POLÍTICA Y CIENCIA POLÍTICA:

UNA INTRODUCCIÓN

Michael J. Sodaro
Lni\ersidad Georsc WashinaroD

Elisa Chuliá (capítulo 2)

U\ED
Fernando Jiménez (capírulo I5)
Lhi!crsidad de Vurcia

José Ignacio Torreblanca (capitulos,t. 16 ) t7)

T] I\ ED

. Secciones añadidas
1téc(» ccbolla Boado, Instituto Juan March. Madrid;Nulfield college. o-\fb¡d (sección 6 del c¿piruio ]2)
Antonia Ruir Jiménez, UNED (secciones.l,v 5 del capitulo i y sección 5 del capírulo t3J

Adaptación, ampliación y revisión técnica

Paloma Agrilar, [lisa c huliá. Miguer Herrero. Ana poyar. Anlonia Ruiz Ji]¡énez ! Josó tgnacio Tor¡cblanca
(Departamento de Ciencia Polírica \ de la Adnrinisrración de ia I;NFDJ

Traducción
Maite Casado RodrÍgucz

MADRtD. BocorÁ. BUENos atREs . caRAcas. GUATEMALA. LtsBoa. MÉxtco

NUEva yoRK. paNAi¡Á. saNTtaco, sÁo pAULo
AUcKLAND . HAf\tBURco. LoNDRES . MtLÁN . r¡oNTREAL. NUEVA DELH . pAR s
SAN FRANC SCO. S DNEY. SINGAPUR. ST LOU S . TOK O . fORONTO
POLiTI( A Y CI E\CL{ POI,iTIC.{: t \A I\TRODLCCIÓ\
Noestápcrmjti.lalarcpro.luccióntolalopar.]aldecslc]ibm.Disulrata,ni.¡1o¡11'ormúlico,nilatr]úsni\jon
de ¡i¡gun¡ forma o por cualqnicr niednr. la !e! el.clró¡ico. nrccánico. por fohcopia
por rcgi§tro u olros
éñdos. si¡ eL fermi$ prello y por e\üno dc loi ILIularcs del ('o»riglrt

DLRECHoS RLSFR\¡ADoS ¡r 2006. rcspecto a la Prlneri !¡li.ión en espanol por

IICGRAW HILL,I\TER,\I{FR(IANA DE ESP\\\' S \ U'
Ldificio v¡1rcal1). 1." tlanra

l80ll Ararac¡ (\ladrid)

Traducido y ad¡fta¿o dc la segund¿edición c! inglés dc

Comp¡r¡1¡!e Pot¡tics. A CIobal introduction
Co[right C The McCr¿§_HillCo¡rlaries ln{: 200:l
ISB\ 0 0r 2t{i-i9ri-l

lsBN: 8:l :lul .11?,1-.1

Dcpósio Legal:M 27911 2006

Editü: José Nfnfuel Ccjudo

Drseño dc Cubierl¡r Krist) Goddard
Comlosición Gesbiblo. S. L.
lmpre$ enrt cnánde7 Ciudacl. S. L.

IMPRLSO E\ ESPA\A.PRI\TLD ]N SPAIN

 CONTENIDO ABREVIADO

Introducción 10. LA DEMOCRACIA (III):

¿QUÉ, CONDICIONESREQUIERE
PARA SU IMPLANTACIÓN Y
1. LOS GRANDES TEMAS DF, I,A DESARROLLO? ]ó.
CIENCIAPOLÍTICA 1
11. LA SOCIEDAD Y LA POLfTICAI
2. LA TEoRÍA Pol-fttc¡,: .ltcuNos VOTANTES. PARTIDOS Y
DEBATES CoNTEMPoRÁNEoS GRUPOSDEINTERÉS 187
Chuliá
Elisa le
12, LA CULTURA POLfTICA 209
3. LA crENCrA poLfTIcA EMpÍRrcA (r):
MÉToDoS Y TECNICAS DE 13. LAS GRANDES IDEOLOGfAS DEL
INVESTIGACIÓN 3I SIGLO XX EN OCCIDENTE:
LIBERALISMO, SOCIALISMO,
4. LA crENcrA polfTrcA EMpÍRrcA (rr):
FASCISMO Y FEMINISMO :];
ENFoQUES DE INVESTIGACIÓN
José Ignacio Torreblanca al 14, LA ECONOMfA POLfTICA
5. EL PODER 77 I5. EL SISTEMA POLfTICO ESPAÑOL
ó. EL ESTADO Y SUS INSTITUCIONES 9T
CONTEMPORÁNEO
Fernando Jiménez 2ó9
7. ESTADOS Y NACIONES:
NACIONALISMO, 1ó. LA UNIÓN EUROPEA: INTEGRACIÓN,
CONSTRUCCIÓN NACIONAL Y AMPLIACIÓN Y CONSTITUCIÓN
SUPRANACIONALISMO ]09 José Ignacio Torreblanca 291

