3 Informe Desnutricion PDF

DOCUMENTO DE INVESTIGACIÓN
SOBRE LA DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA
Esta es una iniciativa del Grupo Impulsor de
FEBRERO 2012
INFORME DESNUTRICIÓN CRÓNICA INFANTIL
PRESENTACIÓN
El Grupo Impulsor Inversión en la Infancia es una iniciativa nacional ciudadana constituida con
el fin de crear conciencia sobre la necesidad de invertir en la primera infancia (niñas y niños de
0 a 5 años de edad) como factor clave para la erradicación de la pobreza en nuestro país.
La actual coyuntura económica y social indica que esta es nuestra oportunidad como país de
dar el salto cualitativo hacia una real inclusión social. El problema no es la disponibilidad de
recursos para programas sociales sino la de ejercer un liderazgo político y ético sobre la base
de metas concretas y medibles.
Para contribuir a este proceso, el Grupo Impulsor, en asociación con Salgalú Comunicación &
Responsabilidad Social y la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, han creado el Infobarómetro
de la Primera Infancia. Esta herramienta virtual de comunicación permite difundir de manera
humana las estadísticas sobre la situación de la primera infancia en los temas de educación,
salud, población, identidad e inversión social. La información está disponible a nivel nacional,
regional, provincial y distrital.
El informe del Infobarómetro de la Primera Infancia sobre la desnutrición crónica infantil en el

Perú formula una propuesta para su erradicación efectiva, siempre y cuando (i) el gobierno
nacional trabaje de forma articulada con los gobiernos regionales y locales, fortaleciendo el
proceso de descentralización; (ii) se focalice el impacto de los programas sociales; y (iii) se
fomente un proceso de vigilancia y participación ciudadana para el cumplimiento de las metas.
El presente informe ha sido elaborado por el Dr. Carlos Ricse Cataño, especialista en políticas
sociales y gerente de programas y proyectos sociales. El Grupo Directivo de Inversión en la
Infancia le agradece por la elaboración de este informe, el cual servirá como insumo que
contribuya hacia la articulación de una estrategia para la erradicación de la desnutrición
crónica infantil.
Finalmente, el Grupo Directivo reconoce el trabajo constante del equipo del Infobarómetro de
la Primera Infancia, conformado por integrantes de Salgalú Comunicación & Responsabilidad
Social y la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, especialmente a Drelly Ríos Salazar, Guillermo
Farfán Sangalli, Salvador Herencia Carrasco, Miguel Ángel Mendoza Gómez, Juan Carlos Pasco
Herrera, Miguel Seminario Obando y Karima Wanuz Gonzáles.
Febrero 2012
Grupo Directivo
Inversión en la Infancia
Una Producción de: Con el apoyo de:

ÍNDICE
I. EL PROBLEMA DE LA DESNUTRICIÓN ................................................................................. 2
I. 1. Qué es la desnutrición infantil crónica ................................................................... 4
I. 2. Por qué es importante enfrentar la desnutrición infantil crónica ........................ 5
I. 3. Cuáles son las causas de la desnutrición infantil crónica ...................................... 9
II. POLÍTICAS PÚBLICAS RELACIONADAS CON LA DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA ..... 13
II. 1. Programa Articulado Nutricional - PAN ................................................................ 14
II. 2. Otras acciones públicas que apoyan la lucha contra la desnutrición ................. 17
III. AVANCES OBTENIDOS HASTA LA FECHA .......................................................................... 20
III. 1. Indicadores de resultados ..................................................................................... 21
III. 2. Indicadores de producto........................................................................................ 26
III. 3. Indicadores del aprovisionamiento de los insumos críticos ............................... 31
III. 4. Asignación presupuestal ........................................................................................ 34
IV. POR QUÉ NO SE AVANZÓ MÁS ......................................................................................... 37
V. ES FACTIBLE AVANZAR MÁS .............................................................................................. 42
V. 1. Aprovechar las lecciones aprendidas ................................................................... 42
V. 2. Obtener un mayor presupuesto para el PAN ....................................................... 44
V. 3. Orientar intervenciones en torno al niño identificado ........................................ 45
V. 4. Articular intervenciones locales con el liderazgo municipal ............................... 48
1
DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA CERO EN 2016: ¿Una meta alcanzable?
En este estudio se analiza la situación de la desnutrición infantil crónica en el país,

poniendo énfasis en la participación del Programa Articulado Nutricional en el marco
de la implementación del Presupuesto por Resultados. El objetivo de este estudio es
reforzar en la población la importancia y la urgencia de enfrentar la desnutrición
infantil crónica. En particular, el análisis busca explorar la posibilidad de alcanzar la
meta ofrecida por el gobierno del presidente Ollanta Humala de eliminar la
desnutrición infantil crónica para el año 2016. Para ello, no solo será necesario
continuar con la tendencia mostrada en los últimos tres años, sino multiplicar los
esfuerzos incorporando cambios cualitativos en la estrategia y convocando una
participación efectiva de los actores que intervienen en el ámbito local.
El documento se desarrolla en cinco capítulos: I. “El problema de la desnutrición”; II.

“Políticas públicas relacionadas con el problema de la desnutrición infantil crónica”; III.
“Avances obtenidos hasta la fecha”; IV. “Por qué no se avanzó más”, y V. “Es factible
avanzar más”.
I. EL PROBLEMA DE LA DESNUTRICIÓN
En esta sección se definirá la desnutrición infantil crónica, relacionándola con el tipo de

alimentación recibido. Además, se analizarán las razones por las cuales enfrentar esta
carencia resulta imprescindible, y con ese fin se revisarán también las causas que la
originan.
El estado nutricional es el resultado del balance entre lo consumido y lo requerido por

el cuerpo, y está determinado por la calidad y cantidad de nutrientes de la dieta y por
su utilización completa en el organismo. Por lo tanto, si bien están vinculados,
alimentación y nutrición no son un mismo proceso. La alimentación es la ingesta de
alimento para proveerse de energía y elementos para su desarrollo (crecimiento o
reparación corporal). En cambio, la nutrición es el conjunto de fenómenos
involuntarios que suceden tras la ingestión de los alimentos, es decir, la digestión, la
absorción (paso a la sangre de los nutrientes desde el tubo digestivo), y su asimilación
en las células del organismo.
Los problemas en la alimentación y nutrición son diversos. El hambre puede definirse

como la “escasez de alimentos básicos que causa carestía y miseria generalizada“; la
malnutrición como el “estado patológico debido a la deficiencia, el exceso o la mala
asimilación de los alimentos”; la desnutrición como el “estado patológico resultante de
una dieta deficiente en uno o varios nutrientes esenciales o de una mala asimilación de
los alimentos”. Se reconocen tres tipos de desnutrición: (i) aguda, que se manifiesta en
una deficiencia de peso por altura (P/A), se presenta con una delgadez extrema
producto de la pérdida de peso asociada con periodos recientes de hambruna o
enfermedad, se desarrolla muy rápidamente y es limitada en el tiempo; (ii) crónica,
que se manifiesta en un retardo de altura por edad (A/E), suele estar asociada a
2
situaciones de pobreza y se relaciona con dificultades de aprendizaje y menos

desempeño económico, y (iii) global, que se manifiesta en una deficiencia de peso por
edad, es decir la combinatoria de las dos primeras (P/A x A/E = P/E) y se usa para dar
seguimiento a los Objetivos del Milenio1.
La desnutrición infantil crónica se debe al déficit calórico proteico, pero existen otras
patologías en las que hay déficit de otro tipo de nutrientes. El déficit en la dieta de
micronutrientes (hierro, vitamina a, vitamina b, zinc y yodo) constituye una forma
“escondida” de desnutrición y representa un grave problema para la salud pública.
Para poner dos ejemplos, la deficiencia de vitamina A disminuye la capacidad de
respuesta a las diferentes infecciones, puede generar ceguera y aumenta hasta en un
25 por ciento el riesgo de mortalidad materna e infantil, y la falta de yodo es la
principal causa de retardo mental y aminora el coeficiente intelectual en
aproximadamente diez puntos2.
La anemia, por su parte, es una condición en la cual la persona cuenta con menor
volumen de sangre, menor cantidad de glóbulos rojos, o menor concentración de
hemoglobina dentro de los glóbulos rojos. La persona con anemia experimenta
cansancio físico e intelectual, debido a que las células de todo el cuerpo disponen de
menos oxígeno que es transportado por la hemoglobina de los glóbulos rojos. Son dos
las grandes causas de la anemia: pérdida de sangre (por ejemplo, hemorragias) o
problemas en su producción. La anemia por deficiencia de hierro es la patología de
origen micronutricional más frecuente, principalmente entre las mujeres embarazadas
y los menores de dos años.
En resumen, la desnutrición infantil crónica es la situación anormal que presentan

algunos niños debido a problemas de alimentación o nutrición y tiene graves
repercusiones en su salud. El número de niños y niñas que presentan desnutrición ha
descendido ininterrumpidamente en el mundo; sin embargo, en 2010 este problema
afectaba a casi 200 millones de niños menores de cinco años. En los países de América
Latina y el Caribe —casi todos de medianos ingresos y con sociedades altamente
inequitativas—, la incidencia de esta condición entre los menores de cinco años
registra diferencias de hasta catorce puntos porcentuales entre las zonas rurales y las
zonas urbanas 3.
En el Perú, hubo una lenta reducción de la prevalencia de la desnutrición infantil

crónica hasta 1995, para dar paso a un estancamiento por más de diez años, y
finalmente, presentar una disminución más pronunciada en el periodo 2007-2011. En
efecto en este último periodo se ha observado un descenso en 7,4 puntos
porcentuales: ha pasado de 22,6 a 15,2 por ciento4, es decir, por cada cien niñas y
1
Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (2010). Seguridad alimentaria y nutricional - conceptos básicos.
2
Martínez, Rodrigo y Andrés Fernández (2006). “Desnutrición infantil crónica en América Latina y el Caribe. Desafíos”. Boletín de la
Infancia y la Adolescencia sobre el Avance en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, número 2, abril.
3
UNICEF (2010). Informe Anual 2010, agosto.
4
Usando el Patrón de Crecimiento Infantil NCHS. Para mayor detalle, ver sección III. 1.
3
niños, siete de ellos dejaron la condición de desnutrición 5. A pesar del descenso, habría
449,663 niños con desnutrición crónica, si se considera que, a 2010, el Instituto
Nacional de Estadística e Informática - INEI proyectaba que habría 2’958.307 niños
menores de cinco años. Por lo tanto, a pesar de los últimos progresos, la desnutrición
infantil crónica continúa siendo un problema nacional.
No obstante la enorme importancia que tiene la desnutrición, no hay que desconocer

ni descuidar otros problemas infantiles —que también están siendo abordados,
aunque con distinta intensidad—. Planteamos que no se debe enfrentar la
desnutrición infantil crónica en forma aislada, sino en el contexto del bienestar integral
de la primera infancia.
La primera infancia ha ido ganando cada vez mayor presencia en las políticas públicas a
lo largo de los últimos veinte años, coincidiendo con la adopción y entrada en vigor de
la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Además, la Constitución Política
del Perú y el Código de los Niños y Adolescentes (Ley 27337) reconocen el interés
superior del niño y el respeto a sus derechos, y establecen un marco legal que da
sustento a las diversas normas e intervenciones públicas por la primera infancia, así
como a una creciente inversión en torno a ella 6.
Por lo tanto, teniendo como marco general la Acción Integral por la Primera Infancia,
se debe dar la prioridad necesaria al grave problema de la desnutrición infantil crónica.
I. 1. Qué es la desnutrición infantil crónica
Como ya vimos, la desnutrición es el resultado del consumo insuficiente de alimentos y

de la aparición repetida de enfermedades infecciosas. La desnutrición implica tener un
peso corporal o una estatura inferior a la que corresponde a la edad (retraso en el
crecimiento), estar peligrosamente delgado, o presentar carencia de vitaminas o
minerales (malnutrición por carencia de micronutrientes, mejor conocida como
“hambre oculta”).
Es difícil determinar exactamente el estado nutricional de una persona, y más aún de

una población. Se trata de un concepto global que solo se puede captar a través de
una serie de características clínicas, físicas o funcionales, que constituyen otros tantos
indicadores potenciales si se les atribuye un valor umbral que permita separar a las
personas malnutridas de las que no lo están. Esta tarea se ha realizado, tras lograr el
consenso, principalmente en los sectores de la malnutrición de niños y de adultos y de
la carencia muy generalizada de tres micronutrientes, que comporta consecuencias
graves para la salud de las personas (vitamina A, yodo y hierro). Primero se miden los
parámetros o índices correspondientes a escala individual (por ejemplo peso,
circunferencia braquial, tasa de hemoglobina, etc.). Se expresa luego la información
referente al grupo de la población en cuestión en forma de tasa de prevalencia, es
5
INEI (2012). Boletín INEI Nº 015-31 enero 2012.
6
Iniciativa “Inversión en la Infancia como factor clave para la erradicación de la pobreza”. Lineamientos para una Plataforma de
Acción por la Primera Infancia en el Perú. Documento de trabajo, diciembre de 2010.
4
decir, los porcentajes de personas bien o mal nutridas con respecto a la forma de
malnutrición considerada, en función de los umbrales elegidos 7.
I. 2. ¿Por qué es importante enfrentar la desnutrición infantil crónica?
En 2008, la revista especializada en medicina y salud The Lancet publicó un informe

denominado “The Lancet: la serie sobre desnutrición materno infantil” 8. En este
trabajo, que resume décadas de estudio sobre la desnutrición infantil crónica, se
afirma que esta afecta a las futuras generaciones, pues el estado de nutrición de una
madre puede afectar la salud de sus futuros nietos. Afecciones tales como el Retardo
en el Crecimiento Intrauterino - RCIU, el retardo del crecimiento y la desnutrición
grave durante los dos primeros años de vida causan un daño irreparable al impedir el
crecimiento físico, y si existe un rápido aumento de peso subsiguiente entre los tres y
cinco años, aumenta el riesgo de enfermedades crónicas en el futuro (Figura 1).
Figura 1: Relación entre desnutrición infantil crónica

y enfermedades crónicas en la edad adulta
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, 2009.
Utilizando los datos de 59 países en desarrollo, Pelletier y col. 9 han demostrado que
los cambios en la malnutrición tienen un efecto significativo sobre los cambios en la
mortalidad infantil. Se ha demostrado que la deficiencia de micronutrientes contribuye
7
Maire B. y F. Delpeuch (2006). Indicadores de nutrición para el desarrollo. FAO.
8
Serie de The Lancet sobre desnutrición materno-infantil, febrero de 2008.
9
Pelletier, D.L. y E.A. Frongillo (2002). “Cambios en la supervivencia infantil están fuertemente asociados con cambios en la
malnutrición en los países en desarrollo”. Washington DC: FANTA.
5
a la ceguera (vitamina A), el deterioro neurológico, la reducción de la función inmune

