Módulo 7

Procedimiento administrativo

Unidad 1
Nombre

Sesión 2
El régimen de responsabilidad de la
función pública

Texto de apoyo
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y la función pública
Sesión 2. Servidor público y función pública
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Índice

Presentación.......................................................................................................................................... 2
El Estado y sus fines ............................................................................................................................. 3
Teoría jurídica de la función pública....................................................................................................... 3
Diversas acepciones del término función pública ................................................................................... 5
Teoría de la función administrativa ........................................................................................................ 6
Objeto de la función administrativa ........................................................................................................ 7
Los servidores públicos ......................................................................................................................... 7

Límites a la facultad de nombramiento. Constitucionales y Servicio Profesional de Carrera ......... 11

El servicio público ................................................................................................................................ 16

Características del servicio público .................................................................................................. 19

El servicio público en la legislación mexicana .................................................................................. 19
Clasificación de los servicios públicos .............................................................................................. 20

Cierre................................................................................................................................................... 22
Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 23

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Presentación

Servicio público y función pública

Fuente: http://bit.ly/2eCxkxp

En esta sesión, se analizará la importancia que en la vida de todo habitante tiene la función pública, a
partir de la cual, en cada oficina de gobierno hay servidores públicos con determinadas facultades y
funciones para atender necesidades que la ciudadanía plantea.

La figura de la función pública es motor del cumplimiento de satisfactores sociales, los cuales son, en
sí mismos, los fines de la existencia del Estado. Estos pensamientos son, filosóficamente, planteados
por las corrientes contractualistas, de las que destacan autores como Juan Jacobo Rousseau, entre
otros. A la vez, estos pensamientos son materialmente aplicados en la relación gobierno-sociedad.

Debe recordarse que el Estado se conforma de territorio, población y gobierno, de tal forma que debe
realizar acciones en su carácter de gobierno, denominadas acciones internas y externas. Las primeras
son propias para el funcionamiento de la administración pública; las segundas, inciden en los
ciudadanos. Por ello, la Constitución, leyes y reglamentos, otorgan al gobierno facultades, funciones,
deberes y obligaciones. Entre ellas, están: el cumplimiento de cometidos, tales como la seguridad
pública, salud, educación, entre otras. En la presente sesión, se conocerá los fundamentos, tanto del
servicio público, como de la función pública.

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El Estado y sus fines

Para Ruiz (2000: 1013), “los fines del Estado se logran mediante la
realización de la actividades de diversa índole, las cuales se podrían
agrupar en funciones públicas, servicios públicos y obras públicas;
además, suele realizar el Estado lo que podríamos identificar como
actividades económicas residuales”.

Para Serra Rojas (1977: 39), “los fines del Estado constituyen
direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que
se reconocen al Estado para su justificación y se consagran en la
El Estado
Fuente: http://bit.ly/2fWcx5K legislación. Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública en
un proceso histórico que se caracteriza por su continua ampliación y extensión, que va desde el
Estado abstencionista, con un número limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una
constante sustitución de la actividad privada. Las funciones de Estado son los medios o formas
diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado”.

Teoría jurídica de la función pública

La función pública tiene relación directa con elementos

descritos en la teoría del Estado, como poder estatal,
órgano administrativo y función estatal, de tal forma que la
función pública se basa en el poder que el Estado tiene.
Sin embargo, ese poder del Estado es regido por normas
jurídicas dentro de un sistema. En ese sistema, está
también el órgano administrativo como ente que genera
actos administrativos o prestación de servicios públicos;
Teoría jurídica de la función pública
Fuente: http://bit.ly/1TSM87l
estos órganos administrativos tienen funciones que
ejecutan a través de personas que son servidores
públicos. Debe recordarse siempre que el fin o cometido de la función pública son los mismos que los
del Estado.

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De acuerdo con Serra, “las teorías de derecho público se preocupan por encontrar sus propias
soluciones, en las que predomina el interés público, sin menoscabo de cualquier otro interés, que
puede ser considerado en la estructura general de una institución administrativa” (1977: 372).
Asimismo, conforme a las opiniones publicistas, señala diversas definiciones sobre la relación entre los
funcionarios y empleados con el Estado:

