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Control Gubernamental Bolivia PDF
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Tabla de contenido
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OBJETIVOS DEL MÓDULO I
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FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL Y
ASPECTOS CONCEPTUALES DE CONTROL INTERNO
El Gobierno busca cumplir la finalidad del Estado, ósea busca el bienestar de sus habitantes, a
través del ejercicio de la Administración Pública.
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Considerando la definición descrita anteriormente, el modelo de administración y control del
estado Boliviano, el mismo que se encuentra definido en la Ley 1178, se basa en un enfoque
sistémico, donde considera al sector público, las entidades, los sistemas de administración y
operación de las entidades, en un todo funcional, donde el intercambio de insumos y productos, y
la interacción e interrelación permanente contribuyen a la consecución del objetivos.
Dónde:
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La Retroalimentación: Es el medio por el que se busca corregir los errores que se hubieran
generado durante el suministro de insumos o durante la ejecución de los
procesos.
Bajo este contexto, las organizaciones (entidades) públicas se consideran como sistemas, puesto
que constituyen un conjunto conformado por varios componentes o subsistemas, dispuestos en un
orden establecido de organización y funcionamiento que interactúan permanentemente para
producir bienes y servicios de acuerdo a un plan previamente formulado.
Por otra parte, de forma específica y a nivel institucional, las entidades públicas tiene dos tipos de
Sistemas, los Sistemas Operativos y los Sistemas Administrativos, los mismos que son desarrollados
a continuación.
Los sistemas operativos de las entidades públicas, comprenden aquellos procesos que
tienen la finalidad de transformar los insumos en productos o servicios finales,
contribuyendo directamente a los objetivos y metas de la entidad. El tipo de producto de
los sistemas operativos depende de la naturaleza y atribuciones de las entidades públicas,
Por ejemplo: En el Hospital de Clínicas, los sistemas operativos estarán conformados por
aquellos procesos que contribuyen al cumplimiento de la misión de la
Entidad, referidos a la atención médica brindada a los pacientes y los
servicios preventivos de salud. Estos productos son el resultado de los
procesos llevados a cabo en los sistemas operativos.
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Ejecución y Control de las actividades y en la utilización y combinación de los recursos
disponibles para producir los bienes y servicios, contribuyendo indirectamente a los
objetivos y metas de la entidad.
La Ley Nº 1178, en su artículo segundo establece los sistemas administrativos que regulan
a la administración pública
La Ley Nº 1178, establece Sistemas de Administración y Control, que proporcionan los procesos e
instrumentos necesarios para la ejecución y control, con criterios técnicos administrativos y
jurídicos, las estrategias y políticas gubernamentales, establecidas en el Plan General de Desarrollo
Económico y Social del país.
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El “control”, desde el punto de vista administrativo tiene diferentes acepciones, entre los cuales, se
encuentran los siguientes:
Henry Fayol: El control consiste en verificar si todo ocurre de conformidad con el Plan
adoptado, con las instrucciones emitidas y con los principios establecidos. Tiene como fin
señalar las debilidades y errores a fin de rectificarlos e impedir que se produzcan
nuevamente.
Robert B. Buchele: El proceso de medir los actuales resultados en relación con los planes,
diagnosticando la razón de las desviaciones y tomando las medidas correctivas necesarias.
George R. Terry: El proceso para determinar lo que se está llevando a cabo, valorización y,
si es necesario, aplicando medidas correctivas, de manera que la ejecución se desarrolle de
acuerdo con lo planeado.
Buró K. Scanlan: El control tiene como objetivo cerciorarse de que los hechos vayan de
acuerdo con los planes establecidos.
Robert C. Appleby: La medición y corrección de las realizaciones de los subordinados con
el fin de asegurar que tanto los objetivos de la empresa como los planes para alcanzarlos
se cumplan económica y eficazmente.
