excesivos, que atenten contra el libre acceso a sede administrativa u
obstruyan el pleno ejercicio del derecho de defensa. Pero, ese informalismo,
que es consagrado a favor del administrado, no significa, que, las
interposiciones de los particulares, no reúnan formas básicas y esenciales. Los
recursos administrativos, entonces, deben presentarse:
 Por escrito.
 En idioma nacional.
 Escritos con tinta indeleble o mecanografiados o impresos en soporte de
papel.
 Con detalle del domicilio que se constituye y manifestación del domicilio real.
 Firmados en original, por el sujeto recurrente o por su apoderado o
representante, debidamente investido para ello.
 Conteniendo de modo preciso la pretensión del recurrente e identificando el
acto que se recurre.
 Consignar el domicilio que constituye.
Se observa que si bien, en sede administrativa, existe el informalismo, los

recursos administrativos deben ser presentados guardando ciertas formas, ello
pues, el informalismo, no es absoluto ni significa ausencia total de formas. Sólo
importa disminución de rigurosas pautas formales.
En consonancia con lo antes dicho, debe destacarse que, ha sostenido, la

Justicia, que "El principio de informalismo.... es la relativización o la
inobservancia, a favor del administrado, de los requisitos formales establecidos
cuando ellos no sean fundamentales, ni afecten al interés público o
administrativo ni a derechos de terceros. Ello no significa la existencia de un
93
procedimiento sin formas, sino un formalismo moderado....". Esta opinión, que

resume con claridad el concepto de informalismo.5
Además de las especificaciones señaladas, otra cuestión formal, que se

convierte en una exigencia insoslayable, de todo recurso administrativo, es
que, el mismo, debe ser interpuesto, dentro de los plazos normativamente
establecidos.
8.11.1. Recurso de Extemporáneo: Denuncia de ilegitimidad

Toda pretensión interpuesta, fuera de los plazos estipulados, deja de
ser un recurso administrativo, y se transforma en una Denuncia de
ilegitimidad, recurso autónomo que difiere, en cuanto alcance y
tratamiento, de los recurso típicos, como ser el de Reconsideración,
Apelación o Revisión.
La denuncia de ilegitimidad, es un recurso autónomo, especial, distinto
a los recursos típicos, ello pues su contenido, sólo puede versar sobre
cuestiones de legalidad que afectan el interés general, destacándose
que, la decisión que resuelve, la citada denuncia, no resulta susceptible
de ser recurrida ni revisada judicialmente. Es decir, la Denuncia de
Ilegitimidad, es un recurso limitado, que resta posibilidad argumental al
administrado.
8.11.2. Exigencias del informalismo

En principio decimos que, el llamado informalismo, no faculta, al
administrado, a interponer, escritos recursivos:
 Sin respetar formas básicas esenciales.
 En cualquier momento.
 Sea escrita,
 Sea Temporánea.
Observamos así que no podemos referirnos al informalismo como un

instituto absoluto e ilimitado. Lo más correcto, es hablar de formalismo
moderado, ello pues, la presentación, de los particulares, no está
liberada de diversas exigencias rigoristas, como ser su condición escri-
ta y temporánea. Pero, además, la presentación escrita, debe sujetarse
a distintas exigencias, destinadas a:
5
Corte Suprema de Salta, el 24/11/98, "Payo, José F, CÍA Administración General de Aguas de Salta",
(Suplemento Mensual del Repertorio General LL, Nov. De 1999. pág. 107).
94
 Resguardar el contenido del escrito acompañado,

 Identificar de modo exhaustivo y preciso, el objeto de la
presentación, la pretensión buscada por el administrado.
 Garantizar que la presentación se corresponda a la intención del
firmante.
Es por ello que, los escritos recursivos (y también los que contienen un
reclamo administrativo), deben ser expresos. Lo señalado,
precedentemente, nos permite entender que, el informalismo, no es tal,
pues los escritos se encuentran sujetos a ciertas exigencias formales.
Es por ello que resulta más ajustado hablar de formalismo moderado.
8.11.3. El contenido de la pretensión recursiva

Se garantiza mediante la obligatoriedad que, el recurso, sea escrito,
máxime si el instrumento escrito deba ajustarse a pautas estrictas
destinadas a resguardar la intangibilidad de su contenido. Y, es por ello
que, la pretensión debe plasmarse de modo indeleble. Por otra parte,
la exigencia que, el escrito, se encuentre firmado en original (por el
presente), tiene por norte asegurar que, el firmante sea que me
manifiesta la pretensión.
8.11.4. El objeto del recurso

Se identifica mediante la manifestación concreta y taxativa de la
intención, del particular, el cual deberá detallar y describir de modo
concreto cuál es su pretensión. Si, el particular, desea que se deje sin
efecto determinado acto administrativo, debe manifestarlo de modo ex-
preso, detallando los motivos de su pretensión y cuál es el acto que
requiere se revoque.
En esta condición esencial, pues si no se identifica, el acto que recurre,

ni el motivo de la interposición recursiva, resultará imposible, para la
Administración, tratar la petición del particular.
8.11.5. Que garantiza y a qué faculta el formalismo moderado

El formalismo moderado, en su búsqueda de garantizar el Derecho de
Defensa y el Acceso a Sede Administrativa, de los cuales son titulares
los administrados, permite que, los presentantes, puedan acceder a la
citada sede, por si, sin necesidad de asistencia técnica específica.
95
8.11.5.1. Patrocinio letrado

Es por ello, que, no resulta obligatorio para el administrado recurrente,
contar con asesoramiento o patrocinio letrado. La facultad de los
administrados, de presentar recursos, prescindiendo de asesoramiento
legal, tiene por norte garantizar, el acceso irrestricto a sede estatal, ello
a fin de resguardar el derecho de defensa y/o de permitir el control y
conocimiento de los actos de gobierno. En sede administrativa, todas
las menguas a las exigencias rigurosas que recaen sobre toda
presentación que se efectúe, en sede judicial, se vincula con la
ausencia de patrocinio letrado.
Es por ello que, las presentaciones recursivas, se encuentran

exceptuadas de la obligatoriedad de:
 Efectuar el encuadre jurídico normativo, de la pretensión. Esto
significa que, es la Administración la que debe encuadrar la
pretensión recursiva del particular, sin importar la denominación que,
el administrado, le dé a su recurso. La Administración debe
encuadrar la pretensión recursiva, con base a la normativa vigente, y
teniendo en cuenta la naturaleza del acto recurrido, la
temporaneidad, o no, de la presentación, etc. Guardar formas
rigurosas, en cuanto a tamaño de página, tipografía, espacios, etc.
 Especificar y desarrollar argumentos teórico/técnico/científicos,
sobre la pretensión. Es decir, el particular, puede no fundar, desde lo
jurídico/ técnico, su pretensión.
La eliminación de los citados rigorismos, tiene por finalidad, garantizar,

el acceso, irrestricto, a sede administrativa. Sin embargo, y si bien no
es obligatorio, nada obsta a que, los particulares, presenten sus
interposiciones recursivas, bajo patrocinio letrado, o con asesoramiento
técnico, o cumpliendo con formas rigurosas, o encuadrando
jurídicamente la pretensión o desarrollando argumento jurídico
técnicos.
8.11.5.2. Garantía emergente de la no obligatoriedad de contar con

asesoramiento letrado
Otra cuestión que deriva del informalismo o formalismo moderado, es
obligatoriedad de consignar en notificaciones que, la Administración,
cursa a los administrados, es la obligatoriedad de consignar, en el
instrumento administrativo notificado:
96
 Los recursos que se encuentra habilitado a interponer el

administrado.
 Si la vía administrativa se encuentra agotada y expedita la vía
judicial.
Estas exigencias, que se imponen a la actividad admirativa, tienen por

objeto garantizar que. el particular, sepa si puede acceder a sede
administrativa o conocer se está habilitado para acceder a sede
judicial. Es decir, se vislumbra que, el formalismo, está dirigido a
permitir que, los particulares, conozcan cómo deben desenvolverse, sin
necesidad de contar con asesoramiento técnico, ello con el objeto de
garantizar el libre e irrestricto acceso a sede administrativa.
8.11.5.3. Gratuidad del acceso a sede administrativa

Vale decir que, el acceso sede administrativa, se garantiza, también, en
la medida que, la Administración, confiera gratuidad a las
presentaciones recursivas.
Lo que se quiere decir es que. se garantiza el acceso a sede
administrativa y. consecuentemente, el derecho de defensa, sólo si, la
Administración, libera de cargos y de tasas a las presentaciones
recursivas. Es decir, la interposición de recurso administrativo, no debe
estar sometida al pago de tasas, cánones, etc. Exigir el pago de una
tasa o canon, a los fines de interponer un recurso administrativo (frente
a una cuestión de naturaleza administrativa, no lucrativa ni comercial,
es decir no incluimos en este estudio al gravamen que pesa sobre las
impugnaciones que se formulan contra adjudicaciones en el marco de
una licitación), conforma un accionar opuesto al principio constitucional
que garantiza, el acceso a sede administrativa.
8.12. Informalismo o formalismo moderado. Garantía

Entendemos que, el informalismo o formalismo moderado, como
consecuencia de tener por norte el resguardo del derecho de defensa del
administrado, como asimismo por pretender posibilitarle, a este último, el
acceso a sede administrativa, debe garantizar, esencialmente que:
 Los Administrados, no necesiten poseer asesoramiento legal obligatorio, a
los fines de interponer recurso.
 Las interposiciones recursivas, no se encuentren sometidas al pago
obligatorio de unas tasas o cánones.
97
8.13. Recursos típicos. Reconsideración, Apelación y Revisión

Los Recursos Administrativos, tiene por objeto esencial, obtener un
pronunciamiento de la Administración, destinado a revocar, total o
parcialmente, una decisión anterior.
Es por ello que, los Recursos Administrativos, son instrumentos dirigidos a

tener un pronunciamiento de la Administración, con destino a que modifique
una Decisión anterior. Así las cosas, los Recursos Administrativos típicos, son
aquellos que procuran que, la Administración, deje sin efecto un decisorio por
ella adoptado.
Cuadro comparativo
RECURSO RECURSO RECURSO DE
RECONSIDERACIÓN REVISIÓN APELACIÓN
El administrado
Lo interpone (persona física o jurídica ídem ídem
del derecho privado o
público estatal de otra
jurisdicción territorial) a
quien el acto afectó
Ante actos Administrativos de ídem ídem
alcance individual o de
alcance general
Procede Presidencia de la ídem Sociedades del
ante actos Nación a los órganos Estado, Empresas
emitidos centralizados del Estado y Entes
(Ministerios y se- autárqui-
(Ministerios
cretarías del Esta- y Estado y
secretarías del Estado) Entes del
Sociedades del Estado, Estado.
Empresas del Estado y
Se interpo- Entes autárquicos.
La misma autoridad La autoridad El Ministerio o
ne ante... que dictó el acto jerárquica supe- dependencia del
rior del acto cual el ente emisor
emisor del del acto ata-
acto Emisor del acto
atacado.
98
8.14. Tarea
a) ¿Cuáles son los fundamentos del acceso a sede administrativa?
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
b) ¿Cuáles son los recursos y reclamos administrativos?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
c) ¿Por qué es Conveniente agotar la Vía Administrativa?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
99
Unidad Temática IX
LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA
9.1. LA CARGA Y OPORTUNIDAD DE LA PRUEBA

Como dice TREVES, la presunción de legitimidad del acto administrativo
importa en todo caso una relevatio ad onere agendi, pero nunca una relevatio
ad onere probandi; de allí se sigue, en palabras de MICHELI, que de por sí la
presunción de legitimidad no es suficiente para formar la convicción del juez en
caso de falta de elementos instructorios y que no puede en modo alguno
sentarse un principio de en la duda a favor del Estado. A todo evento y en un
estado democrático, el principio rector es in dubio pro libertate. En otras
palabras, la presunción de legitimidad del acto administrativo no invierte, pues,
la carga de la prueba, ni libera a la administración de aportar las pruebas que
sustenten su acción: dada la posición de la Administración, es lógico que
recaiga sobre ella la carga de la prueba. La idea clásica es que la
administración podía actuar, pero debía probar; la pregunta de hoy es si debe
probar antes de actuar, o si puede probar después, más grave que el
interrogante análogo acerca de si la motivación del acto administrativo debe
existir al momento de su emisión o puede producirse posteriormente. Cuando
dicta un acto administrativo sin pruebas suficientes que lo sustenten ¿puede la
administración en el proceso judicial producir la prueba que no produjo antes
en sede administrativa? ¿Puede demostrar tardíamente el sustento fáctico de
su comportamiento? Mucho depende de si se privilegia la verdad objetiva en
cualquier etapa del proceso, en cuyo caso puede admitirse la introducción de
pruebas hasta en la etapa de sentencia en las más altas instancias, o si se
reafirma el debido proceso en sede administrativa. Se trata de que la
administración al momento de resolver tenga los elementos de prueba sobre
los cuales adoptar una decisión razonable. Es parecido, al problema de la
doctrina del “fruto del árbol prohibido.” Quienes postulan que las pruebas
ilegalmente obtenidas no pueden ser base para una condena y quienes
privilegian en cambio la verdad por sobre las formas, pueden encontrar un
desarrollo pari pasu en este otro debate.
100
9.2. PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA: EL EXPEDIENTE

