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PROTECCION 165
1. Introducción
El derecho de propiedad no es absoluto; si bien se trata del derecho real que mayores
facultades materiales y jurídicas otorga sobre una cosa, como todos los derechos que garantiza la
Constitución Nacional, se encuentra sujeto a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14,
Constitución Nacional).
dicho más arriba, establece que las restricciones impuestas al dominio privado en el interés
público se rigen por el derecho administrativo (art. 2611). Se ha considerado que estas
165
Este trabajo ha sido premiado como “Mejor Trabajo Final de la Maestría de Derecho y Economía de la
Universidad Di Tella”.
89
restricciones, entre las que se encuentran las impuestas por razones de urbanismo, estética,
cultura y ornato, no resultan indemnizables, por tratarse de una condición inherente al uso y goce
de la propiedad. 166
Ahora bien, sigue resultando una cuestión controvertida, establecer cuál es el límite de la
restricción que puede soportar el derecho de propiedad; en qué momento la restricción impide,
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sancionada en el año 1996 (arts. 27 y 32),
introdujeron en su articulado la protección del patrimonio cultural, dentro del cual se considera
normativo a ciertos inmuebles que se considera necesario preservar por su valor arquitectónico o
simbólico, debiendo los titulares de dominio de dicho patrimonio soportar restricciones y límites al
dicha regulación constituye una afectación al derecho de propiedad que pueda hacer nacer en
166
Ver, María Delia Pereiro de Grigaravicius, “Daño Ambiental en el Medio Ambiente Urbano. Un nuevo
fenómeno económico en el siglo XXI”, La Ley, 2001.
90
cabeza del propietario la posibilidad de exigir una reparación económica o, directamente, la
expropiación.
arquitectónico en la Ciudad de Buenos Aires, sin perjuicio de la generalidad que puedan tener las
Es que en la Ciudad de Buenos Aires, en los últimos cuatro años, especialmente luego de la
creación de una comisión específica en el órgano legislativo local, 167 la protección del patrimonio
de esta comisión (2005-2009) se sancionaron 106 leyes relativas al tema –protegiendo inmuebles
o conjuntos de inmuebles-, mientras que en los diez años anteriores, es decir desde que se creó la
legislatura local hasta el año 2005, se habían sancionado sólo 54 leyes referidas a la protección
patrimonial. 168
Del otro lado, este auge en el dictado de normas de protección del patrimonio ha
generado una consecuencia negativa: el incremento de las demoliciones clandestinas a los fines de
167
Comisión Especial de Patrimonio Arquitectónico y Paisajístico.
168
Informe de Gestión 2005-2009, Comisión Especial de Patrimonio Arquitectónico y Paisajístico de la
Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
91
En primer lugar se hará un análisis básico de los alcances del derecho de propiedad
garantizado por la Constitución Nacional, considerando para ello las directivas que desde antaño
Se verá en esta primera parte en qué casos se ha considerado que una afectación al
derecho de propiedad equivale a una declaración de utilidad pública que legitima al titular de
dominio a pedir la expropiación, o genera un perjuicio que debe ser objeto de una reparación
indemnizatoria.
propiedad; se intentará fundamentar en qué casos y bajo qué circunstancias las restricciones y
límites al ejercicio se encuentran dentro de lo que puede soportar el ejercicio de este derecho, y,
del otro lado, en qué casos y bajo qué circunstancias la aplicación de estas normas puede afectar
Surgirán las siguientes cuestiones: ¿quién debe soportar el costo de oportunidad que
implica restringir y limitar la utilización que puede hacerse de un inmueble?; ¿qué mecanismos
Se verá también, si esos mecanismos puede resultar un incentivo para disuadir las
92
Finalmente, se establecerán las conclusiones.
siguientes términos: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser
privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad
La norma consagra la inviolabilidad de la propiedad “sin definir en qué consiste ésta (…).
1853/60, fueron los tribunales quienes le dieron alcance y contenido (…).” 169
alcanza a todos los bienes y derechos que integran el patrimonio de una persona, 170 definición
que, obvio es decirlo, va mucho más allá del derecho del dominio del Código Civil.
169
María Angélica Gelli; “Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada”; Ed. La Ley;
2001; págs. 204/205.
170
“El término propiedad, cuando se emplea en los arts. 14 y 17 CN o en otras disposiciones de ese estatuto,
comprende, como lo ha dicho esta Corte, “todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera
de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la
ley, sea que se origine en las relaciones de derecho privado sea que nazca de actos administrativos (derechos
subjetivos privados o públicos), a condición de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que
intente interrumpirlo en su goce así sea el Estado mismo, integra el concepto constitucional de “propiedad”
(Corte Suprema, Fallos 145:307; “Bourdieu, Pedro E. c/ Municipalidad de la Capital Federal”, 16.12.1925).
93
En cuanto a qué grado de restricción al derecho de dominio equivale a la “privación” del
art. 17, el Máximo Tribunal argentino ha establecido como principio que las restricciones
propiedad. 171
En esta tesitura, ha señalado, por ejemplo, que existe “restricción esencial del dominio”
autoriza a iniciar el juicio de expropiación […] cuando se deniega el permiso municipal en el mismo
como cuando se lo supedita a la renuncia al mayor valor que las obras representan”. 172
que la propiedad no sufre una reducción en su carácter absoluto –en tanto sólo consisten en la
fijación de límites al ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad- […] no dan lugar, en
Es decir, “por regla general las restricciones impuestas por causa de utilidad pública no son
indemnizables, en la medida que no suponen un sacrificio para el titular del dominio, sino una
condición inherente al uso y goce de la propiedad”; 174 del otro lado, las limitaciones que implican,
171
Fallos 253:338 “Oxoby de Julien, Amalia c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/
Expropiación”, con cita de Fallos 208:199.
172
Fallos 253:338 y sus citas. Ver Carlos Valiente Noailles: “Manual de Jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación”; Fondo de Obras Jurídicas; Tomo I; 1970; pág. 217.
173
Corte Suprema, “Juillerat, Milton E. c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, 23 diciembre 1986,
ED 123-270.
174
Alberto B. Bianchi; “¿Son indemnizables las restricciones administrativas al dominio?; ED 123-270,
comentario al fallo Juillerat.
94
Ahora, tomando como base de apoyo a los principios jurisprudenciales recién recordados
es que debemos establecer en qué lugar encajan las restricciones establecidas con fines de
protección del patrimonio histórico: ¿suponen una restricción esencial, un sacrificio, o son meras
Básicamente, dos son las normas que establecen la regulación que se aplica a los
Histórica – APH”.