 Tesis unilateral: “La relación del servicio se regula unilateralmente por el Estado y que no se
requiere del consentimiento del agente público, porque se trata de una obligación impuesta por el
orden público. Desde luego en nuestro régimen constitucional no es admisible esta tesis porque es
contraria al artículo 5 constitucional”.
 Tesis contractual. “Sostiene que la relación entre el Estado y sus trabajadores es una relación
contractual, en la que interviene la voluntad del Estado y la del propio trabajador. Este acto jurídico
se perfecciona -res inter alias acta- o ambas voluntades se subordinan al orden jurídico para
definir su propia situación”.
 Tesis del acto condición. “Deriva de la voluntad del Estado y del particular nombrado y del efecto
jurídico que origina, o sea condicionar la aplicación a ese caso particular de las disposiciones
legales preexistentes, que regulan la relación establecida”.
 Tesis del estatuto legal y reglamentario: “Las relaciones del Estado con sus trabajadores se
regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones de los servicios
públicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto unilateral del Estado que fija las
condiciones que juzga necesarias para el servicio, sin que intervenga la voluntad del agente, pues
es facultad exclusiva de los Poderes de la Unión” (372-373).

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Diversas acepciones del término función pública

Parada refiere que “El término de función pública suele

designarse tanto el conjunto de hombres a disposición del
Estado que tiene a su cargo las funciones y servicios públicos,
como el régimen jurídico a que están sometidos y la
organización que les encuadra” (1995: 372).

Más aún, es importante precisar que función pública es

Poderes de la unión diferente a servicio público, ya que la primera es: “el conjunto
Fuente: http://bit.ly/2eCHgqI
de actividades encomendadas a un poder específico del
gobierno tendientes a alcanzar los fines públicos del Estado” (Béjar y Orrico 2014: 13), mientras que la
segunda “es la actividad de prestación que realiza la administración pública con el fin de satisfacer
necesidades colectivas con el carácter de continuas y universales” (Béjar y Orrico, 2014: 11). Por otra
parte, de acuerdo con Carré de Malberg:

Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora
del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una
función del poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de
desempeñar las diversas funciones del poder (1948: 249).

O como lo refiere Manuel María Diez, “el término función pública debe reservarse para designar los
modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del
Estado, legislativa, ejecutiva y judicial” (1967: 187). De tal forma que la teoría jurídica de la función
pública explica que los diferentes órdenes de gobierno (federal, local y municipal) ejercen potestad,
imperio o autoridad, a través de actos que realizan sus servidores públicos. Entonces, se vislumbran
dos acepciones del término función pública:

 La que se desarrolla bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno hace a través de sus
servidores públicos para dar cumplimiento a los fines y cometidos del Estado.
 La que se desarrolla bajo la perspectiva de regular la relación laboral del gobierno con sus
servidores públicos (a la que diversos autores mexicanos llaman derecho burocrático).

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Algunos autores desarrollan una tercera, bajo la perspectiva de las actividades que el gobierno
desarrolla a través de particulares, para dar cumplimiento a fines y cometidos del Estado, como es el
caso de la concesión o contratación de obra pública, entre otros.

Teoría de la función administrativa

La división tradicional de poderes que ideó Montesquieu en legislativo, ejecutivo y judicial, es retomada
en la Constitución federal mexicana y en la totalidad de las constituciones locales, por lo que esos
poderes, para su ejercicio práctico, tienen funciones que la teoría jurídica denomina teoría de la
función legislativa para el caso del congreso y teoría de la función jurisdiccional para el caso del poder
judicial. Para el poder ejecutivo del que depende tradicionalmente la administración pública
centralizada, se denomina teoría de la función administrativa.

La función administrativa también pueden aplicarla los poderes legislativos y

judiciales, en casos como el de nombramiento, sanción y fiscalización de sus
servidores públicos.

De acuerdo con Ruiz:

La función administrativa requiere de ejercicio permanente y constante. Prueba de ello es que los
órganos legislativos se reúnen sólo durante sus periodos de sesiones, y los órganos judiciales actúan
dentro de ciertos horarios de determinados días de la semana en ejercicio de sus funciones, en tanto que
las funciones administrativas se desempeñan permanente y constantemente, así las corporaciones
policiales, por ejemplo, actúan en el mantenimiento del orden público y de la seguridad pública las
veinticuatro horas de los 365 o 366 días del año (2000: 1020).

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Objeto de la función administrativa

Respecto a sus objetivos, Ruiz menciona que:

La función administrativa, como todas las funciones públicas tiene por objeto la satisfacción de
necesidades públicas, distintas de las necesidades de carácter general, suma de muchas necesidades
individuales, en las que podemos identificar o escindir nuestra propia necesidad; el ejercicio de la función
administrativa implica el cumplimiento del mandato legal con miras al logro de los fines del Estado,
concretamente del bien público, del establecimiento y mantenimiento de la paz y del orden públicos
(2000: 1021).