La prueba que se produce en sede administrativa consta en el expediente,
fundamental para el pleito. Con frecuencia es la prueba central para el juicio; a
veces, la única. Hay que distinguir los sumarios de tipo disciplinario, en los
cuales el carácter instructorio e inquisitivo suele ser limitativo para la defensa
del inculpado. Por lo tanto, hay que tomarlos con precaución. Luego están los
expedientes en general, que no tienen este problema. Esos expedientes que
van lentos, en los que parece que no pasa nada, después son lo principal del
pleito: tanto la administración como el particular deben cuidar qué le van
incorporando. La administración no siempre es cuidadosa en distinguir el valor
probatorio de lo que incorpora en el expediente y a veces da indistintamente
crédito o falta de él a distintos medios probatorios. De este modo, en esa etapa
administrativa pareciera valer más un informe que un testimonio y es más
“válido” aquello de conocimiento directo de quien informa. Si en un informe se
dice que alguien contó o relató algo, es posible que lo usen, pero ello es tan
insuficiente como prueba, como lo sería un testimonio en igual circunstancia. O
sea, lo oído decir, el hearsay del derecho norteamericano, es inadmisible como
prueba testimonial y también como informe. Eso no es un informe, es mero
oído decir. Lo mismo en lo referente a los registros o a las simples afirmaciones
dogmáticas. Para que un informe merezca credibilidad respecto de los hechos
a los cuales se refiere, tiene que ser una manifestación de lo que el funcionario
ha visto con sus propios ojos o sentidos. En cuanto al particular, si él ofrece
pruebas que la administración debe diligenciar, llamando testigos, ordenando
pericias, pidiendo informes, etc., ello puede ser una pérdida de tiempo. La
administración no lo hará. La única salida práctica es producir privadamente la
prueba e incorporarla en forma documental al expediente, ofreciendo a la
administración su nueva producción como prueba testimonial, pericial, etc.,
bajo su control y con su participación. Lo más probable es que nada resuelva al
respecto. Pero allí al menos el interesado ha introducido prueba documental de
su versión de los hechos y ella quedará en el expediente para la hora del juicio
o decisión administrativa. Por tanto La Prueba es consustancial al
procedimiento administrativo. Se trata, sin embargo, de una cuestión
escasamente estudiada en el ámbito del Derecho Administrativo, a lo que
contribuye, sin duda, la parquedad de la regulación legal en la materia, origen
de numerosos conflictos en la diaria aplicación del Derecho por la
Administración.
101
BÚSQUEDA DE PRUEBAS
9.3. Tarea
a. La Administración Pública ejerce tres tipos de procedimientos

administrativos: 1) Procedimiento Administrativo Común, 2)
Procedimiento Trilateral y 3) Procedimiento Sancionador. Defina cada
una de ellas.
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
b. Para los procedimientos disciplinarios, la simple sindicación puede ser

admitida como prueba irrefutable ¿Cuándo?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
c. ¿En el Proceso Contencioso Administrativo se puede admitir nuevas

pruebas de las que no se actuaron en sede administrativa?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
____________________________________________________________
102
Unidad Temática X
El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
TUO DE LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

- DECRETO SUPREMO 013-2008-JUS LEY 27584 Y DECRETO LEGISLATIVO
1067.
10.1. Definición
El proceso es una relación jurídica de derecho público que se instaura cuando
un sujeto de derecho acude al órgano jurisdiccional en busca de aquella tutela
jurídica que no se pudo obtener por el comportamiento voluntario de los
sujetos. De esta manera, el proceso se inicia con el ejercicio del derecho de
acción por parte de un sujeto de derecho, mediante el cual solicita al Estado
el ejercicio de la función jurisdiccional. Este proceso se desarrolla a través de
un conjunto dialéctico de actos.
Siendo ello así, el proceso contencioso-administrativo será el instrumento a

través del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de acción,
solicitar tutela jurisdiccional frente a una actuación de la Administración
Pública. Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, la pretensión que dirija el particular contra la Adminis-
tración tendrá como finalidad no sólo revisar la legalidad del acto
administrativo -como era en el antiguo sistema francés- declarando su validez
e invalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva determina
que el particular pueda plantear una pretensión solicitando una efectiva tutela
a la situación jurídica subjetiva que alega que le ha sido vulnerada o que le
está siendo amenazada.
Lo expuesto en el párrafo anterior debe ser explicado, pues tradicionalmente

se consideró al proceso contencioso-administrativo como un proceso donde
sólo se realizaba una revisión del acto administrativo. Es decir, la actividad
jurisdiccional se restringía única y exclusivamente a una declaración de
validez del acto administrativo. Este pareciera haber sido el sistema adoptado
en el Código Procesal Civil, cuyo artículo 540 establecía que la demanda
contencioso administrativa procedía con la finalidad que se declare la
103
invalidez o ineficacia de un acto o resolución administrativa. Como puede

apreciarse, de una lectura literal de lo dispuesto en el Código Procesal Civil
podía llegarse a pensar que en nuestro sistema se había consagrado el viejo
sistema contencioso-administrativo francés que sólo permitía la revisión de la
legalidad del acto administrativo impugnado, evitando un pronunciamiento
expreso del órgano jurisdiccional acerca de la tutela concreta que había sido
reclamada por el particular sobre su situación jurídica. Cabe señalar, sin
embargo, que una interpretación del texto del artículo 540 del Código
Procesal Civil, acorde con el derecho constitucional a la tutela jurisdiccional
efectiva, debía llevarnos a considerar que lo dispuesto en la referida norma sí
permitía una tutela mucho más amplia.
Sin embargo, la Ley del proceso contencioso-administrativo apostó de manera
determinante por un radical cambio en el sistema del proceso contencioso-
administrativo en el Perú. En efecto, conforme a lo establecido en el artículo 1
de dicha Ley, el proceso contencioso-administrativo tiene por «finalidad el
control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración
Pública sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos
e intereses de los administrados».
Nótese que lo dispuesto en la Ley supuso un verdadero cambio radical en
todo el sistema del proceso contencioso-administrativo, pues de un sistema
de aparente solo control de legalidad del acto administrativo que parecía
haber mantenido el sistema francés de control restringido de la actuación de
la Administración, hemos pasado a un sistema de amplia tutela, que es
conocido en la doctrina administrativa como el sistema de «plena
jurisdicción». Dicho sistema pone un especial énfasis en dos extremos:
Control jurídico efectivo de la actuación administrativa por parte del Poder
Judicial, inspirado en el sistema democrático. En este punto, debe tenerse en
cuenta que el control que realiza el Poder Judicial a través del proceso
contencioso-administrativo se restringe a:
• Un control jurídico, lo que descarta cualquier posibilidad de control político
que no es propio de un órgano jurisdiccional.
• Un control de las actuaciones administrativas sujetas al Derecho
Administrativo; con lo cual cualquier otra actuación de la Administración
que deba regirse por otras reglas no debe ser materia de control a través
de un proceso contencioso-administrativo, sino a través del proceso
correspondiente. Cuando la norma hace referencia a actuaciones
administrativas sujetas al Derecho Administrativo está queriendo dar a
entender que se trata de actuaciones de la Administración que hayan sido
realizadas en ejercicio de la función administrativa.
104
La efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados que

supone un reconocimiento, a nivel legislativo, de la trascendencia del derecho
a la tutela jurisdiccional efectiva que inspira a nuestro ordenamiento jurídico.
En ese sentido, debe tenerse en cuenta el hecho que la tutela jurisdiccional
en el proceso contencioso-administrativo tiene por finalidad tutelar cualquier
tipo de situación jurídica de los particulares que se encuentre vulnerada o
amenazada, y no sólo los derechos subjetivos. Con ello, entran dentro del
ámbito de tutela del proceso contencioso-administrativo tanto los derechos
subjetivos como los intereses legítimos de los particulares. Pero debe tenerse
en cuenta también que, cuando la Ley utiliza el término “tutela efectiva”
supone que puede plantearse ante el órgano jurisdiccional cualquier tipo de
pretensión que tenga por finalidad dar una adecuada respuesta a la
vulneración o amenaza de la situación jurídica cuya tutela se reclama. A
nuestro entender ello debe suponer que la relación de pretensiones expresa-
mente establecidas en el artículo 5 de la Ley sólo son enumerativas, pues si
en consideración al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva se hace
necesario acudir a respuestas jurisdiccionales no previstas expresamente en
la norma, la jurisprudencia deberá, en estricta aplicación de principios
constitucionales, privilegiar la efectividad de la tutela jurisdiccional a una
eventual falta de previsión legislativa.
En ese sentido, el proceso contencioso-administrativo se presenta como un

medio a través del cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la
legalidad de la actuación administrativa (no cualquier actuación administrativa,
sino sólo aquella que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo)
brindando, además, una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los
administrados que pudieran haberse lesionado o que se hallen amenazadas
por la actuación administrativa inconstitucional o ilegal.
Lo expuesto quiere decir, además, que la labor del Poder Judicial no se
restringe a una declaración de invalidez del acto administrativo, sino a una
auténtica sustitución de la decisión administrativa pues sólo así se brinda una
efectiva tutela a las situaciones jurídicas de los ciudadanos.
Adicionalmente a lo expuesto, debe tenerse presente el hecho que el proceso
contencioso-administrativo se presenta, conjuntamente con los procesos
constitucionales y con el proceso de cumplimiento, como las únicas vías
procesales a través de las cuales se puede realizar un control de la actuación
de la Administración Pública. Esa ha sido la concepción de la Ley, de ahí que
en su artículo 3 se haya previsto el denominado principio de exclusividad del
proceso contencioso-administrativo.
105
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ES PARTE

DE LA FUNCIÒN JURISDICCIONAL
10.2. Tarea:
a) Haga un resumen comparativo entre los recursos impugnatorios de la

Ley del Procedimiento Administrativo General y de la Ley del TUO que
Regula el Proceso Contencioso Administrativo.
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
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____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
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____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
106
Unidad Temática XI
OBJETO DEL PROCESO
11.1. El objeto del proceso

El proceso es un instrumento dado por el ordenamiento jurídico con la
finalidad de resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre
jurídica a través de la aplicación del derecho objetivo al caso concreto.
Siempre, pues, el proceso versará sobre algo distinto a sí mismo, y eso
distinto es la controversia propuesta por las partes del conflicto.
El tema que se plantea es la de establecer cuál es el objeto del proceso, o en

qué consiste ese objeto; lo que trae importantísimas consecuencias prácticas;
pues de él dependerá fundamentalmente trascendentales institutos como la
litis-pendencia y la cosa juzgada; así como los límites respecto de los cuales
el Juez deberá resolver.
11.2. La pretensión como objeto del proceso

Ahora bien, la situación de conflicto de intereses supone que el sujeto que
alega ser titular del interés tutelado jurídicamente formule una exigencia al
otro sujeto a fin de subordinar el interés ajeno al suyo. Esta exigencia que se
hace en el plano de la realidad es lo que se conoce como pretensión material.
Cuando la pretensión material se formula frente al otro sujeto (en el caso del
proceso contencioso-administrativo, contra la Administración") puede ocurrir
cualquiera de las siguientes posibilidades:
(i) Que el sujeto contra el que se formula la pretensión acepte la exigencia

formulada contra él, y en consecuencia subordine su interés a la del otro.
En este caso desaparece la situación de conflicto, pues el Derecho ha sido
actuado de forma espontánea. En el ámbito administrativo, ello se da
cuando la pretensión del particular se ve satisfecha dentro del propio
ámbito administrativo; si se quiere, cuando luego del procedimiento
administrativo se ha dictado un acto administrativo que satisface el interés
del particular.
107
(ii) Que el sujeto contra el que se formula la pretensión se resista a la

exigencia formulada contra él, y en consecuencia se mantenga la situación
de conflicto, el mismo que deberá ser resuelto a través de órganos
jurisdiccionales, pues se hace necesario que se actúe el derecho objetivo.
En este caso, estamos ante la hipótesis en la cual la Administración ha
realizado una actuación que lesiona un interés del particular.
En este último caso, debido a que el sujeto pasivo de la pretensión no la ha

satisfecho espontáneamente, se hace necesario que su titular acuda al
órgano jurisdiccional en ejercicio del derecho de acción, a fin de formular ante
dicho órgano jurisdiccional la exigencia contra el demandado. Esa exigencia
formulada es lo que se denomina pretensión procesal.
La pretensión procesal será entonces «la petición de una determinada

consecuencia jurídica dirigida al órgano jurisdiccional frente a otra persona,
fundamentada en unos hechos de la vida que se afirman coincidentes con el
supuesto de hecho de una norma jurídica de la cual se hace derivar la
consecuencia pretendida».
Ya dentro del proceso mismo el demandado puede oponer resistencia a la

pretensión que es formulada en el proceso contra él. Sin embargo, ello no
supone que el objeto del proceso se amplíe, pues toda la resistencia
formulada por el demandado se plantea teniendo en consideración la
pretensión planteada contra él; es decir gira sobre ella. Lo que sí es cierto es
que la resistencia será resuelta por el Juez, pero siempre en función de la
pretensión que ha sido planteada. Sólo se ampliaría el objeto del proceso en
aquellos casos en los cuales el demandado plantee una reconvención
(formulando con ello, en ejercicio de su derecho de acción, una pretensión
contra el demandante), lo que no es posible en el proceso contencioso-
administrativo por la naturaleza de las pretensiones que pueden ser
planteadas en dicho proceso.
Los elementos de la pretensión establecidos por la doctrina son
fundamentalmente dos: el petitum y la causa petendi.
11.2.1. El petitum u objeto de la pretensión