Esta norma, asimismo, dispone las obligaciones que deben cumplir los inmuebles
protegidos, y crea incentivos, o mejor dicho intenta hacerlo, para el cumplimiento de dichas
obligaciones.
objeto como “el marco legal para la investigación, preservación, salvaguarda, protección,
95
restauración, promoción, acrecentamiento y transmisión a las generaciones futuras del Patrimonio
Esta ley, en lo que aquí interesa, complementa el Código de Planeamiento Urbano, a cuyos
cultural de la ciudad; patrimonio cultural al que define como “el conjunto de bienes muebles e
régimen jurídico y titularidad, que en sus aspectos tangibles e intangibles, materiales y simbólicos,
La ley nº 1227 implementa, además, restricciones adicionales a las creadas por el Código
normativa de protección patrimonial con las facultades que otorga el derecho de dominio (art.
2513 del Código Civil), a los fines de establecer cuáles de estas facultades se ven recortadas en su
ejercicio.
protegidos que, como se anticipó, importan auténticas restricciones y límites al ejercicio del
derecho de propiedad.
cumplimenten estas normas ya que, como se adelantó, su alcance y efectiva aplicación hacen a la
96
posibilidad de que las restricciones y límites que impone esta regulación puedan ser soportadas
El Código Civil, luego de definir el dominio como “el derecho real en virtud del cual una
cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de una persona” (art. 2506), establece las
facultades que otorga este derecho: “Es inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa,
disponer o servirse de ella, usarla y gozarla, conforme a un ejercicio regular” (art. 2513).
Cabe señalar, sin entrar en el debate sobre el carácter absoluto u “omnímodo” del
derecho de propiedad, que la reforma de la ley 17.711 al art. 2513, morigeró y para algunos hasta
degradar la cosa según su voluntad por parte del propietario, y especialmente, al condicionar el
175
“La vehemencia empleada por el codificador para acentuar el voluntarismo del propietario en el ejercicio
de tales atribuciones, en armonía con la definición legal de dominio (art. 2506), provocó un acalorado debate
en la doctrina nacional respecto a si este derecho, tal cual fue concebido, revestía o no el carácter de absoluto.
(…) Los autores que afirmaron enfáticamente la “absolutez” del dominio subrayaron el “libre arbitrio”
conferido al dueño, quien podía ejercerlo según su soberana voluntad, al punto de poder desnaturalizar,
degradar o destruir la cosa. (…) Por el contrario, quienes reivindicaron el régimen legal instaurado (…)
argumentaron que si lo absoluto significaba carencia de limitaciones, el dominio regulado en el Código no lo
era, puesto que el dueño debía sujetarse a las limitaciones legales impuestas en el interés público (art. 2611) y
en el interés privado de los vecinos (arts. 2615 a 2660). (…) El legislador de 1968 no adoptó de modo expresó
el principio de la función social de la propiedad, pero canalizó su aplicación al modificar los arts. 2513 y
2514, introduciendo el estándar del ejercicio regular del derecho de dominio, en consonancia con la norma
general que vedaba el ejercicio abusivo de los derechos subjetivos (art. 1071). Los alcances de la reforma han
suscitado diferencias de opinión entre los autores. Una de las cuestiones más debatidas es la relativa a la
subsistencia del carácter absoluto del dominio. (…) Borda sostuvo que la reforma introducida por la ley
17711 a estos artículos importó lisa y llanamente la supresión del carácter absoluto del dominio” (Eduardo A.
Zannoni. Director – Aída Kemelmajer de Carlucci. Coordinadora; “Código Civil y leyes complementarias”;
97
Las facultades inherentes al dominio de poseer (disposición material indispensable para el
ejercicio de las demás facultades), usar (ius utendi, facultad de usar o servirse por el propietario
según lo considere conveniente), gozar (ius fruendi, percibir los frutos naturales, civiles o
cuento porque son las que se ven cercenadas por las normas que protegen el patrimonio
arquitectónico.
Y del grado del recorte a estas facultades dependerá, en gran medida aunque no
únicamente –atento lo que se dirá en relación a las compensaciones-, que se constituya una
hace efectivo el derecho de dominio, determinará si sólo se trata de una regulación que no afecta
Editorial Astrea; 2005; Tomo 10; Autores: Aída Kemelmajer de Carlucci, Claudio M. Kiper y Alicia Puerta
de Chacón; págs. 713/714 y 717/718).
176
La discusión refiere al art. 51 de la Ley nº 21.499, que establece los supuestos en los que procede la
expropiación irregular, y que en el inc. c) contiene un caso en el que no menciona la necesidad de que exista
una ley previa que declare la utilidad pública: “En los incs. a y b se hace expresa mención a que, para la
98
¿Qué facultades de las que otorga el derecho de dominio pueden verse afectadas por las
Las restricciones que impiden demoler los inmuebles protegidos y que prohíben o
prohibirse demoler, aumentar o modificar los metros cuadrados construidos; pero también se
cercena las facultad de usar y servirse libremente y sacar el máximo provecho de la cosa, ya que
Las restricciones que otorgan un derecho preferente de compra al Estado sobre los
Finalmente, las normas que imponen al propietario permitir el acceso o la visita por parte
Como se aprecia, todas las facultades del derecho de dominio se ven afectadas por las
procedencia de esta acción, debe haber una ley que declare la utilidad pública, pero el inc. c. omite establecer
este requisito. Esta aparente omisión, que hizo que algunos autores lo tildaran de inconstitucional, se debió a
un exceso de purismo que Marienhoff lamenta; para no repetir lo expuesto en los incisos anteriores, se redactó
que la expresada acción sólo procede en el caso ahí contemplado, pero no se aclaró que para ello también era
indispensable la existencia de una ley que declarara la utilidad pública. Sostiene que en el inc. c) va implícita
la noción de que debe existir la ley que declara la utilidad pública; opinión que, si bien es unánime entre los
miembros de los que redactaron el Anteproyecto de ley y se corrobora con lo dispuesto por el art. 17 de la
Const. Nacional, no es la sostenida por otros autores como Oyhanarte, Uslenghi y Maiorano. La desposesión
que el Estado lleva a cabo sobre un bien o cosa del administrado sin la previa calificación de ley formal del
Congreso, o bien delegación expresa de él a tal efecto, no es expropiación. En tal caso, la defensa contra tal
proceder no puede llevarse a cabo por la vía expropiatoria, sino por las acciones de diversos tipos –
resarcitorias, petitorias, posesorias o policiales- que el derecho objetivo pone a disposición del afectado”.