Robert Eckles, Ronald Carmichael y Bernard Sarchet: Es la regulación de las actividades, de
conformidad con un plan creado para alcanzar ciertos objetivos.
Harold Koontz y CirilO´Donell: Implica la medición de lo logrado en relación con lo
estándar y la corrección de las desviaciones, para asegurar la obtención de los objetivos de
acuerdo con el plan.
Chiavenato: El control es una función administrativa: es la fase del proceso administrativo
que mide y evalúa el desempeño y toma la acción correctiva cuando se necesita. De este
modo, el control es un proceso esencialmente regulador.
RECUERDA
Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática
participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia
de condiciones entre hombres y mujeres (artículo 11 CPE).
De los conceptos revisados anteriormente se puede deducir que el control puede ser ejercido
previamente, durante y posterior a las operaciones, consiguientemente se puede realizar el control
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a los insumos, procesos, productos intermedios, productos finales, los resultados, efectos e
impactos, que una persona, unidad, proyecto, programa, dirección, entidad, sector o gobierno,
genera, etc..
De forma gráfica, podemos identificar tres tipos de controles que se aplican en cualquier sistema,
sea este operativo u administrativo, entre los cuales se encuentran los siguientes:
Donde:
Controles preventivos: Control que evita que se produzca un riesgo, error, omisión o acto
deliberado. Impide que una amenaza llegue siquiera a materializarse.
Controles detectivos: Control que detecta la aparición de un riesgo, error, omisión o acto
deliberado. Supone que la amenaza ha sido materializada, que por sí
mismo no la corrige.
Controles correctivos: Control que corrige un riesgo, error, omisión o acto deliberado antes
de que produzca pérdidas. Supone que la amenaza materializada
puede llegar a corregirse.
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1.2. EVOLUCIÓN HISTORICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN BOLIVIA
En la década de 1920 se hizo presente en nuestro país, al igual que en otros países
latinoamericanos, una misión de los Estados Unidos conocida como “Kemmerer”, esa misión era un
reflejo del entonces nuevo Sistema de Control Fiscal. Bajo el influjo de este proceso mediante Ley
de 5 de mayo de 1928 se creó la Oficina de Contabilidad, Estadística y Contralor Fiscales bajo la
denominación de Contraloría General como organismo independiente de las demás oficinas del
Estado pero sujeta al Presidente de la República.
Este Sistema de Control Fiscal ejercía el Control a través de un “Interventor” que supervigilaba “el
examen y glosa de todas las cuentas”.
El 9 de abril de 1968 a través del Decreto Supremo N° 8321 “Ley de Presupuesto Contabilidad y
Tesoro y Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” se identificó a esta última entidad
como un organismo técnico-administrativo de Control Fiscal, Auditoría continua, post- auditoría y
revisión administrativa, independiente de los Ministerios y otros Organismos del Gobierno pero
responsable ante el Presidente de la República y entre sus atribuciones reconocía la “Intervención”,
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como una función de la Contraloría mediante interventores asignados en órganos e instituciones
gubernamentales con objeto de realizar revisiones de transacciones antes de su ejecución para
propósitos correctos y legales.
Mediante Decreto Ley N° 11902 “Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y La Ley
General del Sistema de Control Fiscal” del 21 de octubre de 1974, la Contraloría General de la
Republica (CGR) se consolidó como un organismo técnico administrativo, exclusivamente de
“Control Fiscal, Auditoría continua, Post Auditoría y revisión administrativa”. Continuó bajo su
competencia el Control Fiscal y su actuación se ejerció a través de un Departamento de
Intervención, este Control Fiscal era preventivo respecto de los documentos y requisitos contables
y legales correspondientes a las operaciones administrativas y financieras de todas las entidades.
