Índice

1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1 La elección de una política a favor de los pobres. . . . . . . . . . . . . 5
2. Asuntos políticos contra asuntos técnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
3. Periodo para el proceso de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
4. El vínculo entre productos y procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
5. La gestión de posibles conflictos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
5.1 Un enfoque provisional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
5.2 Establezca un plan de acción de actividades. . . . . . . . . . . . . . . 10
5.3 Grupos de trabajo temáticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
5.4 Considere la cuestión del género. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
5.5 Aproveche lo que ya existe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
6. Administre las “políticas” del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
7. Tratamiento de los asuntos técnicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
8. Mantenga las personas informadas e involucradas. . . . . . . . . . . . . . . 16
9. Apoyar la aprobación y la implantación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
10. El papel clave de las herramientas del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
11. Diez ingredientes clave del proceso de la política del suelo. . . . . . . . 19
12. El objetivo de la Red Global de Herramientas del Suelo . . . . . . . . . . 21
12.1 Derechos al suelo, registros e inscripciones. . . . . . . . . . . . . . . 21
12.2 Planificación del uso del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
12.3 Gestión y administración del suelo, información sobre su uso. 22
12.4 Ley del suelo y su implantación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
12.5 Captación del valor del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
12.6 Asuntos transversales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

1. Introducción
Desarrollar nuevas políticas del suelo puede ser un proceso largo y difícil.
Más aun si son políticas que van a favorecer a los pobres – si son para
ayudar a corregir las desventajas que los pobres normalmente sufren en
muchas áreas de la política del suelo.
Esta guía sugiere un paso hacia delante. Basada en las experiencias de
varios países de Asia y África, no es un libro de recetas sino que presenta
un proceso que puede adaptarse de la forma más apropiada a la situación
de cada país y a los aspectos específicos de la política del suelo que hay
que tratar. Este proceso es participativo: cuenta con una amplia gama de
partes interesadas de todos los aspectos de la política del suelo, incluyendo
la sociedad civil y los propios pobres. La inclusión de todos estos grupos es
vital si el objetivo es tener como resultado políticas que sean políticamente
aceptables, técnicamente viables, a favor de los pobres y que se puedan
implantar.
Esta guía es dirigida a Ministros y a legisladores con experiencia, respon-
sables por los asuntos relacionados con ordenación del suelo, así como a
donantes, profesionales, consultores y ONGs involucrados en el desarrollo
de políticas del suelo.

1.1 La elección de una política a favor de los pobres

¿Qué significa a favor de los pobres? Un enfoque a favor de los pobres es
el que tiene en cuenta las personas que viven en la pobreza. En el caso de
las ciudades, significa que todos sus ciudadanos reciban el mismo trato,
incluyendo los que viven en tugurios, en lo que se refiere al acceso al suelo
y a servicios.
En la mayoría de los países, la mayor parte de las políticas, leyes y proce-
dimientos de ordenación y uso del suelo perjudica a los pobres. En parte,
los pobres continúan atrapados en la pobreza porque no pueden acceder
ni usar la tierra que necesitan para cultivar, construir casas y establecer
negocios. Sin tenencia segura, no tienen ningún incentivo para invertir en
el suelo. Muchos procedimientos de uso del suelo – como el registro de un
pedazo de tierra o la transferencia para un nuevo dueño – son demasiado
caros para los pobres. Como resultado, el pobre urbano se ve obligado a vivir

5
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

en tugurios que carecen de servicios básicos como alcantarillado, agua y

luz. El pobre rural está privado de tierra para pastos, bosques y agua. Y no
tienen ninguna razón para prevenir la erosión o para invertir en irrigación
para sus tierras.
Las mujeres son las que tienen una situación peor. En muchos países no
pueden ser propietarias o heredar tierras, ni pueden registrarlas en su
nombre – ya sea por el sistema legal formal o por reglas informales. Tienen
más probabilidades que los hombres de que sean desalojadas de sus casas
y tienen menos acceso a la burocracia, abogados y servicios del sector
privado.
Sin embargo, el propio proceso de desarrollo de políticas también perjudica
a los pobres. Está dominado por las élites: políticos, intereses comerciales,
terratenientes, especuladores de la construcción y especialistas técnicos
como abogados y topógrafos. Los pobres tienen poca influencia política y
no cuentan con el conocimiento técnico ni con los recursos necesarios para
contribuir a la discusión política.
Es por ello que son necesarias políticas que favorezcan a los pobres para
superar estas barreras. Este tipo de políticas debe ofrecer una amplia
gama de derechos al suelo adecuados para las diferentes situaciones. Debe
garantizar que los pobres tengan acceso al suelo y a los servicios del suelo
a un precio asequible para ellos. Debe dar seguridad de la tenencia – como
mínimo, para evitar que las personas sufran desalojos arbitrarios de sus
casas en áreas urbanas o rurales. Y deben tener por objetivo reparar las
injusticias que obligan a muchos habitantes de ciudades a vivir en tugurios
hacinados en una diminuta proporción del suelo de la ciudad.

