Capítulo VI

ACCION POPULAR

l. CONCEPTO Y OBJETO

La acción popular es la garantía constitucional que procede interponer contra las

normas de menor jerarquía, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen,
que contravegan la Constitución o las leyes por la forma o por el fondo (Gonst.,
arto 200 inc. 5; Ley N° 24968, arto 1), con la finalidad de hacer efectivo el control
de la constitucionalidad y legalidad, por lo que en tal caso, la norma impugnada
quedará sin efecto para el futuro (irretroactivamente) y con alcances generales
(Ley N° 24968, arts. 1, 2 Y 22).

II. LEGISLACiÓN BÁSICA

. Constitución de 1993, arts. 200 inc. 5), antepenúlt. párr.

. Ley N° 24968 (22/12/88) Ley Procesal de la Acción Popular, art. 1 y ss.
. D.L. N° 25433 (17/04/92) Ley que deroga el arto 7 de la Ley Procesal de la
Acción Popular, arto 2.
. Ley N° 26435 (10/01/95) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, arto 39 párr.
2°.
. Ley N° 27972 (27/05/2003) Ley Orgánica de Municipalidades, arto 52, inc.2.
. D.S. N° 017-93..JU5 (2/06/93) Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, arts. 14 últ. párr., 35 inc. 5), 42 inc. a), 27fJ, inc. 1, aptdo. "d" y
28fJ, inc. 1, aptdo. "c" disps. finales y trans.
. Ley N° 26636 (24/06/96) Ley Procesal del Trabajo, arto 4 inc. 1.a) (por
disposición expresa, el referido arto 4 sustituye el texto del arto 42 del D.S. N°
017-93-JUS).
. Ley N° 27242 (24/12/99) Ley que modifica el arto 4 de la Ley Procesal del
Trabajo (por la sustitución de texto efectuada en aplicación del arto 4,
indirectamente también se modifica el arto 42 del O.S. N° 017-93-JUS).
. Ley N° 26520 (8/08/95) Ley Orgánica de la Oefensoría del Pueblo, arto 9 inc. 2).
. Ley N° 25397 (9/02/92) Ley de control parlamentario sobre los actos normativos
del Presidente de la República, arto 12.

III. CASOS ESPECíFICOS DE PROCEDENCIA

Como ha quedado expuesto, la acción popular procede contra las normas de

menor jerarquía que contravienen la Constitución o las leyes, expedidas por
cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y demás
personas de Derecho Público. Dichas normas que eventualmente pueden resultar
inconstitucionales, son las siguientes (Const., arto 200 inc. 5, y Ley N° 24968, arto
1):

- Los reglamentos.
- Las normas administrativas.
- Las resoluciones de carácter general.
- Los decretos de carácter general.

De otro lado, también procede la acción popular contra las normas formalmente
aprobadas que no han sido aún publicadas oficialmente, siempre que del
conocimiento extraoficial de las mismas se prevea que lesionan o amenazan con
lesionar el orden constitucional y/o legal o contravenir el principio de jerarquía
normativa. La subsanación del contenido de la norma, efectuada antes de su
publicación, deja sin efecto la demanda (Ley N° 24968, arto 5).

Cabe señalar que las normas en cuestión se consideran inconstitucionales y/o

ilegales, total o parcialmente, por razones de fondo cuando contravienen la
Constitución y/o las leyes, y también por razones de forma cuando no han sido
expedidas o publicadas de acuerdo a lo prescrito por la Constitución y/o las leyes,
según el caso (Ley N° 24968, arto 9).

