Asocio Publico Privado en El Salvador PDF

Asocio público-privado en El Salvador:
Análisis de impacto y recomendaciones
Esta publicación ha sido realizada en el marco del proyecto

“Fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos a través
de la participación ciudadana”.
Con el auspicio de Pan para el Mundo - EED. Ejecutado por la

Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho -FESPAD-, a
través del Programa de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y
Ambientales -DESCA-
Junta Directiva de FESPAD 2009 – 2013
Dr. José Benjamín López Guillén

Presidente
Lic. Óscar Armando Morales Velado

Vicepresidente
Dr. José Humberto Velásquez

Secretario
Licda. María Silvia Guillén

Directora Ejecutiva
Lic. Abraham Ábrego

Subdirector Ejecutivo
Responsables de la edición:
María Silvia Guillén - Directora Ejecutiva de FESPAD
Abraham Ábrego – Subdirector Ejecutivo
Saúl Baños – Coordinador Programa DESCA-FESPAD
Loyda Robles – Programa de Transparencia-FESPAD
Rosemarie Rasey – Voces de la Frontera
Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho, FESPAD.

25 Calle Pte. No. 1332, Colonia Layco, San Salvador, El Salvador,
C.A.
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Este documento no expresa el pensamiento de la entidad

auspiciante.
Presentación 5
Prólogo 7
Parte I: Introducción 9
Parte II: Antecedentes del proyecto de ley APP 11

A. ¿Qué son los APP? 11
B. ¿Qué propone el proyecto de ley APP? 11
C. ¿Quién apoya el proyecto de ley APP? 14
D. ¿Cuál es la relación del proyecto de ley, el
Asocio para el Crecimiento con la política de EE.UU.? 16
E. ¿La legislación sobre APP realmente atraerá la
inversión extranjera? 17
Parte III: Un Análisis Comparativo de los Asocios Público-

Privado 19
A. Lecciones clave 21
B. Definiciones de Asocios Público-Privado 22
C. El debate APP: ¿Qué tanta razón tienen los argumentos
a favor? 25
1. Los APP son más baratos y es más probable que se
construirá en tiempo 25
1.1 Relación calidad-precio 25
1.2 Costos de Transacción 28
1.3 Costos de producción 32
2. El riesgo se transfiere al sector privado 33
2.1 Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungría 36
2.2 Estudio de caso: London Underground Limited
y Metronet 37
3. El sector privado tiene la experiencia de la cual el
sector público carece 41
3.1 Estudio de caso: El Hospital Regional de
Abbotsford y el Centro del Cáncer, BC, Canadá 43
4. El sector privado cumple bien el trabajo 45
5. Los beneficios de la competencia durante el proceso
de licitación 46
Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones 47

A. Conclusiones 47
B. Recomendaciones 49
Bibliografía 51
FESPAD
Presentación
Cada año, Voces de la Frontera invita a dos
estudiantes de post grado de Osgoode Hall Law School, de
Toronto Canadá a pasar 3 meses en El Salvador. El objetivo
es para fortalecer los movimientos sociales donde Voces
acompaña con apoyo académico y también, ofrecer a los
futuros abogados la oportunidad para aprender y acompañar
a los pueblos “del otro lado”.
Este año, Voces y sus aliados han sentido una alarma por las
políticas económicas adoptadas por el Estado salvadoreño,
que cada vez se vuelven más intensas en materia de reformas
de distinto tipo para atraer las inversiones extranjeras y la
apertura a los recursos del país.
Estas políticas primero buscan establecer el marco jurídico

e institucional para seguir implementando acciones de
lo que parece una segunda fase neoliberal, marcada por
más transferencia de bienes y servicios del Estado al sector
privado, más sumisión a instituciones transnacionales como
el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y
menos protecciones para el pueblo salvadoreño.
Una de estas acciones ha sido la firma del acuerdo de Asocio

para el Crecimiento entre los gobiernos de El Salvador y los
Estados Unidos, y la posterior elaboración y presentación
del anteproyecto de Ley de los Asocios Públicos Privados, el
cual fue presentado por el Órgano Ejecutivo a la Asamblea
Legislativa; ésta encaja en una serie de propuestas y metas
para atraer más Inversión Extranjera Directa (IED).
Mientras que el anteproyecto está en discusión en la Asamblea

Legislativa, Voces buscó la colaboración de FESPAD para
poder estudiar la propuesta más a fondo. Para nosotros, es
esencial tener argumentos técnicos y bien estudiados para
incidir en la política del Estado.
5
Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones
FESPAD
Es con gusto que Voces, en conjunto con FESPAD, presentamos

este documento para su consideración. La investigación de
Erica Stahl y Leah Matthews tomó en cuenta muchas voces y
otros insumos en El Salvador, además de las investigaciones
y estudios de los países con experiencia en el tema de los
asocios público privados. Creemos que es un importante
aporte a la coyuntura actual y esperamos que sea tomado en
cuenta por la sociedad civil para que puedan exigir un debate
substantivo a nivel nacional.
Rosemary Ramsey.
Voces de la Frontera. Octubre de 2012
6
FESPAD
Prólogo
Actualmente, en materia socio económica, la mayoría

de países de la región centroamericana se perfilan hacia
diversos proyectos de inversión pública-privada, lo cual,
desde la óptica de los Estados, buscan encaminar a los países
por el sendero del desarrollo; sin embargo, la ejecución de
estos proyectos trae aparejada una colisión directa con los
derechos humanos de la población más vulnerable, y de
manera indirecta, con los derechos humanos de la población
en general.
En marzo de 2011, en el marco de la visita del presidente

Barak Obama a El Salvador, se anunció que El Salvador
fue seleccionado, junto a Ghana, Tanzania y Filipinas,
para participar en el programa denominado Asocio para el
Crecimiento, el cual según las autoridades estadounidenses
y salvadoreñas es un programa de desarrollo económico
conjunto entre los gobiernos de los Estados Unidos y El
Salvador, cuyo objetivo es identificar temas clave o barreras
que impiden el crecimiento de El Salvador y unificar los
esfuerzos de ambos gobiernos, así como los de donantes
internacionales, para eliminar esas barreras.
A principios de noviembre de 2011, en una ceremonia que

se llevó a cabo en el salón de honor de Casa Presidencial de
El Salvador, el Secretario de Estado adjunto para Asuntos
Económicos, Energéticos y Empresariales de los Estados
Unidos, José W. Fernández, y el Secretario Técnico de la
Presidencia de El Salvador, Alexander Segovia, firmaron una
declaración conjunta de principios que aplicará oficialmente
la iniciativa Asocio para el Crecimiento. La declaración indica
el propósito de los dos países de dedicarse a emprender un
plan de acción conjunta que aborde los obstáculos más críticos
a un crecimiento de amplia base, sostenible e inclusivo en
El Salvador. El presidente salvadoreño Mauricio Funes,
el Ministro de Relaciones Exteriores, Hugo Martínez y la
Embajadora de EE.UU. en El Salvador, Mari Carmen Aponte,
fueron los testigos de ese acontecimiento.
7
FESPAD
El 20 de enero de 2012, la Secretaría Técnica de la Presidencia

presentó al pleno de la Asamblea Legislativa el anteproyecto
de Ley de Asocios Público-Privados –APP-.
Dentro de ese contexto, la información desde el gobierno ha

sido escasa y la discusión pública sobre los APP ha sido muy
exigua, especialmente en aquellos sectores que no acceden a
espacios de discusión técnica o de formación académica.
También, por tratarse de un tema aparentemente novedoso en

el país, la producción de estudios sobre APP es insuficiente.
Es por tal razón que FESPAD, junto a Voces de la Frontera,
en el afán de aportar insumos para la discusión de temas
trascendentales como es el caso de los APP, toma a bien
coordinar esfuerzos junto a Erica Sthal y Leah Mathews, del
Osgoode Hall Law School, para realizar esta investigación
seria, que desde la academia, sabemos contribuirá a
conocer mejor el tema, pero sobre todo permitirá identificar
las consecuencias que los APP acarrearán para el país y
fundamentalmente para la población.
María Silvia Guillén

Directora Ejecutiva
8
FESPAD
Parte I: Introducción
En noviembre de 2011, El Salvador firmó un acuerdo

de intercambio comercial con los Estados Unidos llamado
Asocio para el Crecimiento. El propósito del acuerdo bilateral
es “eliminar los obstáculos e identificar oportunidades para
un amplio crecimiento económico en El Salvador.” Una de
las dos limitaciones más importantes identificadas para el
crecimiento salvadoreño fue “la baja productividad de bienes
transables”1, que se van a abordar por la promoción de la
relación entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y el sector
privado en los próximos 5 años (hasta 2016).
En base a las políticas desarrolladas en el Asocio para el

Crecimiento, El Salvador se ha comprometido a promover
los asocios público-privados (APP). Por la no existencia
de una definición universal de los APP, generalmente son
considerados una herramienta de contratación que utiliza un
acuerdo complejo entre socios privados y entidades públicas,
transfiriendo una parte del riesgo al sector privado, y
utilizando una parte del financiamiento privado para cumplir
el proyecto. En enero de 2012, el presidente Mauricio Funes,
presentó un proyecto de Ley a la Asamblea Legislativa2 [“el
proyecto de ley APP”], que persigue un uso obligatorio de los
APP en varios niveles de gobierno3, con el objetivo de hacer
más eficiente los canales de inversión extranjera directa.
La fe incondicional que tiene el Presidente Funes en el poder

del sector privado para estimular el crecimiento está en el
centro de su agenda nacional. El aumento de la privatización
de los servicios públicos ha estado presente en el discurso de
Funes desde los primeros días de su administración. En un
discurso de agosto de 2010, El mandatario declaró que los
1 La otra limitación es “la seguridad y el crimen”.