(deficiencia de hierro), el retraso del crecimiento y la susceptibilidad a la infección
(deficiencia de zinc)10. Claufield y col. 11 sostienen que la desnutrición es una causa
subyacente de muertes infantiles asociadas con diarrea, neumonía, malaria y
sarampión.
Aparte de su impacto sobre la mortalidad y la salud, la desnutrición afecta el

desempeño escolar y el rendimiento cognitivo. Alderman, Hoddinott y Kinsey 12
encontraron que la desnutrición en la primera infancia reduce el número de grados
completados. Gómez-Netto y col.13 demostraron el efecto negativo de la desnutrición
en las tasas de deserción escolar, promoción de tiempo al siguiente grado y la
adquisición de conocimientos (Figura 2).
Figura 2: Relación entre desnutrición y problemas cognitivos
10
Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial (2009). “Mejora de la eficacia del soporte nutricional a través de la
evaluación de impacto”. Washington DC.
11
Claufield, Laura E., Mercedes de Onis, Monika Blossner y Robert E. Negro (2004). “La desnutrición como una causa subyacente
de muertes infantiles asociadas con diarrea, la neumonía, la malaria y el sarampión”. The American Journal of Clinical Nutrition, 80
(1): 193-198.
12
Alderman, Harold, John Hoddinott y Bill Kinsey (2006). “Las consecuencias a largo plazo de la malnutrición en la primera
infancia”. Oxford Economic Papers, 58 (3): 450-474.
13
Gomes-Neto, Joao Batista, Eric A. Hanushek, Raimundo Helio Leite y Roberto Claudio Frota-Becerra (1997). “Salud y educación:
la evidencia y las implicaciones políticas para los países en desarrollo”. Economics of Education Review, 16 (3): 271-282.
6
Además, a través de mejoras en el rendimiento cognitivo y la educación, una mejor

nutrición puede mejorar los salarios y la productividad. Un número de estudios
demuestran el impacto de la adquisición de conocimientos sobre los salarios:
Boissiere, Knight y Sabot 14, y Alderman y col. 15 (Figura 3). Estos efectos no solo son
significativos, sino principalmente relevantes desde el punto de vista económico:
Soemantri16 considera que el aumento del 10 por ciento en el rendimiento cognitivo
conduce a 13-22 por ciento de aumento en los salarios.
Figura 3: Relación entre desnutrición y productividad futura
Finalmente, existen estudios de investigación contundentes que indican que los niños
pequeños que están desnutridos y aumentan de peso rápidamente en la niñez (por
ejemplo, sometiéndose a los programas de suplementación alimentaria preescolar o
escolar), corren más riesgo de contraer enfermedades crónicas en la edad adulta
(Figura 4).
14
Boissiere, M., J.B. Knight y Richard H. Sabot (1985). “Las ganancias, la educación, habilidades y destrezas cognitivas”. American
Economic Review 75: 1016-1030.
15
Alderman, Harold, Jere R. Behrman, David Ross y Richard Sabot (1996). “Los beneficios del capital humano endógeno en zonas
rurales de Pakistán de salarios del mercado laboral”. Oxford Bulletin of Economics and Statistics 58 (1): 29-55.
16
Soemantri, A.G. (1989). “Conclusiones preliminares sobre la suplementación de hierro y el rendimiento escolar de los niños
rurales de Indonesia”. The American Journal of Clinical Nutrition 50: 698-702.
7
Figura 4: Relación entre desnutrición y enfermedades catastróficas
Por otro lado, el retraso del crecimiento en los países en desarrollo es mucho más
frecuente entre las poblaciones más pobres 17, con lo que las intervenciones en
nutrición mejorarán el bienestar de los más pobres. En la Figura 5 se muestra la muy
desigual distribución distrital de la malnutrición por nivel de ingresos en el Perú: a
mayor pobreza, mayor desnutrición y viceversa.
Figura 5: Relación entre desnutrición y pobreza monetaria, Perú 2005.
Fuente: Construido sobre la base de datos del Censo Escolar de Peso-Talla (Ministerio de Educación 2005)
y Mapa de Pobreza Distrital (INEI 2005).
17
Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial (2009). Mejora de la eficacia del soporte nutricional a través de la
evaluación de impacto. Washington DC.
8
Esta relación entre pobreza y pobreza es tan consistente que se demuestra al

correlacionar los datos de pobreza a nivel de países, como se aprecia en la figura 6.
Figura 6: Relación entre desnutrición infantil crónica y nivel de pobreza en Latinoamérica
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL/Programa Mundial de Alimentos - PMA
(2005). “Hambre y desigualdad en los países andinos, la desnutrición y la vulnerabilidad alimentaria en Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú”. Serie Políticas sociales 112, LC/L. 2400-P.
A pesar de que lo señalado es muy importante, no hay que perder de vista que detrás
de la preocupación por la desnutrición infantil crónica está la preocupación por el
bienestar de los niños. La verdadera perspectiva multidimensional es el desarrollo
humano, entendido como el conjunto de condiciones que deben ser garantizadas,
tales como la salud, la nutrición, la educación, y el desarrollo social y económico.
Garantizar una atención integral en la primera infancia es una oportunidad única para
impulsar el desarrollo humano de un país. En la primera infancia, una vinculación
afectiva favorable con los padres es promotora de un desarrollo adecuado, tanto físico
como psicosocial y emocional. Las perturbaciones de estos ambientes, reflejadas en
situaciones de carencia, poseen significativas consecuencias en términos de la ruptura
de vínculos, así como en la pérdida de seguridad física y emocional 18.
I. 3. ¿Cuáles son las causas de la desnutrición infantil crónica?
La desnutrición infantil crónica puede producirse en las distintas etapas de la vida del
niño o niña: etapa fetal, en los seis primeros meses, en el periodo de seis a dieciocho
meses o después.
Está suficientemente demostrado que la desnutrición infantil crónica se puede instalar

desde la etapa intrauterina. Las personas que tuvieron retardo de crecimiento
intrauterino (así como durante la infancia) se mantienen biológicamente diferentes a
través del resto de sus vidas; si además tales personas en la edad adulta tienen baja
posición socioeconómica, su riesgo de contraer enfermedades coronarias es de 2,58
18
Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Educación Nacional e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2007). Política
Pública Nacional de Primera Infancia. Diciembre.
9
(1,45-4,6) veces mayor19. Un incremento de 1000 gramos en el peso al nacer, luego de

eliminar posibles artefactos metodológicos y sesgos, se asocia proporcionalmente con
una reducción del riesgo de infarto de miocardio en 0,77 (0,67-0,9) veces20. Por otro
lado, el bajo peso al nacer se asocia con mayor riesgo de mortalidad por enfermedades
del sistema circulatorio, diabetes y músculo-esqueléticas; en general, un incremento
en una desviación estándar del peso al nacer se asocia con un menor riesgo de morir
por cualquier causa después de los 75 años a razón de 0,86 por ciento, tanto para
hombres como para mujeres21. Por cada 1000 gramos menos de peso al nacer, las
mujeres tienen 1,25 veces mayor riesgo de mortalidad en la adultez por cualquier
causa22.
La desnutrición infantil crónica puede producirse también en los seis primeros meses
de vida —aunque no es muy común— debido a la alta frecuencia de la lactancia
materna, exclusiva o no. La lactancia materna exclusiva por al menos seis meses y la
lactancia parcial hasta el año de edad reducen la prevalencia y subsecuente morbilidad
por infección respiratoria en la infancia: quienes dejaron la lactancia antes de los seis
meses de edad tienen dos veces más riesgo de infección respiratoria aguda 23. La
lactancia materna exclusiva hasta los seis meses se asocia con el riesgo de infección
respiratoria; el efecto protector fue de OR = 0,5 (50 por ciento menos de probabilidad)
contra la infección adquirida en la comunidad 24. Finalmente, la lactancia materna
exclusiva reduce el riesgo de muerte por infección respiratoria aguda - IRA o
enfermedad diarreica aguda - EDA en los primeros meses de vida; aquellos que no la
recibieron, en comparación con los que la recibieron, tienen 2,4 y 3,9 veces mayor
riesgo de morir por IRA o EDA respectivamente25.
No obstante que la desnutrición infantil crónica puede iniciarse en la etapa

intrauterina o en los seis primeros meses de vida, es más frecuente que se inicie en el
periodo de seis a dieciocho meses. En efecto, como se presenta en la Figura 7, que
muestra la curva antropométrica de los niños menores de seis años diferenciando los
procedentes de zonas urbanas (línea roja) de los provenientes de zona rural (línea
azul), no existe diferencia entre ambos durante los seis primeros meses: la separación
se establece en el periodo entre seis a dieciocho meses, para luego hacerse
permanente en el resto de la vida. Cualquier intervención que apunte seriamente a
19
Barker, T., A. Forsén, C. Uutela, J. Osmond y G. Eriksson (2001). “Size at birth and resilience to effects of poor living conditions in
adult life: longitudinal study”. BMJ 323: 1273.
20
León, David A., Hans O. Lithell, Denny Vågerö, Ilona Koupilová, Rawya Mohsen, Lars Berglund, Ulla-Britt Lithell y Paul M.
McKeigue (1998). “Reduced fetal growth rate and increased risk of death from ischaemic heart disease: cohort study of 15 000
Swedish men and women born 1915-29”. BMJ 317: 241-245.
21
Syddall, H.E., A. Aihie Sayer, S. J. Simmonds, C. Osmond, V. Cox, E. M. Dennison, D. J. P. Barker y C. Cooper (2005). “Birth Weight,
Infant Weight Gain, and Cause-specific Mortality”. American Journal of Epidemiology 161(11): 1074-1080.
22
Kajantie, Eero, Clive Osmond, David JP Barker, Tom Forsén, David IW Phillips y Johan G. Eriksson (2005). “Size at birth as a
predictor of mortality in adulthood: a follow-up of 350 000 person-years”. International Journal of Epidemiology 34(3): 655-663.
23
Oddy, W.H., P.D. Sly, N.H. de Klerk, L.I. Landau, G.E. Kendall, P.G. Holt y F.J. Stanley. Breast feeding and respiratory morbidity in
infancy: a birth cohort study.
24
Anushua Sinha, MD, MPH*; Jeanne Madden, PhD‡; Dennis Ross-Degnan, ScD‡; Stephen Soumerai, ScD‡; and Richard Platt,
MD*‡§_ Reduced Risk of Neonatal Respiratory Infections Among Breastfed Girls but Not Boys Pediatrics 2003;112:e303–e307.
URL: http://www.pediatrics.org/cgi/ content/full/112/4/e303; neonatal respiratory tract infections, breastfeeding, girls.
25
Arifeen, Shams, Robert E. Black, Gretchen Antelman, Abdullah Baqui, Laura Caulfield y Stan Becker (2001). “Exclusive
Breastfeeding Reduces Acute Respiratory Infection and Diarrhea Deaths Among Infants in Dhaka” Slums Pediatrics 108; 67- DOI:
10.1542/peds.108.4.e67.
10
combatir la desnutrición debe concentrarse en esta etapa. Esta es la razón

fundamental por la que invertir en entrega de alimentos durante la etapa preescolar o
escolar no tendría ningún impacto.
Figura 7: Momento de la vida en que instala la desnutrición infantil crónica
Fuente: Elaborado por Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud - PARSALUD 2004-2006, sobre
la base de datos de los datos de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud Familiar - ENDES del
periodo 1992-2000.
En esta etapa (seis a dieciocho meses de edad) se producen dos fenómenos fisiológicos
que explican el origen de la desnutrición infantil crónica: cambio en los patrones de
alimentación y en la protección inmunológica del niño (Figura 8).
Figura 8: Cambio en patrones de alimentación y nutrición durante el

periodo de seis a dieciocho meses de edad
Fuente: Elaborado por PARSALUD 2004-2006, sobre la base de datos de los datos de la ENDES del
periodo 1992-2000.
En los seis primeros de vida, la lactancia materna provee los suficientes nutrientes y
defensas al niño (por esta razón hay poca desnutrición en estas edades). Sin embargo,
cuando el niño crece, la leche materna no es suficiente, por lo que se inicia el consumo
de otros tipos de alimentos, lo que determina que el niño empieza a depender de sí
mismo para su nutrición y para la generación de sus propias defensas inmunológicas.
Estos dos fenómenos fisiológicos son los que explican las causas de la desnutrición
infantil crónica.
11
Los factores determinantes de la nutrición infantil han sido investigados extensamente

y fueron consolidados por Jonsson en 199326 (Figura 9). Este modelo reconoce que la
nutrición infantil es el resultado de factores directamente relacionados con la ingesta
de alimentos y la salud del individuo. El modelo propone que, para lograr y mantener
el bienestar nutricional en los niños y niñas, es preciso actuar en torno a los siguientes
campos: (i) acceso a alimentos; (ii) adecuadas prácticas de cuidado materno infantil, y
(iii) adecuados servicios de salud, abastecimiento de agua segura y saneamiento
ambiental.
Figura 9: Determinantes de la desnutrición infantil crónica según Jonsson
Sobrevivencia,
Crecimiento y
Desarrollo Infantil
(Nurición Infantil,)
Consumo Estado de Salud Causas Inmediatas

alimentario
Servicios de Causas Subyacentes

Seguridad Practicas de Salud y a nivel de la familia y
Alimentaria en el Cuidado Entornos el hogar
Hogar Materno Infantil Saludables
Cantidad y Calidad de
Informacion, Educacion y
Recursos actuales, humanos,
Comunicación: el conocimiento
económicos y organizacionales
inadecuado, y actitudes
y la manera como se controlan Causas Básicas
discriminatorias limitan el
acceso de los hogares a recurso a nivel de la Sociedad
reales
Los sistema políticos, culturales,

religiosos, económicos y sociales Recursos Potenciales:
incluida la situación social de la Tecnología, Medio Ambiente
mujer limitan el uso de los
recursos potenciales
Fuente: Jonsson U. 1993. UNICEF Conceptual Framework of the Determinants of Nutritional Status. A
Unicef Policy Review. New York
Aplicando un enfoque de derechos, se puede expresar este esquema conceptual desde

el punto de vista del niño (Figura 10). Según esta visión, solo será posible que un niño
esté bien nutrido cuando esté bien alimentado y tenga buena salud; ello, a su vez,
dependerá de que el niño esté bien atendido en su casa, en su comunidad, y que sus
padres sepan preparar sus alimentos con calidad nutritiva e higiene. Queda claro que
se alcanzará el estado nutricional apreciado cuando consigamos al mismo tiempo los
resultados parciales; si fallara alguno (por ejemplo, la vivienda no cuenta con adecuado
saneamiento básico) podría aumentar el riesgo de la presencia de desnutrición y todas
sus demás consecuencias (ver sección II. 1).
26
Jonsson U. 1993. UNICEF Conceptual Framework of the Determinants of Nutritional Status. A Unicef Policy Review. New York.
12
Figura 10: Modelo conceptual de la nutrición infantil desde el punto de

vista del beneficiario final: el niño
Fuente: Centro Nacional de Alimentación y Nutrición - CENAN del Instituto Nacional de Salud - INS del
Perú. Presentación “Desnutrición crónica infantil y sus determinantes de riesgo” en el Foro: “Prioridades
de Intervención para Disminuir la Desnutrición Crónica en 100 Distritos del Perú con Mayor Número de
Niños Desnutridos”. Marzo 2010.
II. POLÍTICAS PÚBLICAS EN RELACIÓN CON LA DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA
En esta sección se revisarán las principales políticas públicas que se vienen ejecutando
actualmente en el país para enfrentar la desnutrición infantil crónica. Se entiende por
política pública a “aquello que deliberadamente las diversas autoridades y entidades
públicas, de manera conjunta con personas o grupos de la sociedad, hacen o dejan de
hacer en el espacio público para atender o resolver los problemas o asuntos de su
elección y alcanzar fines colectivamente construidos” 27. Debido a la relevancia que ha
adquirido en el último tiempo, se destaca nítidamente el Programa Articulado
Nutricional - PAN de las otras políticas.
Se puede considerar el abordaje de la política pública en la desnutrición infantil crónica

desde dos ángulos: desde la política social y desde la primera infancia. En cuanto a la
primera, se puede afirmar que no existe una política expresa como sí la hay en el caso
de seguridad alimentaria28 o desarrollo rural29, por ejemplo. En 2004 se hizo un intento
con la publicación de los Lineamientos de Nutrición Materno Infantil en el Perú 30, sin
embargo este documento solo establece recomendaciones técnicas de lo que deben
cumplir la gestante, el niño menor de seis meses, y el de seis a veinticuatro meses. Lo
más cercano es la Estrategia Nacional CRECER31, que establece la intervención
27
Existen muchas definiciones de política pública. La que se presenta es una modificación hecha por Nicolás Pineda Pablos en su
presentación “El concepto de política pública: alcances y limitaciones”, en un Seminario de Políticas Públicas realizado en México
a
el 22 de febrero de 2007, a la publicación de Dunn, William (1994). Public Policy Analysis. An Introduction, 2. Edition Englewood
Cliffs. New Jersey: Prentice Hall.
28
Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria, establecida por el Decreto Supremo 066-2004-PCM, publicado en El Peruano el 8
de setiembre de 2004.
29
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, establecida por el Decreto Supremo 065-2004-PCM, publicado en El Peruano el 5 de
setiembre de 2004.
30
Centro Nacional de Alimentación y Nutrición del Instituto Nacional de Salud: Lineamientos de Nutrición Materno Infantil en el
Perú, aprobados por las Resoluciones Ministeriales 126-2004-MINSA y 610-2004-MINSA del 6 de febrero y 15 de junio de 2004,
respectivamente.
31
Estrategia Nacional CRECER, establecida con el Decreto Supremo 055-2007-PCM, publicado en El Peruano el 2 de julio de 2007.
13
articulada de las entidades que conforman el gobierno nacional, regional y local que se
encuentren directa o indirectamente vinculadas con la lucha contra la desnutrición
infantil crónica. Sin embargo, no es una política sino un mecanismo de funcionamiento
institucional.
En el otro ángulo del abordaje, la primera infancia ha ido ganando mayor presencia en
las políticas públicas a lo largo de los últimos veinte años. La Declaración de los
Derechos del Niño por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959; la entrada
en vigor en 1989 de la Convención Internacional de los Derechos del Niño; la
Constitución Política del Perú de 1993, que en su artículo 4 define la protección del
niño por el Estado; el Código de los Niños y Adolescentes (Ley 27337). Todos ellos
reconocen el interés superior del niño y el respeto a sus derechos, y establecen un
marco legal que da sustento a las diversas normas e intervenciones públicas por la
primera infancia, así como a una creciente inversión en torno a ella. Una de las más
relevantes ha sido el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia -
PNAIA32, en el que se establecen metas, acciones estratégicas y responsables en
relación con la desnutrición infantil crónica 33.
Sin embargo, la intervención más directa que ha emprendido el Estado peruano para
enfrentar la desnutrición infantil crónica ha sido la operación del PAN, en el marco de
la implementación del Presupuesto por Resultados - PpR a partir de 2007.
II. 1. Programa Articulado Nutricional
En el Perú existen diversos programas sociales públicos y privados que se han