En el ámbito municipal, esta función, materialmente, es propia de los directores que jerárquicamente
dependen del presidente municipal y, en el local, de los titulares de secretarías y dependencias.
Además de los organismos que en ambos órdenes de gobierno forman parte de la administración
pública descentralizada. Por estos motivos, la función administrativa tiene una relación directa con la
emisión de actos administrativos que puede un ciudadano impugnar ante tribunales administrativos
locales y federales.

Los servidores públicos

De acuerdo con Acosta, el servidor público “es aquel ciudadano investido

de un cargo, empleo o función pública, ligado por un vínculo de régimen
jurídico, profesionalmente, por tanto, al cuadro de personal del poder
público. Tal vinculación puede ser directa (servidor de la administración
pública centralizada) o indirecta (servidor de la administración pública
paraestatal)” (1995: 106).

Los servidores públicos

Fuente: http://bit.ly/2geetcg

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Clasificación doctrinaria

Conforme a Acosta Romero, se tiene la siguiente clasificación:

 Empleado público: “Es aquel ciudadano que presta un servicio determinado de carácter
permanente a un órgano público mediante salario, caracterizado por un vínculo laboral que tiene
su origen en la ley”.
 Funcionario público: “Aquel ciudadano que cubre un puesto oficial de trabajo en la administración
pública y que no es empleado público, por lo que asume un carácter de autoridad”.
 Cargo público: “Es el lugar instituido en la organización pública, con denominación propia,
atribuciones específicas y presupuesto propio, para ser provisto y ejercido por un titular en la
forma establecida por la ley” (1995: 105-107).

Sin embargo, no todas las personas que trabajan para el gobierno o incluso que
reciben un pago del gobierno, son trabajadores al servicio del Estado. Casos de
excepción son quienes están contratados por contratistas o concesionarios que
prestan un servicio al gobierno.

Clasificación de los servidores públicos conforme a la legislación laboral

Para complementar la clasificación, se cita la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
reglamentaria del apartado B) del artículo 123 constitucional, ya que esta norma jurídica expone dos
tipos de servidores públicos:

 Trabajadores de confianza (Artículo 5°): Todas aquellas personas físicas que ocupan cargos
tradicionalmente denominados de “alta administración Pública”, que realizan funciones de
autoridad y que tienen facultades mediante ley o reglamento.
 Trabajadores de base (Artículo 6°): Se denominan así aun cuando no ocupan un cargo de alto
rango, pero tienen encomendado el manejo de recursos materiales en almacén o el manejo de
parte del erario público asignado a su dependencia. Destaca su derecho a la sindicalización y a la
estabilidad en casos específicos, incluso permanente.

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Asimismo, se aplica a los trabajadores de confianza la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, que define una subclasificación de trabajadores de confianza, que de
acuerdo con el Artículo 4°, señala:

Los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales y titulares. Los
eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso se encuentran en su primer año de
desempeño, los que hubieren ingresado con motivo de los casos excepcionales que señala el artículo 34
y aquellos que ingresen por motivo de un convenio.

El servidor público de carrera ingresará al Sistema a través de un concurso de selección y sólo podrá ser
nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos previstos por esta Ley.

Por ello, se forma un sistema jurídico especializado, para regular las relaciones laborales o la función
pública burocrática. Describe las condiciones laborales y norma la promoción de asensos por méritos
propios y profesionales, estableciendo, además, la resolución de controversias laborales al Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje. En materia del régimen de responsabilidades de los servidores
públicos, las controversias deberán resolverse en términos de la reforma constitucional, derivada del
Sistema Nacional Anticorrupción del año 2015, ante el tribunal federal administrativo o sus referentes
locales, cuando se trate de servidores públicos estatales o municipales.

Formas de designación de los servidores públicos

Es importante describir la forma de designar a los servidores públicos, la cual Béjar y Orrico (2014)
presentan de la siguiente forma: electos por voto directo del pueblo dentro del sistema democrático
prestablecido:

 Elección: La constitución señala que serán designados como funcionarios públicos, conforme a la
Constitución Federal y sus respectivas locales:

- El presidente de la República (Artículo 81).

- Los diputados (Artículo 52).
- Senadores (Artículo 56).

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- Gobernadores de los estados (Artículo 116, fracción I, párrafo segundo).