8. LA DEMOCRACIA (I): ¿OUÉ ES? t2t- 17. LA GLOBALIZACIÓN

José Ignacio Torreblanca
9. LA DEMOCRACIA (II):
325

¿CÓMo FUNCIoNA? DISEÑo

INSTITUCIONAL Y
SISTEMAS ELECTORALES I45
BibliografÍa 3.15
 CAPiTUI-O
EL ESTADO Y
SUS INSTITUCIONES
t- ¿ .7 r,
' -/. r '¿ 'l' l¿ t, t,
.
"t ..,,1o. ,
ws print:ipales rlue su¡ita ¿l cstutlio lel Esrado I se
plp sütta)t lus .at'acteristicas bási(u: rle sLls pf itt.ipuL,!s
ü1sl¡htcioit(s- Los prclu1lds sobrc qu¿ ¿\ el Esta¿a.
qué pi'il.lipios L¡ rlelntn v .uál¿s lott Ls ob¡etios
centtrLn fas t*: prhrct?.' .!¿..ir,¿¿-§. I-r¿.s .!¿..ir,,¿-§ 3 -1
1 int¡otluc¿t¡ ¡L l¿ctr¡r ¿n la: tt¡s¡itttciottes es¡ttalts t
lds pt íttcipales li» nrLs d¿ or*ü1¡-.ació¡¡ ¿c t"r F'¡nti'
Li: íLl¡¡nas i./¡r.s s¿¿c ior¡cr ol@tn arguntettbs para
cotnprender por Lttl¿ la t¡ccitirl esratttl tn re;pontu a
tnenutlo a las t.V¿Lltntuas tle racionalilnl t t[icacia
t|rc b; gobünutlos tlep.,si¡t¡n ¿r1 ella. El cl r1'11¡¡h n"
est¿ «Ltí1¡Ll.) rct¡sa ta il¡pt,1tt1tcia para !l úrrccra
uttenlímiento del enlitqtrc de i¡lwstitac iút neoittstiü1'
ciotnlí,ta ¿ la ci(ücia rclítí.u.
I. LA DETINICIóN DEL ESTADO
l-os politó]og(,s suelen r¡lilizar el tér¡¡ino Estado pare
|cfcrirse a todas l¡¡ irrs¡i¡ucrrnes.tc gobierro \ admi-
r.r.r,r. rn de. ¡ ftr.. o\ ., r', ,lo' t.
enlplcados que lrabai¡n en cllas. Las insritlr.iones del
E\¡ado re:rliran func(»cs específicas de acuerclr con
las leves, rcglas, di¡-cct ces \ olros plocedimidrtos
v prilclicas establ.cidas. E1 gobierno, las asamblea¡
legislari|as, los tribur¿Lles, c] eiérciro, la pohcí:r, las
jnstitucio¡rcs de en\.ñanz:] priblica, Ios hospitales
pÍrblicos, e1 ser\icio muricipal de b<¡rl¡c'ros o de
ühnes si¡rlilal.es integran el E-sLado. lo represcnran
\ pro\een scrlicrrls para los ciLLda.laDos, clLricncs los
fj¡lancian con slrs impuesros. En serrLi.:Lo lato, cabe
incllLir en el conceplo.lc Esraclo las normas r los
principios opclx!i\os que guiall cl flrnc(nranricnto
9J
6
dc tales organiraciones. En efecro, la constitución v
las leres Lte un país:los reglamcntos que establcccn el
luncrcnamientu cle los parlameDtos \ los tribunales;
l,^nñ,(Ji ,,,rr,,. Iari' rcl.ur.' .' ,,. un.iun.,r,,'\
.lefinir su eslatuto v sus comctidos; el orcle¡r.rmicnto
del ejér.ito: toda esla n.,rmativa queda .omprendida
El rasgo más imporla¡lte qtLc dis¡lngue a1 Estado
de otr-as cntidades como organi/acioncs o empre
sas prnadas es quc tiere la c¡p.lcidaci de elabt¡ar
r hacer currplir leres aplicablcs a toda la población
Para ello dispone cle los principales ¡ledios del pocle¡
coerciti\o: la policía, los triburales, cl sistema pe¡ral
\ ct eiército. Prccisamente po¡ quc al Estaclo sc lc re-
conoce el monopoln-r cle la autoridad legal v del uso
de lc¡s mcdios.le co.'rción leg:rlmente sancionaclos,
quicnquiera quc .:ontrole el Lsrado accede al núclco
del poder polÍtico.
5: , L.rddu r,,¡.\1 cen,J,e.,r ..t\ó.1. .úcrLil;\,,
eficazmente \ es incapaz cle hac.r cumph la l.'ga-
lidad a los ciudadan<-¡s, carccc de la capacidad para
gobe|ra| v puede scr rildado de Estado fall;do.
En 1a mavorí.r dc los casos, los Esrados fullid.rs no
proporcionan sesurjclacl básica a buena partc de 1a
poblaci(in r son desaliados por gnrpos organizaclos
que poseen sus propios medios coclcitiros. Cuando
la autorida.l csta¡al se clesmorona, puede cstallar l¡
euerr¿l ci¡;ii o el caos. En alguDos c¡sos, prel¡rsl.i
localcs, cárteles dc la droga tr oLlo tipo de gr Lrp,:)!
\ iol.ntos organizados pueden apoderar-se dc lr,s re.
tos del E\la.io, dnidi¡ el país v reali¡¡nar §Lr .ürr¡r'L
sobr-e .tctelminaclos icrritorios. Enl.c o¡ros f:!t¿L:nr
lalli.Los recie¡rtes cabe cital Alganislán. donclr ¡t¡:
91 Palni.a i cpnt:iaNlí¡ica: L)ú 1ttutl¡\:ion
la inlasión del pais qre, coD el apovo de la or-qani
zación dc las Naciones Unicl¡s (oNU), inició Eslados
L¡i.tos en oclllbre de 2001 v Ia poslcrior der¡ o¡a del
gobierno ralibán, lc¡s 1íderes localcs han reafinnado
SLLS pociercs tradicionales; lambión Colombia poclrÍa
entra¡- .lentro cl. csta categoría, v:r quc ia guer.illa 1
L,s capos de la dro-a han logrado hacerse con el con
trol de grandes ertcnsiones de tcrreno, ignorardo al
gobie¡-no central dcmocriricamente el¿gido: el ¡nismo
calific:rtiro dc " falliclo ' merecen los Estados dc Iarios
países alricanos en los que la masila \iolaciórr cie 1os
clerechos hu¡¡anos ha prorocado Ia intenención de
lucrzas a¡ rnadas extranjcras. A!í, por eieruplo, las ttlr
pas británicas irterrinieron elr Sic a Leon' en 7o0l
!egLlidasporunidadesmilirarcsprrael manteni icnto
,, " ¡.2 J, ..O\l :,J.rropJ'r,rh...'irir<r\rnerun
.r (..r¡de\lJ,li \ ( onLU.n 2001 \t'\ Ilr' nuJno
Eslados Unicios cN,ió iropas a Liberia.
En algunas dictacluras, fornan parie clel Esta.lo
.iertas organiz¿rcioncs o grupos formalmcnte inde
pendientes de é1, pcro que influrer decisiramenlc en
las accione! d.'eobierno dcl país El Partlcto Ob¡e¡o
\aclonalsocialista Alcmán de Hirlcr ! el Partido Co
nlunista de t:L Unión So!iéLica repre§enlan eie¡nplos
clarcs de esros sistemas de partido ¡Lnico o 'partido
Estado". Tampoco cl actLlal Partido Comullisla dc
China, que dirigc práciicamcnte toclas las insliru-
cioncs pr.iblicas del país, se distingüc del Estado. La
RcpÍrblila dc lrán p¡ oporciona orro eierqrlo: allí' cles
de quc cl Sha dc Pe].si:i fue dcrr.rc¿td.r pol el avarolá
Jomcinl e¡1 1979, se inslaur'ó una tcocracia en la que
las ¿uroridades religiosas de!empeñan el papel claic
en Ia di¡ección dcl Estado.
Dcsde planlcamient()s mar\istas sc lÉ sos!eni.totra
dicionalmcnte que, cn los países capitalistas, las elit.'s
enplesariales domin:rn a los gobiernos con\'illicndo
al Estado esencialme¡ltc cn el "guardián v protcctol'
dc esra clase social cconó icamente podüosa Por
ello, al menos aleuno! masistas nraniienen quc la
"clasc dominante" capilalista form¡ parte del "sjstema
cslatal". nrluchos estudiosos no marislas disienlen dc
est¡ delinición dcl Estado "- dc csta interprctaciirn dc la
clasc capitalista como intcgrante dcl Estaclo. No obs
1ante, como demrLcslran todos los casos prccedentes,
]a lirea di|isoria cntre lo quc forma pa|lc del Estado v
1o qüc queda luem de él pucde ser borrosa. De ahí que,
en algunas ocasiones, Icsulte aconseiable adoptar ura
cor.rp. o, n.. l"rrbl. J.l r, n n".lr( i1orpur. -
cierlas organiraciores r- dcterminados glupo§ que.
est.ictamenlc, no perlenccen al Es!¿1do.
Es preciso süialar que cn Ia ciencia políri'a «)e\is-
ten al menr¡s lr'es usos frecu.'ntes del concepto Es
tado. El prirnero, ]a senala.Lo, se lcliere ¿rl coniunlo
de las institucioncs polílico-ad¡ninis¡I:r!i\as \ los cm-
pleados pr.iblicos. Pero, adenllis, e]1ér'mino Eslado §e
sa conlo sinónir¡() dc rodo un país. En co'rcl-cto, un
EslacLo cn el campo de las rela!bnes inlcrnacionales
es un réginlen polÍtico que tienc autoridad sobrc ]a po
blación de un país. En este scntido, Est:ldos Unidos,
Japón, Mé\ico ) Sudá1ric¡ son "Estados l 1¡s ¡elacio-
nes r'ntre sus rcspectilos gobicrnos son "relaciones
interestalalcs". De acuerdo con el terccr uso, Estado"
se uliliza a \eces para designar una unidacl rcsultanrc
de la subdiiisión polilico-administr.alira ell ciertos
paÍses (concrctame¡1te cn los sistemas lcdemles). A§í,
Estaclos Unidos se.tilide en 50 Eslados; Alemania, en
l6 ¿dr,r¡lc? (o Est¿do! l¡derados).
2. LOS ATRIBtTOS DEL TSTADO: SOBERA\Íq,
LLCITI!IIDAD Y At TO\OMi4
2.1. La soberanía
Ilno d-- los atiibutos cla\e de un Estaclo cs Ia sobera-
nía. De acuerdo con la deliniciór clásica del tónnino,
sobetanía signilica Ia c.rpacidad erclusiva dc gobernar
1,,.^L.ri\iJ.oqreh.,oi ¡ e, clr, rror ",¡'rr rp.r'.'i I
la nrte¡lercncia de lrLcrzas e\lcma§ En otla! palabra!,
u¡ Esrado es sobcrano en la medicla en que cicrce de
¡1odo independicnte laaLrtoúdacl gLtbernamcntal en su
¡cl.ritorio. rcchazandi¡ Ia lohlnrad de Estados e\l.anie-
J..r,,.^ t\rr r¡^, o. i r'ñn. .,r. nrooir.
lelcs o inter lerir en el orden político inlerno. Tmcti
.ionalnrerrtc. uno cle los mecanismos nrás co¡runcs a
rra\és de los que un Estad¡¡ fort¿rlecc su soberanía es
el cstablecinricnto de relaciones diplolnáticas formales
.or,,r .^ L¡rad_, yrñe. L,..r.dcl ..ñno.,rr,rro
muluo de los derechos sobelanos.le cada u¡1o.
La maloria dc los sobicrnos clel mundo ilctual acep-
,dr e\r.¡ (un. cp. ru, L ¡ l. ."o.'¡nr,.' rñ"'r'r pr'r( inro
-unJ.,, ,cnr. l.i.l-c e.hu rr.rn.*i-,¡ qr( i.'rc'-'
raiccs en cl EsLado moderno de la Europa de los siglos
x\¡II ] x\¡lll. Los gobcrnartes I fuDcionarios cle ün
país delcnderírn enórgicamentc la sc¡bcraría dc su
Eslado si perciben que eslá sicndo minada. En in\€sti
gaciones reci.ntes se ba submvaclo que 1:r sobcrania ¡1o
cs un conccpto atemporal e inaltcrable. Al contra¡ nr,
la sobcrania es un .oncepto soci.tlnlente consL¡ ui.:lo"i
b mddea \ clelinc um combinaci(in cspecílica de frc
lores racionales e in!ernacionalcs que, en diferentcs
 arr¡i1i.6 Fl F*nln
r¡rÍodos de la hislolia. al¡ctan a paÍses particulares o
LaUnia,nEuropea (UE)proporcionaon bucn cjcmplo
J. cómo ha cambiado la conccpción de la soberania
!'n mreslro enlorno, cn un mundo -qlobrlizado e
inlerdependi.nic. A partir de la milacl del sigl.r xx, Lril
nÍ,mcro crcciente de Esrados eu¡bpcos ha rcnuncjado
a alsunos de sus cler-€'chos sobemnos, entre ellos el
.ie detenninar su pmpja política econónica. En u¡
elluer^r por fomenta¡ el crecinlie¡rLo cconómico, la
.nopcr. cro ri ,er ,¡..,,, : lro, ..hc, ,l', rn.r. crn,n o..
bLrena par¡e de los pobiünos europeos han estabiecido
instilucioncs integradas a escala supra nacional ) sc
han implicado en procedin1ienlos conjLLn¡os de roma
dc decisiones, configurando lo que se ha dado en
llamar un sislcma de sobera ía compartida.
oüos Esrados del nundo no han llcgado tan lejos
¿n la creación de una sobcranÍa compartida. No obs
rarre, encuenr¡ an cada \ez más dilícil ¡nanlenerse al
margcn dc influel]cias extlanje¡ as no dcscadas. Pam
muchos Es¡ados resnlla rambién difícil susrraerse a
la in-qerencia en su capacidad de decisión sobera¡a
de orsaniracioncs supranacionales (como cl Fondo
Monelario lnternacional) o a la aplicación de reglas
establecidas pol organismos en los que estár in¡egra
dos (conrr¡ la o¡?anización Mu¡dial del Comcrcio).
Aunqü. la soberanía siglre siendo mLn valorada en e]
mundo incluso en los paÍscs de la UE, que consenan
derechos soberanos cn dete niradas áreas políricas,
conlo 1¡ r.'caudación iribularia o la pro|isión de pl.es-
taciones sociale§ , l¡s fucrzas de la globalización
esrán obliga¡do a sll r .collsideracjón.
2.2. La legitimidad
Ott.o inlporantc aspec¡o clel Eslado cs la legitimidad,
es ctccir-, cl derecho justilicablc a cobemar (aspecto
que ra henos clesarrollado er relación con el podcr
politlc() e¡ cl CapÍrulo 5). El sociólogo alcmán Ma:i
\\ieber (1861-1920) deslac(i cl carácter crucial de la
l.gitimidad Para 1¿r plopia deflnicnin del F§r.¡16 Fn
su célebre e\p¡csión, el Eshdo "es una comunidad
hunrana quc rccianla (elicazmcnte) el moDopolir¡ clel
LLso lcgirimo de la iLrcrza e11 uD territorio dado". El
uso que hace \{cber del lér¡ino "lcgÍiimo" iinplica
que sólo el Estado tieDe el clerc'cho a cmpleal la fuerza
o ¡ au¡orizarr olros a quc la use]l (así, el F-ltaclo pued.
lcla i,,., <j-, ir,^ nll\Jou. . \ñr,nJn...
pri!adasl:Lc scsuñtad). Pero, ¿qu(i pasa si el Estado es
consi.lerado ilegilinro por su pueblo? La delinicnnr d.
r nt. rtnn .)ort\ 95
uieber sugiere qüc alpucbl¡ lc asistc cntonccs el dere'
cho a rLsar la frrclza, si no puede derribar al gobier-no
de o¡r'a fonna. Su noción cle que el [,stado 'i-eclama"
el moropolio dei uso legli¡¡o de la luer/a inrplica,
además, que cl Estado pucdc ñ acasar cn el obietivo
clc quc la población (en su conjunro o er parte) acepte
cuestión de 1a lcgirimicLad plantca una r ariedad
T-¿r
de pregunras normati|as sobrc cómo deben consti
tLLirse los Estados v cómo deben relacionarse con 1a
población. ¿Ouién clebe deler¡¡inar quién gobicrna?
¿Có¡no dcbcn haccrsc ias lc\es? rcuánta autoridad
lcgal debe tener el Estado? Estas ! otras pregunlas
son ho\ tan rele\,ante! conlo lo ILreroD hace siglos.
2.3. La auronomía
El conlepto dc autonomía det Estado se refiele a
1a indcpcndencia relatil'a de las autoridades estatales
respecto a la població¡r. Si e1 Estaclo clislruta de LLn
grado a1!(, .1. alrronomía, cntonccs los cmpleados v
lu,.",n¡,. .nuLli.o..o,1,"' -n el.L e.r. r. .,.i j'
tar decisiones de gobierno. En cambio, un bajo grado
de autono¡¡ía estalal slrponc quc los cmplcados v
luncionarios públicos tienen escaso margen p -a
claborar ]e)es o tomar de!^isiones con inclependcncia
de la población cn sr coniunto o corno suele su'
ced.'¡ dc los grupos políticarnente rnirs poclerosos.
Ambos extremos so¡ peligrolos. La aulononría cs¡a-
tal inil\i¡¡a l¡¡plica la dicradura: cl prcblo int.-rvie11e
poco o nada cn lo que deciderl los gobernartes. La au
ionomía estatal mír1ima implica que quienes tr.rbaian
como servido¡es del Eslado apenas ticncn oportuni-
clad dc usar sus conocirnientos ni de ocuparse del bien