planteado atender los problemas de la falta de seguridad alimentaria 34 y la
desnutrición. En la década de 1990, a raíz de los altos niveles de pobreza, se produjo
una masificación de los programas alimentarios, que se convirtieron en medios para
satisfacer las demandas de aquellas personas o familias en riesgo que no podían
autoabastecerse de alimentos. Este abastecimiento no solo provino de instituciones
gubernamentales sino también de instituciones privadas sin fines de lucro. Entre los
principales programas gubernamentales se encuentran los comedores populares, el
Programa del Vaso de Leche, el Programa de Alimentación Escolar, el Programa de
Desayunos Escolares y el Programa de Alimentación Infantil. Todos ellos forman parte
de una red de transferencia alimentaria con la participación de redes comunitarias,
municipios, centros educativos, postas médicas del MINSA, etc.
Estos programas se han mantenido por casi dos décadas y sus objetivos de asistencia
alimentaria se han confundido con la reducción de la desnutrición infantil crónica. A
mediados del 2006, el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF estimó que en los diez
32
Ley 28487 que otorga rango de ley al Decreto Supremo 003-2002-PROMUDEH, que aprueba el Plan Nacional de Acción por la
Infancia y la Adolescencia 2002-2010.
33
Objetivo Estratégico 1.- Asegurar una vida sana para niños y niñas de 0 a 5 años, Resultado 6.- Estado nutricional en
micronutrientes de las niñas y niños mejorado.
34
Se entiende por seguridad alimentaria el acceso material y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos
los individuos, de manera que los puedan utilizar adecuadamente para satisfacer sus necesidades alimenticias y llevar una vida
sana. Esta definición comprende los aspectos de disponibilidad, inocuidad, utilización, acceso y estabilidad.
14
años anteriores se habían gastado más de 3.000 millones de dólares en estos

programas, y la desnutrición infantil crónica promedio permanecía en 25%. La
conclusión fue que la estrategia del Estado para atender este problema había fallado:
se había destinado mucho dinero con poco o nulo impacto. Por esta y otras razones
similares, en 2007 el MEF implementó el PpR35 en el campo de la nutrición infantil,
destinando los recursos públicos en la proporción requerida a atacar las causas que
producen la desnutrición infantil crónica. En otras palabras, PpR cambia la estrategia
para reducir la desnutrición infantil crónica, desplazando la importancia de los
programas alimentarios por las intervenciones que explican la aparición de la
desnutrición infantil crónica.
El PpR, entonces, se enfocó en atacar las causas de la desnutrición infantil crónica,

incidiendo en los lugares donde ellas se producen. En la Figura 11 se puede observar
que hay causas que hacen su efecto en los niños y niñas, otras en la familia, y unas
terceras en la comunidad. Hay que tener en cuenta esta caracterización, porque las
intervenciones que las enfrenten deben estar diseñadas en función de esta incidencia.
Figura 11: Causas de la desnutrición infantil crónica según el sujeto en el que inciden
Fuente: Centro Nacional de Alimentación y Nutrición - CENAN del Instituto Nacional de Salud - INS del Perú.
Presentación “Desnutrición crónica infantil y sus determinantes de riesgo” en el Foro: “Prioridades de Intervención
para Disminuir la Desnutrición Crónica en 100 Distritos del Perú con Mayor Número de Niños Desnutridos”. Marzo de
2010.
35
El PpR avanzó gradualmente, incorporando cinco Programas Estratégicos - PE por resultados en 2007 y 2008, cuatro PE nuevos
en 2009, seis PE nuevos en 2010 y once PE nuevos en 2011, lo que hace un total de veintiséis PE en 2011. Con ello, en 2011 se
llegó alrededor de un 14,0 por ciento del presupuesto público total, excluyendo los gastos financieros y previsionales (fue 5 ,6% en
2008, 6,8% en 2009 y 10,3% en 2010), involucrando casi todos los sectores: Salud, Vivienda, Educación, Agricultura, PCM, SUNAT,
Energía y Minas, MIMDES, Trabajo, Interior, Justicia, Producción, Transporte, Defensa y MEF. Los gobiernos regionales fueron
incorporados en PpR en 2008, en cambio, si bien las Leyes de Presupuesto desde 2007 estipulaban que también debían participar
los gobiernos locales, hasta la fecha su incorporación ha sido muy reducida.
15
Entonces, para combatir efectivamente la desnutrición infantil crónica en el Perú, era

preciso atacar las causas que la explican. Como se ha revisado en el capítulo anterior,
la desnutrición no solo está vinculada con la falta de acceso a los alimentos, sino
también con la falta de acceso a los servicios de salud, saneamiento y educación, con
las prácticas de higiene y nutrición en los hogares, así como con problemas
estructurales de pobreza y exclusión. Por lo tanto, las intervenciones claves deben
estar orientadas a combatir estas causas a lo largo de los primeros meses de vida, e
incluso desde antes del nacimiento (Figura 12). Según la metodología desarrollada por
la DGPP-MEF, cada una de estas flechas tiene un sustento científico, de forma que los
recursos que se inviertan en estas intervenciones garantizan los efectos buscados.
Figura 12: Intervenciones claves para enfrentar las causas de la

desnutrición infantil crónica
De este modo, en 2007 se diseñó el PAN, cuyo enfoque lógico se muestra en la Figura
13. Se trata de la vinculación basada en evidencias entre productos (servicios que
llegan al público objetivo respectivo) y resultados (inmediatos, intermedios y final).
Según lo analizado anteriormente, para alcanzar el resultado final de reducción de la
desnutrición infantil crónica hay que asegurarse de que todos los servicios lleguen al
sujeto de intervención, para lo cual se deben alcanzar resultados inmediatos e
intermedios.
Hay que tener en cuenta que estos múltiples servicios, necesarios para alcanzar los
resultados de impacto, son responsabilidad de diferentes entidades públicas (ver
columna de la izquierda en la Figura 13). He aquí el desafío del PAN y del PpR en su
conjunto: alcanzar el impacto buscado depende de la articulación entre múltiples
agencias públicas, procedentes de los tres niveles de gobierno.
16
Figura 13: Diseño básico del Programa Articulado Nutricional
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público del MEF, 2007.
II. 2. Otras acciones públicas que apoyan la lucha contra la desnutrición infantil
crónica
Otras acciones públicas que se vienen realizando en el país son las siguientes36:
 El Marco Macroeconómico Multianual y el Marco Social Multianual —los

dispositivos normativos estratégicos más importantes—, que teniendo como
referencia los Objetivos de Desarrollo del Mileno 37, las Políticas del Acuerdo
Nacional38 y los objetivos de la política social asumidos por el gobierno del
presidente Humala39, establecen como prioridades de la política social la lucha
contra la desnutrición infantil crónica, salud preventiva para todos, educación de
calidad, trabajo digno, e infraestructura social y económica.
 La Estrategia Nacional CRECER, que establece la intervención articulada de las

entidades públicas que conforman el gobierno nacional, regional y local;
organismos de cooperación, sociedad civil y de entidades privadas que se
36
Adaptado de Informe “Balance y recomendaciones de las acciones del gobierno para reducir la desnutrición infantil - 2010”
publicado en la sección de Iniciativa contra la Desnutrición Infantil, en el portal de Care-Perú
(http://www.care.org.pe/infantil.htm#2).
37
Ver http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/
38
Ver http://acuerdonacionalperu.tripod.com/
39
En su discurso de presentación del Plan de Gobierno ante el Congreso de la República, el 25 de agosto de 2011, el Primer
Ministro, Sr. Salomón Lerner, señaló que la primera meta social a cumplir es la “virtual eliminación de la desnutrición crónica
infantil en niños al año 2016”.
17
encuentren, directa o indirectamente, vinculadas con el objetivo de superación de

la pobreza y la desnutrición infantil crónica, bajo la dirección de la Presidencia del
Consejo de Ministros, a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales -
CIAS. El Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER 40 está orientado al
enfoque de derechos, la protección del capital humano, el desarrollo social y la
corresponsabilidad social. La estrategia se implementa de manera progresiva en
1119 distritos, priorizados por su situación de pobreza y por presentar las más altas
tasas de desnutrición.
 Programas regionales, en el marco de la Estrategia Nacional CRECER (Cuadro 1), que

buscan abordar las determinantes de la desnutrición infantil crónica en sus
regiones, capacitar a los agentes comunitarios y desarrollar proyectos de inversión
social. Asimismo, han mejorado su ejecución presupuestal y la tendencia a una
mayor asignación presupuestaria para financiar las actividades de lucha contra la
desnutrición.
Cuadro 1: Estrategias regionales de CRECER
Fuente: Sección de Iniciativa contra la Desnutrición infantil crónica, en el portal de Care-Perú

(http://www.care.org.pe/infantil.htm#2).
 El incremento progresivo de los recursos asignados a los programas sociales

focalizados que apoyan las intervenciones contra la desnutrición infantil crónica,
como: Programa de Transferencias Condicionadas “Juntos”, Programa Agua para
Todos, Programa Integral de Nutrición - PIN, Seguro Integral de Salud - SIS,
Programa Agrorural, PRONAMA, entre otros.
 La implementación de medidas para mejorar el manejo y la calidad del gasto social

a través de la utilización de instrumentos de focalización individual y geográfica más
40
Aprobado por Decreto Supremo 003-2011-PCM, publicado en El Peruano el 7 de enero de 2011.
18
eficientes, cambiando favorablemente lo que recibía del Estado un hogar del quintil
más pobre y uno del quintil más rico. Se cita la construcción del Padrón General de
Hogares del Sistema de Focalización de Hogares - SISFOH y la metodología de
distribución del Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN.
 La aprobación del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal - PI,

orientado a atender la problemática de la deficiencia en la prestación de servicios
públicos e infraestructura, cuyo propósito es contribuir con el crecimiento y
desarrollo sostenible de la economía local, incentivando a las municipalidades a
reducir la desnutrición infantil crónica.
 Programa Estratégico por Resultados Salud Materno Neonatal, que busca mejorar la
salud de las madres y los recién nacidos mediante la mejora de la educación y salud
familiar y de la atención integral de los problemas de salud de las madres y recién
nacidos.
 Programa de Suplementación con Multimicronutrientes, que es una iniciativa del

MINSA y del MIMDES, con el apoyo de la cooperación internacional y nacional, para
prevenir y controlar los problemas nutricionales por deficiencia de micronutrientes
en niños y niñas de 6 a 35 meses, a través de la suplementación con
multimicronutrientes con un enfoque integral e intersectorial en Apurímac,
Huancavelica y Ayacucho.
 Programa Mi Chacra Productiva, que busca implementar tecnologías para mejorar

las capacidades productivas de las familias rurales en extrema pobreza.
 Programa Agrorural, que fusiona diferentes programas del Ministerio de

Agricultura, impulsando estrategias, actividades y mecanismos que mejoren los
ingresos y la calidad de vida de las familias rurales.
 Programa Nacional de Movilización para la Alfabetización, que realiza acciones para

erradicar el analfabetismo, para contribuir con la mayor inserción de las
poblaciones pobres en el campo laboral y social.
 La cooperación externa, que está orientando su apoyo al desarrollo de

intervenciones para reducir la desnutrición infantil crónica. Desde el año 2010, la
Unión Europea viene financiando el Proyecto EUROPAN (60 millones de euros), que
busca reembolsar los recursos públicos usados en el PAN —a condición de alcanzar
determinados valores de resultados— en las regiones de Apurímac, Ayacucho y
Huancavelica; el Proyecto FAO-España “Apoyo a la Estrategia Nacional de
Intervención Articulada de Lucha contra la Pobreza y la Desnutrición Crónica Infantil
- CRECER”, que abordará los tres ejes, y el Proyecto Conjunto de las Naciones
Unidas “Mejorando la Nutrición y Seguridad Alimentaria de la Niñez en el Perú”,
que desarrollará intervenciones integrales y multisectoriales.
19
Además de la acción gubernamental, existen otras intervenciones que se vienen

realizando en el ámbito no gubernamental. Entre las principales se puede destacar:
 La Iniciativa contra la Desnutrición Infantil Crónica, que es un esfuerzo colectivo de

quince instituciones no gubernamentales que han hecho causa común por la
reducción de la desnutrición infantil crónica en el Perú. Participan ADRA, CARE,
Cáritas del Perú, FAO, Fondo de Población de las Naciones Unidas - Perú, Acción
contra el Hambre, Future Generations Peru, Instituto de Investigación Nutricional,
Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, Organización Panamericana
de la Salud, Plan Internacional, Prisma, Programa Mundial de Alimentos - Naciones
Unidas, UNICEF y USAID Perú. La iniciativa apoya a la estrategia CRECER mediante el
desarrollo de acciones de incidencia, capacitación y difusión de experiencias
exitosas, promoviendo el trabajo articulado de las entidades que conforman el
gobierno nacional, regional y local que se encuentran directamente relacionadas
con la lucha contra la desnutrición infantil crónica. Su cobertura alcanza a diecisiete
regiones y 778 distritos. La iniciativa denominada “Tu ayuda para el cambio”, que es
una alianza entre Unicef y la aerolínea Lan Perú, por la cual se viene recaudando
pequeñas contribuciones voluntarias de los pasajeros durante los vuelos nacionales
de LAN Perú desde el año 2007. Estas contribuciones se vienen destinando a brindar
atenciones a niñas y niños menores de tres años y madres gestantes en 150
comunidades de Cusco, Apurímac, Ucayali y Loreto.
 Responsabilidad social de muchas empresas, especialmente las compañías mineras

que financian programas o proyectos locales dirigidos a intervenir en la mejoras de
las prácticas de alimentación e higiene, de capacitación de agentes comunitarios
para la educación y la vigilancia nutricional, de saneamiento básico, de
comunidades saludables, entre otras.
 La propia participación de las familias a través de organizaciones sociales de base, o

directamente en iniciativas comunitarias de cuidado infantil, de mejora de prácticas
alimentarias, de estilos de vida saludables, entre otras más. Algunas veces
confluyen con las actividades de grupos voluntarios, grupos religiosos,
organizaciones civiles (clubes sociales o deportivos) o con la ayuda solidaria
extranjera. En algunos casos —por ejemplo en la región Huancavelica— estos
esfuerzos han generado el denominado Plan Articulado Local, en el marco del
desarrollo de iniciativas fomentadas por la Estrategia Regional Crecer (LLAMKASUN
WIÑAYPAQ). Este plan es un instrumento de gestión operativa cuyo objetivo es
desarrollar acciones articuladas entre las instituciones públicas, instituciones
privadas y la comunidad, en la lucha contra la pobreza y la desnutrición infantil
crónica.
III. AVANCES OBTENIDOS HASTA LA FECHA
En esta sección se revisarán los valores en los indicadores de resultado y producto que
miden el progreso de los últimos años en la lucha contra la desnutrición infantil
20
crónica. También se mostrarán los valores de los indicadores desagregado por

departamento para señalar que el progreso mostrado esconde disparidades
interregionales.
III. 1. Indicadores de resultados
Antes de analizar los valores del indicador de resultado final, la tasa de desnutrición
infantil crónica, es preciso señalar que actualmente existen dos patrones de referencia,
lo que determina que existan dos valores para el estado nutricional.
Desde finales del decenio de 1970 se ha utilizado la tabla de referencia de crecimiento

del National Center for Health Statistics - NCHS (Estados Unidos)/Organización Mundial
de la Salud - OMS para evaluar el crecimiento de los niños. Esa tabla de referencia se
basaba en datos de una muestra limitada de niños de los Estados Unidos, y planteaba
ciertos inconvenientes técnicos y biológicos que la hacían poco adecuada para el
seguimiento de la rápida y cambiante tasa de crecimiento en la primera infancia. Por
tal motivo, en 2006 la OMS publicó el nuevo Patrón Internacional de Crecimiento
Infantil referido a los lactantes y niños pequeños, lo que por primera vez proporciona
datos científicos y orientación sobre la manera en que cada niño del mundo debería
crecer.
Este nuevo patrón confirma que todos los niños, nacidos en cualquier parte del
mundo, que reciban una atención óptima desde el comienzo de sus vidas, tienen el
potencial de desarrollarse en la misma gama de tallas y pesos. Por supuesto, existen
diferencias individuales entre los niños, pero a escala regional y mundial, la media de
crecimiento de la población es notablemente similar. El patrón demuestra que las
diferencias en el crecimiento infantil hasta los cinco años dependen más de la
nutrición, las prácticas de alimentación, el medio ambiente y la atención sanitaria que
de los factores genéticos o étnicos.
No obstante que el Patrón OMS de 2006 tiene mayores ventajas debido a la costumbre
previa, los valores que comúnmente se informan en la gestión pública con repercusión
en los medios de prensa están referidos al Patrón NCSH/OMS. Por esta razón, y para
evitar confusiones, en este informe se hará mención a los valores con referencia al
Patrón NCHS/OMS.
Entre el año 2000 y el 2011, la desnutrición infantil crónica en menores de 5 años se

redujo en 10,2 puntos porcentuales (Cuadro 2). Vale la pena destacar que en la etapa
previa al PAN (2000-2007) la desnutrición solo se había reducido 2,8 por ciento, en
comparación con el 7,4 por ciento de disminución durante la vigencia del PAN (2007-
2011).
Si bien, como se explicó en la sección I. 3, las causas de la desnutrición pueden

remontarse a la etapa intrauterina, en esta oportunidad se presentarán los resultados
de los indicadores asociados al PAN, cuya población objetivo es el niño de cero a cinco
años. Para mostrar los indicadores de salud durante la etapa fetal, habría que recurrir
21
al análisis de otro de los Programas Estratégicos por Resultados: el Programa Salud