2. Asuntos políticos contra asuntos técnicos

En cualquier país el uso del suelo es uno de los asuntos políticos más deli-
cados. También es muy complejo, tanto en términos técnicos como legales.
• El uso del suelo está vinculado al clientelismo político y a los intereses
creados por las élites. A menudo, el uso del suelo es un asunto político
explosivo y es el origen de muchos conflictos potenciales y reales.
• El uso del suelo también es un asunto muy técnico: requiere

6
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

profesiones especializadas, pues trata de procedimientos legales muy

complejos en un contexto histórico, cultural y económico complicado.
Es fundamental lidiar con aspectos políticos y técnicos. Varios países han
intentado mantener el proceso totalmente político; y han tenido que volver al
tablero de dibujo y re-diseñar el proceso para tener en cuenta las restriccio-
nes técnicas. Algunos países han intentado mantener el proceso totalmente
técnico; y han tenido que luchar mucho para hacer cumplir las nuevas leyes
y enfoques para que sean operativos en la práctica.
Esta guía presenta una manera de compaginar estas dificultades.

3. Periodo para el proceso de la política

La reforma de las políticas y sistemas de administración del suelo incluye
muchos asuntos. Involucra muchas agencias gubernamentales y otras par-
tes interesadas. Espere que lleve un tiempo largo: por lo menos entre 10-15
años. Esto requiere un compromiso a largo plazo y de alto nivel de todas
las partes involucradas como gobierno, sociedad civil y grupos dueños de
terrenos, profesionales del área y bancos.
Con este horizonte de tiempo tan largo, una buena idea es trazar las estra-
tegias para el corto, medio y largo plazo. Asegúrese de que el presupuesto es
adecuado: debe cubrir no sólo los costes de la serie de talleres presentados
en esta guía, sino también todas las actividades relacionadas: estudios,
consultorías, capacitación, así como la gestión del propio proceso de plani-
ficación.

4. El vínculo entre productos y procesos

Es necesario pensar tanto en términos de “productos” (políticas revisadas,
borradores de leyes, sistemas de información del suelo, etc.) y “procesos”
(cómo obtener los acuerdos necesarios para llegar a estos productos). La
política perfecta o la solución técnica perfecta es inútil si las diferentes
partes interesadas no están convencidas- y es muy probable que la rechacen
si no han estado involucrados desde el inicio del proceso.
También recuerde que los 10-15 años necesarios para una revisión general
del sistema del suelo es mucho tiempo en política. Los políticos y las otras

7
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

partes interesadas tienen que mostrar a sus electores y partidarios que

están consiguiendo avances. Esto significa que el proceso tiene que producir
resultados- propuestas de políticas, borradores de leyes, etc. – con más
frecuencia. A su vez esto quiere decir que hay que partir el área de asunto
en pedazos digeribles, con los que se pueda trabajar dentro de un periodo
de tiempo razonable.
Es necesario tener un “mapa de ruta” con el que todos estén de acuerdo para
cada fase del proceso de la política del suelo, así como para las diferentes
esferas- nacional, regional y local. Puede haber grandes diferencias dentro
de un país- entre las provincias o entre las áreas urbanas, agrícolas y secas.
Puede ser que una solución no sea válida en todos los lugares. Puede ser
necesario que las reformas comiencen en un área antes de que se implanten
en otras.

5. La gestión de posibles conflictos

Es normal que diferentes organizaciones y grupos tengan diferentes puntos
de vista sobre los asuntos relacionados al suelo. La intención del proceso
de política del suelo es llegar a un acuerdo entre estos grupos. Sin embar-
go, dado la naturaleza política de los asuntos relacionados al suelo, sería
sorprendente que no hubiera conflictos. Probablemente en algún momento,
alguien saldrá diciendo que las propuestas son inaceptables.
Hay que elaborar planos para lidiar con este tipo de eventualidades. Hay que
encontrar maneras para mantener a todas las diferentes organizaciones e
intereses involucrados en el proceso. Y si alguien decide irse, hay que buscar
formas de traerlo de nuevo para el proceso, de tal modo que se pueda aten-
der sus inquietudes pero sin comprometer la integridad del propio proceso.

5.1 Un enfoque provisional

• Monte una unidad de coordinación para gestionar y planificar el
proceso de la política del suelo. La mejor ubicación para esta unidad
es dentro del ministerio nacional que esté a la cabeza del proceso y la
plantilla debe estar formada por representantes gubernamentales con
credibilidad. Debe mantenerse vinculada a redes de las diversas partes
interesadas y grupos de especialistas a lo largo de todo el proceso.