2 Se puede encontrar el proyecto original, “Proyecto de Ley de Asocios Público
Privados”, en: http://sitansp.files.wordpress.com/2011/08/proyecto-ley-app.
pdf
3 El proyecto de ley ordena el uso de los APP al Ejecutivo y sus subsidiarias, a
los municipios, y a las instituciones “independientes”, como la Comisión Ejecutva
Hidroeléctrica del Río Lempa.
9
FESPAD
asocios público-privados “son lo que necesitamos para echar

adelante nuestro país y superar la crisis que enfrentamos”
(Freedman, 2012). Recientemente, en abril de 2012, en la VI
Cumbre de las Américas en Cartagena, Colombia, Funes
expresó: “En aquellos países donde el sector empresarial,
tanto nacional como internacional, apuesta estratégicamente
a la inversión productiva, con una perspectiva de mediano y
largo plazo, más temprano que tarde comienza a generarse
un círculo virtuoso de crecimiento alto y sostenido, aumenta
el empleo, y consecuentemente aumentan los ingresos de las
personas y de las familias” (Freedman, 2012).
Sin embargo, en el proceso para la elaboración del proyecto

de Ley sobre Asocios Público-Privados, ha habido muy poca
investigación por parte del gobierno para conocer los daños
potenciales que un esquema de APP amplio y universal
podría tener en El Salvador. La investigación comparativa ha
encontrado que un APP es una herramienta, no una panacea.
Este método de contratación puede ofrecer ciertos beneficios
sobre compras del sector público, pero viene con mayores
costos de transacción y con riesgos considerables. Los países
con más experiencia en la contratación APP solo los utilizan
para el 10-15% de los proyectos posibles.
Este informe contiene los resultados de la investigación sobre

los beneficios y peligros de las inversiones público-privada,
que hasta ahora ha faltado en el debate público y legislativo.
Se expondrá el contexto del proyecto de la Ley sobre Asocios
público-privados y ofrecerá un análisis comparativo de los
APP en los países que han tenido más experiencia con este
modelo. Por último, se harán conclusiones y recomendaciones
a la Asamblea Legislativa sobre la posibilidad de modificar
el proyecto de Ley para reducir al mínimo los riesgos
económicos y sociales relacionados con los APP.
10
FESPAD
Parte II: Antecedentes del proyecto

de Ley APP
A. ¿Qué son los APP?
De acuerdo con el gobierno de los Estados Unidos,

uno de los mayores defensores del modelo Asocios Público
Privado –APP-, éstos existen “cuando las instituciones
públicas están asociadas con las entidades del sector
privado -empresas, fundaciones, instituciones académicas
o individuos- y entran en un acuerdo comercial para lograr
un objetivo común, que también cumple con los objetivos de
cada socio” (National Council for Public-Private Partnerships,
2012).4 El enfoque ha sido prominente en las políticas
económicas de Canadá, México y Europa desde la década que
inicia en 1980, aunque solo recientemente emergiendo en los
EE.UU. También se ha empleado en toda América Latina.
Chile, bajo el mando de Augusto Pinochet, fue un pionero de
los APP. El Salvador también ha formado alianzas público-
privadas en casos como: Nejapa Power, Duke Energy, LaGeo,
MIDES, entre otros.
B. ¿Qué propone el proyecto de ley APP?
El proyecto de ley presentado por el Presidente

Funes a la Asamblea Legislativa en enero de 2012 tiene como
objetivo reducir los trámites burocráticos en El Salvador
con el fin de aumentar la inversión privada, especialmente
inversiones extranjeras directas. El propósito del proyecto
de ley es “establecer el marco normativo para el desarrollo
de proyectos de Asocios Público-Privados para la provisión
de infraestructura y servicios públicos de interés general, de
forma eficaz y eficiente. En un marco de seguridad jurídica,
el sector privado aportará recursos económicos, habilidades y
conocimientos necesarios para que, en conjunto con el Estado,
desarrolle dichos proyectos en beneficio de la población”
(Freedman, 2012).
4 Se puede encontrar más detalles sobre la definición de los APP en la Parte III,
véase la pág. 19
11
FESPAD
La propuesta de ley presentada establece que los proyectos

de “interés general” son “los destinados a impulsar sectores
estratégicos de la economía a través de la promoción de la
tecnología, la ciencia, la educación superior, innovación
e investigación y desarrollo” (Asamblea Legislativa de la
República de El Salvador, 2012). Los primeros proyectos de
la lista considerados como de interés general son los puertos,
aeropuertos y carreteras.
Hay una distinción entre las concesiones APP incluidas en

este proyecto de ley y la privatización de los activos del
Estado salvadoreño que se produjeron después de 1992.
Cuando el Estado privatizó sus activos, los vendió al sector
privado y cedió todo el control sobre dicho activo. En los APP,
el sector privado es el director del proyecto para la duración
de la concesión. El gobierno central (a través de la Agencia de
Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador –
PROESA – fundada hace dos años), aprueba las propuestas de
proyectos y entrega el control de la prestación de servicios a la
empresa que gane la licitación para la duración del contrato.5
El proyecto de ley también autoriza la creación de un nuevo
cuerpo regulador llamado OFAPP -Organismo Fiscalizador
de Asocios Público Privados-. Aunque la Constitución permite
las concesiones de servicios, es ampliamente esperado por
los expertos que éstas se decidirán basadas más en criterios
comerciales internacionales que sobre la base de criterios
técnicos para satisfacer las necesidades de la población.
Una de las mayores preocupaciones que genera el proyecto

de ley es que las concesiones APP ofrecerán contratos de
hasta 40 años de duración.6 Este beneficio tan prolongado
del APP es en virtud del proyecto de Ley de El Salvador
que existe para favorecer a las grandes empresas porque les
ofrece una inversión estable y de largo plazo. Sin embargo;
la preocupación es que una vez firmado el APP, el poder de
5 Aunque, según el inciso 4° artículo 110 de la Constitución de la República, la

prestación de los servicios públicos sigue siendo responsabilidad del Estado.
6 Artículo 8 del proyecto de ley APP
12
FESPAD
regulación de la OFAPP solo le permitirá imponer sanciones

si hay un incumplimiento del contrato o irregularidades
en la ejecución del APP.7 Esto deja una gama amplia para
que el socio privado trabaje sin supervisión o regulación del
gobierno. Por ejemplo, si cambian las condiciones políticas o
económicas durante los 40 años del contrato, o si el proyecto
causa daños sociales o económicos no previstos, el gobierno
no tendrá la capacidad absoluta de tomar acción. Aunque un
APP de largo plazo es más atractivo a accionistas potenciales,
un contrato con menos tiempo – como contratos renovables
de 20 años – cargaría menos riesgo al GOES.
Otra preocupación es que el Gobierno de El Salvador

será obligado a establecer un “fondo líquido”, dedicado
exclusivamente para los contratistas, financiado por los
impuestos de la población salvadoreña.8 El fondo tendrá
una reserva de 5 al 10% de la cantidad del contrato, para ser
utilizado exclusivamente por el APP. Esto sería lesivo para
la economía salvadoreña, sobre todo si se considera que los
últimos 20 años de privatizaciones y una economía estancada
ha dejado el GOES sin mucho capital líquido. Expertos
preguntan si el mantenimiento de un fondo así será factible
considerando la crisis actual de las finanzas del Estado
(Villalona, 2012).
Existen otros beneficios para las multinacionales, como

algunos costos de inversión que podrían ser cargados en última
instancia a la población, por ejemplo: si la administración
selecciona una empresa para el contrato y el contrato es
rechazado en la Asamblea Legislativa, el Gobierno tiene que
pagar a la compañía un máximo del 1% del importe de la
oferta.9 Este modelo está diseñado para alentar las licitaciones
de concesiones, pero impone una carga excesiva y peligrosa
para los haberes del Estado. También, se da lugar a la toma
de decisiones estratégicas por parte de la Administración
que puedan poner en tela de juicio la capacidad del Estado
7 Artículo 22 del proyecto de Ley APP

8 Artículos 60 del proyecto de Ley APP
9 Artículo 48 del proyecto de Ley APP
13
FESPAD
para cumplir con su deber constitucional de “asegurar a los

habitantes de la República el goce de la libertad, la salud, la
cultura, el bienestar económico y la justicia social “ sobre el
interés privado (Constitución de la República de El Salvador,
1983).
Tal y como se ha experimentado con la aplicación del Tratado

de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y
República Dominicana (CAFTA-DR), organismos financieros
internacionales, por ejemplo el Banco Mundial, han
considerado que no debería haber ninguna diferencia de trato
preferente a empresas nacionales o internacionales. Debido a
que los criterios de adjudicación de concesiones se reducen a
la oferta más baja, y las empresas transnacionales tienen una
mayor capacidad para ofrecer un mejor precio, el proyecto de
ley APP probablemente hará poco para reforzar el perfil de
los proveedores de servicios corporativos nacionales. Puede
ser que la ley aumente la inversión extranjera directa, pero
disminuya la de las empresas nacionales. Para tratar de atraer
la inversión transnacional y crear seguridad jurídica para las
empresas, el presidente Funes, anunció en su discurso de
tercer año de gobierno, que impulsará las reformas de, al
menos, tres leyes: de Servicios, Zonas Francas e Inversiones.10
C. ¿Quién apoya el proyecto de ley APP?
Además del Presidente, el proyecto APP también lo

promueven los miembros del Consejo Económico y Social
(CES), un organismo creado por el presidente Funes en sus
primeros meses de su mandato, con el propósito de discutir
algunas políticas públicas (CES, 2011). El Consejo está
integrado por 30 líderes de empresas, 30 de los movimientos
10 El 18 de octubre de 2012, el ministro de Economía salvadoreño presentó a la

Asamblea Legislativa dos propuestas de reformas a leyes y dos anteproyectos
de ley, a través de las cuales se busca promover el desarrollo, la inversión y el
empleo en el país. Las propuestas de reformas son para la Ley de Zonas Francas
y para la Ley de Servicios Internacionales. Asimismo, el titular del Ministerio
de Economía (MINEC) presentó los anteproyectos de ley de estabilidad jurídica
para las inversiones y firma electrónica. El 21 de febrero de 2013, se aprobó con 83
votos de diputados de la Asamblea Legislativa incluidos
los del FMLN- las reformas a la Ley de Zonas Francas.
14
FESPAD
laborales y sociales, y 10 académicos. En agosto de 2011, el CES

apoyó la iniciativa de asocios público-privados, participando
en la definición de términos, parámetros y procesos (CES,
2011).
El CES, redactó estratégicamente el proyecto de ley para

reducir al mínimo la aparición de un objetivo que insinuara
una política de privatización.11 El proyecto de ley establece
que la legislación APP no debe ser visto como un proceso
de privatización, ya que existe un interés general para que
el Estado conserve la propiedad de los recursos naturales
y otros activos que proporcionan servicios vitales a la
población. El proyecto de ley también declara que no va a
debilitar ni reducir las normas laborales o ambientales, ya
que las empresas deben respetar los derechos de los y las
trabajadoras y el medio ambiente. Los expertos creen, sin
embargo, que el aumento del desempleo es un riesgo real
contenido en el proyecto de ley; el crecimiento del empleo
será en sectores muy específicos, y depende en gran medida
de qué tipo de inversión se genere (Villalona, 2012; López
Guzmán, 2012). Y dada la falta de la aplicación de la ley y de la
regulación ambiental en El Salvador, las empresas no tendrán
motivación al ser responsables ante el Gobierno salvadoreño.
Además, el Gobierno salvadoreño cuenta con el apoyo

del Consejo para el Crecimiento, organismo que junto a
otras instituciones trabaja para llevar a cabo el Asocio para
el Crecimiento. El Consejo, instalado por el mandatario
salvadoreño, el 9 de noviembre de 2011, está formado
por Ricardo Poma, Juan Carlos Eserski, Francisco de Sola,
Francisco Calleja y Roberto Murray Meza.
Si bien, la propuesta de ley no obliga al Gobierno a formar

los APP en el “sector de la salud, seguridad social, seguridad
pública y educación formal”, que son algunos de los
sectores insatisfechos por lo que contribuyen a una mayor
11 Se puede encontrar el dictamen del CES sobre el proyecto de ley APP (30 agosto
2011): http://www.ces.com.sv/wp-content/uploads/2011/10/Dictamen-2-
2011-Asocios-Público-Privado1.pdf
15
FESPAD
vulnerabilidad de la población. No obstante, estos sectores

sólo aparecen mencionados en dos líneas del proyecto de ley
y son jurídicamente difusas. Sin elaboración o sin prohibición
específica, sería fácil que el GOES ampliara los APP en estas
áreas. Por otra parte, el “tanque” de pensamiento conservador,
la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y
Social –FUSADES- ha dicho que continuará la lucha contra
esta excepción porque va a “restringir la inversión privada y
limitar los objetivos de la ley” (FUSADES, 2012).
Más preocupante para el futuro financiero de El Salvador

debería resultar que la ley permitiría a las transnacionales
insatisfechas por las concesiones, buscar arbitraje en el
Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas
a Inversiones –CIADI- en contra del Estado de El Salvador,
como ya ha sucedido en los casos de las empresas mineras
Pacific Rim y Commerce Group.
El partido Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional

–FMLN– ha expresado públicamente su desaprobación al
proyecto de ley de Asocio público-privado. La diputada
Lorena Peña dijo: “No sé cuál es la novedad que traen. Es
ofrecer a otros activos que ya tenemos. Además, la inversión
será más gasto público por el cofinanciamiento” (Freedman,
2012). En mayo de 2012, el Secretario General del FMLN
afirmó rotundamente que “El FMLN no acompañará los
asocios público-privados” (Flores, 2012). A pesar de que el
partido goce del apoyo amplio de los movimientos sociales, el
FMLN necesitaría 12 votos además de los de su bancada en la
Asamblea Legislativa para detener el proyecto de ley.
D. ¿Cuál es la relación del proyecto de ley, con el Asocio

para el Crecimiento y con la política de EE.UU.?
No es de extrañar que la iniciativa de ley APP ha

surgido en el período inmediatamente posterior a la firma del
Asocio para el Crecimiento entre los EE.UU. y El Salvador,
en noviembre de 2011. Para este acuerdo, se identificaron
16
FESPAD
el crimen y seguridad, más la baja productividad de bienes

transables como las dos restricciones que más afectan el
desarrollo de El Salvador. La segunda restricción “requiere
que El Gobierno de El Salvador fomente un ambiente más
propicio para la inversión”, mientras que los Estados Unidos
ayudará al GOES en “mejorar su coordinación interna” (U.S.
Department of State, 2011). Tácitamente, entonces, existe un
compromiso para promover la legislación que favorece lo
más posible las inversiones extranjeras, como lo demuestra la
Ley APP.
El Gobierno salvadoreño no hace ningún intento para

disimular la influencia de la política norteamericana en
el desarrollo de esta legislación; para el caso, el Director
Ejecutivo de PROESA, Giovanni Berti, explicó que “ya
hay un compromiso por parte de la administración del
presidente Barack Obama para apoyar la búsqueda de
grandes inversionistas de Estados Unidos” en El Salvador
(Freedman, 2012). Esto es coherente no sólo con el Asocio
para el Crecimiento, sino también con la Política Global de
los EE.UU. para el Desarrollo Mundial 2010, que establece
que el desarrollo global es “vital para la seguridad nacional
de EE.UU.” y también “un pilar fundamental de la influencia
estadounidense” (The White House, Office of the Press
Secretary, 2010).
El movimiento hacia los APP ya está en marcha en América

Central. En Honduras y Guatemala, esas leyes ya están en
ejecución. El caso de Panamá es una excepción, donde a
finales de 2011, la Asociación Panameña de Médicos llevó a
cabo una exitosa huelga de 29 días, lo que obligó al gobierno
a retirar su proyecto de Ley de Asocio Público-Privado de la
Legislatura. Desde ese momento, Panamá ha fomentado un
mayor debate nacional sobre el tema.
E. ¿La legislación sobre APP realmente atraerá la inversión

extranjera?
Esta no es la primera vez que el Gobierno de El

Salvador ha tratado de aumentar la inversión extranjera y el
17
FESPAD
empleo mediante la promoción de alianzas internacionales.

Estos objetivos eran lo principal del CAFTA-DR, que entró
en vigor en El Salvador en 2006 y ha sido visto ampliamente
como un fracaso en su meta de atraer inversión extranjera.
En 2010 la inversión extranjera en El Salvador, fue de las más

bajas en América Central, sólo llegó al 2,5% de la realizada
en la región. Además, por cada dólar que entró al país,
$3.93 salió al extranjero. En el primer año del CAFTA-DR, El
Salvador experimentó una pérdida neta de 11,457 puestos de
trabajo, y en los cinco años que ha estado en vigor, la tasa de
desempleo pasó de 6 a 7%.12 La historia y experiencia de El
Salvador para este tipo de inversiones extranjeras basadas en
los acuerdos financieros no constituyen un buen augurio para
las perspectivas económicas del país (Freedman, 2012).
Según el economista César Villalona, la inversión extranjera

no se traduce en crecimiento porque el mercado interno de
El Salvador es muy pequeño, el poder adquisitivo no se
expande, y los salarios son muy bajos. Seis mil salvadoreños
(más o menos el 1%) concentran el 60% del ingreso nacional
(Villalona, 2012). La inversión pública es baja, porque el
Estado no tiene dinero. Por otra parte, la población de El
Salvador, y por lo tanto su mercado interno, no ha crecido
desde 1992, con un 30% de los salvadoreños viviendo en el
extranjero (Villalona, 2012). Con o sin los APP, El Salvador
no es una “inversión atractiva” para las empresas extranjeras,
y por lo tanto, cualquier legislación que sea diseñada para
reestructurar el poder económico del Estado en el largo plazo,
y mientras se confía exclusivamente en inversiones futuras e
inciertas, es un riesgo enorme que podría fácilmente agobiar
al país durante décadas.
12 La tasa oficial de desempleo es 7%, pero no toma en cuenta otros factores como
la baja del empleo, migración, gente trabajando en el sector informal sin apoyo
social o beneficios. Decir que ha subido la tasa de desempleo en 1% no
necesariamente refleja el impacto total del TLC.
18
FESPAD
Parte III: Un Análisis Comparativo de los

Asocios Público-Privado
Por lo general, los gobiernos son los responsables de

proporcionar la infraestructura pública (tales como carreteras,
puentes, plantas para el tratamiento de desechos sólidos
y aguas residuales, y centros de recreación) y los servicios
públicos (tales como educación, salud, justicia y agua). Desde
el siglo pasado en la década de los años 80, y especialmente
desde la década de los 90, los asocios público-privados se
han convertido en un modelo alternativo de adquisiciones
para los gobiernos que sienten que no pueden permitirse
el proceso tradicional de contratación pública. Los APP
son particularmente frecuentes en las áreas de transporte
(carreteras, aeropuertos y ferrocarriles), servicios públicos
(electricidad, agua, alcantarillado, gas, telecomunicaciones) y
servicios (luz, vivienda social y alojamiento). Los APP en los
servicios sociales, como las cárceles, salud y educación están
surgiendo, pero son mucho más complejos y polémicos que
sus homólogos de la infraestructura.
Los APP son una herramienta, no una panacea. Sus

defensores y detractores coinciden en que no son adecuados
para la provisión de la mayoría de la infraestructura pública,
ni de los servicios públicos. Para proyectos más pequeños
(es decir, los que cuestan menos de 75 millones de dólares),
el modelo Asocio Público Privado no puede ser justificable
debido a que los posibles ahorros realizados en el diseño y las
fases de construcción se verán superados por los costos más
altos de adquisición y administración (véase, por ejemplo,
Padova, 2010, p. 3). Según la investigación realizada por las
autoras, la contratación bajo la modalidad pública privada
puede funcionar bien en algunos contextos específicos, es
decir, cuando:
a) Los proyectos tienen la complejidad de la

construcción baja y, también baja incertidumbre de
ingresos;
19
FESPAD
b) Los riesgos pueden ser fácilmente cuantificados

medidos, y transferidos efectivamente al sector
privado;
c) El Gobierno es fuerte en la negociación de los

contratos y tiene una buena capacidad de gestión de
los mismos;
d) Hay un mínimo de servicio directo al cliente, como

parte de la naturaleza del proyecto (por ejemplo,
carreteras, puentes y otra infraestructura sin contacto
directo con la población);
e) El sector privado tiene una amplia experiencia, y
f) El mantenimiento del activo es políticamente

problemático, ya que la población presiona a su
Gobierno a gastar en otras prioridades (por ejemplo,
los salarios y nuevos servicios) de manera que la
infraestructura se deteriora y se convierte más costosa
de lo que debería de ser durante su vida útil en su
mantenimiento y operación. (lista elaborada a partir
de Vining y Boardman, 2008, p. 11 y Cohn, 2008, p. 81)
Sin embargo, en la práctica esos contextos raramente

coinciden para producir un ambiente favorable. Los APP no
son apropiados en contextos donde la rendición de cuentas es
fundamental, la competencia es insuficiente, las poblaciones
vulnerables son afectadas o los valores sociales son más
importantes que los costos (Padova, 2010, p. 12).
Gobiernos con experiencia en la contratación de los APP -

sobre todo el Reino Unido y Australia, seguido por Canadá
y algunos países europeos - lo consideran como una
herramienta entre varias que se pueden utilizar para proveer
infraestructura y servicios públicos. En consecuencia, estos
países asignan como máximo el 20% de la inversión total
de capital del Gobierno en los proyectos de APP (Padova,
2010, p. 12). Por lo general, el promedio es de 10-15% (ver
Woodman, 2006; Padova, 2010). Tampoco los gobiernos se
20
FESPAD
adhieren a los APP sin cuestionamientos, ni obligar que los

ministerios los implementen, como está siendo propuesto por
la Ley en El Salvador. El Reino Unido, que fue pionero en el
uso generalizado de la contratación de los APP en los años
de la década que inicia en 1980 bajo el gobierno de la Primera
Ministra Margaret Thatcher, actualmente está revisando su
uso de los APP. En noviembre de 2011, el Tesoro Británico
admitió una inquietud referida a que los contratos de APP son
frecuentemente “demasiado costosos, inflexibles y opacos” y
pidieron evidencias sobre cómo podían basar las reformas a
su política de condiciones de los APP relacionados con la
infraestructura (Tesoro de Su Majestad, 2011, p. 3 ).
A. Lecciones clave13
1. Los APP deben ser utilizados según cada caso, y