IV. CASOS DE IMPROCEDENCIA

La acción popular no procede en los siguientes casos:

- Cuando es interpuesta después de transcurridos cinco años contados a partir de

la fecha de publicación de la norma impugnada, cuando se trata de normas
violatorias de la Constitución; es decir, cuando la acción ha prescrito (Ley N°
24968, arto 6 inc. 1).
- Cuando es interpuesta después de transcurridos tres años contados a partir de la
fecha de publicación de la norma impugnada, cuando se trata de normas
violatorias de leyes; es decir, cuando la acción ha prescrito (Ley N° 24968, arto 6
inc. 2).
- Cuando se interpone acción popular contra una norma respecto de la cual ya
hubo una acción semejante, basada en la misma infracción, y que ha sido objeto
de sentencia denegatoria (Ley N° 24968, arto 26 párr. 1°).

V. TITULARES DE LA ACCiÓN

La acción popular puede ser interpuesta por las siguientes personas (Ley N°
24968, arto 4):

- Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos.

- Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú.
- Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú, a través de sus
representantes legales.
- El Ministerio Público.

Por último, cabe señalar que el defensor del pueblo está facultado, en el ejercicio
de sus funciones, para interponer la acción popular en tutela de los derechos
constitucionales y fundamentales de cualquier persona (Ley N° 26520, arto 9 inc.
2).

VI. COMPETENCIA

La competencia para conocer la acción popular corresponde exclusivamente al

Poder Judicial, de la siguiente manera (Ley N° 24968, arto 10):

- Cuando la norma impugnada es de carácter regional o local, es competente la

Sala de turno que corresponde, por razón de la materia, de .la Corte Superior del
Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor.
- En los demás casos es competente la Sala de la Corte Superior de Lima que
corresponda. Así, por ejemplo, son competentes para conocer la acción popular en
materia laboral las Salas Laborales (Ley N° 26636, arto 4 inc. 1.a, modificado por
la Ley N° 27242).

VII. TRÁMITE DE LA ACCiÓN

La acción popular se tramita conforme a las disposiciones pertinentes de la Ley

Procesal de la Acción Popular (Ley N°24968, atts. 11 a 21).
El trámite es el siguiente:

a) Interposición de la demanda:
La demanda de acción popular debe reunir los siguientes requisitos (Ley N°
24968, att. 11):

- La designación de la Sala ante la cual se interpone.

- El nombre y el número de documento de identidad del demandante y su
domicilio. Si se trata de persona jurídica se deberá indicar los datos registrales de
la misma y adjuntar el poder de su representante legal.
- La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma materia de
la demanda.
- La expresión de la norma objeto de la demanda. Si ha sido publicada se indica
día, mes y año de la publicación y se acompaña copia simple de la misma. Si aún
no ha sido publicada se expresa la forma en que el demandante ha tomado
conocimiento de ella.
- La indicación de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen
contravenidas por la que es objeto de la demanda.
- La exposición de motivos en que se sustenta la acción.
A la demanda se deben acompañar copias suficientes de la misma y de los
documentos que se adjuntan, así como los recaudos que exige la ley.
b) Admisibilidad y traslado de la demanda:
Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre la
admisibilidad de la misma, dentro de un plazo máximo de cinco días. En caso se
resuelva la inadmisibilidad de la demanda, procede el recurso de apelación, el
mismo que se interpondrá dentro de los tres días posteriores a la respectiva
notificación (Ley N° 24968, att. 12).

Si la demanda es admitida a trámite no se suspende la vigencia de la norma

impugnada (Ley N° 24968, att. 8), debiendo la Sala correspondiente correr
traslado a los siguientes órganos (Ley N° 24968, atts. 13 y 14):

- Al órgano emisor de la norma objeto de acción popular. Si dicha norma ha sido

expedida con participación de más de un órgano emisor, se notifica al de mayor
jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notificación se dirige al
primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el
Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hará por intermedio del Ministro que la
refrenda; si fuesen varios, por el que haya firmado en primer término. Si el órgano
emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió sus
funciones.
- Al Fiscal respectivo, a quien se remite, bajo cargo, copia de la demanda y de los
recaudas que la acompañan.