(Juan Alberto Casas – Horacio J. Romero Villanueva; “Expropiación”; Astrea; 2005; pág. 190/191).
99
Como ya se dijo y se profundizará más abajo, el grado de afectación a estas facultades es
carácter absoluto.
* Protección integral: “Se encuentran afectados a este nivel aquellos edificios de interés
especial cuyo valor de orden histórico y/o arquitectónico los ha constituido en hitos urbanos, que
carácter singular y tipológico, que por su valor histórico, arquitectónico, urbanístico o simbólico,
* Protección estructural: “Se encuentran afectados a este nivel los edificios cuyo valor
reconocido es el de constituir la referencia formal y cultural del área, justificar y dar sentido al
¿Cuáles son las restricciones que se imponen para cada nivel de protección?
En primer lugar, y esto aplica a todos los niveles de protección, los edificios protegidos o
en proceso de protección, no pueden ser demolidos (“No se dará curso a solicitudes de demolición
intervención”.
acción realizada en una edificación sujeta a legislación de protección o catalogación [lo que]
entre cuánto se podía construir y cuánto fue efectivamente construido-, la combinación de niveles
El “grado de intervención 1”: “Comprende las obras y/o acciones dirigidas a restituir las
condiciones originales el edificio o aquellas que a lo largo del tiempo hayan sido agregadas y
espacio interior de los edificios a condiciones de uso nuevas, respetando los elementos tipológico
El “grado de intervención 3”: “Comprende las obras y/o acciones dirigidas a la adecuación
y mejora de las condiciones de habitabilidad del edificio mediante la reforma y/o transformación
del espacio interior, que mantengan básicamente las fachadas y volumen del edificio” (CPU,
4.1.2.3.).
177
Definición del Centro de Estudios Avanzados de Conservación Integrada – CECI, proporcionada por la
Arquitecta Laura Weber, quién fuera Directora de la Comisión Especial de Protección del Patrimonio
Arquitectónico y Paisajístico de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
101
El “grado de intervención 4”: “Toda propuesta de modificación por aumento de volumen
de un edificio, deberá ser presentada (…) justificando un mejor uso social del volumen resultante y
predominantes del mismo. Deberá armonizar con elementos del coronamiento tales como
la vía pública. Se permitirá la construcción de volúmenes que no se visualicen desde la vía pública
Cada uno de estos grados de intervención admite las obras permitidas en los grados de
intervención anteriores.
edificio, es decir la ampliación de los metros cuadrados construidos; en caso que se aplique el
grado de intervención 4 el propietario podrá ampliar la capacidad construida con las limitaciones –
muy importantes, por cierto (lo que se construya no podrá visualizarse desde la vía pública lo que
restringe fuertemente las posibilidades)- señaladas más arriba, y, además, realizar las obras
cautelar, es decir el nivel más bajo de protección; esto implica que los titulares de inmuebles que
han sido catalogados con los niveles de protección integral y estructural no pueden ampliar los
102
Como se anticipó, la ley 1227, que en su artículo 7 considera incluidos en el Patrimonio
Así, establece que los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Ciudad “no podrán
intervención de la Secretaría de Cultura, salvo que dicha facultades, en los casos que
correspondan deban ser ejercidas por la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y Lugares
“respecto de los bienes del dominio privado integrantes del PCCABA que se ofrezcan en venta, en
obligaciones que no se encontraban previstas en la norma que reglamenta, y que pese a que
aparecen como impracticables podrían generar una pesada carga en caso que quisieran hacerse
cumplir, como un derecho de acceso con fines de investigación científica, y un derecho de visita al
178
Art. 13: “(…) Cuando se solicite acceso a un bien declarado de interés cultural a los fines de la
investigación científica su titular deberá permitirlo, acordando con el Órgano de Aplicación los requisitos y
modalidades de permiso. Respecto de todos los bienes privados declarados de interés cultural, sus titulares
convendrán con el Órgano de Aplicación, las modalidades mediante las cuales se permitirá que el público
pueda apreciarlos, sin vulnerar los derechos del propietario y la salvaguarda del bien”.
103
3.3. Sistema de compensaciones e incentivos para inmuebles protegidos en la Ciudad de
Buenos Aires.
3.3.1. Enumeración.
Como se dijo más arriba, estas normas, a la par que restricciones al ejercicio del derecho
determinar si las restricciones y límites al ejercicio del derecho de dominio pueden ser tolerados
su inmueble, limitándose este punto a describir cuáles son estos pretendidos remedios.
Los más importantes se encuentran reglados por el Código de Planeamiento Urbano que
proporción a desgravar.
104
• Desgravación de derechos de construcción y exención de revalúo por cinco
puestas en valor.
Por su parte la ley nº 1227 establece en su artículo 16 que el órgano de aplicación de la ley
“estudiará e implementará –cuando le competa- las acciones necesarias para proteger los bienes
patrimoniales” mediante premios estímulo, créditos y subsidios y “toda otra forma de protección y
Merece un punto separado por ser el más complejo de los mecanismos establecidos y, a la
vez, anticipando lo que se dirá más abajo, el único que podría tener verdadera entidad para
encuentra incluido en el capítulo destinado a los incentivos (el 10.2.), sino en el que establece las
105
Así, establece que el órgano de aplicación “deberá (…) proponer alternativas de
APH, AE y/o U.
• Que no se supere en más del treinta por ciento (30%) el valor fijado para su
Distrito de Zonificación.
Se define la Capacidad Constructiva Transferible (CCT) como “la superficie que resulta de
cuadrados a construir que efectivamente podrán transferirse serán: i) del 100% CCT en los casos
de Protección Integral; ii) del 80% CCT en los casos de Protección Estructural; iii) del 60% CCT en
sistema.
Transportation.
Constitución americana, en lo que aquí interesa señala: “(….) no se quitará la propiedad privada
Ello ha motivado que llegado el momento de establecer en qué casos una restricción a la
propiedad privada merece ser compensada, los tribunales y los autores se hayan encontrado
frente a un dilema similar al que enfrentan sus homólogos argentinos, en el sentido de las
dificultades para distinguir la delgada línea en que una restricción a la propiedad va más allá de
Es por esto, que a los efectos de establecer la relación entre la protección del patrimonio
urbano y el derecho de propiedad, y analizar en qué casos esta relación podría dar lugar a una
179
La traducción, al igual que todas las que siguen, es mía (“…nor shall private property be taken for public
use, without just compensation”).