Es el pedido concreto de tutela jurisdiccional que se plantea con el
ejercicio del derecho de acción. Es decir, es la providencia
jurisdiccional solicitada por el demandante con el ejercicio de su
derecho de acción. El petitum puede ser:
108
(i) Inmediato: es la actuación de una concreta actuación judicial, en

otras palabras, la forma de tutela jurisdiccional solicitada al Juez, la
misma que puede ser cognitiva, ejecutiva, cautelar, preventiva, etc.
La forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces, se convierte en

un elemento identificador y delimitador de la pretensión procesal. En
efecto, sobre una misma situación o relación jurídica, se puede
solicitar la actuación de una modalidad o forma de tutela
jurisdiccional distinta: así respecto de un acto administrativo, se
puede, por ejemplo, plantear una pretensión de condena
(consistente en el pago de una indemnización, o la exigencia de
cumplimiento de determinado acto) y una declarativa (consistente en
la nulidad de dicho acto administrativo).
Debe tenerse en cuenta también que en el proceso contencioso-
administrativo será posible solicitar una tutela jurisdiccional
preventiva en todos aquellos casos en los cuales la actuación u
omisión de la entidad administrativa amenace una situación jurídica.
(ii)Mediato: Es el bien jurídico respecto del cual se pide la tutela

jurisdiccional al caso concreto.
En el caso de las pretensiones de condena está constituido por el

bien o conducta respecto del cual se pide actuación jurisdiccional.
En el caso de las pretensiones declarativas y constitutivas el pedido
mediato es la situación o relación jurídica respecto de la cual debe
caer la tutela jurisdiccional.
Para otros autores, el petitum es el efecto jurídico buscado por el
demandante con la formulación de su pretensión.
11.2.2. La causa petendi

La causa petendi se encuentra conformada por los fundamentos de
hecho y de derecho que sirven de sustento a la pretensión. Sin
embargo, algunos autores son de la opinión que sólo los fundamentos
de hecho constituyen la causa petendi, mas no así los fundamentos de
derecho, pues el Juez por el principio del iura novit curia se encuentra
obligado a aplicar la norma jurídica al caso concreto; pero ese efecto
jurídico se debe encontrar sustentado en unos hechos jurídicamente
relevantes; y son estos hechos jurídicamente relevantes los que en
realidad constituyen la causa petendi.
109
En el caso del proceso contencioso-administrativo, la causa petendi

estará integrada por la actuación impugnable, como se explica en el
numeral 3.1 de este capítulo.
Siendo ello así entonces, la pretensión se encuentra constituida por el

efecto jurídico solicitado al caso concreto (es decir, la tutela
jurisdiccional respecto de un bien jurídico); y los fundamentos de hecho
y de derecho que sustentan dicho pedido concreto.
11.3. La pretensión en el proceso contencioso-administrativo

Una vez analizado el significado de objeto del proceso desde el derecho
procesal, establezcamos cuál es el objeto del proceso contencioso-
administrativo, para lo cual debemos diferenciar dos términos: actuación
impugnable y pretensión.
Como bien ha sido explicado por el profesor Ramón huapaya, si bien la ley
hace una distinción entre actuación impugnable y pretensión, no podemos
dejar de tener en consideración que aquello que constituye auténticamente el
objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión y no la
actuación impugnable. Por ello, señala el profesor peruano: «Lo que deter-
mina el centro u objeto litigioso del proceso es la pretensión por la cual se
solicita tutela jurisdiccional, no así la actuación impugnable, la misma que es
la base o fundamento de la petición, puesto que determina los hechos
relevantes y la existencia del concreto conflicto frente al cual se definirá el
ámbito de la tutela jurisdiccional del administrado».
11.3.1. Las actuaciones administrativas impugnables

La pretensión en el proceso contencioso-administrativo tiene como
base una actuación de la Administración sujeta al Derecho
Administrativo. De esta forma, el sujeto demandante acude al órgano
jurisdiccional solicitando tutela jurídica frente a la Administración, quien
ha realizado una actuación o ha omitido hacerla, siempre que la
actuación o el deber de cumplimiento no ejecutado sean sujetos al
Derecho Administrativo, es decir, supongan el ejercicio de la función
administrativa.
110
Es por ello que la demanda contencioso administrativa sólo procede

cuando se pretenda algo contra la Administración, y siempre que el
sustento de dicho pedido se base en una actuación que haya realizado
la Administración en ejercicio de una prerrogativa regulada por el
Derecho Administrativo. Con ello la sola actuación de la Administración
no es impugnable por la vía del proceso contencioso-administrativo,
sino que se hace necesario que dicha actuación se encuentre regida
por el Derecho Administrativo. Dicho de otro modo, se trata de una
actuación que suponga (en su acción u omisión) necesariamente el
ejercicio de potestades administrativas. De ello se desprende que ante
una actuación de la Administración que se sustente en normas de
diversa naturaleza, como el derecho civil, no pueda plantearse un
Ahora bien, la noción de proceso contencioso-administrativo de plena

jurisdicción hace que el petitum de la pretensión en este proceso rompa
esa vinculación necesaria que tenía con la actuación administrativa en
el proceso contencioso-administrativo de revisión. De este modo, en el
proceso contencioso-administrativo revisor era la actuación
administrativa (más específicamente/ el acto administrativo) el centro
del petitum y giraba en torno a él. Sin embargo, el proceso
contencioso-administrativo de plena jurisdicción, la actuación
administrativa se convierte en necesario componente de la causa
petendi de la pretensión, pero no en necesario integrante del petitum,
pues es perfectamente posible, como veremos más adelante, que el
petitum consista un concreto reconocimiento de una situación jurídica
concreta, basada, es verdad, en una actuación de la administración
(causa petendi), sin que el petitum se refiera directamente a ella.
La amplia protección que brinda el proceso contencioso-administrativo

de plena jurisdicción supone que cualquier acto u omisión, declaración
o silencio de la administración sean controlados por el Poder Judicial.
Por ello, la Ley establece cuáles son las actuaciones administrativas
impugnables, entre las que se encuentran:
• Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

• El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la
Administración Pública.
• La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
111
La relación de las actuaciones administrativas que pueden ser

impugnadas a través del proceso contencioso-administrativo
claramente nos demuestra que no podemos equiparar acto admi-
nistrativo con actuación administrativa. Esa equivocada equiparación
que aún realizan muchos abogados o magistrados no hace sino
restringir el ámbito de protección que brinda el contencioso-
administrativo a los particulares, evitando con ello que los
administrados puedan obtener una efectiva tutela jurisdiccional de las
situaciones jurídicas de las cuales son titulares.
La amplia protección que otorga el contencioso-administrativo supone

que cualquier evento relacionado con el actuar de la administración en
ejercicio de la función administrativa, es capaz de ser cuestionado a
través del proceso contencioso-administrativo. En ese sentido, es su
actuar, su no actuar, su decir o su no decir, que lesionen situaciones
jurídicas de los particulares o el interés público, lo que permite que el
ciudadano pueda acudir al órgano jurisdiccional a solicitar tutela, a
través del proceso contencioso-administrativo.
11.3.1.1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración

administrativa
Se entiende por acto administrativo las «declaraciones que realizan los
órganos de la Administración Pública (...) en virtud del ejercicio de una
potestad sujeta al Derecho Administrativo, y que son dictadas en
aplicación de las normas del ordenamiento de esta especie».
En la Ley los actos administrativos se establecen como la primera,

pues es la más común, de las actuaciones administrativas
impugnables. Sin embargo, debe advertirse que en el propio artículo en
el que se establecen las actuaciones administrativas impugnables, la
Ley ha preferido precisar de forma expresa algunos actos
administrativos especiales, ello para evitar cualquier duda sobre la
procedencia del proceso contencioso-administrativo respecto de ellos.
Se trata de los pronunciamientos y actuaciones respecto de la validez,
eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la
Administración Pública y las actuaciones administrativas sobre el
personal dependiente al servicio de la Administración Pública.
112
Cabe precisar al respecto que, en la enumeración de las actuaciones

impugnables, la Ley difiere del Proyecto que fuera elaborado por la
Comisión, pues en el Proyecto se establecía expresamente como una
actuación impugnable las actuaciones regístrales de la Administración
Pública, las mismas que no se encuentran previstas expresamente en
el texto de la Ley. No creemos que el cambio introducido en el texto
que fuera aprobado por el Congreso de la República sea sustancial,
pues es evidente que las actuaciones regístrales de la Administración
Pública son también actos administrativos, algo de lo que era
perfectamente consciente la Comisión, sin embargo, en el seno de la
Comisión se prefirió colocar expresamente a las actuaciones registrales
de la Administración Pública con la finalidad de que no quede ninguna
duda que dichas actuaciones también eran susceptibles de ser
cuestionadas a través del proceso contencioso-administrativo; parecer
que no fue compartido por el Congreso de la República, lo que, como
repetimos, no supone ningún cambio sustancial en la Ley aprobada,
pues es evidente que la posibilidad de impugnación de las actuaciones
registrales de la Administración se encuentra prevista en el inciso 1 del
artículo 4 de la Ley, al ser actos administrativos.
11.3.1.2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra

omisión de la Administración Pública
El contencioso-administrativo de mera revisión del acto administrativo
solo permitía el control jurisdiccional de los actos administrativos. Sin
embargo, el régimen de contencioso-administrativo en el Perú permite
en general el control jurisdiccional del no actuar de la administración.
Para permitir ello se parte de considerar que la inactividad de la
administración es por sí sola una situación antijurídica y, por ende,
lesiva a la Constitución. En ese sentido, la inactividad de la
administración supone el «incumplimiento a los deberes de buen
gobierno y buena administración, intrínsecos en la propia atribución de
poder al Estado. A este punto debe recordarse que el artículo 44 de la
Constitución Política establece dentro del catálogo de deberes
estatales, los de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos
¡entiéndase: fundamentales) y promover el bienestar general que se
fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la
Nación».
113
De esta manera, entonces, «la inactividad de la administración siempre

generará consecuencias jurídicas inexcusables: la omisión siempre
podrá ser reprimida y juzgados por los tribunales de la magistratura
especializada en lo contencioso-administrativo»6.
En general, se puede decir que también es objeto del proceso

contencioso-administrativo cualquier clase de inactividad de la
Administración Pública. En tal sentido, debe entenderse por inactividad
«(...) la inobservancia de un deber de actuación administrativa
impuesto por el Ordenamiento Jurídico a través de un mandato
específico (...)»7. En el caso de la Ley peruana se ha querido explicitar
que esa inactividad puede producirse o por el silencio, o por la inercia,
o por cualquier otra clase de omisión de la administración. De este
modo, la consciencia de que la inactividad de la administración genera
una situación claramente antijurídica llevó a que nuestro legislador
estableciera de modo bastante amplio la posibilidad de cuestionar
cualquier tipo de la inactividad de la administración a través del proceso
contencioso-administrativo.
Quizá la más extendidas de estas omisiones sea, precisamente, el

silencio administrativo. En casos en los que la administración tiene el
deber de pronunciarse frente a un pedido concreto de un particular, y
no lo hace dentro del plazo establecido en la Ley, el ordenamiento
jurídico le otorga un sentido a ese silencio, a fin de evitar que el
particular esté permanentemente a la espera del pronunciamiento de la
administración. En los casos en los que ese sentido sea afirmativo o
estimatorio de la solicitud se dice que estamos frente a un silencio
administrativo positivo; en cambio, en los casos en los que el sentido
sea más bien desestimatorio o negativo, se dice que estamos frente a
un silencio administrativo negativo.
En el caso de la Ley, debe tenerse en cuenta, además, que se ha

querido regular expresamente la procedencia del proceso contencioso-
administrativo ante la inactividad administrativa, a pesar de existir en
nuestro ordenamiento la denominada «acción de cumplimiento». En
ese sentido, la exposición de motivos del Proyecto establece que «se
6
HUAPAYA TAPIA, Ramón; “Tratado del Proceso Contencioso-Administrativo”, Juristas, Lima 2006, p. 504.
7
Ibidem, p. 96.
114
ha contemplado al silencio administrativo y cualesquiera otras

omisiones de la Administración Pública, a sabiendas que existe el
proceso constitucional de cumplimiento contra el no acatamiento de la
ley por las entidades públicas o la inejecución de un acto
administrativo. El Proyecto ha considerado conveniente regular como
se estila en otros países, la posibilidad de utilizar el contencioso-
administrativo contra las omisiones de la Administración Pública».
De este modo, el proceso contencioso-administrativo se convierte en

un mecanismo de control de la administración en los casos en los que
esta no haga lo que está obligado a hacer, tutelando de esta manera
las situaciones jurídicas de los particulares o, incluso, el interés público.
11.3.1.3. La actuación material

La actuación material es la realización de hechos concretos por parte
de la administración en el ámbito de la realidad que tienen incidencia
en la esfera jurídica de los administrados o en el interés público. Esta
actuación es el modo en que la administración cumple con algunas de
las funciones legal y constitucionalmente asignadas. Por ende, es una
de las maneras como actúa la administración en el cumplimiento de las
funciones legalmente asignadas, sujeta a la regulación del Derecho
Administrativo.
Ahora bien, para que esta actuación material sea legítima, se requiere
fundamentalmente que (a) «cuente con una cobertura jurídica
suficiente, es decir, deben sustentarse en un acto administrativo o
decisión administrativa previa, la misma que adicionalmente debe ser
válida» y, (b) debe respetar las reglas de procedimiento a través de las
cuales el ordenamiento jurídico le permite actuar de esa forma. Si ello
no es así entonces, estamos ante una actuación material ilegítima
(denominada vía de hecho) susceptible ser cuestionada a través del
De este modo, la ley hace referencia a actuaciones materiales de la

Administración llevadas a cabo sin el procedimiento establecido o sin
que medie resolución formal que la ampare. En el primer caso, se trata
de una actuación material que sí tiene como sustento una actuación de
la administración mediante la cual se ha expedido una declaración; de
este modo, hay un correlato entre declaración y actuación material, sin
115
embargo, la ejecución de esta actuación material, se ha realizado

contraviniendo las normas establecidas en la ley para ello. En el
segundo caso, estamos ante una actuación material que no tiene
ningún tipo de sustento en alguna declaración administrativa previa, es
el solo actuar de la administración en el ámbito de la realidad, a través
de actos concretos y de lo más disímiles, como instalar una tranca que
evite el paso en una determinada zona, o demoler una pared, sin la
cobertura jurídica que le da el acto o declaración administrativa previa.
Pueden presentarse situaciones en las cuales se combinen las dos

deficiencias antes descritas. De este modo, es posible que en la
ejecución de una declaración administrativa previa, pueda haber
actuaciones materiales que no siguen con el procedimiento establecido
por la ley para su ejecución y al mismo tiempo, darse algunos otros
actos que no encontraban correlato con la declaración administrativa
previa.
11.3.2. Las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo

El estudio de las pretensiones en el proceso contencioso-administrativo
es muy importante, pues determina el tipo de proceso que el legislador
ha querido diseñar, y con ello los alcances de la tutela jurisdiccional
que dicho proceso brinda en nuestro ordenamiento jurídico.
En ese sentido, la trascendencia del estudio de las pretensiones en el

proceso contencioso-administrativo se debe a que el proceso
contencioso-administrativo ha sufrido un importantísimo desarrollo en
su concepción, pues se ha pasado de un proceso en el cual sólo era
posible que el órgano jurisdiccional realice una revisión de legalidad del
acto, como expresión del sistema francés de 'exceso de poder', a un
proceso contencioso-administrativo que brinda una efectiva tutela a las
situaciones jurídicas de los justiciables, es decir, una real y efectiva
tutela, la misma que va mucho más allá del solo control de legalidad del
acto administrativo.
Ante ello, la doctrina procesal administrativa afirma que en el proceso

contencioso-administrativo se pueden plantear fundamentalmente dos
tipos de pretensiones:
116
11.3.2.1. Pretensión de anulación o de nulidad

La pretensión de anulación o recurso por exceso de poder fue creada
en Francia por obra exclusiva del Consejo de Estado.
A través de esta pretensión, el particular acude al órgano jurisdiccional
con la finalidad de que éste realice un control de legalidad de una
actuación administrativa (en concreto, el acto administrativo), con la
particularidad que la competencia del órgano jurisdiccional se limitará a
realizar una declaración de nulidad de la actuación administrativa
impugnada. Es por ello que en este caso nos encontramos ante una
pretensión meramente declarativa. En ese sentido, «el actor afirma
simplemente que un determinado acto administrativo es ilegal (...), que
infringe una norma superior de derecho a fin de que la jurisdicción
declare su nulidad», de forma tal que lo que el demandante pretende
es que «se declare que un acto administrativo carece de valor jurídico,
por ser contrario a normas de superior jerarquía».
De esta manera, esta tradicional pretensión del proceso contencioso-
administrativo tiene la siguiente estructura: el petitum consistirá en la
nulidad de un acto administrativo determinado y la causa petendi estará
compuesta por las situaciones de hecho y de derecho que sustentan
esa invalidez, como por ejemplo las situaciones que permitan justificar
la incompetencia del órgano que expidió el acto, o aquellas que
permitan determinar que el objeto del acto sea lícito, posible física y
jurídicamente, que esté motivado, en fin, en general, los elementos
lácticos que permitan justificar en las normas jurídicas pertinentes, las
razones por las cuales se sustenta dicha nulidad. En ese sentido, es
importante considerar que es necesario que exista una coherencia
entre aquello que se pone como causa petendi y el petitum, debido a
que el Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente para el proceso
contencioso-administrativo, establece que en caso de no existir esa
coherencia entre petitum y causa petendi, la demanda deberá ser
declarada improcedente.
11.3.2.2. Pretensión de plena jurisdicción

La pretensión de plena jurisdicción es un reconocimiento, a nivel del
proceso contencioso-administrativo, del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, pues a través de ella el particular puede obtener
un pronunciamiento jurisdiccional que de manera real y eficaz le
proporcione una tutela a las situaciones jurídicas de las cuales es
titular.
117
De esta forma, a diferencia de la pretensión de anulación, «la llamada

pretensión de plena jurisdicción consiste en que, mediante demanda,
una persona afirma tener derecho a tutela jurídica, respecto de una
entidad de Derecho Público, para que le reconozca, restituya o
indemnice un derecho civil o administrativo, conculcado o desconocido
por acto, hecho, omisión, operación administrativa y aún la llamada vía
de hecho». En ese sentido, a través de dicha pretensión, «se solicita al
órgano jurisdiccional no sólo la anulación del acto, sino el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción
de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma,
entre ellas, la indemnización de daños y perjuicios, cuando proceda».
Es muy importante comprender entonces que en el sistema de

contencioso-administrativo adoptado en el sistema jurídico peruano, la
protección de las situaciones jurídicas de los administrados no solo se
da con la anulación de aquellas actuaciones lesivas de sus derechos,
sino que, además, exige la aplicación de otros remedios necesarios
para brindar una adecuada y efectiva protección ante la lesión o
amenaza de lesión que hayan o vengan sufriendo las situaciones
jurídicas. De este modo, la efectiva tutela se obtiene como el
reconocimiento de situaciones jurídicas desconocidas o puestas en
duda, con el restablecimiento de las lesionadas o amenazadas, con la
restitución, reparación, resarcimiento, o cualquier otra medida o
remedio concreto que permita satisfacer el interés que subyace a cada
una de ellas.
11.3.3. Las pretensiones en la Ley que regula el proceso contencioso-

administrativo
Lo más trascendente de la Ley que regula el proceso contencioso-
administrativo es que se reconoce como punto de partida capital la
posibilidad de plantear pretensiones de plena jurisdicción, pues sólo así
se garantiza la efectividad de los principios del Estado constitucional,
ya que es la única forma de lograr un efectivo control de la actuación
administrativa y a su vez de brindar una efectiva tutela de las
situaciones jurídicas de las cuales son titulares los particulares. Es por
ello que la propia exposición de motivos del Proyecto establece que:
«En la elaboración del Proyecto una de las premisas capitales ha sido
considerar que toda tesis que pretenda reducir las potestades de la
magistratura en orden a en causar la legalidad de la actuación
118
administrativa es contraria a la lógica de un Estado de derecho, en el

que es consustancial que los jueces puedan ejercer sin restricciones el
control jurídico de la Administración Pública, en tutela del orden
constitucional y de los derechos e intereses de los ciudadanos».
Es por ello que el TUO de la Ley regula en su artículo 5 las pre-

tensiones que pueden ser planteadas en el proceso contencioso-
administrativo, entre las cuales, se encuentran, tanto las tradicionales
pretensiones de nulidad, como las pretensiones de plena jurisdicción, lo
que constituye el aporte más importante de la Ley:
11.3.3.1. La declaración de nulidad total o parcial o ineficacia de

actos administrativos
Esta es la tradicional pretensión de anulación que parte de concebir
como presupuesto de la actuación jurisdiccional, una actuación
administrativa expresada a través de un acto administrativo que, sin
embargo, incurre en una de las causales de nulidad establecidas en la
Ley de Procedimiento Administrativo General. Ante ello, se recurre al
órgano jurisdiccional para que éste realice una mera revisión de la
legalidad del acto, luego de la cual, a través de una sentencia,
declarará si dicho acto es o no, contrario a derecho. Nótese que la Ley
prevé la posibilidad de que dicha invalidez sea sólo parcial, lo que
deberá ser declarado por el Poder Judicial.
11.3.3.2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o

interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o
actos necesarios para tales fines
Esta es la genérica formulación de la pretensión de plena jurisdicción.
De esta forma, la Ley prevé que los particulares puedan acudir al
órgano jurisdiccional a solicitarle que éste reconozca o restablezca una
situación jurídica que ha sido vulnerada por la entidad administrativa.
Se pedirá el reconocimiento de una situación jurídica cuando ésta haya
sido negada o puesta en duda por la Administración, mientras que el
restablecimiento está pensado para cuando la Administración haya
despojado de la titularidad de una situación jurídica al particular que
demanda o cuando la haya afectado significativamente. Nótese que en
este caso nos encontramos frente a una pretensión meramente
declarativa.
119
Un ámbito dentro del cual esta pretensión puede ser planteada, es en

el ámbito del silencio administrativo. De este modo, vencido el plazo
establecido en la Ley para que la administración pueda pronunciarse,
sin hacerlo, la ley le otorga a ese silencio un determinado sentido. Sin
embargo, a fin de hacer valer sus derechos, resultará a veces
necesario que el particular, solicite que se explicite que se ha dado
determinado sentido, a pesar de lo cual no cuenta con nada que lo
establezca, pues precisamente su problema radica en que no hay
pronunciamiento alguno por parte de la administración. Ante ello,
puede recurrir al órgano jurisdiccional solicitando a través de una
pretensión declarativa, que se reconozca la situación que conforme a
Ley se ha producido. Dicho de otro modo, el particular puede solicitar al
órgano jurisdiccional que declare que se ha producido aquel sentido
establecido por la Ley al silencio de la administración.
Ahora bien, es claro que muchas veces no será suficiente el

reconocimiento o restablecimiento, por lo que será necesario que,
además de ello, se adopten medidas concretas que permitan que ese
reconocimiento o restablecimiento sea eficaz. De este modo, por
ejemplo, la modificación de un certificado, la emisión de una licencia, la
inscripción de un determinado acto, la reconstrucción de una pared, la
eliminación de una tranca, la expedición de una certificación o el
restablecimiento de los permisos negados.
Lo mismo ocurre en el caso en que se haya planteado una pretensión

frente al silencio administrativo. Ante ello, el particular, puede solicitar,
además, de que se declare que se ha producido el sentido establecido
en la Ley para el silencio administrativo, que se produzca la expresa
declaración de la situación jurídica material que quiere que se produzca
y, en su caso, la emisión de cuantas medidas considere necesarias
para la protección, eficacia o concreción de su derecho.
Por lo demás, la Ley ha querido que sean objeto de la tutela

jurisdiccional las diversas situaciones jurídicas de las cuales puede ser
titular una persona y es por ello que ha previsto que el proceso
contencioso-administrativo pueda ser iniciado en tutela de un derecho
subjetivo o de un interés legítimo, tomando con ello la opción de una
amplia tutela de todas las situaciones jurídicas. Recordemos que esa
distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo que adopta la Ley
120
tiene en su base la distinción de ambos conceptos elaborada por la

doctrina italiana y que se encuentra recogida en el primer párrafo del
artículo 103 de la Constitución italiana.
Pero debe advertirse además que la propia Constitución italiana es
clara al establecer que la tutela jurisdiccional sirve tanto para los
derechos subjetivos como para los intereses legítimos, es por ello que
en su artículo 113° establece que la tutela jurisdiccional se admite para
la tutela de los derechos subjetivos y los intereses legítimos dejando
con ello de lado cualquier ámbito de la actuación administrativa exento
de control jurisdiccional.
La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo ha dejado lugar

a uno de los más grandes debates de la doctrina italiana de los últimos
años, aunque la citada distinción tiene en la historia jurídica italiana un
gran desarrollo anterior a la Constitución de 1947. Sin embargo, debe
advertirse que debe entenderse la diferencia entre dichos conceptos a
efectos de no entrar en problemas de interpretación. Así, por derecho
subjetivo se entiende la situación jurídica de ventaja activa mediante la
cual su titular tiene la facultad de obrar para la satisfacción del propio
interés que le sirve de presupuesto126 y por interés legítimo se entiende
la situación jurídica de ventaja inactiva que confiere a su titular una
expectativa frente al obrar del otro que tiene frente a aquél una
potestad.
11.3.3.3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una

actuación material que no se sustente en acto administrativo
Estas pretensiones tienen como base la vía de hecho. En tal sentido,
se permite que los ciudadanos puedan acudir ante el órgano
jurisdiccional con la finalidad que se declare que una determinada
actuación material es contraria a la Constitución o a la Ley, pero
además, se permite que adicionalmente a dicha pretensión declarativa
pueda ser formulada otra de condena consistente en el cese de la
actuación material. Son dos pretensiones distintas que no
necesariamente siempre pueden ir juntas. Así, será posible plantear en
algunos casos/ solo la declaratoria de que una determinada actuación
es contraria a derecho, y muchas veces convendrá plantear sola el
cese de la actuación material. En el caso en que sean planteadas
juntas, estas deberán ser acumuladas o en forma accesoria o
condicional, dependiendo de las circunstancias.
121
11.3.3.4. Se ordene a la Administración Pública la realización de

una determinada actuación a la que se encuentre obligada por
mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme
Esta es la pretensión prevista en el proceso contencioso-administrativo
para ser planteada ante la omisión o inercia de la Administración y
tiene por finalidad la realización del acto debido. Ahora bien, es muy
importante observar que la propia ley establece la razón en la que se
debe fundar dicho pedido o, si se quiere, la causa petendi que debe
acompañar necesariamente a dicha pretensión, de este modo, esta
pretensión de condena se puede basar única y exclusivamente en que
hay un mandado expreso de la ley que dispone que la administración
actúe de una determinada manera, y a pesar de ello no lo hace; o en
que existe un acto administrativo firme que dispone que la adminis-
tración actúe de un determinado modo, y sin embargo ella misma
incumple ese mandato. Esas dos situaciones son igualmente ilegítimas
y habilitan al ciudadano a formular esta pretensión en el proceso
A pesar de lo señalado anteriormente, creemos que procesalmente las

dos situaciones antes señaladas debieron recibir un trato diferente. En
efecto, en los casos en los que se alegue hay un mandato legal que
está siendo desconocido por la administración, es necesario que el
Juez verifique que dicho mandato existe, los verdaderos términos y
alcances de ese mandato, verifique el incumplimiento, su ilicitud, y
luego disponga la realización de la conducta incumplida prevista en la
ley. Esta actividad que debe desarrollar el Juzgador debe ser hecha en
un proceso de conocimiento. Sin embargo, la situación en la cual existe
ya un acto administrativo firme, expedido por la propia administración
debe dar lugar al inicio de un proceso de ejecución contra la propia
administración que incumple sus actos o contra el particular al que se
la ha impuesto la obligación de realizar una conducta como medida
correctiva a favor de otro administrado. Este paso no ha sido dado ni
por la Ley en su versión original, ni por las recientes modificaciones.
Sin embargo, en su versión original, la Ley advirtió que esta era una
situación especial que requería de una respuesta procedimental
diferente, razón por la cual se le dio el trámite del proceso sumarísimo,
en la versión actual de la Ley dicha situación, se le ha dado el trámite
del proceso urgente, pero para ello se requiere el cumplimiento de una
serie de requisitos especiales, adicionales a la sola ilegitimidad de la
122
administración de no cumplir con su propio acto. A nuestro modo de

ver, la reacción del ordenamiento procesal debió haber sido distinta,
dando la posibilidad en los casos en los que ya existe un acto
administrativo firme, de ir al proceso de ejecución. Algo similar ocurre
en materia de protección al consumidor, aunque allí se presenta una
situación anómala en la medida en que el acto administrativo tendría
esa calidad de título de ejecución, a pesar de ser cuestionado en la vía
del proceso de ejecución, lo que sin duda plantea varios problemas.
11.3.3.5. La indemnización de daños y perjuicios