- Jefe de gobierno el Distrito Federal (Artículo 122, párrafo cuarto).
- Los miembros de los ayuntamientos (Artículo 115, fracción I).

2. El nombramiento: para Acosta (Citado por López Olvera, 2014: 77) es la “designación de un
empleado o funcionario público, hecho por una persona para el desempeño de un cargo o empleo,
conforme a las disposiciones legales aplicables. Se precisa su fundamento constitucional en el Artículo
89, fracción II, como facultad y como acto unilateral de voluntad, para integrar el equipo de trabajo con
el titular del Ejecutivo federal. Esta figura se repite en las entidades federativas a favor de los
gobernadores y en los municipios a favor del ayuntamiento o del presidente municipal en algunos
casos. Los tipos de nombramientos son:

 Discrecional. Se presenta cuando existe libertad completa de la autoridad administrativa para

designar a un funcionario público.
 Condicionado. Debe subordinarse a ciertas formalidades establecidas en la ley, como el concurso
o la aprobación senatorial.
 Reservado. Se presenta cuando la designación debe determinarse entre las personas que han
prestado servicios al estado con anterioridad.

Así mismo, Béjar y Orrico (2014: 40) proponen un contenido mínimo para este acto unilateral:

 Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil y domicilio.

 Servicio que deba prestarse.
 Carácter de nombramiento.
 Duración de la jornada de trabajo.
 Sueldo y demás prestaciones que habrá de percibir el trabajador.
 Lugar en que prestará sus servicios.

La diferencia entre nombramiento y contrato radica en que el nombramiento “tiene su origen en las
facultades del Presidente de la República (artículo 89 constitucional). Se trata de un acto unilateral de
la autoridad administrativa, que se perfecciona con la aceptación y protesta que hace el funcionario

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público, mientras que el contrato es un acuerdo de voluntades, que tiene por objeto regular cuestiones
de carácter económico-social” (Béjar y Orrico, 2014: 40).

Límites a la facultad de nombramiento. Constitucionales y Servicio Profesional de Carrera

La facultad de otorgar a alguien un cargo o empleo, deriva en principio de forma directa e indirecta de
una elección. La Constitución autoriza a servidores públicos para designar a personas físicas en el
desempeño de un empleo o cargo.

Los nombramientos que realiza el titular del Ejecutivo, ordinariamente son resultado de una voluntad,
independientemente de que, en algunos casos, se requiera una ratificación por parte del Senado o de
la Comisión permanente, siendo necesario que los sujetos que ha seleccionado deban reunir los
requisitos legales que la ley exige para ocupar dicho cargo. Existen diversas formas en que la
Constitución autoriza o limita la facultad de nombramiento del presidente de la República:

 Nombramiento y remoción libres: El titular del Ejecutivo ejerce esta facultad durante toda su
gestión, la única limitación es la Constitución y la ley. En ellas, existen cargos cuyos titulares
pueden ser designados y removidos libremente por el presidente de la República, entre ellos los
secretarios de Estado (Artículo 89, fracción I constitucional), con excepción del titular de la
Secretaría de Hacienda que, de acuerdo a lo previsto por el Artículo 74, fracción III de la
Constitución, será ratificado por la Cámara de Diputados. En caso de optar por un gobierno de
coalición, la designación de los secretarios de despacho se realizará con ratificación de la Cámara
de Senadores. De conformidad con este precepto, está facultado para nombrar y remover
libremente a los demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no esté
determinado de otro modo por la Constitución o las leyes.

El director general de los organismos descentralizados será designado por el presidente de la

República, o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano de gobierno,
debiendo recaer tal nombramiento en persona que reúna los requisitos legales, conforme al
Artículo 21 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

La remoción, a su vez, es una facultad libre del presidente, independiente del origen justificado por
alguna causa prevista conforme a la Ley de Responsabilidad correspondiente.

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 Nombramientos que requieren aprobación o ratificación: en algunos casos (conforme al Artículo

89, fracciones III y IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), la facultad
conferida al titular del Ejecutivo para nombrar servidores públicos requiere la ratificación de
órganos colegiados. Tal es el caso del Senado con los embajadores, cónsules generales,
empleados superiores de Hacienda y los integrantes de los órganos colegiados encargados de la
regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica, así como
coroneles y demás oficiales superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacionales.