Materno Neonatal.
La mejora en el estado nutricional en el periodo 2007-2011 fundamentalmente es

producto del progreso de dos indicadores de resultado intermedio: la prevalencia de
anemia en menores de 36 meses y la incidencia de IRA en el mismo grupo poblacional.
Dichos indicadores se encuentran asociados a las cadenas de resultado orientadas a
mejorar la alimentación en los menores de 36 meses y la reducción de las
enfermedades prevalentes, respectivamente. En el resto de indicadores de resultado
intermedio, no es posible inferir que haya habido progreso, puesto que las diferencias
en los estimados de 2007 y 2011 no son estadísticamente significativas. En cuanto a los
resultados inmediatos, preocupa la evolución estacionaria en el porcentaje de hogares
con acceso a agua segura.
Cuadro 2: Indicadores de resultados del PAN, periodo 2000-2011
Año de medición Diferencia

INDICADOR 2000- 2007-
2000 2007 2009 2011
2007 2011
Proporción de niños menores de 5 años con desnutrición
25,4 22,6 18,3 15,2 2,9 7,4
infantil crónica (NCHS)
Proporción de niños de 6 a menos de 36 meses con anemia 60,9 56,8 50,4 39,7 4,1 17,1
Proporción de menores de 36 meses con vacunas completas
Sin dato 64,3 54,8 72,7 Sin dato 8,4
para su edad
Proporción de niños nacidos con bajo peso al nacer (menos
8,5 8,4 7,1 7,1 0,1 1,3
de 2,5 kg)
Proporción de niños menores de 6 meses con lactancia
67,2 68,7 68,5 65,9 1,5 2,8
exclusiva
Proporción de niños menores de 36 meses que en las dos
21,3 24,0 17,2 17,8 2,7 6,2
semanas anteriores a la encuesta tuvieron IRA
Proporción de niños menores de 36 meses que en las dos
19,8 17,4 18,0 17,6 2,3 0,2
semanas anteriores a la encuesta tuvieron EDA
Proporción de hogares con saneamiento básico 75,9 81,8 83,3 87,6 5,8 5,8
Proporción de hogares rurales con saneamiento básico 48,6 61,0 64,7 71,1 12,4 10,1
Fuente: Infobarómetro de la Primera Infancia que muestra los datos del INEI - Encuesta Demográfica y
de Salud Familiar - ENDES 2000, 2007, 2009 y 2011.
En el Cuadro 2, entonces, se puede observar que todos los indicadores de resultados

intermedio e inmediato medidos por la ENDES muestran una evolución favorable
desde el 2000, con mayor incidencia en el periodo de vigencia del PAN. Hay
indicadores que han alcanzado un nivel importante de logro (proporción de hogares
con acceso a agua, proporción de gestantes que recibieron suplemento de hierro, o
proporción de hogares con saneamiento básico); sin embargo, hay otros en los que
aún hay mucho por hacer, a pesar de los avances (prevalencia de anemia, hogares
rurales con saneamiento básico, incidencia de infecciones respiratorias y diarreicas o
niños con bajo peso al nacer).
La desnutrición infantil crónica bajó en un mayor ritmo en las poblaciones rurales en

comparación con las zonas urbanas (Cuadro 3). Del mismo modo que en los casos
22
anteriores, se observó un mayor descenso en el periodo 2007-2011 que en la etapa

previa al PAN. Sin embargo, a pesar que la reducción ha sido numéricamente mayor en
las zonas rurales que en las urbanas, la brecha urbano-rural se ha ampliado. En el año
2000 había tres veces más desnutrición en las zonas rurales que en las urbanas; en el
año 2011 esta brecha ha aumentado a cuatro veces.
En el caso de los demás indicadores de resultados según el ámbito urbano o rural, en el

Cuadro 3 se observa que generalmente ha habido una mayor mejoría en los
indicadores en el ámbito rural, y siempre en el periodo de vigencia del PAN (2007-
2011) que en la etapa previa (2000-2007). Sin embargo, en el caso de la infraestructura
(agua y saneamiento) se observa un mayor logro en el periodo 2000-2007 que
después.
Cuadro 3: Evolución de los indicadores de resultados del PAN según

ámbito urbano - rural, periodo 2000-2011
Diferencia Diferencia
INDICADORES Ámbitos 2000 2007 2009 2011
2000-2007 2007-2011
Proporción de niños menores de 5 Urbano 13,4 11,8 9,9 7,4 1,6 3,8
años con desnutrición infantil crónica
(NCHS) Rural 40,2 36,9 32,8 29,9 3,3 4,9
Proporción de niños de 6 a menos de Urbano 60,4 53,3 46,8 37,5 7,1 15,8
36 meses con anemia Rural 61,6 61,0 56,7 49,6 0,6 10,4
Proporción de niños nacidos con bajo Urbano 7,1 7,7 6,6 6,2 0,6 1,5
peso al nacer (menos de 2,5 kg) Rural 11,3 9,5 8,4 9,0 1,8 0,5
meses con lactancia exclusiva Rural 77,3 76,5 82,9 82,9 0,8 6,4
meses que en las dos semanas
anteriores a la encuesta tuvieron IRA Rural 22,2 27,3 22,1 19,1 5,0 8,2
meses que en las dos semanas
anteriores a la encuesta tuvieron EDA Rural 22,6 19,2 18,9 18,7 3,3 0,5
Proporción de hogares con Urbano 91,7 92,4 92,3 95,0 0,7 2,6
saneamiento básico Rural 48,6 61,0 64,7 71,1 12,4 10,1
Fuente: Infobarómetro de la Primera Infancia muestra datos del INEI - ENDES 2000, 2007, 2009 y 2011.
Cuando se desagrega por quintiles socioeconómicos (Cuadro 4), se muestra una

evolución heterogénea de los distintos indicadores de resultado. A diferencia de lo
observado en los resultados rural-urbano, con algunos indicadores se ha mostrado una
mayor mejora en el periodo 2000-2007 que en el 2007-2011, y en otros al revés.
Tampoco se nota un patrón progresivo (mayor mejora en los quintiles más pobres)
consistente; por ejemplo la tasa de desnutrición, anemia, vacunas y lactancia materna
exclusiva han mejorado más en el segundo quintil que en el quintil más pobre. Tal
progresividad se nota en los indicadores que reflejan las intervenciones en
infraestructura (agua y saneamiento), aunque el mayor impacto se alcanzó en el
periodo 2000-2007.
23
Cuadro 4: Evolución de los indicadores de resultados del PAN según

quintiles socioeconómicos, periodo 2000-2011
Año de medición Diferencia

INDICADOR QUINTILES
2000 2007 2009 2011 2000-2007 2007-2011
Q. inferior 46,98 39,58 37,15 36.0 7,40 3.58
o
Prevalencia de la 2. quintil 30,63 32,63 23,33 17.1 2,00 15.53
er
desnutrición infantil 3. quintil 16,77 11,28 9,72 6.9 5,49 4.38
o
crónica (NCHS) 4. quintil 7,17 6,86 5,78 4.1 0,31 2.76
Q. superior 4,47 4,21 2,34 1.9 0,26 2.31
Q. inferior 60,45 63,10 55,40 50.0 2,66 13.1
o
Proporción de niños de 2. quintil 65,41 60,86 56,93 47.8 4,55 13.06
er
6 a menos de 36 meses 3. quintil 66,24 57,19 50,09 42.0 9,05 15.19
o
con anemia 4. quintil 58,98 38,33 47,82 34.3 20,65 4.03
Q. superior 47,63 51,19 28,33 23.6 3,56 27.59
Q. inferior 15,05 9,98 8,92 50.0 5,07 -40.02
Proporción de niños o
2. quintil 9,04 9,97 8,70 47.8 0,93 -37.83
nacidos con bajo peso
3.er quintil 7,32 6,47 6,38 42.0 0,84 -35.53
al nacer (menos de 2,5
kg) 4.o quintil 6,62 5,97 6,07 34.3 0,66 -28.33
Q. superior 5,38 9,49 4,87 23.6 4,10 -14.11
Q. inferior - 60,22 47,05 64.8 - -4.58
Proporción de menores
2.o quintil - 62,97 57,25 75.1 - -12.13
de 36 meses con
3.er quintil - 62,59 53,58 72.9 - -10.31
vacunas completas para
4.o quintil - 70,94 59,14 75.7 - -4.76
su edad
Q. superior - 70,75 60,25 77.9 - -7.15
Q. inferior 82,02 77,17 85,08 84,8 4,85 -7.63
Proporción de niños 2.o quintil 71,07 67,76 79,43 79,8 3,31 -12.04
menores de 6 meses 3.er quintil 60,98 74,16 66,20 68,6 13,19 5.56
o
con lactancia exclusiva 4. quintil 56,99 72,19 55,97 63,7 15,20 8.49
Q. superior 50,26 41,24 35,49 36,8 9,02 4.44
Proporción de niños Q. inferior 24,00 30,95 23,98 20.3 6,94 10.65
menores de 36 meses 2.o quintil 21,17 24,71 17,32 18.6 3,53 6.11
que en las dos semanas 3.er quintil 21,72 19,35 16,24 18.4 2,37 0.95
anteriores a la encuesta 4.o quintil 19,93 26,02 14,33 15.2 6,09 10.82
tuvieron IRA Q. superior 17,01 14,86 10,32 14.0 2,14 0.86
Proporción de niños Q. inferior 23,74 21,69 19,52 20.0 2,05 1.69
menores de 36 meses 2.o quintil 22,88 23,46 20,82 21.0 0,58 2.46
que en las dos semanas 3.er quintil 21,64 13,55 19,21 18.0 8,09 -4.45
anteriores a la encuesta 4.o quintil 13,90 11,21 13,99 16.0 2,69 -4.79
tuvieron EDA Q. superior 9,95 10,74 13,80 9.4 0,79 1.34
Q. inferior 52,66 75,50 73,63 Sin dato 22,84 Sin dato
o
Proporción de hogares 2. quintil 81,75 93,41 88,14 Sin dato 11,66 Sin dato
con acceso a agua 3.er quintil 91,10 96,03 96,43 Sin dato 4,93 Sin dato
tratada 4.o quintil 97,66 99,72 99,39 Sin dato 2,06 Sin dato
Q. superior 99,78 100,00 99,88 Sin dato 0,22 Sin dato
Q. inferior 33,57 48,40 54,88 63.7 14,83 -15.3
o
2. quintil 59,59 72,80 74,26 82.5 13,21 -9.7
Proporción de hogares er
3. quintil 88,74 88,68 91,83 94.7 0,06 -6.02
con saneamiento básico
4.o quintil 98,84 98,86 98,93 99.1 0,03 -0.24
Q. superior 99,99 99,94 99,97 100.0 0,04 -0.06
24
Cuando desagregamos la prevalencia de la desnutrición infantil crónica regional, se

puede observar en la Figura 14 que en todas las regiones ha mejorado el estado
nutricional, aunque algunas más que otras, lo que se manifiesta en cambios en el
ordenamiento. No obstante el progreso evidenciado, las regiones con mayor nivel de
desnutrición son las mismas: Huancavelica, Cajamarca, Huánuco, Apurímac y
Ayacucho. En el lado opuesto, las regiones que tienen el mejor nivel nutricional suelen
ser las mismas: Tacna, Moquegua, Ica, Lima y Arequipa.
Figura 14: Proporción de niños menores de cinco años con desnutrición

infantil crónica según departamento, en el periodo 2000-2010
Al analizar la prevalencia de la anemia por regiones, se puede observar —como ya se

había señalado— el discreto avance a lo largo de la década; ninguna región presenta
una prevalencia debajo del 30 por ciento. En el año 2000 la mayoría de la regiones
estaba por encima del promedio del país (60,9 por ciento); en cambio en 2007 y 2011,
debido a esta evolución discretamente favorable, solo cinco regiones tienen una
prevalencia de más de 60 por ciento. Además, se puede observar que de las regiones
con mayor nivel de desnutrición, tres regiones muestran también los peores niveles de
anemia: Huancavelica, Huánuco y Apurímac.
25
Figura 15: Proporción de niños menores entre 6 y 35 meses con anemia

según departamento, en el periodo 2000-2010
Fuente: INEI - Infobarómetro de la Primera Infancia que muestra los datos del Encuesta Demográfica y
de Salud Familiar - ENDES 2000, 2007, 2009 y 2011.
III. 2. Indicadores de producto
Los servicios que se vienen priorizando en la implementación del PAN, según las
evidencias respecto de su mayor poder de incidencia en los resultados, son el servicio
de seguimiento al crecimiento y desarrollo del niño sano - CRED, la vacunación básica
completa a los menores de cinco años, la suplementación con hierro a los menores de
36 meses y la suplementación con hierro a la madre gestante. Debido a que un
indicador está referido al desempeño en los resultados, ya se presentó en la sección
anterior. Por lo tanto, en esta sección se hará referencia a los otros tres indicadores.
La proporción de menores de 36 meses con CRED completo para su edad se

incrementó de 24 por ciento de niños cubiertos en el 2007 a 47,3 por ciento en el año
2011, y el salto más pronunciado entre 2009 y 2010 (de 27,7 a 40,0). En el caso del
suplemento de hierro, el avance ha sido muy discreto, en particular con los niños
menores de 36 meses, con los que solo se avanzó en 2,9 por ciento (Cuadro 5).
26
Cuadro 5: Evolución de los indicadores de productos del PAN, periodo

2000-2011
Diferencia
INDICADORES 2007 2009 2010 2011
2007-2011
Proporción de niños menores de 36

meses con controles CRED completo 24,0 27,7 40,0 47,3 19,6
para su edad
Proporción de niños de 6 a menos de
36 meses que recibieron suplemento 12,3 14,1 18,4 17,0 2,9
de hierro
Proporción de mujeres gestantes que
recibieron suplemento de hierro en el
74,9 80,1 86,1 87,8 7,7
último nacimiento anterior a la
encuesta
Fuente: Infobarómetro de la Primera Infancia que muestra los datos del INEI - ENDES 2007, 2009 y 2011.
La suplementación de hierro a los menores de tres años se incrementó en 6,1 puntos

porcentuales entre 2007 y 2010, pero luego decreció hasta situarse en 17 por ciento
en 2011. La suplementación de hierro a la madre gestante se incrementó en 11,2
puntos porcentuales en el periodo 2007-2010, y continuó aumentando hasta el 2011,
cuando llegó a 87,8 por ciento.
Cuadro 6: Evolución de los indicadores de productos del PAN según

