Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Manual de Direccion y Gestión de Recursos Humanos en Los Gobiernos Locales (Segundo Parcial) PDF
Manual de Direccion y Gestión de Recursos Humanos en Los Gobiernos Locales (Segundo Parcial) PDF
P.V.P.
19,00 €
(IVA incluido)
INAP
MANUAL DE DIRECCIÓN Y
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN
LOS GOBIERNOS LOCALES
Edita:
instituto nacional de administración pública
www.inap.map.es
isbn: 978-84-7351-292-3
nipo: 010-10-019-6
Depósito Legal:
Preimpresión: Composiciones RALI, S.A.
Impresión: Publidisa
ÍNDICE
Presentación… …………………………………………………………………… 11
PRIMERA PARTE
INTRODUCCIÓN A LA DIRECCIÓN PÚBLICA
DE RECURSOS HUMANOS
SEGUNDA PARTE
EL CONTEXTO INSTITUCIONAL
7
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Capítulo 4. El empleo público local (2): entorno jurídico vigente… ……… 63
TERCERA PARTE
PROCESOS TÉCNICOS BÁSICOS
8
índice
CUARTA PARTE
LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN
DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL
Capítulo 7. Los sistemas de estructuración del empleo público local (1)… 113
Capítulo 8. Los sistemas de estructuración del empleo público local (2)… … 127
QUINTA PARTE
POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS BÁSICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA
DE RECURSOS HUMANOS
9
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
SEXTA PARTE
POLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN
LOS GOBIERNOS LOCALES
10
PRESENTACIÓN
11
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
12
PRIMERA PARTE
INTRODUCCIÓN A LA DIRECCIÓN PÚBLICA
DE RECURSOS HUMANOS
CONCEPTOS CLAVE
15
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
16
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
17
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
18
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
19
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Figura 1.1
Dirección de recursos humanos y desempeño
Contrato psicológico
equilibrado
Integración: Alineamiento
Percepción de justicia
objetivos
organizacional
Organizacion-individuo
COMPROMISO
trabajador
CONDUCTA
DE CIUDADANÍA
ORGANIZACIONAL
DESEMPEÑO INDIVIDUAL
Y ORGANIZATIVO
20
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
¿Es posible aplicar este enfoque en un entorno administrativo? Hay que decir
que el sector público en sus proyectos de mejora administrativa ha mostrado tem-
pranamente su interés en la adopción de las técnicas de personal para gestionar su
fuerza de trabajo. Ya la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de los Funciona-
rios Civiles del Estado –con una modernidad incuestionable– destacaba: «La cla-
ve de la eficacia de la Administración radica en la calidad de quienes la sirven y
en el acertado régimen de personal que tengan establecido.» Indicaba así el cami-
no de sucesivos procesos de reforma o modernización, que como pedagógica-
mente indicaba el propio texto legal, abarcaban los temas orgánicos, funcionales
y de personal, en una sistematización que ha perdurado hasta nuestros días.
Este intento de profesionalizar la gestión del factor humano en la Adminis-
tración española ha sido una constante desde entonces. Algo que en los prime-
ros ochenta se hizo patente con la promulgación de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública y la introducción de las
técnicas del análisis de puestos de trabajo con fines salariales y de promoción;
la reforma de la misma ley en 1992, en un contexto de crisis económica (Ley
22/1993, de 29 de diciembre y la introducción del lenguaje de la optimización
de recursos humanos), por no hablar de los Libros Blancos o documentos de
reforma. Así, desde el denominado «Reflexiones para la modernización de la
Administración del Estado» (MAP, 1990), que constataba que «[...] no hay en
la Administración una eficiente gestión de sus recursos humanos», hasta el Li-
bro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos (2000), donde se postulaba
que «[…] no hay razón alguna que justifique mantener a las Administraciones
al margen de este movimiento que hace de las personas la clave del éxito de
cualquier programa de cambio organizacional». En los últimos tiempos el In-
forme de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del
21
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Empleado Público, indica (MAP, 2005:75) que «[...] hay que ser consciente de
que ninguna Administración puede funcionar correctamente si carece de una
estrategia de gestión de su personal y de los medios necesarios para ejecutarla.»
Todas las propuestas de reforma han incidido en la necesidad de aplicar técni-
cas modernas para gestionar la fuerza laboral en el sector público.
En la actualidad existe un referente normativo en orden a implantar modelos
profesionales de DRH en el entorno público: la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). En el EBEP coexisten técnicas
avanzadas como la profesionalización directiva, la evaluación del desempeño o
la carrera horizontal, junto a aspectos que tratan de reforzar los valores éticos
del empleo público y el servicio al ciudadano, por no hablar de la conexión con
el derecho ciudadano a una buena administración.
Es importante poner de manifiesto que en este texto legal se opera una re-
cepción significativa de las técnicas de gestión de recursos humanos. Así, los
fines de las políticas públicas de personal serán «[…] atraer los profesionales
que la Administración necesita, que estimula a los empleados para el cumpli-
miento eficiente de sus funciones y responsabilidades, les proporciona la for-
mación adecuada y les brinda suficientes oportunidades de promoción profe-
sional, al tiempo que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del
personal.» Para ello, y en reconocimiento de la contingencia que informa la
gestión «cada Administración debe poder configurar su propia política de per-
sonal [...]». La aplicación sistemática, integrada y profesional de la gestión de
personal «[...] podrá ganar en eficiencia y equidad, lo que ha de traducirse tarde
o temprano en una mejora de los servicios».
Así pues, actualmente la eficacia en la planificación y gestión de recursos huma-
nos como fundamento de la actuación administrativa (art. 1.3.f del EBEP) es para-
lela al objetivo de contar con un personal de calidad (art. 6.2 de la Carta Europea de
Autonomía Local) y con una gestión de las plantillas municipales racional, econó
mica y eficiente (art. 90.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local (LBRL). Estos mandatos legislativos constituyen el marco de
políticas de la gestión de recursos humanos en la Administración Local.
Conviene tener presente que la gestión de personal en la Administración
Pública debe atender, además de a fines instrumentales relacionados con la
eficacia, a otros valores. Es decir, que hay que apartarse de un simple relato
disciplinar fundado en la evolución de las técnicas cuando del empleo público
se habla. La cesura fundamental no son únicamente los paradigmas más o me-
nos científicos y las ventajas en su aplicación, sino la vigencia de los valores de
igualdad, mérito y capacidad en el acceso a los cargos públicos, que nuestra
legislación recoge con el máximo valor en la Constitución de 1978 (arts. 23.2 y
103.3). Hay que tener en cuenta que el desarrollo de instituciones que garanti-
cen la existencia de burocracias profesionales se ha definido como un factor
relevante para garantizar la seguridad jurídica (Echebarría, 2006), como una
variable clave para la reducción de la corrupción administrativa (Villoria, 2000)
22
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
23
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Cuadro 1.1
Enfoques jurídico y de gestión
Se suele pensar que el derecho codificado por sí solo se abre camino, cuan-
do necesita de gestores que lo impulsen, lo adapten y lo rutinicen en la práctica,
integrando las técnicas existentes. A este propósito puede resultar útil la adop-
ción de una perspectiva típica de las ciencias sociales, la neoinstitucionalista.
Teniendo en cuenta que para esta perspectiva una institución es (Hall y Taylor,
1996:930) el «conjunto de normas, formales o informales (procesos, rutinas y
convenciones) que estructuran el comportamiento» de personas y grupos y
donde hay actores (Scharpf, 1997) que persiguen sus propios fines. Las institu-
ciones administrativas son consideradas mucho más allá de la perspectiva jurí-
dica: son pautas permanentes de conducta social. La adecuada comprensión y
práctica profesional de la institución conocida como «sistema de gestión de
recursos humanos» en el ámbito municipal requiere atender a sus tres compo-
nentes clave:
I. El marco jurídico: las normas formales, incluyendo cómo éstas han sido
perfiladas por la jurisprudencia más relevante y las estructuras de ges-
tión del sistema.
II. La aplicación operativa: las rutinas, reglas en uso y prácticas empleadas
habitualmente para decidir sobre las cuestiones de personal (cómo se re-
munera, selecciona, promueve y evalúa) y cómo se aplican técnicamente.
24
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
III. El espacio político: los actores que operan en el sistema y su lógica de
interés (gobierno local, grupos informales de empleados, decisores, po-
líticos, líderes, representantes sindicales), el marco de incentivos exis-
tente para su actuación y el contexto discursivo.
Figura 1.2
Marco para la práctica profesional de la DRH
A. Propuesta de valor de
la gestión pública B. Contexto organizativo
de recursos humanos y actores
25
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
26
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
Cuadro 1.2
Niveles de gestión
ÁMBITO CONTENIDO
Es el nivel político-directivo de fijación de las orientaciones básicas y
Política de personal
los objetivos en relación con las personas que integran la institución.
Establecimiento de los objetivos operacionales y su implantación me-
diante los sistemas que integran las funciones: selección y planifica-
Gestión de recursos
ción; política de compensación; carrera administrativa y desarrollo
Humanos
estratégico; gestión del rendimiento; relaciones laborales y participa-
ción; diseño organizativo.
Administración de Gestión operativa diaria, con sujeción a la normativa legal, conven-
personal cional y presupuestaria.
Política retributiva
La gestión del subsistema salarial incluye tanto las remuneraciones fijas
(básicas y complementarias) como las variables (asociadas al rendimiento),
tanto la directa como la indirecta (beneficios sociales). Los objetivos a conse-
guir son los siguientes:
1. Asegurar la equidad interna de las retribuciones ligadas al contenido del
puesto de trabajo (artículos 23 de las Leyes 30/1984, de 2 de agosto,
LMRFP y 24 del EBEP y 19.4 y 21 de la correspondiente Ley de Presu-
puestos Generales del Estado para el ejercicio). Puestos de mayor valor
relativo deberán cobrar más.
2. Asegurar la competitividad externa del paquete retributivo de los em-
pleados públicos.
27
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Figura 1.3
La propuesta de valor de la gestión pública de recursos humanos
Relaciones de
puestos de trabajo Negociación
Herramientas y plantilla plazas
Planes de ordenación
Colectiva
Selección RESULTADOS
Política Desarrollo Gestion del a) Compromiso
y flujo de retributiva de RRHH rendimiento b) Plantilla
personal
dimensionada
28
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
29
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Es por cierto este planteamiento participativo el que puede ayudar a los ges-
tores de personal a superar un problema típico en su entorno profesional: el de
su aislamiento. Siendo como es la de recursos humanos una función de línea y
una responsabilidad de staff (Chiavenato, 1988), ni la política retributiva, ni la
gestión del rendimiento deben ser tratadas como «cuestiones de personal». De-
ben ser asumidas por los mandos intermedios del ámbito correspondiente. La
gestión de personas despliega sus efectos en tanto sea una política transversal.
Para ello hay que diseñar y poner en práctica estrategias que favorezcan la in-
volucración de los jefes de departamento.
La necesidad de contar con los directivos de línea en la definición y puesta
en práctica de las políticas de personal conduce a otra cuestión: ¿quién es el
propietario de la gestión?, ¿a quién interesa?, ¿quiénes son los clientes de las
unidades municipales de recursos humanos? Esta cuestión hace necesario revi-
sar de modo crítico el rol de estas unidades. La misión (su papel y razón de ser)
y su visión (cómo debieran ser percibidos por sus clientes). Existencia y razón
de ser que debe ser fijada incorporando la perspectiva de los diversos actores.
En el caso de las Unidades de Personal en las Corporaciones Locales, los acto-
res que se relacionan con las mismas incluyen: el ámbito de dirección política,
tanto ejecutiva como de oposición; los directivos y gestores municipales; los
empleados públicos y sus representantes: órganos unitarios y secciones sindica-
les y, por supuesto, la sociedad civil: ciudadanos y asociaciones.
Una visión de éxito para el departamento de Recursos Humanos que incor-
pore las diferentes perspectivas debe partir de la magnífica definición desarro-
llada por la norteamericana Office of Personnel Management y citada en Villo-
ria y Del Pino (1997:168). Así:
«La Gestión municipal de Recursos Humanos es tan eficaz que permite a las
Entidades Locales y organizaciones de ellas dependientes seleccionar, desa
rrollar, motivar y retribuir una fuerza de trabajo de calidad, profesional y ob
jetiva en su desempeño, por medio de la cual:
• Las expectativas de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios y
programas son cubiertas y éstos consideran a los empleados municipales
como profesionales sensibilizados con la ciudadanía.
• Los empleados municipales se sienten orgullosos de pertenecer a su
ayuntamiento, con cuyos servicios están comprometidos.
• Los gestores públicos –políticos y profesionales– consideran útiles y efi
cientes las prácticas de gestión desarrolladas por la Unidad de Recursos
Humanos, así como una instancia de apoyo para sus tareas.»
La distancia existente entre la situación ideal descrita y la realmente existen-
te se convierte así en la guía de gestión, el mapa de carreteras para el directivo
de Recursos Humanos.
30
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
Figura 1.4
Misión y visión de las unidades de RRHH
Expectativas
cumplidas:
Para posibilitar la servicios
VISIÓN DE ÉXITO CIUDADANOS públicos de
calidad e
imparciales a
coste razonable
GESTORES
RRHH desarrolla prácticas eficaces y es una
PÚBLICOS instancia de apoyo a sus tareas.