común del país para lornlul¿n ) ejecutar las polílicas
que con!ide¡ an nrcjorcs, toda \'cz quc actiLan baio la
presión dc er upos influlentes o dominaDtes en la so
ciedad. En ca¡rbio. una del¡ocracia auténticanlenLc
representati\a debc inlcnlar critar los peligros tanro
de un grado ex.esno como deficiente de autonomía
esratal, dando a lo! ¡ep¡-esentant€s píLblic.,s ! a los
funcionarios ctrLc a.loptan las dccisiones sufi.iente
libL'rtad pal.a sobernar eficazmente, stu eludir'su re!
ponsabilidacl cle'!endir cücnras" ¡n1c 1a población.
3. LOS OBJETIVOS DEL ESTADO
¿Son ¡reces¡rios los Eslados? ¿Por qué? ¿Qué objeti-
vos pcrsigucn? .Cuáles deben ser sus cirmelnlos? La
prcgunta por los plop¿)§ilos últin1os.L"1 Eltado ha
t-
9ó Polrn¿\ .i¿rtid lolliicn: l.ña ¡túrcthú¡tl
suscir¿rdo l¡Lrcha contr o!er si.r durxlr. siglos.
teórico\ han alirnrado qlrc Ia prlncipal función ^lgunosdel
Esrado dcbc sel saran¡izar el olden v la segur idad.
thomas Hobbes (1588 1679), uno de Lrs "paLlrcs' de
la teoria clel Eslado, elaboró una mctáfora sesún lx
cu;rl i'lpLrcblo, quc r,irc cn un cstado \iolento de na¡r
lalcza. establece una sLrerte de contrato social con cl
mo¡r¡ca abs<¡lu¡r, sob,e qricn rccac la responsabili
dacl d€ dir igir cl Estado. L.l propósito pl ircipal cle ese
!,stado, a1 que Hobbes deno¡¡in(l) 'Leyi¡1án" (iórmino
cor el que tilul(i !L¡ ob¡ ¡ clá\ica, publicada en 1651),
consistc cn dar lib.'r'tad a la humanidad p¿rra qr¡e sc
ocupe de la ciencia, el arte,la e\pk,ación \ otros as-
pecros de la civilir¿rción, sin la prcsión de ur1 "remor
cortirluo \ el peligr'o de la üuerte \iolenta".
Igual qrc Hobbes, John Locke (1632 170,+) defen
clió 1¡ idca.:lc Lul coDtraro socinl enrrc cl pueblo r las
au¡oridades det Esrado, pero por moti\:os bie¡1 dil.
rcntcs a los e)ipuestos por llobbcs. Locke alirnaba.'n
su Segrrndo narado rleL sobiern¡¡ (1689) gue los se¡es
irurnanc¡s naccn libres. l.rs indi\idLros disfruta¡ dc
un derech., natural a la \ idlr, la libcllad v a1 "esratus"
\, . ¡¡,c\oI-\¡ l.J. l'i,,,. ,,.,, i.,,,,...1.,-
tu\cn en pll:rbrai cle Lockc, la "propiedad" de una
po-sona. "Elsr:u1 r p, incipal fin, por tan1(), dc que los
hombres se s¡¡mctan a un gobier¡ro", dcclarabr I-ockc,
..1"¡re.c r.,..oroe\upr,,t,\1 .,d Lren .,,r -"ur
sahaguardar esos derechos naturales, el Esta.lo sería
ilesítinlo. Po¡ tantr¡, cl filósofr¡ británico defenctía
unri clernocr-acia represenla!i\a "por- conún conselrli
micnto", coD ura .ri.rnrblca lcgislati!¿r electa cn la que
residierr la ¡¡áxima autorid.rd polílica. Locke, cuva¡
idea¡ inllLl\cron consider:rble¡ncnrc cn los pádr.'s
fundado¡es de Estados Unidos, puso especial ónfasis
cr la relponsairilidad del Esrado p;rra proteger los
derech(,s I- las libertades del i,rdividlto.
jcan-Jacques Rou!!eaL, (1712-78), el iercer gran
lcóúco del conlraLo social, propuso otla s.'1ic de ideas
sobre l.,s objctivos últimos del Estado. Si Locke enla
ti,ó bs dcrcchos r'las liberla.tcs individuales, el sLLizo
Roussear.r en sü t'btÁ El cotltrata sa(irl (17ó2) puso el
acento en los clc,cchos r las liberlades colccri\1s de
la co¡mnidad. En su opillió!¡, cl prcblo el Es
-ro jt'ntos
Lado es "e1 sobe,ltn(i'i to.Los los ciucladanos
forrnan un 'cuerpo polÍrico" orsánico d.:l quc emar.L
]a "\.Lru¡1t¡d gcncral', que es e] bien comúIl. Fara ql¡e
c¡cl¡ indi\ iduo se \ü libre de h lirania, la conn¡nidad
.n sr.onfunto debe se, librc. La libellacl de cada LLno
deperde, pues. clc'1a Iibcltad de lodos. Rotlsscau reco
me,r,:laba quc "aqLLél que rehrjse (,b.dcccr a 1lr \'ohrnlad
gener:rl, deberá sel obligado por lockr el cucrpo a ha-
cer ir; algo quc no significa olla c(,\a quc deberá ser
obtigado a sel lible". Inclulo cl dere.ho del indn iduo
a la propieclad pri\a.La sicmpre eslará suln,dinado
al derecln) quc ia comunidad tie . sobrc todo". Desde
la pcl-spccti\'a de Ror.rsseau, el prin.ipal prop¿)lito dcl
Es¡ado consistí:r en caf¡cilar al pueblo sobe¡¿1rro para
e\presar \ rc:rlizar su \ olulllacl gen¿r'¡1. L.n ]a práctjca,
c¡cía quc esta meta debí:r cu¡nplirla una pequeña elitc
que romara las decisionc\ cotidlanas, mierr!üs los
ciuclaclanos (e¡ su ópoca cste conceplo se aplicaba sólo
a los laloncs quc superamn cierlos nilcles de renl.r)
ejercÍan su auloridad cle supcrrisión reuDiénd(,s. pc
riódica¡re¡re en asaml;lcas popula1.er.
En contra de los algumentos de los leóricos del
contrato socjal, la ma¡or'ía dc los Eslados c.n1icr1
p.,áncos no su¡gieron a pa ir clel conscn¡imie¡lo
dc los gobernaclos, sino de la iumisión de sr¡s \.)
llLntades:r lra\ós clc la fue¡za. Países como China.
Japón, Rrrsia, Francia, Espa¡a. lnglater-ra llegaton
a ser poclerosos Estados cenlralizados lr as si.slo§ .1.'
turbulencias in¡cmas r ¡ iratidades errtrc dinastías,
clales o cstamenros qu. luchabarr por conseSuir cl
gobi!'rno del reiro. Una r,ez que Ia facción ganrdora
sc instalaba en eJ podc'r, su p¡ incipal propósilo era
el uso del Esr¡do par¿t exlcnder su c¡¡nt|ol sobre la
propia p.rblacióI1!, e¡ nuchos casos, cornbatir a Ios
acl\e¡-sarios nacioral.s v exila¡ie¡-os. El Eslacl.r mo-
cLc'r'no tempran<, luc, en glan mcdida, un Estado de
guel ra autor-irario.
C.rn cl ¡icmpo,lo! Esra.Los adquiric¡tn propósiL()s
más acordes con los dcseos de la poblacióD (,, al me-
nos, los de srrs parrcs polficanrcnte mirs ;nllutcntes.
Adar¡ Snrilh (1723-90), likisofo escoc¿s considerado
cl padrc de la econornía mode¡ na dc libre ¡¡re,cado,
afirmír en /,r¿ riqrcza tlc lu; n¿.io,k's (177ó) que el
prcpa)siLo principal l:lel Estado debía scr promo!eI
la .'mprcsa pri\ada \ pcrmitn que las fuerzas dcl
mercado oper¡r'an stu e)ice!i\a intederencia.:le los
Para Smith, el Eslado debia limitarse a
-sobiernos.
proporcionar un sisterra legal dirc'ñado para quc c1
comcrcio fluvera sin rrabas, r a cmplender grandcs
p,,\.,r¡\r¡\, ,1 r,.1,1..,'. , ..'.o,... .. pti
vados, como la conslntccii)n de puent.s \ canrler,
\ 1a iinan.iación cle la cducaci¿,n P¡Lbli.a \ de clet.r
minadas acti\icladcs cLrlturales. Duranie el sigL¡icnte
siglo, Cran B¡-craña \ IlsLados Unido\ adoptaron
tilosr¡lÍas dc gobierno qLrc se .rju!taban basta)r!e a
1as propuestrs cle Smith. Pero cuando se expan.iió
la denocracia c'n cstos países r cl lolo se crtcndió a
 Cdt\itlo ó LlL"tddo \ :r-(
grarrcles s..qrncnlos d. ia población, e1 )i-srado re rio
cada rcz más presionado por és!a para ctue aurrc¡
tara su bienesta¡ eco¡¡ómico v social.
Dr"rra¡rte el siglo x,\, sobre todo a partir de ]a Se-
gL¡nda Glrcrra \Iundial, los F,srado! cle¡ n ocr!-rr icos
han asumido un creciente ¡lrinre¡o Ll. llrncioncs rcla
ti|as rl bienestar, desde la cxpansión dc la cducación
pública a la prorisión d. pensioDes, de prestacioDes
por dcscmplco, dc asisrencia sanilaria o de ! i\,ie¡
da púrblica. Los paíser g(,hc,nados cn su dia corno
Estados de guerra se.onrir-ticron asÍ en Estados
ucl '. ,..,.,, . E.,J.lñ. 'o. i. c,. In.l .', rrE,,¡.,c.
dictaiorialcs como ia Ale¡rania naTi (1933 19.15) ]
la tinióll So\ié¡ica (1917 I991) cultjraron el apo\o
de las ¡ra¡as a r¡ a\ós ,:tc una amplia oferta de plo-
gr arras sociales, aunqrre en ninsri¡1 caso reún¿n l.1s
calac¡erísticas delinitorias rlcl modclo dc !.s¡ado dct
bieresiar para.ligmático dc las de[roc].acias europeas
de 1¡ scgunda mi¡ad del siglo XX.
Los p ncipales obieri\o! que p.'r\igucn hov cn dÍa
los Estados del nn,ncl., \arían mucho; rodo depende
de quién delina esos objetnos. En otras palabr.rs,
todo dcpcn.ic dc si las elites soberna,rrcs obscr\an
L:¡s cr¡ntrolcs democrálicos, si imponcn dc forma
' o1. ,r.,. \,1nr:..i .,.,tñlJ¡.ro,o. pcr,ii.in
una conibinacia» .1c pl.ocedimie¡tos de¡nocrálicos \
diclatorialcs. tn este orde¡r cle cosas, cl único hccho
unirclsal es que el anarquismo, cs decir. 1a docrrina
segÍu la cual el pucblo lile meior sin u¡ gobieri¡o
orgal]izado, nunca ha llegaclo a rc'ali,¡rsc.Lc lorma
p.rmanente en r¡rgu¡¡ socicdad. r\unque durante
cl siglo XIx hLrbo importantes molinientos anar'
quislas 3cti\os .n Europa (en F-spana, por ejernplo,
m¿1ntLlr'ic]ron considerable prolagonismo politico
durante las tres primcras clécadas del siglo Xx), el
an:rr.quisnro nLlnca ¡riunfó como r)pcióu alternali!a
al Esl¡.Io. El mundo político, r.1l \ como lo conoce-
mos en nrrestros.lias. .'s un r¡undo corstruido soble
la base de l<¡s Estados.
4. LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO
En últiÍ¡a ;nslancia.]a cuesti(in dcl Esra.io sc ccntr-a
cn las ins¡ituciones qu.'1() intcglan. Como se erplicri
cn el Capítulo:1, el instiiuclonalismo O neoiIrslilLr
cionalisnro en sLLs |aliedades mtrs recienros) c§lr1
enloqlrc dc in|estlsaci¿n1 cle la cicncia polÍtica que
..,,rdr., ..., l.'. r,.ri,u.iunc. \ .,,n
moidean el p,occso político de la !o¡¡.1 de d€cisi.)
res. SLl hipótcsis central ali¡na quc los rcsultados
¡,r-f¡¡¡k¿¿¡?¿l 97
politicos conro las.tccisio¡cs gLLbcr¡arDenl¡lcs
quc d.tcrminan quiór1 consiglLc quó" sc cxpiican
. , 'r ud del nrr.u in.rir...unrl Je rn p. r.. ' '"
. n.,1, r J ¡u l. 1.,<,i ,, .1,,c rj( .(n
gnrpos socialc's v organir¡cion.s no €!ub.rnarDenla
l.s. En dcfini¡ila, clc acuerclo con cstc cnfoquc, 1os
resultados de la polí1ica larian er funcnnl de cómo
org:rDj7:r un pais ru poder eieculi\(), slr asarrlbl.a
legislati!a, sLr iLLdicalLlra v olras instiru.ioncs \ dc
cómo funcionan estos órgan.rs en la práctica.
Ell ]a ma\oría de países, eldjleño \ las atribLrciore\
de las il]sLiLuci(nt.s gl¡bcj.n:rmcnLalc's quc'dan plasma
.tos cn Lrna Constitución nacional. Es¡ados Unidos fue
el primer pais que se e§lableci¿), desde su origen, sobre
la base de una ConsliLucióD escrila. La Constiluci(iir
dc Estados Unidos. elaborada en 1787 r enmendada
26 \€ces. es la Constitucni¡1 escrila en un único Llo
cumenlo nrás anligua.lel nrundo. L¡s Conslitucioncs
, i . ,,,. ., n 1., n..rnr r. J. io. I .,.,J
^. ñr r. r r,ñ,'¡ ,. o.
son mucho más lecientes. Aletnania, Italia ) J¡pón,
por ejemplo, acloptar<rr el nlre\o rnarco consrittrchnal
después dc la Scgrrnda Gucl.l a Mundial. La Constitu-
cn n actlLat de Fmnch dria de 1958; la de España, de
1978. Los países de Eurupa clel Esle que aband()n¡ron
el co¡¡r¡nis¡m.tcspuós dc 1989 han adoptado nuelas
Constitlrciones escritas r algunos va las han sonreti&,
a rclisióD. Sudá1rica, Brasil \ ot()s Estados lambi(tn
han emprendiclo rccicntcmcn¡c cambios significati\os
del.rdcn constitucional.
No todas las C.rnsiiluclones se plasnran en un tcxto
uri.o L:l.,r.r d. 1.,. rr¡li iñrt^ o,.-
!itucionalcs Drás an¡iguas r continuadas del mundo,
¡¡ .¡ rr.ll\ ,^run.lt Re.n,,lrriJ,,.u,,i,,<e,, r,'
les de leres r prácricas qüc sc han dcsarrollaclo en el
Lranscrr so dc sislos de interacciones parlamenlarias
con la Corona r'los tribunales. Tsrael, qrre se ertirblc
ció en 19.18, tambié¡r c¡rccc dc Conslilución formal;
er su lL,g¡r crcnta con un coniunto de leves básicas r
otras disposiciones.
Ademá¡ cle esnrdia, las rcglas cc,nstitucionales
en las qu. sc asienta la au¡oridad del Ilsrado, a k¡s
polirólogos les hteresa i¡rve!tiear có¡ro luncionan
realmente las i¡s!ilLLcioncs cstatalcs. L,na Cons
tituci(in sllclc proporcioll:1I sólo Ia estruclnü o el
csqucleto de un sislema político ad¡¡inislraliro. No
nccesariamente ha cle inclicar-c{imo lllncionan cn la
realidacl las parl.'s dclsislcma institucional, o cón1o
se aplican ciicazmente las leves del país. Las Consti
.r,.\r-r rL,icr prrcJ.'.e \J!..,,,of.,,r r'rli.''.'
rL¡.
\uori,,r ru\ . \p« r¡ ¡\, , 1., . ' ,.,r ,r,d. r-."
 Pol nrcd t ci¿1
asimis¡lo pueden incluir té ntuos susceplibLes de
intel.prdaciones variadas ) polémicas (cl caso del
corcepto "nacionalidad" en la Constitlrción Españo-
la cle 1978 es ilustl.ali\o). Por ejemplo, .'n las rilrnnas
dr' ¡d.,. .e I rr red.. rrdo <rr I r ro. I cri..' \Jr:.,:
(un.riru iune, .iqurLrdu el nndern oe.<p¡r".i.r.
de poderes del sislcm¡ de Esrados Lnidos. Sin em
bargo, a pesar de esas ciisposiciones, en la prác¡ica
la autolidad cstatal ha tendido a imponer un poder
presiclenci:11 mu\ per sonaliraclo.
Para c.,nrpren der adecuada men te la realidad pol i¡i -
.. inu rJJmnli. \r irJ-Jde(onrc\r,^,e\ iE.r.Jriu
csrudiar las institucioncs eslatales más imporlantes.
Nonnalmcnre be establece una di\ isión triparrira en-
lre el poder cjccuti\(,, el poder lcgislatiro v el poder.
juriicial. Aclenás de a cstos tres poderes dcl Eslado,
pri\ Jlen ñ\ -'enc un ., o r-. dn. n. u.,une. e. ¡-
lales: la administración v el ejército.
,1.1. El poder ejecutilo
El poder ejecutivo cst.l lonnado por los írga¡los
encargados de ejecutar la lcgislacii»r cn fonna dc
fu I i( d. publi. :r.. lu. or.,ide rr,.dcl g,.Di(rllu o p i-
mcros injstros ! los minislros son los principales
representanlcs .lel poder eiecutivo. El poder eiecurivo
adquiere una imporlancia primordial en rirdos los
sisl.'ñas políticos r sllsciLa nnrcha atención analítica
cn la cicnci¿r politica por r.arones obvias. Sobrc sus
inlegrantes rccac, en la ma¡orÍa dc los c¿rsos, la ¡es-
ponsabilidad de los éxiios \ los fracasos dcl Eslado.