ámbito urbano - rural, periodo 2007-2011
Diferencia
INDICADORES Ámbito 2007 2009 2010 2011
2007-2011
Proporción de niños menores de 36 Urbano 23,9 27,3 37,7 43,3 17,4

meses con controles CRED completo para
su edad Rural 24,0 28,5 44,2 55,2 31,2
Proporción de niños de 6 a menos de 36 Urbano 13,0 12,6 16,2 14,1 1,1
meses que recibieron suplemento de
hierro Rural 11,4 17,0 22,4 22,7 11,3
Proporción de mujeres gestantes que Urbano 74,9 80,5 87,5 89,0 14,1
recibieron suplemento de hierro en el
último nacimiento anterior a la encuesta Rural 74,8 79,3 83,3 85,3 10,5
En el Cuadro 7 se muestra la evolución de estos indicadores por quintiles

socioeconómicos. Se puede observar que los controles CRED han evolucionado en
forma progresiva (más en los quintiles más pobres), a tal punto que la brecha entre
quintiles pobres y no pobres se ha reducido ostensiblemente. En el caso del
suplemento de hierro en los niños, hay un patrón irregular: si bien se nota una
evolución muy favorable en el quintil más pobre —tanto que se ha equiparado con el
quintil más rico—, los quintiles intermedios se han estancado.
27
Cuadro 7: Evolución de los indicadores de productos del PAN según

quintiles socioeconómicos, periodo 2007-2011
1er. sem. Diferencia

INDICADORES 2007 2009 2010
Quintiles 2011 2007-2011
Q. inferior 21,6 27,0 42,4 50.0 28.4
Proporción de niños 2.o quintil 23,1 22,9 39,7 43.9 20.8
menores de 36 meses
3.er quintil 24,3 24,0 35,7 41.3 17
con controles CRED o
completo para su edad 4. quintil 21,6 28,1 37,5 34.3 12.7
Q. superior 32,5 43,1 46,7 43.7 11.2
Q. inferior 10,0 17,5 22,7 23.4 13.4
Proporción de niños de 6 2.o quintil 16,4 13,8 19,2 17.0 0.6
a menos de 36 meses
3.er quintil 11,4 12,7 14,1 12.8 1.4
que recibieron
4.o quintil 4,4 10,4 18,2 13.1 8.7
suplemento de hierro
Q. superior 18,9 16,1 16,2 18.4 -0.5
Proporción de mujeres Q. inferior 75,0 79,1 83,6 84.8 9.8
o
gestantes que recibieron 2. quintil 74,4 78,0 83,8 85.7 11.3
suplemento de hierro en 3.er quintil 72,2 78,9 84,2 87.1 14.9
el último nacimiento 4.o quintil 73,4 82,2 89,6 91.1 17.7
anterior a la encuesta Q. superior 80,9 84,3 92,5 92.4 11.5
Cuando desagregamos la proporción de niños menores de 36 meses con controles

CRED completos para su edad, se puede observar en la Figura 16 que todas las
regiones a 2010 han mejorado el nivel presentado en 2007. Llama la atención que,
entre las regiones con mayor porcentaje, están aquellas que presentan mayor
desnutrición y anemia (Huánuco, Apurímac, Cajamarca y Ayacucho).
Figura 16: Proporción de niños menores 36 meses con controles CRED completos
para su edad según departamento, en el periodo 2000-2010
28
Una situación similar se observa en la Figura 17 con la proporción de niños entre 6 y 35

meses que recibieron suplemento de hierro: ha habido una mejora en el promedio
nacional —aunque discreta—, y entre las regiones que han recibido mejores niveles de
suplemento están aquellas que presentan mayor desnutrición y anemia (Huancavelica,
Apurímac y Huánuco).
Figura 17: Proporción de niños entre 6 y 35 meses que recibieron suplemento de

hierro según departamento, en el periodo 2000-2010
En cuanto a uno de los componentes de la seguridad alimentaria, aquel que tiene

relación con el PAN, la suplementación alimentaria al niño menor de cinco años, es
mostrado en el Cuadro 8. Además, el Cuadro 8 muestra la cobertura de otros dos
grupos que no están incluidos en el PAN: la madre gestante y el niño escolar. La
población atendida por el PIN es la que efectivamente se benefició con el reparto de
alimentos. Durante el periodo mostrado (2005-2010), dicha población ha oscilado
entre los 3,5 y 4 millones de personas al año, lo que reflejaría una cobertura (población
atendida / población objetivo) de 85 a 95 por ciento. No obstante, dicho porcentaje
difiere significativamente según grupos de edad ya que, por ejemplo, supera
ampliamente el 100 por ciento entre los niños de seis a doce años. Ello, a pesar de que
se sostiene explícitamente que la prioridad del PIN es atender a la población de seis
meses a tres años41.
41
Soltau, Luis; Sanz, Teodoro. Presupuesto Público Evaluado (PPE): PRONAA. Dirección General de Presupuesto Público del
Ministerio de Economía y Finanzas. Junio, 2008.
29
Cuadro 8: Cobertura del Programa Integral de Nutrición 2005-2010

ejecutado por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
Población Población Población Población Población

Población
atendida atendida por atender por atender atendida
objetivo /1
2005 /1 2006 /1 2007 /1 2008 /1 2010 /2
Subprograma
infantil 1’541.360 540.067 579.040 683.956 848.971 828.933
(0-3 años y madres)
Subprograma
escolar 834.468 429.418 455.517 458.546 537.943 588.722
(3-6 años)
Subprograma
escolar 1’860.570 2’601.679 2’534.530 2’543.989 2’552.650 2’415.329
(6-12 años)
/1 Soltau, Luis; Sanz, Teodoro. Presupuesto Público Evaluado (PPE): Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA). Información extraída de Evaluación del Plan Operativo Institucional del PRONAA
2005 y 2006; Plan Operativo Institucional del PRONAA 2007; Información proporcionada por el PRONAA
(Base de Datos “Programación PIN POI PRONAA 2008”).
/2 Programa Nacional de Asistencia Alimentaria. Memoria Institucional UE 005 PRONAA 2010. Mayo de
2011.
El Cuadro 9 muestra la cobertura de niños menores que están inscritos en la

Municipalidad o en el RENIEC, requisito fundamental para disponer del DNI. Este factor
es fundamental para tener acceso a los servicios contenidos en el PAN y en los demás
programas sociales. Se puede observar que la población rural y de los quintiles de
menores ingresos tiene la menor proporción a lo largo del periodo de observación. Es
más, se muestra que existe una tendencia a ampliarse la brecha urbano-rural y de
quintiles opuestos, a partir de una mejora en los grupos más beneficiados y de un
deterioro en los grupos vulnerables.
Cuadro 9: Proporción de niños de 6 a 59 meses que no están inscritos en

la Municipalidad / Oficina Registral del RENIEC, 2000-2011
ESTRATOS 2000 2007 2009 2010 1er. sem. 2011

Urbana 6,3 5,3 7,3 6,0 4,0
Rural 7,3 6,5 9,6 9,2 7,8
Q. inferior 9,5 9,5 13,8 12,8 10,3
2.o quintil 5,5 8,3 7,6 7,0 4,1
3.er quintil 7,8 3,5 7,9 6,4 3,6
4.o quintil 5,2 2,9 4,8 4,3 3,7
Q. superior 3,2 0,6 3,5 1,5 3,3
Fuente: Infobarómetro de la Primera Infancia muestra datos del INEI - ENDES 2007, 2009 y 1er Semestre
2011.
30
III. 3. Indicadores del aprovisionamiento de los insumos críticos
El progreso en la reducción de la desnutrición infantil crónica será posible si se hacen

bien las actividades necesarias para producir las prestaciones que requiere el niño. A
su vez, para que las prestaciones sean cumplidas con oportunidad y calidad, hay que
tener disponibles todos los insumos requeridos. Finalmente, para poder aprovisionarse
de los insumos necesarios, hay que contar con el presupuesto adecuado (Figura 18).
Figura 18: Flujo de decisiones y acciones que son necesarios para que un producto
sea alcanzado
Elaboración propia.
La evaluación de esta matriz dinero-insumo-actividades-producto permite identificar

las áreas específicas del funcionamiento de las entidades que no están mostrando
cambios favorables en los indicadores de los productos. Así, en el periodo 2009-2010 la
DGPP se concentró en hacer un seguimiento de estos procesos y descubrió que, si bien
hay que enfocarse en los resultados y en una mayor asignación presupuestal
consecuente, es fundamental realizar un seguimiento de esta cadena de insumo-
producto.
Entonces la DGPP, entre 2009-2010, implementó una asignación adicional para las
regiones, condicionada a una programación del punto de atención al ciudadano. Esto
fue posible porque se introdujo el Sistema Integrado de Gestión Administrativa - SIGA
como una herramienta que facilitara esta programación, y además una definición de
estructura de producto. En efecto, como se observa en la Figura 19, el número de
puntos de atención al ciudadano (niño que recibe vacuna o CRED) ha aumentado
exponencialmente en los últimos años, permitiendo que los niños tengan un lugar
cercano para recibir la atención requerida.
31
Figura 19: Número de puntos de atención con cuadro necesidades y

presupuesto programado 2010 para aplicar vacunas y CRED
Sustento
Iniciativa Demanda Incentivo
Residente adicional Adicional
SIGA SIGA Vacunas
Termina PpR 2009 PpR 2010 PpR 2010
Iniciativa
Financiamiento PpR 2008
PARSalud
Acuerdo
MEF –MINSA
Implementar
SIGA
[PARsalud]
Fuente: DGPP-MEF.
Si los puntos de atención son pocos, entonces el niño y su madre tendrían que
desplazarse un trayecto mayor, con lo cual se reduce la probabilidad de que lo haga,
ocasionando de este modo el aumento de riesgo de la desnutrición.
Asimismo, considerar la matriz de insumo-producto lleva a reconocer que hay recursos

que son críticos. Como se muestra en la Figura Nº 20 la implementación de la
vigilancia de la disponibilidad de los recursos humanos a través del SIGA permitió
asegurar una mayor disponibilidad de ellos, factor crítico para la producción de los
servicios que requieren los ciudadanos.
Figura 20: Ejecución del presupuesto en contratación de recursos

humanos. Gasto SNP (2008) y CAS (2009 y 2010) en el PAN
Contratos SNP Contratos CAS
En el 2010
se observa un
acelerado
cambio
En el 2009
se observa
En el 2008 no cambios lentos
se observa
cambios
Fuente: DGPP-MEF.
32
Otro resultado de la vigilancia de la matriz de insumo-producto es el que se observa en

la Figura Nº 21 con la compra de los insumos requeridos para asegurar niños con
vacuna completa. Mientras que en 2009 se aprecia poco presupuesto ejecutado para
estos rubros, en 2010 se observa un gran movimiento en el gasto ejecutado.
Figura 21: Evolución de la ejecución del presupuesto regional asignado a

bienes en el producto “niños con vacuna completa”
2009 2010 2011
Bienes requeridos para

alcanzar el producto
“Niños con vacuna
completa”
Fuente: DGPP-MEF.
Un seguimiento más discriminado permite asegurar que los contratos de personal

alcanzan la meta requerida, tal como se aprecia en la Figura 22 con el número de
enfermeras en las regiones de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica.
Figura 22: Comportamiento de la disponibilidad de recursos humanos en tres

departamentos con alta prevalencia de desnutrición infantil crónica (Apurímac,
Ayacucho, Huancavelica)
2007 2008 2009 2010

Número de enfermeras requerido para cumplir la meta física
Número de enfermeras disponible

en el punto de atención (Apurimac,
Ayacucho, Huancavelica)
Fuente: DGPP-MEF.
33
III. 4. Asignación presupuestal
La asignación presupuestal al PAN se incrementó entre 2008 y 2011 en 189 millones de

soles (Cuadro 10), aunque hay que señalar que uno de los resultados intermedios
(reducción del bajo peso al nacer) decreció en 33 millones, lo que redujo el incremento
presupuestal del PAN. Se analiza el PIA42, a pesar que no es el que termina
ejecutándose, para poder incluir el año 2011.
Cuadro 10: Evolución del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)

correspondiente al PAN, periodo 2008-2011
Aumento
2008 2009 2010 2011 2011-2008
Conducción de la gestión de la estrategia 24’184.985 27’075.853 21’698.003 34’185.784 10’000.799
Mejorar la alimentación y nutrición del
menor de 36 meses
949’067.495 559’724.229 942’607.084 1.014’562.537 65’495.042
Reducción de la morbilidad en IRA, EDA y
otras enfermedades prevalentes
105’087.485 144’738.549 163’568.994 252’165.338 147’077.853
Reducir la incidencia de bajo peso al nacer 107’578.178 55’895.681 72’811.552 74’340.286 –33’237.892
TOTAL 1.185’918.143 787’434.312 1.200’685.633 1.375’253.945 189’335.802
Fuente: Infobarómetro de la Primera Infancia que muestra los datos de la Consulta amigable del MEF de PpR
(ofi.mef.gob.pe/bingos/pestrategicos/Navegador/Default.aspx).
En el Cuadro 10, se puede observar que todos los resultados intermedios han
aumentado, con excepción de reducción de bajo peso al nacer, como ya se señaló.
Incluso uno de ellos (reducción de morbilidad por IRA y EDA) ha aumentado en más de
100 por ciento su asignación basal de 2008.
El Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 43 del PAN en el periodo 2008-201044,

que se presenta en el Cuadro 11, muestra que el incremento real de presupuesto ha
sido mayor: más de S/. 431 millones, que equivale a 50 por ciento del PIM del año base
(2008). Destaca en estos incrementos el producido en “mejora de la alimentación y
nutrición del menor de 36 meses”, con más de 50 por ciento de incremento en relación
con el año basal.
Cuadro 11: Evolución del Presupuesto Institucional Modificado

correspondiente al PAN, periodo 2008-2010
Aumento
2008 2009 2010 2011-2008
Conducción de la gestión de la estrategia 33’174.773 30’034.717 22’890.815 –10’283.958
Mejorar la alimentación y nutrición del menor de 36 meses 629’583.087 620’569.033 983’038.939 353’455.852
Reducción de la morbilidad en IRA, EDA y otras enfermedades
prevalentes
162’717.474 198’176.262 217’780.163 55’062.689
Reducir la incidencia de bajo peso al nacer 56’986.333 66’432.963 90’387.517 33’401.184
TOTAL 882’461.667 915’212.975 1.314’097.434 431’635.767
Fuente: Infobarómetro de la Primera Infancia que muestra los datos de la consulta amigable del MEF de PpR
42
El PIA en el presupuesto con el que se inicia el año fiscal es aprobado con la Ley de Presupuesto respectiva.
43
El PIM es el PIA que ha sufrido modificaciones durante el año fiscal, debido al incremento (créditos suplementarios) o a la
disminución, sea por anulaciones presupuestales o por traslado de presupuesto hacia otras actividades dentro de la propia
entidad. El PIM es más cercano que el PIA, en cuanto a lo que realmente tiene asignado una entidad para financiar sus actividades.
44
No se presenta el PIM del 2011 porque aún no concluye el año.
34
Si bien el PIM señala lo que efectivamente pueden gastar durante el año, los
devengados indican lo que realmente se gastó. En el Cuadro 12 se muestra la
evolución de los devengados y el porcentaje de ejecución. Se puede observar que el
PAN ha gastado en 2010 S/. 514 millones más que en 2007, lo que representa más del
70% de incremento. Destaca otra vez, el incremento en el resultado “mejora de la
alimentación y nutrición en el menor de 36 meses”, que supera el 85 por ciento de
incremento en relación con el año 2007.
Cuadro 12: Evolución del devengado y el porcentaje de ejecución

presupuestal correspondiente al PAN, periodo 2008-2010
2008 2009 2010
Aumento
% % %
Devengado Devengado Devengado 2010-2008
ejecución ejecución ejecución
Conducción de la gestión
de la estrategia
24’536.915 74,0 25’775.557 85,8 18’935.272 82,7 –5’601.643
Mejorar la alimentación y
nutrición del menor de 36 502’029.106 79,7 568’066.340 91,5 934’334.740 95,0 432’305.634
meses
Reducción de la
morbilidad en IRA, EDA y
144’366.978 88,7 188’898.467 95,3 201’495.105 92,5 57’128.127
otras enfermedades
prevalentes
Reducir la incidencia de
53’389.811 93,7 60’104.685 90,5 84’155.904 93,1 30’766.093
bajo peso al nacer
TOTAL 724’322.810 82,1 842’845.049 92,1 1.238’921.021 94,3 514’598.211
Fuente: Infobarómetro de la Primera Infancia que muestra los datos de la Consulta amigable del MEF de PpR
En cuanto al porcentaje de ejecución, cada año las entidades han ido mejorando su
desempeño. En efecto se puede observar que en 2008, se ejecutó en promedio 82,1
por ciento del PIM, en 2009 ascendió a 92,1 por ciento, y en 2010 se llegó a 94,3 por
ciento. Sin embargo, es de notar que las acciones pertenecientes a “Gestión de la
Estrategia” se encuentran un tanto rezagadas en relación con el resto de resultados.
A partir de lo anterior, se puede afirmar que la implementación del PAN ha contribuido

decisivamente a incrementar los recursos públicos para enfrentar el problema de la
desnutrición infantil crónica. Sin embargo, ello no significa que los recursos asignados
sean los suficientes, pues continúan existiendo brechas de atención en los servicios
implicados en el programa, en cuanto a cobertura y calidad.
La asignación presupuestal debe estar orientada proporcionalmente a la presentación

