La economía de Ushuaia desde una perspectiva histórica Miguel A.

Mastrocello

Ushuaia, capital de la provincia más joven de la Argentina —Tierra del Fuego, que adquirió ese status recién en 1991— está considerada la
ciudad más austral del planeta. Fundada en 1884, por casi cien años fue poco más que una aldea, enclavada en un bellísimo entorno
montañoso a orillas del Canal Beagle, en el extremo del Cono Sur americano. A partir de la década de 1980 experimentó un vigoroso proceso
de crecimiento económico y demográfico, estimulado por un sistema promocional, cuya motivación estuvo basada en consideraciones de
orden geopolítico.

El impacto de la promoción económica

En 1972 el gobierno nacional sancionó un régimen de promoción económica basado en exenciones arancelarias e impositivas, la
famosa ley 19.640, que iba a tener un peso notable en el devenir económico futuro de la región fueguina. El principal eje
motivador estaba determinado por un enfoque predominante en esa época, que prestaba atención a las consecuencias políticas de
los aspectos geográficos: en una palabra, por la geopolítica.

El contexto económico nacional

La Argentina de los años setenta tenía una economía cerrada, que es como designan los economistas a los países que comercian
poco o nada con el resto del mundo. El nuestro se había cerrado económicamente cuando la Gran Depresión de 1930 hizo entrar
en crisis a su modelo agroexportador, basado en la venta al exterior de productos primarios (mayoritariamente, a Gran Bretaña)
y en la importación de manufacturas. Idéntica actitud tuvieron muchas otras naciones occidentales, tratando de evitar el contagio
de la “enfermedad recesiva” que las asolaba, con lo cual el comercio mundial se contrajo de manera brusca.

Las nuevas condiciones indujeron al país a tratar de sustituir las importaciones fabriles por producción local, lo cual resultó el
justificativo de una política proteccionista, orientada a resguardar a la incipiente industria argentina de la competencia externa.
Fue una postura generalizada, insisto, en muchos países a partir del colapso de Wall Street, aunque luego de la Segunda Guerra
Mundial el comercio internacional fue creciendo paulatinamente, al compás de políticas liberalizadoras. Sin embargo, no pocas
naciones industriales han continuado protegiendo a determinados sectores económicos internos, según sus intereses.
Pero en el caso argentino, el cierre al intercambio con el resto del mundo fue drástico, ya que no solamente se aplicó una política
de aranceles muy altos a la importación, sino que se llegó hasta las prohibiciones lisas y llanas para importar determinados
artículos. Así fue que comenzó la etapa conocida como ISI, sigla de Industrialización Sustitutiva de Importaciones, en cuya
primera fase se desarrollaron las industrias livianas (alimentos, bebidas, textiles, etc.); ello fue posible por tratarse de ramas que
no requerían inversiones muy grandes y porque el país disponía de las materias primas necesarias, aunque es necesario
reconocer que crecieron con un cierto grado de ineficiencia debido a la falta de competencia determinada por el acceso a un
mercado interno cautivo.
Cuando la industrialización buscó abarcar ramas más complejas, como las químicas, petroquímicas, siderúrgicas, de
maquinarias y vehículos, etc. se encontró con que carecía de los grandes capitales necesarios para ello, por lo que se tomó la
decisión estratégica de asignar al Estado un rol sumamente activo. El esquema funcionó con escasas interrupciones (gobierno de
Arturo Frondizi, 1958-1962) hasta mediados de los años setenta, pero más tarde los recurrentes desequilibrios fiscales lo
condicionaron fuertemente; luego, a comienzos de los ochenta, el péndulo de la política económica se volcó hacia el otro
extremo, volviendo a abrir la economía a la competencia externa.
Fue en ese contexto que la ley 19.640 estableció, en 1972, un sistema de exenciones tributarias para las actividades llevadas a
cabo dentro de la denominada Área Aduanera Especial (AAE), a la que definía como la porción argentina de la Isla Grande de
Tierra del Fuego. En el AAE no se pagan impuestos nacionales, incluyendo los aranceles por la importación de bienes. Estos
atributos fueron los estímulos para la radicación de industrias, ya que permitieron la elaboración de artículos en Tierra del Fuego
a partir de materias primas importadas, y también posibilitaron la “exportación” de esos productos al territorio continental
nacional sin que su primera venta fuera gravada por el IVA. Recordemos también que las ventas realizadas desde el territorio
continental nacional a la isla se asimilan a las exportaciones al extranjero, con el requisito de cumplir con la normativa aduanera,
y por lo tanto se benefician con las exenciones y reintegros del régimen general que alienta las operaciones de comercio exterior.
Sin embargo, el sistema no tuvo el efecto deseado durante casi toda su primera década de existencia, en que se registraron sólo
unas pocas radicaciones industriales. Recién empezó a haber movimientos significativos de empresas a comienzos de los
ochenta, cuando el gobierno nacional instrumentó una política de apertura de la economía casi “salvaje”. El país pasó de un
proteccionismo férreo a una desprotección prácticamente total que derivó en una grave crisis de muchas ramas industriales, que
no estaban preparadas para resistir la competencia extranjera.
Una de esas ramas fue la electrónica, asentada en el llamado cordón industrial del Gran Buenos Aires. Eran empresas con una
larga tradición en el país, productoras de radios y otros aparatos eléctricos, que de buenas a primeras se encontraron con una
avalancha de artículos importados con cuyos precios no podían competir. Entonces, alguien se acordó de Tierra del Fuego y de
su ley de promoción.
Hacia 1981 comenzó el gran flujo de radicaciones fabriles en la isla, muchas de ellas en Ushuaia. Varias de esas iniciativas no
prosperaron por distintos motivos, pero otras lo lograron con empuje, invirtiendo en la construcción de plantas modernas y bien
equipadas, de manera que cuando un par de años más tarde la política económica nacional determinó una vuelta al
proteccionismo, continuarían radicadas en Ushuaia.