para un número limitado de proyectos - alrededor de
un 10-15% de proyectos de capital.
2. Los APP exitosos requieren, como mínimo, un

proyecto claro con metas claras, una transferencia de
riesgos adecuada, supervisión cuidadosa y, en el lado
del Gobierno, fuertes habilidades en la negociación de
contratos y habilidades de gestión.
3. Los gobiernos tienen raramente fuertes habilidades

de contratación o de supervisión, a menos que creen un
departamento dedicado a la negociación y a la gestión
de los contratos APP (por ejemplo, para la Partnerships
UK en la Gran Bretaña, Infrastructure Australia, y PPP
Canadá. Brasil también tiene un cuerpo de vigilancia
para los APP).
4. Es extremadamente difícil transferir grandes

cantidades de riesgo al sector privado, y casi imposible
de ahorrar dinero al hacerlo.
13 Con base a la investigación realizada por las autoras sobre los estudios
académicos sobre los APP en Europa, Canadá, México, y Australia.
21
FESPAD
5. Gobiernos y socios del sector privado tienen metas

conflictivas, y responden a presiones muy diferentes.
Estas diferencias conducen frecuentemente a altos
costos de transacción, y a costos más altos para el
público.
6. A pesar de que los APP tienen el potencial de obtener

resultados positivos, más frecuentemente éstos se ven
compensados por los altos costos de transacción.
7. La experiencia del Reino Unido, Australia y Canadá

sugiere que los nuevos adoptantes de este modelo de
contratación se enfrentan a una empinada curva de
aprendizaje.
8. Los altos funcionarios gubernamentales no deben

de forzar los APP a los sectores públicos que no les
quieren.
9. El costo de los APP es lo mismo que la contratación

tradicional; la diferencia está en el calendario de pagos.
10. La tasa de descuento utilizada para determinar si

un APP o un proyecto tradicional es más barato ha
sido frecuentemente demasiado alta, tal que los APP
parecen más baratos de lo que realmente son.
11. No está claro si es el Gobierno o el sector privado

quien puede prestar dinero de forma más barata.
B. Definiciones de Asocios Público-Privado
No hay acuerdo universal sobre la definición de los

APP. El término se aplica a una gran variedad de acuerdos que
caen entre los extremos de, por un lado, la pura contratación
pública, y la privatización en el otro. En la práctica, estos
acuerdos son muy diversos. Sin embargo, las definiciones
adoptadas por los gobiernos con experiencia extensa de los
APP contienen elementos comunes. La Oficina Nacional de
22
FESPAD
Auditoría del Reino Unido define los APP como:

…acuerdos contractuales entre los sectores
público y privado, que utilizan por lo menos
una parte de sus fondos recaudados por el sector
privado, para conseguir los objetivos de las
autoridades públicas. Los costos, incluyendo los
costos financieros, son últimamente pagados por
la autoridad pública por pagos anuales, o por los
usuarios a través de los cargos. En este contexto,
las autoridades públicas son organismos del
sector público que encargan el proyecto (Oficina
Nacional de Auditoría, 2009, p. 12).
El Gobierno canadiense utiliza la siguiente definición de

los APP: “Una iniciativa de cooperación entre los sectores
público y privado, basado en la experiencia de cada socio,
que más se adapte a las necesidades claramente definidas
del público a través de la asignación apropiada de recursos,
riesgos y beneficios” (Consejo Canadiense de Asocios Público-
Privados, 2012).
El Gobierno de Australia los define de manera similar

cuando describe los APP como acuerdos contractuales que
tienen como objetivo “entregar mejores servicios y una
mejor relación calidad-precio, principalmente a través de la
transferencia apropiada de riesgo, promover la innovación,
una mayor utilización de activos y una gestión integrada de
todo el ciclo de vida del proyecto, apoyado por la financiación
privada” (Infrastructure Australia, 2008).
Los elementos comunes de estas definiciones son el uso

de acuerdos contractuales complejos para traer al sector
privado como socio en la prestación de servicios públicos,
la transferencia de algunos riesgos del proyecto al sector
privado, y el uso de la financiación privada para cumplir con
algunas de las necesidades del proyecto.
Empero, estas definiciones no mencionan elementos

importantes de los contratos de APP. La siguiente definición
de un académico canadiense es más comprensiva:
23
FESPAD
En un APP, actores públicos y privados

forman una asociación a largo plazo para
alcanzar los objetivos que son compatibles
con el cumplimiento de la obligación pública
y la necesidad del socio privado para obtener
un beneficio. A diferencia de una relación de
contratación tradicional, el socio privado en
un APP es generalmente involucrado en el
desarrollo de soluciones que busca el Estado
en la realización de sus obligaciones públicas.
Por lo tanto, la necesidad de beneficios se
incrusta directamente en el diseño de cómo el
instrumento realiza las obligaciones del Estado.
Si no hay una expectativa razonable de cumplir
la obligación con éxito y de obtener ganancias, un
APP no se puede emprender. Los APP genuinos
también disfrutan frecuentemente una forma de
monopolio territorial o funcional, ya que habría
poca necesidad de la participación del Estado si
el servicio podría estar entregado en un contexto
competitivo (Cohn, 2008, p. 73).
Esta definición subraya los aspectos más problemáticos de

los APP. En primer lugar, un APP creado intencionalmente
establece un imperativo de beneficios en obras públicas. Esto
se convierte en un problema en situaciones donde no hay una
expectativa razonable de beneficiar a través de la prestación
de un servicio particular. La preocupación es que en lugar
de organizar el proyecto de una manera diferente, las partes
van a cambiar la financiación del proyecto para que el socio
privado obtenga un beneficio en detrimento del público.
Se puede evitar este problema si hay transparencia en la
contabilidad y una supervisión fuerte e independiente.
El segundo aspecto problemático de los APP es su tendencia

a recibir un monopolio territorial o funcional. Si no hubiera
ningún aspecto monopólico, el Gobierno podría adquirir el
servicio de una serie de licitantes, o el servicio podría ser
prestado directamente al público a través del mercado. Este
24
FESPAD
aspecto de los APP debilita la posición negociadora del socio

público durante las negociaciones del contrato.
Cabe señalar que el gobierno de los Estados Unidos no tiene

ninguna definición de los APP; aunque los está promoviendo
como un mecanismo para aumentar la Inversión Extranjera
Directa –IED-, el mercado de los APP en los EE.UU. se
encuentra todavía en las primeras etapas de desarrollo
(Podova, 2010, p. 26). Varios departamentos federales
utilizan los APP para financiar sus proyectos sobre una base
ad-hoc, pero el Gobierno carece de una política centralizada u
órgano encargado de los APP (Blain y Clark, 2012, p. 9). Dado
que el Gobierno estadounidense tiene una relativa falta de
experiencia y organización cuando se trata de los APP, parece
imprudente impulsar este proyecto de ley sólo porque hay
un aumento de inversión privada que se ve favorecida en el
Asocio Público Privado, sobre todo cuando el Reino Unido
- el líder mundial en los APP - está revisando el uso de este
método de adquisición.
C. El debate APP: ¿Qué tanta razón tienen los argumentos

a favor?
1) Los APP son más baratos y es más probable que se

construirá en tiempo.
Para responder efectivamente a este argumento, hay

que distinguir entre el costo de la negociación del contrato
para el APP (el costo de transacción) y el costo de la entrega
del producto o los servicios (costo de producción). Para un
análisis adecuado, también hay que discutir el prejuicio
inherente en un enfoque relación calidad-precio, que es la
metodología utilizada por los gobiernos para descifrar las
diferencias de costos entre los APP y la contratación pública
tradicional, antes de decidir la opción que se debe usar.
1.1 Relación calidad-precio
Antes de que el Gobierno apruebe un APP, debe de realizar un

análisis de relación calidad-precio (RCP). Por el momento, el
25
FESPAD
análisis RCP es el estándar actual de la industria y el proyecto

de ley estipula su uso para determinar la viabilidad de los
posibles proyectos de APP. (El modelo RCP actualmente está
siendo cuestionado por los académicos porque creen que está
sesgado hacia los APP.) Es decir, un análisis RCP investiga dos
opciones hipotéticas para el financiamiento de un proyecto –
un modelo tradicional y un APP - y compara sus costos. Este
ejercicio es complicado porque los APP y la pura contratación
pública se estructuran de maneras muy diferentes. En un
proyecto puramente público, la mayoría de los gastos son
hechos por adelantado. El Gobierno generalmente tiene que
pagar a sus contratistas en cuanto el trabajo esté hecho. Por el
contrario, los contratos de APP son de veinte a treinta años.
Estos contratos normalmente se estructuran de tal modo que
el Gobierno hace pagos de arrendamiento en curso al socio
privado, y/o pagos en curso para las responsabilidades de
gestión y operación realizada por el socio privado. Como
resultado, los pagos se extienden a lo largo, hacia las décadas
de la vida del contrato. Esto significa que un análisis de RCP
debe incluir una tasa de descuento para medir el valor actual
de los ingresos futuros.
Una tasa de descuento mide el valor presente de los flujos de

efectivo futuros (Infrastructure Australia, 2008, p. iii). Cada
vez que los economistas miden los costos futuros, se aplica
una tasa de descuento a los costos. Una tasa de descuento
pondera los costos presentes más que los costos futuros, y los
costos en el futuro cercano más que aquellos de largo plazo.
La teoría es que la gente prefiere tener el dinero en la mano
ahora (más que tarde) y que prefieren aplazar los costos
cuando pueden. Así, un dólar pagado en el tiempo de veinte
años pesa menos, que un dólar pagado hoy. Cuanto mayor
sea la tasa de descuento, menos peso dan a los costos futuros.
Las tasas de descuento más cercanas a cero dan más peso
a los costos futuros, aunque no tanto peso como los costos
actuales.
Todos los comentaristas sobre los APP - partidarios y críticos

por igual – están de acuerdo en que la aplicación de una
tasa de descuento es apropiada cuando un análisis de RCP
26
FESPAD
se está realizando (véase, por ejemplo, Blair Mackay Mynett