Como punto cle partida, cs importanre tencr clara
una distinción básica entre dos frnciones ejecurnas
difo-entes: la jefatum .1o1 Esiado v ]a jclalura del
-go-
L,rerno. I n nr,r.hL. ,, I Jo, po. . i,,nr.
independientes, ocupadas pol. pcrsonas dilerentcs
r clegidas pol proccdimienlos distin¡os. En eiecro.
en los dcnonrinados sistemas partamentarios (en
los que la formaci(in del gobierno depencle del parla-
mcnro, como se e\po¡dfá más adelanre), eljefe del
Estado ostenta rrna posicií,n fbrmal quc comporla
poco o ningírn pocler real dc t()¡¡a de decisioncs;
suele sel una pcrsona que se sirira por ercina de los
par¡i.los polítjcos v pelsonilica la unidad dc la nacjór1
o la con¡inui.lacl cle su hisroria. En algunos casos,
la persona quc ocupa esta posición linbólicanrcntc
pr-csligiosa pero pollicanente ncutra, es ulla figu-
Ia no L.lcct¿r, como por cjcnrplo un mona|ca e¡ una
democracia. LJna ¡nonarquía parlamentada (cl lipo
actualmente más ll€cr¡erle de monarquí¿r limirada) cs
tnt n.li¡ i ú1 : Lha nlrtultt.irl
un ñqimen en el quc cl monarca olterta la jefarura i
del Estado, pero el poder efcc¡jro cn la ronrr cle deci- I
sione! reside en olros carlos que gozaD de legitimi.iad
dcmoc¡-álic¿r. Una selic dc paises en srr día gobernados
por monafcas poderosos, pero conrerlid.rs en
lLLcgo
de n.c,i. ... 1., .u,.r ,.do." mon¡ ¡ , r.' nr,. ¡'r :
servar sus tradiciones hjstóricas, al tiempo que han j
rcducido radicalmente cl podcr cfc(]ri,.,o dc la Coro¡1a.
Reino Unido, Bélgica, Dinamarca, Japón, Holanda, t
\ 'r'rcsJ. §ur" i,' \ L.p. r,., (p r..nrJn Jl!urio.eie n-
plos de monarquÍas parlamcntari¿r§. E¡1 e§le riltjm.r
caso, cl rev Ju¿rn Cados I ha dcscmpcñado ün papel
político más acli\o, propiciando la tÉnsición desd. la t
larya dictadura del gcnc|al F¡anco (1939 1975) h:rcia It
la dcmocraci:r. En los sistcmas parlamenlarn)s si. l¡
un3 fuer¡e tr-a.lición moDárquica o en los quc ósia sc q
mmpió de fomra ¡raumálic¡ \ no se ha recuperado, ir
el ¡efc d.l Estado suele ser una pcrs.,na que diil rta
de1 r'espeto dc la población v las elites polÍticas dcl
país, elesida ]Ébilualmente por el padamento (como
en lralia o en la Repúbtica Fcdcral .tc AL'mania). Er E
estos casos, l¡s p¡incipales oblisaciones clel jclc cicl
Estado se limitan a pronu nciar- d iscu rsos ell fésii\ida-
dcs nacionales v otros actos solcr¡nes, representar al
Estado cn.c¡!¡¡onias intemacionales v rccibir';r ios d
dignatarios e\tr anjcros.
En canrbio, el jefe del gobierno suele ser el prtuci-
p|e.nñnlJ 'l< L,olIi.o de rr r ¡. . cr J,,. :rrr.
'. '<,
parlamertarios. A dilerencia deljefe del Estaclo, cl ie li
ctc'l gobierro tienc cncomendada la dirección polirica
I encabeza el poder ejccuti\lr .Lel Estado, i¡ltegrado le
también por los miÍist].os (que forman el gabinete cr
consejo de ministros) ), er ciertos países. por otros
aitos funcionarios. como los secretarios de Esrado
) los subsccrclarios. Al-gunos ejemplos ilust¡-an nluv J.
cl¡r.rmeDte esta distinción básica entre jefe de Es¡ado
v jcli de gobierr1o. En Espa.a, el jele.lel Estado es el
monarcar \ eljele del sobiemo, cl Preside¡1re clel Go-
bierno. En Japón, cllc'le clel Estado es el emperador; \
cl jcle del gobierno, c1 Primer Mi¡rjstro. En Alemania,
eljefe dcl EsLado es el Presidentc dc la Replil,lica: ) e]
jete del cobicrn.,, el Canciller Fedelal.
Pr,,, .omo \¡ h. no. ..n,. J.. l-. r er, ep. r^n.- .
esta pauta de divisió11 dc las jclirluras de Estado ! go-
biemo. Así. p.,r ejemplo, en Estados Lnidos, paracligma
.le bs sisremas presidencialisras. el Plcsidcnlc es si
muháneanente el jclc del Ellac¡o I el jefe del sobicrno.
Francla, c(,r sr¡ ejecu¡i\o dual", Lánlbién clilerse de
eslr pauta En elsi!!ema semi-presidcncialisL¡ I¡.ancés,
el Presidente, en tanlojel¡ clel l-st.rdo, riene más podcr
 atbitthi á t Fl
para to¡na. clec isi.)ncs polít icas que el Primer ,Uinistl.o.
l- r cl ..,.o d, l¡ R.,,ra tr rul. u pc.. r Jc .u . p. r i.'r...,
",
scmi-presidencialisia, el poder del jele del gobierno
es más lorn-tLl que real, micntras que cl Prcsidcntc
dele ri¡a las gEndcs líneas de la polÍtica nacional.
Sin cmbargo, la Polonia poscomunist.t combina un
iefe del Estado polí!ica¡nenLe podcroso (cl Prcsidcnlc)
con un jefe clel gobierno también mu\, influvente (el
Pri¡¡e¡ Nlinistro). En otras patabras, no todos losjefes
dcl Estado son puranerre !inrbólic()s. osLentan este
carácter simbólico en los sislcmas parlamcnlarios,
que aLribuve¡ al parlamento ia principal responsa-
bilidad en la formaciór del gobjerro. En ca¡nbio, en
los sis¡emas presidencialistas o scmi p¡csidcncialisras
1os jeles del Estado posccn un poder pol͡jco efectilo
qu€ compaltcn, en mavor o ¡renol n¡eclid¿1, co¡r c¡tras
instituciones del Rstado.
4.2. Et poder lesislativo
El poder legislativo está lormado por los órganos
encar-qados de elabor.ar. las leves (a menudo en
colaboracnin con el poder cjeculi\o) ) cle representar
a los ciudadanos er el p¡oceso cle el¡boración
de la legislación. Además de estas funciones, las
asa¡r)bleas icgislativas (o padamentor) crrmpleu el
comctido dc controlar. al gobierno a lra\,és cte dircrsos
mecanismos. E!t!r Írltima iunción se coroce co¡ro
colllrol pa¡ 1a¡renlario.
En los sistemas parla¡¡enLarios, la asamblea
lcgislati\a elise O in\ istc) al jc'fc clel gobierno v lo
considera, junto c.,n su gabinete, responsable de sus
acciones. Así ocurre en Espana, Cr'¿rn Brelañ.t, Alenra
nia, l¡a]ia, Japón, Israel e India, cntrc otras muchas
democracias. En cambio, en los sistemas presider-
cialistils (como Estados Unidos, NIé\ico, A.gen!ina
o Brasil) los poderes cons!iLucionalcs .1c la asamblca
legislati!a (Consrcs.,) v cl Presldenie (jefe del Estado
\ .lel eiccuti\o) esrán más o menos equilibr ados.
lncluso las dictaduras suelcn tcncr cLLcrpos legis-
latiros qrre representan un determinado papel en
el siste¡n.r politic.,, aunque su podel electivr¡ en LL
clabolación de las ieres sea mÍnimo o incxislente.
Puede ocurrir que Lrna asamblea lesislatila electa en
un !j!tenra polÍtico no democrálico "incube la clem.)
cra.ia, proporcionando a 1os rcprcscnianics clcgi.los
una oporlunida.l para dcman.tar más poder de tona
Igual qlr. cl po.1cr ciecuti\o, las asamble¡s lesisiati-
ras dcl mundo presentan muchas ciilerencias. Alguno!
i
F\h¡. i v,r ;,rn,.i.r¡¿r 99
países tienen una asamblea legislativa unicameral,
qrre consjste en una sola cárnara de represcntantcs-
Otros lienen una asamblea iegislativa bicameral,
consistcnic cn dos cámaras. Por regla ge¡ieral, una
de estas cámaras es ]a cámara baja (cl Congreso de
los Diputados en Espana, la Cámara de los Comuncs
..n cl Rcino Lnido r el B¿rn¡.1¿,i¿¡g en Alenraria), v la
segunda es la cámara aha (e] Scnado cn España, la
Cámara de los Lores en el Reino Unido. v cl ar"d¿r,.¿¡
en Alenrania). L¡ principal rentaja de las asanbleas
ur . ¡n, r,'lc. r, .idc , n q,,, r^ r'.n(n q,re,ur,l,J,'i
el poder de elaborar v aprobar legislación .on Lrna
seguncla cánrara. Al ¡¡enos en principio, ello reduce
la posibilidad dc rLn rctraso crcer.iro o bloqrreo le
sislati\o. Las principales renrajas dc una asamblea
bican¡e¡al, también en teor-ía, consisten en que pro-
p.,rciona a la población una mavor reprcsentación \
requiere más deliberaciónen el proceso cic claboración
de las leves. También puede propiciar, en el supuesto
dc'los Estados dcsccntraliá.los, un iinrbito específico
para la represe ación ter.ritorial. l.n la práctica rcal,
sin enbalgo, las asambleas le-sislatiras bicarnerales
!,arían signilicativamenlc !'n cüan1o al poder de las se
gundas cámaras de rcformar o bloqucar la lcgislacnin
aprobada en las primeras.
Las asambleas legislati\'as dcl mundo !a¡ ían la¡nLrién
cn lunción dcl sistema elecroral. Existcrl difcrcntcs
modos de contar'los rotos que producen diferentes
maneras de traducir' las Llecisiones del eleclorado en
Lrna .1isüibución de escaños parlamcntados cntrc
los candida¡os v los paúidos rnales. Orra diferellcia
fi:ndamental enlre las ¡sa bleas leeislati\a! reside
en el prrreso clc claboración dc'las l$cs, no siilo cn
la rranitació11 de la legislaciól1, si]1o también en las
¡r-. ri... JL .'.1,,p. .r J< ;r ..'i"r'\.,. <Ei.lJr'\r.
4.3. El poderjudicial
I I poder judicial ,.r. lñ n ¡dñ rñ l^. ñ "r'rñ. ,-r-
calgados de hacer cumplir las le\€s. La iudicatum
representa Lrna te¡cera ins!itución eslalal que, al igual
q. < :'. .'r.t, 'iñ'.* .,r ñrpr'ii,,-. rñr' \
funcionamiento de ur p¿rís a otro. En ¿rlguros Esta
dos, la jucticatu¡a es r.'laLi\¡menre in.tep€ndienre de
los pocLcrcs e'iccutno v lcgislatno. Pucdc incllLso tener
.ompetercia legal para nnponer resrricciores a las
decisioles del gobielno r los pallamentarios. En olros
(sobre lodo, eü muchos regímenes no de ocráticos),
el sistemr judicial está rutelado por los gobernantes,
que manipulan a los Lribunales para controlrr:r Ia
140 P.lí¡id1 i .k1riLl palti.a: L: a ntro¡11kc¡ón
población. ye¡r otros casos, 1ajüdicatLlra puede repre-
\en!¿rr un papel imp.nlantc cn la definición e nlcluso
la ampliación de ios derechos civiles v las liberladcs
de la poblaci(in cuando ha¡1 sido .eslringidos o liola-
dos por los otros poderes del Eslaclo. Los lribunales
han representado e!te p;rpel casi indcpcndiente kr ¿¡
menos han inlcntado representarlo) e¡ países lalcs
como Egipro (donde el ejecurno cenlral ha rccurri'
do a métodos sereros de lepresión contra los rivales
politicos), asi como cn otros en transición 1rlrcia la dc
mocracia r en los cu¡les tocla\ía no ie h.l esrablccido
li n c|en < .,.1<li,,.i^, 1,,, ,,i,1, "l n.d. ete, "'i\ 'l
de l(,s do-cchos clc la població11.
Son bastantes los países denrocr.'rticos qüc, como
Espali¿r, Porllrgal, Ilalia, Aust¡-ia, Alcmania o Estados
Unidos, ricncn tribunales (o coúes) collstill¡ci(»¡ales
con mur arnplia libertad de inlerpretación de las
leres supremas clel país ¡ capacictad dc calificar de
incon!tiLLrcionalcs disposicioncs aplobadas por el
¡. rLm rto o el ¡uL,itrIu Fr' ,'r,1^ l'J +. .jcrn
esta fuDcióD de conlrol co¡r!tiLucional ot.as institu-
cio¡e!. Es el caso dc Rcino Unido, donde, por poner
un cjcmplo, la Cámara de los Lores, en lebrc¡o clc
2006, declar¿, ilegal 1a legislaci<in anriLcoorista del
gobierno .tc Ton\ Blair, quc pcrmitia detener de for
ma indefinida ! sin ¡ricio a los sospechosos de habcr
cometido delitos de terrorisnr().
Aclemars do la dir isión tripaújta dc los podeles eie
cLLtno, legisiatilo v iudicial, ha\ otms dos instiluciones
del Eslado en las que nrerece la pena cleLcncrsc, dada
su c.ucial imp.nlancia pa|a d ploccso polÍtico: la
admnristmción r e] ejército.
4.4. La administración
La administración del Estado estit lormada por los
órganor encargad.rs de elegii .'n1re .lilcrcntcs posi-
biliclaclcs, la for¡ra dc poncr en práctica las políticas
pÍrbli.,as. así como de lle\:rrlas a cabo. Sin u¡a a.lmi
¡isrracia)n elica/. los gobier¡os no pLr.'.[.'n lLrncionar.
l,^ 1.,.,J,. rr^ lurcrr .r. nrp e rr .
c¡r ,rd¡¡ . or .rderublr de .e, r. .,r i. r..,,i..,. J!-<,,
ci¡s, oficina! v olras i¡stitucio¡1e! Iornlales quc sc
encargan dc mLr\ raria.Las turncioncs rciacionadas
con la cconomÍa nacnrnal,la cducación,la sanidad, el
medio ambiente, el comercio exierior, la! relaciones
inrernacionale!. elc. Aun cua doel c¡ecirnientodcla
aclministración ha conslitLri.to un lcnómcno político
obscrrablt- du¡ante mucho tiempo en la rna¡uia cle
los países, mLrchos de ell.rs estár desarrolla¡rdo nrás
recienteniente cli!crsas jniciarivas para rccLucir el
rolumcn v cl coste del aparato administlatirc. procr¡
rando al misrno tiempo aumcnral su rendimienlo.
Si bien toclos los Esrados están dot ados .le .sl ruct u-
ras br¡rocr¿'rlicas. éstas difieren notablcmclltc no sólo
.,r. d.n r,..,'n<. I.., JP"n'l..i,,r 'rl
también en 1o qr"re ¿t!¿rñc a su aLttononria. En algunos
«rsos, la capacidacL dc los frrncntn¡ri.,s para regular
.'r(.ri..,c. .ñ\ . .' ql|e r\i,rc .,,'. r,ñr'ndli!.' :s,e
ral sc mantiene deniro cle límitcs r1u\ estrictos. Los
cuerpos legislati\()s t, cn alguDos casos, los lribuna'
ler, eiercen luncioncs de super\isnin r control de ]a
limitada autononia de es1¡s blüocracia§. En .fros
casos, los funcionarios disfrutan de podeles cLiscre-
.i,,rrlL.rr.,..,r ,¡l ñ."1r ru ., Ljr<...\ i r.. r. on u.<
dcbcn inicrpretar I lleva. a !abo 1.,s obieti\os pollicos
del gobier-no. Esta norablc autoDot¡ía para.laborar
no¡n¡as de desarrollo de 1a legislacirin aprobada por el
p(,dcr lcgislatno o eieclltil'o la encontramos en derno
r crr, rr', u nu Jup,,r' r rr.,r" i.,,. .o nu <r, rL :i',. nc'
llo denrocrrrlic{)s, como la antigua Unión Sovi(ttica v
¿il-guuas dicladLrras militares de Lalinoa¡nérica. Ert¡ e
las tarcas ¡nás importanles dc los países en \ías.lc
democmtjzaci¿)n que han hcredado csln,c!u,as brro-
('r;il i..s.Íróril.rizs se en.¡r--ntra l¿r.lc tomar medidrs
pam asegurar la existe.cia dc controles democráticos
sobre la adminislr'ación pública.
F-n la ma\o¡ partc dc tos países del ..rfincnie
cLrropco, la administraci¿¡r cursislc cn LLn nÍrcleo