Finalmente es útil introducir una breve reflexión acerca del profesional, del
directivo a cargo de la función, partiendo de la base de que los conocimientos,
31
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
32
la dirección profesional de recursos humanos en los gobiernos locales
Cuadro 1.2
Mitos y realidades de la DRH en el sector público
MITO REALIDAD
La gestión de personal es más una cuestión bu- La gestión de recursos humanos tiene que ver
rocrática, de aplicación de leyes y reglamen- con proporcionar las capacidades que la orga-
tos nización necesita y con comprometer a sus
profesionales con la institución, en un entorno
que postula el mérito y la igualdad en la ges-
tión
La expresión recursos humanos es un «lavado Que las personas estén satisfechas es impor-
de cara» para que la gente se sienta bien tante, pero recursos humanos tiene también
que ver con la eficacia y con la calidad de los
servicios prestados a la ciudadanía
La propia denominación recursos humanos es La gestión de recursos humanos es aplicable al
un enfoque propio de empresa privada entorno público, una vez reconocidos los valo-
res diferentes que lo caracterizan. No hay nin-
guna razón que justifique que lo público no
pueda aplicar técnicas de validez contrastada
en organizaciones
Cualquier técnico puede encargarse de la ges- La gestión pública de recursos humanos es un
tión de personal ámbito multidisciplinar, donde confluye el co-
nocimiento del derecho del empleo público y
de las técnicas de dirección, lo que requiere la
posesión de unas competencias técnicas y so-
ciales notables
33
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Realmente la gestión de recursos humanos es La gestión de recursos humanos tiene que ver
un tema que no interesa a nadie con la eficacia, con los costes y con la equidad:
interesa a la ciudadanía, al gobierno local, a los
propios empleados públicos y a sus represen-
tantes
Los temas de personal «son» del departamento La unidad de recursos humanos no es la «pro-
de personal pietaria» de los temas: los «jefes de personal»
son los directivos y los responsables de los ser-
vicios. Recursos humanos es un servicio staff
que ayuda a diseñar políticas cuya aplicación
corresponde a los responsables de línea
34
SEGUNDA PARTE
EL CONTEXTO INSTITUCIONAL
CONCEPTOS CLAVE
37
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
1
En el libro se emplea preferentemente la expresión gobierno local como preferida a entidades locales.
No todas las entidades locales serían caracterizables como «gobiernos», calificación que en justicia solamen-
te procedería para ayuntamientos, diputaciones, consejos o cabildos, pero sí es cierto que todas ellas derivan
su legitimación de procesos electorales.
2
Registro de Entidades Locales del Ministerio de Política Territorial, a enero de 2009.
3
Como recogía el artículo 310 de la Constitución de Cádiz de 1812: «cada mil almas se constituirá un
ayuntamiento […]».
38
la dimensión política: lo local como nivel de gobierno
los municipios frente al carácter privilegiado del modelo municipal propio del
Antiguo Régimen, que daba lugar a que sólo un número limitado de núcleos te-
rritoriales dispusiese del modelo municipal. La intención ilustrada de generali-
zar este modelo a todo el territorio, tributaria a su vez de un concepto romántico
de los asentamientos territoriales de población, en lo que Morell Ocaña
(1988:235) ha definido como una imagen del municipio concebido como una
realidad sociológica preexistente, daría pie a un modelo en el que el ayuntamien-
to-organización se limitaría a constituirse en la expresión institucional de las
relaciones de convivencia, equiparando núcleo poblacional y municipio. Pues
bien, esta concepción daría lugar a una extensa fragmentación organizativa.
Así pues, el mapa resultante de los municipios en la España actual se carac-
teriza por su fragmentación y diversidad, por su elevado número y heterogenei-
dad social, dando lugar a lo que Carrillo (1991) ha definido como el inframuni
cipalismo, limitador de su desarrollo institucional, en donde prácticamente se
equipara núcleo poblacional y municipio y donde cada municipio es una insti-
tución administrativa autónoma.
39
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
40
la dimensión política: lo local como nivel de gobierno
41
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
42
la dimensión política: lo local como nivel de gobierno
43
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
44
la dimensión política: lo local como nivel de gobierno
Cuadro 2.1
Estructura de la oferta de políticas públicas municipales
(elaboración a partir de Bruguè y Gomà)
POLÍTICAS DE DESARROLLO ENDÓGENO
45
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
46
la dimensión política: lo local como nivel de gobierno
47
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
48
CAPÍTULO 3
EL EMPLEO PÚBLICO LOCAL (1):
CONFIGURACIÓN HISTÓRICA Y
PROBLEMÁTICA ACTUAL
CONCEPTOS CLAVE
49
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
4
En este manual el término profesionalización hace referencia de acuerdo con la terminología weberia-
na (Weber, 1993 [1922]: 711-732), al conjunto de servidores públicos, poseedores de un saber técnico espe-
cializado, que han accedido al cargo mediante procedimientos públicos y competitivos, meritocráticos, ina-
movibles y con expectativas de carrera, y cuya denominación técnica usual es la de «Servicio Civil», «Función
Pública», «Sistema de Mérito» o «Empleo Público», que se contrapone a criterios de acceso al empleo públi-
co basados en la confianza política.
50
el empleo público local (1): configuración histórica y problemática actual
51
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
en los Cuerpos de funcionarios como eje de gestión frente a la basada en los pues-
tos de trabajo. La primera, también denominada sistema cerrado, tiene como
característica principal su base en el Cuerpo. El ingreso en las Administraciones
Públicas se hace para iniciar una carrera en la Administración, con perspectivas
de permanecer en ella durante toda la vida profesional; la nota característica es el
concepto de progresión profesional por grados. Es decir, es un sistema con preva-
lencia del elemento subjetivo, basado en las categorías personales del funciona-
rio, y que está desconectada del puesto de trabajo o funciones concretas desarro-
lladas. Selección por cuerpos significa que el acceso a la Administración no se
hace para un puesto o destino en concreto, sino para un colectivo determinado. El
sistema de categorías personales como base del modelo se encuentra en países de
influencia jurídico-pública francesa: Francia y Alemania, así como en España
hasta 1964. Tal esquema fue el eje del Estatuto de Maura de 1918, junto como se
ha expuesto la inamovilidad y el acceso por oposición.
Por su parte, el Sistema de Puestos de Trabajo, también conocido como de
«Empleo» o «Abierto» se estructura, tal y como su nombre indica, en torno al
puesto de trabajo: los empleados públicos acceden a un puesto cuyo desempeño
no origina derecho preferente para ocupar cualquier otro. Su filosofía es así «la
persona adecuada para el puesto adecuado» (Olías: 33). Su gestión requiere un
complejo proceso: el análisis y descripción de puestos como técnica central de
gestión. Tanto la selección como la retribución se objetivan en función de las
características de las funciones y tareas desempeñadas. Por su propia lógica
(selección para un destino concreto) la carrera profesional es prácticamente
inexistente.
Tanto un modelo como otro no carecen de inconvenientes. El sistema cerra-
do orienta y favorece una intensa socialización en valores de servicio público,
dada la progresión con independencia de avatares personales. Eso sí, se basa en
un exigente sistema de evaluación del desempeño. Por su parte, el sistema de
puestos facilita los objetivos de –si se aplica correctamente– racionalización y
ajuste funcional.
La Función Pública española ha tenido ocasión de conocer ambos tipos de
ordenación burocrática. De un sistema basado en los cuerpos, se intentó en el
periodo 1963-1964 la transición a un sistema de puestos mediante la promulga-
ción en 1964 de Ley de Funcionarios Civiles. La Clasificación se convertirá así
en la palanca objetivadora de todo el sistema, que pronto se pervirtió, derivando
en un fracaso; eliminando, eso sí, de un plumazo el desprestigiado sistema de
categorías personales (Jiménez Asensio: 401, 406).
Esta reforma anticorporativa fue ahondada en 1984, con la promulgación de
la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reforma de la Función
Pública. El análisis, clasificación y valoración de puestos de trabajo se convertiría
en el fundamento del empleo público al basarse la retribución del funcionario –al
menos su parte cuantitativamente más importante– en las funciones desempeña-
das. La idea de puesto de trabajo en su doble papel de institución jurídica que
52
el empleo público local (1): configuración histórica y problemática actual
5
De hecho esta innovación legislativa se adopta como la verdadera norma fundacional del empleo pú-
blico local, ya que fue la que creó los Cuerpos Nacionales de Administración Local. A diferencia de otras
regulaciones anteriores (Ley Municipal de 1877, Reglamento de Secretarios de 1905), la misma consagró la
inamovilidad de estos colectivos.
53
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
6
Norma sorprendentemente no derogada expresamente hasta la fecha, ya que la Disposición Final Pri-
mera de la LBRL se comprometía a actualizar y acomodar el citado reglamento, algo que no hizo.
54
el empleo público local (1): configuración histórica y problemática actual
¿Por qué hablar de formación del empleo público local en los años ochenta?
Hay que destacar que en el periodo comprendido entre los años 1984 y 1986
confluyen diversos procesos, tanto de cambio de normas legales (reforma buro-
crática, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función
Pública, LMRFP; de desarrollo constitucional del régimen local, promulgación
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local,
LBRL; del marco electoral local, Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Ré-
gimen Electoral General, LOREG) como de entorno político o socioeconómico
(reforma liberalizadora del mercado de trabajo e integración europea). Estos
tres años constituyen el contexto temporal que por derecho propio puede ser
calificado como «fundacional» del marco institucional del empleo público lo-
cal en nuestro país. En el citado periodo confluyeron diversas secuencias cau-
sales independientes que dieron lugar a lo que de acuerdo con las ciencias so-
ciales se ha calificado como periodo de coyuntura crítica para el empleo
público local (Cuenca, 2008). Al respecto son cuatro los factores a tener en
cuenta y cuya coincidencia temporal resultó decisiva:
a) Un primer factor fue el contexto político-electoral municipal. Si las elec-
ciones municipales de 1979 constituyeron una especie de «segunda vuel-
ta» de las generales de ese mismo año, las de 1983 supusieron una «rup-
tura límite de los equilibrios políticos» al decir de Capo (1991:153). No
fueron unas elecciones «normales», como serían posteriormente las de
1987 y 1991. Muy especialmente, las elecciones locales de 1983 supu-
sieron la confirmación del «empuje de 1982», lo que dota al periodo de
una singularidad específica, de una elevada politización de las élites lo-
cales y, por ende, de los ayuntamientos, aspecto que conviene tener en
cuenta por cuanto constituye el inicio del desarrollo municipal en mate-
ria de ampliación de servicios.
b) Un segundo factor lo constituye la promulgación de la Ley 30/1984, de
2 de agosto, «de Medidas de Reforma de la Función Pública» (LMRFP).
Esta norma incorporaba un amplio abanico de preceptos englobados bajo
el concepto de «bases del régimen estatutario de los funcionarios públi-
cos». Se reformaron aspectos como el acceso, la carrera, el sistema retri-
butivo, las situaciones administrativas, el encuadramiento de los funcio-
narios o el régimen disciplinario. A estos efectos «cada» Entidad Local
constituía una Administración diferenciada, que debía organizar, orde-
55
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
7
A mayor abundamiento, mediante el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, se concretó el régimen de
retribuciones de los funcionarios de Administración Local, que exigía que «el establecimiento o modifica-
ción» del complemento específico se operaría mediante una técnica concreta: la valoración de puestos de
trabajo (art. 4.2).
8
Es lo que se ha llamado la «descausalización» de las relaciones laborales. Los contratos temporales,
que hasta esa fecha únicamente podían realizarse para atender necesidades coyunturales son autorizados para
cualquier supuesto. Lo que significa que supuestos no temporales por su propia naturaleza, que hasta la fecha
eran los únicos que justificaban el recurso al contrato de trabajo temporal, eran desde entonces susceptibles
de ser encuadrados en fórmulas contractuales «a la carta». Es decir, que se autorizaba que empleo permanen-
te y estructural pudiera cubrirse con contratos no permanentes como medida de estímulo del empleo.
56
el empleo público local (1): configuración histórica y problemática actual
57
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
58
el empleo público local (1): configuración histórica y problemática actual
9
Como destaca Suleiman (2000) un elemento importante en la consolidación democrática es una buro-
cracia que opera de forma impersonal «[...] que separa intereses políticos y personales de los cargos que
ocupa.» Esta noción constituye una de las más relevantes en este trabajo para evaluar la institucionalización
de la burocracia local.
59
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
la hicieran posible. Pues bien, tal previsión fue incumplida, dejando un amplio
espacio para la acción de los actores políticos. La consecuencia de esta deci-
sión se agrava si se tiene en cuenta que de los poco más de 8.000 municipios,
6.817, el 84%, tienen un censo de población menor a los cinco mil habitantes.
El uniformismo característico del régimen local diseñado por la LBRL hizo el
resto, ya que no existía previsión alguna para las pequeñas entidades locales.
La autonomía local (y la potestad de autoorganización asociada) pudiera haber
tenido sentido en los 1.200 municipios mayores de 5.000 habitantes y en las
diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares. Pues bien, ni para los
primeros se dictaron normas siquiera subsidiarias. Ni se actualizó ni se derogó
expresamente el obsoleto reglamento de 1952, según la previsión de la propia
LBRL, como especialmente tampoco se procedió a fijar el marco técnico para
implantar el sistema de puestos de trabajo. Ni reglas sobre descripción de
puestos-tipo, ni normas de carrera administrativa o de provisión de puestos
fueron dictadas, pese a la previsión establecida desde 1985 y 1986, lo que tuvo
no poco que ver en el fracaso en su implantación en una Administración Local
«habituada» culturalmente a la tutela superior y con una orientación jurídica,
esto es, acostumbrada a recurrir a la norma10. La abdicación del centro respec-
to al desarrollo del nuevo modelo de función pública local reforzó la politiza-
ción.
10
Únicamente se dictó en 1986 la normativa reglamentaria que permitía implantar en la nómina el siste-
ma retributivo, el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no se actualizaron los mecanismos de
acceso a la función pública local, en forma de reglas básicas y programas mínimos (Real Decreto 896/1991,
de 7 de junio).