Tasaciones Inc, 2009; Shaffer, 2009; Padova, 2010; Oficina
Nacional de Auditoría de 2009). Pero no están de acuerdo
sobre el nivel apropiado para establecer la tasa de descuento.
Las altas tasas de descuento favorecen los APP más que la
contratación pública porque la mayoría de los costos de los
APP vendrán más tarde en el contrato, y una alta tasa de
descuento les da valores inferiores. La provincia de Columbia
Británica en Canadá, por ejemplo, utiliza generalmente una
tasa de entre el 6 y el 7,5% (Shaffer, 2009, p. 5). Una tasa de
descuento de 7,5% a los pagos en diez años de más del 50%;
en treinta años bajan un 90% (Shaffer, 2009, p 5.). Esto hace
parecer los APP como la opción más barata, pero de hecho
sólo indica que sus costos son más dispersos.
Una alta tasa de descuento sería apropiada para un proyecto

puramente privado, tal como las tasas de interés de los
préstamos del sector privado son a menudo superiores a
los préstamos contratados por los gobiernos. Una tasa de
descuento más apropiada en un análisis RCP se aproximaría
a la tasa de los préstamos del gobierno y por lo tanto sería
mucho menor. La razón para esto es que el Gobierno -es decir,
los contribuyentes- al final va a pagar por todas las partes de
un proyecto, igual si está estructurado como un APP o como
proyecto público (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009,
p.4). El Dr. Shaffer, un economista de la Universidad Simon
Fraser en Columbia Británica, explica:
El problema es qué canje están dispuestos a

hacer los contribuyentes entre las obligaciones
fiscales actuales y las futuras. Existe evidencia
considerable de que muchos contribuyentes
no aceptan la concesión implícita en la tasa de
endeudamiento de los gobiernos [es decir que
muchos contribuyentes no les gusta cuando el
gobierno se endeuda para financiar proyectos
- no les gusta cualquier tipo de deuda]. Esto
sugiere que a lo sumo, las obligaciones futuras
de impuestos deben ser descontadas a la tasa
de endeudamiento del gobierno, una tasa que
27
FESPAD
es mucho más pequeña que la tasa del sector

privado, dando más peso a los costos futuros
(Shaffer, 2009, p .5).
En 2003, en respuesta a este tipo de argumentos, el Reino

Unido redujo su tasa de descuento habitual para los análisis
de RCP del 6% al 3,5% (véase Cohn, 2008, p 77;. Tesoro de Su
Majestad, 2003, p 42). Una tasa de descuento más pequeña
cambiaría el sesgo de los RCP en favor de la contratación
pública, pero sería la tasa más apropiada para juzgar el
valor comparativo de los APP frente a proyectos financiados
públicamente, ya que, al final, el público paga para todo el
proyecto.
Recientemente, los académicos ahora argumentan que la

medida adecuada del éxito de un APP no es el valor utilizado
para el método de RCP, que es muy sensible a las tasas de
descuento que son frecuentemente demasiado altas. Por el
contrario, sostienen que la prueba apropiada del éxito de un
APP es si los proyectos financiados de esta manera tienen
menores costos sociales totales de los que tradicionalmente se
proyectó un proyecto público. Los costos sociales se definen
como los costes de producción incurridos por el gobierno, más
de los costos transacción, más las externalidades negativas
(netas), manteniendo una calidad constante (Boardman y
Hewitt, 2004; Vining y Boardman, 2008).
1.2 Costos de Transacción
Negociar contratos de APP es mucho más complejo y difícil

que la contratación tradicional del sector público, en gran parte
debido a que los socios públicos y privados tienen objetivos
diferentes y responden a presiones diferentes. El objetivo
de los socios del sector privado es maximizar las ganancias
del proyecto. Ellos responderán a las presiones financieras
y de mercado. Mientras tanto, los socios del sector público
desean reducir al mínimo los gastos actuales del Gobierno a
corto plazo y los costos políticos (en otras palabras, quieren
maximizar los votos) mientras que responden a la presión
política (Vining y Boardman, 2008, p. 16).
28
FESPAD
En su estudio de los APP canadienses, los profesores Aidan

Vining y Anthony Boardman descubrieron que este conflicto,
entre los objetivos de los socios públicos y privados, dio
lugar a un comportamiento oportunista por una o ambas
partes. Este comportamiento resultó en altos costos de
transacción para los APP en comparación con los más bajos
de los proyectos públicamente adquiridos. Estos costos de
transacción incluyen los costos ex ante de contratación y
negociación, así como los costes a posteriori que se producen
después del acuerdo de contrato formal, como la vigilancia,
la renegociación de condiciones y los costos de terminación.
Un buen ejemplo de los costos de transacción es la Autopista

407, una carretera construida por un APP para los viajeros
en Toronto, una ciudad de aproximadamente seis millones
de personas en la provincia canadiense de Ontario. En 1993,
el Gobierno provincial de Ontario anunció su solicitud
de propuestas (SDP) para una nueva carretera al norte de
Toronto. La provincia estaba saliendo de una recesión que
le había dejado en una situación financiera extremadamente
débil, tal que la construcción de una carretera financiada por
un APP resultaba altamente atractiva en un primer momento.
La SDP original propuso que la provincia sería responsable
del montaje de la tierra y los costos relacionados, mientras
que el socio privado aportaría el financiamiento, garantizaría
un precio máximo de construcción, y operaría la autopista. El
socio privado se remuneraría con los ingresos de peaje, pero
ni los niveles de tráfico ni los niveles de ingresos de peaje
fueron garantizados por el gobierno.
La formulación de la SDP significaba que el socio privado

asumiría el riesgo de financiación -es decir, el riesgo de que
los ingresos de los peajes no cubriría la deuda-, así como los
riesgos de construcción y operación. Ninguno de los socios
privados creíbles estaría de acuerdo en asumir este nivel de
riesgo. Como resultado, la provincia asumió el financiamiento
del proyecto y mantuvo el riesgo operacional de los primeros
dieciocho meses de la operación de la carretera 407. Este
riesgo estaba reducido cuando en 1999 se vendió la concesión
de la operación de la autopista a un consorcio canadiense-
29
FESPAD
español-australiano llamado “407 ETR” por 3.1 mil millones

de dólares canadienses (CAD). El acuerdo dio el control de
la carretera y sus peajes al consorcio, con peajes máximos
establecidos para el primer año de operación; sin embargo, el
acuerdo de peaje cambió cuando extensiones de la carretera se
abrieron, dando al consorcio más espacio para establecer los
peajes sin consultar al Gobierno provincial. Entre 1999 y 2004,
el consorcio aumentó peajes en seis ocasiones, alegando que
estaba perdiendo dinero. Los aumentos de los peajes llevó a
los viajeros hacia rutas alternativas ya congestionadas, lo que
desató la indignación pública. El Gobierno, enfrentado con
el descontento público, exigió que los peajes se redujeran. El
consorcio se negó. En febrero de 2004, el gobierno provincial
llevó al consorcio ante los tribunales, alegando que había
incumplido su contrato por el aumento de los peajes sin
permiso del gobierno. Sin embargo, los aumentos en los
peajes habían sido estipulados en el ámbito del contrato y el
tribunal se alineó con el consorcio. El Gobierno intentó dos
veces renegociar el contrato, pero se negó el consorcio de
nuevo. A la provincia le fue otorgado el permiso para llevar
el caso a la Corte de Apelaciones de Ontario. No obstante,
antes de que el caso llegara a los tribunales, la provincia y el
consorcio llegaron a un acuerdo. El consorcio proporcionaría
un reembolso parcial para los usuarios habituales de la
autopista, y el gobierno retiraría su demanda de una reversión
de la tasa de peaje. El acuerdo permitió al consorcio continuar
elevando los cobros por los peajes (Vining y Boardman, 2008).
La Autopista 407 se construyó a tiempo y sin sobrecostos

importantes, pero su valor social total es dudoso. El Gobierno
no transfirió los riesgos de financiamiento al sector privado, y
los costos de transacción han sido muy altos. El Consorcio ha
estado más interesado en la maximización de los beneficios
que en la optimización de los flujos de tráfico en la ciudad
de Toronto, en detrimento de los pasajeros y la economía en
general. Los aumentos en los peajes fueron legales, pero no
fueron parte de una buena política de transporte. El tiempo de
viaje promedio en Toronto hoy es de ochenta minutos en cada
sentido, causando tráfico lento y frustración, contaminación,
y obstaculización al flujo de mercancías a través de la región
30
FESPAD
(Metrolinx, 2008, p. 3). Un estudio realizado por la autoridad

regional de tránsito encontró que en 2006, la congestión
costaba a los viajeros 3300 millones de dólares al año, y
costaba a la economía 2,7 mil millones al año en pérdida del
PIB (Metrolinx, 2008, p. 3). para el año 2031, Metrolinx predijo
que estos costos se elevarían a 7,8 mil millones de dólares a
los viajeros al año y en 7200 millones de la pérdida del PIB por
año (Metrolinx, 2008, p. 2). Mientras, el Gobierno provincial
se comportó de forma oportunista, llevando al Consorcio a
los tribunales por los aumentos de peaje contractualmente
permitidos cuando la ira del público había elevado los costos
políticos del APP. Los costos de un juicio, y de dos intentos
legales fallidos para replantear el contrato elevó los costos de
transacción de la oferta de manera significativa.
Es fácil ver cómo dando el control de la infraestructura

pública para lograr el máximo beneficio a las empresas puede
llevar a resultados no deseados. Cuando los socios privados
controlan las tasas de usuario, no tienen ningún incentivo
para mantenerlos bajos y todas las bonificaciones para hacer
más rentable su inversión. En muchos casos, el riesgo de
la prestación inadecuada de servicios se ve agravada por
el hecho de que las poblaciones que dependen del APP
se encuentran entre los miembros más vulnerables de la
sociedad. Es extraordinariamente difícil - quizás imposible
- negociar un contrato en el cual los incentivos del socio
privado sean en línea con políticas pro-pobres.
1.3 Costos de Producción
El ejemplo anterior muestra cómo los costos de transacción

de los APP pueden salirse de control. Algunos autores
sostienen que esos ejemplos son la norma y no la excepción
(Vining y Boardman, 2008). El registro de los costos de
producción (los costos de construcción y mantenimiento del
proyecto) es más complejo. En un estudio de 2009, la Oficina
Nacional de Auditoría del Reino Unido encontró que el 69%
de los proyectos de construcción de APP entre 2003 y 2008
fueron entregados a tiempo y el 65% fueron entregados en
el precio contratado. De los entregados con retraso, el 42%
31
FESPAD
lo fueron dentro de los seis meses de la hora acordada, y

menos de la mitad tenían un aumento de precio (National
Audit Office, 2009, p. 7). Un estudio realizado en Australia,
por el contrario, mostró que los APP se entregan con retraso
respecto al método público (Duffield, 2008, p. 5). El mismo
estudio mostró que aproximadamente el 30% de los APP
suelen ser mejor que los proyectos tradicionales con respecto
a los costos excesivos, aunque los APP en Australia tienden
a terminar por arriba del presupuesto (Duffield, 2008, p. 4).
Los estudios comentados anteriormente se prepararon para