del problema, en este caso la desnutrición infantil crónica. En la Figura 23 se muestra
que no hay correspondencia entre la prevalencia de la desnutrición infantil crónica y la
asignación presupuestal. Se hubiese esperado que las regiones de Huancavelica,
Ayacucho, Apurímac, Huánuco y Cajamarca —que como ya se estableció son las
regiones con peores índices de desnutrición— recibiesen mayor asignación por niño,
sin embargo no fue así: más recibieron Tacna y Moquegua. Esta situación se produjo
básicamente por la continuidad del presupuesto inercial que, aun con el PpR, durante
el primer año de implementación (2008) no se pudo corregir.
35
Figura 23: Prevalencia de la desnutrición infantil crónica 2007 y la asignación

presupuestal regional del PAN 2008 por niño, según departamento
Fuente: DGPP-MEF, 2009.
A partir de la experiencia de 2008, en los años siguientes (2009 y 2010) la asignación

presupuestal regional por niño ha sido más equitativa. En la Figura 24 se muestra cómo
la situación se empezó a corregir en 2009, pero fue más contundente en 2010. De esta
manera, la forma de la curva de la distribución regional de la desnutrición infantil
crónica se aproxima a la curva de la asignación por niño del presupuesto regional.
Figura 24: Prevalencia de la desnutrición infantil crónica 2007 y la asignación

presupuestal regional del PAN 2009 y 2010 por niño, según departamento
Fuente: DGPP-MEF, 2009.
36
IV. ¿POR QUÉ NO SE AVANZÓ MÁS?
En esta sección se analizarán los factores más probables que explicarían las razones
por las cuales no se logró un mayor avance en la reducción de la desnutrición infantil
crónica. Destaca la desproporción que existe entre los productos del PAN, lo que
determinó que intervenciones como la atención al agua de consumo no reciban una
mayor prioridad presupuestal. También resalta la poca participación de los gobiernos
locales.
Se ha revisado que la metodología del modelo lógico aplicado por la DGPP para el
diseño de los programas estratégicos, como es el caso del PAN, tiene la fortaleza de
establecer relaciones entre resultados y productos basadas en evidencia científica. La
causalidad demostrada bajo este enfoque establece que la desnutrición es
multifactorial y que, por lo tanto, para hacerle frente hay que implementar
intervenciones para cada uno de estos factores. Estas intervenciones demandan
financiamiento y atención gubernamental.
Cierto es que no todos los factores tienen la misma capacidad de influir en la

instalación de la desnutrición infantil crónica y que tampoco existe la misma brecha
entre la situación actual y una situación óptima deseada. Por esta razón es que el MEF
ha priorizado aquellas intervenciones de mayor costo beneficio y donde la brecha es
muy amplia, como es el caso de la atención CRED y de la entrega de suplemento de
hierro al niño y a la madre. En ese sentido, desde 2009 se han destinado mayores
recursos a estas actividades relacionadas con el resultado “mejora de la alimentación y
nutrición del niño menor de 36 meses”, que habíamos anotado que es el que más PIM
y devengados ha hecho uso. En efecto en el Cuadro 13 se puede observar que hay una
gran desproporción en la asignación presupuestaria: se destinan pocos recursos a
intervenciones muy importantes, como la vigilancia y desinfección del agua de
consumo (29 millones), el fortalecimiento de capacidades (2 millones), la construcción
de cocinas mejoradas (4 millones) o el desarrollo de entornos saludables (49 millones
para municipios, comunidades, instituciones educativas y familias), máxime si se
compara con la gran cantidad de recursos destinados a la complementación
alimentaria (186 millones para los niños, 32 millones para las madres lactantes y 44
para las gestantes), de dudosa incidencia en la reducción de la desnutrición infantil
crónica.
Cuadro 13: Ejecución presupuestaria del PAN desagregada por resultado

intermedio y productos, enero-setiembre 2011
Ejecución Avance
RESULTADOS INTERMEDIOS / PRODUCTOS PIA PIM
Compromiso Devengado Girado %
GESTIÓN DE LA ESTRATEGIA 34’685.784 41’500.257 22’882.853 21’399.629 20’783.849 51,6
Fortalecimiento de capacidades 500.000 2’239.940 380.441 356.691 354.099 15,9
Gestión, supervisión y evaluación del proyecto 0 6.217 6.000 6.000 6.000 96,5
Vigilancia, investigación y tecnologías en nutrición 3’601.608 6’728.188 3’548.648 2’903.926 2’831.927 43,2
Calificación de municipios saludables 4’008.786 4’366.844 3’366.229 3’337.508 3’304.069 76,4
Desarrollo de normas y guías técnicas en nutrición 5’940.401 4’901.957 1’684.602 1’604.073 1’529.793 32,7
Monitoreo, supervisión, evaluación y control del programa articulado
nutricional
20’634.989 23’257.111 13’896.933 13’191.431 12’757.961 56,7
37
Ejecución Avance
RESULTADOS INTERMEDIOS / PRODUCTOS PIA PIM
Compromiso Devengado Girado %
MEJORAR LA ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN DEL MENOR DE 36 MESES 981’844.305 1.037’093.673 746’041.492 664’054.009 657’031.589 64,0
Municipios saludables promueven el cuidado infantil y la adecuada
alimentación
9’707.588 17’762.488 8’839.529 8’370.533 8’245.702 47,1
Comunidades saludables promueven el cuidado infantil y la adecuada
9’310.296 11’308.574 5’572.708 5’310.076 5’149.043 47,0
alimentación
Instituciones educativas saludables promueven el cuidado infantil y la
5’093.595 6’785.497 5’038.385 4’870.614 4’806.534 71,8
adecuada alimentación
Familias saludables con conocimientos para el cuidado infantil, lactancia
materna exclusiva y la adecuada alimentación y protección del menor de 13’608.327 13’871.938 8’726.624 8’441.024 8’298.373 60,9
36 meses
Hogares con cocinas mejoradas 132.504 4’018.188 876.888 704.533 648.898 17,5
Hogares pobres afiliados al Programa Juntos 168’792.242 166’204.947 157.936.512 135.025.526 134.965.553 81,2
Niños con vacuna completa 451’592.937 445.125.700 272.371.545 268.182.499 265.601.251 60,2
Niños con CRED completo según edad 110.025.230 152.258.007 105.059.966 99.500.834 97.149.785 65,4
Niños con suplemento de hierro y vitamina A 15.433.109 25.212.087 19.585.369 18.686.468 18.296.048 74,1
Control de calidad nutricional de los alimentos 7.128.468 7.809.363 5.261.476 4.992.109 4.936.657 63,9
Niños menores de tres años atendidos con complementación
191’020.009 186.736.884 156.772.490 109.969.793 108.933.745 58,9
alimentaria
REDUCCION DE LA MORBILIDAD EN IRA, EDA Y OTRAS ENFERMEDADES
PREVALENTES
284.883.570 325.664.168 236.884.506 224.840.186 222.470.213 69,0
Vigilancia de la calidad del agua para el consumo humano 17.983.950 21.461.283 14.688.282 14.084.150 13.847.975 65,6
Desinfección y/o tratamiento del agua para el consumo humano 5.345.789 8.456.992 5.150.829 5.014.765 4.923.887 59,3
Atención IRA 93.513.092 102.237.841 75.267.118 72.773.976 72.155.172 71,2
Atención EDA 44.917.866 50.885.021 37.944.860 37.289.764 36.790.443 73,3
Atención IRA con complicaciones 38.018.730 48.313.566 28.985.335 28.550.852 28.147.547 59,1
Atención EDA con complicaciones 21.877.518 23.979.824 17.365.850 17.090.845 16.903.566 71,3
Atención de otras enfermedades prevalentes 16.520.674 21.137.543 16.347.417 15.548.368 15.380.240 73,6
Atención de niños y niñas con parasitosis intestinal 13.987.719 16.711.814 11.795.575 11.498.789 11.334.081 68,8
Madres lactantes atendidas con complementación alimentaria 32.718.232 32.480.284 29.339.240 22.988.677 22.987.302 70,8
REDUCIR LA INCIDENCIA DE BAJO PESO AL NACER 74.340.286 128.135.898 60.625.236 53.013.835 52.727.052 41,4
Gestante con suplemento de hierro y ácido fólico 28.732.740 83.625.379 22.210.989 21.835.790 21.550.657 26,1
Gestantes atendidas con complementación alimentaria 45.607.546 44.510.519 38.414.247 31.178.045 31.176.395 70,0
Fuente: Consulta amigable del MEF
No obstante la desproporción en la asignación, hay un factor adicional que se observa

en el Cuadro 13, la poca capacidad de ejecución de estos recursos. Preocupa
sobremanera que sólo se haya ejecutado el 26% del presupuesto destinado a
suplemento de hierro y ácido fólico a las gestantes; el 18% del presupuesto de cocinas
mejoradas; o el 16% del fortalecimiento de capacidades.
Si bien es razonable el argumento de porqué se priorizó casi exclusivamente al CRED,

vacunas, suplemento de hierro al niño y su madre, dejando con menor relevancia a los
otros productos, probablemente ésta sea la explicación de porqué no se avanzó más.
En otras palabras, el modelo lógico del PAN propone que cada niño reciba todos los
servicios que tienen potencialmente impacto en resolver una de las causas de la
desnutrición, sin embargo, en el periodo 2007-2011 no se ha cumplido este enfoque
integral y se ha hecho focalización programática.
Un comentario adicional merece hacerse del porqué no se avanzó más en estas

intervenciones (CRED, vacunas, suplemento de hierro al niño y su madre) que
recibieron una mayor atención de todos, incluido un mayor presupuesto asignado.
Probablemente la respuesta esté en que no se ha focalizado territorialmente la
intervención en aquellas áreas donde está concentrada las mayores brechas.
Recuérdese lo mostrado en el Cuadro 4, que el quintil más pobre en varios indicadores
no había mostrado el mayor avance sino, el 2º o los otros. Es decir, nos falta en el
38
CRED y en las otras intervenciones enfocarnos más en las áreas geográficas más
vulnerables, a las cuales no se ha llegado bien en el periodo 2007-2011.
En este sentido, se ha descuidado la atención presupuestal a componentes claves

como agua segura y mejoras en los procesos de gestión. El déficit más importante en la
asignación presupuestal se observa en la mejora del acceso a agua segura, en
particular, en las zonas rurales y urbano marginales45. En efecto, en la Figura Nº 25 se
muestra la evolución del presupuesto del Proyecto Nacional Agua Potable y
Saneamiento Rural (PRONASAR), que en el periodo 2007-2010 se ha reducido
persistentemente cada año. De este modo, la falta de atención a intervenciones como
ésta, sea la razón por la que no se avanzó más durante este tiempo.
Figura Nº 25: Presupuesto Asignado al Proyecto Nacional Agua Potable y

Saneamiento Rural (PRONASAR), en el periodo 2007-2010
Fuente: Elaborado por la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza sobre la base de la información obtenida
de la Consulta amigable del MEF.
En relación con el agua y saneamiento vale hacer un comentario adicional. Los

recursos para el financiamiento de las obras de agua y saneamiento que inicialmente
en el 2008 estaban en el PAN, al implementarse el Programa Estratégico relacionado
con el Saneamiento Rural en el 2009, se trasladaron a él. El desafío de esta situación
que puede explicar una razón adicional a la señalada sobre la menor asignación
presupuestal, es que si no existe una estrecha coordinación a nivel regional y/o
municipal en la planificación de actividades entre el PAN y el Programa Estratégico de
Saneamiento Rural, se pondrá en riesgo el resultado intermedio de reducción de la
morbilidad por enfermedades diarreicas y respiratorias, y por lo tanto del resultado
final de reducción de la desnutrición infantil crónica.
Otra razón para no haber avanzado más, es que el PAN no ha estado acompañando al
proceso de descentralización en curso. Se mantiene una alta centralización en la
gestión del presupuesto destinado al PAN, con avances discretos en la
descentralización de recursos para la gestión de los servicios locales de salud y
nutrición (ver Cuadro Nº 14). La alta centralización presupuestal se mantiene por el
peso que en el PAN tienen las intervenciones del Programa Integrado Nutricional - PIN
(ejecutado por el PRONAA), de JUNTOS y del SIS, siendo que ellos no están
descentralizados.
45
Cabe mencionar que este componente fue desarticulado del PAN, quedando en él sólo la vigilancia y monitoreo de la calidad del agua.
39
Cuadro Nº 14: Presupuesto asignado y ejecutado en el periodo enero-

septiembre 2011, desagregado por nivel de gobierno
PIM Ejecución
% asignado a Avance
Nivel de Gobierno PIA
S/. cada nivel de Compromiso Devengado Girado (%)
gobierno
Gobierno Nacional 1,029,794,355 976,189,114 63.4% 680,946,808 593,438,085 591,535,106 60.8
Gobiernos Locales 3,664,415 31,519,877 2.0% 5,489,307 4,864,128 4,652,103 15.4
Gobiernos Regionales 354,807,244 533,016,199 34.6% 382,833,911 367,025,886 358,795,648 68.9
TOTAL 1,388,266,014 1,540,725,190 100.0% 1,069,270,026 965,328,099 954,982,857 62.7
Fuente: Consulta amigable del MEF
Llama la atención la poca participación de los gobiernos locales en la ejecución de

actividades del PAN. En efecto se observa en el Cuadro Nº 14 que apenas el 2% del
total del PIM (31.5 millones) ha sido asignado a los gobiernos locales. Este hallazgo se
refuerza con el hecho que en los años 2009 y 2010, los gobiernos locales no hayan
recibido ni ejecutado ningún presupuesto en el PAN. Que este año 2011 sea en la
práctica el primer año que ejecutan acciones del PAN, y por lo tanto no tengan
experiencia previa en tales intervenciones, puede explicar que del presupuesto
asignado (31.5 millones) apenas hayan ejecutado el 15%, a diferencia de más del 60%
de los gobiernos nacional y regional.
Finalmente, otra razón probable sea que haga falta más presupuesto. Reducir aún más
la desnutrición infantil crónica 46 va a significar mayores recursos presupuestales. Esta
afirmación nos lleva a preguntar, que hubiera pasado con la prevalencia de la
desnutrición si se hubiera asignado mayor presupuesto al PAN, habría disminuido aún
más. Probablemente no. Fíjese que en el Cuadro 12 se había revisado el porcentaje de
ejecución presupuestal, donde se anotó que el porcentaje era alto, pero aún lejos del
100%, lo que significa que si se hubiera asignado mayores recursos, la mejora de los
valores de los indicadores de resultado, no se hubiera producido o hubiera sido poco
significativa.
En efecto, en el Cuadro Nº 15 se observa que las regiones que mostraron en el periodo

2008-2010 una mayor disminución de la desnutrición (Puno, Ayacucho, Amazonas,
entre otras) son aquellas que lograron incrementar el monto de ejecución por niño < 5
años con desnutrición infantil crónica. En cambio aquellas regiones que tuvieron en el
periodo 2008-2010 un incremento menor del monto por niño (Junín, Cusco,
Moquegua) mostraron un menor resultado con la desnutrición, incluso algunos
mostraron deterioro en la prevalencia de la desnutrición (Ucayali, San Martín,
Tumbes).
Observando el Cuadro Nº 15, se puede afirmar que para tener mejores resultados, se
debe alcanzar una asignación por niño desnutrido de S/. 4,300 a 4,900. Una asignación
superior podría significar un derroche de recursos, como podría estarse
evidenciándose en la Región Tacna, que ha mostrado para el 2010 una ejecución de
más de S/. 22 mil por niño con desnutrición.
46
Recuérdese que el Gobierno del Presidente Ollanta Humala ha planteado 0% de meta de la desnutrición infantil crónica hacia el 2016.
40
Cuadro Nº 15: Evolución 2008-2010 de la ejecución presupuestal por niño < 5 años con desnutrición infantil crónica, según
departamento
2007 2009-2010 Evolución 2007 -2009/2010