8
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

• Reúna bastante información sobre los sistemas de ordenación y uso del

suelo existentes y los problemas que acarrean. Esta información, que
sirve como preparación, puede reunirse de varias maneras: apreciaciones
participativas, discusiones con ONGs y con organizaciones comunitarias,
encuestas formales, revisión de datos secundarios y audiencias públicas.
Analice lo encontrado, de preferencia junto con las personas que
implantaron los sistemas o a quienes les afectan los sistemas. Después,
elabore breves documentos de concepto describiendo los problemas,
resumiendo las diferentes posiciones y cambios necesarios, sugiriendo
un primer borrador de cómo desarrollar nuevas políticas. Probablemente
habrá que revisarlo de manera continua puesto que las personas lo van
analizando a lo largo del tiempo.
• Planifique una serie de talleres. Los talleres permiten que las varias
partes interesadas puedan discutir y contribuir para el desarrollo
de las políticas. Las partes interesadas deben poder manifestar
sus posiciones, documentar los sistemas ya existentes, identificar
problemas y posibles soluciones, planificar el proceso de desarrollo de
nuevas políticas y negociar detalles. Un único taller no es suficiente:
será necesario organizar una serie de talleres, durante un largo periodo
- tal vez a un nivel nacional, regional y local. No es necesario tener un
documento preciso de entrada, sino una idea inicial sobre cómo cada
uno de los talleres contribuye al proceso de las políticas nacionales del
suelo. Ajuste el proceso sobre la marcha siempre que sea necesario.
• Asegúrese de que todas las partes interesadas estén representadas en
los talleres, especialmente las que tienen suficientes intereses políticos
creados para impedir el éxito. Las principales partes interesadas
incluyen el gobierno (local, estatal, nacional), los profesionales del
suelo, la sociedad civil y los investigadores. Invite a otras personas que
sean relevantes para el asunto de cada taller. Asegúrese de que invita a
todas las partes interesadas principales – y que no omite a la sociedad
civil en un esfuerzo equivocado de evitar discusiones. Es vital convencer
a los participantes, por lo tanto explíqueles el proceso previsto desde el
inicio, e incorpore sus ideas.
• Comience con la cuestión política. El primer taller (es) debe poner las
posiciones políticas sobre la mesa y hacer que los participantes crean y
confíen en el proceso. Si esto no ocurre será difícil que los participantes

9
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

se enfoquen en asuntos técnicos. Sin embargo, no se centre sólo

en asuntos políticos; los primeros talleres también deberán incluir
algunos asuntos técnicos para construir capacidades. Los asuntos
políticos siempre podrán repasarse en el proceso, si es necesario. Esto
dependerá de las elecciones o de otros eventos políticos en el país.
Siempre esté atento a las sensibilidades políticas y esté listo para lidiar
con la solución de problemas.
• Vaya a los asuntos técnicos. Después de conseguir la aprobación
política, empiece a discutir los asuntos técnicos. Los talleres deben
buscar la identificación de problemas específicos y llegar a un acuerdo
sobre ellos para después identificar las soluciones. Continúe incluyendo
a todas las partes interesadas en los talleres. Esto mantiene a la gente
involucrada.
• Elabore un plan de acción. Una vez empezadas las discusiones
técnicas, se podrá desarrollar un plan de acción estructurado. Así
se podrá trazar un mapa de ruta para alcanzar un conjunto de
ideas – borrador de políticas que se puede presentar a los que toman
las decisiones. Debe lidiar tanto con los asuntos políticos como los
técnicos. El presupuesto debe ser realista.

5.2 Establezca un plan de acción de actividades

Las actividades en el plan de acción deben incluir:
• Talleres sobre asuntos específicos a nivel nacional, regional y local
• Visitas de estudio y evaluaciones de sistemas en otros países
• Estudios especiales
• Presentaciones de “mejores prácticas”
• Consultas públicas y discusión en medios de comunicación de masa
• Actividades para construir alianzas políticas
• Mejoras al modelo sugerido
• Encuestas de usuarios y evaluaciones participativas
• Evaluaciones institucionales y legales.
Establezca grupos de trabajo en temas específicos. Puede ser más fácil
encontrar soluciones para los problemas en grupos más pequeños que en
talleres grandes. Organice los problemas en temas y monte grupos de tra-

10
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

bajo de varias partes interesadas activas en ese campo para lidiar con ellos
(Ver Caja). Los grupos de trabajo también son útiles para garantizar que el
debate es constructivo y honesto. Por ejemplo, si las ONGs quieren servicios
gratuitos del suelo, los técnicos pueden explicar porqué no es posible. Y si
los técnicos dicen que el sistema que tienen es excelente y que lo único que
necesitan es más recursos y no una reforma a gran escala, las ONG pueden
mostrarles cómo el servicio no está funcionando bien.