60
el empleo público local (1): configuración histórica y problemática actual
da idea tanto los intentos judiciales de poner freno a la misma, en forma de una
jurisprudencia contraria11, como los informes del Tribunal de Cuentas12.
Los impactos del modelo de negociación colectiva suponen una alteración
de facto del diseño inicial del marco institucional del empleo público local. Al
respecto, Olmeda (1999:636) sobre la base de la conceptualización de McGre-
gor (1991) ha diferenciado tres alternativas de diseños de sistemas de personal
público: el «sistema de mérito», contrapuesto a la segunda alternativa posible,
el «sistema de patronazgo» basado en la cercanía al dirigente político ganador
y, finalmente, el denominado «sistema de negociación colectiva». Pues bien,
las pautas de negociación colectiva típicas de la Administración Local españo-
la, con una intensidad superior a la de la Administración Central o a la de las
Comunidades Autónomas configuran un modelo resultante mucho más cercano
a los modelos de empleo público típicos del sistema de negociación colectiva
que a los sistemas de mérito como el español, articulado alrededor de los meca-
nismos del análisis de puestos de trabajo.
Así las cosas, el mecanismo de negociación colectiva de las condiciones
de empleo actualmente vigente en no pocos gobiernos locales conlleva diver-
sas disfuncionalidades. El hecho de que la «mayor representatividad» –con-
cepto clave en la negociación– se base en la presencia efectiva en las instan-
cias de representación de los empleados públicos, en la audiencia electoral así
denominada, conlleva un fenómeno de competencia entre organizaciones sin-
dicales y, consecuentemente, una dinámica reivindicativa por parte de un ac-
tor, el sindicato, frente a otro con un horizonte temporal más limitado y con
ausencia o debilidad de aprendizaje, el personal político y cuya consecuencia
es, invariablemente, una tendencia al alza, artificial, de las retribuciones, un
«incremento excesivo del gasto público local en personal» tal y como recono-
ce la FEMP (2006:93), algo que se agrava, por la circunstancia de producirse
esa negociación de un modo atomizado y disperso, entidad a entidad, que
debe «valorar sus puestos de trabajo» desde 1986 sin referentes comunes ni
criterios homogeneizadores. A este respecto incluso el reciente Informe de la
Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado
Público recomendaba reformar la dinámica de la negociación colectiva en las
Entidades Locales con la finalidad de «homogeneizar las condiciones de em-
pleo del personal y facilitar un procedimiento de negociación más objetivo y
riguroso» (2005:178).
11
Gráfica resulta la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993 cuando razonaba la impo-
sibilidad de dar carta de naturaleza a una negociación que daría pie a ocho mil unidades diferentes, «pactando
cada una su libre albedrío».
12
Al respecto, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 20 de julio de 2006, aprobó una «Moción
sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación en las Entidades Locales»,
oportunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se señalaba como principales deficiencias e irregulari-
dades, además de que las entidades locales suelen carecer de la RPT, de la laboralización creciente y del acceso
de este personal con menores requerimientos, del fenómeno de la negociación unitaria de las condiciones de
trabajo de funcionarios y laborales, a través de acuerdos no siempre comunicados, lo que dificulta su control.
61
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
62
CAPÍTULO 4
EL EMPLEO PÚBLICO LOCAL (2):
ENTORNO JURÍDICO VIGENTE
CONCEPTOS CLAVE
63
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
13
A título de ejemplo, véase www.oecd.org, en la sección de «public management» (puma).
14
Longo, F. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas. Vitoria. Junio
2006.
64
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
vicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones» (art. 73.2). Es en esta línea
de refuerzo de las potestades públicas de dirección de la tarea en el que ponde-
rar el «fundamento de actuación» del artículo 1.2.j: «la jerarquía en la atribu-
ción, ordenación y desempeño de las funciones y tareas», aspecto éste ajeno a
la negociación, por entrar dentro de los «poderes de dirección y control propios
de la relación jerárquica» (artículo 37.2.d).
De modo innovador se sistematizan por vez primera los referentes conduc-
tuales de los empleados público. Como es sabido, en punto a las obligaciones
de los funcionarios locales, el artículo 144 del TRRL constituye el precepto
básico en la materia, al disponer que «los funcionarios de Administración Local
tienen las obligaciones determinadas por la legislación sobre función pública de
la correspondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las previstas en la
legislación básica del Estado sobre función pública». Ello no obstante, la mayor
parte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos esta-
blecidos por el Estado, con lo que nos encontrábamos con la paradoja de que
había que remontarse a una norma preconstitucional, la LFCE de 1964, para
encontrar los preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcio-
narios públicos, en sus artículos 76 a 81. Había que hacer una lectura punitiva,
entresacando los deberes del catálogo de conductas prohibidas por el ordena-
miento jurídico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo in-
cumplimiento constituye el ilícito disciplinario (las faltas asociadas a su incum-
plimiento). Era un campo dejado de lado cuando en otras latitudes ponían en
valor los aspectos éticos del trabajo en la Administración, como pone de mani-
fiesto la difusión de los principios popularizados por el Informe Nolan en Gran
Bretaña a partir de 1995. Con el EBEP se aborda esta cuestión, afrontando por
vez primera una regulación general (común a funcionarios y laborales) de los
deberes básicos de los empleados públicos, fundados en principios éticos y
reglas de comportamiento, que orientan a su vez el fundamento de la potestad
disciplinaria.
En otro orden de cosas, el EBEP ha operado innovaciones de importancia
en lo que atañe al personal laboral. Una no menor es el reconocimiento de las
peculiaridades de la relación laboral en la Administración, introduciendo
conceptualmente lo que denomina la «relación laboral de empleo público»
(Exposición de Motivos) para recoger ciertas especificidades del contrato de
trabajo en el ámbito público. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores
(ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios en las que los
trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas están
calificadas por la ajenidad retributiva y sometimiento al ámbito de organiza-
ción y dirección del empleador (artículos 1º y 8º). Esta caracterización gene-
ral de lo laboral «común» no limita algunas «especialidades» por particulari-
dades profesionales u organizativas del colectivo de que se trate. ¿Cuál es la
peculiaridad que caracteriza la relación laboral en la Administración? En pri-
mer lugar, las notas propias del ingreso en la Administración (artículos 23.2
y 103.3 de la Constitución); en la aplicación de la normativa de incompatibi-
65
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
66
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
15
Es decir, que a tenor de las competencias atribuidas, se ha pensado en una figura que cuenta con una
esfera decisional propia y autónoma, capaz por ejemplo de dictar actos administrativos. El diseño del direc-
tivo del artículo 13 del EBEP, resulta encuadrable, como ocurre en la Ley de Agencias o en los Estatutos de
los Organismos Autónomos, no sólo en un «puesto de trabajo» peculiar, sino en un «órgano». Ésta es justa-
mente la línea seguida por la nueva disposición adicional decimoquinta de la Ley de Bases de Régimen Lo-
cal, introducida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, al caracterizar como directivos a «[…] los titu-
lares de los órganos que ejerzan funciones de gestión o ejecución de carácter superior, ajustándose a las
directrices generales fijadas por el órgano de gobierno de la Corporación, adoptando al efecto las decisiones
oportunas y disponiendo para ello de un margen de autonomía, dentro de las directrices generales.»
67
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
68
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
69
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Hay que tener en cuenta que son pocos los artículos no derogados expresa-
mente de la legislación local que no están afectados por el EBEP. Por ejemplo,
artículos 89 (clases de personal), 103 y 104 de la LBRL (personal laboral y even-
tuales); 91 (Oferta de Empleo Público); 95 (participación). También del TRRL
cabe entender como dudosos los artículos 128 (OEP); los requisitos de acceso al
empleo público del artículo 135 (sustituido por el 56 del EBEP); la adquisición de
la condición de funcionario, regulado por el 137 (sustituido por el 62 del EBEP);
el 138 (pérdida de la condición de funcionario, sustituido por el 63 del EBEP); el
139, referido a la jubilación (sustituido por el 67 del EBEP), o las situaciones
administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo homogéneo, por los
artículos 85 a 91 del EBEP. Así como el artículo referido a las sanciones del
TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artículo 96 del EBEP.
Es destacable un último aspecto. El apartado g de la disposición derogatoria
invalida «todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan
a lo dispuesto en este Estatuto». Y a este respecto, el conocido Real Decreto
896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los progra-
mas mínimos en materia de selección de funcionarios de Administración local
(RSFAL), resulta afectado en algunos aspectos. Por lo pronto, el artículo 60 del
EBEP obliga a modificar la composición de los tribunales, que el RSFAL limita
a hablar de «composición predominantemente técnica», algo previsible. Más
trascendente parece la modificación en lo que atañe a la selección del personal
laboral. La Disposición Transitoria segunda de la norma reglamentaria fijaba,
como sistemas selectivos para este personal, el concurso, concurso-oposición y
oposición libre. El artículo 61.7 del EBEP (sistemas selectivos) altera este es-
quema: «los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de oposición,
concurso-oposición». El concurso, únicamente en virtud de habilitación legal.
El EBEP regula, en su Título II, las clases de personal al servicio de las Admi-
nistraciones Públicas, partiendo de un concepto de empleado público que se recoge
en el artículo 8.1 («son empleados públicos quienes desempeñan funciones retri-
buidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales»).
En el artículo 8.2 se recoge la clasificación de los empleados públicos, cuya
única novedad relevante es la introducción dentro del personal laboral del «personal
laboral por tiempo indefinido», junto con el «fijo» y el «temporal». El resto nada
cambia: funcionarios de carrera, funcionarios interinos y personal eventual.
a) Funcionarios de carrera
70
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
71
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
b) Funcionarios interinos
72
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
c) Personal laboral
El EBEP define al personal laboral, en su art. 11, como aquel «que en vir-
tud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las moda-
lidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta
servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En lo atinente a su
régimen jurídico, el artículo 7 de la Ley establece que el personal laboral al
servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de por la legislación
laboral, por las demás normas convencionalmente aplicables, por los precep-
tos de este Estatuto que así lo dispongan. Esta norma tiene por objeto determi-
nar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administracio-
nes Públicas.
73
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
74
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
término «indefinido» como subtipo del personal laboral, que puede ser así, fijo,
«por tiempo indefinido» o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a
posibilitar la inclusión del profesorado de religión en centros públicos, figura
validada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febre-
ro (BOE de 14 de marzo de 2007).
Lo cierto es que en la esfera local es una figura mucho más conocida,
probablemente, de lo que lo es en los ámbitos central o autonómico. Como
es sabido, el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 20 y 21 de enero de
1998 (Sala General) y posteriormente, 27 de mayo de 2002, había estable-
cido que las irregularidades graves («especialmente cualificadas») en mate-
ria contractual (recordemos que las contrataciones temporales son causales)
no acarreaban sin más la fijeza en el empleo, que solamente podía verificar-
se superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta convocatoria
pública se celebraba, el trabajador tenía derecho a continuar su relación la-
boral. Ocupada la plaza se rescindía su contrato sin derecho a indemniza-
ción. Era éste, jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho
laboral (condena del contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el pre-
cepto que se ha intentado evitar, el conocido principio del artículo 15.3 del
ET) con los propios del derecho administrativo (ingreso en la Administra-
ción mediante convocatoria pública, conforme a principios de igualdad,
mérito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un «interino», un con-
tratado a término.
Junto a este indefinido clásico, el del «fraude de ley» bien conocido en las
Entidades Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratación tem-
poral sin causa verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para sub-
venciones, para tareas permanentes; contratos por acumulación de tareas para
trabajos también permanentes), la Reforma Laboral (Ley 43/2006, de 29 de
diciembre) ha creado un indefinido ope legis que anuncia importantes conse-
cuencias en la gestión de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la
nueva redacción del artículo 15.5 del ET serán fijos aquellos trabajadores que
«[...] en un plazo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo
superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo
puesto de trabajo con la misma empresa, mediante dos o más contratos tempo-
rales [...]». Los contratos son todos, con excepción de los formativos (prácticas
y formación), relevo e interinidad. Es decir, los habituales en la contratación
laboral municipal: «obra o servicio» y «por acumulación de tareas» (apartados
a y b, del artículo 15.1 del ET).
Bien es verdad que la propia norma introduce una nueva disposición adi-
cional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en las Administra-
ciones Públicas, a cuyo tenor, el precepto surtirá eficacia «sin perjuicio de la
aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad
en el acceso al empleo público», lo que ya suponía el reconocimiento implí-
cito de esta extraña figura legal, eso sí, sin olvidar que este reconocimiento
75
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
e) Personal eventual
76
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
77
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
78
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
79
TERCERA PARTE
PROCESOS TÉCNICOS BÁSICOS
CONCEPTOS CLAVE
83
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
84
planificación estratégica de recursos humanos
Figura 5.1
Acepciones de planificación de recursos humanos
PERH
2 ACEPCIONES
PLANIFICACIÓN PLANIFICACIÓN
CUANTITATIVA CUALITATIVA
85
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
86
planificación estratégica de recursos humanos
Figura 5.2
Estrategia de recursos humanos según política de plantillas
Política de plantillas:
número y composición
87
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Cuadro 5.1
Políticas de recursos humanos según escenario
88
planificación estratégica de recursos humanos
Figura 5.3
Diseño plantillas
Actividades
alto valor añadido
Funcionarios
CORONA carrera
CÍRCULO EXTERNO
Laborales Fijos
Contratas fijos CORE proyecto
(art. 42 ET)
(52.e ET)
Actividades externalizadas
89
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
90
planificación estratégica de recursos humanos
bre la organización, conflictos sobre sus fines, lo que se tiene que hacer
(Eadie, 1989; Bozeman, 1996).