Nº de Nº niños < 5 Ejecución per Nº de Nº niños < 5 Ejecución per
% des- % des- Incremento de
Departamento niños < años con Devengados cápita (total niños < años con Devengados cápita (total % de reducción
nutrición nutrición ejecución per
5 años desnutrición 2008 /3 de niños des- 5 años desnutrición 2010 /3 de niños desde desnutrición
/2 /2 cápita
/1 infantil crónica nutridos) /4 infantil crónica nutridos)
Huancavelica 53,480 52.2% 27,908 61,006,651 2,186 56,094 44.7% 25,049 83,385,635 3,329 7.5% 1,143
Huánuco 88,061 41.5% 36,511 87,052,755 2,384 92,000 31.0% 28,564 102,119,333 3,575 10.4% 1,191
Cajamarca 152,411 37.3% 56,836 117,950,905 2,075 156,724 32.0% 50,170 182,216,808 3,632 5.3% 1,557
Ayacucho 68,807 36.8% 25,335 71,702,875 2,830 73,029 30.3% 22,122 107,407,209 4,855 6.5% 2,025
Apurimac 46,579 34.3% 15,983 56,247,134 3,519 47,329 30.9% 14,634 76,883,072 5,254 3.4% 1,734
Cusco 122,571 31.9% 39,053 71,348,897 1,827 127,043 29.1% 36,933 96,707,425 2,618 2.8% 792
Pasco 29,090 30.9% 8,977 8,144,881 907 30,875 24.9% 7,691 16,587,485 2,157 5.9% 1,249
Ancash 104,342 30.6% 31,912 53,880,818 1,688 107,721 23.7% 25,555 85,631,397 3,351 6.9% 1,662
Puno 121,756 29.1% 35,389 61,102,871 1,727 127,202 19.0% 24,109 93,707,945 3,887 10.1% 2,160
Amazonas 46,914 28.9% 13,551 24,108,077 1,779 48,433 20.3% 9,824 42,487,825 4,325 8.6% 2,546
La Libertad 166,452 26.4% 43,943 76,314,431 1,737 178,063 19.3% 34,296 117,018,650 3,412 7.1% 1,675
Junín 125,114 26.2% 32,822 40,438,626 1,232 131,228 24.9% 32,657 71,380,879 2,186 1.3% 954
Loreto 128,240 24.5% 31,408 26,603,111 847 137,726 24.9% 34,261 56,396,420 1,646 -0.4% 799
Piura 187,401 22.9% 42,846 48,489,782 1,132 197,338 16.1% 31,834 91,700,260 2,881 6.7% 1,749
Ucayali 55,929 22.7% 12,679 15,331,093 1,209 61,016 24.3% 14,802 20,867,958 1,410 -1.6% 201
San Martin 84,703 16.3% 13,815 24,188,006 1,751 91,685 19.7% 18,042 42,503,923 2,356 -3.4% 605
Lambayeque 110,026 15.6% 17,128 24,844,388 1,451 115,860 13.0% 15,069 39,768,964 2,639 2.6% 1,189
Lima 713,807 9.3% 66,172 135,973,782 2,055 772,648 6.2% 47,658 237,103,492 4,975 3.1% 2,920
Madre de Dios 12,694 9.2% 1,174 3,311,595 2,822 14,567 7.8% 1,130 5,515,468 4,883 1.5% 2,061
Ica 69,295 9.0% 6,260 4,618,777 738 73,837 7.6% 5,645 14,884,069 2,637 1.4% 1,899
Arequipa 97,415 7.9% 7,720 12,158,847 1,575 103,801 8.2% 8,495 33,653,515 3,961 -0.3% 2,387
Tumbes 21,637 7.2% 1,557 2,378,816 1,528 23,237 9.5% 2,201 3,951,289 1,795 -2.3% 267
Moquegua 13,259 6.4% 845 4,118,107 4,874 14,128 4.8% 672 3,331,887 4,959 1.6% 85
Tacna 24,688 4.7% 1,154 7,897,716 6,844 26,723 2.4% 636 14,115,816 22,192 2.3% 15,348
Fuente: Estimación propia.- /1 INEI, Censo de Población y Vivienda 2007, /2 INEI, Encuesta Nacional de Demografía y Salud Familiar 2007, /3 Consulta amigable del MEF, /4 Elaboración propia a partir de
población de Censo 2007 y tasa de crecimiento anual 1993-2007
41
V. ES FACTIBLE AVANZAR MÁS
Finalmente en esta sección se analizará brevemente algunas consideraciones que

permitirían sustentar que es posible seguir progresando en la reducción de la
desnutrición infantil crónica. La mayor asignación de presupuesto que se requeriría
anualmente en el siguiente quinquenio, está dentro del rango de incremento de los
últimos años. Sin embargo, es preciso mejorar la articulación entre las distintas
entidades públicas que participan en el PAN, bajo el liderazgo de las Municipalidades.
V. 1. Lecciones que se pueden aprender
En primer lugar, otros países vecinos han conseguido prácticamente eliminar la

desnutrición infantil crónica (ver Figura Nº 26). En efecto, mientras que muchos países
en la Latinoamérica lo han conseguido, el Perú está todavía con niveles altos de
desnutrición, por encima del promedio de la región. Habría que aprender lo que han
hecho estos países para conseguir pronto tales niveles.
Figura Nº 26: Prevalencia de Desnutrición infantil crónica en

Latinoamérica y el Caribe (niños 6-59 meses, Patrón OMS)
60
49
50
% 40
30 27
25 24 24 23
20
18
20 16
14 13 12 11 10
10 7 6 5 4 3
1
0
du a
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tin
en
ex
l/G
rg
M
zi
A
ra
B
Fuente: The State of the World's Children 2008, publicación de Unicef.
Uno de esos países es Chile En el Cuadro Nº 16 se muestra la progresión de la

desnutrición infantil crónica, de porcentajes de desnutrición global superiores a
nuestro valor actual (1960) hasta niveles menos de 3% en el año 2000. Diversos
programas y acciones se implementaron para abordar, de manera simultánea, los
distintos factores que inciden en la aparición y mantención del fenómeno de la
desnutrición infantil crónica. Entre las medidas implementadas, se mencionan los
programas de agua y saneamiento básico, planificación familiar, aumento de los
niveles de escolaridad del conjunto de la población y en especial de la madre,
reducción de los niveles de pobreza, aumento de la infraestructura sanitaria básica,
etc. Estas intervenciones, en conjunto con los programas de complementación
alimentaria, explican los importantes logros de salud materno-infantil alcanzados por
42
el país, incluyendo la erradicación de la desnutrición infantil crónica. Las autoridades

chilenas afirman que: “…el elemento central en el logro de estos resultados fue la
existencia de una política de Estado de lucha contra la desnutrición infantil crónica en
Chile, aplicada de manera sostenida durante décadas, independientemente de los
vaivenes políticos y económicos que sufrió el país. Este resultado se debió en gran
medida al consenso técnico logrado en el país respecto al tema de la desnutrición y
sobre las políticas y programas más adecuados para enfrentarlo”. 47
Cuadro Nº 16: Evolución de la tasa de desnutrición global en los menores

de 6 años, Chile
Fuente: Ministerio de Salud de Chile, 2000
Por lo tanto, Chile y otros países nos enseñan que es factible lograrlo, máxime cuando
se mantiene por varios años el consenso político y social en relación con la reducción
de la desnutrición infantil crónica, lo que se expresa en mayor apoyo a las tareas que
se requieren. Sin embargo, hay mucho por hacer especialmente en darle mayor
prioridad a las inversiones en agua y saneamiento.
Aquí en el país también se han logrado desarrollar experiencias exitosas, aunque de

alcance territorial y temporal, muy reducidos. Una de esas experiencias fue la Iniciativa
Buen Inicio, ejecutado por el Ministerio de Salud y varias Organizaciones No
Gubernamentales (Kusi Warma, Solaris Perú, Visión Mundial y misiones religiosas en la
selva) con el apoyo técnico y financiero de UNICEF, entre 1999 y 2004 en comunidades
rurales de Cajamarca, Apurímac, Cusco y Loreto. En el Cuadro Nº 17 se muestra, con
los principales indicadores que evalúan el estado nutricional infantil, que fue una
experiencia exitosa, mientras tuvo vigencia. El factor más importante de éxito fue la
movilización local y la articulación con los servicios de salud del primer nivel de
atención (puestos y centros de salud).
Cuadro Nº 17: Principales indicadores de resultado del Programa Buen Inicio
Resultados Linea base - 2000 Evaluación Final - 2004 Variación (%)
Desnutrición infantil crónica en > de tres años 54.1% 36.9% 17.2
Anemia 76.0% 52.3% 23.7
Deficiencia de Vitamina A 30.5% 5.3% 25.2

Fuente: Evaluación externa realizada por Aaron Lechtig, enero 2007.
47
Exposición de la Delegación Chilena sobre “Desnutrición infantil en Chile: Políticas y programas que explican su erradicación.
Conferencia Ministerial Regional “Hacia la erradicación de la desnutrición infantil en América Latina y el Caribe”, llevada a cabo en
Santiago de Chile, abril de 2008.
43
Qué se tiene que hacer para avanzar más intensamente en los logros alcanzados. A
continuación se presentan algunos, probablemente los principales, factores claves.
V. 2. Es factible un mayor presupuesto para el PAN
En primer lugar, como se señaló en la sección anterior, va a ser necesario más

presupuesto. En el Cuadro Nº 18 se muestra unas estimaciones realizadas asignando
S/. 5 mil soles por año por cada niño con desnutrición, que es la cantidad ligeramente
mayor que aquella (S/. 4,300 a S/. 4,900) que mostraban las regiones con mejor
desempeño en el Cuadro Nº 15. De este modo, a nivel nacional se requeriría S/. 2,460
millones por año, es decir 50% más de presupuesto que en el año 2010. En el Cuadro
Nº 18 se muestra que estos S/. 2,460 significan en casi todas las regiones un
incremento importante, de presupuesto, excepto en Apurímac y Tacna que deben
reducir su asignación presupuestal aparejado con una mejora en el desempeño y
eficiencia institucional.
Cuadro Nº 18: Requerimiento de mayor presupuesto para el PAN

Nº niños < 5 años con Presupuesto requerido Incremento de presupuesto en
Devengados
DEPARTAMENTO desnutrición infantil (costo por niño por comparación con la ejecución
2010
crónica, 2010 año S/. 5 mil) 2010
Huancavelica 25,049 83,385,635 125,245,793.37 41,860,158.37
Huánuco 28,564 102,119,333 142,821,306.67 40,701,973.67
Cajamarca 50,170 182,216,808 250,850,266.98 68,633,458.98
Ayacucho 22,122 107,407,209 110,607,617.72 3,200,408.72
Apurimac 14,634 76,883,072 73,170,448.46 -3,712,623.54
Cusco 36,933 96,707,425 184,663,302.10 87,955,877.10
Pasco 7,691 16,587,485 38,456,928.76 21,869,443.76
Ancash 25,555 85,631,397 127,776,583.96 42,145,186.96
- -
Puno 24,109 93,707,945 120,543,918.69 26,835,973.69

Amazonas 9,824 42,487,825 49,121,111.33 6,633,286.33
La Libertad 34,296 117,018,650 171,481,581.60 54,462,931.60
Junín 32,657 71,380,879 163,285,589.45 91,904,710.45
Loreto 34,261 56,396,420 171,307,225.52 114,910,805.52
Piura 31,834 91,700,260 159,168,127.33 67,467,867.33
Ucayali 14,802 20,867,958 74,009,948.15 53,141,990.15
San Martin 18,042 42,503,923 90,209,775.69 47,705,852.69
Lambayeque 15,069 39,768,964 75,345,559.40 35,576,595.40
- -
Lima 47,658 237,103,492 238,290,951.63 1,187,459.63

Madre de Dios 1,130 5,515,468 5,648,175.00 132,707.00
Ica 5,645 14,884,069 28,225,217.96 13,341,148.96
Arequipa 8,495 33,653,515 42,475,798.65 8,822,283.65
Tumbes 2,201 3,951,289 11,004,175.36 7,052,886.36
Moquegua 672 3,331,887 3,359,403.26 27,516.26
Tacna 636 14,115,816 3,180,402.88 -10,935,413.12
TOTAL 1,639,326,724 2,460,249,210 820,922,486
Fuente: Elaboración propia
Plantear un aumento del 50% del presupuesto al PAN de una año para el otro, sería
poco factible. Además, si fuera el caso que se les asignara, las entidades públicas
receptoras y ejecutoras del presupuesto del PAN no tendrían la capacidad de
44
ejecutarlo. En cambio, proponer que este 50% de incremento se alcanzará al final del
quinquenio del Presidente Ollanta Humala, a partir de un incremento de 11% cada
año, sería más viable desde el punto de vista de las finanzas públicas y de la gestión
local de los ejecutores. Si se observa en el Cuadro Nº 19, en los 2 últimos años de
implementación del PAN se ha incrementado 43% y 13.5% respectivamente el
presupuesto del PAN. Es decir en los últimos años se ha mostrado un incremento
presupuestal interanual superior al estimado necesario (11%) realizado en el Cuadro
Nº 18. Es factible conseguirlo, considerando aún que se avecinan años de crisis
financiera internacional que afectará nuestro ritmo de crecimiento económico, aunque
se mantendrá alrededor del 6% anual del PBI según las estimaciones del Ministerio de
Economía y Finanzas, el Banco Central de Reserva y los principales centros privados de
investigación económica.
Cuadro Nº 19: Progresión del PIA y PIM en el PAN durante el periodo 2008-2010
AÑOS PIA PIM % de incremento anual
2009 787,434,312 915,212,975
2010 1,200,901,633 1,315,814,122 (2009-10) 43.8%
2011 1,388,266,014 1,493,881,815 (2010-11) 13.5%
Fuente: Consulta amigable del MEF.
Entonces, la asignación presupuestal no será un problema, máxime si la atención de la

desnutrición infantil crónica está en el centro de una agenda de inclusión social
impulsada por el actual gobierno. Entonces, para capitalizar los recursos que estarían
disponibles para el PAN, se deben incorporar aquellas estrategias que se han
desarrollado en países como Chile o en experiencias locales exitosas como Buen Inicio.
Son dos las estrategias que deben ser abordadas, ambas en el marco de consolidar la
gestión por resultados: poner al niño menor de 5 años en el centro orientador de las
intervenciones del PAN y articular las intervenciones (actividades y proyectos) con sus
distintos efectores (público y privados) en el ámbito local bajo el liderazgo del gobierno
local.
En otras palabras, es factible aproximarse a la meta de eliminar la desnutrición infantil

crónica al 2016, siempre que haya un mayor presupuesto público, un compromiso de
todos los actores claves de incorporar nuevas y mejores prácticas y ampliar la base de
la participación social. Es decir, será factible la meta si se multiplican los esfuerzos y los
compromisos.
V. 3. Implementar estrategia de orientar las intervenciones en torno al niño

nominalmente identificado
En primer lugar entonces, va hacer falta un cambio cualitativo en el enfoque

gubernamental. Será necesario profundizar la aplicación del enfoque de derechos y la
nueva gestión pública basada en el ciudadano. De este modo, la articulación de todas
las intervenciones contempladas en el PAN (donde cada una enfrenta una causa
determinada), se debe producir en cada niño menor de 3 años, perfectamente
identificado y no escondido detrás de las estadísticas.
45
Para llegar a la meta planteada por el Presidente Ollanta Humala de llegar al 2016 con
0% de desnutrición infantil crónica, debemos tomar consciencia que a partir de hoy
están naciendo los niños que van a formar parte del denominador del indicador de
desnutrición. En otras palabras, a julio 2016 se van a considerar a todos los niños que
tengan 5 años o menos para la estimación del indicador; entonces sólo entrarán al
cálculo los que están naciendo desde agosto del 2011 hasta julio del 2016, no así los
que nacieron antes porque tendrían más de 5 años y no entrarían en el cálculo. Por lo
tanto, si se identifica (con Documento Nacional de Identidad desde el nacimiento) a
cada niño que nace desde esta fecha, y se le entrega todos los servicios considerados
en el PAN muy pocos de ellos se desnutrirán.
Veamos un ejemplo para aclarar este mensaje (ver Figura Nº 27). En un lugar
determinado (un distrito rural por ejemplo), en el 2009 existen 2500 niños menores de
5 años, de los cuales el 60% está con desnutrición infantil crónica. Se va a hacer dos
supuestos para el mejor entendimiento: 1) que la tasa de mortalidad en los menores
de 5 años es cero, que la fecundidad es constante y que no hay migración, con lo cual
cada uno de estos 5 cohortes (grupo de < 1 año, de 1 a 2 años, de 2 a 3 años, de 3 a 4
años y de 4 a 5 años) tiene el mismo tamaño, es decir 500 niños en cada uno; y 2) que
la desnutrición es igual en cada uno de los 5 grupos, es decir de los 500 niños, 300 son
desnutridos. Con el supuesto que la población infantil total es constante, el 2010 y el
2011 también habrán 2500 niños, pero con una composición distinta. El 2010, el grupo
que el 2009 tenía de 4 a 5 años, ahora tendrá de 5 a 6 años, por lo tanto está fuera del
cálculo de la prevalencia de la desnutrición; fue reemplazado por el grupo de niños que
nacieron en el año anterior (rectángulo de color rojo en la gráfica). Aquí radica el
dinamismo y el drama de una prevalencia de desnutrición constante, que los nuevos
niños que nacen también se están desnutriendo, al igual que sus hermanos mayores.
Figura Nº 27: Estimación de la tasa de desnutrición infantil crónica en una

comunidad a lo largo de 3 años consecutivos
5 a.
500 niños 500 niños 500 niños
(300 DN) (300 DN) (300 DN)
4 a.
(300 DN) (300 DN) (300 DN)
3 a.
(300 DN) (300 DN) (300 DN)
2 a.
(300 DN) (300 DN) (0 DN)
1 a.
(300 DN) (0 DN) (0 DN)
2009 2010 2011
60% 48%
60% 36%
1,500 DN 1,200 DN 900 DN
2,500 < 5 a. 2,500 < 5 a. 2,500 < 5 a.
Fuente: Elaboración propia
46
Pero la gráfica hace un gran cambio en el 2009 y el 2010, producto de una decisión de
política concertado entre el Estado y la sociedad civil: ningún nuevo niño que nace
debe desnutrirse, con lo cual el 2010 habrían 300 niños menos desnutridos que se
suman al numerador, con lo cual la tasa de desnutrición se reduciría a 48%. Si se
mantiene esa política para el 2011, la tasa de desnutrición se podría reducir a 36%. El
impacto de esta decisión de política (no permitir que ningún niño se desnutra) puede
ser mucho mayor porque los niños que ya nacieron y tienen menos de 2 años, todavía
pueden ser recuperados, con lo cual podrían reducirse aún mucho más la cantidad de
niños que dejen de desnutrirse.
Entonces, se debe personalizar la atención a cada niño, es decir, cada una de las 25
intervenciones (o productos) contenidas en el PAN (esquemáticamente se muestran en
la Figura 13), deben ser garantizadas en cada niño identificado con su DNI. De este
modo, como se aprecia en la Figura Nº 28, la garantía de un buen estado nutricional
durante la primera infancia será alcanzada en cada niño identificado nominalmente, en
la medida que se brinda una atención continua a lo largo de su formación biológica o
incluso antes (evitar embarazos no deseados).
Figura Nº 28: Atención continua en el hogar para asegurar resultados en

diferentes etapas de la vida
Fuente: Alianza para la salud de la madre, el recién nacido y el niño