las entidades gubernamentales. El siguiente que se comentará
se preparó para la oficina del Columbia Británica de la Unión
Canadiense de Empleados Públicos (CUPE-BC) por una firma
de contabilidad forense independiente. CUPE-BC contrató
a la firma para investigar y proporcionar opiniones de los
expertos sobre si el costo real de los APP es mayor que el de
la contratación pública tradicional. La firma analizó cuatro
proyectos de APP en BC y se encontró que los costos reales de
adquisición de los Asocios Público Privados habían superado
la contratación pública para todos ellos (Blair Mackay Mynett
Valoraciones Inc., 2009, p. 2). El informe también encontró que
existía una falta generalizada de transparencia y rendición
de cuentas en el proceso de adquisición de los APP (Blair
Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p. 5). Aunque en este
informe se estudió una muestra muy pequeña de los APP en
la Columbia Británica, la uniformidad de sus resultados hace
que sea digno de mención.
Finalmente, estudios señalan que los APP frecuentemente

se disuelven más rápidamente de lo previsto en el contrato
original. Los proyectos pueden ser disueltos debido a las
adquisiciones por el Gobierno, la quiebra de la parte privada,
el rediseño del contrato, o alguna combinación de éstos.
En el caso mexicano, el Gobierno emprendió una serie de
carreteras de peaje por medio de los APP, al principio de
la década que inició en 1990. Uno tras otro socio privado
se vio en dificultades financieras debido a los excesivos
costos y déficit de tráfico, y pidió ayuda del Gobierno. En
1997, el Gobierno mexicano finalmente se hizo cargo de las
32
FESPAD
concesiones privadas en quiebra y asumió aproximadamente

7,7 millones de dólares en deuda (Corbacho y Schwartz, 2008).
Un resultado más común; sin embargo, es la prolongación del
conflicto entre el socio público y el privado, lo que aumenta
los costos de transacción (Vining y Boardman, 2008, p. 11).
2) El riesgo se transfiere al sector privado
Una de las razones principales dadas para el uso del

APP es que estos acuerdos permiten a los gobiernos transferir
algunos de los riesgos asociados con la construcción o la
gestión del proyecto al sector privado. La idea es que el
gobierno y el socio privado se sientan al mismo nivel, definan
los riesgos que podrían amenazar el proyecto, y los dividan
entre ellos. La parte que es más capaz de controlar el riesgo
debe ser la responsable de los costos asociados al mismo si
llega a pasar. Pero los APP son contratos y, como todos los
contratos, pueden ser diseñados bien o mal. La medida en que
el riesgo se transfiera depende de la forma clara, redacción
y firma del contrato, y sobre cuáles riesgos está dispuesto a
asumir contractualmente el sector privado.
Hay por lo menos nueve tipos de riesgo que deben ser

tomados en cuenta en la redacción de cualquier contrato de
obra pública (Ross, 2012, p. 58):
1. Riesgo técnico (ingeniería / fracaso de diseño)
2. Riesgo de construcción (por encima de los costos

esperados)
3. Riesgo operativo (costos operativos más altos de lo

esperado)
4. El riesgo de ingresos (reducción de la demanda de

lo previsto)
5. Riesgos financieros (gestión inapropiada de la

deuda)
33
FESPAD
6. Fuerza mayor (guerra, desastre natural)
7. Reglamentación / riesgo político (cambios en la ley,

el descontento del electorado con el proyecto)
8. El riesgo ambiental (daño ambiental)
9. Riesgo de proyecto por defecto (fracaso por una

combinación de estos otros riesgos)
Mientras más complicado es el contrato, hay un riesgo mayor

a que sea asumido por el socio privado. Por ejemplo, en un
contrato básico de Diseño y Construcción (DC), donde el socio
privado diseña y construye el activo antes de transferirlo al
sector público, el socio privado asume el riesgo técnico (a veces
llamado “el riesgo de diseño”) y el riesgo de construcción,
por lo general al acordar un límite de precio en el contrato
y comprometerse a pagar los sobrecostos. Esto se demuestra
en la Figura 1. Nótese que los riesgos mencionados en ella
no corresponden exactamente a los riesgos mencionados
anteriormente.
Figura 1:
Transferencia de riesgo
34
FESPAD
El socio privado comparte ciertos riesgos inevitables con el

sector público, tales como el riesgo de un evento de fuerza
mayor, y el socio público asumirá el resto. Figura 2 (abajo)
muestra la división típica de riesgo para un APP Canadiense.14
Figura 2:
Aspectos claves de los APP-

la asignación del riesgo
La evidencia sugiere que la división teórica del riesgo

mostrada en los gráficos anteriores es difícil de realizar en
la práctica, especialmente para los gobiernos sub-nacionales
(véase, por ejemplo, Vining y Boardman, 2008; Cohn, 2008;
Murphy, 2008; Edwards, Shaoul, Stafford, y Arblaster, 2004;
Renda y Schrefler de 2006, Padua, 2010). Socios del sector
privado se han mostrado capaces de aceptar muy poco riesgo.
Por lo general, sólo se enfrentarán a riesgos por los cuales son
bien compensados - esta compensación extra se llama prima
de riesgo. Si los riesgos no están debidamente identificados,
evaluados, y transferidos en el contrato, el socio privado
puede cobrar la prima de riesgo sin asumir éste. Cuando
14 Tomar en cuenta que el Gobierno canadiense y el sector privado consideran

las Primeras Naciones – la población indígena de Canadá – como un riesgo
para ser manejado y mitigado. Su actitud condenable es producto de que
las Primeras Naciones de Canadá han resistido exitosamente muchos proyectos
de infraestructura pública. Según la ley canadiense, las Primeras Naciones
tienen que ser consultadas antes de aprobar cualquier proyecto de ‘desarrollo’
para ser realizado en sus territorios o donde tienen disputas no resueltas.
35
FESPAD
el Gobierno no tiene experiencia como negociador y gestor

de los contratos es posible que el socio privado negocie un
contracto en donde no puede perder. Los siguientes ejemplos
muestran lo que puede suceder cuando los riesgos no están
adecuadamente identificados, evaluados, y transferidos. Para
ser justos, hay que señalar que los gobiernos pueden actuar
en forma oportunista también, como vimos en el estudio de
la carretera 407.
2.1. Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungría
Hungría fue uno de los primeros países de Europa Oriental

en experimentar con los APP. En la década de 1990 Hungría
firmó un acuerdo de APP para construir la autopista M1/M15
- concedida en forma de una concesión “diseño, construcción,
financiación, explotación” a un consorcio franco-austro-
húngaro. El Consorcio asumió todo el riesgo financiero a
cambio de que les permitiesen establecer la tarifa de peaje
y cobrar los ingresos. En 2005, la autopista tuvo que ser
nuevamente nacionalizada cuando el tráfico real era un 50%
por debajo del pronóstico debido al sistema de peaje aplicado.
Como resultado, los prestamistas como el Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo se negó a financiar la finalización
de la sección de M15. El riesgo financiero que inicialmente
se había asignado sólo a la parte privada y los prestamistas
internacionales, se trasladó de nuevo al sector público en 1999
y el gobierno comenzó a asumir las obligaciones de servicio
de la deuda en 2003 (Renda y Schrefler, 2006, p. 9).
2.2. Estudio de caso: London Underground Limited y

Metronet
Los APP del metro de Londres fueron algunos de los mayores

y más complejos proyectos de infraestructura de transporte
público jamás realizados. Las décadas que siguieron a la
Segunda Guerra Mundial se caracterizaron por la falta de
inversión, financiación irregular, y la mala gestión del metro
de Londres. En 1999 la necesidad de mejoras era crítica.
El Gobierno ya había intentado hacer reparaciones con
financiación pública, pero sin éxito y con grandes gastos
36
FESPAD
(Iacobacci, 2008, p. 18). El Gobierno del Reino Unido decidió

experimentar con un modelo de contratación APP en la
esperanza de que funcionaria mejor. Las reparaciones eran
tan grandes que el Gobierno las dividía en tres contratos
separados de APP. Un acuerdo fue firmado con el consorcio
de Tube Lines y los otros dos fueron firmados con Metronet,
un consorcio integrado por WS Atkins, Balfour Beatty,
Bombardier, EDF Energy, y Thames Water. Los tres juntos
representaban £ 15.7 mil millones (de Libras Esterlinas) de la
inversión por más de treinta años (Iacobacci, 2008, p. 17). Son
las ofertas de Metronet que nos ocupan.
Las dos ofertas de Metronet tomaron cinco años para

adquirirse y representaron £ 455 millones (libras esterlinas)
en los costos de transacción (Iacobacci, 2008, p. 18). También
tenían algunas características inusuales intentando hacer
frente a los altos niveles de incertidumbre del proyecto. En
primer lugar, los licitadores estaban obligados a asumir
compromisos firmes sólo para los primeros 7,5 años del
contrato de 30 años. Esto se debió al hecho de que London
Underground Limited (LUL) no tenía un registro de activos
que detallara el estado de los mismos que necesitaban
reparación, especialmente para aquellos menos accesibles,
como las líneas profundas del metro (Iacobacci, 2008, p.
21). El Gobierno y Metronet construyeron tres puntos de
revisión en el proyecto de 30 años, uno cada 7,5 años, para
permitir que el consorcio y la LUL volvieran a especificar los
requisitos contractuales una vez que hubieran aprendido más
acerca de la naturaleza y la escala de las mejoras necesarias.
Desafortunadamente, la estructuración del contrato estaba
seriamente comprometida con los incentivos de los socios
privados para la eficiencia. Los contratistas tenían menos
incentivos para realizar su trabajo a un costo mínimo cuando
se dieron cuenta de que tenían una buena oportunidad de
renegociar condiciones más favorables en el momento de la
revisión periódica (Iacobacci, 2008, p. 23).
En segundo lugar, las ofertas establecieron un árbitro

independiente para proporcionar orientación a los acuerdos
APP de LUL. Este árbitro podría establecer el punto de
37
FESPAD
referencia para la fijación de precios y financiamiento que