2. Definir las áreas y proyectos de mejora, a partir de un enfoque participa-
tivo, pero también de un diagnóstico de las prácticas de gestión en mate-
ria de recursos humanos.
91
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
92
planificación estratégica de recursos humanos
Cuadro 5.2
Análisis DAFO
ORGANIZACIÓN
DEBILIDADES FORTALEZAS
• Limitaciones presupuestarias. • Acuerdo de condiciones de trabajo vigente.
• Envejecimiento plantilla. • Apoyo dirección política para mejora políti-
• Temporalidad excesiva. ca de personal.
• Carencia instrumentos de gestión: relación • Equipo del servicio de recursos humanos.
93
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
94
planificación estratégica de recursos humanos
95
CAPÍTULO 6
ANÁLISIS Y DESCRIPCIÓN DE PUESTOS
DE TRABAJO
CONCEPTOS CLAVE
97
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
98
análisis y descripción de puestos de trabajo
99
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Cuadro 6.1
Ventajas e inconvenientes del APT
VENTAJAS INCONVENIENTES
• Mayor flexibilidad de la organización. • Difícil armonización del sistema con la ver-
• Posibilita racionalizar las tareas. tiente subjetiva (las plazas).
• Organización más adaptable. • Complejidad técnica y costes del sistema.
• Objetividad retributiva. • Abstención del legislador estatal para hacer
posible la implantación del sistema de
• Menos reclamaciones por duplicidades. puestos.
• Resistencia al cambio de los implicados.
100
análisis y descripción de puestos de trabajo
Cuadro 6.2
Ejemplo de Perfil (MAP, 1990)
A) Formación requerida: tanto la de tipo general, como la específica. Incluye así, las titula
ciones académicas, estudios complementarios y específicos y demás conocimientos teóri
cos que debe reunir el candidato idóneo.
B) La experiencia: conjunto de saberes, conocimientos y técnicas que se dominan como con
secuencia del desempeño real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del
candidato. Incluye la experiencia general, común a una familia de puestos, y la específica,
directamente relacionada con las tareas concretas del puesto.
C) Aspectos psico-profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que confor
man el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desem
peñar con eficacia un determinado puesto de trabajo. Este apartado engloba:
• Aptitudes intelectuales: inteligencia general y especializada: comprensión verbal, flui-
dez y razonamiento verbal, razonamiento, agilidad numérica, etc.
• Aptitudes específicas: requeridas por el puesto de trabajo, tales como retentiva, capaci-
dad visual y agilidad espacial, análisis y síntesis, organización y planificación.
• Personalidad: en los puestos en que sea relevante. Así, estabilidad emocional, autocon-
trol, extroversión, etc.
• Requisitos de aptitud física: los imprescindibles requeridos por la naturaleza de las
funciones, tales como movilidad y capacidad motora, capacidad visual y las minusvalías
admisibles.
101
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
102
análisis y descripción de puestos de trabajo
103
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
104
análisis y descripción de puestos de trabajo
105
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
2.1. Antigüedad
En el ayuntamiento En el puesto descrito
Años: _____ Meses: _____ Días: _____ Años: _____ Meses: _____ Días: _____
106
análisis y descripción de puestos de trabajo
4. Funciones
Describa los diferentes cometidos y funciones heterogéneas entre sí que constituyen su misión
Definición (¿en qué consiste?):
107
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
6.2. Relaciones del puesto (relaciones con personas que no sean su superior directo o sus su-
bordinados inmediatos)
Internas: Externas:
108
análisis y descripción de puestos de trabajo
7.1. Estudios
8. Observaciones
9. Fecha y firma
El interesado
109
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Cometidos
Firma
La presidencia El secretario general
110
CUARTA PARTE
LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIÓN DEL
EMPLEO PÚBLICO LOCAL
CONCEPTOS CLAVE
113
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
114
los sistemas de estructuración del empleo público local (1)
Cuadro 7.1
Perspectiva de los sistemas de estructuración
PRINCIPALES
AUXILIARES
• Registro de Personal
• Calendario Laboral.
• Otros instrumentos: Reglamentos de Gestión, Acuerdos, Convenios
115
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
116
los sistemas de estructuración del empleo público local (1)
117
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Estas potestades deben ponerse en relación con las otorgadas por la Carta
Europea de Autonomía Local, parte integrante del ordenamiento jurídico muni-
cipal. Las Corporaciones Locales pueden por sí mismas definir sus propias es-
tructuras administrativas internas para subvenir a sus necesidades específicas.
Así pues, excepción hecha de la propia capacidad institucional, nada obsta a
que las Corporaciones Locales, Insulares o Provinciales formulen su Plan en
materia de Personal y provean los medios para alcanzarlo.
Una novedad significativa del nuevo Estatuto es la relevancia dada a un
adecuado dimensionamiento. Una lectura global del texto legal sugiere que la
política de plantillas debe hacerse a partir de las siguientes claves:
– El artículo 69 insiste en la idea de la fijación de una plantilla global: la que
corresponda para atender las necesidades permanentes y estructurales de la
institución, en la idea de evitar la precarización del empleo público. En esta
línea de evitar la nueva generación de temporalidad se inscribe las previsiones
de que la Administración respectiva pueda dirigirse al órgano de selección en
caso de renuncia del candidato aprobado (art. 61.8, segundo párrafo), como
en la posibilidad de que puedan convocarse hasta un diez por ciento adicional
al de las plazas publicitadas en la Oferta de Empleo Público (art. 70.1).
– Una vez determinada la plantilla global, el ordenamiento jurídico propor-
ciona herramientas normativas para la gestión del flujo de personal deri-
vado de necesidades no permanentes, tanto por corresponder a puntas de
trabajo como a proyectos específicos. Ésta es la finalidad de los nuevos
interinajes «por acumulación de tareas» y «para la ejecución de progra-
mas de carácter temporal» (art. 10.1.c y d).
– Por último, se emplaza a las administraciones a efectuar la enésima operación
de estabilización o consolidación de su personal formalmente temporal, pero
materialmente estructural y permanente (Disposición Transitoria 4ª).
Desde esta óptica de política de plantillas (necesidades organizativas y fór-
mulas legales), el cuadro siguiente puede resultar esclarecedor.
Cuadro 7.2
Esquema de decisión para la gestión de plantillas
– +
118
los sistemas de estructuración del empleo público local (1)
119
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
120
los sistemas de estructuración del empleo público local (1)
17
Lo que a su vez constituye una operación técnica con significación propia, la Valoración
de Puestos de Trabajo, tendente a determinar el valor relativo del puesto y a partir de la misma
objetivar la retribución.
18
La reciente promulgación para el ámbito local del RD 158/1996, referida a la modificación
del CD ha venido a complicar el ya difícil proceso de diferenciación conceptual entre comple-
mento de destino y complemento específico.
121
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
19
A tenor del art. 59 del RD 364/1995 sobre Selección y Provisión, son puestos no singula-
rizados aquellos que no se individualizan o distinguen de los restantes en las relaciones.
122
los sistemas de estructuración del empleo público local (1)
123
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
124
los sistemas de estructuración del empleo público local (1)
cia de los puestos, esto es, un aspecto más subjetivo de la estructura humana que
integra su personal, en función de su categoría y pertenencia a determinados
Cuerpos y Escalas. Por tanto, si bien es verdad que la relación de puestos de tra
bajo es imprescindible para que la Administración pueda ejercitar su poder de
organización, no es menos claro que la misma ha de tener su base en la plantilla.
Sobre la imperatividad de que la organización municipal disponga de la herra-
mienta denominada RPT para organizar y estructurar su organización, cabe traer
a colación, además del citado artículo 73.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Básico del Empleado Público, que determina que todos los empleados
públicos tienen derecho al desempeño de un puesto de trabajo, la reciente senten-
cia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga), 131/2007, de 26 de
enero (JUR 2007/191607), que ha determinado la obligatoriedad de la elabora-
ción de la RPT para una Entidad Local y que su no elaboración por el Ayunta
miento [...] supone el incumplimiento de una obligación jurídica [...] que consti
tuye un innegable perjuicio a derechos a intereses legítimos.
Más allá de cuestiones jurídicas, desde la perspectiva directiva, que es la que
interesa en este manual, puede decirse que ordenar la misma en base a los pues-
tos de trabajo implica una filosofía de gestión, la de funcionar en base a una
lógica organizativa. Es necesario que sea la institución la propietaria de los
puestos, la que defina y objetive las necesidades, lo que únicamente puede ha-
cerse caracterizando las tareas, diseñando los procesos administrativos de fun-
cionamiento y perfilando los requisitos de ocupación de los destinos.
Uno de los objetivos principales del gestor es simplificar, racionalizar y,
sobre todo, normalizar el funcionamiento cotidiano de la administración y ges-
tión del personal. Algunos ámbitos de mejora concreta son los siguientes:
– Tener presente el planteamiento organizativo: favorecer una estructura
flexible del sistema en base a puestos-tipo, evitando denominaciones con
una diferenciación excesiva. Es aconsejable favorecer la agrupación de
puestos por sectores administrativos o familias profesionales.
– Primar los puestos no singularizados, en detrimento de los singularizados.
Los primeros posibilitan la movilidad motivada por razones del servicio
(la conocida redistribución de efectivos).
– Como se detallará al abordar la política retributiva, debe huirse de una
factorización excesiva de las retribuciones complementarias que desin-
centiva la movilidad interna.
Prever los supuestos de actualización periódica: creación, supresión, modi-
ficación y refundición de puestos.
En materia de definición de funciones es aconsejable no pormenorizar en
exceso. Incluso algún autor recomienda la elaboración de las RPT en base a
puestos-misión (Sisternas, 1998).
125
IDENTIFICACIÓN REQUISITOS DESEMPEÑO PUESTO DE TRABAJO PROVISIÓN RETRIBUCIÓN PT SITUACIÓN
Código Tipo Otras circunstancias Forma de
Denominación del puesto de Trabajo Centro de Trabajo Dotación Grupo Escala Naturaleza Formación Específica CD CE Situación PT
PT PT relevantes provisión
SERVICIO JURÍDICO ADMINISTRATIVO
JEFE SERVICIOS JURÍDICO- (001) Servicios
S 1 A A.G Funcionario C 26 C1
ADMINISTRATIVOS Centrales. Valencia
(001) Servicios
TRAMITADOR NS 1 C A.G. Funcionario C 18 A1
Centrales.Valencia
(001) Servicios
AYUDANTE DE GESTIÓN NS 1 D A.G. Funcionario C 16 A1
Centrales.Valencia
JEFE SECCIÓN (CONTRATACIÓN Y (001) Servicios A.G./
NS 1 A/B Funcionario C 25 B1
PATRIMONIO) Centrales.Valencia A.E.
TÉCNICO MEDIO (CONTRATACIÓN Y (001) Servicios A.G./
NS 1 B Funcionario C 22 A3
PATRIMONIO) Centrales.Valencia A.E.
JEFE NEGOCIADO (CONTRATACIÓN Y (001) Servicios
NS 1 B/C A.G. Funcionario C 20 B1
PATRIMONIO) Centrales.Valencia
(001) Servicios
OFICIAL POLIVALENTE S 1 D A.G. Funcionario C 17 A1
Centrales.Valencia
(001) Servicios
AYUDANTE NS 1 D A.G. Funcionario C 14 A1
Centrales.Valencia
(001) Servicios
TRAMITADOR NS 1 C A.G. Funcionario C 18 A1
Centrales.Valencia
(001) Servicios
AYUDANTE DE GESTIÓN NS 1 D A.G. Funcionario C 16 A1
Centrales.Valencia
(001) Servicios
JEFE SECCIÓN (INFORMÁTICA) NS 1 A/B A.E. Funcionario C 25 B1
126
Centrales.Valencia
TÉCNICO ESPECIALISTA EN (001) Servicios
NS 1 C A.E. Funcionario C 19 B1
INFORMÁTICA Centrales.Valencia
OFICINA PRESUPUESTARIA
(001) Servicios
JEFE OFICINA PRESUPUESTARIA S 1 A/B A.G Funcionario C 24 B3
Centrales. Valencia
(001) Servicios
TÉCNICO SUPERIOR NS 1 A A.G Funcionario C 24 A1
Centrales. Valencia
(001) Servicios
JEFE GRUPO (CONTABILIDAD) NS 1 C A.G Funcionario C 19 B1
Centrales. Valencia
(001) Servicios
JEFE GRUPO (FACTURACIÓN NS 1 C A.G Funcionario C 19 B1
Centrales. Valencia
(001) Servicios
JEFE GRUPO (PRESUPUESTOS) NS 1 C A.G Funcionario C 19 B1
Centrales. Valencia
(001) Servicios
TRAMITADOR NS 1 C A.G Funcionario C 18 A1
Ejemplo parcial de una relación de puestos de trabajo
Centrales. Valencia
(001) Servicios
AYUDANTE DE GESTIÓN NS 1 D A.G Funcionario C 16 A1
Centrales. Valencia
(001) Servicios
AYUDANTE DE GESTIÓN NS 1 D A.G Funcionario C 16 A1
Centrales. Valencia
JEFE NEGOCIADO (NÓMINAS Y (001) Servicios
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
CONCEPTOS CLAVE
127
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
20
Así es como denomina ahora a esta la antigua Escala de funcionarios con habilitación de carácter na-
cional la Disposición Adicional Segunda del EBEP.