(www.who.int/pmnch/about/continuum_of_care/en7index.html)
Las intervenciones del PAN están enfocadas en el niño pero en su contexto familiar, es
decir, en la unidad básica de la sociedad peruana consagrada desde la Constitución
Política (artículo 4º). Si bien el niño es el beneficiario final de las intervenciones del
PAN, muchas de las 25 intervenciones están dirigidas a otros integrantes de la familia
(generalmente la madre, por ejemplo enseñanza de prácticas de alimentación e
higiene), el propio hogar (por ejemplo, la construcción de una cocina mejorada) o
incluso la agregación de ellas en el centro poblado (por ejemplo, la instalación de redes
de agua o saneamiento). Pero este enfoque de derechos no debe restringirse al niño,
sino a cada integrante de la familia. Una efectiva agenda de inclusión social demanda
que se prioricen a las familias que tienen distintos tipos de marginación al vehículo del
47
crecimiento con bienestar, para que se les asegure subsidiariamente todos los servicios
que sus integrantes –nominalmente identificados- requieren48.
Aplicar este enfoque a escala nacional seguramente va a requerir mayores recursos

que los que estarían disponibles inmediatamente según el análisis anterior. En ese
caso, existe suficiente información, buena parte de la cual ha sido mostrada en este
informe, para seleccionar aquellas zonas geográficas donde la pobreza está
conectándose circularmente con la desnutrición infantil crónica. Este enfoque de
priorización se aplicaría cada año para decidir a quiénes (habitantes de zonas
focalizadas) se van a destinar los recursos que año a año se van a ir incorporando.
V. 4. Implementar estrategia de articular intervenciones en el nivel local con

liderazgo de la Municipalidad
Para que los resultados (final, intermedios e inmediatos) del PAN se produzcan, las
intervenciones reconocidas deben incidir en el espacio territorial donde se producen
los problemas o las circunstancias que la explican. Para alcanzar el producto de un niño
vacunado, se debe organizar la oferta de las distintas entidades públicas para que el
niño reciba las vacunas lo más cerca de su vivienda; para alcanzar que una vivienda
tenga la red pública de agua potable que carece, hay que organizar a las distintas
entidades (públicas y privadas) para que actuando en el ámbito distrital o
probablemente provincial, extiendan la red hasta la comunidad donde se encuentra tal
vivienda (la unidad de intervención es la comunidad y no una vivienda).
A esta forma de intervenir se denomina Gestión Descentralizada: es el funcionamiento

simultáneo y concordado de todas las entidades públicas que tienen el encargo estatal
de intervenir en acciones que apuntan a un objetivo común, expresado en impacto
poblacional. No debe influir en esta decisión estratégica, que las distintas entidades
públicas pertenezcan a diferentes niveles de de Gobierno. La estrategia fundamental
de la Gestión Descentralizada es la ARTICULACIÓN -en un mismo periodo de tiempo y
un mismo espacio territorial- de la gestión independiente de todas las entidades que
tienen un objetivo común.
De otro lado, aplicarlo del modo planteado significa hacer una Territorialización de los
Resultados, es decir los valores de los resultados y productos que están contenidos en
el PAN, deben ser expresados en el espacio territorial más pequeño o local en el que se
producen los problemas que se buscan enfrentar con las intervenciones. Hacerlo de la
forma tradicional, es decir promediando muchos ámbitos locales, se obtiene un valor
que no refleja las inequidades de muchos ámbitos pequeños, los cuales por no tener
una gran cantidad de hogares no alteran el promedio distrital, provincial, regional o
nacional.
48
En el caso de la población económicamente activa, los servicios incluyen la generación de las oportunidades económicas para
acceder a un empleo o autoempleo digno. No significa que el Estado tiene que proveerle empleo, sino las oportunidades para qu e
se gesten localmente emprendimientos con ventajas comparativas.
48
Entonces, para que el ciudadano que habita en los espacios locales (no habita en todo
el país o en toda una región) reciba estos productos y resultados territorializados
(niños vacunados o vivienda con agua potable, por ejemplo), se debe instalar una
gestión descentralizada (basada en una articulación institucional) que rija para todas
las entidades públicas que intervienen en esos resultados.
Debido a nuestra cultura de jerarquía organizacional y adversa a la coordinación

multiinstitucional, la tarea de articular las metas de diversas instituciones debe ser una
función legítima (legal y reconocida socialmente) de un actor público. No basta que sea
un actor que ha desarrollado un liderazgo local, porque en el esfuerzo de construir un
modelo que sea replicable en todo el territorio nacional, no cabe la posibilidad de
replicar liderazgos. Tampoco puede ser un actor que no pertenezca al Estado, porque
la autoridad que se va a ejercer es sobre instituciones públicas. Además, debe ser un
actor que tenga presencia física garantizada en todos los centros poblados del país.
El único actor que reúne las condiciones mencionadas, es la Municipalidad Distrital:
 Tiene el mandato legal para ejercer la coordinación local, en virtud de lo expresado

por el inciso a) Criterio de Subsidiaridad del numeral 14.2 del Artículo 14º de la Ley
27783 Ley de Bases de la Descentralización que dice literalmente: “El gobierno más
cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función, …”.
Este mandato está reforzado por la normatividad de PpR y de la Estrategia CRECER.
 Es un actor perteneciente al Estado como lo señala literalmente el Artículo I del

Titulo Preliminar de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: “Los gobiernos
locales son entidades básicas de la organización del Estado …”
 Las Municipalidades distritales abarcan todo el territorio nacional.
Además, tiene el mandato legal de representar a la población. La Ley 27972, Ley

Orgánica de Municipalidades, en su Artículo IV-Finalidad del Titulo Preliminar dice
literalmente: “Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada
prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y
armónico de su circunscripción.”
Entonces, garantizar resultados territorializados sobre la base de la gestión

descentralizada de los distintos actores públicos, requiere de la conducción de un actor
legítimo, la Autoridad Municipal.
En la Figura Nº 29 se muestra una propuesta operativa de una línea de producción de

productos que secuencialmente deben cumplirse para que los servicios públicos del
PAN se produzcan y se alcance exitosamente el impacto deseado. Además, se observa
el rol que cumple la Municipalidad en cada uno de estos productos y a su vez en
relación con la población beneficiaria del servicio público.
49
Figura Nº 29: Rol de la Municipalidad en la gestión exitosa del PAN
= LA POBLACIÓN
PROVISIÓN DE BENEFICIO EN
SERVICIO PÚBLICO
Ejecución de
Planificación-
Identificación intervenciones
Presupuesto de todas
NOMINAL de programadas,
las intervenciones,
sujetos/objetos partiendo por el
coincidiendo en
de intervención cierre de brechas
mismo sujeto/objeto,
en la capacidad
tiempo y lugar
operativa
Conduce el
Establece proceso Supervisa
prioridades y fiscaliza
poblacionales
MUNICIPALIDAD
Responsable de velar por la
articulación de la oferta
Rinde
cuentas
POBLACIÓN
Fuente: Elaboración propia, en el marco de la Consultoría “Asistencia técnica al proceso de programación y
formulación presupuestal 2011 de los programas estratégicos articulado nutricional, salud materno neonatal,
identidad y acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales de 2000 habitantes o
menos, en un piloto de 9 gobiernos locales localizadas en las regiones Apurímac, Ayacucho Y Huancavelica”
realizada en 2010 para la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas.
Como se observa, para la provisión exitosa del servicio público que incide en un
impacto buscado en la población (reducción de la desnutrición infantil crónica), es
necesario cumplir tres productos secuenciales en una línea de producción. En primer
lugar, debe identificarse a los sujetos/objetos que se benefician con la provisión del
servicio público; esta identificación debe ser individualizada y nominalizada de modo
que se pueda distinguir a cada uno durante las etapas siguientes (planificación,
ejecución y seguimiento) y no pueda esconderse en el anonimato de las estadísticas.
La Municipalidad, debido a su rol de representante (agente) de la población (principal),
tiene la legitimidad para definir con claridad los sujetos/objetos que deben recibir el
servicio público, o cuando hay subsidio de por medio y no existe el suficiente
presupuesto, el orden en que los sujetos/objetos deben ser seleccionados para recibir
el financiamiento público.
En segundo lugar, luego de haber seleccionado y/o clasificado a los sujetos/objetos, se

procede a planificar y presupuestar las intervenciones que sinérgicamente todas las
agencias públicas deben cumplir. El desafío de este esfuerzo colectivo se encuentra en
que se debe programar unidades completas, y no fraccionadas, del servicio público.
Planificar fracciones de servicio público significa derrochar recursos. Otra vez, un
50
agente externo a los proveedores del servicio público, la Municipalidad en este caso,
es el responsable de asegurar que las distintas agencias públicas planifiquen y luego
presupuesten, únicamente lo necesario para alcanzar unidades completas. Esta
planificación, además, debe asegurar que las agencias públicas coincidan en el mismo
periodo de tiempo y en el mismo espacio territorial, para que se cumpla la provisión
deseada.
En tercer lugar, se debe asegurar que la ejecución de las acciones se cumpla según lo
programado. El desafío en este caso, se encuentra en que los actos administrativos, en
particular los logísticos, se cumplan en todas las agencias públicas con la misma
velocidad para que las acciones coincidan al incidir en la población. Ello significa que
las administraciones de todas las agencias públicas deben alcanzar un mismo estándar
de operación. Otro reto radica en que debido a la autonomía institucional que dispone
cada agencia pública, se puede variar lo planificado y presupuestado en función a otros
eventos que pueden ser considerados de mayor prioridad. Aquí la Municipalidad,
como agente del principal que es la población, asume la responsabilidad de garantizar
que lo planificado se ejecute fielmente. La alianza con el MEF puede ser una garantía
para este objetivo.
El rol de principal de la población sobre su agente, la Municipalidad, se ejerce cuando

ésta tiene que rendirle cuentas de la ejecución de las agencias públicas, en su
responsabilidad de la provisión del servicio público comprometido. Esta rendición de
cuentas debe realizarse periódicamente (idealmente cada trimestre) para que tenga la
posibilidad de incidir en los siguientes periodos subsecuentes, con la finalidad de
realizar los ajustes pertinentes. Pero la población tiene que participar más
activamente, en el marco del Presupuesto Participativo, en cada una de las etapas
descritas, sea como participante, colaborador, vigilante, fiscalizador, o socio
implementador, dependiendo del grado de desarrollo de las organizaciones sociales de
base.
51

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DOCUMENTO DE INVESTIGACIÓN

SOBRE LA DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA

Esta es una iniciativa del Grupo Impulsor de

El informe del Infobarómetro de la Primera Infancia sobre la desnutrición crónica infantil en el

Una Producción de: Con el apoyo de:

I. 1. Qué es la desnutrición infantil crónica ................................................................... 4

I. 2. Por qué es importante enfrentar la desnutrición infantil crónica ........................ 5

I. 3. Cuáles son las causas de la desnutrición infantil crónica ...................................... 9

II. POLÍTICAS PÚBLICAS RELACIONADAS CON LA DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA ..... 13

II. 1. Programa Articulado Nutricional - PAN ................................................................ 14

III. AVANCES OBTENIDOS HASTA LA FECHA .......................................................................... 20

III. 1. Indicadores de resultados ..................................................................................... 21

III. 2. Indicadores de producto........................................................................................ 26

III. 3. Indicadores del aprovisionamiento de los insumos críticos ............................... 31

III. 4. Asignación presupuestal ........................................................................................ 34

IV. POR QUÉ NO SE AVANZÓ MÁS ......................................................................................... 37

V. ES FACTIBLE AVANZAR MÁS .............................................................................................. 42

V. 1. Aprovechar las lecciones aprendidas ................................................................... 42

V. 2. Obtener un mayor presupuesto para el PAN ....................................................... 44

V. 3. Orientar intervenciones en torno al niño identificado ........................................ 45

V. 4. Articular intervenciones locales con el liderazgo municipal ............................... 48

DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA CERO EN 2016: ¿Una meta alcanzable?

En este estudio se analiza la situación de la desnutrición infantil crónica en el país,

El documento se desarrolla en cinco capítulos: I. “El problema de la desnutrición”; II.

En esta sección se definirá la desnutrición infantil crónica, relacionándola con el tipo de

El estado nutricional es el resultado del balance entre lo consumido y lo requerido por

Los problemas en la alimentación y nutrición son diversos. El hambre puede definirse

situaciones de pobreza y se relaciona con dificultades de aprendizaje y menos

En resumen, la desnutrición infantil crónica es la situación anormal que presentan

En el Perú, hubo una lenta reducción de la prevalencia de la desnutrición infantil

No obstante la enorme importancia que tiene la desnutrición, no hay que desconocer

I. 1. Qué es la desnutrición infantil crónica

Como ya vimos, la desnutrición es el resultado del consumo insuficiente de alimentos y

Es difícil determinar exactamente el estado nutricional de una persona, y más aún de

I. 2. ¿Por qué es importante enfrentar la desnutrición infantil crónica?

En 2008, la revista especializada en medicina y salud The Lancet publicó un informe

Figura 1: Relación entre desnutrición infantil crónica

a la ceguera (vitamina A), el deterioro neurológico, la reducción de la función inmune

Aparte de su impacto sobre la mortalidad y la salud, la desnutrición afecta el

Figura 2: Relación entre desnutrición y problemas cognitivos

Además, a través de mejoras en el rendimiento cognitivo y la educación, una mejor

Figura 3: Relación entre desnutrición y productividad futura

Figura 4: Relación entre desnutrición y enfermedades catastróficas

Figura 5: Relación entre desnutrición y pobreza monetaria, Perú 2005.

Esta relación entre pobreza y pobreza es tan consistente que se demuestra al

Figura 6: Relación entre desnutrición infantil crónica y nivel de pobreza en Latinoamérica

I. 3. ¿Cuáles son las causas de la desnutrición infantil crónica?

Está suficientemente demostrado que la desnutrición infantil crónica se puede instalar

(1,45-4,6) veces mayor19. Un incremento de 1000 gramos en el peso al nacer, luego de

No obstante que la desnutrición infantil crónica puede iniciarse en la etapa

combatir la desnutrición debe concentrarse en esta etapa. Esta es la razón

Figura 7: Momento de la vida en que instala la desnutrición infantil crónica

Figura 8: Cambio en patrones de alimentación y nutrición durante el

Los factores determinantes de la nutrición infantil han sido investigados extensamente

Figura 9: Determinantes de la desnutrición infantil crónica según Jonsson

Consumo Estado de Salud Causas Inmediatas

Servicios de Causas Subyacentes

Los sistema políticos, culturales,

Aplicando un enfoque de derechos, se puede expresar este esquema conceptual desde

Figura 10: Modelo conceptual de la nutrición infantil desde el punto de

II. POLÍTICAS PÚBLICAS EN RELACIÓN CON LA DESNUTRICIÓN INFANTIL CRÓNICA

Se puede considerar el abordaje de la política pública en la desnutrición infantil crónica

II. 1. Programa Articulado Nutricional