bastante estable de empleados públicos ieclutados
en \jrlud de slrs nrériros ! no de su adscripcií,n
trollica. Eslos crpcrtos (a menudo clenominados
"tccnócratas") propolcionan inli,rmación \ an:llisis
políticos indispen!ables ¿r qLricncs adoptan l¡s decisio
nes guber'n:rnrc'nralc's en sus corespon.li.'ntcs áreas
cLc compctcncia, como la ecc¡no¡¡ía, la dcfcnsa, la ¡ec
nologÍa, la segurnlad social, eLc. A difclencia de lo que
ocr¡r¡e e¡r oL¡ as rnuchas dcmocracias e¡1 Est¿.los Llni-
dos, aunquc cn la admhistr¡ci,in I¿d.1al abundall l.rs
plofesiona les bien form:rdos, los go b ic rnos leserlar u ¡l
nún1er.o de pueslos cada \cz más ele\ado a per§.nas dc
c(n¡liarrTa políLica. Ca.La nuelo Presiclente tienc ¡si Ia
oportunidad dc nomblar a parliclarios licl.-s para que
ocupen puestos clare en h c'slrll.rum administr¿ttiva.
4.s. El ejército
Los nilitrres puede¡r Lener una inflLrencia lbn¡iclablc'
e¡ orsanirrción inslitLLcional r las p(11íLicrs.lc los
la
Esla.tos. La Lrtilización en otros iclioinas .listintos del
 (apínlo ó , II tjlalo r tL, n¡nirr.ior¿s
espanol de los l(trminos "jul1t¿i'o "pr-onunciami.'nlo"
(pa¡ a dcnotar sobiernos mililarcs o gdpcs militares)
indica ]a importancia qlrc la inienenciór militar h:r
reniJu cn .' li.r,,,rJ d, E'prn! \ lJrin,,rn<ri.,.
En 1a actualidad encontr¿rnlos ¡-nut pocos sislcmas
pollicos diúgidos direcramente por militarcs. Más
flecuente es que di, i.jan indirectamenre a gobiernos
ci|iles, hacienclo dcpcnder Ia eslal¡ilidacl de éstos de
Sin cmbargo, un ¡úmcro considel.able de Estados
sc hallaban gobernados por militares, bicn direcla o
indirectanrcntc. justo antes de e¡¡pr!'ndcl-cl camino
hacia la.tcmocraci¡. Entle ellos, cabc citar ejemplos
tan dispares corro España, Grecia, Corea del Sur \
otlos muchos de L¿ltinoamérica ¡ Álrica. Algunos
paíies han cxperimentaclo tanras oscilacioncs cÍcli-
.J..,re.l Jub'(,,un-il ir \ la den u, rt,. iJ q. < .<
podría decn, sin e\agcrar, que l¡ alternanci¿t entre
estos dos tipos dc réginler es, en re¡lidad, su sistcma
de gobicrno. Por ejempkr, cnlrc 1825 ! 1982 Bohia
ha cxperimenlado pe, Íoctos de gobierno cn il¡ Drás cle
180 golpes cle esLado rnilitares. Coskt Rica atrolió slr
ejército !'n I9.19 precisamente para critar la inter\eI1-
ciitr\ de los milirares eD Ia política. v desde entonces
ha conseguiclo ma,rLcncr la democr¿Lcia. U¡r.r de 1.1s
principales lar.as a las que se enl¡.nlan cslos paÍses
.|re ir r. r r.,r , .r¡oil.z., .u d. m,,cr,,cr, .. pr..:'J
ni.'ntc asegurar el control ciril sobre el ejército.
.tsaio qué c<¡rdiciones aume¡rla la prob:,bilidad
de que sc produzcan golpes de Esrado militares, es
clecir. 1a conquista del Eslado por la fuerza miliiar?
¿Por qué unos paÍscs sufren mirs golper. nilitarc's
qr¡e dros? Los poljtólogos que han cstucliado c1
pretorianismo el fenómcno de la hterlenci¿n1
militar en la política nacional de un país han idcn
rificado mú1!iplcs rariabies que respondcn a cstas r
orras prcguntas relacionaclas c.,n ellas. Los estudios
h:rn rclelado que la p,obabilidad \ la lrecüencia dc
los golpes cle EsracLo se pueden e\plic¡r cn rirtüd de
r.r..rl,rc. r,.n,,o-,r$rrl(.,,,n clc-t.,,- nen
to econixri.o, el n]al IüncionamieDlo del gobierno,
Lrnas institu.rione! políticas it1elicace! o corTLrpras
los baios nir elc's clc apovo popular a ta clase política,
el qlrcbran¡amienm de la lcv v 1a perturbacnnr dcl
ordcn. La co11lbiiacia)n de estos lacloes cxplicati-
\os raría cle LLn pais a olro, ! lic LLna (tpoca a otr¿,
pero ha\ cicr.tas pauias clisccrnibles.
El papel del ejér.ilo cn la política pue.le ¡.Loptar
|arias lorn¡as. Tllrquía proporcio¡a cn.stc scnrido
rrn caso dc'cstudio de pa¡1icülar interés.
EL EJÉRCIT0 EN LA POLÍTICA: TURQUiA
D.r¿. ¿l li dl de ld segln¿a Guetm Mundidl t1939 1915),
etcepto drnnre rnos po.as años, tiuquia hu sitlo uru,1¿
,tocru.:i( ipatti¿is|a. Pero .l rtü¡1¿. uo'¿o h¿
"tult
. t.-..-J...-¡, 1" ,-a.¡Jp.-- ¡,.,.. ."til¡k!'
I" ' 4 n
acds¡. es, ¿¿srltute do a L¡nt.ros i\,l¡n¡51ft\, ¡l.taL¡:ar¿o
, ..J_.-.., t,d. .¡¡,. r.. ..,
It,l...,_1..
n¡l¡dt .1tr-e.t., d la pablaL:¡ón. Paro t¡L¡¡ii.ar
¿ó ¿l pohierl¡a
.na\ intunr"cn)n,!\ L» ¡tili¡¿ut's ú!t.s h¿n dsuúinl. LL
r¿sro sabilidd¿ esp¿cífi.a ¡|e nant¿t¡er an sob¡ert¡a la¡,o
¿ ¡nr¿ir qtu a<t!¿a eL sú)ütu) l<\ ¿4|h\t¿\ ¿¿ r¡nt
t¡i¿nttünl p.ltji.d dbi¿rrd Enr¿ id¿ in:d. Tdnlbt¿ l¡ut
ttterpttralo sus ¡nLt^,.ü(i,i.r «»o n ¿hhs ¿¿ d.l¿"¿¿t
lo ¿¿|ño.td.¡a I na de subErrnld b p.fl ¡¡¡t qt¿ otros lo
hdpdn). Ll pdptl {p&:ú¡1 áel ejircirLt cLtno guurdiin tu lo:
t t ,r 1. -. , .. .l: . _ t|- .. t,..q,.n .,a,
.., / .,.,. ... .,. ...
".
lltl úlarú¿ú t,t¿o ú¿s ¿1 lü¡p¿ia abün a I ¿it la kleolasú¡
¿¿ ru .dr¡s¡¡átto pa¿tl fLtn¿tulot: itiu5Lalt¡ Ktwl. ,:ó-
noci.l¡) t()ñkr AtdlútI: tN¿re d¿ lós ,ftas) ll63l 1933)
"ú\
AL ./ t k Mu s¡afii t. tn ( I ¿(i,!l nj t I t io o uiltúú ¿ona
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h¿tóico cor d .ldn¡e D¡¡11¡at tü la Pr¡nttra C¡k nL itltnLliaL
¡t.t__,_. ,,t,_ ,,, 1".,..o ..1_J_,.,_ _,a_,_,,_.,
c¡dl\ trhtú¡L ¿. u\t " trL t\i,¿nl /,tt lih t trh Ll¡tlaslíd cr''t)
L
sohi¿t1t. se 1úbn¡ prolo sa,lo ¿¡ttunk ó00 riit)\. P., .lL), at
tota 1- .,. .,..- 1...t.a.41n....;.-',
.ttdbt.ó tr1 sbiúb .)r).i.itt1 ¿11 A¡tkdra, t¿spdl¿d¿a
p.t ¿l.rcci¿ü¡. s.n¡n ¡!úto üa<:it¡t(l t(,trnL¿L Jíhil r¿lxú¿tt
ota"tuto ¿¿ Coústdnr¡tiopla tLsrdnbrl). L ta2l ftk D¡,t1-
bkil) eúúuktanl ¿ í¿1. d¿t ej¿rci. por ta Gtdn Asd lbkt
Ndc¡oi¡d¡¿t tii!¡tit. t¡u.lin aLtut1t¿ ahnxi tl e¡¡
1922. Ett 1923.tiarc.qlttla5nt)par¿. 1utut¿Lía 'ul¡d1Mtu tthn nlrt
p¿r¡.¿rltt tii('n)qihtbídt¡t¿td .) ¿¿ sttÉs ¿e ld Pron.n
QEtM i\luru|¡aL, h.\v¡ 1bL¿t pta,:l¿úul la R¿rlibl¡¿a\ ¿l¡B¡ó
.\r . t Pt¿snlelt¡e d,\,lus1¡l.i Ktúk¡l.
Enl1'¿ kls rrúi.tpdl¿s ¡d s ¿e l.i q¡1. 5. lla ¡.j tl ¡.¿ñnL
lir"tu) ijrtüdbdn út Esta¿.) |dk.) \' .l úütpr.» ir¡) ¿. ¿ltttt
a li¡ttüiL al1 ¡tI d¿ lds p.t.ttti¡s.|rop.(t. tl k..ruLi'n.
¿¿l¿t)¿t¿ túL1 sepdnclón.strictu te h iql.sia t ¿ Es¡ato.
En l. ¿¿cd¿d s¡tt¡ k, tl lire ptt,atlo h * tsnnL:
con \¡ n,t i.ndl c.ú a reh itk ^la"¡
l ofi L i al ¿rl pt í', ¡t L ¿ ntoi l¡¡
úiLLtuLl¿s r.lieosos \' lDs pd¡1kLt 5 ¿. lar út,i.r.\ \ 1,,\ r¿sri
-',1,.t"11.....,-
I.a\ tlLtj¿rcr 1¡.rcn gtaltnlutntt @qlúul.\ ; . ¿¿ta.lns
t,l1ri.,r r.¡'¡1esj ¿r, t93t loltrtron Ll LlLt Lho tLl tólo ¿1¡ lds
¿|.¿.io ¿s Nldrtetúarn¡r I { rr,?-n"r/.r, \¿ d ti¿rr11¿¿ ,\'a
1¿¿
.ia dl Ei t92E tl GL'bittüo ru\tit!\ti.l lah¿¡a nnb¿ pot
.l ldnb ¿1¡ ¿l rtLa tltr¡k). ¡t¡tslai¡| Kt 1¿L t.¿r.t1 Tuqtíd
d A.ckl.itt¿ ¡dnb¡¿n.n t\n, r\t1t.1t)\. i1t!'rsalt]tr) 4t 1932
.n 1,r ¿ir¿ d. ,k¿ rrL,r /prlltt ¿\.nL J¿ la ONtt) \ lü1||dida
11r 1os dcü¿ .,s tiaü1.t ¡.o' ttk rúllitnt¡\u ¿l ypel ¿. I¡1r
q íd.on1o Es¡a¿a e¡1tut)tr. En l9l1 LL AsLüúled Nd.ion¿l
ttñbó tu sobt¿ra"1bk fu ,\k11¡1Á
/roü"*¿r?¿Rba q,e lo5 til¡tursl¡k!n b\ ludtllitút¿s d¿
et lqd¿. p.li¡ico En tit1d.le Annrt]., 1rtq"tu ftu .\tr1.ial
t tn1. ¡lt E\t . ¿¿ üú s.l. Nt'r¡¿o. Llp.¡n¡¿.) roturi(n¡.
¿n ?l t\1tr¡¿o R.¡)abLi.¿n. J¿l Pt¿blo ICHP) fiuúlatl.) pt'
¿l ptopio Atd¡ta,. I)tt)utat fu LL S4r da Crtttd \11ú¡.1¡dl,
ta2 P.lí¡n:¿
Turyúa ¿roLü¿iór.j haci4 u a.lenacnc¡d,¡ npdttidisra.
lIa51a 19ó1 caeti5f ía t1 das pdtrnlos pt¡ncbdl¿s:¿L lt¿»ldlista
(:HP I el ?ortido D¿ tócnra IDP), \iunú|. a h ¿¿tu.hd t
t¡residi.la pat A¿tútu ll¿1ld¿tu\, noúlbiLla P¡i"tt¡ \litlitt\)
el¡ 195A. Cran¿ó ¿sralló ld\ñkaciu eD 19ó0 rras 14 e51tic-
c¡ón de la libeid¿ ¿¿ pl'¿ \d por wñ¿ d¿l Cob¡¿tño \ l¿
jütposi.¡ó de orns l¡]Ttiraclo es d lds lib¿fta¿¿s t¿:iblicds,
Ittrletts rnpuso lu lo tnarciul klue rctoca teoqoraLnenre
dererlnüladas 1¿1.s .^,11.s ¿ n,rn¿ .n I lLLqar nrrnta:
.",1.t... I ¡, t,.,. od,'.o J. t.t J, , t.
tl¿ i¡toccnciu¡ o¡os dettchas .t\.¡les) El .jétcita rcspon.lió
¿ 1 d)-a ¿e t96a bútuñtlo Ll pote r. BujLt 1.1 aúytc¡úi al
C.,b¡.r o d. \1 ¿¿rcs .le qtE ¿st¿ha tbldttló lo\ prec.ptos
ktnlli\tus \ !u. sus po¡nicas esraban lki'dndo al pair al
b.úrle de k1 ¿¿r¡ht¿lt¿.ittt, tl jttit ¿.1tj¿t.¡ro or¿eró d les
¡torys qut ¡o tardlt ks ¿dtlic¡os oli.idl¿\. EIPún¿t iltini\-
tt¡¡, t:l PrLsilen¡t de h¡ Asanbl¿a Na.iottdl ,- idtbs di,ltd¿os
!r¿to attusla¿os- El p¡1ryb tl.n¿eres, a.lsddo de ¡Dtenrar
.nabLecer rttd dic¡a¿uft1, i¡L¿ k1¿1s tu a ei! ta¿o. ¡-n t9ót
t.. 1,,1,.,..1,".
ao'.1.o.,.,-., 1. .
pan rcda.¡dt ú11a auav Can5¡úución, q"e serid aptubatld
¿n rcf¿ft d1ún. Ttus la .¿l¿braci.ja ¿e .bccioaes parla»ten
ntias a las qre se prcsdltatu .al.t.¿ p¿tti.l.,s, lo! ¡¡ilitare\
tuntti tu)n alpotler.
w|,ietun o nn¿npn¡] e, ld escend
Etu 19/-l lo\ r1¡Lil¿ú)\
paLit¡.a. Qrando la lt"sltucürt po, lu fn¡tusuna in¡to¡|uc
.ió. ¿. r.fi¡út¡s {a1út icds. sa.¡¿l¿r t dstdt¡^ ¡)n,netil.t5
¿, la nu¿n Cón\¡ib1.ióú .ú1pe.ó d pro\)acat ¿srdLlid.s d.
t at" -. y, pül t '. 1--t-. 1 t- 1.-. . '.,1.' , """4 o ' t..
nltnlna Rqúhli.¿ ¿n ¿l qu ptalían
¿o aL Presid¿1tte d¿ la
11 'eohi¿th. f"ok \ Lon crcdib¡lida¿', cd\. ¿¿ L\¿rat d
.dba lds rclotlnds. El nL, ¡Nndaa¿k¡íd¡1¿ldr1r¿tr¿nció
üiliídr en .asa de q ¿ ¿l Cóbi¿tú() úo a.tuan. Ll ?r¡nter tI¡
) t -t""
ftspuesra a l. Ltut: s.lhntó el Babe ¡e¿iaite
l.o5 nilirares tncos tDlr'i¿n,t a in¡.^.n¡r "1¿nutr¡1do".
eü ld pali¡¡ca
11d.1aúal ¿n 196A. Crccí¿ pat ¿iraúc¿s ¿l ¿¿\.óúl¿t1¡ó r(»
ld i .apdcidd¿ d¿ s,.¿Jnr)-\ !,bi! t.)s d¿blles ¿¿ ce trc
lLrecl¡t ¡ c¿ntrt¡ ¡.quierdd p¿t¿ salLL¿i¡nu¡ L)s ptobLtnas
e.oitó ¡icas p¿n.tu¿os po La sub¡.ld ¿¿1prccia ¿¿lr¿1tó1¿.
t la¿{.a¿afu 19/-l). Ad. 1¿t tú1.¡¿.ientt.tntrto ¿t nI
t ¡ltldl¡es ür'¿.\. &.¡,t5tnta.la5 pat.l Pdtri¿a ¿¿ Sultt.itnl
\.. ,,1. 'J, ,J '. t -- L.'
" \, .a q... P
¿lítúh¿rdn hs r¿!¡ticct.ú1¿s sabrc lo\ htih¡:.)s r.¡ilbso5
¿n la \,¿sfü . ta \ ¿¿l¿ .1ú¡ ld d¿apc¡ótt .le ld l¿\ ísláút¡
ta. lot.ntaba ¡a]tbLéti ld úal¿n¿ir e¡ lu ¡onas kunlas
.t, tt -q ._ . .1. - l, . ,.t _.. .
iü!¡tpü¿.ntLs¡a liderddo yot eL Partido de los Tnba¡ddot¿s
¿¿L Krr¿i\tttt (,1 P((, -§.9?i/¡ s/rs r¡ql¿J ¿n tut.) Con bs
¿tgr»Eúfas Lle qu¿ T"t4utu s¿ prcc¡pndba alcdas t ¿L Co
hier Do t stubd r¡.)ldüdo las rt¡¡t¿qú,: 1«" alis¡as. rl !¡{.rtúo
ta nó l po¿¿t ¿ ü t ur. ). ¿lt a t ¿. D¡ tí s, k Le\' ndt. ¡al El líd¿t
¿ l¿s ¿{¡s¡a es d¿L ¿i..LLfítr ü,.o. P¿tui ¿11 ¿L ¡ratb ¿. 2001,
¿tl Patl¡da tsléDüca, Etbdkail. luty tet1.¡alo a dos a,ios
l'.1 CL'bkrüo aflüa¿ó tDt.L.ti\:i¡a {tabtl¡.ó el¡ cú
ú naLlo 1¿.caturiiL, \ ü l9E2 se .¿bbtu| 1út t¿l¿t¿últnl
., -."-1 tt¿ .. t..o,..,.,-.
Constnr.¡ón- Las hlil¡at"s t1o abatl.lonaran el po¿er lMs¡d
198.1 .rd ¿. \¿ .¿l.btui ü ¿c..i.itp\ nl lttrn
"nlt,¡.ú1.
i ún.ia NLiLn¿: It14rtLto¿kciói
Sólo rr¿s Ntlido\ |u¿tót1 aúoti.a¿as d pat¡¡¿Odr ¿ ¿sL1s
tl.!.ti.,t.s ttuntlu! al a¡io 5itritüt. prdieran huLtrl() tis
pdt¡¡d.)s). fiüdlD¡enf¿, eü 19E1s¿ 1.ñn¡óla l.\ úu¡rcial.
t. t, 1 to. .. t ¡11, r .,.. , . 1..
¡tr. 4ctedió a la t¿fa¡tra ¿¿ gobie¡no .le li,1tLíu. 1.ú.d-
tioti.5 ¿e.ot¡up.jót¡ la obligarL»t a ¿i¡tiln ?n 199j, ) ¿
LLs Llt« nrte: qt sc ttlebnton d f¡ú¡¿\ ¿r ts¿ ú. óhlrt\)
la n1ü\a¡iu pa¡laút trtia tl P¿t¡tl. ¿¿L Bi¿ ¿s1ú lRen¿|l),
¿¿ oti¿i1la¿ittu iJnniLa, tt¿\i¿1¿. tot Elidkdú ,,1itera
. ' '' a Lm¿t rolíl¡¿t). Et1 t99ó Etl)akai lil¿ aúltd¿a Pilrpr ,
IIn¡irtu. Sr§ .l;1¿l..§ r\, ¿ltni1út lds rcnt¡ccnfl¿s ¡sli
,l¡cds a kL itLltonúúattu, dsi ¿okú pot d¿bili¡ar la ¿s¡rcchd
t.ld.¡ótu d¿ Tutquí¿ \ E\|a¿ó\ tltli¿as, \ sr ¿ nderd cL)
apencútl ca kn¿L pn])i.iatun, ¿¿ ircñ, Ld i1¡tü!e,¡c¡ón
¿e las ¡í¡lercs ,lil¡rdrcs. E 1997 ¿l Cons.jD de ser,r¡.ld¿
!\i¿ci.) dl ¿ontnd¿a pot las 1i|1rdr.s lór.ó ld d¡"1¡s¡ón Ll.
Lrbakdn. Posrenatorcne ilecali.ó ?l Pan¡da ¿¿l Brcn.5tdt,
at ¡tsdnddo de 'coitsp¡nr conN ¿l a er ¿.at1f¿s¡aral". Ll
t L,-'.1t - t",, a''ntyo!"bt. ,l'1.1
t.-'. tt
poLítita ¿urunk ci rc a¡ios. Aknqut, eú s.nri¿o.stti.1o,li
inkti\,11iút ¿t los nilidlr no li1..D esk .as,¡ u¡¡ golpt
d¿ E:tado, la j.nryuia ni¡Ltu ¿eúbsüt| 5¿rt s¡e ¿o la
a ahliana & l¡¡s it¿aLs tuou istas ¡ tl ¡¡úitro itti"tl, \
de.X^i ¿¿ ld ¡1alítia luL(
E, 19e8 un supo tu ¡|¡puknlos ¿ll \t iltrali.a¿o Pa¡Litl,,
¿tl Biorc5nú frn,ó un n!r., t)arrk|.) i5lúniiLo. el Pañ¡b ¿.
h¡ lú1 d. Pd-o d1 ittio Ll¿ 2OA1 ¿l t-¡brnal Ca sttrltc¡ondl
lo d¡sahió rot dd.ptat pt)si¿un¿s alejadds d¿ la at¡¿ td.¡ói1
ld¡ca¡1¿l fteú ¿ l¡tt¿.- L¡)s líd.t\ i.láh1i.ós lotndrc ¿ ta
..s ¿os ,r¿rrr r)¿,rnl.\, ¿1 P¿tti¿o ,1¿ La F¿li.itla¿, .a Ltud
oti¿üa.í(ri fun ¿a k\talistu,¡ el¡¡ús n¡¡¡lo«l¡¡ Ptttid¡¡tLlu
h^ti.ia \ tl l\sartuLl., IAKI')ba¡.).1 l¡dera.so ¿.1 ¿^ aktll¿.
popular tu [stanb , R¿cep Td\¡p Eña!at|.
t'lo "1 ...¿ .-od, -t".
brcd. 2002, eL AKP Ll¿ Frtlogat ohtLrrt tnt Lictr»nL ul»u-
1a¿atu. dl.ti ¿^c i,¡ 3ó3 ¿. lor 55t) t'.atios ¿! la Cra"
As¿k1bl¿a \-a.i¡,1¿1. Ln tisn ¿el tust¡ o (t!! cL¡rrieron Los
...t.t -. t.-.l-' 1.. o I .lo_o, t.o. .,..
ch¡u»¡cn¡t n,¡te¡ado en la cdrrydñd ¿\.úatu|, pnclandnda
qu. tL AKP eru n 'pdtriLla ¿¿lho.tnica .o"s¿t\d¿oi .lr¿
..t1s¡d.nbd el 'dca lasia dliñ a una qdta ¡ia ¿¿ ¡add\ lLts
rc|i Ciaipi - S¿ .órtt»1,hctr1 a níutt.nct los l1r:rL ,1. Trrttút
,.., 1 .J. t._ t. ,_ ,. t ,,_ L. _- ¡...
q¿¿ Tttquíu itlg1\a5e ú¡ la L)n¡ói [.urora. A LrdoEdt] na L€