107
compensación, resulta útil y puede servir de guía acudir a la jurisprudencia de la Corte Suprema de
muchos años antes, siendo el fallo que se analizará en profundidad más abajo, y cuya doctrina
Y al señalar las dificultades que han tenido los tribunales a la hora de establecer principios
generales que permitan identificar los casos de restricciones a la propiedad que merezcan
dichas dificultades y confusiones en el año 1922, a partir de un reconocido fallo del juez Holmes. 180
categoría constituida por las regulaciones que quitan al propietario toda posibilidad de obtener
algún beneficio económico de la propiedad –que no admite duda sobre la necesidad de “justa
compensación”-, el resto de las casos requieren ser resueltos atendiendo a una cantidad de
factores y, por tanto remiten, a las circunstancias de hecho de cada caso. 181
180
“Seeds of confusión in distinghishing a proper regulation from a taking were first sown in 1922, when
Justice Holmes stated “while property may be regulated to a certain extent, if regulation goes too far it will
be recognized as a taking. (…) The cases decide by the 1991 term of the U.S. Supreme Court did little to
eliminate the disarray of judicial tests for regulatory takings” (John R. Nolon; “Footprints in the shifting
sands of the isle of palms: A practical analysis of regulatory taking cases”; Journal of Land Use and
Environmental Law; Volume 8 Fall 1992 Number 1; SSRN-ID1348158[1].pdf)
181
“Most of our [takings] cases … fall within two distinct clases. Where the government authorizes a physical
occupation of property … the Takings Clause generally requires compensation … But where the government
merely regulates the use of property, compensation is required only if considerations such as the purpose of
the regulation or the extent to which it drepives the owner of the economic use of the property suggest that the
regulation has unfairly singled out the property owner to bear a burden that should borne by the public as a
whole. … The second category necessarily entails complex factuals assessments of the purposes and
economic effects of government actions” (“Yee v. City of Escondido”, 503.U.S. 519 (1992); “Are there any
contexts in which no case-by-case Penn Central balancing is required, and rather there should be a
categorical judgmen that a type of regulation always consitutes a taking? … In a 6-3 decision in LORETTO
108
Como se dijo más arriba, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha analizado la cuestión
El caso paradigmático ha sido “Penn Central Transportation Co. v. New York City”, 182 cuya
doctrina, como se adelantó, continúa vigente. El tema central en discusión versaba sobre la
New York City´s Landmarks Preservation Law rechazó la posibilidad que los propietarios del
edificio de la estación terminal de la ciudad de Nueva York realizaran una construcción en altura
sobre la propiedad que había sido designada monumento histórico de la ciudad. 183
ciudad puede, como parte de un plan amplío de protección de sus edificios históricos, imponer
zonificación, sin que ello constituya una afectación a la propiedad que requiera el pago de una
indemnización. 184
La respuesta fue afirmativa, en el sentido de que podían imponerse las restricciones, sin
que ello implicara una afectación de la propiedad que requiriera el pago de una indemnización.
V. TELEPROMPTER MAHTTAN CATV CORP., 458 U.S. 419 (1982), the Court held that, when the
government authorizes a “permanent physical occupation” (even if a “minor” one) o fan owner´s property,
there “is a taking without regard to the public interests that the government action may serve” (Kathleen M.
Sullivan – Gerald Gunther; “Constitutional Law”; Foundation Press; 2007; 402).
182
438 U.S. 104 (1978).
183
“In 1978, in an important and still governing test concerning the “taking-regulation” distinction, a
divided Court held in PENN CENTRAL TRANSPORTATION CO v. NEW YORK CITY, 438 U.S. 104 (1978),
that a New York City preservation law designating the Grand Terminal building a “landmark” constituted a
permissible regulation, not a compensable taking”. (Sullivan – Gunther, obra citada, pág. 400).
184
“The question presented is whether a city may, as part of a comprehensive program to preserve historic
landmarks and historic districts, place restrictions on the development of individual historic landmarks – in
addition to those imposed by applicable zoning ordinances – without effecting a “taking” requiring the
payment of “just compensation”. Specifically, we must decide whether the aplication of New York City´s
Landmarks Preservation Law to the parcel of land occupied by Grand Central Terminal has “taken” its
owners property in violation of the Fifth and Fourteenth Amendments.”
109
Por supuesto, que bajo ciertas condiciones.
i) Que durante los últimos 50 años, los 50 estados y más de 500 municipalidades
áreas de valor histórico o estético, y que ello se había hecho por dos motivos:
edificios históricos habían sido demolidos sin tener en cuenta el valor que
ambiental. 185
capital mundial de negocios, cultura y gobierno, se vería amenazada sin una ley
185
“Over the past 50 years, all 50 States and over 500 municipalities have enacted laws to encourage or
require the preservation of buildings and areas with historic or aesthetic importance. These nationwide
legislative efforts have been precipitated by two concerns. The first is recognition that, in recent years, large
numbers of historic structures, landmarks, and areas have been destroyed without adequate consideration of
either the values represented therein or the possibility of preserving the destroyed properties for use un
economically productive ways. The second is widely shared belief that structures with special historic,
cultural, or architectural significance enhance the quality or life for all.”
110
industria y fortalecer la economía de la ciudad, pero también para la
propietarios; que siendo que ello implicaba imponer restricciones para cumplir
para utilizar la propiedad, siempre que este uso sea acorde con los propósitos
de la ley. 187
iv) Que la ley de Nueva York permitía a los propietarios de edificios protegidos que
186
“New York City, responding to similar concerns and acting pursuant to a New York State enabling Act,
adopted its Landmarks Preservation Law in 1965. The city acted from the conviction that “the standing of
New York City as a world-wide tourist center and world capital of business, culture and government” would
be threatened if legislation were not enacted to protect historic landmarks and neighborhoods from
precipitate decisions to destroy fundamentally alter their character. A) The city believed that comprehensive
measures to safeguard desirable features of the existing urban fabric would benefit its citizens in a variety of
ways: foresting “civic pride in the beauty and noble accomplishments of the past”; protecting and enhancing
“the city’s attractions to tourists and visitors”; supporting and stimulating business and industry”;
“strengthening the economy of the city”; and promoting “the use of historic districts, landmarks, interior
landmarks and scenic landmarks for the education, pleasure and welfare of the people of the city.”
187
“The New York City law is typical of many urban landmark laws in that its primary method of achieving its
goals is not by acquisitions of historic properties, but rather by involving public entities in land-use decisions
affecting these properties and providing services, standards, controls, and incentives that will encourage
preservation by private owners and users. While the law does place special restrictions on landmark
properties as a necessary feature to the attainment of its larger objectives, the major theme of the law is to
ensure the owners of any such properties both a “reasonable return” on their investments and maximum
latitude to use their parcels for purposes not inconsistent with the preservation goals.”