El Senado, para someter a votación la ratificación, autentifica si el candidato reúne o no los

requisitos que la Constitución y la ley indican. En algunos casos, se cita a la persona propuesta
para interrogarla y examinarla en relación con su capacidad e idoneidad y, en su caso, se rechaza
y notifica la determinación al titular del Ejecutivo.

Esta restricción a la libertad de decisión del titular del Ejecutivo responde a la necesidad de
neutralizar un excesivo poder y permitir la colaboración de otros órganos, con la finalidad de evitar
favoritismos e influencias, permitiendo además la transparencia en su designación. Generalmente,
la ratificación es expresa; mientras no exista ésta, la persona propuesta está impedida para iniciar
el desempeño de las funciones del cargo que pretende conferírsele.

 Nombramientos conforme a la ley: la designación de personal específico requiere, aparte de la

libertad del titular del Ejecutivo, la verificación del cumplimiento de ciertos requisitos. Tal es el caso
del nombramiento de los demás oficiales del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, con
arreglo a la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en la que dado el sistema
jerárquico de las fuerzas armadas mexicanas, para el ascenso se requiere disciplina militar,
antigüedad en la prestación de servicios y entre otros requisitos.

 Mediante intervención en su designación: otra limitación en los nombramientos por colaboración

es aquella en la que se concede la intervención en la designación del fiscal general de la
República, para lo cual se requerirá (conforme al Artículo 102, apartado A de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos):

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- La elaboración por parte del Senado de una lista de al menos diez candidatos, aprobada por
las dos terceras partes de los miembros presentes de dicho cuerpo colegiado, para ser
enviada al Ejecutivo federal (20 días después de la ausencia definitiva del fiscal en funciones).
- Si el titular del Ejecutivo no recibe la lista en este plazo, entonces el presidente de la República
enviará una terna al Senado y designará provisionalmente al fiscal general.
- Si el presidente de la República recibe la lista, de las personas enlistadas formulará una terna.
- El Senado solicitará la comparecencia de las personas propuestas y seleccionará en diez días,
mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.
- Si el Senado no recibe la terna, designará al fiscal general de entre los candidatos de la lista
enviada al presidente de la República.

Objeción de nombramientos por otros órganos

En el caso del nombramiento de los comisionados que integran el Instituto Federal de Acceso a la
Información y Protección de Datos (cuya designación se realiza previa consulta a la sociedad a
propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes), el presidente de la República tiene facultad para objetar los nombramientos realizados de
los comisionados del organismo garante (Artículo 6, A, fracción VIII, párrafo nueve de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos).

Servicio Profesional de Carrera

A partir del 10 de abril de 2003, con la publicación la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal Centralizada, se implementó el Sistema del Servicio Profesional de
Carrera para otorgar a los servidores públicos la posibilidad de desarrollar una carrera en el servicio
público con base en el mérito profesional. Por lo tanto, los servidores públicos que ingresan al sistema
son beneficiados con el ingreso o permanencia, así como la promoción a diversos cargos en la
administración pública, sin que exista intervención directa del titular del Ejecutivo.

El Sistema de Servicio Profesional de Carrera comprende los puestos de enlace al director general,
incluyendo los niveles de adjunto, homólogo o cualquier otro equivalente en las dependencias de la
administración pública federal centralizada. Se otorga el nombramiento de servidor público de carrera

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a aquella persona que resulte ganadora de un concurso de selección, o bien, a servidores públicos de
libre designación que estén ocupando puestos del sistema, mediante alguno de los siguientes
procedimientos:

 Concluir su proceso de certificación de ingreso, con base en las reglas vigentes al momento en
que lo iniciaron.
 Acreditar el resultado satisfactorio en, por lo menos, una evaluación anual de desempeño, así
como la aprobación de las evaluaciones en desarrollo administrativo y calidad.
 Resultar ganador en el concurso del puesto que ocupa.

Los servidores públicos de carrera se clasifican en:

 Eventuales
- Los de primer nivel de ingreso, que se encuentran en su primer año de desempeño.
- Los nombrados con motivo de los casos excepcionales.
- Los que ocupen temporalmente un puesto del sistema.
 Titulares
- Los que ingresan al sistema mediante concurso público y abierto.
- Los que ingresan al sistema al acreditar cumplir los requisitos y las evaluaciones que se
hayan establecido para ese propósito.