5.3 Grupos de trabajo temáticos

Los grupos de trabajo son una buena manera de enfocar la discusión en los
detalles con los que es difícil lidiar en el plenario. Considere la posibilidad
de tener grupos de trabajo en los siguientes temas:
• Asuntos de reforma institucional
• Sistemas y estándares técnicos: encuestas y gestión de la información
• Información, comunicación y divulgación
• Educación y construcción de capacidades
• Asuntos legales, incluyendo la preparación de escrituras de traspaso y
sistemas de registro del suelo.
Los grupos de trabajo tienen que incluir las diversas partes interesadas: incluya
usuarios y políticos así como especialistas técnicos. Nombre presidentes de grupo
imparciales para conducir la discusión. Cada grupo de trabajo debe tener un portavoz
que comunique al plenario las ideas del grupo.

5.4 Considere la cuestión de género

El género es un asunto vital en los temas relacionados con el uso del suelo.
• Asegúrese de que los intereses de las mujeres y hombres se tratan
específicamente en los borradores de las políticas de una manera
equilibrada, en especial en relación a los asuntos de herencia.
• Busque un equilibro de género entre los participantes del taller
• Incluya presentaciones especiales sobre la cuestión de género
• Pida a los oradores que traten específicamente la cuestión de género en
sus presentaciones
• Que tanto hombres como mujeres presidan los grupos de trabajo
• Asegúrese de que la construcción de capacidades y la transferencia de

11
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

conocimiento en el asunto sea para hombres y mujeres

Identifique los problemas. Es probable que al principio no haya una des-
cripción global de cómo funcionan los sistemas del uso del suelo del país ni
sus leyes. En este caso, pida un estudio (o estudios) a un grupo temático
relevante para que lo presenten en el taller siguiente. El estudio deberá
identificar los problemas, puntos parcialmente coincidentes y conflictos en
las diferentes políticas y sistemas del uso del suelo, incluyendo los sistemas
institucionales. El hecho de saber esto va a permitir que las diferentes
políticas estén alineadas. Identificar y resolver los problemas no es sólo una
actividad única – sino que tendrá que hacerse de manera continuada a lo
largo del proceso de desarrollo de la política.

5.5 Aproveche lo que ya existe

Es importante entender lo que ya existe. Tal vez algunos aspectos del sistema
actual puedan retocarse para hacer que funcione mejor o para que beneficie
más a los pobres, sin tener que reinventar la rueda, mientras que puede ser
necesario hacer grandes reformas en otras partes.
Las partes interesadas pueden sugerir ideas sobre buenos enfoques o pueden
mencionar sistemas que funcionan “más o menos” y que pueden mejorar.
Documente estas sugerencias. Puede que sea posible tomar prestado y adaptar
enfoques de otros países o regiones. Considere el uso de consultores por corto
plazo para proponer maneras de mejorar todas estas sugerencias.

Trate asuntos específicos. Una vez que estos problemas y puntos parcial-
mente coincidentes están identificados, convoque reuniones con especialis-
tas para discutir cuestiones específicas. Hay que comunicar los resultados
al grupo más amplio de las partes interesadas. Considere la posibilidad de
tener consultores por periodos cortos para tratar asuntos específicos.
Produzca resultados sobre la marcha. Recuerde la necesidad de tener ideas
tangibles en cada etapa del proceso. Las diferentes partes interesadas-
especialmente los políticos- tienen que mostrar a sus electores que están
obteniendo avances y que el proceso no es sólo hablar por hablar.
Haga un borrador de la política. Redacte el borrador final de la política
basado en resultados de la serie de talleres. Esto se puede hacer en etapas,
junto con una serie de simposios para revisar el borrador. El trabajo de
elaborar el borrador puede necesitar la ayuda de especialistas nacionales

12
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

y/o internacionales, así como de personas que tienen experiencia en hacer

borradores, antes de presentar la política al parlamento nacional.

6. Administre las “políticas” del proceso

Al principio del proceso de desarrollo de la política de ordenación y uso del
suelo, lo político debe preceder lo técnico. Una vez que las cartas políticas
están sobre la mesa, la discusión se puede enfocar más en los asuntos
técnicos. La política final debe ser tanto políticamente aceptable como téc-
nicamente apropiada.
Puesto que el uso del suelo es un asunto político tan candente, será necesario
tener una buena antena política si queremos que el proceso de planificación
del uso del suelo tenga éxito. A seguir damos algunas orientaciones:
• Sea estratégico. Conozca las partes interesadas, entienda sus
posiciones e intente trazar un proceso que las tenga en cuenta. Conocer
la situación política también dará una guía en términos de coordinar
bien el tiempo de los talleres y eventos, la selección de los temas, la
distribución de los puestos, etc.
• Asegúrese de que el gobierno asume el proceso. El ministro o
el organismo del gobierno del estado relevante deben apropiarse
totalmente del programa y responsabilizarse por los resultados.
Esto puede ser difícil porque los ministros pueden querer evitar el
riesgo político percibido o puede ser que no quieran invitar a partes
interesadas importantes.
• Prepárese para el cansancio y la resistencia. La reforma de la política
del uso del suelo es un proceso a largo plazo por lo que el cansancio
es comprensible. El proceso puede ser tenso con los intereses creados
y conflictos. Intente hacer alianzas para que el proceso y las ideas
sean sustentables. Evite confiar en una única persona u organización,
incluso cuando parezca ser el camino más eficiente para conseguir que
las cosas avancen.
• Trabaje para que todos crean en el proceso. Ofrezca tiempo en la
agenda a todas las partes interesadas. Esto coloca todos los asuntos
sobre la mesa y le dice a todos que se les está tomando en serio.