El 9 de julio de 1976 con el Decreto Supremo N° 13737 las funciones de Control Previo fueron
transferidas al Ministerio de Finanzas, es decir “Control Previo en la ejecución del gasto del
Presupuesto Nacional en todo el Sector Público”. Quedó la Post – Auditoría bajo responsabilidad
única de la CGR. El 29 de septiembre de 1977 mediante Decreto Supremo N° 14933 se aprobó la
Ley Orgánica de la CGR y Ley del Sistema de Control Fiscal, según esta disposición la CGR era el
“Organismo Técnico Administrativo Superior de Control Fiscal” que en relación a los poderes del
Estado y en el ejercicio de sus funciones tenía completa autonomía.
El 29 de diciembre de 1979 mediante Ley N° 493, las funciones de Contabilidad Fiscal del Estado y
Control Previo fueron restituidas a la CGR. Las funciones de Control Previo en todo lo
administrativo pasaron a depender de la CGR a partir del 1° de enero de 1980.
El 19 de mayo de 1982 con Decreto Ley N° 18953las funciones de Control Previo fueron
transferidas al Ministerio de Finanzas y se mantuvo para la CGR la Post Auditoría o Control Externo
Posterior.
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externo posterior y la capacitación a los servidores públicos en los sistema de la Ley 1178. En este
modelo el Control Gubernamental está integrado por el:
El 7 de febrero de 2009, se promulga la Nueva Constitución Política del Estado, mediante el cual se
cambia de denominación a la Contraloría General de la República por Contraloría General del
Estado, y se amplia la función de supervisión al margen de la control externo posterior, como se
establece en el articulo 217, parágrafo I, que señala “La Contraloría General del Estado será
responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de
aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control
se realizará asimismo sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos
para el interés colectivo”.
Con la promulgación de la Ley 1178, el concepto y alcance del control gubernamental ha sufrido
modificaciones, que a continuación se describen.
RECUERDA
El Control Gubernamental en Bolivia se inicia el 28 de noviembre de 1883
con la creación del Tribunal Nacional de Cuentas, que tenía la finalidad
principal de controlar los fondos públicos, el fenecimiento de las cuentas
correspondientes a todos los ramos de la administración departamental y
municipal.
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1.3. MARCO NORMATIVO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL
El marco legal y técnico del Sistema de Control Gubernamental está constituido principalmente
por:
La Constitución Política del Estado, del 7 de febrero de 2009, establece tres principales
áreas de control asociados al sector público, que son:
Asimismo, en el artículo 217 establece que “La Contraloría General del Estado será
responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades
públicas y de aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado.
La supervisión y el control se realizará asimismo sobre la adquisición, manejo y
disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo”.
Participación y Control Social, el numeral II del artículo 241 establece que “La
sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los
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niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que
administren recursos fiscales”.
Artículo 2 inciso c), señala que “Para controlar la gestión del Sector Público”, se tiene
al “Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control Externo
Posterior”.
Artículo 13, establece que “El Control Gubernamental tendrá por objetivo mejorar la
eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del
Estado; la confiabilidad de la información que se genere sobre los mismos; los
procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los
resultados de su gestión; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y
comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado.
Artículo 14, señala que “Los procedimientos de control interno previo se aplicarán
por todas las unidades de la entidad antes de la ejecución de sus operaciones y
actividades o de que sus actos causen efecto. Comprende la verificación del
cumplimiento de las normas que los regulan y los hechos que los respaldan, así
como de su conveniencia y oportunidad en función de los fines y programas de la
entidad. Se prohíbe el ejercicio de controles previos por los responsables de la
auditoría interna y por parte de personas, de unidades o de entidades diferentes o
externas a la unidad ejecutora de las operaciones. Tampoco podrá crearse una
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unidad especial que asuma la dirección o centralización del ejercicio de controles
previos.
a) Por los responsables superiores, respecto de los resultados alcanzados por las
operaciones y actividades bajo su directa competencia; y
b) Por la unidad de auditoría interna”.