r¿ ,iti.i,t 5.t Pt¡D¡tt )l¡t stro hdste qLte las au¡orrlal¿s
a a. . tr .-.. ' t. o.'.. "t t ..
1, 1-
,, .1..,..t. ..d . ¡-__._
Ll ulto nr¡t¡do n¡l¡ar d¿ T,rqr1:11 1dtú^D. a abstdi¡t¿,
tu rró1apúirntu ti la ele.r ¡ó .le los m¡enlbras ¿.l C.nse¡.,
de s¿s,ti¿u¿ ¡iactuüal. oryaüis¡no coi !t4ü iúlkn.ia en
.l Gobiü1to ¿e E aedl¡ coús¡p¡tió la dprcbdcnnl ytld,l¿t
nia lL utu fer sin precedeDresri¿E ¿ecloñbd qtG.lCo'¡se¡o
de S¿B titl \ational constilttít¡ sinpbnttntr rn tutntt
ds.sat sii¡ dutoi¿ad rutt lünu ¿,::t:i\it,kt\ tiN,la t.\ ún
tl t)o&i ¿t¿cttito. Ld il1d,a l¿\ ¿sri,naha a¡1enis, q ¿ ¿l
sttrcturio del Consep, car2o habntnlnerte oc pado por M
s¿]¡erdl ¿¿ .u¿ü. ¿rü¿Llas, ¡nlnL ;tt cn cl iitrn un tr il, t
 Cdtuub b El F.,ui!)
so tütu .l ¡)tu.ütrt¿sta hli¡irat d §1p.tr¡sü¡t pdldntúk1ti(.
La L¿r nn]1ó1¡íd ds¡r¡isrtu lúnikt dLL k 1 tu\ ¿rk1úttabdl¿
llbufat¡ ¡tu..t¡)tt\üri. El cobi¿ú1o l¿ Lnlalaü. ttspdl¿ndo
1- ' . \" " :a"" t
d. k¡5 ¡üni¡uci¡,it. ¿utupú1s qt¿ coürc c.n¿¡.¡ó t,dR el
in,!¿¡ ¿¿ T,tut,1:. n ld L L. ltabú¡i instado «l GL¡bi¿ ¡¡ ¡rt-
co a qu¿ re&i¿n ¿l po&t ñilírat \ eatanri.dn las ¿ercchos
5. CÓMO SE ORGANIZAN LOS ESTADOS
HJ.r.,r,urr,,',..r :,.1,' -¡.rord.h.i,'.i.u.io,,t'
estatales se ha ccntrado exclusi\amente e)r el ¡1i\el
nacional, cs dccir ell los órganos .lel Estado ccntml
(normalneDte ubicados cn la capital), cu\.a respon'
sabilidrLd se.\ticnde al pais er su conjurlo. Pero
los gobi.rnos subnacionales tlrnrbién dete¡-minan cl
frLncionamiento cle los sislcmas poliricos. Su impor-
rancia puede, o ohsrante, \'ariar corsiderableme¡rte
de un país a orro.
Asi, algunos países proporcionan rclati\'amcnte
poco espacioa lasautoridadcs subnacionales para que
eobierneD independicntemente del gobierno central:
la autoriclad para tornar decisiones \ la posibilidad
dc disponer de los ineresos ticnden a concentmrse er
las insritucioDes cenlralcs. Estos gobiernos ¿r1la¡nenle
centralirados sc dcnominan Estados unitarios.
Ot¡-os Estados. llamador federaciones, intentan
cornbinarun goblerno ccntml relativamente fuerle co¡
Ia aurr¡ridad elec¡iva de ralias uDidades administrali
ia! iiru¡das por debaio del nilel l¡dcral o nacional. En
esros sistemas fede¡ales, las unidades subnacionales
sueleD tener sus propios funcionarios localmente scl.c
cionados \', cn algunos casos, eldcrccho a rccaudal sus
propios ingresos a tra!,és.lc impuestos de varios tipos
(aunqr¡e ura par.Le .lc su fhanciación presupuesLaria
depende de las asignaciones del gobicrno ccntl.all.
Enlrc orros eiemplos de téderatismo cabe cltar a Es
rados Unidos. Alenra¡ria. la Fcderación Ru*i, Auslria o
la India. Si¡r llegar a scr formalülen!e delini.ios co¡ro
"federaies", algrLnos Esta.los mucstran grados muv
elerados de descenlralización política (Estados des-
centralizados). Ennc ellos Ébe deslacar España, con
su siste)na ¡Lr¡onórnico l, en ¡1cnor mcdida, Italia, con
sus l.cgiones. Hasta 1999, Rcino Unido repIesenraba
un ejemplo cl.isico d. L.stador.r ra o, pero la cr.'ación
de parl¡¡nenlos regiorales en Es.ocia, Galcs c lrlanda
clel Nortc ha supuesto un cxmbio histórico en la orier
tación hacia uD !istema dcscentralizado.
\ nti n¡nir,.i.r¿s /4.1
Las confederaciones so11 sistemas aún más laros
que se caracterizan por ur gobierno certral débil )
un g.up.r d!' üni.Ladcs lcrrilor_i¡les conslilurentes que
dislrulan dc una aLltonomia considcrablc o incllLso dc
nrdependencia, corno si fuesel]Estados soberanos. En
los sistemas corlederales las li,nciones del gobierno
cenlral sc circ(nscribcn a dctcrmina.ias larcas bási-
cas, como la defensa nacionalvla emisiónde moneda.
El sobierno certral no puede iDtervenirer los:rsu¡ro!
cle los gobiernos confcdcrados sin cl conscnlimi.'nto
e\p,cso.1c óstos. pol. eiemplo, cl gobierno ccntral
^si,
de la Confederación Helvélica (Srriza) ostenra sólo los
poderes que e\plícilamcnlc le ol.)¡-gan 1os 20 canloncs
! los scis scmi cantoncs quc forrnan cl país. Antes de
quc Estados Unidos adoprara Ia Constiiución de 1787,
los tr-ece Estados se organiraban bxjo los arrículos dc
la Conic.Lcración dc 1777. Esc sistema demostró ser
dcmasiado descen¡ralizado para nuchos estadouni
denses r', a irstancias de "llcleralistas" c()nlo Janres
\l.,Lii.ór \ \, \¡n,1, H¡m lrñr, .c .r,.riru\ñ Do| Ur
ó. TRABAS A LA EFICACIA GUBERNAMENTAL
¿Quien no ha experimenlado alguna \ez lruslración
l desencanlo al comprobal quc los gobernantes no
respondcn cle forma adecuada a los problemas de ia
población? A ieces, los rep¡ esentantes .lel Estado iar-
dan mucho en legislaro tomar dccisiones vinculantes
sobrc asuntos urgentes. En otros casos,los parla¡ren
tos ! Ios gobiernos adoptar clecir.iones equi\ocadas
que no resuelven los problcmas pcndicntcs o inclLLso
L.n ocasiones, las disposiclones legales no sc dc
sa¡rolla¡ de acuerdo consLLs propósitos iniciales.
Sucede asimismo que Ios eobiernos sul¡nacionales
,ñ.i, i,predr.1.nc,Jc .. <.u .o. rL.e..'riñ.p¡ ¡
poner er prác!ica las dccisioncs quc adoptan. En al-
sr¡nos casos, las )eves l las regulaciones funcionan
, ¡¡n n ñpo. o.en.unr¡Jo' <n F.nJr1.,.n r,J.
lejos, el Gobier no subsidia a Ios produdores de ta
baco, a1 riempo quc leeisla contra su consumo). Y cn
orras ocasiones, las in!liluciones gubcrnamcntales
son incapaces .lc tomar una decisión en respuesla
a problenras bjcn conocidos, especialnenre cr¡,tndo
1.,.¡n.rhlc. ¡nolr.c.i r,.. .,.Li'. | 1,,r,,'o\c,'.'.' Tñ.
litica (por eielnplo, en 2002 más dc 10 millones de
persoras ca¡-r'cían dc un seguro sanitario en Lsla
dos Unidos, una cifra que Do ha disminuido en nños
sigui.n¡es). Papeleo burocr'.irico, clelroche de dincro
 tulíLictI t¡.rdd lalnia:tiút
pÍrblic¡:,, práciicas inc'ficacc's cle gestión: la ¡ista d.
queias clc los grnrernados suclc ser lar.sa \ las .rÍti.as
a los gobielnos sc asemeian sol.prcn.ienle¡¡e¡te en
lrrl.n,.,rrnr t-,r.1-, nó. ¡,rl,it,.. cr .r
menudo solc¡¡o¡ cla1. por scnrado los resultados po-
§iti\'os que prodlLc.rr sus accioncs. \o obslante, los
g.,bi¡¡¡(,s rara \ez opcra¡ en ni\etes óptimos dc cli
cicncia o eiicacia. Nlicnrras la eliciencia consistc cn
la adopción dc .lecjsiones quc opli¡iiz.r¡1 los re.rursos
disponibles para crLmplir los obje¡ivos, l¿1 elic¿tcia o
cfcctilidad alude a la capacid:td de logral cl c.tccro
que se dcsca, cs deci., de respondc¡.aclecuadamente
a los pt.oblemas quc rc'qujeren una solución. Aunquc
Icsulta inrposible analizar aqlrí todas las potcnciales
razones clc csa\ i¡l§rrficiencias, poclemos a1 menos
cxa¡ninar bleYemcnlc algunas hipótcsis sobre los
modos cn qrre los Sobicrnos fi,nnulan e nrplantan
6.1. cobierno dividido y bloqueo tegislativo
Con trecuencia, cL¡anclo el podercjccLlli!o e!tá coniro-
lado por rrr partido políLico \ la asa¡rblca l.gi\l¡ri\a
oor el n.., riu,,,,, ,,, ¡,rr J *,,. L .p, ,i. ron ., ¡rn
duce un bloquco lcgislati!o. AsÍ, en EsLaclo! tjnidos,
cu¡ndo el Presidente cs rrprrblicano v 1a maroria clel
Congreso sL. encuertr de los demócra¡as
o lice\,ersa , sr. habla de un gobierno di\.idido.
t n 1995, pol. citar sólo un eiernplo, Ia ma\or parre del
Gobierno ti.tcral de Estados tl,ridos iu\o que dctc.ner
su actnnl¡d scis dí¡s, nien¡ras cl Presidenre demó-
crara (Bill Clnlton) \ cl Cringreso, contr'ol;rclo por.los
republicano\, cliscutÍan sobre el nuevo prcsllplr.'sLo.
A la hz de cstc. problerna implÍcilo er el sisrema dc
scparació¡1de poderes propio de los sislürras presiden-
cialistas, sc ha¡ ponderado las \enrajas de los siste¡nas
parlamen¡a os de eobierno dcmoc¡,trico. Recordcmos
quc, cn lt¡ sistema parlamentario, la asamblea legisla-
ti\.a clig. o aprueba ai jcli del gobierno I lc. ot<,rga la
confiarza ncccsa¡ i3 pa1.a gobc.r'nar: Por collsigllicnlc.
cl poder ejecutno \ la ma\oría lcgislali\u represcr-
tan nornr¿tl¡¡effe al mismo prrrido o parriclos. Por
ejemplo, cl Paftido I.aborista b¡ itánic.r ganó cl 63 po.
. i.,,r,, Jr lu. c... n,^ J< 1., ( ..rr. r¡ J( L,j (u nru,c. cI
las c.ltcci¡¡¡res de 1997. El líder latrorisra, Ton\ Blair. se
rom irtii) in¡nediatam.ntc en Priner \4inisrr{), logran
do 'eficazmcnLe" que casi tod¡ su legislación luese
epr obada porla mavoría ]:rborista.Le 1a Cámara dc los
ComLrnes. En Es¡ados tlnidos, en cambio, el Presideúe
¡|t ñuct1ó
I el Congrcso s(,n elesicturs por sepamdo, abricndo ¡sí
la posibilidad dc un gohie¡rÚ dn i(lido. li.¡ el sistema
semi pr c'siclencjr lista ft.ancós ¡anrbión plr.d.. darse
esta dia4uia cuancb el partido del Plesidentc dc la
. Repúbli.a no coinci.l. colr el del Pr.in]er Nlinisrro, ele-
giclo por la Asamblca Nacion¡1 (p¡rlanren!O, cl¿'rndorie
l. .r rrr. ,,r q,rc,e.u ru... on . ..1.. h,tr. iñ,
Según sc ha s.ñ¡lado repetidamente, el sisterna
e¡tadounidcnsc quc p!rmite la e\iste¡cia de ur go-
bi.rno divldido, arrastla nrás problc.nras dc elicaci:r
\ eficicncia que el siltema parlamentario briláni.o.
Pero, en ocasiones, lri siqLrjerr un g.rbierno parla-
mcntario pr¡ede gobcrnar clicar \ ..licientenrente.
Uno dc los ejenplos más sr'áficos lo proporciona e1
Reho Lnido,.Londe en la déclrda de 1990Ia mavoria
par-l;trrertr1.ia del Par.li.Lo Couser\aclor se desmoro-
nó dcbido a las hrch¡s in¡ernas en ¡or-no a 1a relación
del pais con la tlE. Esla cuestión plovocó disputas
L¿rn intensas en las filas de los conser-vadores. que
al P.inrer luinistro John X4a\or Ic .csulr(i pr¿'rctic¿l
mente imposible seguir goberDando. Las diYisi.,nc§
de los conser',;adorcs crm¡ibureron a preparar e1
c. n ir, p.' rl,'r.tnll:lrho \rtr,.. ILL:
,{sí pucs, si rrn gobierno unificado cs prelc¡-ible a
un sobierno di!idi.lo .1 la hora de elaborar v aplicar la
lcgisla.ió¡r --licaz \. efici.-ntcmcnlc rep¡ esenta roda\'ía
una cucslión abierta, ¡oda \ez quc 1a cl id..ncia clispo
¡rible es nlixta. Co¡¡o tan ¿ menudo pasa en la cicncia
p(,litica, los esfucrzos por li»nlrlar generalizaciones
prccis¡s \ u¡riversalmentc \á1id¡s !e e¡rlrenlan a una
e\ide11cia conrpleja \ ambieua.
6.2. Maximalismo frente a posibilismo
Elproceso de translirrrarlas ideas en leres. mcdiantc.
la inr.,acción del podcr cjecutno \ el lesislatno, es
siemprc conrplic:r.to. especialrncntc' en la¡ de[ro-
cracias. Los rcpresentantes del gobicrno quc ronran
las dccisiones debcn considerar una dn'ersidacl clc
den.'n,.,. < 'rr.r..c. rr.'1... I .,,1,<.Jr LUn u d.-
tu:rr tenienclo en cuenta los recursos disponibles.
Dilíciimenti' nos.xLrañ.rrir que el ploceso lcpislari\{)
no sicnrpre prodlLzca Ias 'nrejo es" leres, si por e)las
entendcmos las soluciones más raciona['s paraptr]ble-
¡nas específicos.r lo! ¡r1od os más eficaccs d.. nrcjo.ar el
bicnestar seneral .i.. la poblaciór. En muchos casos,
las lc'rc's qrre resultan d.l proceso lesillatilo refleian
las p].i i.L¡des cle las malorÍas par'lame rarias, las
presures de los grupo! cle jnreres o dc srupos s.,cial¿s
n u. ,'l \cn e. r ln. . . ,r . Ju.. c 1". rrc.¡uL i. . ronc.
 Cttiltl¡) ó' E]
\ los acuerdos erlre lo\ reprcscnlan¡cs clcc¡os, mu-
cllos de los clrales L'sLán motnados, en gran mednla,
por el d.\co dc ser reelesidos. f.n lugar cle las'he
j.,rcs" d. entre las leves nrhs ¡acionrlcs, cl proccso
leeislatiro er las cle¡nocrilcias suclc prodltcir las lc\'es
politic:rnente rnás accptables para una rnavoría de
l<ti.l.,J,r1 . \ ¡arr ou er .'rJ'¡trr..,,J((i,i,,rr.r,
el podcr eiecutivo.
Las decisiones poltuicanrütrc más accptablcs pam
ura a\oría de lcgisladores. sin embaryo, pueden llo
.cr 1.,. n,-. r., c.rrir. pr . r rcj,,r., r- <.,,r,, r,r. 1..r.,
proteger el rnedio anbiente, para aumcntar la seguri-
dad nacional o para rcsohcr de la marera más eficaz
otro! proble'mas quc preocupar a la comunlclad. En
lugardc.lccisiones ópilmas, son clecision.s \LLlici.nlc
n.nr. bL(r .. p.,!,,.1.p.|¡Jor.. LIr, ninoque'e
suele eirplearpala dcscribireste proceso es el cle posi-
bilismo, quc significa tomar decisioies sxlisl¡clorias
o 'suficienremenle buenas", aunquc no si.'mple sean
las mejores cle enlre todas 1as alternatiras posibles. El
posibilisnro rcllcja cI método r 13 polibilidad de llegar
., uc!'i. ñr¡\ ., .r¡te. J. ,r r pr, ., * d. ,¡ 9¡L .¡. 'ñn
,1.,, ir,pl ,., p...r,,, . .,.'r.r,l^.. Lr. de,..ro.re. qrr.
pcne - Jn pru.(!, ¡n. htlr.t.r ro .on n... 'Jriu nrn c
las 'i¡ej.n es" .Lccisiones, bien porque no toclos los qrrr'
han in¡cl\ enido .roinciclen en cuálcs 1a meiordecisión,
bicn porque la nle¡n. dccisión para el conjLrnto de la
comunidad pr.tc.lc pcljudicar Ic¡s inre¡eses cL- algi,n
segrlento dc' ta población.
¿Oue es 1o mejo¡ par¡ la cconomÍa nacional? I-o§
cconornist:rs puedcn dcfencier la necesiclad de redu
cir o elinrinar cl déficit presr¡pueslario, \ pu..lcn
olfeccr toda suerte de análisis cstadÍsticos cn los
fu( 'eɡr(\in.n ,::r.'li.Jr r,nre lu. bcnt i.i,,. s.c<
raies que se obtcndrÍan de esas medidas. Los ¡n:r
i...i. 1 ,. cr¡r u' rrrnL,e r ¡..d.n ¡rn¡nrrror.,
cridencia corli¡cente dc quc la manera más eficar
ri- e.luii cl .1.f,. ñn.i.re.r ele'.,r l,^ irrptr,. ,,.
I simul!áncamcnrc rccorral el gaslo pí¡blico. Pcro si
J q. r. . ncr\onJ. ru qui<r-n T. o., rr.. rnprre.ru..
\ orras no quleren per,'ler sus ernpleos públicos o srrs