Esta pretensión es una manifestación típica de las pretensiones de
plena jurisdicción, pues una de las formas de tutela de las situaciones
jurídicas es la posibilidad de solicitar el resarcimiento por cualquier tipo
de vulneración de ellas (tutela resarcitoria). De esta forma, si se admite
al proceso contencioso-administrativo como un proceso mediante el
cual se pretende la efectiva tutela de situaciones jurídicas subjetivas,
es evidente que se tendría que admitir la posibilidad de reclamar,
contra la Administración y ante el Poder Judicial, el resarcimiento de los
daños y perjuicios que pudiera haber sufrido cualquier vulneración de
las situaciones jurídicas subjetivas.
No ha sido fácil que se incorpore esta pretensión en la Ley que regula

el contencioso-administrativo. En efecto, a pesar que sí se encontraba
expresamente prevista esta pretensión en el Proyecto de Ley,
lamentablemente ella no fue incorporada en la versión original del
artículo 5 de la Ley. Por el contrario, se incorporó una disposición algo
confusa, el artículo 26 que establecía: «La pretensión se indemnización
de daños y perjuicios se plantea como pretensión principal, de acuerdo
a las reglas de los Códigos Civil y Procesal Civil». En las ediciones
anteriores de este libro he expresado mi opinión acerca de esa
disposición, rechazando en esencia la intención de parte del legislador
de restringir esta posibilidad, he intentado sobre la base de una
interpretación sistemática y conforme al derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, darle un sentido a dicha disposición. En
cualquier caso, mi posición siempre ha sido que sí era posible formular
la pretensión de indemnización de daños y perjuicios en el proceso
contencioso-administrativo. En ese sentido señalaba que: aun cuando
el legislador haya querido eliminar la posibilidad de plantear dentro del
proceso contencioso-administrativo la pretensión de indemnización de
123
daños y perjuicios, la infeliz redacción del artículo 26 de la Ley, así

como lo dispuesto por los artículos 13 y 38 de ella misma, llevan a
concluir que dicha intención de eliminación no es total, y se restringe
única y exclusivamente al supuesto de hecho previsto expresamente
en el artículo 26 de la Ley: cuando la pretensión de indemnización de
daños y perjuicios se plantee como pretensión principal.
Sin embargo, la reciente modificación que ha sufrido la Ley que regula

el proceso contencioso-administrativo recoge de modo expreso la
posibilidad que se plantee la pretensión de indemnización de daños y
perjuicios en el proceso contencioso-administrativo. En ese sentido, en
la relación de pretensiones establecida en el artículo 5 de la Ley se
establece que es posible plantear como pretensión: «La indemnización
por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al
artículo 238 de la Ley N° 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores».
De esta manera, resulta claro que en el texto de la ley actualmente

vigente es posible formular la pretensión de indemnización de daños y
perjuicios en la demanda contenciosa administrativa. Pero no solo ello,
la ley es absolutamente clara en establecer que esa pretensión debe
fundarse en la norma de la Ley de Procedimiento Administrativo acerca
de la responsabilidad civil de los funcionarios administrativos. Sin
embargo, exige algo que sigo sin comprender, que es exigir que esa
pretensión tenga que ser planteada necesariamente acumulada a
cualquiera de las otras pretensiones, de modo que, de acuerdo al texto
de la ley no se podría plantear esta pretensión sola, sino que requeriría
de este necesario acompañamiento. Esto es absolutamente
incomprensible, puesto que es perfectamente posible que el
administrado pueda plantear como única pretensión en su demanda, la
de indemnización de daños y perjuicios, si considera que con esta
pretensión obtiene aquella protección a las situaciones jurídicas
lesionadas. No permitir que esta pretensión por sí sola sea planteada
en el proceso contencioso-administrativo, supone derivar esta
pretensión al proceso y al Juez civil, lo que supone un tratamiento
injustificablemente diferenciado entre la pretensión de indemnización
de quien quiere formularla en un proceso contencioso-administrativo y
en uno civil, en la medida que en cualquiera de los dos casos resulta
necesario evaluar las condiciones propias de la controversia
124
administrativa que subyace al pedido de indemnización, sin embargo,

de acuerdo al criterio establecido en la ley, en un caso ellas serán
evaluadas por el juez civil y en el otro por el juez especializado en lo
contencioso-administrativo. Adicionalmente a ello, quiebra el principio
de especialidad que tiene la justicia contenciosa administrativa para
poder resolver las controversias administrativas y la tutela de los
derechos por situaciones de lesión derivadas del ejercicio de la
potestad administrativa.
Ahora bien, la Ley de Procedimiento Administrativo General dispone
que los administrados tienen derecho a solicitar una indemnización a
las entidades por la lesión a sus derechos o bienes, salvo por fuerza
mayor, siempre que dichos daños sean consecuencia del
funcionamiento de la administración, ello es, siempre que sea
consecuencia directa del ejercicio de la función administrativa. Para
ello, se requiere que el daño sea efectivo y susceptible ser evaluado
económicamente. En ese sentido, entonces, la norma material que
regula los presupuestos de la responsabilidad civil administrativa se
encuentran en la Ley de Procedimiento Administrativo General, la que
en síntesis exige los siguientes elementos:
(i) Que el hecho que origina el daño suponga el ejercicio de la función

administrativa. Se requiere por ello, que nos encontremos ante una
actuación impugnable (un hacer, no hacer, una declaración o un
silencio) que suponga el ejercicio de la función administrativa. Sin
embargo, como veremos a continuación, se requiere, además, que
dicha actuación en ejercicio de la función administrativa se haya
realizado fuera o contrariamente al orden legal y constitucional
vigente.
(ii) Que se produzca la lesión a una situación jurídica de ventaja del

particular.- La Ley de Procedimiento Administrativo General señala
expresamente que se trate de una lesión a un derecho o bienes del
particular. No solo los derechos, ni los bienes, sino en general,
cualquier situación jurídica de ventaja del administrado deber ser
protegida del actuar ilegítimo de la administración. Ahora bien, en
este caso resulta muy importante señalar que el derecho al
resarcimiento solo surge en la medida que el daño sufrido por el
demandante no sea un daño que tenga el deber jurídico de
soportar. Me explico. No todo actuar de la administración que
125
lesiona una situación jurídica de un particular genera el derecho a

ser resarcido, ello porque dentro de las atribuciones constitucional
y legalmente conferidas, la administración puede producir daños
legítimos en la esfera jurídica de los particulares. Para ello, es
necesario (pero no suficiente) verificar si su acción, omisión,
declaración o silencio, están de acuerdo al orden constitucional y
legal vigente.
(iii) La lesión sufrida debe ser consecuencia del ejercicio ilegítimo de la

potestad administrativa. Es decir, la ley exige que se dé una
relación de causalidad entre el daño sufrido y el hecho producido.
No existe en la ley precisión alguna que nos permita establecer si
se exige la causa próxima o la causalidad adecuada en los
términos en los que se plantea la discusión en el derecho civil. En
vez de ello, la ley utiliza la palabra directa, es decir, en mi opinión,
si el actuar, omisión, silencio o declaración de la administración ha
bastado por sí solo y sin la intervención de ningún otro hecho u
omisión, para generar el daño, entonces, la administración es
responsable y debe resarcir los daños y perjuicios. Es por ello que
la Ley agrega que si ese daño se ha producido por fuerza mayor,
entonces, la administración no responde.
(iv) No hay por último exigencia alguna de factor atributivo, es decir, el

dolo o la culpa.
Por otro lado, la propia Ley del Procedimiento Administrativo General

dispone que el solo hecho que se declare la nulidad del acto
administrativo no determine necesariamente la indemnización de los
daños y perjuicios. Ello hace entonces que esta pretensión sea
acumulable en el caso que se haya planteado conjuntamente con la
pretensión de nulidad, como pretensión condicional.
El artículo 238.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo General
dispone que si la administración es condenada al pago de una
indemnización, la administración puede demandar al funcionario la
responsabilidad que ella tuviera que pagar. Sin embargo, aun cuando
nos encontramos típicamente en un supuesto en el que cabría, ello no
habilita a la Administración a que en el mismo proceso contencioso-
administrativo pueda plantear un aseguramiento de pretensión futura
contra el funcionario.
126
11.3.4. La acumulación de pretensiones

La acumulación de pretensiones u objetiva es el instituto procesal que
permite que, dentro de un proceso, se pueda plantear conjuntamente
más de una pretensión. Dicha posibilidad es perfectamente posible
dentro del proceso contencioso-administrativo, y en especial debe
tenerse en cuenta el hecho que es perfectamente posible acumular una
pretensión de anulación con una pretensión de plena jurisdicción. Sin
embargo, es preciso reiterar que no es necesario plantear una
pretensión de anulación para que se pueda plantear una de plena
jurisdicción.
El TUO de la Ley establece con ello con absoluta claridad que las
pretensiones previstas en el artículo 5 pueden ser acumuladas sean de
manera originaria o sea, de manera sucesiva. En ese sentido, es
posible que con la demanda contencioso administrativa se planteen
varías pretensiones o que incluso, una vez interpuesta la demanda, se
puedan incorporar a ella otras pretensiones.
En ese sentido, el TUO de la Ley establece los requisitos para que

proceda la acumulación objetiva, entre los cuales se encuentran: Que
las pretensiones sean de competencia de un mismo Juez; que las
pretensiones no sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en
forma subordinada o alternativa; que sean tramitables en una misma
vía procedimental; y, exista conexidad entre las pretensiones por
referirse al mismo objeto, tengan el mismo título o tengan elementos
comunes en la causa de pedir.
Entre los requisitos para que proceda la acumulación, probablemente

sea la conexidad el que más problemas traiga. Para tal efecto, se debe
tener presente el hecho que existen diversos vínculos entre las
pretensiones: la indiferencia, la correlación estrictamente subjetiva, la
identidad y la conexidad.
La indiferencia de pretensiones se presenta cuando éstas no tienen

ningún elemento común y responden a sujetos, objetos y causas
distintas.
127
La correlación estrictamente subjetiva se presenta cuando dos o más

pretensiones tienen como sujetos pasivo y activo a las mismas
personas.
La identidad de pretensiones se presenta cuando existe una identidad

entre todos sus elementos: sujetos, objeto y causa. La identidad resulta
ser relevante para efectos de la litispendencia y la cosa juzgada.
La conexidad de pretensiones es la «imbricación o inmisión de unas en

otras por la presencia de elementos objetivos comunes, de modo de
forzar su juzgamiento conjunto como medio de satisfacer el principio de
continencia y evitar el escándalo jurídico resultante de sentencias
contradictorias». Para efectos de establecer la conexidad de las
pretensiones no se debe observar su aspecto subjetivo, sino sólo el
objetivo. En tal sentido, «la identidad subjetiva no genera por sí relación
de conexidad pues entendemos que la hay cuando las pretensiones
que se comparan muestran, sea la misma causa, sea el mismo objeto,
o idénticos causa y objeto o los mismos hechos integrantes de la causa
combinados o no con el mismo objeto». Así, se habla de conexidad
causal, conexidad objetiva, conexidad semicausal o conexidad mixta.
En el primer caso las pretensiones tienen idéntica causa, en el segundo
las pretensiones tienen idéntico objeto, en el tercero sólo coinciden
algunos elementos del fundamento fáctico (causa petendi) y en el
último cuando las pretensiones muestran un objeto y causa idénticos,
pero los sujetos son diversos. En el caso es claro que la Ley ha querido
regular todos los tipos de conexidad reconocidos por la doctrina para
que de esta manera se facilite el trámite de la acumulación. Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que en la medida que nos
encontramos en un proceso contencioso-administrativo la consi-
deración de los elementos que configurarían la conexidad entre
determinadas pretensiones deberá atender a las especiales
circunstancias que configuran la controversia administrativa que se
está llevando al proceso. Por ello, es importante considerar la
trascendencia que debe tener la actuación impugnable a efectos de
poder establecer la conexidad entre las pretensiones. De esta manera,
es posible que la actuación impugnable sea un elemento de conexidad
objetiva, en los casos en los que existan varias pretensiones de
anulación que se refieran a una misma actuación impugnable. Ello
determinaría un supuesto de conexidad objetiva, cuando por ejemplo
128
dos administrados formulen dos o más pretensiones de anulación

respecto de una misma actuación impugnable. Sin embargo, en las
pretensiones de plena jurisdicción en donde la actuación impugnable
no integra el petitum, sino la causa petendi de la pretensión, la
actuación impugnable puede ser el elemento común que determine la
conexidad causal, o uno de los elementos comunes que determine la
conexidad semicausal Ello es muy importante tenerlo en consideración
especialmente cuando son dos o más individuos los afectados por una
misma actuación impugnable, de modo que esta puede ser
cuestionada por esos sujetos de diversa forma.
El tema complejo que se presenta en materia de establecimiento de