El auto admisorio se publica por una sola vez en el diario oficial El Peruano si la
acción se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda
si aquella se promueve en otro distrito judicial.
¡ Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio, que el órgano
emisor remita, junto con la contestación, el expediente conteniendo los informes y
documentos que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no
mayor de diez días improrrogables, contados a partir de la fecha de notificación de
dicho auto con el que se corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La
Sala dispondrá las correspondientes medidas de reserva pertinentes para los
documentos que así lo requieran (Ley N° 24968, arto 15).

c) Contestación y dictamen fiscal:

El plazo para contestar la demanda es de diez días, contados a partir de la fecha
de notificación de la misma al órgano emisor. Vencido el término, con contestación
o sin ella, la Sala cursará oficio al fiscal que interviene en el proceso, para que
dentro de un plazo no mayor de diez días a partir de su fecha de recepción, emita
el dictamen pertinente, sin desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad
(Ley N° 24968, arto 16).

d) Vista de la causa y sentencia:

Absuelto el traslado o en rebeldía y luego de la evacuación del dictamen fiscal, la
Sala señalará día y hora para la vista de la causa dentro de los cinco días
posteriores a la recepción del dictamen. En la vista de la causa, las partes o sus
abogados pueden formular informes orales o alegatos escritos; en este último
caso se leerá el documento en la audiencia (Ley N° 24968, arto 17).

Luego de ello, la Sala emite sentencia dentro de los diez días posteriores a la
fecha de la vista. Contra la sentencia de la Sala procede el recurso de apelación
que se interpondrá dentro del tercer día, ante la Sala de la Corte Suprema que
conoce de los asuntos contencioso-administrativos. Si no se interpone recurso de
apelación contra la sentencia que ampara la demanda, los autos se elevan en
consulta obligatoria a la Corte Suprema, la misma que la absolverá dentro de los
cinco días posteriores a la recepción del expediente (Ley N° 24968, arto 18).

e) Segunda instancia:
Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta los pondrá a disposición
de las partes por el plazo de cinco días simultáneos; vencido este, se remitirán al
fiscal correspondiente para que emita dictamen en un plazo no mayor de diez
días, bajo responsabilidad. Emitido el dictamen, la Sala señalará día y hora para la
vista de la causa dentro de los cinco días posteriores a la recepción del mismo. En
dicho acto, las partes o sus abogados pueden formular informes orales (Ley N°
24968, arto 19).

La Sala de la Corte Suprema dictará sentencia dentro de los diez días posteriores
a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso impugnatorio alguno.
Esta sentencia será publicada íntegramente al día siguiente de su expedición en el
mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio. Dicha
publicación sustituye a la notificación de las partes (Ley N° 24968, arto 20).

VIII. EFECTOS DE LA SENTENCIA

- Eficacia e inaplicación.- La sentencia que ampara la acción popular determina la

inaplicación total o parcial, según corresponda y con efectos generales, de la
norma impugnada, a partir de la fecha en que quedó consentida o ejecutoriada. La
sentencia tiene valor desde el día siguiente de su publicación (Ley N° 24968, arto
22).
- Cosa juzgada e irretroactividad.- Las sentencias recaídas en los procesos de
acción popular tienen valor de cosa juzgada; no tienen efecto retroactivo y no
permitirán revivir procesos fenecidos (Ley N° 24968, arto 25).
- Extensión.- La sentencia que declara la inconstitucionalidad o ilegalidad de los
preceptos impugnados, declarará igualmente la de aquellos otros a los que debe
extenderse por conexión o consecuencia (Ley N° 24968, arto 23).
- Nuevas acciones.- La sentencia denegatoria de la acción popular impide la
interposición de una nueva acción fundada en la misma infracción (Ley N° 24968,
arto 26 párr. 1°).
- Nuevas normas.- Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular
constituyen normas prohibitivas para que cualquier órgano del Estado, bajo
responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o totalmente idéntico a
la derogada por mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma
constitucional o legal infriN°ida (Ley N° 24968, arto 26 párr. 2°).
- Inconstitucionalidad e ilegalidad por infracciones no invocadas. La declaración de
inconstitucionalidad o ilegalidad que efectúe la Sala competente para conocer la
acción popular, puede fundarse en la infracción de cualquier norma constitucional
o legal, aunque esta no haya sido invocada expresamente en la demanda o
durante el proceso. (Ley N° 24968, arto 24).
Modelo 1