Artículo 15, establece que “La auditoría interna se practicará por una unidad
especializada de la propia entidad, que realizará las siguientes actividades en forma
separada, combinada o integral: evaluar el grado de cumplimiento y eficacia de los
sistemas de administración y de los instrumentos de control interno incorporados a
ellos; determinar la confiabilidad de los registros y estados financieros; y analizar los
resultados y la eficiencia de las operaciones. La Unidad de auditoría interna no
participará en ninguna otra operación ni actividad administrativa y dependerá de la
máxima autoridad ejecutiva de la entidad, sea ésta colegiada o no, formulando y
ejecutando con total independencia el programa de sus actividades.
Artículo 16, señala que “La auditoría externa será independiente e imparcial, y en
cualquier momento podrá examinar las operaciones o actividades ya realizadas por
la entidad, a fin de calificar la eficacia de los sistemas de administración y control
interno; opinar sobre la confiabilidad de los registros contables y operativos;
dictaminar sobre la razonabilidad de los estados financieros; y evaluar los resultados
de eficiencia y economía de las operaciones. Estas actividades de auditoría externa
posterior podrán ser ejecutadas en forma separada, combinada o integral, y sus
recomendaciones, discutidas y aceptadas por la entidad auditada, son de obligatorio
cumplimiento”.
Artículo 23, instituye que “La Contraloría General de la República es el órgano rector
del sistema de Control Gubernamental, el cual se implantará bajo su dirección y
supervisión. La Contraloría General de la República emitirá las normas básicas de
control interno y externo; evaluará la eficacia de los sistemas de control interno;
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realizará y supervisará el control externo y ejercerá la supervigilancia normativa de
los sistemas contables del Sector Público a cargo de la Contaduría General del
Estado del Ministerio de Finanzas. En igual forma promoverá el establecimiento de
los sistemas de contabilidad y control interno y conducirá los programas de
capacitación y especialización de servidores públicos en el manejo de los sistemas de
qué trata esta Ley”.
1.3.3. Normativa técnica emitida por la Contraloría para el ejercicio del control
N° de Descripción Fecha de
Resolución emisión
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La normatividad referida al control externo posterior, ejercida por parte de las Unidades de
Auditoría Interna, son las mismas que se utiliza en el Control Externo Posterior.
RECUERDA
N° de Descripción Fecha de
Resolución emisión
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N° de Descripción Fecha de
Resolución emisión
18
N° de Descripción Fecha de
Resolución emisión
1) Mejorar:
2) Evaluar el resultado de la gestión tomando en cuenta, entre otros criterios, las políticas
gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública.
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diseñarse con el objeto de proporcionar seguridad razonable del logro de los objetivos
institucionales.
a.1) Control Interno Previo, practicado por todas las unidades de la entidad antes de la
ejecución de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto.
a.2) Control Interno Posterior, practicado por los responsables superiores, respecto de los
resultados alcanzados por las operaciones bajo su directa competencia y por la
Unidad de Auditoría Interna.
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Los propósitos del Control Externo Posterior son:
El Control Externo Posterior se aplica por medio de la Auditoría Externa de las operaciones
ya ejecutadas.
Desde el punto de vista del Control Interno Previo, el control Gubernamental es ejercido por la
Máxima Autoridad Ejecutiva de las Entidades Públicas, y los superiores jerárquicos de las
actividades o procesos sujetos a control.
Sin embargo, para el ejercicio del Control Interno Posterior y Control Externo Posterior, de
conformidad con el Manual de Normas de Auditoría Gubernamental, aprobados el por la
Contraloría General del Estado, el Control Gubernamental es ejercitado por Auditores
Gubernamentales, entre los cuales se encuentran los siguientes:
RECUERDA
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1.4.4. Ámbito de aplicación del Control Gubernamental
los informes que estas personas jurídicas del Sector Privado presentan a las entidades del
Sector Público competentes, sobre el destino, forma y resultados del manejo de los
recursos y privilegios públicos;
sus estados financieros auditados; y
los informes de opinión calificada e independiente sobre la efectividad de sus sistemas de
administración y control.