111
ley, transferir los derechos de desarrollo a otras parcelas en la misma zona de la
ciudad, posibilidad que había sido ampliada por distintas ordenanzas. 188
particular cargas que deben ser soportadas por toda la población, no había podido
determinar una fórmula concreta que permitiera establecer cuándo los daños
económicos causado por una política pública deben ser compensados, lo que
188
“Although the designation of a landmark site restricts the owner’s control over the parcel designation also
enhances the economic position of the landmark owners in one significant respect. Under New York City’s
zoning laws, owners of real property who have not developed their property to the full extent permitted by the
applicable zoning laws are allowed to transfer development rights to contiguous parcels on the same block. A
1968 ordinance gave the owners of landmark sites additional opportunities to transfer development Rights to
other parcels”
189
“The Terminal is one of a number of properties owned by appellant Penn Central in this area of midtown
Manhattan. (…) At least eight of these are eligible to be recipients of development rights afforded the
Terminal by virtue of landmark designation..”
190
“Before considering appellants specific contentions, it will be useful to review the factors that have shaped
the jurisprudence of the Fifth Amendment injunction “nor shall private property be taken for public use,
without just compensation”. The question of what constitutes a “taking” for purposes of the Fifth Amendment
has proved to be a problem of considerable difficulty. While this Court has recognized that the “Fifth
Amendment’s guarantee… is designed to bar Government from forcing some people alone to bear public
burdens which, in all fairness and justice, should be borne by the public as a whole, “Armstrong v. United
States, 364-U.S. 40, this Court, quite simply, has been unable to develop any “set formula” for determining
112
ii) Que el Tribunal había identificado como factores a tener en cuenta, el impacto
que se considera una “invasión física” de la propiedad, antes que en los casos en que
“ajusta” los beneficios y cargas de la actividad económica en aras del bien común. 191
iii) Que la Corte, en casos anteriores, había incluso declarado la validez de regulaciones
explotación que hasta ese momento había constituido la actividad principal, sin
consideró:
when “justice and fairness” require that economic injuries caused by public action be compensated by the
government, rather than remain disproportionately concentrated on a few persons. Indeed, we have
frequently observed that whether a particular restriction will be rendered invalid by the government’s failure
to pay for any losses proximately caused by it depends largely “upon the particular circumstances in that
case”.
191
“In engaging in these essentially ad hoc, factual inquiries, the Court’s decisions have identified several
factors that have particular significance. The economic impact f the regulation on the claimant and,
particularly, the extent to which the regulation has interfered with distinct investment-backed expectations
are, of course, relevant considerations. So, too, is the character of the government action. A “taking” may
more readily be found when the interference with property can be characterized as a physical invasion by
government, than when interference arises from some public program adjusting the benefits and burdens of
economic life to promote the common good”
192
Se refiere la Corte americana al caso Miller c. Schoene (276 U.S. 272 (1928), en el que se declaró valida la
regulación que prohibió y ordenó destruir la actividad forestal que se realizaba en una propiedad, ya que
afectaba el cultivo de manzanas de las propiedades vecinas, que constituía una actividad importante en la
región y que la Legislatura había decidido proteger. “The Court held that the State might properly make “a
Choice between the preservation of one class of property and that of the other” and since the apple industry
was important in the State envolved, concluded that the State had not exceded “its constitucional Powers by
deciding upon the destruction of one class of property without compensation in order to save another which,
in the judgment of the legislature, is of greater value to the public.”
113
propietarios restricciones más severas que a otros, ello es una característica común en
Enmienda. 193
ii) Que la restricción que se imponía a los propietarios de la Penn Station, les permitía
seguir explotando la propiedad y obteniendo beneficios, tal cual lo habían hecho hasta ese
iii) Que el derecho a usar el espacio aéreo de Penn Station no había sido abrogado, sino
El Máximo Tribunal concluyó que la aplicación de la New York City´s Landamark Law a
Penn Station no constituía un “taking” a los fines de la Quinta Enmienda, y que las restricciones
impuestas a los fines de perseguir el bien común permitían a los reclamantes obtener un beneficio
193
“It is, of course, true that the Landmarks Law has a more severe impact on some landowners than on
others, but that itself does not mean that the law effects a “taking”. Legislation designed to promote the
general welfare commonly burdens some more than others”.
194
“Its designation as a landmark not only permits but contemplates that apellants may continue to use the
property precisely as it has been used for the past 65 years: as a railroad Terminal containing office space
and concessions. So the law does not interfere with what must be regarded as Penn Central´s primary
expectation concerning the use of the parcel. More importantly, on this record, we must regard the New York
City law as permitting not only to profit from the Terminal but also to obtain a “reasonable return” on its
investment”.
195
“Their ability to use these rights has not been abrogated; they are made transferable to at least eight
parcels in the vicinity of the Terminal, one or two of which have been found suitable for the construction of
nex office buildings”
196
“On this record we conclude that the application of New York City´s Landmarks Law has not effected a
“taking” of appellants property. The restrictions imposed are substantially related to the promotion of the
general welfare and not only permit reasonable beneficial use of the landmark site but also afford appellants
opportunities further to enhance not only the Terminal site proper but also other properties”.
114
4.2. Imposibilidad de establecer un principio general
para detectar cuándo una restricción al dominio afecta sólo el ejercicio del derecho de propiedad y
en qué casos lo afecta en su carácter absoluto: es decir, ha debido remitirse a las circunstancias de
Más arriba se señalaron dos reglas receptadas por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación relativas a las restricciones que puede soportar el derecho de propiedad: de un lado las
restricciones “esenciales” generan derecho a indemnización; del otro, las restricciones que sólo
Ahora bien, la aplicación de estos principios al caso concreto ha dado lugar al que fue
doctrina”, 197 también como “una de las cuestiones más vidriosas que se ventilan ante los
tribunales”: 198 ¿hasta dónde puede afectarse el ejercicio del derecho sin que la restricción se
convierta en “esencial”?
Se ha señalado que “determinar la medida del límite no es tarea fácil, pues en muchos
casos los contornos no están perfectamente perfilados. La cuestión inquieta a los jueces que
197
Alberto B. Bianchi, “¿Son indemnizables las restricciones administrativas al dominio?”, ya citado.
198
Eduardo A. Zannoni, Director – Aída Kemelmajer de Carlucci, Coordinadora; “Código Civil y Leyes
Complementarias”; Tomo 11, Astrea, 2007; pág. 12.