pres¡aciones socialcs, ¿cómo se hs arreglan 1()s go
bernantes para cmprender 11 acción inL'i r'\'más
apropiada? Con demasiada frecuencia, ello no es
posible. En lugar cle clcvar los impr.resto! \ reduci¡-el
gasto de la mancra más eficiente económicamcntc,
el gobierno, los altos funcionarios quc le asesoran \
los r-epresentanles eleclos qLLe se siertan en l¿ts asanl
bleas legirlaLiras srLelen decid¡ ele!.r¡ s(',lo Ltn p.,co
(ctuizá mcnos de Io neces.r¡'io, scgún los lécnicos) los
E\1itL \ nLr n,qin¡.ior¿r
inlpuestos l recorrar sólo un poco (también menos
de 1o aconsejado por los e\perros) el sasto público.
6.3. Los límires del modeto del actor unitario
Los legisladores suelen esrar dn ididos por la sencilla
r.rr(inl:Le qlrc las pcrsonas qLLc los han cl.'.sido 1am
hi, r lñ,.,",.Pe,o(quep¡....o,el pod. c],. r'or
a Jd, , ri,r..ionlHJ\.r,..c,p.in.t,qucu, , un.e u
de ¡rinislros pr:rr 1o generrl, ló¡nra.lo por L¡n p.
,t',, n. ,,u,,,. ñ.1. ir,Ji\r¡uñ. d, id.", !., o,ñ\i. J
elegidos por el jefe del gobiemo- puede tomar llrs
Je.i'iur,e'¡,. .:..,'.,,, r,rr.l,.,'.'..'i..'r., Ltu(,r r
<! i. .,ri'. ,i;\ i,..1ñ. Lr ¡, rn. I.o. . ..h. ¡,, .u, , i, ,1, .
cl podcl cjccutilo de un Estado ope¡a de una ma-
nera rel:rtilan¡ente eficaz r unificada. En cuanlo a
., . J rr r i.r r. i,,r,. \1.' . \\. 1". r. , rnñ d, r,,. f'rir,r' o.
.'srudiosos de la burocracia moderna. desarrolló en
su obla plincipal E&¡ronríi t -'o.i¿¿rl (1923) un
tipo ideal Lle la estr\LclLfa \ ]a condlLcla blLrocrá
Licas, inspirándose principalmc'nte en la burocracia
alcmana de prnlcipios de1 siglo XX r destacardo las
siguierte! caracleristicas:
Jcrarquía: Las bu¡ocracjas, de acuerclo con el
modelo cle \{eher. se esl¡-Lrcru¡ an .t.' üna mancra
jerárquica (crtical, cs dccir clc arriba abaio), con
un.,.l¡r¡ .¡den¡ .1. -nurrJc.,rre 1.. p.' " . r..
ponder eficaznrenle a las direclrices recibid¡s.
Eure!ialización: Eristc una dnisión del trabaio
..i.,I'1, .1.,. n,nre del.r ir,d- cn L orpur.izu.iul
de la burocracia, ¡ los lurcionari<-rs lon elegidos
e:rclusira¡¡ente lobre la base de sLL compclcncia
R,9 a' npcr.onult.: l.¡. b. ro.r¡..¡. 1.,n.i,,,,¡,t
Jc,'.uirLlu.ulL.,. 'eqlr . . r, e. I:r, iñnc. n .1 -
ciosarrrcnrc dclini.ias, otro factor que contribuve
a su funcionamiento eficaz v predecible. La
bu ,^ ru. u m, .l<,, .r . ¡li.., ..t.,. ,1 !1... ifrt. r.
sonalmente, sin conccdcr fa\'ol.cs especiales a
individLros o srupos p rilegiados.
Raclonalidad: La "bu¡ocracia', escribc §cbcrl
"tiene un carác1.J 'racional': reelas, medios, fnres
! la lría rcalidad dominar su lurcio¡an1ienki'.
Todo el proceso burocrárico esl¿i altamcnlc orga-
nizado para alcanza¡ li,s objcrnlrs .tcl Estado de
una manera cficicntc v eficaz. "Prccisión, mpicle/.
claridad, conocnnieDlo de los expeclie¡tes, conti
nuidad, discreción, unidad, slrbordin¿rción.'slricla,
red¡.rcción de la Iricciarn ! cLc cosrcs p.'rsonaies v
 Palnica t
materialcs: óstos se lleran a un punio óptimo en
una administración estlict.rmente burocráti.a".
El morLclo de $¡eber se conocc conro el nlodelo del
actor unitario cn la lonla de decisioncs. Si las bu
¡ocracias estatales ope.arar así, todos sus clcmcnros
funci.»rarían juntos como si flresen un úDico ado.
¿Pero actÍran rcalnre¡rte así los gobiernos modernos?
De los estudios más recientes soble el comporia
miento o¡-g¿rniTati\o se dcsprcnde una ima-qen del
diseno de las polilicas bastan¡e difo-cnre. La obr¿i
pbnc'ra de los economisras J.rmes March r Hcñcrt
Sr Ion , v:A\.l< nu\r o L,,. 1.,\, :r rJ!\ u !-!r.i/a. io-
nes, fuesen corporaciones prnadas o blrrocracias
gubcrnanrentales, raramente operaD de una mancra
tan racional conlo sostenía Wcber. Las cadenas ie-
rá¡quicas de mando se ignorar con frccucncia. La
jnfolmación precisa pucde no estar disponible. Las
mi or',.. 1ú. i,,r,<. .' cr n.,r\J. na -,r.icn.p e.or.r-
deradas detenidamcnte, no disamos !a elegidas.
Antes bien, las bur-ocracias, como las asamblcas
e".1., r.,.....<l<n i1,Dr,Jr.. <n 'rro..¡.ione. \
acuerdos quc conducen a decjsionc.s lo sulicien-
tcmente buenas como para suscitar un ¡mplio
consenso, aunque no desarrollcn los procednnientos
rnás el¡ctnos para |esol\er el prcblcma que se esrir
considerando. Además. los 1u¡cio¡arios inn.1.,1 i
adoptar' proceclimientos opcralivos es tard arizados ':
les disgusta cmpre¡der iniciatil:as aLrericlas cu¡os
resuhaclos sear nnprc.locibles o ambiguos. tncluso
los rueros cnlirclues que cmplearr para afrontar. los
pDble¡¡as socialcs lienden a difcrir nru) poco de los
\,a pucslo§ en práctica con anrerio dad, aun cua¡clo
éstos no rcs r 1le¡1 plenam.nt c satislactorios Lacicnci¡
p()líLica v de la admi¡istración ha acuñado el rérmho
incrementalismo par-a relerirse a esros p.ocesos: el
cambio, si sc llega a realizar; es marginal en lugar
.le radical. Se dcsince¡tiva la erpcrinlenración. Si e]
jetc dcl gobierno o el coisejo de minis¡ros solicita¡r
a 1os emplcados públi.os .le ellos dependicnrcs que
aclopten solur:ioncs innoladoras para resolver los
problemas o si les o¡denan que ejcclltcn direct ces
o reglas no conocidas, ésn)s puedel rnalinrcrpretar,
ignorar o incluso sabotear las nuevas ¿)rdenes.
Graham Allison (1969), en su análisis de la crisis de
los misiles de Cuba dc 1962 (al que !a hcm.rs hecho
referencia en el Capítulo .t), o1¡ece una cxplicaciúr
p.trticulal.nrenlc at¡'activa de cómo el ¡rrodo burocrá-
lico de adopción dc de'cisiones a nivclcjecutivo puede
sesuir dcrrotero§ imprc!is!o§.
ctEia lFlnid| Ialt ir úd!.c¡itl
7. EJERCICIO DE COMPROBACIÓN
DE HIPÓTESIS: LA RACIONALIDAD
GUBERNAMENTAL EN LA CRISIS DE
LOS MISILES DE CUBA
Er octubre de 1962, unos avioncs cspi¡ eslaclouni
densc's que rolaban sobre la Cuba comunista dc Fidc.l
Castro dilisaron a cqlripos so! iélicos i¡1!talardo unas
b.,... pur- ni. l.-,.1 l¡ i.1... L.,. J...ub, n ru.(
hjzo rarias !e¡nal1as después de iniciada la instalación
de las bascs. No ocurri¿) antesporque el Departamento
de Estado de Estados Uni.Los habia suspe¡diclo tenl
ponlme¡rte la ri-gilancia aérea sobrc Cuba debid(, al
denibo dc un a\ió¡r espía estadoun ense en China.
El retr:1so todavÍa sc hiro m¡!.,' poique las Fuerzas
Aércas de Estados Unidos r la Agcncia Centlal de
Inteligencia (CIA) !e ! ieron innersas en una batalla
bllrocrática sobrc qtLó piloLos debía¡l eJectuarun vuelo
dc reconocimien¡o con cl nucYo a!.ión L2. La djsputn
duró unaseulana. Sihubieradurado más Esiados Lni
J,^ r" \"t,r ., d.*. ',\i<j,,, 1.,. ,,r(,.,.,,r L. ,.\ier..a.
cn Cuba v los misiles se habr Ían inslalado en la base.
Este r-.iraso no lue más que uno de los incoNcnicntcs
\ malenrendi.tos trurocrático! que complicaron los
p.opa)siros del Presidentc John F. K¿rl¡ed! de losr¿rr
que los soriéljcos desmontaran los nljsilcs c impcdir'
que estallara una guerla nuclear a glan escala.
7.1. Hipóresis y variables
Craharn Allison se prcpuso conprobar si la hipótcsis
dc la rac ion alidad burnc rálica, la I \ c()n1o se desprende
del modclo reberiano del acror unirario, c|a aplicable
al compoÍamicnto del Gobiemo dc Estados Lnüos cn
la crisis de los misil.s .1c Cuba cie I962. Para ello ller'ó
a cabo una in\estigación detallada dc dos rariable!: el
conpotlamiüto del elecutno estadounldense \ cl gra
Jn J<, -iun-l.d¡d L'^r e r r.,hr-,,1., J.,mini..'-. ion
(en estc caso no cabe iden¡ificar'\'adablcs independie¡l
tes porquc no se establece una relación causal, sino
que ú¡ricatnellte sc inLenra averiguar hasla qué punto
eriislió una conelación cnlrc anrlras \ ¿rriables).
7.2. Expectativas ], evidencia
Si cl nDdelo del actor unitar io cs üna ¡ eprese¡rtacióD
certera .tc c(irno operó el Gobierno dc Esrados Uni
ctos en la crisis dc los misile! cte Cuba. entonces cabc
.'.5r '.' q,ri, P c.J.n...u.p, ¡..f¡',<.rur .!trru\
v las di\cr-sas asencias del Gobierno cstadot¡nicle¡se
 ú!tü|a ó i El Es¡ada
r1pli. drlJ\ er , t.'rrr, l.,o' J< lr. J(.i.:.1(.,,u
litic:rs ) su :rplicaci(i¡1 tu\ier-an loda la inl¿rmación
ncccsari¡ pa|a discñar'\ ¡omar decisiones racionales
r sopcsadas; que todos compa ieral el análisis de la
situacióD r ias mediclas que había que adoptar'i v que
esas nredidas se hnra¡-an sin d.sviarscl:tc las líncas
lie man.1o csiablccidas.
\u nque ld Jdop. iun r", iu,,¡ I Jc J.. i'iunc' ri.lu ir-
re utla il1fbrmación rel3ti\a¡¡ente complela sobre el
problema en cLLcslión, Allison mostró qLre Kenncd) v
sus ascsorcs carccían de ñformación sobre las acti-
ridades soriéticas en Cub3 hasta que fue de¡¡asiaclo
tarde. Les lallaba, adcmás, información clara sob¡c
los motiros so\ió¡icos. ¿Estaban éstos emplazarldo
misiles en Cuba para bomba¡dear o anenazar a Es'
r.,uo. L, J,,..'il .,r.,1'r, .1, f,.ni\ ,'r Lrnr 1¡ p¡¡.,'
ción para inducir cl desmantelamiento de los misiles
dc L.stados Unidos en Turclu ia, un aliaclo de la OTAN
que lindaba con la Unió¡ Soliólica? ¿ln1enrab.1n
si¡rplenienle dctcndcr cl régirnen de Castro dc un
iltaqüc polcncial de -Esrados Unidos? Y tampoco dis-
ponÍan de información fiable sobre l:r respuesta que
daría ]a U¡ión So\ iélica anlc la prcsión estadouni
dense. ¿Cecterían los lÍclcres del (¡emlin si Estados
tJnidos usaba la fuerza militar para obligar a Moscú
a desmartelar los misil.'s? ¿o sc arricsgarían a la
aDiquilaci¿rl1 ¡uclcar.lc ambos, en lugar de retil.ar-
§e? Estas prcguntas resumen ur dilena general en 1a
roma dc decisiones gube¡namentales. Con demasia
da frecuencia, qui,rncs tc¡man las decisiones carecen
de la inlormación necesari:r par.a hacer elecciones
informadas r "racionales".
La e\' encia rambié¡ nrostró quc las principalcs
agencias gübcl namcntales implicadas en la crisjs ro
actrLa¡on de u¡ificncla. El li¡a \ all(¡a
entre las Fuerzas Aérees \ la CIA cn tomo a los \uclos
del U2 es un {t'nrplo. Ádcmás, los jefes militares de las
Füer7as Aér'cas I de la \farina de Cuerra manlenian
una posición clara sobre .í,mo rcalizar un posibl.
araque aéreo'iápido \ prcciso" sobre 1os ernplaza-
mienlos d.'los misiles v un bloqueo n¡\¡l cie Cuba,
idcas que diferian consider,tbler¡L'nlc dc'l modo c'n
que el Prelicle¡rle. el Sccrclado de Defensa \ otros
allos rcp¡-cscnlantcs abordaban el proble¡ra e inlel
¡re.,h,,"a.oo',c...,,c.L,cr.'i-. Jc.\..ñn rñnc.
políticas. "Las grises Iurinas organizatiras cstablc-
cidas", conclu¡e Allison "determinaroD cierlos de
cle!a1les adicionales aparenteme¡t.- poc() inDor!antes.
cada uno de los cuales podr ia habcr prolocado un
.orro.rirorilo ! se¡eraclo rLn dcsas¡rc .
\ ets n6¡i¡r.¡.r.r ta7
Los soriéticos tampoco fueron inmuncs a sus pro
pios problemas de orsanjzación. Allison señaló que
los r,uclos cspÍa dc Esiados Uniclos localizaron las
bases de los misiles gracias a quc los equipos de cons
lrucciór soviéticos habían talado los árbolcs de los
bosqu€'s de alrededor. Es!e co¡rportamiento se debió
a sl¡s procedimicntos opcraii\:os blrrocrirlicos típjcos
para la construcción de bases pa].a n'isilcs qu¿ nor
¡¡alme¡rle !e c(,rslruían en las llanuras desa$oladas
.lc la cx Unión So!,ióiica. Por seguir. religiosamente la
mtina organizativa, los constructr¡rcsl:lc misil¿\ dc
Crba no prrdieron aprorecharse del camuflaje natu-
ral clLrc ofrccÍan los bosqucs.
Cuando se detu\o a estudiara los catorcc indi! idr¡os
clave impticados er el proceso de toma dc d.cisión,
Allison roh,ia, a dcscubrir qlie no había uridad erltre
ellos. Cada uno tenía sus propias pcr-ccpciones.lc
cu!.n era la irlención de los soviéticos \ cuál era el
¡rejor modo dc enñ-enta¡ se a ellos. Algunos esiaban
infllLidos por la na¡ulalcza.:Lc sus rolcs p¡-olesi.)
rales. Er consoDancia con el dicho "todo depende
del crislal co¡ clrle se mira", los asesores nilital.es
apovaban las soluciones militarcs, inclulc.ndo cl
bombardeo de las bases de misiles v la inasión de
Cuba. Olros, co¡¡o el Presídente Kenneclv v el Fiscal
Gcn..rp . \r 'icr' r¡n^ Rohcr'r. r. n ¿n qu, . .¡ ¡. . i^n
prolocam una guerra rucleal a -qrar escala. Por
ello, abogaban por tlna s()lución política. Duran!e
las dos scmanas quc duró la crisis, csrc cqlLipo dc
altos repr-esen¡aDtes se |io enmelto en un proceso
pennanente de negociación, paclos \ coaliciones,
como ¡esultado ctcl crLal algunos dc cllos cambian,n
Al liral. el Prelicle¡lte de Estados Unidos se incli
n(', por uD bl.,quco na|al clc la isl¡ pa,a intp«Lir así
que llegaran a tierra más cargamentos de misiles. El
r r . nJu .rr.¡i - .r1'r irJo .,,:. ,.1,, l, ^ l¡J<,e. - r icri. ',
decidieron Iclirar los misilcs dc Clrba. Kcnncd! sc
complometió a no iNadir nunca la isla. Unas déca'
das más tarde se supo que lambié¡ acorcló relirar los
misilcs cs¡adolLnidcnscs dc TLLr quia.
7.3. Conclusiones
La i11formación que recosió Allisol1 l1o ¡espaldaba
la hipótesis dernada clel nlodelo .lel :rclor unita¡ io.
Allison conclLr\ó qüc olr-os.tos mo.tclos dc toma dc
d.cisión .lcscribÍan mejor lo ocurrido er1 ]a crisis
dc los misiles de Cub¡. Uno de ellos. el'lnodelo del
proceso orgarilati\o", clescribe la loma de decisión
 Y
¡
10E Polítna\ t n tir nolít¡¡a: t ¡ nttntl¡n¡ó