“una infraestructura económica y eficiente de proveedores,
en circunstancias similares podría cobrar” (Oficina Nacional
de Auditoría, citado. En Iacobacci, 2008, p. 20). Esta medida
fue un intento de hacer frente a la incertidumbre causada
por el hecho de que no existe un mercado competitivo para
los proveedores de los tipos de servicios de infraestructura
necesarios para la modernización de la LUL. El árbitro
también suponía la comprobación de la tendencia de los
contratistas para elevar los precios. Sin embargo, la Oficina
Nacional de Auditoría del Reino Unido llegó a la conclusión
de que esta medida fue sólo un éxito parcial: “Hay sólo la
garantía limitada de que el precio que se pagaría al sector
privado [durante los APP LUL] es razonable” (Oficina
Nacional de Auditoría, 2004).
En tercer lugar, el 95% de los préstamos fueron suscritos por

el Gobierno del Reino Unido. El razonamiento detrás de esta
decisión se explica en un estudio realizado por el Consejo
Empresarial de Canadá:
El tercer aspecto de las ofertas de APP que

fue impulsado por las condiciones inciertas
de los activos era la garantía del Gobierno de
95% de la deuda de £ 3,8 mil millones, que fue
aumentado desde el 90% en los últimos meses
de negociación. Esto se justificaba sobre la base
de que el ambiente en el mercado de crédito
exigió este nivel de protección, especialmente
teniendo en cuenta la quiebra de Railtrack15 ,
el cual también fue impulsado en parte por la
incertidumbre de las condiciones existentes de
los activos (Iacobacci, 2008, p. 22).
15 Railtrack fue el anterior dueño de la infraestructura de ferrocarriles en Gran

Bretaña. Su administración fue transferida en octubre de 2001 por siempre
excederse en sus gastos, asociado con la falta de un registro integral de acciones
y la falta de información básica sobre las condiciones de sus acciones de legados.
38
FESPAD
El estudio señala algunos defectos graves de esta decisión,

como el siguiente:
Sin embargo, la Oficina Nacional de Auditoría señaló,

interesantemente, que uno de los oferentes, al parecer
había conseguido financiación de su base de proveedores
y no habría requerido el apoyo explícito del Gobierno. La
Oficina Nacional de Auditoría también sugirió que este tipo
de financiamiento se podría haber logrado en ofertas de
menor escala. Si las ofertas más pequeñas incluían riesgos
más manejables (y menos apoyo gubernamental) para los
prestamistas, no está claro por qué el mismo resultado no se
logró mediante el fraccionamiento de la financiación de la
deuda entre un grupo más grande de bancos (Iacobacci, 2008,
p. 22).
Estos fragmentos demuestran la dificultad de garantizar que

los APP entregan realmente el dinero que sus promotores
prometen. También ponen de manifiesto la falta de
transparencia que afecta a los APP. Es preocupante que
posiblemente nunca se sabrá por qué el Gobierno del Reino
Unido suscribió el 95% de las APP Metronet cuando las
ofertas menores hubieran podido lograr el mismo resultado
sin utilizar fondos públicos.
Cuarto y último, el acuerdo final de APP no contenía

una cláusula de rescisión voluntaria. Esta cláusula habría
permitido al Gobierno del Reino Unido iniciar la rescisión
del contrato. Cláusulas de terminación voluntaria son
elementos comunes de ofertas de APP en todo el mundo. La
razón de que las ofertas de Metronet no tenían la cláusula
era porque el alcalde de Londres, Ken Livingstone, estaba
fuertemente en contra de los APP LUL, tanto así que se puso
en marcha dos revisiones judiciales de los contratos y retrasó
considerablemente el proceso de adquisición (Iacobacci,
2008, p. 26). Dada la oposición influyente de Livingstone, los
oferentes se mostraron renuentes a firmar un APP que podría
ser terminado unilateralmente por el socio público. Ellos
presionaron con éxito para la eliminación de esta característica
de APP estándar. Sin una cláusula de rescisión voluntaria,
39
FESPAD
la LUL tenía poca influencia sobre Metronet, quien quedo

impotente frente a los crecientes fracasos. (Iacobacci, 2008, p.
27).
Metronet se declaró en quiebra en 2007. La LUL tuvo que

asumir la responsabilidad de financiar y llevar a cabo el
programa de trabajo de Metronet, ya que no habían otros
inversores interesados (Padua, 2010, p. 6). Este estudio de
caso muestra que incluso en el Reino Unido, reconocido
como el líder mundial en la contratación APP, puede dejar
de identificar con precisión los riesgos, sin hablar de evaluar
y transferirlos. La LUL no había identificado adecuadamente
el estado de los activos que quería reparar, lo que expuso
a Metronet a un riesgo de construcción y de diseño que no
podía manejar, y que finalmente causó su quiebra. A causa
de la falta de competición en el mercado de abastecimiento, la
LUL tuvo que asumir el riesgo de costos excesivos, así como
el costo de un árbitro parcialmente exitoso. El Gobierno tenía
el 95% del riesgo financiero, la suscripción de ese nivel de
deuda, y la LUL pagaba los costos del riesgo político creado
por la oposición del alcalde cuando renunció a su derecho a
una cláusula de rescisión voluntaria.
Se concluye esta sección con un punto final sobre la

transferencia del riesgo. Probablemente es imposible que los
gobiernos ahorren dinero mediante la transferencia de riesgo.
El profesor de Políticas Públicas Daniel Cohn sostiene que la
transferencia del riesgo en un APP sólo ahorra dinero para
el sector público si el socio privado no calcula los costos de
la cantidad de riesgo que ha asumido (en otras palabras, que
tome más riesgos de lo que se está pagando al asumir, no a
propósito). Cohn argumenta lo siguiente:
Cuesta creer que los fondos de pensiones de gran alcance y

las instituciones financieras transnacionales que financian
APP no aprenden de esos errores y cambien el precio de sus
servicios para recuperar lo que habían perdido y mejorar la
rentabilidad en el desarrollo de proyectos futuros. En algún
momento, terminan suficientes ciclos del juego para que el
Estado termine pagando exactamente la misma cantidad que
40
FESPAD
si no hubiera transferido los riesgos, pero tendrá que pagar

por los mayores costos de licitación asociados con un APP
(Cohn, 2008, p. 84).
3) El sector privado tiene la experiencia de la cual el sector

público carece
El sector privado frecuentemente tiene la

experiencia de la cual el sector público carece. Los gobiernos
necesariamente realizan una amplia gama de funciones - de
transporte, hospitales, etc. Las entidades privadas tienen
el lujo de ser capaces de especializarse, y como resultado a
menudo tienen conocimientos especializados que el gobierno
simplemente no tiene, ni tampoco tiene los recursos para
desarrollarlos. Esto es especialmente cuando el proyecto es
nuevo y/o complejo, o cuando el Gobierno es pequeño o en
desarrollo, y el socio privado es una empresa internacional
sofisticada con experiencia de APP.
Los socios gubernamentales reportan que se benefician de

las oportunidades de aprendizaje ofrecidas por los proyectos
APP (Cohn, 2008, p. 82). Tradicionalmente los proyectos
adquiridos por el Gobierno se dividen entre diferentes
empresas que hacen ofertas para asumir distintas partes
del proyecto. Las entrevistas con los funcionarios públicos
canadienses muestran que el enfoque segmentado tradicional
es un obstáculo para el aprendizaje y frecuentemente produce
proyectos inferiores. Explica el profesor Cohn,
Hay... un problema lógico en los proyectos

tradicionales del sector público, donde se
manejan el diseño, la construcción, las finanzas
y la operación final de la infraestructura de una
manera desglosada, con cada socio haciendo
una oferta sólo en su parte del proyecto. Uno
de los entrevistados señaló que si las empresas
tienen que hacer una oferta en un proyecto
diseñado por alguien más, que será financiado
por alguien más, y es propiedad y está operado
por otra parte, no va a perder tiempo y dinero
41
FESPAD
pensando en cómo hacer un proyecto mejor. Si

lo hace, sus costos serán más altos y va a perder
la puja (Cohn, 2008, p. 82).
En consecuencia, los APP pueden producir proyectos mejor

diseñados y más ágiles, y los socios gubernamentales pueden
aprender de sus contrapartes privadas durante la vida del
contrato. Sin embargo, no hay garantía de que la transferencia
de conocimientos se produzca – ya que depende de la
creación de una organización gubernamental especializada
para captar los conocimientos adquiridos con la experiencia
de los gobiernos con el APP.
Pocos ministerios del Gobierno mantendrán un equipo

de expertos de APP para adquirir y administrar este
tipo de contratos porque solo el 10-15% de los proyectos
son apropiados por este modelo (Cohn, 2008, p. 90). En
consecuencia, el conocimiento adquirido tiene que ser
capturado en una organización que pueda ayudar a los
ministerios del Gobierno cuando el proyecto adecuado para
un APP viene junto. Sin una organización inter-ministerial,
los ministerios tienen que aprender todo de nuevo cada
vez que firman un contrato de APP. Es posible que tengan
que aprender todo de nuevo dentro del mismo contrato si
equipos diferentes manejan las etapas de contratación y de
gestión. El Reino Unido tiene Partnerships UK para llevar a
cabo esta función, Australia tiene Infrastructure Australia en
el ámbito federal, mientras que algunos estados de Australia
también tienen organizaciones especializadas. Brasil cuenta
con un comité de supervisión federal (Padova, 2010, p.
10), y Canadá tiene PPP Canada en el nivel federal con la
Infrastructure Ontario y las Partnerships BC / Capital Asset
Management Framework a nivel provincial. Parece ser que
esto será el mandato de PROESA en El Salvador.
Otra función importante de estas organizaciones es que

pueden servir como vigilantes. Si ellos están bien capacitados
y conocedores de los APP, pueden hacer llegar a los gobiernos
para que no emprendan APP que no deben llevarse a cabo.
Un ejemplo de ello es la Columbia Británica, Canadá, muestra
42
FESPAD
lo que puede salir mal cuando no hay vigilancia.
3.1. Estudio de caso: El Hospital Regional de Abbotsford y el

Centro del Cáncer, BC, Canadá
En la primavera de 2001, un Gobierno provincial neoliberal

fue elegido en la Columbia Británica (BC) con una amplia
mayoría. El Gobierno provincial se embarcó inmediatamente
en un modelo de prestación de servicios que favoreció a
los APP. No se estableció las Partnerships BC, el Capital
Asset Management Framework (CAMF), hasta un año más
tarde, en la primavera de 2002. Mientras tanto, la provincia
estaba negociando el primer proyecto APP - el Hospital
Regional de Abbotsford y el Centro de Cáncer. La ciudad
de Abbotsford ya había encargado un estudio realizado
por PricewaterhouseCoopers, una respetada firma de
contabilidad, que había encontrado que la construcción
del hospital como un APP le ahorraría al Gobierno el 1%
en comparación con la contratación pública tradicional, si
todo iba bien (PricewaterhouseCoopers, 2002). Teniendo en
cuenta este resultado, la junta del Fraser Health Authority
(FHA) - cuya cooperación la requería la provincia para seguir
adelante con el proyecto del hospital - votó por no aprobar
el proyecto como un APP y recomendó seguir adelante con
financiación exclusivamente pública. A la FHA le preocupaba
que el proyecto del hospital era demasiado pequeño para
generar economías de escala y no había suficientes actores
del sector privado con la experiencia necesaria para generar
competencia en el proceso de licitación (Cohn, 2008, p. 77). A
pesar de la constatación del estudio y la postura de la FHA,
la provincia insistió en que el hospital se construiría como un
APP. La provincia ajustó otras partes de la propuesta para
que fuera más atractivo para la FHA, pero de nuevo la FHA
votó en contra del APP. En este punto, el Gobierno provincial
ordenó a la FHA a aceptar el proyecto como una APP o
enfrentar su disolución. El hospital siguió adelante como
APP.
El ex ministro de finanzas explicó que la decisión del