13
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

• Informe al facilitador y al presidente de la sesión. Elija el facilitador

del taller y a los presidentes de las sesiones con mucho cuidado.
Asegúrese de que están totalmente a favor de la agenda, que son
conscientes de las políticas, que pueden conducir la discusión y
entender qué resultados son necesarios.
• Haga cabildeo en los políticos principales. Ellos pueden hacer que el
proceso funcione o no, por lo tanto infórmeles de antemano para que se
responsabilicen por las ideas y resultados. Asegúrese de que el Ministro
esté completamente a favor de la agenda: los otros políticos seguirán su
iniciativa.
• Elija el coordinador adecuado. Será necesario invertir mucho tiempo
en la preparación política del proceso, especialmente al principio. Esto
exige ciertas destrezas políticas, un buen conocimiento de la agenda,
habilidades en la construcción de alianzas y acceso al Ministro y a
otras personas de influencia. Encuentre a alguien que tenga estos
atributos.
• Tenga en cuenta el proceso político. El gobierno debe apoderarse del
proceso y deberá haber un cierto nivel de acuerdo por parte de las
principales partes interesadas en el proceso y en los resultados. Se
consigue muy poco al empezar a trabajar en los detalles técnicos antes
de conseguir estas condiciones. Después de todo, el acuerdo político es
vital si la política se va a implantar una vez concluido.
• Deje que el proceso cobre fuerza. Al mismo tiempo, no espere que
todos estén de acuerdo antes de comenzar el trabajo. Por ejemplo,
las autoridades locales pueden mostrarse reacios a cambiar sus
procedimientos para que se ajusten a los nuevos estándares nacionales.
Empiece con algunos primero; los otros seguirán cuando vean los
beneficios del nuevo sistema.
• Cree un consenso. Intente llegar a un acuerdo lo suficientemente
amplio de las principales partes interesadas para garantizar que el
borrador de la política tenga fuertes probabilidades de que se apruebe
cuando se presente a la legislatura.
• Los donadores tienen que mantenerse en los bastidores. El apoyo de
los donadores puede ser vital para el proceso de reforma pero deben
permanecer en los bastidores. Deben ser lo suficientemente flexibles

14
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

para alojar un programa de largo plazo donde la sensación de posesión

y el riesgo están en las manos del gobierno.

7. Tratamiento de los asuntos técnicos

Hay muchos intereses creados entre los especialistas técnicos involucrados
en los asuntos relacionados con el uso del suelo: el sector público y priva-
do, los diferentes niveles del gobierno y las múltiples agencias tienen sus
propias historias, puntos de vista y procedimientos. Es probable que haya
diferencias, mandatos coincidentes y actividades duplicadas. Por lo que es
importante tener a las partes interesadas, técnicas e institucionales, invo-
lucradas en el proceso de re-diseño. Para poder ofrecer credibilidad hay que
garantizar que los proyectos sean viables.
Cada grupo puede tener sus propias ideas para la continuidad del proceso.
Las presentaciones del taller en asuntos técnicos y las discusiones en
los grupos de trabajo, probablemente no producirán un camino a seguir
estructurado desde el inicio. Por el contrario, el resultado puede ser una
lista de deseos que no esté totalmente estructurada y que incluso sea con-
tradictoria.
A menudo los técnicos son demasiado seguros de sus sistemas y proponen
maneras sofisticadas y de alta tecnología para expandirlos. Resisten al cam-
bio, especialmente si no se encaja con su visión técnica. Pero con frecuencia
esta visión no es realista – es demasiado cara o exige muchas personas
cualificadas para dirigirlo. ¿Cómo podemos contrarrestarlo?
• Tenga personas de fuera para evaluar el sistema y que los técnicos
entren en acuerdo sobre sus hallazgos.
• Permita que los usuarios del sistema lo comenten. Puede que apunten
problemas como la falta de cobertura, el acceso para los pobres
y mujeres, y así sucesivamente. Asegúrese de que los que están
encargados del sistema aceptan estos comentarios.
• Calcule los costes y los recursos humanos necesarios para la visión de
alta tecnología. ¿Son realistas?
Es difícil seguir adelante a menos que los que están encargados del sistema
existente acepten que el sistema actual no es suficientemente bueno, que
no es posible realizar el enfoque de alta tecnología de sus sueños y que el

