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184-16 - Consorcio Triunfo-Prest - Adic.contratos Obra Ejec - Bajo Sist - Suma Alzada
184-16 - Consorcio Triunfo-Prest - Adic.contratos Obra Ejec - Bajo Sist - Suma Alzada
Opinión
T.D.: 8962839
OPINIÓN Nº 184-2016/DTN
1. ANTECEDENTES
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225, y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.
2. CONSULTAS Y ANÁLISIS
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Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016
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2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si correspondía que una
Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una situación en
particular.
2.1.2 Sin perjuicio de ello, debe indicarse que el primer párrafo del numeral 1) del
artículo 40 del anterior Reglamento establecía que el sistema a suma alzada era
aplicable “(…) cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestación
estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas, en los términos de
referencia o, en el caso de obras, en los planos y especificaciones técnicas
respectivas. El postor formulará su propuesta por un monto fijo integral y por
un determinado plazo de ejecución.” (El resaltado es agregado).
En atención a ello, la invariabilidad del precio pactado era la regla general para
la ejecución de contratos de obra bajo el sistema a suma alzada.
2.1.3 Por su parte, el segundo párrafo del referido numeral precisaba que en una obra
convocada bajo el sistema a suma alzada el postor debía formular su propuesta
“(…) considerando los trabajos que resulten necesarios para el cumplimiento
de la prestación requerida según los planos, especificaciones técnicas,
memoria descriptiva y presupuesto de obra que forman parte del Expediente
Técnico, en ese orden de prelación; (…). El mismo orden de prelación se
aplicará durante la ejecución de la obra.” (El resaltado es agregado).
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En efecto el orden de prelación establecido entre los documentos que integran el expediente técnico
estaba formado por los planos en primer orden; el segundo por las especificaciones técnicas; el tercero
por la memoria descriptiva; y el cuarto por el presupuesto de obra.
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2.1.5 Ahora bien, debe precisarse que, en las obras contratadas bajo el sistema a
suma alzada, la Entidad podía aprobar la ejecución de prestaciones adicionales
cuando los planos o especificaciones técnicas requerían ser modificados
durante la ejecución contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la
finalidad del contrato. Cabe precisar que la necesidad de modificar los planos o
especificaciones técnicas de la obra podía originarse en deficiencias del
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El numeral 41.2 del artículo 41 de la anterior Ley señalaba que "Tratándose de obras, las
prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por ciento (15%) del monto total del contrato
original, restándole los presupuestos deductivos vinculados, (…). En el supuesto de que resulte
indispensable la realización de prestaciones adicionales de obra por deficiencias del Expediente
Técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del contrato, (…), el Titular de la
Entidad puede decidir autorizarlas .(…)." (El resaltado es agregado).
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LINARES JARA, Mario. Adicionales de Obra Pública. Obra Pública y Contrato, Adicionales,
Función Administrativa, Control Público, Arbitraje y Enriquecimiento sin causa, en: Revista de
Derecho Administrativo N° 7, Pág. 181.
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Según Dromi, por el principio de mutabilidad “(…) la Administración tiene competencia para
variar por sí lo establecido en el contrato y alterar las prestaciones y condiciones de su
cumplimiento”. (El resaltado es nuestro). DROMI, Roberto. Licitación Pública. Buenos Aires:
Ediciones Ciudad Argentina, segunda edición, 1995, pág. 505.
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Del mismo modo, Manuel de la Puente señala que esta potestad respondería al ejercicio de las
prerrogativas especiales del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina
“cláusulas exorbitantes” que caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –
como es el que subyace a las contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública
representa al interés general, el servicio público, y su contraparte representa al interés privado. DE LA
PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la
Pontifica Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
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Sobre el particular, es importante señalar que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo
por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si
correspondía que una Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una
situación en particular.
En este punto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si correspondía que una
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Sin perjuicio de ello, debe considerarse que, antes del inicio del plazo de
ejecución de obra, la Entidad tenía la obligación de entregar el expediente
técnico de obra completo, de conformidad con el numeral 2) del artículo 184
del anterior Reglamento.