Para conocer más sobre el Sistema de Servicio Profesional de Carrera, se recomienda

consultar su sitio oficial:

ttp://www.spc.gob.mx/inicio_ciudadanos.htm

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Régimen laboral burocrático Artículo 123, CPEUM, apartado B

Béjar y Orrico (2014: 14-15), señalan la relación de la naturaleza jurídica de las relaciones del gobierno
y sus trabajadores, bajo los siguientes puntos:

 Como relación del derecho laboral: regulada por el apartado B del Artículo 123 constitucional y
regula un aspecto del trabajo entre el trabajador y el Estado.
 Con relación de derecho administrativo: el derecho laboral y la función pública como tal, forman
parte de las ramas del derecho administrativo.
 Como una rama del derecho: se le denomina derecho burocrático o derecho laboral burocrático,
en virtud de la legislación en que se rige con carácter mixto de derecho laboral y derecho
administrativo. Por lo tanto, el derecho burocrático aglutina las relaciones entre el Estado y una
persona física que lo representa o trabaja para él, y por lo tanto, tiene diversas formas de
relaciones jurídico-administrativas o jurídico-laborales dentro de su esfera.

La función pública como una relación de derecho laboral patrón-gobierno y su

trabajador-servidor público, además de su regimiento constitucional por el Artículo
123, apartado B, deben considerarse las dos siguientes excepciones, señaladas
jurisprudencialmente por el Poder Judicial Federal:

 “Organismos descentralizados de carácter federal. Su inclusión en el Artículo 1o.

de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado es inconstitucional“.
 “Policías municipales y judiciales al servicio del gobierno del estado de México y
de sus municipios. Su relación jurídica es de naturaleza administrativa”.

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Para profundizar sobre estas jurisprudencias se da a disposición la siguiente:

Competencia 235/98. Suscitada entre la primera sala del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo del Distrito Federal y la tercera sala del Tribunal Federal de
Conciliación y Arbitraje.

 Semanario Judicial de la Federación y su gaceta. (1998), VIII. Tribunales

Colegiados de Circuito. Recuperado de
http://200.38.163.178/SJFSist/paginas/DetalleGeneralScroll.aspx?id=5325&Clase
=DetalleTesisEjecutorias&IdTe=194909

Para conocer más sobre el Artículo 123 constitucional, se recomienda su consulta,

principalmente en el inciso B.

El servicio público

Para hablar de este tema, Fraga menciona, desde la doctrina francesa, que la noción de servicio
público se ha construido en sustitución del criterio de soberanía y poder público, justificando de este
modo la existencia del derecho administrativo. Fundamenta este criterio a partir del jurista Duguit, que
expresa como idea fundamental la negación de derechos de soberanía y poder público, ante la
afirmación de que lo único existente en el Estado “son individuos gobernantes con deberes de servir la
causa de la solidaridad social” (2000: 21).

Para él el servicio público se define como “toda actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado,
regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable
para la realización y desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser
realizada completamente sino por la intervención de la fuerza gubernamental” (2000: 21-22).

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Por otra parte, Fraga menciona, desde Jéze, que el servicio público es la piedra angular del derecho
administrativo, ya que:

[…] para dar satisfacción regular y continua a una categoría de necesidades de interés general, los
agentes públicos pueden aplicar los procedimientos de derecho público, o sea, un régimen jurídico
especial, y que la organización del servicio público puede ser modificada en cualquier momento por las
leyes y reglamentos sin que ningún obstáculo insuperable de orden jurídico pueda oponerse (Jéze citado
por Fraga, 2000: 22).

Sobre Bonnard, indica que, al igual que Duguit y Jéze, señala que:

[…] los servicios públicos son organizaciones que forman la estructura misma del Estado, […] y para
emplear una comparación organicista se puede decir que los servicios públicos son las celdillas
componentes del cuerpo que es el Estado (Bonnard citado por Fraga, 2000: 22).

Como se aprecia, entre los exponentes de la escuela del servicio público existen consensos definidos
para su conceptualización y, de acuerdo con Fraga, desde un principio claro el servicio público “no
abarca toda la actividad del Estado como sus mismos sostenedores lo llegaron a reconocer” (Fraga,
2000: 22); es decir, los juristas que se acaban de exponer.

Desde la primera edición de esta obra (1934) al impugnarse la teoría expuesta del servicio público
afirmamos que es indudable que dentro de la actividad del Estado se pueden distinguir dos maneras de
realizarla: una, dando órdenes, otra prestando servicios. Estas dos actividades no son fácilmente
confundibles ni pueden ser comprendidas en una misma denominación (Fraga, 2000: 22-23).