conexidad en las pretensiones del contencioso-administrativo es si
pretensiones que no tengan la misma actuación impugnable en su
petitum o en su causa petendi, pueden ser acumuladas. Es decir, si
existe otro elemento común que pueda hacer que dos o más
pretensiones contencioso administrativas puedan ser conexas. En mi
opinión si existen diversas actuaciones de la administración referidas a
la misma controversia administrativa, identificada esta por afectar a la
misma situación jurídica, o por estas referidas a una misma situación
concreta (la construcción de una misma obra, un mismo contrato
administrativo), es posible acumular las pretensiones, caso en el cual
nos encontraríamos ante una conexidad semicausal.
Adicionalmente a lo expuesto, se hace preciso tener en cuenta que

dentro de un proceso contencioso-administrativo pueden ser
acumuladas pretensiones autónomas, alternativas, subordinadas,
accesorias y condicionales; dependiendo de la naturaleza de la relación
entre las pretensiones planteadas en la demanda.
Para tal efecto, veamos qué se entiende por cada uno de los tipos de
acumulación. Las pretensiones se acumulan de manera autónoma
cuando las diversas pretensiones son propuestas en el mismo nivel de
solución por parte del Juez de forma tal que, aunque se trate de
pretensiones conexas, la suerte de una de ellas es independiente y
autónoma respecto de la suerte de las demás. De esta manera, una de
ellas puede ser declarada fundada, mientras la otra puede ser
declarada infundada; o las dos fundadas, o las dos infundadas.
129
Las pretensiones se acumulan de manera alternativa cuando las dos

pretensiones propuestas tienen idéntica causa de pedir; pero diverso
petitum, con la característica que, de ampararse cualquiera de ellas, se
satisface el mismo interés cuya tutela se está pretendiendo; es por ello
que se le da al demandado el derecho de elegir con cuál de las dos
pretensiones quiere cumplir, pues el demandante ve satisfecho su
interés con cualquiera de las dos, pero no con las dos al mismo tiempo.
Las pretensiones se acumulan de manera subordinada cuando las dos

pretensiones propuestas son contradictorias, por lo que se propone una
pretensión como principal, y la otra como subordinada. De esta forma,
el Juez tiene el deber de pronunciarse en primer término por la
pretensión principal, y sólo si la desestima, podrá recién pronunciarse
por la pretensión propuesta como subordinada. En ningún caso podrá
conceder las dos pretensiones, lo contrario supondría conceder las dos
pretensiones, lo contrario supondría infringir el principio de
congruencia.
Las pretensiones se acumulan de manera accesoria cuando se

propone una como principal, y otra como accesoria, de forma tal que la
que se propone como accesoria se amparará de ser estimada la
pretensión principal. De esta manera, amparar la pretensión principal
se constituye en condición necesaria y suficiente para amparar la
pretensión accesoria; sin que se haga por ello necesario que se
presente ningún otro elemento adicional al hecho de haberse
amparado la pretensión principal para que sea amparada la accesoria.
Las pretensiones se acumulan de manera condicional cuando se

propone una como principal y otra como condicional, de forma tal que
la que se propone como condicional se amparará siempre que se haya
amparado de principal, siendo necesario que ello ocurra pero no
suficiente. De esta manera, amparar la pretensión principal se
constituye en requisito necesario, pero no suficiente para amparar la
pretensión condicional.
Lamentablemente nuestro Código Procesal Civil sólo reconoce

expresamente tres tipos de acumulación: la acumulación subordinada,
alternativa y accesoria, y no hace mención a la acumulación autónoma
y a la condicional; lo que en un primer momento determinó que a nivel
130
jurisprudencial se sostenga que no es posible la acumulación de

pretensiones autónomas, lo que por cierto constituye un serio error;
tendencia que ha venido cambiando, al punto de admitirse sin mayor
inconveniente. Por otro lado, respecto de la acumulación de
pretensiones condicional, la práctica procesal ha determinado que las
pretensiones condicionales sean planteadas como pretensiones
accesorias, lo que resulta un contrasentido por la gran diferencia que
existen entre estos dos tipos de acumulación; sin embargo, dicha
práctica ha encontrado justificación en la medida que se prefiere evitar
plantear otra forma de acumulación no prevista en la norma para que
los jueces no la rechacen. Dentro del trabajo al interior de la Comisión,
se planteó una propuesta para regular todo tipo de acumulación antes
referidos, proponiéndose al interior del seno la Comisión un artículo
que regula la acumulación de pretensiones autónomas, condicional,
accesoria, alternativa y subordinada. Sin embargo, la Comisión adoptó
la posición de no regular de forma específica las diversas formas de
acumulación, pues esa precisamente había sido la razón de los errores
jurisprudenciales en los que se había incurrido en la aplicación del
Código Procesal Civil, al pretender este último cuerpo normativo, la
regulación o mención de algunos tipos de acumulación. En ese sentido,
se prefirió porque el instituto de la acumulación se rigiera por las
normas del Código Procesal Civil.
11.3.5. Acumulación sucesiva de pretensiones

Es necesario partir de una situación que es incontrastable, el inicio del
proceso no congela la realidad. En ese sentido, a pesar que se haya
iniciado un proceso, la administración puede realizar una serie de
actuaciones que dependan de la o las actuaciones sobre las que se
discute en el proceso. Ante ello, la Ley permite la posibilidad de que se
incorpore al proceso una pretensión distinta a la originalmente
planteada en la demanda, que esté referida a la nueva actuación
administrativa. Es claro que esta pretensión puede ser cualquiera de
las reguladas en el artículo 5 de la Ley.
El pedido de acumulación puede presentarse hasta antes de la

expedición de la sentencia en primer grado, sin embargo, a fin de no
lesionar el derecho de defensa de la parte demandada, es importante
que se le confiera la posibilidad de defenderse respecto de ella,
pudiendo, formular todas las defensas que podría haber planteado de
131
haber sido incorporada dicha pretensión en el escrito de demanda, lo

que incluye, claro está la posibilidad de incorporar medios probatorios.
Por ello, la Ley señala que si a consecuencia de la referida
incorporación, es necesaria la citación a audiencia para la actuación de
un medio probatorio, el Juez dispondrá su realización.
11.3.6. El denominado proceso de lesividad

Tradicionalmente se concibe que en el proceso contencioso-
administrativo, sean los particulares los que recurren al órgano
jurisdiccional para solicitar que éste se pronuncie respecto de una
actuación administrativa. Sin embargo, la Ley de Procedimiento
Administrativo General autoriza a una entidad administrativa para que
sea ésta la que plantee una pretensión de nulidad contra cualquier
actuación administrativa, siempre que dicha actuación suponga un
agravio a la legalidad administrativa y al interés público; y siempre que
haya vencido el plazo para que sea la propia entidad que expidió el
acto la que declare la nulidad de oficio. Esta pretensión, que se
encuentra expresamente contemplada en el segundo párrafo del
artículo 13 del TUO de la Ley, tiene por finalidad que, a pesar de
haberse vencido el plazo para que la Administración declare la nulidad
de oficio de una actuación administrativa, ésta pueda recurrir al Poder
Judicial para que, en tutela de la legalidad administrativa, revise la
conformidad al derecho objetivo de la actuación administrativa
impugnada.
Juan Carlos morón ursina establece que las notas caracterizadoras del
proceso de lesividad son las siguientes: «(i) Es un proceso contencioso
especial, diferenciado del tronco común que es el proceso contencioso-
administrativo general; (ii) El proceso es promovido a iniciativa de una
entidad administrativa, quien aparece como demandante en el proceso;
(iii) Este proceso está dirigido a obtener un pronunciamiento de la
autoridad judicial sobre la validez jurídica de un acto; (iv) La actuación
administrativa debe haber sido producida por la propia entidad
demandante, y ser favorable a un administrado, el cual le declara
derechos; y, (v) La actuación administrativa debe ser considerada
como lesiva al bien común v contraria al ordenamiento jurídico».
132
De esta manera, entonces, es un proceso especial diseñado con la

finalidad de hacer prevalecer la tutela al interés público, para lo cual se
le permite a la Administración que solicite al Poder Judicial la nulidad
de una actuación administrativa. Resulta interesante tener presente
que estamos frente a una situación excepcional razón por la cual en
estos casos se impide que sea la propia Administración la que declare
la nulidad de su propio acto (se limita con ello la autotutela
administrativa) exigiéndosele que acuda al Poder Judicial para lograr
esa nulidad.
LA SATISFACCIÒN DE LOS ADMINISTRADOS EN LA PRESTACIÒN DE

SERVICIOS PÙBLICOS ES LA PRIMERA PRIORIDAD DE UN
GOBIERNO DEMOCRÁTICO
11.4. Tarea:
a) ¿Cuál es el objeto del proceso?

___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________________________________
133
b) ¿Qué es la pretensión en el proceso?

___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________________________________
c) ¿Qué es la actuación material?

___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________________________
134
Unidad Temática XII
LOS SUJETOS DEL PROCESO
12.1. La competencia
En un ordenamiento procesal, la regulación de la competencia adquiere una
importancia especial, en la medida que supone la regulación de una garantía
que forma parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva: el derecho al
Juez Natural, consagrado expresamente en el inciso 3 del artículo 139 de la
Constitución. En ese sentido, el profesor alemán Stefan LEÍBLE enseña que:
«Para satisfacer el constitucionalmente consagrado principio del Juez legal,
se requiere de una precisa regulación legal de la competencia. Solamente si
está fijado antes de cada procedimiento con base en las regulaciones
abstractas, qué Juez y qué tribunal es competente, se puede enfrentar el
peligro de decisiones arbitrarias. Un firme régimen de competencia crea
seguridad jurídica».
Pero no sólo la garantía del Juez Natural se encuentra íntimamente ligada al

instituto de la competencia, pues el respeto al derecho constitucional al
acceso a la jurisdicción también dependerá de las normas que se establezcan
sobre la competencia, pues de dichas normas dependerán la posibilidad y
facilidad de acceso a la jurisdicción que tengan, tanto el demandante, como el
demandado.
Una vez expuesto el fundamento constitucional del instituto de la

competencia, pasemos al estudio de dicho instituto.
Como es sabido, la competencia es la aptitud que tiene un órgano

jurisdiccional para ejercer válidamente la función jurisdiccional en un
determinado ámbito. De esta forma, es sabido que todos los órganos
jurisdiccionales ejercen dicha función, pero no todos ellos tienen competencia
para conocer determinada pretensión. En ese sentido, existen diversos
criterios para poder determinar la competencia; es decir, diversos criterios que
determinan dentro de qué ámbitos pueden ser ejercidos válidamente la
función jurisdiccional. Analizaremos en esta sede algunos de los criterios de la
competencia.
135
12.1.1. La competencia territorial

Uno de dichos ámbitos es el territorial, el que nos indica dentro de qué
espacio es válido el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de
un Juez. En ese sentido, la doctrina reconoce que la regla general
que determina la competencia por razón del territorio es la regia del
forum rei, conforme a la cual es competente el Juez del lugar del
domicilio del demandado. Dicha regla es formulada por la doctrina con
la finalidad de facilitar el ejercicio del derecho de defensa por parte del
demandado, pues él participa del proceso contra su voluntad. Sin
embargo, dicha regla puede suponer en muchos casos que el
ejercicio del derecho de acción (tutela jurisdiccional efectiva en su
expresión de acceso a la jurisdicción) del demandante se dificulte por
las especiales circunstancias de éste. Es por ello que la legislación ha
establecido algunas excepciones a dicha regla como en el caso de las
pretensiones de alimentos en las cuales la ley, con el fin de tutelar al
demandante por la especial circunstancia en la que éste se
encuentra, plantea un caso de competencia facultativa, de forma tal
que el demandante tiene la facultad de elegir entre demandar ante del
Juez del domicilio del demandado, o ante del Juez de su domicilio.
Igual circunstancia se presenta en el proceso contencioso-

administrativo, donde una de las partes es el Estado. En efecto, es
claro que el Estado tiene una presencia en todo el territorio nacional,
presencia que no tiene el particular demandante. Por ello, exigir que
el demandante tenga que acudir hasta el lugar del domicilio de la
entidad administrativa autora de la actuación administrativa
impugnada, supone una situación demasiado gravosa para aquél,
generando con ello una barrera al acceso a la jurisdicción. Sin duda
pues, la regla del forum reí supone de alguna manera un beneficio
para el Estado, y un costo adicional al ciudadano demandante, pues
es éste el que deberá trasladarse hasta la sede de la entidad
administrativa que será demandada, a efectos de plantear su
demanda.
Ante ello, se hacía necesario que la ley determine una regla especial
que quebrante dicha barrera, lo que, como hemos dicho, se hubiera
realizado a través de la regulación de la competencia facultativa.
Dicha situación de privilegio del Estado se quiso eliminar en el
Proyecto que fuera aprobado por la Comisión, con la redacción de su
136
artículo 8342, norma que establecía una competencia facultativa en los

procesos contencioso-administrativos, concediéndole al demandante
la posibilidad de elegir si demandar ante el Juez de su domicilio, o
ante el Juez del domicilio del demandado, o ante el Juez del lugar
donde se realizó la actuación impugnable. La razón de dicha
propuesta fue, repetimos, eliminar las barreras de acceso a la
jurisdicción de los particulares en !os procesos contencioso-
administrativo, especialmente de aquellos ciudadanos de regiones y
ciudades distintas a Lima, quienes se hubieran visto obligados a tener
que trasladarse a la capital todas las veces que hubieran querido
demandar a entidades del gobierno central.
Dicha opción, lamentablemente, no fue adoptada en la Ley. En efecto,

al aprobarse el artículo 8 de la Ley del proceso contencioso-
administrativo se impidió legalmente que el demandante tuviera la
posibilidad de demandar ante el Juez de su propio domicilio, el mismo
que tendrá ahora que demandar ante el Juez del domicilio del
demandado, o ante el Juez del lugar donde se produjo la actuación
impugnable. Con ello se eliminó una propuesta que tenía por finalidad
reducir los costos y facilitar el acceso a la jurisdicción.
Ahora bien, actualmente es el artículo 10 del TUO, el que regula la

competencia por razón del territorio. Esta norma ha mantenido en
esencia lo dispuesto en el artículo 8 al señalar que el competente por
razón del territorio es el Juez del domicilio del demandado o de donde
se produjo la actuación impugnable o el silencio administrativo.
Creo importante reiterar el hecho que en los casos en los que dicha
norma genere una barrera infranqueable o excesivamente costosa
para el acceso a la jurisdicción, el Juez debe inaplicar esa norma de
competencia, y permitir que el demandante pueda demandar ante el
Juez de su domicilio. El derecho al Juez predeterminado por la ley
debe ser ponderado en un proceso contencioso-administrativo propio
del Estado constitucional, con el derecho de acceso a la justicia. La
Ley no puede predeterminar cualquier Juez, sino uno cuyo libre e
igualitario acceso esté garantizado. Si el establecimiento de un juez
genera una restricción al acceso a la justicia, entonces, se debe
preferir permitir el libre acceso.
137
Es necesario tener en consideración que, a pesar que no lo diga de

modo expreso el TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-
administrativo, cuando son dos o más los demandados en el proceso
contencioso-administrativo, el demandante puede interponer la
demanda ante el Juez del domicilio de cualquiera de ellos. Eso
ocurre, por ejemplo, en los casos en los que se plantea un proceso
contencioso-administrativo contra una actuación impugnable derivada
de un procedimiento administrativo trilateral, en cuyo caso, el Juez
competente por razón del territorio será el Juez del domicilio de la
entidad administrativa demandada, o el Juez del domicilio del otro
particular que fue parte del mencionado procedimiento administrativo.
También ocurrirá ello en los procesos de lesividad en los que la
demanda es planteada por una entidad distinta a la que generó el
acto administrativo, y que se encuentra legitimada por ley.
12.1.2. Competencia por razón de la materia