2.4 “Si la información en alguno de los documentos que forman parte del
expediente técnico pero no detallada en otro (u otros), y en el transcurso de
la ejecución de la obra ésta es otorgada (definida calidad, características,
especificaciones, etc.) como parte de la absolución de consultas por parte de
la entidad, podrían generar la aprobación de una prestación adicional de
obra, teniendo en cuenta que estamos frente a un Contrato bajo la
modalidad de suma alzada?” (sic).
Al respecto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre
sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si correspondía que una
Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una situación en
particular.
Sin perjuicio de ello, debe considerarse que, antes del inicio del plazo de
ejecución de obra, la Entidad tenía la obligación de entregar el expediente
técnico de obra completo, de conformidad con el numeral 2) del artículo 184
del anterior Reglamento.
Para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los documentos que
integraban el expediente técnico se interpretaran en conjunto11 y
proporcionaran información suficiente, coherente y técnicamente correcta que
permita a los postores formular adecuadamente las propuestas y ejecutar la
obra en las condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de la materia.
2.6 “En una obra a suma alzada, ¿Si la omisión parcial de información de un
Expediente Técnico pero detallada o complementada con información
otorgada por la Entidad en plena ejecución del contrato de obra, es decir que
no obró originalmente en el Expediente Técnico, como consecuencia de la
absolución de consultas ante las deficiencias presentadas por dicho Exp.
Técnico, puede originar un adicional de obra en un contrato a suma
alzada?” (sic).
Sobre el particular, es importante señalar que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo
por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si
correspondía que una Entidad aprobara una prestación adicional de obra en una
situación en particular.
Asimismo, debe tenerse en consideración que una Entidad podía aprobar una
prestación adicional en un contrato de obra bajo el sistema a suma alzada
cuando la absolución de las consultas a las que hacía referencia el artículo 196
del anterior Reglamento evidenciaba la existencia de defectos o deficiencias
del expediente técnico de obra que generasen la modificación de los planos o
especificaciones técnicas, pero no en aquellos casos en los que solo estuviera
dirigida a aclarar la información contenida en el expediente técnico de obra o
brindar instrucciones respecto a determinadas ocurrencias.
3. CONCLUSIONES
3.1 En las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada era posible aprobar
prestaciones adicionales de obra cuando los planos o especificaciones técnicas
requerían ser modificados durante la ejecución contractual, debiendo tenerse en
consideración que la necesidad de modificar los planos o especificaciones
técnicas de la obra podía originarse por deficiencias del expediente técnico de
obra.
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3.2 Una Entidad podía aprobar una prestación adicional en un contrato de obra
bajo el sistema a suma alzada cuando la absolución de las consultas a las que
hacía referencia el artículo 196 del anterior Reglamento evidenciaba la
existencia de defectos o deficiencias del expediente técnico de obra que
generasen la modificación de los planos o especificaciones técnicas, pero no en
aquellos casos en los que solo estuviera dirigida a aclarar la información
contenida en el expediente técnico de obra o brindar instrucciones respecto a
determinadas ocurrencias.
3.3 Cuando se hace referencia a que los documentos del expediente técnico de obra
debían proporcionar información "suficiente", debe entenderse que debían
presentar toda la información necesaria e idónea para que los postores puedan
formular adecuadamente sus ofertas, sin necesidad de que tengan que recurrir a
otros documentos o estudios. Asimismo, cuando se hace referencia a que los
documentos del expediente técnico de obra debían proporcionar información
"coherente", debe entenderse que dicha información no debía presentar
contradicciones o indicaciones que sean incompatibles entre sí. Por último, la
información que obra en el expediente técnico debe ser "técnicamente correcta"
en virtud a que contiene un conjunto de documentos de ingeniería que tienen
por finalidad brindar información sobre los requerimientos de la Entidad para
la ejecución de la obra y sobre las condiciones del terreno.
CVP/.