En otros términos, Fraga menciona que “existen servicios públicos a cargo del Estado, pero no
creemos que toda la actividad de éste pueda llamarse servicio público” (Fraga, 2000: 23), sobre todo
porque existen servicios públicos manejados por particulares, al no considerarse que el Estado tenga
el monopolio para su satisfacción.

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Derecho 17

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[…] la actual doctrina francesa considera que en realidad la acción administrativa se efectúa no sólo por
medio del servicio público cuyo procedimiento normal es la prestación, sino también por medidas de
policía ,cuyo procedimiento también normal es el mandato, la orden, la prescripción, y por medio de una
gestión privada que se caracteriza porque ella no tiene la preocupación de satisfacer las necesidades del
público sino de administrar su patrimonio con un fin puramente pecuniario (Fraga, 2000: 23).

Por lo tanto, la doctrina del servicio público no es la noción única para fundar la existencia del derecho
administrativo:

[…] dicho concepto no excluye, sino por el contrario se compagina con las nociones de poder y de
servicio público, ya que si la ley otorga la atribución al Estado es por una parte en razón de que tal
otorgamiento se hace porque el Estado puede proceder en forma distinta de como proceden los
particulares en sus mutuas relaciones y por la otra, porque sólo el propio Estado puede prestar servicios
que, o bien exceden de las posibilidades de la iniciativa privada, o bien no tienen un carácter
remunerativo pero que de todos modos son indispensables para satisfacer las necesidades públicas
(Fraga, 2000: 24).

Por otra parte, Fraga menciona que “ninguna de las funciones que la doctrina
asignaba al concepto de servicio público queda sin cubrir por la noción de atribución,
en la inteligencia de que ésta, además, no está determinada por el régimen de la
norma sino que, por el contrario, ella es la que determina el régimen jurídico que le
conviene” (Fraga, 2000: 24).

Conforme a lo anterior, con base en Fraga, se establece una serie de conclusiones:

 La característica del régimen jurídico de los agentes públicos debe inspirarse en la necesidad de
asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público que tienen encomendado.
 La idea de servicio público está en la base de todas las reglas del régimen jurídico que se llama
régimen del dominio público y del de los dineros o fondos públicos.
 Cuando se habla de un trabajo sobre un inmueble para un servicio público rigen reglas especiales,
entre las que se encuentran las relativas a la expropiación y ocupación temporal de propiedades
particulares.

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 Los actos jurídicos relativos a los servicios públicos son actos jurídicos de derecho público, actos
administrativos; que la responsabilidad del patrimonio y de los agentes de un servicio público está
sujeta también a reglas especiales (contratos administrativos sujetos a un régimen especial).
 Las reglas de organización y funcionamiento de un servicio público son modificables en cualquier
momento por las leyes y reglamentos, de acuerdo con las necesidades del interés general (2000:
24).

Características del servicio público

Para caracterizar al servicio público, Serra señala los siguientes criterios:

 Criterio orgánico: “Designa a la organización pública, es decir, al conjunto de órganos y medios de

que provee a la misma, para el cumplimiento de sus cometidos.”
 Criterio material: “Actividad de interés general que la administración pública tiene a su cargo.”
 Criterio jurídico: “Hay servicio jurídico cuando esa actividad está sometida a un régimen jurídico
especial, que en principio es derogatorio del derecho privado. El mismo régimen señala las
excepciones a este principio.”
 Criterio técnico: “Se refiere al servicio público como medio para satisfacer las necesidades
sociales” (1977: 103).

El servicio público en la legislación mexicana

En la norma fundante mexicana, Yanome menciona al respecto:

[…] si bien no existe una definición formal de “servicio público”, sí se realiza una clasificación de éstos,
en sus numerales 73, 115, 116, 122 y 124, delimitando los que corresponden a cada orden de gobierno.
Así, en el primero establece los servicios públicos a cargo de la Federación; en el segundo, a los
municipios; en el tercero, a las entidades federativas; en el cuarto, al Distrito Federal (ciudad de México)
y en el quinto señala las facultades residuales (en Cienfuegos y Rodríguez, 2008: 696).

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Clasificación de los servicios públicos

Como se ha dicho, no todas las actividades del Estado se desarrollan en la forma de servicios
públicos. Existen dos grandes divisiones de servicio público de acuerdo con Serra (1977):

 Los servicios públicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder administrativo.
 Los demás servicios, que no requieren el ejercicio de este poder, que incluso no tienen carácter de
autoridades.