128
los sistemas de estructuración del empleo público local (2)
Cuadro 8.1
Organización de la Función Pública Local
Escalas Subescalas Clases Categorías
• Administración • Técnica (A1)
General • Gestión (A2)
• Administrativa (C1)
• Auxiliar (C2)
• Subalterna (OAP)
• Administración • Técnica • Técnico Superior • Especialidades
Especial (A1) respectivas:
• Técnico Medio (A2) letrados, arquitectos,
• Técnico Auxiliar aparejadores,
(C1) peritos, maestros,
• Auxiliar Técnico graduados sociales,
(C2) ATS, delineantes,
etc.
21
Estos dos artículos fueron modificados por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, norma que además de
crear la Subescala de Gestión, dispuso que esta forma de agrupación de los funcionarios de Administración
Local gozara del carácter de base del régimen estatutario, vigente por tanto para todo el territorio.
129
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Esta definición de plantilla como relación de plazas y estructura de categorías está inspira-
22
da en los artículos 227 y siguientes del Reglamento de los Funcionarios de Administración Local
de 1952 y similar a la definición del Reglamento de Personal de las Entidades Locales de Cata-
luña de 1990, el cual, en su artículo 25 define la plantilla como «relación detallada de cuerpos,
escalas, subescalas, clases y categorías en las que se integran los funcionarios, el personal la
boral y el eventual agrupadas, indicando la denominación de éstas, el número de plazas que las
constituyen, el número de las que estén vacantes y el grupo al cual pertenecen […]».
130
los sistemas de estructuración del empleo público local (2)
131
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
23
Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de julio de 1990, 20 de julio de 1990 y 28 de fe-
brero de 1996.
132
los sistemas de estructuración del empleo público local (2)
133
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
24
Lógicamente las bases de datos deberán cumplir todas las prevenciones dispuestas por la
legislación orgánica sobre datos de carácter personal promulgada en 1999.
134
los sistemas de estructuración del empleo público local (2)
135
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
NÚM. NÚMERO
DENOMINACIÓN PLAZA GRUPO OBSERVAC.
ORDEN DE PLAZAS
0. ESCALA DE FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN ESTATAL
01 Subescala Secretaria. Categoría Entrada
1 1 Secretario/a A1
02 Subescala Intervención-Tesorería. Categoría Entrada
2 1 Interventor/a A1
03 Subescala Secretaria/Intervención
3 1 Oficial Mayor A1
4 1 Viceinterventor A1
1. ESCALA DE ADMINISTRACIÓN GENERAL
12 Subescala de Gestión
5 1 Técnico/a de Gestión A2 Nuevo
Promoción
Interna
13 Subescala Administrativa
6/12 7 Administrativo/a C1 1 Vinculada
14 Subescala Auxiliar
13/19 7 Auxiliar C2 1 nuevo
15 Subescala Subalterna
20/24 5 Conserjes AP-DA 7ª
EBEP
2. ESCALA DE ADMINISTRACIÓN ESPECIAL
21 Subescala Técnica
211 Clase de Técnicos Superiores
25 1 Arquitecto/a Superior A1
26 1 Psicopedagogo/a A1
212 Clase de Técnicos Medios
27 1 Arquitecto/a Técnico/a A2
28 1 Trabajador/a Social A2
213 Clase de Técnicos Auxiliares
29 1 Delineante C1
22 Subescala de Servicios Especiales
23 Clase de Policía Local (Ley Autonómica __/___ de Coordinación de Policías Locales)
233 Escala Técnica
2321 Categoría de Inspector
30 1 Inspector/a A2
233 Escala Básica o Ejecutiva
2331 Categoría de Oficial
31/32 2 Oficial de Policía Local C1
136
los sistemas de estructuración del empleo público local (2)
NÚM. NÚMERO
DENOMINACIÓN PLAZA GRUPO OBSERVAC.
ORDEN DE PLAZAS
2332 Categoría de Agente
33/51 19 Agente Policía Local C1
24 Clase de Cometidos Especiales
242 Técnicos Medios
52 1 Animador/a Sociocultural A2
243 Técnicos Auxiliares
53 1 Dinamizador/a Turístico/a C1
25 Clase de Personal de Oficios
252 Categoría de Ayudantes/Operarios
54 1 Jardinero/a AP-DA 7ª
EBEP
3. PERSONAL LABORAL FIJO (asimilados a funcionarios)
32 Grupo Profesional de Técnicos Medios
1 1 Agente de Empleo y Desarrollo Local A2
34 GRUPO PROFESIONAL DE OFICIOS
341 Oficiales
2 1 Alguacil C2
3 1 Oficial 1ª Fontanero C2
4/7 4 Conductor-Oficial de 1ª C2 1 nuevo
8/9 2 Oficial 1ª Albañilería, Obras y Servicios C2
10/11 2 Oficial 1ª Electricista C2
12 1 Encargado Servicios Múltiples C2
13 1 Oficial Servicios Múltiples C2
14 1 Conductor-Mantenimiento y Servicios C2
15/16 2 Auxiliar Administrativo C2 En proceso de
funcionariza-
ción
342 Operarios / ayudantes
17 1 Peón de Obras AP-DA 7ª vacante
EBEP
18 1 Conserje de Mercado AP-DA 7ª vacante
EBEP
19/21 3 Peón Instalaciones Deportivas AP-DA 7ª
EBEP
22/26 5 Ayudantes de Servicios Múltiples AP-DA 7ª
EBEP
27 1 Ayudante de Jardinería AP-DA 7ª
EBEP
28/29 2 Trabajadores/as Familiares AP-DA 7ª
EBEP
137
QUINTA PARTE
POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS BÁSICAS DE LA
GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS
CONCEPTOS CLAVE
141
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
1. INTRODUCCIÓN
142
la selección del personal
143
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
144
la selección del personal
145
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
esta materia. La obligatoriedad negocial va referida a «las normas que fijen los
criterios generales en materia de acceso» (artículo 37.1.c, por ejemplo unas
bases generales) y en el catálogo de materias excluidas de la negociación se
encuentra la «regulación y determinación concreta, en cada caso, de los siste-
mas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público» (artículo
37.2.e). El planteamiento no carece de lógica: se amplían los márgenes nego-
ciadores y las competencias de los representantes sindicales, pero referidos a
los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prevé, en todo caso, lo que el
EBEP denomina negociación de las formas de colaboración en el desarrollo de
los procesos selectivos (art. 61.7, segundo párrafo). En el acceso no hay em-
pleados, hay ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre
hombres y mujeres, algo ya contemplado en el artículo 51.d de la Ley Orgánica
3/2007, de 22 de marzo, de igualdad, definido también como «criterio de actua-
ción» administrativa.
El potencial de cambio para la Administración Local en la actuación de los
órganos de selección se encuentra en un precepto modesto, pero que puede ju-
gar un relevante papel en la profesionalización de estos órganos, contando con
la colaboración de las Comunidades Autónomas. Así, «las Administraciones
Públicas podrán crear órganos especializados y permanentes para la organiza-
ción de procesos selectivos, pudiéndose encomendar estas funciones a los Ins-
titutos o Escuelas de Administración Pública.»
Por tanto, los órganos de selección quedan caracterizados del siguiente
modo:
a) Una composición basada en la especialización profesional de los miem-
bros que integran los Tribunales y Comisiones permanentes (artículo
60.1 del EBEP). Esta composición se concreta en exigencias de titula-
ción igual o superior a la de la plaza objeto de la convocatoria, por parte
de todos los integrantes del órgano. Incluso en el caso de la Administra-
ción Local este rasgo se refuerza con la obligatoriedad de inclusión de un
representante de la respectiva Comunidad Autónoma.
b) Un número mínimo de miembros establecido en cinco, incluidos Presi-
dente y Secretario.
c) La posibilidad de, si el principio de especialización técnica de los funcio-
narios integrantes del tribunal no estuviera suficientemente garantizada,
poder incorporar asesores especialistas (artículo 13.3 del RGI).
Esta especialización técnica de los órganos encargados de evaluar a los as-
pirantes es el fundamento de un principio característico de nuestro sistema de
acceso al empleo público: el de la discrecionalidad técnica reconocida a estos
órganos. Principio que ha sido reconocido expresamente por el artículo 55.2.d
del EBEP y cuya caracterización jurisprudencial (véanse las sentencias del Tri-
bunal Supremo de 13 de marzo de 1991, 20 de octubre de 1992 y 15 de julio de
1996, así como la sentencia del Tribunal Constitucional 215/1991), ha sido la
146
la selección del personal
147
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
148
la selección del personal
pre abiertos y los sistemas selectivos que incluyan una fase de concurso debe-
rán incluir una puntuación proporcionada, que no determinara por sí sola el
resultado del proceso selectivo. Esta previsión es incluso aplicable en los pro-
cesos de consolidación de empleo temporal previstos en la Transitoria Cuarta
del EBEP.
De igual modo, se limita cualquier elemento que pueda favorecer condicio-
nes subjetivas de unos candidatos sobre otros. Ello supone otra concreción del
principio de mérito: la desconfianza ante cualquier característica diferencial de
los aspirantes a un empleo público que no sea la fundada en sus conocimientos,
aptitudes o capacidades, excepción hecha, como se verá del colectivo de disca-
pacitados. Va referido por tanto a la limitación jurisprudencial acerca de cual-
quier condición singular de los aspirantes en las convocatorias, que pudiera
afectar el principio de igualdad de oportunidades, y cuyas manifestaciones
principales se han centrado en la cuantificación de los servicios prestados en la
redacción de los méritos específicos y la polémica acerca de la valoración de las
lenguas autonómicas.
Tempranamente el Tribunal Constitucional ha determinado el parámetro de
elaboración de los baremos de méritos: «[…] siempre que la diferencia impues-
ta en razón de la capacitación técnica sea adecuada a la naturaleza propia de las
tareas a realizar y se establezca con carácter general […]» (Fundamento Jurídi-
co 4º de la Sentencia 42/1981, de 22 de diciembre). Los méritos han de tener
una fundamentación objetiva (FJ 2º, Sentencia 67/1989, de 18 de abril). Esto es,
han de estar en relación con la función a desempeñar, y que no se describan o
establezcan en términos tales que puedan considerarse fijados en atención a
personas determinadas (FJ 4ª, STC 27/1991, de 14 de febrero). Al respecto, los
servicios prestados son válidos, pero no pueden suponer un requisito previo ni
constituirse en el único mérito a tener en cuenta (FJ 9º, STC 138/2000). En lo
que respecta a su valoración cuantitativa, la propia jurisprudencia ha creado la
noción de límite de lo tolerable, dando por válido por ejemplo un porcentaje del
31,57% sobre el total de los puntos que pueden obtenerse en el proceso selecti-
vo (FJ 4º, STC 83/2000). En lo que atañe a las lenguas autonómicas, la doctrina
constitucional (STC 46/1991) la ha considerado como encuadrable dentro de
los méritos y capacidades requeridos.
La única excepción en punto a particularidades de los aspirantes es la refe-
rida a los discapacitados, por cuanto la legislación faculta a establecer un turno
diferenciado de acceso. Ya la Ley 53/2003, de 10 de diciembre, de reforma de
la disposición adicional segunda de la LMRFP, desarrollada por el Real Decre-
to 2.271/2004, de 3 de diciembre, dentro de las medidas contra la discrimina-
ción del personal afecto de discapacidad, impuso que en las Ofertas de Empleo
Público, se reservará un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes
entre personas con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, de modo
que progresivamente pudiera alcanzarse el dos por ciento de los efectivos tota-
les, algo que actualmente reitera el artículo 59 del EBEP.
149
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
150
la selección del personal
mientos del puesto a la articulación jurídica del reclutamiento. Las bases son el
punto de llegada, no el inicio.
Desde una perspectiva directiva la gestión del proceso de selección tiene
tres fases diferenciadas:
a) El reclutamiento: centrado en garantizar un número suficiente de candi-
datos y, en el ámbito público, la publicidad adecuada de la convocatoria
mediante sus diversas herramientas (Oferta de Empleo Público, Convo-
catoria) pero desde un plano no solamente formal.
b) La selección propiamente dicha. En términos técnicos, la selección de
personal puede definirse como la decisión basada en un proceso de com
paración persona/puesto (Chiavenato, 1988). Por tanto una metodología
de selección idónea es aquella que:
– Sabe qué aspectos evaluar, sobre la base del estudio previo del perfil
profesional.
– Diseña un proceso que permite comparar en los candidatos los reque-
rimientos objetivos exigidos por el puesto de trabajo.
c) Por último, desde la perspectiva del ajuste persona-puesto, el ciclo se
cierra con la socialización del nuevo miembro: la planificación de la
acogida en la organización, su orientación y acople.
Una síntesis de la selección técnica incluye:
1. Un análisis del puesto de trabajo. El punto de partida metodológico de
una adecuada selección es la caracterización del puesto de trabajo. Sus
funciones, actividades, tareas, relaciones, responsabilidades, relaciones y
exigencias, con la finalidad de responder a las preguntas características
de esta técnica que se vieron en el capítulo sexto: qué hace, cómo lo hace,
con qué, cuándo y para qué.
2. El siguiente paso consiste en la elaboración de otra respuesta caracterís-
tica del análisis de puestos: quién lo hace, o lo que es lo mismo, la elabo-
ración del perfil profesional. Este documento puede ser definido como
(MAP, 1990:33) la «[…] Síntesis de las aptitudes, conocimientos, expe-
riencia, saberes y dominio de técnicas exigibles a un candidato idónea-
mente cualificado. […].» Este instrumento incluye:
a) Formación requerida: tanto la de tipo General, como la Específica.
Incluye así, las titulaciones académicas, estudios complementarios y
específicos y demás conocimientos teóricos que debe reunir el candi
dato idóneo para el puesto a cubrir.
b) La experiencia: definida como el conjunto de saberes, conocimientos
y técnicas que se dominan como consecuencia del desempeño real de
uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato.