Con referencia a la competencia por razón de la materia lo
conveniente sería que existan órganos jurisdiccionales especializados
en lo contencioso-administrativo, y la Ley y apostó por ello, pues es
claro que la actuación de la Administración no puede ser juzgada con
los mismos parámetros y reglas que rigen las relaciones entre los
particulares.
Dicha apuesta debe ir unida, definitivamente, a una adecuada

formación de Magistrados en la especialidad administrativa.
Lamentablemente la reacción del Estado frente a la creación de los

Juzgados contenciosos administrativos ha sido muy lenta y ello ha
generado una enorme insatisfacción a los reclamos de justicia de los
administrados.
Cabe señalar que el 28 de mayo de 2008 se promulgó la Ley 29364

que, entre otras normas, modifica el artículo 57 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial que dispone que los juzgados laborales son com-
petentes para conocer las demandas contencioso-administrativas.
138
12.1.3. Competencia por razón del grado
12.1.3.1. Las marchas y contramarchas de la competencia por

razón del grado
Este ha sido uno de los temas que más variaciones ha tenido, incluso,
antes de la entrada en vigencia de la Ley que regula el proceso
contencioso-administrativo. Quizá ello se deba a que se trata
precisamente de un sensible aspecto del control de poder
interorgánico que el proceso contencioso-administrativo supone.
Desde los trabajos iniciales del Proyecto se quiso subsanar una
deficiente regulación que., sobre el particular, tenía el Código
Procesal Civil. En este sentido, el Proyecto buscó establecer unos
criterios de determinación de la competencia por razón del grado que
no fue acogido por el texto de la Ley 27584 aprobado por el
Congreso, pero que posteriormente fuera modificado por la Ley 27709
y, luego, por la Ley 28531. Para tal efecto, el proyecto proponía las
siguientes reglas de determinación de la competencia por razón del
grado:
• Por regla general, era competente el Juez Especializado en lo
Contencioso-administrativo.
• Cuando se trate de actuaciones realizadas por tribunales o
Consejos Administrativos que constituyen última instancia
administrativa, era competente en primera instancia la Sala
Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva.
• La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema resuelve en
apelación como última instancia o en recurso de casación según
corresponda. Se estableció que en ningún caso lo resuelto por una
Sala de la Suprema, sería revisado por otra Sala de la Suprema.
Con ello, se establecía que en la generalidad de los casos sea

competente el Juez especializado en lo contencioso-administrativo,
salvo que se impugnara una actuación de un tribunal o consejo
administrativo en cuyo caso debía ser competente la Sala espe-
cializada en lo contencioso-administrativo. La razón de dicha
disposición era la consideración de que lo mejor era que una
actuación administrativa de un órgano colegiado sea revisada por otro
órgano colegiado. Asimismo, se quiso eliminar aquella situación
conforme a la cual los procesos contenciosos administrativos se
iniciaban en la Corte Suprema, pues se quería que este órgano
139
jurisdiccional se dedique especialmente a la trascendental tarea de

unificar la jurisprudencia.
Sin embargo, la propuesta planteada en el Proyecto no fue acogida

en la Ley 27584. En efecto, la Ley 27584 optó más bien por diseñar
un sistema de competencia mucho más simple que el previsto en el
Proyecto, sistema que por lo demás, hacía mucho más fácil la
determinación de la competencia por parte del ciudadano que
planteaba la demanda contencioso administrativa. De esta forma, la
Ley 27584 generalizó y unificó los criterios de competencia,
estableciendo lo siguiente:
• El Juzgado Especializado en lo contencioso-administrativo es
competente en primera instancia.
• La Sala Especializada en lo contencioso-administrativo de la Corte
Superior respectiva es competente en segunda instancia.
• La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la
República resuelve sólo en sede casatoria.
Con ello, en la regulación de la Ley 27584 todo proceso contencioso-

administrativo se iniciaba ante el Juez Especializado en lo
contencioso-administrativo. Lo positivo de la opción elegida por la Ley
27584 en materia de competencia funcional -además de uniformar los
criterios para establecer la competencia funcional- era que la Corte
Suprema de Justicia de la República actuaba única y exclusivamente
en sede casatoria.
Sin embargo, la regulación establecida en la Ley 27584 fue objeto de
muchas críticas por parte de algunas entidades administrativas,
especialmente de aquellas que habían estado acostumbradas a que
sus actuaciones administrativas sean revisadas en primera instancia
por la Corte Suprema de Justicia de la República.
Así es, en la dispersa regulación en materia contencioso
administrativa existente antes de la vigencia de la Ley 27584 existía
algunas entidades como el Tribunal Fiscal y el Tribunal del Indecopi,
cuyas actuaciones administrativas eran revisadas a través del
contencioso-administrativo, en primera instancia, por la Corte
Suprema de Justicia de la República, lo que ciertamente constituía un
despropósito, pues además de recargar innecesariamente las labores
de la Corte Suprema de Justicia de la República se desvirtuaba todo
el sistema de medios impugnatorios.
140
Lo cierto es que el Poder Ejecutivo fue muy permeable a dichas

críticas, lo mismo que el Congreso de la República, lo que determinó
que, a los pocos días de entrada en vigencia de la Ley 27584, se
expidiera la Ley 27709 que modificaba la competencia funcional en el
proceso contencioso-administrativo. De esta manera, conforme a lo
dispuesto por la Ley 27709, la competencia funcional en el proceso
contencioso-administrativo fue la siguiente:
• En primera instancia conoce el juez especializado en lo
• El segundo párrafo del artículo 9 de la Ley conforme al texto
modificado por la Ley 27709 disponía expresamente que: «cuando
se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco
Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros,
Tribunal Fiscal, Tribunal del Indecopi, Tribunal de Consucode,
Consejería de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos
Reguladores, es competente en primera instancia la Sala
Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva». En
estos casos el recurso de apelación es conocido por la Sala Civil
de la Corte Suprema de Justicia de la República, y el recurso de
casación es conocido por la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema de Justicia de la República.
• Por regla general, la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema de Justicia de la República resuelve en casación.
Como puede verse, la Ley 27709, volvió al esquema planteado por el
proyecto en el sentido de establecer una diferencia en la
determinación de la competencia funcional en función de la entidad
administrativa cuya actuación administrativa es objeto de impugnación
en el proceso contencioso-administrativo. El parámetro que parece
haber servido a los legisladores para establecer el órgano
jurisdiccional que debe ser el competente en primera instancia es la
determinación de si la entidad administrativa demandada es un
órgano colegiado o unipersonal. Ahora bien, lo positivo de lo
dispuesto por la Ley 27709 es que establece con absoluta precisión
cuáles son las entidades administrativas que serán demandadas en
primera instancia ante la Sala Contencioso Administrativa de la Corte
Superior respectiva, dejando de lado con ello la imprecisa
determinación que tenía el Código Procesal Civil en la materia. Sin
embargo, la modificación introducida por la Ley 27709 tenía, en
nuestra opinión, dos deficiencias:
141
• La primera estaba dada por lo dispuesto en el segundo párrafo,

debido a que la norma comienza diciendo «cuando se trata de
impugnación de resoluciones (...)». Decimos que es un defecto,
pues toda la Ley 27584 se ha preocupado en utilizar el término
«actuación administrativa» que es un término mucho más amplio
que el término «resolución; pues la resolución sería una especie de
actuación administrativa. A partir de lo dispuesto en la Ley 27709
nos preguntábamos ¿quién es competente cuando se desee
impugnar la inercia o la actuación material de la Superintendencia
de Banca y Seguros, por ejemplo? Una primera interpretación
podría haber sido que como la norma se refiere sólo a
resoluciones, entonces debo ir al Juez especializado, y no a la
Corte Superior, pues la Corte Superior sólo es competente para
conocer la impugnación resoluciones que expide la
Superintendencia de Banca y Seguros, y no todas las actuaciones
administrativas de este órgano. Una segunda interpretación podría
haber sido la siguiente: resulta claro que la intención del legislador
ha sido que cualquier actuación administrativa derivada de una de
la entidades administrativas expresamente descritas en la norma
sea impugnada por ante la Sala Contencioso Administrativa de la
Corte superior respectiva; con lo cual no interesa en realidad cuál
es la actuación administrativa impugnada, sino cuál es el órgano
del cual proviene la actuación. En lo personal, señalamos que
éramos partidarios de esta segunda interpretación, pues creemos
que es la que más se ajusta a la intención del legislador, y a la
razonabilidad de la determinación de la competencia funcional que
ha venido estableciéndose desde el Proyecto.
• La segunda deficiencia es haber dispuesto otra vez una «ficción

impugnatoria» al establecer que la Corte Suprema actúe, aunque
con Salas distintas, como órgano revisor en apelación, y como
órgano revisor en casación. Creemos que hubiera bastado con
establecer que se llegara a la Corte Suprema en apelación; pero
ello es al final, una opción legislativa.
Ahora bien, resultaba claro que la Ley 27709 había introducido una
suerte de trato diferenciado entre las entidades administrativas
demandadas, disponiendo que algunas de ellas pudieran ser
demandadas en primera instancia ante la Sala de la Corte Superior
142
respectiva y otras ante el Juzgado Especializado. Ello llevó a que

algunas de las entidades administrativas que no habían sido
consideradas en la norma de excepción, es decir, en la norma que
establecía como órgano jurisdiccional competente en primer grado a
la Sala especializada de la Corte Superior, reclamaran tener el mismo
trato, siendo ella la razón por la cual la norma de competencia
funcional fue nuevamente modificada por la Ley 28531, publicada en
el Diario Oficial «El Peruano» el 26 de mayo de 2005. En ella, se
agregó como entidad administrativa que debía ser demandada ante la
Sala Especializada de la Corte Superior respectiva, al Tribunal
administrativo/ directorio o comisión del accionista mayoritario de
CONASEV.
A pesar de los intentos por hacer que una específica regulación de la

competencia por razón del grado evitase los problemas de
determinación del Juez competente, en la práctica se han venido
sucediendo una serie de discusiones acerca del órgano jurisdiccional
competente por razón del grado en algunos casos; como por ejemplo
el supuesto en el cual se demande a consecuencia de una actuación
administrativa expedida por un Consejo Directivo de un organismo
regulador. En efecto, si miramos las modificaciones introducidas por
las leyes 27709 y 28531 podemos apreciar que uno de los casos en
los que la competencia corresponde a la Sala especializada de la
Corte Superior correspondiente es en el supuesto en el cual se
demande por actuaciones administrativas correspondientes a
Tribunales de organismos reguladores, pero no se señala que así sea
en el caso en que la actuación administrativa haya sido expedida por
un Consejo Directivo de un organismo regulador. La aplicación del
principio de legalidad que rige la regulación de la competencia en
general, debía haber llevado a pesar que en los casos de actuaciones
administrativas de Consejos Directivos de organismos reguladores, se
demande ante el Juez Especializado, al no estar incluida esa
hipótesis en la norma de excepción que fijaba la competencia en la
Sala Especializada de la Corte Superior respectiva, a pesar de lo cual,
alguna jurisprudencia ha considerado más bien que la competencia
corresponde en estos casos a las Salas especializadas de la Corte
Superior respectiva.
143
12.1.3.2. La regulación de la competencia en el TUO y su más

reciente modificación
Dentro de las modificatorias que introdujo el Decreto Legislativo N°
1067 a la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo y que
posteriormente terminó siendo recogida en el TUO de la Ley que
regula el contencioso-administrativo se encontraba la norma relativa a
la competencia por razón del grado. En ese sentido, la modificatoria
mantuvo en esencia el sistema de determinación de competencia que
hasta ese momento había imperado en materia contencioso
administrativa, esto es, la de contemplar dos reglas. Una regla
general que establecía la competencia por razón del grado
correspondía al Juez especializado y una regla especial o que
establecía que en el caso de algunas entidades administrativas la
demanda debía ser planteado ante la Sala Contencioso Administrativa
de la Corte Superior. La modificatoria al régimen anterior supuso
fundamentalmente ampliar la lista de entidades a las cuales se les
demandaría ante la Corte Superior. Sin embargo, trajo consigo
además, algunas mejoras, como por ejemplo, aclarar que el proceso
se iniciaría ante la Sala respectiva de la Corte Superior, cuando el
objeto de la demanda versara sobre una actuación de cualquiera de
esas entidades administrativas, y no solo una resolución, como se
señalaba antes. Con ello, quedaba claro que la inercia, la omisión y el
silencio eran incluidas en esos casos.
La modificatoria introducida, sin embargo, no resolvió el problema de

los Consejos Directivos de organismos reguladores, o si se quiere
mantuvo la redacción anterior, con lo que de su texto entonces,
resulta, a nuestro modo de ver que en esos casos la competencia
correspondía al Juez especializado.
La inquieta historia de la regulación de la competencia funcional en el

proceso contencioso administrativa se volvió a ver perturbada a
menos de un año de su modificación anterior, con el dictado de la
reciente Ley 29364 promulgada el 28 de mayo de 2009. La primera
disposición modificatoria, modifica, precisamente, el artículo 11 del
TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo.
144
El nuevo texto vuelve a la versión original de la Ley y establece que

todos los procesos contenciosos administrativos serán de
competencia del juez especializado en lo contencioso-administrativo,
y, en segundo grado, las salas contencioso-administrativas
respectivas. Con ello, se llega nuevamente a simplificar las reglas, de
modo que existe ahora solo una. Esta modificatoria responde a una
modificación mayor referida al recurso de casación en el Perú, así que
esperemos que se mantenga inalterable por mayor tiempo que sus
predecesoras.
12.2. Las partes del proceso contencioso