15
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

sistema tiene que cubrir la mayoría de la población incluyendo los pobres

y las mujeres.
Una vez que los responsables hayan aceptado estos puntos, tendrán más
probabilidades de aceptar y/o desarrollar alternativas que sean realistas y
a favor de los pobres. En esta etapa, si el proceso político está en su lugar,
será posible repensar los sistemas técnicos y legales, que pueden incluir:
• Consultorías técnicas para ayudar a re-pensar.
• Talleres para presentar los cambios sugeridos, conseguir el apoyo de
las partes interesadas y permitir que los usuarios evalúen el nuevo
sistema propuesto.
• Diferentes grupos técnicos evalúan los sistemas de los otros.
• Fortalecimiento institucional.
• Negociaciones entre las diferentes instituciones sobre mandatos
funcionales, la responsabilidad por las bases de datos, los recursos
humanos y financiamiento.
Los consultores nacionales y extranjeros pueden contribuir con experiencias
muy valiosas aprendidas en otros lugares. Pero use sus servicios con cautela
para evitar resentimientos. Los consultores deben ofrecer servicios en los
bastidores sin tener un papel prominente.

8. Mantenga las personas informadas e involucradas

Es esencial entender los puntos de vista y las necesidades de las personas y
organizaciones que implantan, usan y se ven afectadas por los sistemas de
uso del suelo bajo revisión. Se les debe dar la oportunidad de contribuir con
la nueva política. Esto significa hablar no sólo con profesionales y autorida-
des gubernamentales de alto rango sino también con los habitantes locales,
agricultores, grupos comunitarios y con el personal de nivel más bajo que
de hecho pone en práctica los procedimientos y están familiarizados con los
problemas diarios.
Puesto que los asuntos relacionados con el uso del suelo son complejos y
las reglas y procedimientos son a menudo de difícil comprensión, puede que
sea necesario educar a las personas sobre cómo funcionan actualmente los
sistemas antes que puedan hacer contribuciones significativas al debate. El

16
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

proceso de desarrollo de la política debe venir acompañado de una campaña

estratégica de concientización para mantener las partes interesadas y el
público informados sobre las actividades actuales e involucrados en ellas.
Asegúrese de que se dedica el tiempo suficiente y los recursos necesarios a
este esfuerzo.
Otra campaña de concientización será necesaria después de implantar
los cambios. Esto es necesario para garantizar que todos los involucrados
entiendan las razones para los nuevos procedimientos y cómo seguirlos.
Este tipo de campaña también es clave para la gestión de riesgo del gobier-
no, ya que puede mantener a los ciudadanos informados sobre los nuevos
asuntos discutidos y a las partes interesadas, involucradas en la discusión,
de manera tal que se cree confianza y credibilidad.

9. Apoyar la aprobación y la implantación

Una vez hecho el borrador de la política, comienza la parte difícil: aprobarla
e implantarla.
• La aprobación de la política. Será necesario guiar la nueva política
a través del proceso de aprobación en el ministerio relevante y en el
parlamento nacional. Esto requerirá un defensor o defensores – un
individuo influyente, un equipo de cambio o una coalición de intereses.
Probablemente los defensores que estuvieron involucrados en el
proceso, están convencidos de los beneficios y están preparados para
dedicar toda su energía para conseguir la aprobación de los cambios.
• Movilización de recursos. Lanzar reformas y mantener su avance
cuesta dinero. Conlleva pocas destrezas de gestión y tiempo de la
plantilla. No se trata apenas de una cuestión de presupuesto y de
programación del flujo de trabajo. También significa garantizar que las
personas tengan los incentivos adecuados y que estén comprometidos
con las reformas.
• Creación de un marco para la implantación. Una vez aprobada, la
política del uso del suelo debe traducirse en un marco de implantación.
Esto significa la asignación de nuevos objetivos y tareas a varias
agencias, involucrando a nuevos socios, introduciendo nuevos
procedimientos, cambiando la estructura de las organizaciones

17
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

existentes y tal vez crear nuevas organizaciones. Será necesario

preparar planes concretos de acción y establecer metas y estándares
de desempeño. Lo mejor puede ser introducir las reformas de manera
gradual, a lo mejor probándolas en una región piloto primero, antes de
adoptarlas en todo el país.
• Construcción de capacidades. Los nuevos procedimientos significan
desarrollar recursos humanos. Será necesario contratar personal con
habilidades diferentes y volver a capacitar el personal ya existente para
que puedan trabajar con los nuevos enfoques.
• Implantar y monitorear los avances. Una vez que la política está en
marcha, puede que sea necesario ajustarla para que funcione mejor.
Las agencias individuales deberían monitorear sus propias actividades
aunque será necesario encontrar nuevas maneras de monitorear
los avances totales si hay más de una agencia involucrada. Las
organizaciones no gubernamentales pueden resultar particularmente
útiles a la hora de ofrecer un punto de vista independiente de las
reformas.