151
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
152
la selección del personal
Cuadro 9.1:
Técnicas de selección según colectivos
Categoría Personal
Personal no Personal Técnicos y Personal
sin
cualificado cualificado profesionales directivo
Técnicas experiencia
Entrevista de
FRECUENTE FRECUENTE SIEMPRE SIEMPRE SIEMPRE
Competencias
Pruebas
POCAS POCAS POCAS
Profesionales SIEMPRE SIEMPRE
VECES VECES VECES
(Prácticas)
Tests de POCAS
FRECUENTE FRECUENTE FRECUENTE FRECUENTE
Aptitudes VECES
Tests de POCAS POCAS
NUNCA FRECUENTE FRECUENTE
Personalidad VECES VECES
Simulación
POCAS POCAS
(assesment NUNCA FRECUENTE FRECUENTE
VECES VECES
center)
153
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
154
la selección del personal
155
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
156
la selección del personal
157
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
158
la selección del personal
159
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Requisito para una gestión eficaz en selección de personal es contar con una
estructura de efectivos adecuada a las necesidades organizativas: la plantilla-
objetivo, tal y como se expuso en el capítulo dedicado a la planificación estra-
tégica de recursos humanos. A la consecución de la misma se supeditan los di-
versos programas de gestión. Este epígrafe se dedica a la exposición de técnicas
susceptibles de ser aplicadas en este ámbito, ajeno al núcleo duro de la plantilla
municipal. En este sentido, personal temporal son todos aquellos efectivos no
englobables dentro de la noción plantilla-objetivo o, en términos más amplios,
aquellos efectivos no considerables como de estructura, permanentes.
Si excluimos las técnicas de externalización productiva que, o bien se en
globarían en la noción más amplia de fórmulas de gestión de los servicios pú
blicos, generalmente fórmulas indirectas, tales como el arrendamiento o la con-
cesión, cuya peculiaridad radica en la aplicación a las Entidades Locales del
mecanismo jurídico-laboral de las garantías aplicables a las contratas y subcon-
tratas de obras y servicios, previsto por el artículo 42 del Estatuto de los Traba-
jadores, y excluimos asimismo los mecanismos a disposición de las empresas
de capital privado tales como el recurso a las Empresas de Trabajo Temporal
(ETT) el ámbito propio de las técnicas de gestión del personal temporal queda-
ría circunscrito a dos aspectos:
1. El referido a cómo seleccionar personal para tareas de naturaleza tempo-
ral de un modo eficaz y legal. O lo que es lo mismo, cómo conciliar la
garantía inherente del sistema de mérito, la convocatoria pública, con un
reclutamiento breve en el tiempo, rápido y eficiente, que dé respuesta a
las necesidades de la institución en el momento justo: la selección del
personal temporal.
2. Determinar cuáles son los mecanismos de flexibilización que tiene a su
disposición una entidad local en la gestión de este tipo de personal, que
evite rigideces innecesarias.
Así las cosas, son tres los mecanismos posibles de selección del personal
temporal (incluyendo en este caso a los interinos), siguiendo la tipología efec-
tuada por Ojeda Avilés (1998):
a) Lo que podría denominarse procedimiento derivado: es decir, aquellos
procedimientos selectivos que aceptan la baremación producida en otro
160
la selección del personal
161
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Cuadro 9.1
Esquema de decisión para la gestión de plantillas
– +
162
la selección del personal
163
CAPÍTULO 10
LA POLÍTICA RETRIBUTIVA
CONCEPTOS CLAVE
165
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
166
la política retributiva
ción y recibe de ésta, como con relación a lo que aportan y reciben los otros in-
dividuos de la organización. Prácticas equitativas son aquellas que funcionan –y
son percibidas– sobre la base de criterios uniformes y justos, consistentes en el
tiempo y en las personas y ausentes de sesgos personalistas, correctas y éticas.
Debemos tener en cuenta que los juicios de comparación se efectúan tam-
bién en relación con lo que el miembro de la organización considera su grupo
de referencia. Esto es, aquellos que las personas utilizan como marco de con
trastación psicosocial a la hora de evaluar su estatus personal y el de su grupo
de pertenencia (González Fernández, 1998). Piénsese en términos prácticos en
las abundantes comparaciones que los empleados públicos efectúan a diario:
con empleados públicos de categoría y nivel equivalente (diplomados, licencia-
dos); con grupos profesionales similares en otras organizaciones (habilitados
nacionales, profesores, TAG, etc.).
167
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
168
la política retributiva
nueva progresión). Eso sí, hay que tener en cuenta que el Capítulo III del Títu
lo III del EBEP, donde se recoge esta innovación, es un precepto de eficacia
demorada, tal y como indica la Disposición Final Cuarta de la norma. Así pues,
una vez descrito en líneas generales el modelo, la caracterización del sistema
retributivo se va a hacer refiriéndonos al marco legal todavía vigente en la ac-
tualidad, el de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la
Función Pública, que es por cierto el que da soporte a la normativa local, toda-
vía vigente. Al respecto, el modelo retributivo puede ser caracterizado a partir
de los siguientes elementos definitorios:
– Es un sistema caracterizado por pivotar sobre el elemento objetivo de la
relación profesional: el puesto de trabajo.
– Su puesta en práctica requiere de una metodología específica: las técnicas
de valoración de puestos de trabajo.
– Desde el plano jurídico se requiere de una herramienta: la Relación de
Puestos de Trabajo (RPT).
– El sistema se caracteriza por la transparencia con la que se ha pretendido
dotarlo.
– Destaca la conexión de la política retributiva con los aspectos presupues-
tarios.
– Al pivotar sobre el contenido funcional del puesto, el modelo está abierto
a la concreción cualitativa de las funciones asignadas al mismo
169
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
170
la política retributiva
171
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
De ahí que la transparencia sea su correlato lógico y que el legislador haya dis-
puesto diversas medidas para fomentarla, al punto de constituir uno de los ele-
mentos rectores del sistema de remuneraciones del empleado público (Manzana
Laguarda, 1996). Así, vemos que la Ley 30/1984 establece que las RPT, que
recordemos incluyen las retribuciones complementarias fijas y periódicas, se-
rán públicas (artículo 16) y que las cantidades percibidas por los funcionarios
en concepto de productividad serán también públicas (artículo 23.4 de la Ley y
5.4 del RD 861/1986), que las cantidades destinadas a las retribuciones de los
funcionarios deberán consignarse en los presupuestos anuales. También su co-
nocimiento forma parte de las facultades de los órganos de representación de
los empleados públicos (artículo 40.1.a del EBEP).
172
la política retributiva
173
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
174
la política retributiva
175
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
176
la política retributiva
177
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
178
la política retributiva
25
Es lo que Alejandro Nieto (1997:111), a la hora de referirse al rendimiento funcionarial, denomina la
regla de la objetividad, esto es, dada la posibilidad de discrecionalidad y nepotismo en la valoración indivi-
dual del rendimiento, se defiende a ultranza lo único objetivo, los años de rendimiento, lo que supone para
este autor la gran cruz de la Administración: «[…] si se valora el rendimiento personal se abren las puertas
de la arbitrariedad y si sólo se valoran los datos objetivos se cierra el estímulo al trabajo […] se suprimen los
estímulos individuales y todo se hace pasar por el rasero más bajo.»
179
CAPÍTULO 11
LA CARRERA PROFESIONAL
CONCEPTOS CLAVE
181
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
182
la carrera profesional
jan entre los colectivos profesionales y sus representantes. En este ámbito más
que en otros, acertar con su diseño e implantación es especialmente impor
tante.
Y es que la carrera tiene que ver con el desarrollo de las personas en las or-
ganizaciones. Por ello tiene un potencial determinante en orden a favorecer el
compromiso del empleado público con su organización. Desde la perspectiva
de las necesidades individuales, como Monleón (1990:28) pone de manifiesto,
la gestión de recursos humanos debe estar atenta a las necesidades de la perso-
na, a su necesidad intrínseca de variación y a su propio ciclo de desarrollo en el
puesto de trabajo, que, como es sabido, oscila entre tres y siete años. Por deba-
jo de ese umbral mínimo la persona no enriquece el puesto, no le aporta su
impronta personal. Superado ese ciclo el trabajador es susceptible de desmoti-
vación debido al dominio adquirido de las funciones y los pocos retos que el
puesto es capaz de ofrecer.
La carrera administrativa, en el planteamiento clásico, se define como «[...]
el cauce formal por el que ha de discurrir la trayectoria profesional de los fun-
cionarios» (Gutiérrez Reñón, 1987:62). Desde una perspectiva subjetiva el tér-
mino hace referencia a la existencia de caminos objetivados de promoción, de
una cierta «ordenación de la trayectoria profesional del funcionario» (Cádiz
Deleito, 1987:99) en base a sus capacidades, pero cimentada sobre el mérito,
con la suficiente estabilidad y lo suficientemente incentivadora en términos de
expectativas para resultar estimulante. Más que de «consolidación de catego-
rías» hablar de carrera desde los ojos del empleado público es disponer del
máximo número de «líneas de movilidad». Interna y externa, vertical y hori-
zontal hacia mejores posiciones organizativas (Arroyo Yanes, 1994:87). Ésta
es de hecho la definición organizativa de carrera profesional, y es la que debe
cimentar su ordenación. En un estudio ya clásico (Beltrán, 1985:28) da cuenta
cómo, en una encuesta realizada en 1983 por el Centro de Investigaciones So-
ciológicas, situados en la perspectiva de la inminente reforma socialista de la
función pública, para el funcionario carrera equivalía «[...] a una progresiva
asunción de responsabilidades, normalmente a puestos de nivel jerárquico su-
perior y con retrocesos limitados.»
Desde el plano legislativo, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico
del Empleado Público, cuyo artículo 14, titulado derechos individuales de los
empleados públicos consagra el derecho a la progresión en la carrera profesio
nal y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito
y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de
evaluación (apartado c) y a la formación continua y a la actualización perma
nente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en
horario laboral (apartado g).
Con ser relevante, la perspectiva jurídica o la que contempla la cuestión desde
la óptica del derecho del empleado público no son las únicas variables a tener en
cuenta. La conveniencia organizativa es la otra cara de la moneda. Más allá de
183
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
que también la institución debe estar interesada en contar con un mayor compro-
miso de sus trabajadores y con las mejores capacidades que su experiencia pro-
porciona (Arroyo Yanes, 1994:70; Gutiérrez Reñón, 1987:62), el fundamento de
esta política exige planificación de recursos humanos y considerar la entidad lo-
cal como un mercado laboral interno, cuya primacía es determinante en la cober-
tura de vacantes. Desde este planteamiento, que aúna eficacia y costes, la carrera
es una herramienta de gestión que tiene en cuenta al ciudadano, en una óptica que
nos sitúa en lo que Férez (2006:22) ha denominado como «la tercera dimensión
de la carrera», tratándola como un subsistema de la política de recursos humanos.
Es perspectiva que se adopta en este capítulo.
184
la carrera profesional
185
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
26
Además de los preceptos que se citan, de eventual aplicación a los laborales, pensados para los fun-
cionarios de carrera, de modo específico, la Disposición Transitoria Segunda del EBEP, en su párrafo segun-
do, cuando habla de procesos de promoción interna, se refiere a laborales «fijos». Ésta es de hecho, desde
nuestro punto de vista, la diferencia más significativa con los laborales «indefinidos»: el derecho a la carrera
profesional.
186
la carrera profesional
EBEP dispone que son «las Leyes de Función Pública que se dicten en desarro-
llo de este Estatuto (...)» las que concretarán cada una de sus modalidades, de
modo aislado o simultáneo.
La carrera administrativa todavía en vigor en nuestro modelo de empleo
público, dejando de lado de momento la novedad de la carrera horizontal, pue-
de sistematizarse a partir de los siguientes rasgos, entresacados a partir del aná-
lisis de la ley de 1984:
187
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
188
la carrera profesional
27
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 20 de enero de 1992 (ponente: Trillo Torres) declaró la no
vigencia a este respecto del artículo 134.1 del Texto Refundido de 1986.
189
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
190
la carrera profesional
La propia Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Em-
pleado Público (2005) cita esta insuficiencia: en la situación actual […] el fun
cionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar
profesional y económicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere espe
rar a que exista una vacante en su área de especialidad y que le interese, muchas
veces termina por desplazarse hacia otras áreas para las que tiene menor cuali
ficación y competencia. Se genera así una movilidad artificial y excesiva.
No garantiza la consolidación
191
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
28
En sentido análogo a como preveía ya la Disposición Adicional 7ª del Real Decreto 364/1995, de 10
de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General en materia de Ingreso, Promoción Profesional y
Provisión de Puestos de Trabajo.
29
De hecho, tanto la fijación de la estructura de puestos como el sistema de ascensos pueden ser articu-
lados no solamente mediante Convenio Colectivo, sino también mediante Acuerdo, tal y como reflejan los
artículos 22.1 y 24.1 del Estatuto de los Trabajadores.
192
la carrera profesional
193
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
_
– Oficial (Subgrupo C2)
_
– Maestro/Encargado/Capataz (Subgrupo C1)
Ámbito funcional de la Profesión Administrativa
(Escala de Administración General)
– Auxiliar Administrativo (Subgrupo C2)
_
– Administrativo (Subgrupo C1)
_
– Gestor (Subgrupo A2)
_
– Técnico (Subgrupo A1)
(Debe contemplarse un itinerario de carrera posible, para Subalternos y Conser-
jes, del antiguo Grupo E, para el paso al Subgrupo C2).
30
En todos los itinerarios contemplados, el paso del Grupo C2 al C1, regulado específicamente, es co-
mún a todas ellos.