La ejecución del Control Gubernamental se ve afectada, entre otros, por los siguientes aspectos:
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Inexistencia o ineficacia del sistema control interno en la entidad: La ausencia de control
dificulta o ineficacia de los controles dificulta en la identificación de los responsables de las
operaciones ejecutadas.
Falta de información: Que las entidades públicas no generen ni proporcionen la
información necesaria para la ejecución de auditorías externas.
Alta rotación de personal: El cambio continuo de personal afecta a la ejecución del Control
Externo. La rotación genera discontinuidad en las actividades, produce incertidumbre,
desorden, poca transparencia, afectando la auditabilidad de las operaciones.
Decisión ejecutiva: Pese a la existencia o eficacia de los controles, si los ejecutivos de la
entidad deciden no aplicarlos o sencillamente no velan la aplicación de los controles
diseñados e implantados por la Entidad, el ejercicio del Control Gubernamental se ve
afectado de sobre manera en el cumplimiento de los objetivos institucionales.
1.4.6. Indicios de responsabilidad que pueden presentarse como resultado del Control
Gubernamental
Como resultado del ejercicio del control gubernamental, a través del control interno posterior y
control externo posterior, efectuado por los auditores gubernamentales, se pueden establecer
indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal, los mismos que consiste en:
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encuentra tipificada como delito en el Código Penal
(Malversación, Uso Indebido de Bienes, Incumplimiento de
Deberes, Conducta Antieconómica, Falsedad Material e
Ideológica, otros).
Sin embargo, con relación al control interno y externo posterior, como un mecanismo de control
de calidad y de mejora continua, se debe practicar auditorías de forma periódica, a efectos de
identificar debilidades en el sistema de control interno o irregularidades en la gestión pública, en el
primer caso para adoptar medidas correctivas y en el segundo, medidas sancionatorias.
Para efectos ilustrativos a continuación se muestran algunos controles que debería considerarse al
momento de implementar los sistemas de administración en una entidad pública, como ser:
La estructura organizativa debe estar diseñada de manera que exista una separación de
funciones acorde con las actividades que permita la ejecución implícita de controles por
oposición y no exista agrupación de funciones incompatibles sino una conjunción
adecuada entre sistemas administrativos y operativos.
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b) Sistema de Presupuesto
Para el desarrollo de las actividades programadas se necesita del factor humano que será
incorporado, evaluado, remunerado y retirado según lo establecido en el Sistema de
Administración de Personal; que contendrá los controles necesarios, para asegurar el
reclutamiento de funcionarios idóneos y competentes. También, deben establecerse
controles adecuados que procuren el cumplimiento de las directrices para evaluar el
desempeño, remunerar según escalas salariales y retirar al personal que no se adecua a la
dinámica de las entidades.
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e) Sistema de Tesorería y Crédito Público
En definitiva, todos los sistemas de administración para programar, organizar y ejecutar deben
incorporar elementos de Control Interno, de acuerdo con la jerarquía de controles establecida en
los Principios, Normas Generales y Básicas de Control Interno, y a modo ilustrativo la Guía para la
Implantación del Control Interno.
RECUERDA
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TEST DE AUTOEVALUACION
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b) Mencione las sistemas administrativos establecidos por la Ley Nº1178. (Punto 1.1.8)
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d) ¿Estando vigente el control fiscal previo, por qué se hizo necesaria la promulgación de la Ley
1178? (Punto 1.2.4)
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e) ¿Cuáles fueron las principales diferencias entre el modelo de administración de la Ley Nº 1178 y
el anterior modelo de control previo? (Punto 1.2.5)
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f) ¿Qué disposiciones legales están relacionados con el control gubernamental? (Punto 1.3.1.)
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g) ¿Qué objetivos persigue el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.1)
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