como un proceso m!,rs incoherelte quc implica mala TÉRMINoS CLAVE

comunicación, inlorlnación insuficiente, mala co- (en negrita eü el texto)
ordinación I olIos lerónenos 'irracionales" que
describen March ) Sinon (1958). EI otro modelo, Estado
al que Allison llama de "política gubernanre¡tal" Es!ado lalliclo
lgawr tllenral palitics), accntúa los .iilcrcnl.'s pünlos
de vista que sep:rraron al Presidente Kennedv de los Soberanía compaúida
otros tr-ccc indi! i.Luos clave inlplicados en enconlrar Legitimidad
una soluciórl a Ia crisis. El análisis dc Alllson pcr Aolonomí¡ del Esla.lo
mile lornrular generalizaciones sobre los procesos Con¡¡ato social
dc toma dc dccisnrnes pÍ,b1icas, aplicándolas a otlos
asun¡os, además de a estc incidcnic parlicular. NLL
merosos politólogos han Lrtilizado posterio.mente Sistcmas padamcntarios
r-r"r,c. dc lo. n^d. l,^ J< ¡ru.e.,, ,,rt:,nilJri\u Jefe del Estado
I de Ia política gubcrnamcntal pa¡a in!,esligar la \,f onarquía parlamentada
adopci(in de decisiones gubernamentales en distin- Jcti dcl g.,bierno
Poder legislatn'o
Asanrblea 1e-gislativa uDiümeral
Asamblea legislaliva bica¡-¡eral
Podcr iu.:licial
Adnlil]istración del Estado
En clelinitila, el Estado cons¡itu]c la llralida.t cenlr¡1 Golpe de F-stado
dc la !i.ta pollica de un paÍs. Cómo se orsanizan los
Estados, cómo opcran v c¿nno actúan las persoras Esrado unita].io
que los representan son cucstioncs quc lir'man el
nírclco dc la cienci.r pditica. Como ilustm la.risis
de los misiles cubanos de I962, el proceso por el cual Estado dcsccnlraliza.lo
los actores esta¡ales adop¡an l:lccisiones políticas cru Conlederaciór
. -,.. ¡.,,,, i,,..i,,J. J. nJ. rie,e cn nucl.,. ^.. .i^n.* Gobie¡ no cli\idido
menos de fácil, or.:Lcnado ¡ "racional", que de confuso,
azarc¡so e i¡coherente. Tipo ideal