31
El nomenclátor está tomado del artículo 175.2 del TRRL
194
la carrera profesional
_
– Técnicos de Sistemas Microinformáticos, Montaje y reparación de siste-
mas, Operación (Redes y Mantenimiento) (Subgrupo C1)
_
– Técnicos Superiores de Administración de Bases de Datos, Gestión de
Sistemas, Desarrollo de Aplicaciones o Redes de Voz (Grupo B)
_
– Ingenieros Técnicos en Informática de Sistemas y de Gestión (Subgrupo
A2)
_
– Ingenieros Superiores Analistas de Sistemas y de Aplicaciones (Subgru-
po A1)
PROMOCIÓN INTERNA HORIZONTAL
Supuestos en que cabe articular la antigua promoción interescalar serían los
siguientes:
– Promoción de funcionarios de los antiguos Grupos E de Administración
Especial (Oficios)
_
Al Grupo E de Administración General (Subalternos, Conserjes)
– Promoción de funcionarios del Subgrupo C2 de Administración Especial
(Servicios Especiales, Bomberos, Policías)
_
Al Subgrupo C2 de Administración General (Auxiliares)
– Promoción de funcionarios del Subgrupo C1 de Administración Especial
(Delineantes, Inspectores Fiscales, Recaudadores, Informáticos)
_
Al Subgrupo C1 de Administración General (Administrativos)
32
En general, éste ha sido un ámbito potenciado por la nueva Formación Profesional. Al respecto, el
Instituto Nacional de Cualificaciones (INCUAL) recoge un importante abanico de títulos de técnico (grupo
C1) y técnicos superiores (grupo B)
195
CAPÍTULO 12
LA GESTIÓN DEL RENDIMIENTO
CONCEPTOS CLAVE
197
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Todo puesto de trabajo puede definirse en términos referidos a qué hay que
conseguir y cómo hay que conseguirlo. Es decir, que su desempeño adecuado
depende de los resultados que se consigan y del modo en que sean alcanzados,
contemplando tanto los aspectos cuantitativos como los cualitativos. En este
contexto, el rendimiento del empleado público depende, en primer lugar, de que
éste disponga de los conocimientos que exige el puesto de trabajo (que sepa),
de que cuente con las destrezas y aptitudes apropiadas (que pueda) y de que
quiera (motivación).
Pero esta perspectiva es insuficiente para afrontar las cuestiones del desem-
peño profesional. De nada sirve intervenir sobre los qués sino se trabajan los
porqués. Es decir, que no basta con abordar las cuestiones instrumentales, sino
que conviene definir su fundamentación axiológica. La conducta del empleado
público –por decirlo en términos weberianos– no depende únicamente de su
racionalidad con arreglo a fines, sino también con arreglo a valores, cuestión
esta que ha sido objeto de una creciente atención en las reformas de la gestión
de personal en los sistemas administrativos contemporáneos.
Al mismo tiempo es conveniente tener presente que el rendimiento de una
persona en el trabajo no depende solamente de variables individuales por así
decir. El contexto grupal donde presta sus servicios resulta relevante. De ahí
que junto a los valores como una de las claves del comportamiento resulte con-
veniente atender a su cristalización social, la cultura organizativa. Este esque-
ma –capacidades, motivación, valores y cultura– es el que guía los esquemas de
mejora en materia de rendimiento.
Como se vio en el capítulo primero, la gestión de recursos humanos tiene
dos grandes ámbitos. Uno de alcance global, objeto de políticas corporativas, la
gestión de personal, responsabilidad de la unidad de recursos humanos. Y otro
más modesto pero crítico, responsabilidad de los gestores y responsables de las
unidades de línea. La gestión del rendimiento es justamente el objeto privile-
giado de la dirección de personas que efectúan los mandos intermedios en las
organizaciones públicas. El departamento de recursos humanos debe gestionar
el marco institucional, pero la verdadera motivación solamente tiene lugar en
los espacios de interacción personal que constituyen las unidades administrati-
vas, que bien pueden convertirse en microclimas que favorezcan el compromi-
so o lo desincentiven.
Nos hallamos sin embargo ante uno de los ámbitos más potentes para mo-
dernizar la gestión de recursos humanos en los gobiernos locales, más baratos
en términos de costes. Paradójicamente es el terreno más descuidado. La ges-
tión del rendimiento (y entre ellos uno de sus ámbitos la evaluación del desem-
peño) está llamada a desempeñar un papel más relevante en las políticas muni-
cipales de personal. No obstante, es una vertiente que exige importantes
capacidades internas, tanto en recursos técnicos especializados como de lide-
198
la gestión del rendimiento
La dirección de colaboradores
199
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
200
la gestión del rendimiento
201
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
33
OCDE: Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice. 1996; Principles for managing
ethics in the Public Service. OECD Recommendation. (PUMA Policy Brief No. 4. May 1998); Building
Public Trust: Ethics Measures in OECD Countries (PUMA Policy Brief No. 7. September 2000).
202
la gestión del rendimiento
203
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
204
la gestión del rendimiento
Sistemas de Reconocimiento
205
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
206
la gestión del rendimiento
207
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
208
la gestión del rendimiento
209
CAPÍTULO 13
GESTIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES
OBJETIVOS:
CONCEPTOS CLAVE
211
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
212
gestión de las relaciones laborales
reconocidos por las normas o a importar principios del derecho laboral, tales
como los de norma mínima o norma más favorable34.
De otro lado, el problema no es ya específicamente jurídico, sino político-
administrativo. Y deriva de la debilidad negociadora de la que adolecen muchas
corporaciones locales. La naturaleza política de los gestores, su búsqueda casi
obsesiva del consenso, su racionalidad política en detrimento de la económica
y la poca conciencia de coste, hacen a muchos ayuntamientos abdicar de la
iniciativa negociadora (Mauri, 1995) o más claramente a renunciar a formular
la propia tabla reivindicativa de la institución. Como recuerda Mosher
(1999:831), los poderes y las armas de los sindicatos del sector público son
básicamente políticos, no económicos.
En conclusión, puede decirse que en la realidad, tanto la construcción dog-
mática del empleo público como la restrictiva lectura jurisprudencial en la in-
terpretación de los acuerdos finalizados, como la poca profesionalidad de los
gobiernos locales a la hora de afrontar una interlocución seria y responsable en
materia de relaciones laborales, colocan a la participación en la determinación
de las condiciones de trabajo en un callejón sin salida, conduciendo cada vez
más a la negociación colectiva municipal hacia un resultado: el desbordamien
to como práctica habitual, la dificultad de encajar los contenidos reales de lo
negociado en el estrecho marco de la legislación administrativa, bajo el atento
marcaje de las Subdelegaciones del Gobierno, instancias autonómicas y tribu-
nales de lo contencioso-administrativo.
Lo cierto es que evitando posiciones maximalistas (ni el empleo público del
siglo XXI proscribe las prácticas convencionales, ni es posible negociar con
visión de confrontación, de suma cero) nos hallamos ante unas instituciones
prometedoras como son los Pactos y Acuerdos para acordar el marco de desen-
volvimiento de la política de personal de la institución.
34
Alguna Jurisprudencia contencioso-administrativa resulta especialmente ilustrativa. Por ejemplo:
Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993; 30 de octubre de 1995; 25 de junio de 2001
(Social); 21 de marzo de 2002.
213
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
35
La negociación colectiva del personal laboral se contempla en el Título III del Estatuto de los Traba-
jadores, artículos 82 a 92. Mediante la figura de los Convenios Colectivos «[...] Los trabajadores y empresa-
rios regulan las condiciones de trabajo y de productividad; igualmente podrán regular la paz laboral a través
de las obligaciones que se pacten» (artículo 82.2). A efectos de negociación, el personal laboral de una Enti-
dad Local se encuadraría en la modalidad del Convenio de «ámbito empresarial».
214
gestión de las relaciones laborales
215
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
216
gestión de las relaciones laborales
217
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
tículo 33.1) ampliados con otros como los de buena fe negocial o el principio
de publicidad y transparencia de la negociación.
Especial atención hay que prestar a la limitación presupuestaria. Las sucesi-
vas leyes anuales de presupuestos han establecido la noción de masa salarial
como tope máximo de crecimiento de los gastos de personal. Límite declarado
válido por el Tribunal Constitucional (Sentencias 63/86 y 96/90) y recogido,
expresamente, para la Administración Local en el artículo 154 del TRRL).
Sentadas las premisas anteriores, es posible definir algunas alternativas de
tratamiento negocial en temas tales como el tiempo de trabajo, los fondos socia-
les, los proyectos de promoción, los derechos sindicales, la formación o el régi-
men de permisos, vacaciones y licencias.
La regulación actual se halla en el artículo 47 del EBEP, a tenor del cual las
Administraciones Públicas «[...] establecerán la jornada general y las especiales
de trabajo de sus funcionarios públicos.» La concertación social ha sido rele-
vante en este ámbito: desde el Acuerdo Administración-Sindicatos para el pe-
riodo 2003-2004 para la modernización y mejora de la Administración Pública
(Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 15 de
noviembre de 2002) hasta más recientemente el denominado Plan Concilia y su
plasmación reglamentaria, la Resolución de 20 de diciembre de 2005 de la Se-
cretaría de Estado para la Administración Pública (BOE del 27), por la que se
dictan Instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al
servicio de la Administración General del Estado (RSEAP), de aplicación a la
Administración Local en virtud de la remisión del artículo 94 LBRL (que esta-
blece la misma jornada de trabajo en cómputo anual)36.
Es conveniente tener en cuenta que en esta materia el bien jurídico protegido
es la prestación laboral del funcionario en tiempo debido (Arroyo Yanes,
2000:154). La ordenación de esta dimensión de la gestión de personal se efec-
túa mediante un concreto instrumento de gestión, el denominado Calendario
Laboral, respecto al cual la RSEAP incorpora una noción a tener en cuenta,
unos concretos conceptos jurídicos indeterminados en su elaboración: los ca-
lendarios laborales deberán tener presente las necesidades del servicio, así
como facilitar la atención al público. Lo que hace conveniente una referencia
sobre las potestades administrativas en la materia, ya que la Administración, a
la hora de fijar el concreto horario de trabajo del funcionario, debe atender en
exclusiva al interés general. Así, el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de
pronunciarse sobre al respecto en su sentencia de 8 de noviembre de 1995:
36
El artículo 51 del EBEP dispone que al personal laboral le será de aplicación la legislación laboral
correspondiente, esto es, los artículos 34 a 38 del ET.
218
gestión de las relaciones laborales
219
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
37
Excepción hecha del personal laboral, cuya regulación de los permisos en el artículo 37 del ET y de
las vacaciones en el artículo 38 del ET, constituyen mínimos de derecho necesario, como es sabido.
220
gestión de las relaciones laborales
Al respecto cabe tener en cuenta que el artículo 37.1 del EBEP dispone que
serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las com-
petencias de cada Administración Pública las materias siguientes. Apartado H):
las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
¿Puede un Acuerdo de Funcionarios ampliar los medios de acción sindical?
La cuestión es controvertida. A favor cabría argumentar la regulación unitaria
de la libertad sindical para personal sometido a derecho administrativo y dere-
cho laboral (artículo 1º.2 de la LOLS, Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto), a
cuyos efectos se consideran trabajadores tanto aquellos que sean sujetos de
una relación laboral como aquellos que lo sean de una relación de carácter
administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas. En
este sentido, la regulación común de la libertad sindical admite la ampliación de
medios por vía convencional en favor de las organizaciones sindicales tal y
como señala el actual artículo 10.2 LOLS: Bien por acuerdo, bien a través de
la negociación colectiva, se podrá ampliar el número de delegados estableci
dos en la escala a que hace referencia este apartado [...].
Al respecto hay que tener en cuenta la STC 188/1995 de 18 de diciembre. En
la misma se enjuicia un supuesto de ampliación de medios en un Ayuntamiento,
a favor de determinadas organizaciones sindicales –la rebaja de los requisitos
para poder nombrar una figura, la de los Delegados Sindicales–. Y concluye en la
legalidad de tal medida acordada en la negociación colectiva municipal.
El artículo 37.1 del EBEP dispone que será objeto de negociación: apartado
b: la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los
funcionarios. Ya se destacó la preeminencia del factor presupuestario en la
negociación colectiva, como toda la política de personal en el sector público.
Las sucesivas leyes de presupuestos suelen fijar un determinado nivel de creci-
miento de la denominado masa salarial, calculada en términos de homogenei-
dad de un ejercicio a otro, tanto en número de efectivos como de su antigüedad.
Pues bien, la negociación colectiva no puede acordar cantidades superiores a la
cifra fijada. Sí cabría hipotéticamente que, respetando el citado tope salarial en
términos globales, se pacten cantidades –fondos adicionales– destinados a ga-
rantizar las adecuaciones retributivas, singulares y excepcionales, por la modi-
ficación del contenido de los puestos de trabajo, o también fondos adicionales
destinados a programas de productividad.
221
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
El tratamiento de la Formación
222
gestión de las relaciones laborales
223
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
224
gestión de las relaciones laborales
225
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
A la hora de tratar las relaciones laborales, hay que tener en cuenta que una
organización no es un simple organigrama con casillas de puestos, dependen-
cias y líneas de autoridad, sino que es un sistema social. Los grupos formales e
informales determinan imágenes y percepciones, creencias y actitudes de los
individuos, afectando el comportamiento de las personas en la organización.
Existe una opinión pública interna, y por tanto un mercado interno de la infor-
mación, compuesto por una necesidad social que genera una demanda (los in-
dividuos quieren informarse sobre el devenir de la organización donde pasan un
tiempo elevado) y una oferta que puede ser aleatoria o planificada.