115
deben juzgar la razonabilidad del poder reglamentario estatal, dado que la intensidad de la
americana para trazar la línea entre la regulación del ejercicio y la afectación del derecho; un
comentario doctrinario que analiza el fallo del juez Holmes ya citado más arriba, resulta gráfica en
cuanto a dichas analogías:: “El Juez Holmes estableció la siguiente regla general en el caso
“Pennsylvania Coal”: “Mientras la propiedad puede ser regulada hasta cierta extensión, si la
regulación llega demasiado lejos será reconocida como una privación”. ¿Cuán lejos es “demasiado
lejos”. 200
Volviendo ahora al caso objeto de estudio, ¿dónde encajan las restricciones que se
patrimonio arquitectónico?
Parece imposible establecer un principio general teniendo en cuenta que la normativa que
se reseñó más arriba, admite diferentes grados de intervención, y considerando que el alcance de
las restricciones dependerá en cada caso de las características particulares del inmueble.
Evidentemente, la procedencia de una indemnización debe resolverse caso por caso y sólo
podría adelantarse que no en todos los casos -que seguramente constituirán una amplia mayoría
199
Zannoni – Kemelmajer de Carlucci, obra citada, Tomo 11, pág. 1.
200
El resaltado me pertenece. “Justice Holmes stated the following “general rule” in the Pennsylvania Coal
case, which follows: “While property may be regulated to a certain extent, if regulation goes too far it will be
recongnized as a taking”. How far is “too far” (Kathleen M. Sullivan – Gerald Gunther; obra citada; pág.
395).
116
Ahora bien, atendiendo al carácter eminentemente económico del derecho de propiedad,
puede intentarse enunciar una pauta que permita entender en cuáles casos podría corresponder
Para dilucidar en qué casos las restricciones impuestas a un inmueble con motivo de la
resulta útil acudir a los lineamientos de la Corte Suprema de Justicia americana en el ya analizado
posibilidad de obtener todo beneficio económico; cuando la protección equivale a una “invasión
Puede ser éste el camino para poder discernir los casos en los que corresponde compensar
mera regulación al ejercicio del derecho, en este caso en aras de la protección del patrimonio
117
histórico, que no debería ser indemnizada; paralelamente, la imposibilidad de obtener una
aplicó estas pautas, con expresa cita del fallo de la Corte Suprema de Estados Unidos en Penn
En este caso, ante la declaración de un inmueble como Monumento Histórico Nacional, los
propietarios solicitaron que dicha regulación fuera considerada como una expropiación inversa. 202
propiedad, pero señaló que dichas restricciones tienen un límite más allá del cual corresponde
pagar una indemnización (“X. Que nadie desconoce los derechos del Estado en aras del bien
público de limitar los derechos de los habitantes incluido el de propiedad. Más, cuanto tal derecho
no es limitado sino prácticamente desconocido nace por parte del Estado –aún cuando actúe
¿Dónde pone el límite el Tribunal, el Rubicón más allá del cual en sus palabras “tal derecho
económicamente razonable. Dice el fallo: “I. (…) También omitió establecer [el Poder Ejecutivo]
(…) una modalidad de uso que permitiera a los propietarios obtener una razonable ganancia sobre
el valor del inmueble. Como regla, las restricciones impuestas al propietario son irrazonablemente
201
CNCont.Adm.Fed.; sala V; “Zorrilla, Susana y otros c. EN- PEN s/ Expropiación inversa – Servidumbre
Adminitrativa”; 4 de noviembre de 2009; causa nº 37999/2000.
202
Es decir, se trató de un caso en que se aplicó la ley nacional nº 12665, y no de un caso en que se aplicó la
legislación de la Ciudad de Buenos Aires que se analizó más arriba. Sin perjuicio de ello, ambas leyes
imponen restricciones a los inmuebles protegidos, no idénticas, pero de similar o análogo alcance.
203
Voto del Dr. Gallegos Frediani.
118
gravosas cuando de ellas se deriva la pérdida de la mayor parte del valor razonablemente
establece que el derecho de propiedad no podrá restringirse hasta el punto de impedir que el
propietario obtenga una ganancia razonable conforme el uso que tenía el inmueble.
cabeza del propietario en aras del bien público una restricción que debería ser soportada por la
sociedad en su conjunto.
Este también fue un argumento desarrollado por la Corte norteamericana en Penn Central
nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación. En efecto, tiene dicho el Alto Tribunal:
“9°) Que esta Corte ha manifestado en reiteradas oportunidades que cuando la actividad lícita
causa eficiente de un perjuicio para los particulares –cuyo derecho se sacrifica por aquel interés
general-, esos daños deber ser atendidos en el campo de la responsabilidad por su obrar lícito
(doctrina de Fallos 301:403; 305:321; 306:1409, entre otros). Esta doctrina, que encuentran
204
Voto del Dr. Alemany, con cita del fallo Penn Central Transportation.
119
las cargas públicas (arts. 14, 17, y 16 de la Constitución Nacional, respectivamente), es plenamente
Estos principios, aplicados por el Máximo Tribunal en muchas oportunidades en que por
motivos de interés general se genera un perjuicio económico a un particular (en el caso que se cita
se había dejado sin efecto un concurso por el que se había adjudicado una radio con único
los fines de la protección del patrimonio: también en este caso se trata de cargas que se imponen
a ciertos ciudadanos –los titulares de ciertos inmuebles a los que se imponen limitaciones para
Entonces, como dijimos, las restricciones al dominio impuestas en virtud de las normas
que protegen el patrimonio arquitectónico, en tanto y en cuanto, permitan que el titular del bien
inmueble obtenga un beneficio razonable sobre la propiedad, no deberían dar derecho al pago de
una indemnización.
Estas restricciones constituirían una limitación al ejercicio del derecho de propiedad, que
afectaría las garantías de inviolabilidad de la propiedad (art. 17, CN) y de igualdad ante las cargas
Sentado ello, ¿podría establecerse una pauta para discernir cuál sería un beneficio
económico razonable?
205
Fallos 328:2654, “El Jacarandá S.A. c. Estado Nacional”, 28 de julio de 2005, voto de la Dra. Highton de
Nolasco.
120
4.4. La normativa de zonificación del lugar dónde se encuentra ubicado el inmueble como
normativa específica.
Mientras las leyes de zonificación se aplican a todos los inmuebles ubicados en la zona
determinados; es por ello que la invocación del art. 16 de la Constitución Nacional en el fallo de la
Cámara Nacional Contencioso Administrativo citado más arriba, resulta más que acertada.
implicar una importante pérdida de capacidad constructiva, que implica un valor económico
fácilmente mensurable.