Gobierno de anular la FHA se basó en la idea de que los APP
43
FESPAD
eran buenos para la provincia, y “alguien tenía que hacerlo

por primera vez.” En su cálculo, Abbotsford, y las otras
comunidades del Valle de Fraser, apoyaron firmemente al
nuevo Gobierno por lo que era poco probable que se volvieran
contra ellos, incluso si el hospital fuera un fracaso (Coleman,
G. citado por Goldsworthy, 2002). En otras palabras, el
hospital fue construido como un APP porque era económica
y políticamente posible, no porque era la mejor manera de
conseguir ese proyecto en particular. Si Partnerships BC
había estado en existencia, era dudoso que este hospital en
particular se haya hecho como APP, ya que su margen de
costo-beneficio era muy pequeño. También es poco probable
que el Gobierno habría sido capaz de intimidar a la FHA si
Partnerships BC y el CAMF habían existido para supervisar
el proceso (Cohn, 2008, p. 90).
4) El sector privado cumple bien el trabajo
Hay problemas con los proyectos tradicionalmente

desarrollados, y, en consecuencia, hay algunos casos donde
los APP son apropiados. Los gobiernos a menudo son
víctimas de las prioridades políticas. Un proyecto puede ser
importante y bien estructurado, pero cuando los fondos ya
están disponibles, las prioridades del gobierno han cambiado
y alguna otra cosa se construye en su lugar. Los APP pueden
conseguir el proyecto de construcción en momentos en que
el gobierno no puede. Los funcionarios públicos canadienses
explicaron que el uso de los APP obliga al Gobierno a construir
proyectos que se habían hablado durante décadas. En pocas
palabras, los gobiernos están más fuertemente penalizados
por romper un contrato con el sector privado que cuando
retiran los fondos fuera de una entidad pública (Cohn, 2008,
p. 83).
Los gobiernos también se enfrentan a una gran presión para

construir nuevas infraestructuras y ofrecer nuevos servicios
en lugar de mantener los que ya tienen. Los APP pueden
resultar en un mejor mantenimiento a largo plazo de los
proyectos si el contrato estipula que el mantenimiento es
parte del trato.
44
FESPAD
Una forma de diseñar un mejor contrato de APP es emitiendo

una serie de peticiones de ofertas -request for proposals –
RFP-. Después de que los ofertantes privados responden
a las primeras RFP, el socio público debe preguntar a los
socios cualificados de qué parte de las RFP original les había
constreñido en sus procesos de planificación resultando en
un proyecto menos innovador y más caro. Entonces las RFP
pueden ser revisadas y re-emitidas hasta que haya un plan
aceptable para un buen proyecto (Cohn, 2008, p. 82).
Por supuesto, este proceso cuesta más. Aunque, algunos

funcionarios creen que las relaciones establecidas con el
sector privado a través de este proceso de diálogo, así como
la certeza del alcance del proyecto final, vale el costo más
alto (Cohn, 2008, p. 83).
5) Los beneficios de la competencia durante el proceso de

licitación.
Vale la pena repetir que los APP tienden a gozar

de una forma de monopolio territorial o funcional, ya que
no habría necesidad de la participación del Estado si el
servicio fuera proporcionado sobre una base competitiva
(Cohn, 2008, p. 73). La competencia suele ser bastante baja
debido a que pocas empresas del sector privado desarrollan
la capacidad de entregar un bien o servicio que siempre ha
sido proporcionada por el Gobierno. Corea del Sur, que por
lo general reporta satisfacción con sus proyectos de APP,
admitió que la competencia entre las empresas que desean
prestar los APP es asombrosamente baja. El 70% de los
proyectos de APP Coreanos hasta la fecha se adjudicó a un
solo postor (Kim, Kim, Shin, y Lee, 2011, p. xxiii). Los autores
sugieren que esta tendencia podría estar cambiando, pero
no proporcionan evidencia para apoyar esta afirmación. En
Canadá, muchos de los primeros APP fueron contratados
después de que una sola oferta se presentó (Cohn, 2008).
Y en el Reino Unido, como se pudo ver en el estudio de
caso Metronet, a veces las necesidades de un proyecto son
tan específicas que pocas empresas en el mundo tienen la
capacidad para lanzarlas.
45
FESPAD
Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones

A. Conclusiones
Como se mencionó anteriormente, la postura sobre

los APP del Presidente Funes es vista como una respuesta
al análisis de restricciones publicado por el Gobierno de los
Estados Unidos (USG) y el Gobierno de El Salvador (GOES)
como parte de su acuerdo bilateral Asocio para el Crecimiento.
A través de este proyecto de ley, el Gobierno espera atraer
más inversión extranjera directa (IED) a El Salvador para que
la economía crezca.
Los APP y su proyecto de Ley no alcanzará sus objetivos, ya

que actúa sobre un diagnóstico equivocado. La delincuencia
y la baja productividad no son las razones por las que El
Salvador no logra atraer la IED. Los países vecinos presentan
similares perfiles económicos e índices de violencia, como
Honduras, Guatemala y Nicaragua; pero reciben mucho más
IED que en El Salvador, la única excepción es Nicaragua,
que tiene niveles de pobreza más altos y menos violencia. El
gráfico muestra que en 2010 - el año más reciente para el cual
hay datos disponibles - la IED neta de El Salvador entró en
números rojos. Los inversionistas extranjeros retiraron US $
5,56 millones del país al tiempo que aumentó la inversión en
los vecinos de El Salvador.
Figura 3:
46
FESPAD
El Salvador no puede atraer la inversión extranjera directa

porque la economía nacional no está creciendo, y una
economía estancada no es atractiva para los inversionistas
extranjeros. La economía no está creciendo por tres razones:
a) Altos niveles de inequidad de ingresos;
b) El Gobierno tiene el flujo de caja limitado, y;
c) La población de El Salvador no ha crecido desde

1992 debido a la emigración (Villalona, 2012).
Según el análisis de las autoras, el proyecto de Ley de los APP

en El Salvador, entiende mal la realidad. La Administración
está tratando de incrementar la inversión extranjera directa
para hacer crecer la economía, cuando en realidad la economía
tiene que crecer antes de que El Salvador pueda atraer la
IED. En su forma actual, el proyecto de ley va a debilitar la
soberanía salvadoreña y elevar el costo de los servicios.
Basado en entrevistas con economistas y expertos políticos, y

en investigaciones propias de las autoras, la acción ideal y
más prudente sería que la Asamblea Legislativa se centre en
lo siguiente:
1) El Proyecto APP no debe ser aprobado por la

Asamblea Legislativa.
2) En lugar de centrarse en la atracción de inversión

extranjera directa, el Gobierno debe centrarse en la
disminución de la desigualdad de ingresos. Esto
aumentaría el poder adquisitivo individual y familiar
más efectivamente que un aumento de la IED.
3) El aumento de la persona y el poder adquisitivo de

la familia debe lograrse a través de la reforma fiscal y la
redistribución de la riqueza. Los aumentos en el salario
mínimo deben ser considerados.
47
FESPAD
4) Diversificar los socios comerciales que tiene El

Salvador y forjar alianzas con los principales países
del MERCOSUR. Por ejemplo, Brasil y Argentina
serían excelentes socios comerciales, con los grandes
mercados y la familiaridad con el contexto económico
latinoamericano.
B.- Recomendaciones
En el caso de que el proyecto de ley APP reciba la aprobación

de la Asamblea Legislativa, se hacen las siguientes
recomendaciones para reducir el daño que causará a la
población y la economía:
1) Eliminar el requisito establecido en el artículo 3,

que hace del APP obligatorio para las instituciones
contratantes del Estado que llevan a cabo proyectos de
infraestructura; es preferible remplazarlo por la frase
que diga que los socios del Gobierno deberían considerar
el uso de APP según cada caso, para el 10-15% de los
proyectos de infraestructura. Como alternativa, hacen
que sea obligatorio para las instituciones estatales
contratantes a considerar los APP para proyectos de
infraestructura, sin la imposición de una obligación
positiva para llevar a cabo un APP si las condiciones se
consideran inadecuadas.
2) Crear un órgano de Gobierno -como el PROESA- para

alertar técnicamente a las autoridades gubernamentales
sobre la adquisición y la gestión de los APP. Es crucial
que este cuerpo normativo y todas las ofertas de APP
estén sujetas a una supervisión estricta y transparente
por un organismo de interés público. Requerir que
todos los empleados involucrados en la supervisión
completen un programa de capacitación para asegurar
que son conscientes de las condiciones necesarias para
que los APP tengan éxito.
3) El análisis inicial de las ventajas comparativas de

la contratación tradicional en relación con un APP
48
FESPAD
debe ser en comparación de los costos sociales totales

de los dos proyectos, un indicador más completo que
el análisis de relación calidad-precio. Si se utiliza un
análisis de RCP, la tasa de descuento debe ser baja para
reflejar el costo real del proyecto.
4) Estipular que los contratos no pueden exceder

de veinte años de duración (en consideración a las
concesiones actuales a los 40 años).
5) Eliminar el requisito de que el Gobierno creará un

fondo especial para otorgar préstamos a los inversores
extranjeros.
6) Eliminar el requisito de que el Gobierno debe pagar el

1% del precio de licitación a los licitantes que no tienen
éxito. Los beneficios de los incentivos económicos
para incrementar las ofertas se ven compensados por
la importante carga financiera innecesaria que esto
supondrá en las finanzas públicas, sobre todo los más
grandes, concesiones a largo plazo.
7) Garantizar que las empresas no eliminan puestos de

trabajo cuando se hagan cargo de una empresa pública.
8) Regular las tarifas a los usuarios para proteger

el interés público y garantizar que las poblaciones
vulnerables y marginadas no sigan siendo afectadas.
9) De forma explícita y permanente prohibir el uso de

APP para la prestación de servicios en los sectores de
salud, educación formal, abastecimiento de agua, la
seguridad social, y la seguridad pública (policía, los
centros penales, la defensa nacional).
49
FESPAD
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GT?display=graph
54
1a. Edición, 500 Ejemplares
Se terminó de imprimir
en el mes de Marzo de 2013
en Servicios Litográficos de El Salvador.
San Salvador, El Salvador.
Tel.. 2222-2878

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Asocio público-privado en El Salvador:

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