Uno de los objetivos de la política de recursos humanos es posibilitar el
compromiso del individuo con la organización: proveer sentido de pertenencia.
Para hacer posible esto se cuenta con una herramienta directiva, los Planes de
Comunicación Interna, que para las administraciones públicas suponen una efi-
caz herramienta de transmisión de sentido de proyecto, algo especialmente ade-
cuado en organizaciones como los Gobiernos Locales, donde la dispersión y
variedad de servicios aconsejan estrategias tendentes a proporcionar significa-
do a los empleados públicos.
Objetivo del programa es la generación de información en sentido vertical
(de arriba-abajo) y de adquisición de información a su vez (abajo-arriba). De
modo específico los objetivos a alcanzar con el plan son:
En materia de comunicación descendente:
1. Garantizar que todos los empleados públicos disponen de información
actualizada sobre los acontecimientos relevantes y proyectos del gobier-
no local.
2. Pilotar desde la dirección los temas de debate interno referidos a asuntos
de interés, reconduciendo en la medida de lo posible la rumorología inte-
resada.
3. Transmitir valores que permitan el cambio de actitudes y proporcionen
sentido de propósito compartido y fomenten la colaboración entre los
individuos.
38
La iniciativa negociadora de los convenios colectivos del personal laboral está sometida a mayores
formalidades en el artículo 89.1 del Estatuto de los Trabajadores: comunicación por escrito también, pero con
remisión de copia a la autoridad laboral. También en el plazo de un mes se constituirá la comisión negocia-
dora.
226
gestión de las relaciones laborales
227
SEXTA PARTE
POLÍTICAS AVANZADAS DE RECURSOS
HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
CONCEPTOS CLAVE
231
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Como se vio en el capítulo quinto, los servicios y políticas que prestan las
organizaciones públicas son descompuestos en puestos de trabajo desempeña-
dos por personas seleccionadas para ese fin. La gestión de recursos humanos
contribuye a la eficacia de la organización mediante las descripciones de pues
tos (DPT), que definen las tareas precisas y los perfiles profesionales, que es-
pecifican los requisitos para ocuparlos. Ahora bien, las DPT como medio de
coordinación (Mintzberg, 1983) han mostrado sus insuficiencias. De un lado,
las funciones especificadas no completan toda la riqueza de comportamientos
que definen un desempeño exitoso. Los roles laborales no solamente compren-
den tareas estrictamente ligadas al puesto de trabajo, sino que junto a éstas en-
contramos un conjunto de comportamientos de contexto (la colaboración con
otros compañeros, la iniciativa) que aseguran su eficacia. Por otro lado, los
perfiles psicométricos clásicos no siempre predicen con suficiente garantía las
características que debe reunir el candidato ideal para ocupar el puesto. En es-
pecial, el llamado enfoque de rasgos (que asocia determinados caracteres de
personalidad o aptitudes como la inteligencia general, la aptitud visual, espacial
o lingüística por ejemplo con el éxito en el puesto) ha mostrado sus limitaciones
a favor de otros más centrados en los comportamientos observables (Pereda y
Berrocal, 1990:60, 163) que realiza efectivamente la persona.
Para superar estas limitaciones se ha desarrollado con fuerza a partir de los
años noventa y con impronta anglosajona un nuevo enfoque o «modelo» de
gestión de recursos humanos, denominado gestión «por competencias» y cono-
cido como competency (o competence) movement, que toma como referencia
las destrezas y habilidades prácticas, definidas en términos de comportamientos
en contextos profesionales reales. Ahora bien, bajo este enfoque «observable»
232
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
de la gestión hay varias escuelas e intentos de síntesis. Las dos grandes corrien-
tes que para resumir suelen ser conocidas (Horton, 2002) como enfoques con
ductista o funcionalista ponen el énfasis en aspectos diferentes. La primera en
la persona que ocupa el puesto, en sus motivaciones. La segunda centrada en la
tarea, en cómo el ocupante opera en el contexto laboral.
La denominada corriente conductista, como el propio McClelland detalla
(Spencer y Spencer, 1993:3) tuvo sus inicios a principios de los años setenta,
cuando éste fue contratado por el Departamento de Estado para mejorar la se-
lección de los diplomáticos junior. Su intervención, buscando caracteres y re-
pertorios conductuales comunes a los individuos que realizaran con éxito su
trabajo, cuestionará el enfoque centrado en los tests de personalidad o aptitudi-
nales para predecir el desempeño exitoso de los aspirantes, además de eviden-
ciar eventuales sesgos discriminatorios. Sus aportaciones fueron sintetizadas en
1973 en la revista American Psychologist mediante el artículo «testing for com-
petence rather than intelligence». Propuso a cambio –en un enfoque seguido a
partir de entonces por la corriente conductista– centrarse en los empleados que
obtienen mejores resultados desempeñando sus puestos, entresacar sus com-
portamientos operativos mediante entrevistas en profundidad estructuradas
–conocidas como entrevistas de incidentes críticos– y sobre los datos empíricos
obtenidos construir el esquema de gestión para seleccionar, formar y desarro-
llar. La observación «de los mejores» en la profesión constituye la lógica del
modelo (Dalziel, Cubeiro y Fernández, 1996:17).
Para esta corriente, la competencia se define como (Spencer y Spencer,
1993:9) una característica subyacente de un individuo, causalmente relaciona-
da con un desempeño superior. Tales características subyacentes pueden ser
desglosadas en motivos, rasgos de personalidad o actitudes y valores (las varia-
bles más profundas) o en conocimientos y aptitudes/habilidades, más visibles y
que conforman el denominado iceberg conductual. Destaca en especial el mo-
delo motivacional subyacente (Dirube, 2004). Para McClelland la conducta es
función tanto de los motivos profundos del individuo como de sus valores. En-
tre los primeros –verdaderos estímulos del comportamiento– se encuentran los
motivos «de logro», los «de poder» o los «afiliativos». En suma: la acción fun-
dada en características personales o motivos da lugar a una acción, entendida
como una conducta observable y ésta da lugar a un resultado concreto, el de
sempeño laboral.
Con estos mimbres estaba sentado el soporte teórico para el cambio de pa-
radigma en gestión de personas. El siguiente hito, a partir de las aportaciones de
Hay McBer, vendrá en 1981 de la mano de Boyatzis. Fue este investigador el
233
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
234
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
39
Si bien los perfiles de cada título, recogidos en cada uno de sus Libros Blancos, diferencian también
entre competencias técnicas propias de la titulación –o «específicas»– y las competencias genéricas, que de-
nomina «transversales», que por lo demás recuerdan al diccionario de Boyatzis.
40
El Proyecto de ley del EBEP de 25 de noviembre de 2005 se refería en sus artículos 28 y 29 a «patro-
nes de competencias técnicas y capacidades comunes» a los puestos de trabajo como medio de ordenar la
selección y la movilidad de los empleados públicos. Por su parte el Proyecto de abril de 2006 empleaba –ar-
tículo 73– esta distinción, al tiempo que se refería también a «perfiles de competencias». En cualquier caso
la distinción entre «capacidades» y «competencias técnicas» parecía acoger esta divisoria entre las compe-
tencias «transversales» del enfoque conductista y las competencias «técnicas» del enfoque funcionalista.
235
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
41
Las competencias transversales o genéricas están suficientemente definidas sobre la base de las agru-
paciones de Boyatzis popularizadas por Hay McBer a las que se ha hecho referencia. Un modelo sumamente
útil es el popularizado por la Diputación de Barcelona. Para las profesionales, tanto el Instituto Nacional de
Cualificaciones (INCUAL) para los títulos de formación profesional como la ANECA para los universitarios
permiten adaptar los comportamientos profesionales.
236
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
237
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
238
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
239
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
42
Inercias que sin embargo no obstan a que los propios empleados públicos se manifiesten receptivos a
la introducción de este tipo de sistemas. Así, en el Estudio nº 2064, «Funcionarios Públicos, III» realizado por
el Centro de Investigaciones Sociológicas en 2006, casi un 89% se mostraba positiva o muy positivamente
dispuesto a la introducción de sistemas que retribuyeran el rendimiento y la calidad del trabajo efectuado
(pregunta 24).
240
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
241
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
242
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
243
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
244
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
245
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
sean abordados mediante comisiones técnicas, que recojan diversas visiones or-
ganizativas, establecidas y reguladas para administrar el funcionamiento del sis-
tema de evaluación del desempeño. Como recuerda Villoria (1997:342) la parti-
cipación se predica tanto del diseño como en el propio proceso evaluativo, lo
que hace recomendable este tipo de órganos.
Es conveniente por último una referencia a los criterios de diseño y adminis-
tración de esta técnica. El EBEP recoge de modo insistente referencias a la
objetividad, lo que al hablar de sistemas sociales resulta siempre complejo. Sí
es imprescindible que cualquier sistema garantice de modo suficiente su validez
(que mida realmente las dimensiones que dice medir), su fiabilidad (consisten-
cia en resultados, similares en situaciones y evaluadores diferentes), su capa
cidad discriminante (la variabilidad entre empleados) y su transparencia (pu-
blicidad, acceso a datos y garantía de su confidencialidad y, en definitiva,
negociados socialmente).
246
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
247
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Figura 14.1
Requerimientos carrera horizontal
Reglamento
NEGOCIAR Regulación, reconocimiento, 1. TIEMPO PERMANENCIA
Desarrollo
Devengo, certificación de 2. ITINERARIOS FORMACIÓN
Carrera
3. EFECTOS EVALUACIÓN
- Profesión Admtva.
SEGMENTACIÓN - Policía Local
COLECTIVOS - Técnicos
PROFESIONALES - Oficios
Aprobación/ Itinerarios
Definición Formativos
Planes personalizados:
Sistema
NEGOCIAR/APROBAR Objetivos, Acciones Formativas
Evaluación
(art. 37.1.d EBEP) Desempeño
Conducta profesional
248
políticas avanzadas de recursos humanos en los gobiernos locales
– Que tal y como se indicó al tratar la misma, más que de carrera profesio-
nal es pertinente referirse a carreras, lo que exige una consideración
sectorial. Por ejemplo, el personal de oficios tiene unas posibilidades re-
lativamente sencillas por la vía de las plazas y los puestos con una consi-
deración imaginativa de las categorías recogidas en el artículo 175.2 del
TRRL.
249
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
251
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
252
bibliografía
253
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
Engel y Riedmann (1987), Casos sobre Motivación y Dirección del Personal. Bilbao.
Deusto.
Evans, P. y Rauch, J. (1999), «Bureaucracy and Growth: A cross-national analysis of
the effects of “Weberian” State structures on economic growth». En American So
ciological Review. Vol. 64. nº 5 (oct. 99). Págs. 748-765
Federación Española de Municipios y Provincias (2006), La situación de los Ayunta
mientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y
propuestas en una perspectiva europea. Disponible electrónicamente en www.femp.
es/index.php/formación_y_estudios/estudios/trabajos recientes/. Consulta realizada
el 24 de mayo de 2008.
Federación Española de Municipios y Provincias (2002), El empleo público en la Ad
ministración Local española: estabilidad y temporalidad. Disponible electrónica-
mente en www.femp.es/index.php/formación_y_estudios/estudios/trabajos recien-
tes/ . Consulta realizada el 24 de mayo de 2008.
Férez Fernández, M. (1995), «El sistema de mérito en el empleo público: principales
singularidades y analogías respecto al empleo en el sector privado.» En Documen
tación Administrativa Nº 241-242. Enero-Agosto 1995.
Férez Fernández, M. (1996), Reflexiones sobre la necesaria renovación del actual mo
delo de selección en las Administraciones Públicas. Ponencia presentada en las Jor-
nadas sobre selección de personal en las Administraciones Públicas. IVAP. Oñate.
Férez Fernández, M. (2006), La carrera administrativa: nuevas perspectivas. Diputa-
ción de Barcelona.
Fernández Ríos (1995), Análisis y Descripción de Puestos de Trabajo. Madrid: Díaz de
Santos.
Galofré, (1997), La Modernización de las Administraciones Públicas en España: Guía
de actuaciones y estrategias, Santiago de Compostela: Escola Galega de Adminis-
tración Pública.
García de Enterría (1999. E. O. 1961), E., «La organización y sus agentes: revisión de
estructuras». En La Administración Española. Estudios de Ciencia Administrativa.
Civitas. Madrid.
García Morillo (1998), La configuración constitucional de la Autonomía Local. Bar-
celona: Marcial Pons-Diputació de Barcelona, Seminario de Régimen Local.
González Fernández (1998), Voz «Grupo de referencia» en Giner, Lamo de Espinosa
y Torres (editores): Diccionario de Sociología. Madrid. Alianza.
Gutiérrez Reñón, A. (1987), «La carrera administrativa en España: evolución histórica
y perspectivas». En Documentación Administrativa, Nº 210-211. INAP. Madrid.
Págs. 29-70.
Gutiérrez Reñón, Labrado Fernández (1988) La experiencia de evaluación de puestos
de trabajo en la Administración Pública. Madrid: MAP.
Gracia (2001), «La conducta de ciudadanía organizacional: mejorando la eficacia de
las empresas del Nuevo siglo» En Revista de Trabajo y Seguridad Social. Recursos
Humanos. CEF. Nº 221-222. Madrid.
González-Haba Guisado, V. M. (1985), «La Función Pública Local en el marco de la
reforma burocrática española». En Revista de Administración Pública, nº 107. Ma-
drid. CEC. Páginas 329-356.
254
bibliografía
255
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
256
bibliografía
257
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
258
j.- Javier Cuenca Cervera
ISBN 978-84-7351-292-3
P.V.P.
19,00 €
(IVA incluido)
INAP