Por supuesto, no todas las propiedades que se protegen sufren una pérdida de capacidad
constructiva por la aplicación de las normas que regulan la protección del patrimonio. En dos casos
conforme la norma de zonificación; ii) cuando por aplicarse el nivel de catalogación cautelar –el
más bajo y el único que en ciertos casos permite ampliaciones del volumen construido-, pueda
igualmente obtenerse un beneficio económico razonable, por ejemplo, por poder llevarse
Es decir, si bien siguen existiendo cuestiones que obligan a remitirse a las circunstancias de
cada caso, la obtención de un beneficio económico razonable, para el que puede considerarse
como parámetro la pérdida de capacidad constructiva, pareciera ofrecer una pauta que pueda
otorgar cierta previsibilidad a la hora de diseñar una política por parte de la administración, o
Como se dijo, la pérdida de capacidad constructiva implica un daño económico que puede
permitiría al titular de dominio de una propiedad “protegida” recuperar esa pérdida, evitando la
situación de desigualdad en que lo coloca y la pérdida que le genera la catalogación del inmueble.
Esta transferencia de capacidad constructiva, que podría realizarse a otro inmueble propio
razonable” que haría que la restricción al dominio enderezada a la protección del patrimonio
constituyese una limitación al ejercicio del derecho de propiedad, sin afectarlo en su esencia.
122
Ubicaría al titular de dominio en un pie de igualdad con los restantes titulares de
inmuebles de la misma zona (art. 16, CN), en tanto le permite recuperar lo que hubiera podido
necesidad en cada caso de firmar un convenio entre el titular de dominio y la autoridad estatal –
exceso del FOT de una parcela mediante mecanismos previstos en el CPU, pero que hoy son
gratuitos; 207 conforme el proyecto, esa capacidad constructiva extra deberá adquirirse,
diferente valor del metro cuadrado en los distintos barrios para que el incentivo sea favorable.
206
“El Código de Planeamiento Urbano, en su Sección 10, dedicada a la protección patrimonial, cuenta con
un instrumento muy interesante denominado “Transferencia de la capacidad constructiva”. Este mecanismo se
fundamenta en que en los edificios catalogados la demolición no es posible y las ampliaciones de volumen
están prohibidas o muy restringidas, por lo tanto si un inmueble catalogado tiene menor superficie construida
que la permitida en su distrito de zonificación, dispone de una capacidad constructiva que no podrá utilizar en
su propia parcela. Entonces, como compensación, el CPU contempla la posibilidad de transferir esa capacidad
constructiva remanente a otros terrenos. Lamentablemente, hoy este mecanismo tiene una tramitación
sumamente compleja (requiere la firma de un Convenio Urbanística entre el propietario y el Jefe de Gobierno
y su aprobación legislativa) y sus posibilidades de aplicación son escasas. En los años que lleva de vigencia la
normativa, sólo se ha firmado un convenio de transferencia que nunca fue efectivizado” (Laura Weber;
“Proteger el patrimonio y a los propietarios”; publicado en el diario Clarín del día 18 de mayo de 2010).
207
El denominado “completamiento de tejido” –enrase- para igualar alturas con el entorno, normas
urbanísticas especiales y el incremento del FOT en el 25% para la zona sur de la ciudad.
123
Un adecuado sistema de transferencia de capacidad constructiva permitiría reducir a una
mínima expresión los casos en que el Estado deba reparar económicamente o expropiar al titular
Nótese, por ejemplo, que en el caso “Zorrilla” ya citado, la indemnización otorgada a los
titulares del inmueble fue de $ 8.100.000, más intereses y costas, y, además, la administración
tragedia irreparable, o reparable únicamente mediante un juicio, y de que no sufrirá una pérdida
económica.
Con ello, además, podrían generarse “externalidades positivas”, incentivos para modificar una
del patrimonio a los fines de obtener un beneficio económico, lo que no ha podido ser controlado
demoliciones clandestinas, que se caracterizan por iniciarse puertas adentro del inmueble,
irreversible. 209
208
Súmense los recursos que implica poner en funcionamiento el aparato judicial, el cuerpo de abogados
estatales, etc…
209
“Varias demoliciones de edificios donde está en discusión el patrimonio arquitectónico porteño están
causando disconformidad entre expertos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y asociaciones barriales
(…). El informe incluye demoliciones de tres tipos: ilegales, clandestinas (realizadas manteniendo la fachada
124
4.6. Posibilidad de un cambio de conducta mediante la generación de incentivos
capacidad constructiva”
para ocultar los trabajos) y autorizadas por el organismo encargado de analizar el valor patrimonial de una
pieza arquitectónica (…). De acuerdo con la información de la Subsecretaría de Planeamiento de la Ciudad y
el relevamiento realizado por la asociación Basta de Demoler, más de ocho inmuebles han sido demolidos
clandestina e ilegalmente entre 2009 y 2010” (Diana Salinas Plaza; “Patrimonio en riesgo de demolición”;
diario La Nación del 22 de febrero de 2010); “La demolición ilegal de una casa histórica del barrio de San
Telmo, construida durante la década del 30 fue interrumplida ayer por la Dirección General de Fiscalización y
Control de Obras del gobierno porteño, que clausuró el lugar” (“Detienen la demolición de una casa
tradicional en San Telmo”; diario La Nación del 14 de mayo de 2010).
210
Las pautas establecidas para medir el costo de oportunidad de la protección del ambiente sirven de guía en
este caso: “The cost of converving hábitat is the difference between the value of land in its “highest and best”
prívate use and its value when employed in ways compatible with conservation. The prívate value of land is
determined by the net present value of the flow of earnings to which it gives raise. Thus, put in a diferente (but
equivalent) way, the opportunity cost of conservation is the difference between prívate land values with and
without development restrictions” (James Boyd – Kathryn Caballero – R. David Simpson; “The Law and
Economics of Habitat Conservation: Lessons from an Analysis of Easement Acquisitions”; Resources for the
Future; April 1999; http://www.rff.org/documents/rff-DP-99-32.pdf).
125
conservación de la propiedad por no resultar rentable, o directamente la violación de la
positiva a otras, que no reciben compensación ni pagan, por verse afectadas o beneficiadas.
protegidos han sido señalados como ejemplo de medida adecuada a los fines de fomentar
correspondiente al lugar donde se encuentra ubicado el inmueble, producirá una disminución del
211
“Any conservation policy that appears to provide for conservation without full compensation for
opportunity cost is probably a mechanism where costs are hidden, or one where conservation is likely to be
ineffective” (Ibídem).
