El supervisor del contrato carece de capacidad de modificar el contrato.

Obras adicionales.

Suspensión del contrato estatal.

Boletín de actualización CEL 674-2019
15 de julio de 2019

Consejo de Estado

El supervisor del contrato carece de capacidad de modificar el contrato.

Obras adicionales.

Suspensión del contrato estatal.

El supervisor del contrato carece de capacidad de modificar el contrato.

“…el supervisor, a pesar de ser un funcionario de la entidad contratante, carece de la capacidad de modificar el contrato,
por ende la anuencia que mostró respecto de las obras en placa huella no podía considerarse como suficiente. El
supervisor no podía reemplazar al funcionario delegado para la contratación en este aspecto, tal como en lo precisó la Sala
en anterior oportunidad[1 ]:

[L]a supervisión de los contratos es un deber de las entidades públicas (artículo 4 de la Ley 80 de 1993), que bien pueden
realizarla a través de supervisores o interventores para que verifiquen la ejecución y cumplimiento de los trabajos y
actividades del contratista de la entidad pública. Esa labor es principalmente de intermediación entre la entidad contratante
y el contratista, dirigida a cumplir el control y vigilancia de la correcta ejecución de las obligaciones surgidas del contrato
y no la de sustituir o reemplazar a la entidad en la toma de las decisiones, quien conserva dicha potestad y la ejerce a
través de su propio representante legal, que adelanta las actuaciones que le corresponden en virtud de su posición de parte
dentro de la relación negocial[2 ]”.

Obras adicionales.

“La falta de acuerdo entre las partes para ejecutar obras adicionales impide su reconocimiento”.

“Las obras adicionales se consideran obras distintas de las inicialmente previstas en el objeto contractual, o ítems no
previstos pero cuya ejecución se torna necesaria para cumplirlo a cabalidad, en tal sentido su reconocimiento implica
variación del contrato”.

“En armonía con esta noción, su reconocimiento a través de la acción de controversias contractuales, implica que la
entidad contratante las haya autorizado, se consagren en el contrato a través de modificación de mutuo acuerdo, de manera
unilateral o bien en la forma prevista en el respectivo contrato y en todo caso que no obedezcan a la iniciativa del
contratista de realizarlas sin consentimiento de la entidad”.

Suspensión del contrato estatal.

“La falta de reparos al suscribir el acta de suspensión del contrato impide formular reclamos posteriores”.

1.1. “las solas suspensiones del contrato no son indicativas de los efectos adversos que pretende darles el consorcio. La
Sala advierte que las suspensiones se pactaron de mutuo acuerdo, sin que ninguna de las partes indicara que ello
impactaba negativamente sus intereses económicos.

1.2. Al respecto, se ha considerado que las reclamaciones objeto de demanda resultan prósperas cuando previamente se
incluyen en los actos bilaterales de modificación, adición, prórroga y suspensión[3 ]:

En relación con los sobrecostos reclamados por una mayor permanencia de obra, considera la Sala que no pueden
prosperar las pretensiones de la actora, dado que, como ya se observó, las suspensiones y ampliación del plazo, así como
los motivos y causas que originaron el mayor tiempo del contrato quedaron consignados en actas y documentos que
suscribió la contratista sin protesta alguna, esto es, en negocios jurídicos que concretaron las postergaciones de las cuales
pretende ahora percibir beneficios indemnizatorios y de los que sólo vino a dar cuenta luego de su perfeccionamiento y a
cuantificar una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato.

1.3. En efecto, se ha entendido que se debe reclamar en oportunidad aquellos fenómenos que puedan afectar la economía
del contrato, con mayor razón cuando se llegan a acuerdos para superar las dificultades externas del contrato y viabilizar
su ejecución. En esa línea, se ha sostenido que las modificaciones que las partes le incorporan al contrato tienen como
finalidad la de reconducir la relación contractual, razón por la cual desconoce la buena fe contractual el hecho de que una
de las partes después de ese momento haga reproches a su contraparte por situaciones que la modificación pretendía
superar. En tal sentido se ha dicho[4 ]:

De lo hasta aquí expuesto, es claro que los contratos adicionales arriba mencionados significaron un corte de cuentas para
lo sucedido hasta la fecha en que se suscribieron, toda vez que su finalidad era superarlo, con mayor razón si se tiene en
cuenta que las partes, incluido el contratista, ya conocían para esa fecha lo ocurrido. Luego, mal haría la Sala en
desconocer esos acuerdos donde las partes libremente acordaron las fórmulas para viabilizar el contrato[5 ], sin ningún
tipo de salvedad[6 ].

1.4. Por consiguiente, si el contratista no formuló ningún reparo cuando suscribió las actas de suspensión, no es
posible acceder a sus reclamaciones en esta sede, pues no le es dado ir contra sus propios actos, tal como lo indicó
la Sala[7 ]:

[S]i la parte afectada guarda silencio en torno a la omisión o silencio en torno a las reclamaciones, reconocimientos,
observaciones o salvedades por incumplimientos previos a la fecha de celebración de un contrato modificatorio, adicional
o una suspensión tiene por efecto el finiquito de los asuntos pendientes para las partes, no siendo posible discutir
posteriormente hechos anteriores (excepto por vicios en el consentimiento), toda vez que no es lícito a las partes venir
contra sus propios actos, o sea “venire contra factum propium non valet”, que se sustenta en la buena fe que debe imperar
en las relaciones jurídicas.

1.5. Es por ello que se ha concluido que el silencio del contratista se equipara a la aceptación de los efectos
económicos que le pudiera producir las suspensiones[8 ]:

[N]o es admisible entender del silencio del contratista una ausencia de renuncia de los efectos económicos de las adiciones
en plazo del contrato o de las suspensiones, sino su aceptación, en tanto el asentimiento a la variación en el plazo, informa
una aceptación de las condiciones en las que a partir de la prórroga se ejecutaría el contrato de obra.

De lo hasta aquí expuesto es posible concluir que el comportamiento del contratista es suficiente para rechazar cualquier
tipo de reclamación por la suspensión del contrato (…)”.

[1 ] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2014, exp. 27426, C.P. Ramiro
Pazos Guerrero.
[2 ] [cita original del texto] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2013,
exp. 25191, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
[3 ] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2011, exp. 18080, C.P. Ruth Stella
Correa Palacio.
[4 ] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de diciembre de 2016, exp. 32109, C.P. Ramiro
Pazos Guerrero.
[5 ] [cita original del texto] En esa oportunidad, (...)