Los servicios públicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro social, y los
señalados en el artículo 4 de la Constitución; y los servicios públicos facultativos que quedan a discreción
de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos, Telégrafos y otros (1977: 117).

Por otra parte, Serra ofrece otra clasificación, partiendo de la competencia de los diversos órganos del
Estado federal mexicano (1977: 117-118):

 Servicios públicos federales: Es determinada por las facultades de los órganos federales. De
acuerdo con el Artículo 124 constitucional:

Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus
respectivas competencias.

El Artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación:

Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus
respectivas competencias.

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 Servicios públicos municipales:

[…] son aquellas organizaciones que atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una
ciudad, o de una circunscripción territorial, como saneamiento, agua potable, alumbrado, policía,
transportes, jardines, cementerios, diversiones públicas. Municipalizar un servicio es entregar a las
autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los particulares (Serra, 1977: 118).

 Servicios públicos internacionales:

[…] son creados por la acción de la organización de las Naciones Unidas en determinados ramos que
interesan a todas las naciones. Los servicios públicos internacionales crean organizaciones que se regulan
por convenios entre los Estados, tales como problemas sanitarios, educativos, asistenciales, económicos y
otros (Serra, 1977: 118).

Existe otra clasificación (señalada también por Serra), que hace referencia a servicios públicos propios
y servicios públicos impropios o servicios públicos manejados por particulares, la cual, subraya, ha
sido objeto de críticas al no existir unanimidad en la doctrina, si bien es útil para fijar el campo de
acción de la administración pública y particulares. Se presenta a continuación:

 Servicio público propio:

[…] son los servicios prestados directamente por la administración pública, como el servicio de agua
potable; o a través de instituciones descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de
transportes eléctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y
otros (Serra, 1977: 119).

 Servicio público impropio (servicio reglamentado o virtual):

[…] satisface una necesidad de interés general y corresponde a la actividad privada, regulada por leyes y
reglamentos de policía, como el servicio de farmacias, panaderías, lecherías, carnicerías,
supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado "de peseros" y otros. La intervención
de la administración pública se justifica por el mudable interés público que ellas prestan (Serra, 1977:
119).

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Sobre el servicio público impropio, Serra indica:

Propiamente estas actividades sometidas por la administración a medidas de orden,

salubridad, tarifas, precios, etcétera, no constituyen un servicio público, aunque
satisfacen necesidades generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por
la propia administración o en concurrencia por los particulares, como en el caso de
las tiendas, panaderías, lecherías y demás servicios de la CONASUPO (Compañía
Nacional de Subsistencias Populares) (Serra, 1977: 119-120).

Cierre

Cierre
Fuente: Flaticon

En esta sesión se ha distinguido la función pública del servicio público, que tienen en común los fines
del Estado. Asimismo, se ha identificado el marco normativo desde el cual se regula la relación laboral
de los servidores públicos con el Estado y cuáles son los mecanismos con que cuentan para su
inserción y permanencia en la administración pública.

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Texto de apoyo

Fuentes de consulta

Fuentes de consulta
Fuente: Flaticon

 Acosta, M. (1995). Derecho Burocrático Mexicano. México: Porrúa.

 Béjar, L. y Orrico, A. (2014). Régimen de la función pública y régimen de Responsabilidades
administrativas de los servidores públicos. México: Espress/Universidad Panamericana.
 Carré, R. (1948). Teoría general del Estado. México: FCE.
 Cienfuegos, D. y Rodríguez, L. (Coords). (2008). Actualidad de los servicios públicos en
Iberoamérica. México: UNAM.
 Diez, M. (1967). Derecho administrativo. Argentina: Bibliográfica Omeba.
 Fraga, G. (2000). Derecho Administrativo. México: Porrúa. Recuperado de
http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/DERECHO%20ADMINISTRATIVO.pdf
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 Ruiz, J. (2000). Apuntes para una teoría jurídica de las actividades del Estado. Boletín Mexicano
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 Semanario Judicial de la Federación y su gaceta. (1995), II. Tribunales Colegiados de Circuito
Recuperado de http://info4.juridicas.unam.mx/const/tes/9/22/10535.htm

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Texto de apoyo

 Semanario Judicial de la Federación y su gaceta. (1996), III. Tribunales Colegiados de Circuito

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http://www.inap.org.mx/portal/images/RAP/derecho%20administrativo%20vol%201.pdf

Legislación

 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 Ley del Servicio Profesional de Carrera
 Ley Federal de las Entidades Paraestatales
 Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado
 Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos
 Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

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