212
Ver: “Robert Cooter – Thomas Ulen, “Law and Economics”, Addison Wesley Longman, 2000, pág. 40 y
stes.; N. Gregory Mankiw; “Principios de Economía”; Mc Graw Hill; 2004; pág. 127 y stes.
213
“Los edificios históricos restaurados generan una externalidad positiva porque los peatones o los
automovilistas que pasan al lado pueden disfrutar de su belleza y del sentido de la historia que transmiten. Sus
propietarios no obtienen todo el beneficio de la restauración y por lo tanto, tienden a deshacerse demasiado
deprisa de los edificios más antiguos. Muchas administraciones locales responden a este problema regulando
la destrucción de edificios históricos y concediendo desgravaciones fiscales a los propietarios que los
restauran”. (Mankiw; obra citada, pág. 128).
214
“Insofar as preservation policies restrict property use, property values can be expected to decline and
sales prices would reflect this” (Douglas S. Noonan – Douglas J. Krupka; “Making –or picking- Winners:
Evidence of Internal and External Price Effects in Historic Preservation Policies”; Discusión Paper nº 4110,
April 2009; Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn, Germany.
126
Ante ello, los titulares de inmuebles protegidos podrían asumir las siguientes conductas: i)
asumir la pérdida; ii) demandar al gobierno; iii) dejar que el inmueble se deteriore por falta de
imponen ante las demoliciones clandestinas, que consisten en multas que resultan irrisorias en
relación al valor del metro cuadrado en la ciudad, la tercer alternativa de demoler en forma
resulta una obviedad que la existencia de propiedades protegidas beneficia a toda la sociedad, no
sólo por una cuestión estética o de disfrute, sino también que la existencia de propiedades
genera una disminución en la oferta de este tipo de propiedades, por su no mantenimiento y/o
demolición; eso hace que el equilibrio de mercado sea menor al óptimo social; en otras palabras, a
determinado valor (el valor disminuido de la propiedad protegida), la oferta (el número de
óptima.
215
El Código de Planeamiento Urbano contiene una sanción que consiste en la pérdida de parte de la
capacidad constructiva del lote en caso de demolición ilegal (“Los mismos sólo podrán construir hasta un
máximo equivalente al 70% de la capacidad edificatoria de la subzona correspondiente …), pero no existen
antecedentes de que se haya aplicado –existiría una que no se encuentra firme, aplicada en el año 2010-.
216
“Other more external impacts may be expected as well. If preservation policies or landmark designation
bring more stability to a neighborhood by restricting changes in buildings or neighborhood character,
property prices may rise because such stability mitigates investment risk for propoerty owners” (Noonan –
Krupka, trabajo citado).
127
La diferencia entre la cantidad ofrecida en el caso del valor disminuido por la imposibilidad
que los propietarios obtengan una compensación económica, en nuestro caso, la transferencia de
capacidad constructiva.
incumplir la ley pierda atractivo, ya que deja de resultar la más conveniente desde el punto de
vista económico.
128
ELIGEN ELIGEN
CUMPLIR > CUMPLIR ≤
QUE EL QUE EL
TITULAR TITULAR
PROPIETARIO
MV+B MV
CUMPLE
PROPIETARIO
G+B G
NO CUMPLE
que obtiene el titular en caso que pueda disponer de su propiedad; y “B” es el beneficio social (la
propietario es aquella en que no coopera, viola la ley y obtiene su ganancia, mientras que los
Ahora bien, su “second best” es la situación en que viola la ley y obtiene su ganancia,
aunque los demás también violen la ley y no tenga la externalidad positiva que implica que los
demás cumplan.
129
Su peor opción es aquella en la que cumple la ley y asume la pérdida económica, y los
demás participantes incumplen, mientras que si coopera y los demás también lo hacen sólo
Estamos asumiendo un dato de la realidad, que es que la ganancia que obtiene por
construir representa para el jugador más que la externalidad positiva, pero a igual resultado se
MUCHOS POCOS
CUMPLEN CUMPLEN
LA LEY LA LEY
PROPIETARIO
0 -2
CUMPLE
PROPIETARIO
2 0
NO CUMPLE
130
Así, en este cuadro, la ganancia que obtiene de construir y la externalidad positiva valen
“1”, mientras que el cumplimiento de la ley implica una pérdida económica que vale “-1” y la
ausencia de la externalidad positiva (estética y de mayores valores en la zona) también vale “-1”.
Vemos en este cuadro que su mejor opción sigue siendo eludir la ley y que los demás la
cumplan; y si bien ahora su segundo mejor resultado es aquel en el que todos cumplen, ello
expone a todos los participantes al resultado que les genera la mayor pérdida (cumplir la ley y que
los demás incumplan), con lo que una vez más, la estrategia dominante de todos los participantes
positiva, la mejor opción es cumplir y que todos cumplan; si bien la ventaja económica sería similar
a la que obtendría de incumplir y que los demás cumplan (ya que la compensación es similar a la
ganancia que obtiene si incumple la ley y los demás cooperan), evita el riesgo de posibles
bien la ventaja es similar a la que obtiene en caso de no cumplir y que los demás cumplan, la
131
ELIGEN ELIGEN
CUMPLIR > CUMPLIR ≤
QUE EL QUE EL
TITULAR TITULAR
PROPIETARIO
C+B C
CUMPLE
PROPIETARIO
G+B G
NO CUMPLE
MUCHOS POCOS
CUMPLEN CUMPLEN
LA LEY LA LEY
PROPIETARIO
2 1
CUMPLE
PROPIETARIO
2 1
NO CUMPLE
132
5. Conclusiones
Como regla, a la luz del derecho vigente, las restricciones a la propiedad con motivo de
cuestiones urbanísticas constituyen una limitación al ejercicio de este derecho, que no lo afectan
esencialmente.
inmueble en particular que puede ir más allá de una limitación al ejercicio del derecho,
En qué casos ello ocurre debe ser analizado caso por caso, pero puede establecerse que
ello ocurrirá en los casos en que el propietario del inmueble no pueda obtener un beneficio
conforme la norma de zonificación que se aplica a todos los inmuebles comprendidos en el distrito
Para compensar esta expectativa sin tener que recurrir a la indemnización económica que
aparece como un sistema de compensación que permite evitar las lógicas tensiones entre el
del art. 17 de la Constitución Nacional y la igualdad ante las cargas públicas del art. 16.
133