10. El papel clave de las herramientas del suelo

Un fallo presente en las políticas de ordenación y uso del suelo de muchos
países es que no tienen “herramientas del suelo” clave: procedimientos
o métodos para lidiar con aspectos específicos del sistema del suelo. Por
ejemplo, puede que haya la necesidad de:
• Un marco regulador a favor de los pobres que cubra el compromiso del
sector privado en la administración del suelo.
• Escrituras o títulos de propiedad sólidos a favor de los pobres.
• Un sistema de gestión de la información del uso del suelo a favor de los
pobres.
• Un programa sustentable de construcción de capacidades
• Un sistema de recuperación del coste a favor de los pobres en la
administración del suelo.
• Agrupar grupos de tenencia, especialmente para grupos tribales.
• Herramientas a favor de los pobres para la adquisición, expropiación
y compensación de tierras en áreas urbanas y rurales. Estas

18
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

herramientas deben incluir la ley del suelo consuetudinaria, llevar

en cuenta la fuente de sustentos del lugar y los recursos naturales y
trabajar donde no existe registro de tierras.
• Las herramientas del uso del suelo que mejor se encajen en la variedad
de las condiciones locales del país.
UN-Habitat estableció una red, la Red Global de Herramientas del Suelo
(www.gltn.net), para reunir ejemplos de este tipo de herramientas y desarro-
llar nuevas herramientas que resuelvan problemas importantes. Puede que
sea posible adaptar estas herramientas para adecuarse a las condiciones
del país.
Información sobre la Red Global de Herramientas del Suelo en: www.gltn.net.

11. Diez ingredientes clave del proceso de la política

del suelo
1. El gobierno y el liderazgo nacional son cruciales. Las personas de
fuera no pueden ser los únicos defensores del cambio. La voluntad
política de los líderes nacionales es fundamental. Sin embargo,
hay una necesidad clara de identificar estos defensores en muchos
niveles diferentes, incluyendo profesionales, movimientos populares,
academia y los medios de comunicación. El liderazgo nacional y
la construcción de capacidades en todos los niveles debe ser una
prioridad a lo largo de todo el proceso.
2. Reconcilie las múltiples partes interesadas y los puntos de vista.
Los procesos de reforma nunca marchan sin problemas. Debido
a la diversidad de perspectivas, los mandatos que con frecuencia
se sobreponen entre y dentro de los ministerios, la competición
institucional y los intereses creados de todos los involucrados
siempre van a generar conflictos. Estas diferencias deben ser
levantadas al principio del proceso y deben tratarse de manera
continua.
3. La necesidad de horizontes de tiempo largos. Los asuntos del
uso del suelo son extremadamente complejos y no se prestan a
un enfoque de proyecto de dos años. Tenga cuidado al implantar
soluciones apresuradas de largo plazo; las soluciones existentes

19
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

pueden no funcionar, las prioridades pueden cambiar. El trabajo con

el electorado no es una tarea única, sino que debe continuar a lo
largo de toda la implantación de la reforma.
4. Los resultados tienen que ser tanto el proceso como los productos.
El cómo se consiguen las reformas puede ser tan importante como
los productos de la política y los resultados alcanzados. El apoyo
de los defensores de la política y la creación de grupos que apoyen
la reforma son importantes. Los políticos pueden ser clave en
su apoyo pero están en el cargo por periodos de 3-5 años. Por lo
tanto el proceso necesita mostrar éxitos de manera periódica, tal
vez aprovechando las oportunidades a medida que van surgiendo
en vez de verse restringido por un calendario pre-determinado de
productos.
5. La gestión del riesgo político es crucial. La política forma parte
del proceso y no se puede esperar que desaparezca. Las reformas
pueden exigir estrategias, estructuras y mecanismos que reducen
o neutralizan el dominio de actores poderosos. La construcción de
alianzas con todos los grupos de partes interesadas es fundamental.
6. Muchas de las soluciones técnicas existentes son inadecuadas.
Hay una gran diferencia entre la política y la implantación.
Muchas de las herramientas actuales son inadecuadas: son caras,
complicadas y burocráticas y no atienden (por ejemplo) los derechos
de grupos u otras formas innovadoras de tenencia. Las soluciones
técnicas apropiadas deben ser asequibles tanto para el gobierno
como para los usuarios- los pobres.
7. Combine experiencias técnicas y de grupos populares.
Normalmente son los tecnócratas quienes dominan la elaboración
de políticas. Las realidades y soluciones de los grupos populares
también tienen que entenderse e incorporarse en el proceso de
reforma. Esto significa el uso de procesos participativos y el hecho
de garantizar que el proceso no se vea nuevamente capturado por
tecnócratas o por los más favorecidos.
8. El apoyo del proceso requiere recursos exclusivos. Las soluciones
técnicas a menudo atraen el interés del donante y del gobierno,
pero con frecuencia no se le da mucho valor al apoyo a los procesos

20
Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

participativos y por lo tanto no reciben mucho financiamiento.