La ley 19.640 como mecanismo de redistribución de ingresos

A partir de los ochenta, junto con las empresas llegaron a Ushuaia los trabajadores que ellas necesitaban, ya que la población
radicada con anterioridad no era suficiente para responder a esa fenomenal demanda de fuerza de trabajo.
Las empresas utilizan ciertos factores para producir bienes y servicios, y para disponer de ellos pagan a las personas que
detentan la propiedad de los mismos las retribuciones correspondientes.
El régimen de la ley 19.640 tuvo el objeto geopolítico, de aumentar la población en la isla. Por ese motivo, establecía que para
que las empresas radicadas en la Isla pudieran acreditar el origen fueguino de sus productos, debían agregar localmente una
determinada proporción de su valor final, y además determinaba que de ese valor agregado local, un cierto porcentaje tenía que
estar constituido por sueldos al personal. Así que, expresado en términos de la teoría económica, el sistema funcionó como
un mecanismo de redistribución funcional del ingreso, a favor de los trabajadores. Las empresas no podían decidir sobre ese
tema en base a consideraciones de mercado, porque una regulación no se los permitía. Estaban obligadas a llevar a cabo
procesos de producción trabajo-intensivos.
Este es el motivo por el cual se trasladó tanta gente a trabajar en las plantas de Tierra del Fuego, y también la explicación de por
qué los salarios que percibían esos trabajadores eran más altos que los que pagaba la industria en el resto del país.
Naturalmente que, dado el avance de la tecnología, el uso de máquinas con mayor intensidad le hubiera permitido a la industria
ser más eficiente, produciendo a costos más bajos; pero ello en principio no ocurrió, como hemos visto, porque el propio
régimen promocional lo impedía.

Recordemos que con el advenimiento de la democracia en 1983, el país volvió a un esquema proteccionista, de manera que las
industrias radicadas en Tierra del Fuego, que hasta ese momento habían encontrado en el régimen promocional un refugio para
protegerse de la competencia extranjera, tuvieron acceso otra vez a un mercado cautivo (protegido), al que pudieron vender sus
productos a pesar de que todavía tenían precios internacionalmente muy altos. Los consumidores del mercado interno argentino
fueron, entonces, los que posibilitaron esa redistribución del ingreso; desde una óptica ortodoxa, se podría decir que esos
consumidores fueron los que financiaron la ineficiencia de la industria fueguina en esa etapa.
Sin embargo, algunos años más tarde el péndulo de la política económica volvió a moverse hacia el extremo opuesto, y
nuevamente se hizo una apertura brusca de la economía, acompañando el plan de convertibilidad de principios de los noventa.
Esa nueva orientación duraría una década, por lo que la industria fueguina tuvo necesariamente que adecuarse. También lo hizo
la reglamentación del régimen promocional al modificarse el mecanismo de acreditación del origen fueguino de los productos
terminados, pasando del criterio del valor agregado al análisis técnico del proceso productivo. Esa transición fue muy dura y
costosa, porque las industrias tuvieron que disminuir sus dotaciones de personal, aunque como contrapartida ello les posibilitó
finalmente colocar sus productos en el mercado nacional (ahora, desprotegido) a precios competitivos con los de los artículos
importados, manteniéndose en actividad.
En términos de población, el resultado de esta etapa fue una formidable aceleración de la tasa anual media de crecimiento,
llegando al excepcional valor de 93‰ entre 1980 y 1991.

El presente
Para suerte o para desgracia, la economía de Tierra del Fuego está estrechamente ligada al régimen de promoción económica
sancionado hace más de treinta años y que ahora se quiere extender hasta el año 2023.

El régimen fueguino contempla ventajas, principalmente impositivas, como la exención de los derechos de importación y del
pago del impuesto al valor agregado (IVA), a los proyectos que cumplan con dos requisitos: el primero es que exista una
promoción similar en otros países del Mercosur, un punto que es relativamente fácil de cumplir a partir del amplio desarrollo
que logró la industria electrónica en Manaos. El segundo es que el producto que se vaya a fabricar en la provincia no se
produzca en ningún otro punto del país.

En la actualidad, en este régimen hay 17 fábricas radicadas en Tierra del Fuego distribuidas dentro de los parques industriales de
las dos ciudades, con un claro predominio de Río Grande, que cuenta con 13 plantas en operaciones contra las 4 que funcionan
en Ushuaia. Estas empresas, en total, ocupan una superficie cubierta de más de 500.000 metros cuadrados y desde la década de
1970 llevan invertidos más de $2100 millones.

Más allá de las inversiones y las plantas en funcionamiento, el principal objetivo que tenía el régimen se cumplió, ya que la
provincia pasó de tener menos de 15.000 habitantes, con un alto porcentaje de chilenos, a principios de los 70, a los actuales
120.000 pobladores.

Sin embargo, los críticos del régimen sostienen que no fue planificado tomando en cuenta las ventajas competitivas que tiene
Tierra del Fuego y cuestionan la racionalidad de fabricar microondas o televisores a 2800 kilómetros de distancia del principal
mercado que sigue siendo Buenos Aires. […]