Parte en el proceso es todo aquél que demanda o en cuyo nombre se
demanda, y también lo es todo aquél contra quien se plantea una demanda.
Ahora bien, existen algunas condiciones que se exigen para que la actuación
de quien actúa como parte sea válida, estas son: capacidad, el interés para
obrar y la legitimación.
12.2.1. La capacidad
En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser parte
y la capacidad procesal. La capacidad para ser parte es la aptitud
para ser titular de situaciones jurídicas procesales. En ese sentido,
tiene capacidad para ser parte todo sujeto de derecho, entre los
cuales se encuentran: el nastiturus, las personas naturales, las
personas jurídicas, los patrimonios autónomos y el Estado.
La capacidad procesal es la aptitud para realizar por sí mismo las

situaciones jurídicas de las cuales un sujeto de derecho es titular.
La capacidad, tanto la procesal como la capacidad para ser parte,

constituye un presupuesto procesal.
Los conceptos de capacidad para ser parte y el de capacidad

procesal son conceptos comunes a todo el derecho procesal, con lo
cual son aplicables también al proceso contencioso-administrativo.
145
12.2.2. El interés para obrar

Es la relación de utilidad que existe entre la providencia jurisdiccional
solicitada y la tutela a la situación jurídica cuya tutela está siendo
planteada en el proceso. Es por ello que el instituto del interés para
obrar sirve para evitar que «se realice el examen de mérito, cuando el
amparo de la demanda o de la defensa sería secundum ius, es decir,
justo, pero resultaría inútil». De ahí que, un sector de la doctrina
señale que el interés para obrar se encuentra íntimamente ligado al
principio de economía procesal, pues sirve para evitar una actividad
procesal inútil.
Ahora bien, dicha utilidad deberá ser medida en función de la

situación jurídica cuya tutela se reclama con el inicio del proceso
respectivo. De esta manera, si el proceso contencioso-administrativo
iniciado por el ciudadano no resulta útil para brindar una efectiva
protección a la situación jurídica sustancial, entonces no hay interés
para obrar.
Esa situación se presentaría en todos aquellos casos en los cuales la

situación jurídica sustancial del particular que inicia el proceso no se
haya visto vulnerada o no se encuentre amenazada por la actuación
administrativa, como ocurre en aquellos casos en los cuales la
Administración haya satisfecho al ciudadano en su pretensión.
12.2.3. La legitimidad para obrar
12.2.3.1. La noción de legitimidad para obrar

La legitimidad para obrar es la posición habilitante para ser parte en el
proceso8; en ese sentido, se habla de legitimidad para obrar activa
para referirse a la posición habilitante que se le exige al demandante
para poder plantear determinada pretensión; y se habla de legitimidad
para obrar pasiva para referirse a la posición habilitante que se le
exige al demandado para que la pretensión procesal pueda
plantearse válidamente contra él.
8
MONTERO AROCA, Juan; “La Legitimación el Código Procesal Civil en el Perú”, en Ius et Praxis, Revista
editada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, pp. 11-13.
146
12.2.3.2. Legitimidad para obrar ordinaria y extraordinaria

Hemos dicho que la legitimidad para obrar es una posición habilitante.
Dicha posición habilitante puede estar determinada por dos
situaciones distintas:
Por la simple afirmación que realiza el demandante de la titularidad de

las situaciones jurídicas que él lleva al proceso, en este caso estamos
frente al supuesto de lo que la doctrina conoce como legitimidad para
obrar ordinaria; o, Por la permisión legal expresa a determinadas
personas a iniciar un proceso, a pesar de no ser titulares de las situa-
ciones jurídicas subjetivas que se llevan a él, en este caso estamos
frente a lo que la doctrina conoce como legitimidad para obrar
extraordinaria.
12.2.3.3. Legitimidad para obrar activa

De esta forma, en el proceso contencioso-administrativo tendrá
legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación
jurídica que haya sido o esté siendo vulnerada o amenazada por la
actuación administrativa impugnada en el proceso, sin que se exija
para efectos de la legitimación que el demandante haya sido parte del
procedimiento administrativo. Dicha regla de determinación de la
legitimidad para obrar activa tiene sustento en la finalidad del proceso
contencioso-administrativo de plena jurisdicción, el mismo que
pretende la tutela de las situaciones jurídicas subjetivas, y no se agota
en el solo control de la legalidad del acto administrativo.
Por lo demás, debe tenerse en cuenta el hecho que el proceso

contencioso-administrativo debe ser concebido como un instrumento
que brinda una efectiva tutela a las diversas situaciones jurídicas de
las cuales puede ser titular un sujeto de derecho, y en el caso
concreto, un particular. Siendo ello así, una de dichas situaciones
jurídicas está constituida por los intereses o derechos difusos, los
mismos que son entendidos como intereses o derechos cuya
titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de sujetos. En
este caso, en la medida que la titularidad es difusa se hace imposible
la determinación de quiénes resultan estar legitimados para poder
plantear dicha pretensión. Debido a ello, el TUO, en su artículo 14, ha
optado por establecer una efectiva tutela de los intereses o derechos
difusos otorgando legitimidad para obrar extraordinaria al Ministerio
147
Público, al Defensor del Pueblo y a cualquier persona natural o

jurídica. Esta última forma de legitimación extraordinaria es lo que la
doctrina procesal conoce como «acción popular» y se concede bajo el
entendido que los intereses que se desean tutelar forman parte del
interés público, con lo cual la ley amplía la legitimación
concediéndosela a cualquier persona para que ésta, en nombre
propio, pueda iniciar un proceso en tutela de un interés que, de
manera individual, no le corresponde. La regulación de esta forma de
legitimación parte de otorgarles a los particulares una mayor
participación en la tutela del interés público, y específicamente, en la
tutela de los derechos e intereses difusos.
En los procesos de lesividad la legitimación activa corresponde a la

entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación
administrativa que declare derechos subjetivos.
12.2.3.4. Legitimidad para obrar pasiva

En lo que se refiere a la legitimidad para obrar pasiva, ésta le
corresponde, por regla general, a las entidades administrativas. En
ese sentido, la legitimidad pasiva se determinará en función de la
actuación administrativa que es impugnada en el proceso
contencioso-administrativo. De esta forma, conforme a lo dispuesto en
el artículo 15 del TUO la pretensión en el proceso contencioso-
administrativo se dirige contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia
administrativa el acto administrativo o la declaración administrativa
impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio u omisión es objeto del
proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños cuyo
resarcimiento está siendo discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un
procedimiento administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya
nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió, en los
casos del proceso de lesividad.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo
favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el
supuesto del proceso de lesividad.
148
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten

servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de
concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en
los supuestos previstos precedentemente, según corresponda.
12.3. El Ministerio Público

El Ministerio Público es otro de los sujetos que actúan en el proceso
contencioso-administrativo. La participación del Ministerio Público puede
darse de cualquiera de estas dos formas: como parte o como dictaminador.
Actúa como parte en los casos en los que la ley así lo establezca, como en
los casos de los procesos en tutela de los intereses difusos. Actúa como
dictaminador en todos los demás casos, en los que, debido a que la materia
controvertida versa sobre una actuación en ejercicio de una función estatal, la
ley requiere una opinión del Ministerio Público antes de la expedición de una
sentencia. De esta forma, entonces, en aquellos casos en los que el Ministerio
Público actúa como parte, no puede actuar como dictaminador.
La intervención del Ministerio Público como dictaminador ha sufrido una

modificación en el TUO de la ley que regula el proceso contencioso-
administrativo. Así, acusado de ser uno de los causantes de la demora del
proceso contencioso-administrativo, la participación del Ministerio Público ha
sido reglada, señalándose que tiene solo 15 días para emitir su dictamen, si
no lo hace, no importa, debiendo remitir el expediente al Juez. Incurre en
responsabilidad el Fiscal que no remite el expediente en ese tiempo, no si no
expide su dictamen.
12.4. Tarea:
a) ¿cuáles son los sujetos del proceso?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
149
b) ¿Qué es la competencia por razón del grado?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
c) Desarrolle las partes del proceso contencioso.

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
___________________________________________________________
d) ¿Qué es la legitimidad para obrar extraordinaria?

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
150
BIBLIOGRAFÍA
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 Perú, Congreso de la República, 2007, Ley 29060 “Ley del Silencio

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 Perú, Poder ejecutivo, 2009, decreto de Urgencia “Establece días hábiles para
el cómputo de determinados plazos administrativos a los días sábados,
domingos y feriados no laborables”, 21/10/2009.
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http://www.unmsm.edu.pe/ogp/archivos/glosario/inda.htm>, (12 de Abril del 2010).
 VENEGAS GAMARRA, César; El ―Derecho y Administración Pública‖, 2da

edición, Edit. Moreno S.A. Lima, 2005.
151

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E x c e le n c ia A c a d é m ic a

4.2. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO…………………………… 38

8.2. Recursos y reclamos administrativos………………………………………… 81

12.3. El Ministerio Público……………………………………………………… 149

Administración “Acción del Gobierno para dictar y aplicar las disposiciones

El Derecho Administrativo necesariamente surge desde que se forja el

Para Zanobini1 (Citado por Ramón Parada en su obra Derecho Administrativo

- Que regula el ejercicio de la función administrativa: debe recordarse que

servicios públicos prestados por el Estado, el Derecho Administrativo pone

- Y la protección judicial existente contra el administrado: una de las

No fue ni es fácil, sin embargo, la evolución desde el “Estado de policía” al

allí y ni siquiera ha terminado ahora, sea por cuestiones imputables al

El Derecho Administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones

Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia

El Derecho Administrativo realmente propio de un Estado de Derecho o un

Constitución, o el desafío de la sociedad comunicada por una supercarretera

1.4. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA

b. ¿Ud. cree que la evolución del Derecho Administrativo ha sido

c. ¿Los gobernantes peruanos practican de alguna manera el ―Estado de

Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos

La versión moderna de este postulado subjetivista, no solo y reconoce al

Problema: Los poderes legislativo y judicial, también tienen actividades

b) Criterio Objetivo: Parte de la finalidad del acto, es decir que si la finalidad

c) Criterio Mixto: La regla es que todos los actos emitidos por la

Por tanto ni el objeto del Derecho Administrativo que es comúnmente aceptada

2.2. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

2.2.1. VINCULACIÓN POSITIVA: La Administración Pública solo puede actuar

2.2.2. VINCULACIÓN NEGATIVA: siempre que la ley no prohíba

La vinculación negativa no es aplicable para el Derecho Administrativo.

La Administración Pública SIEMPRE ES DE VINCULACION POSITIVA,

2.3. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

2.3.1. REGLADAS: Cuando la Administración Pública tiene la potestad

2.3.2. DISCRECIONALES: Son supuestos en que una norma le otorga una

2.4. TIPOLOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2.4.1. ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL

2.4.2. ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA

ejercen determinadas funciones públicas (ejemplo: colegios de

2.4.3. ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONALES

Dentro de la Administración institucional vamos a distinguir 3 grupos

 Creados por ley que contendrá normas de derecho público,

2.4.4. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES

A) OPINION DEL DERECHO POSITIVO. Ha hecho suya una tesis doctrinal

B) CRITICA AL DERECHO POSITIVO. Mantiene que el gobierno dirige la

2.6. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2.7. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA

2.8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN

4. Los Gobiernos Regionales;

a) Actividad de policía: Consiste en la obligación de establecer y mantener

b) Actividad Prestacional: Consiste en la administración de los servicios

c) Actividad de fomento: Esta función se refiere a la promoción de la

d) Actividad normativa: La Administración emite continuamente normas

e) Actividad de sanción: La administración se encuentra facultada para

2.9. EL SERVICIO PÚBLICO

A partir de ello podemos señalar que el servicio público constituye una

2.10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

remueve. Los servidores públicos desarrollan distintas funciones en la

a. Directivos superiores, si desarrollan funciones administrativas relativas a la

La responsabilidad de la función pública implica el cumplimiento de las

a. Política: Este tipo de responsabilidad se relaciona con la trasgresión de

b. Jurídica: Este tipo de responsabilidad admite tres modalidades:

Administrativa: Es consecuencia de la infracción respecto de algún precepto

Civil: Es aquella responsabilidad referida a la afectación a los bienes o

Penal: Es la que se genera como consecuencia de la comisión de delitos. En