Un proceso débil puede convertir en irrelevante la mejor solución
técnica – como lo muestran los innúmeros proyectos de reforma
fallidos o frustrados.
9. Una estrategia de alcance efectiva es fundamental. Presionados por
la necesidad de presentar resultados, a menudo los reformadores
dejan de lado las estrategias de comunicación. Sin embargo, sin
una campaña de alcance exclusiva, es muy difícil que los clientes
adopten las reformas propuestas.
10. Prepárese para altibajos políticos. Puesto que el uso del suelo
requiere horizontes de largo plazo para mostrar resultados, con
frecuencia se convierte en la herramienta de los políticos (gobierno
nacional y local y sociedad civil y donantes), y justo cuando
todos llegaron a un acuerdo, la presión política introduce nuevas
dimensiones. A veces es útil continuar con el trabajo técnico
apropiado y de esta manera introducir el cambio político.

12. El objetivo de la Red Global de Herramientas del

Suelo
La Red Global de Herramientas del Suelo (www.gltn.net) tiene por objetivo
desarrollar herramientas a favor de los pobres (directrices, métodos y proce-
dimientos) en áreas clave relacionadas con el uso del suelo. Está elaborando
herramientas en las siguientes áreas:

12.1 Derechos al suelo, registros e inscripciones

• Enumeraciones para la seguridad de la tenencia.
• Enfoque continuo de los derechos del suelo.
• Escrituras o títulos de propiedad.
• Adjudicación socialmente apropiada.
• Estatutario y Consuetudinario.
• Enfoques de co-gestión.
• Gestión de registro de la tierra para transacciones.
• Derechos de familia y grupo.

21
 Cómo desarrollar una política del suelo a favor de los pobres • Proceso, Guía y Lecciones

12.2 Planificación del uso del suelo

• Mejora de los tugurios en toda la ciudad.
• Planificación espacial en toda la ciudad.
• Planificación regional del uso del suelo.
• Reajuste del suelo (mejora de los tugurios y/o post-crisis).

12.3 Gestión y administración del suelo, información sobre

su uso
• Unidades espaciales.

12.4 Ley del suelo e implantación

• Marco regulador para el sector privado.
• Distribución legal de los activos de una persona fallecida
(administración de bienes, áreas de VIH/SIDA).
• Expropiación, desalojo y compensación.

12.5 Captación del valor del suelo

• Impuesto del suelo para la gestión financiera y del suelo.

12.6 Asuntos transversales

• Modernización del enfoque presupuestario de las agencias del suelo.
• Medición de la seguridad de la tenencia para los Objetivos de Desarrollo
del Milenio.
• Construcción de capacidades para la sustentabilidad.
• Acceso a suelo/re-ordenación del suelo, gobernanza.
• Características clave de una herramienta que tiene en cuenta la
cuestión de género.
• Metodología de base popular para el desarrollo de herramientas en
escala.
• Herramientas del uso del suelo islámicas.

Visite la página www.gltn.net.

22
Derechos de autor (C) Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(UN-Habitat), 2007

Todos los derechos reservados

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat)
P.O. Box 30030, Nairobi, Kenya
Tel: +254 20 7621 234
Fax: +254 20 7624 266
Página web: www.unhabitat.org

Exención de responsabilidad
Las denominaciones usadas y la presentación del material en esta publicación no implican
la expresión de ninguna opinión por parte de la Secretaría de las Naciones Unidas en lo que
se refiere al estado legal de ningún país, territorio, ciudad o área, o de sus autoridades, ni
en lo que se refiere a la delimitación de sus fronteras o límites ni en lo relacionado con su
sistema económico o grado de desarrollo. El análisis, las conclusiones y las recomendaciones
de esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, del Consejo de Gobierno del Programa
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ni de sus Estados Miembros.

Agradecimientos
Esta guía fue escrita por Clarissa Augustinus, Jefe de la Sección de Tenencia de la Tierra
y Administración de la Propiedad y Erika Lind, Oficial del Programa de la Sección de
Tenencia de la Tierra y Administración de la Propiedad, Oficina de Vivienda, UN-Habitat.
Un agradecimiento especial a Klaus Deininger del Banco Mundial por su ayuda técnica y a
Paul Mundy por su asistencia en la parte editorial.
La publicación de este folleto contó con la financiación de la Red Global de Herramientas
del Suelo (GLTN, sigla en inglés) con fondos del Gobierno de Noruega.

HS/
ISBN: 978-92-113-1969-9

Para más información, entre en contacto con:

Clarissa Augustinus,
Jefe de la Sección de Tenencia de la Tierra y Administración de la Propiedad,
Oficina de Vivienda.
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat)
Casilla Postal 30030
Nairobi 00100, Kenya
Correo electrónico: clarissa.augustinus@unhabitat.org
Página en internet: www.unhabitat.org