Demanda de Acción Popular

Exp.: Sec.:
Escrito N° 1
Cuaderno principal
Sumilla: Acción popular

SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA

AAA AAA, identificado con D.N. l. ........, con dirección domiciliaria en

Av. .............................. y BBB BBB, identificado con D.N.I. ........, con dirección
domiciliaria en Av. .............................., ambos con domicilio procesal en la
casilla ..... del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud.
atentamente decimos:

Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente acción popular

contra la Resolución Jefatural N° ..... expedida por el Jefe de la Oficina Regional
de los Registros Públicos de .........., a quien se notificará
en ............................................., a fin de que se deje sin efecto el referido
dispositivo legal por ser flagrantemente inconstitucional, atendiendo a los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I. FUNDAMENTOS DE HECHO:

1. Con fecha ............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Públicos

de .........., expidió la Resolución Jefatural N° ........., por la cual impone el pago de
la suma de S/. ........ por concepto de copias certificadas de títulos archivados.

2. Como puede apreciarse, la disposición impugnada contiene una imposición de

carácter tributario que constituye una flagrante transgresión al arto 74 de la
Constitución Política que establece que los tributos se crean, modifican o derogan
exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades,
salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

3. Como quiera que la imposición tributaria antes referida ha sido creada por
medio de un dispositivo de menor jerarquía, que no es niN°uno de los
contemplados por el arto 74 de la Constitución, nos vemos obligados a interponer
la presente acción popular.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:

1. La acción popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitución

Política, la acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como
reglamentos y resoluciones de carácter general que contravienen la Constitución o
las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución jefatural que
viola la Constitución, es perfectamente viable la acción a que se refiere el artículo
constitucional citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente
demanda.

2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el arto 74 de la

Constitución Política, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente
por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los
aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo; por lo que en
el presente caso, habiéndose creado un tributo por medio de una norma no
contemplada en el artículo constitucional citado, este ha sido transgredido
fIagrantemente.

POR TANTO:

A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente acción, tramitarla de acuerdo a su

naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la
norma impugnada.

Lima, ....... de ...................... de ......

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA
Modelo 2

Demanda de Acción Popular

Exp.: Sec.:
Escrito N° 1
Cuaderno principal
Sumilla: Acción popular

SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA LABORAL DE LA CORTE SUPERIOR DE

LIMA

AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con dirección domiciliaria

en Av. .............................., con domicilio procesal en la casilla .....
del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente
digo:

Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente acción popular contra

la Resolución Ministerial N° ..... expedida por el Ministro de ..............,
don ................, a quien se notificará en ............................................., para que se
deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser fIagrantemente inconstitucional
e ilegal, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I. FUNDAMENTOS DE HECHO:

1. Con fecha ............ el Ministro de ............., expidió la Resolución Ministerial

N°........., estableciendo que la jornada laboral obligatoria para los trabajadores del
sector público es de doce horas diarias, y de setenta y dos horas semanales.

2. Como puede apreciarse, la norma impugnada contiene una disposición que

constituye una flagrante transgresión al arto 25 de la Constitución Política que
establece que la jornada de trabajo en general es de ocho horas diarias o cuarenta
y ocho horas semanales, como máximo; además, contraviene lo señalado en la
Ley N° .............., la misma que complementa lo señalado en la Carta Magna..

3. Como quiera que esta regulación de la jornada de trabajo se efectúa por medio
de una resolución ministerial que contradice tanto a la Constitución como a la Ley
N° ..........., siendo un dispositivo de menor jerarquía, me encuentro en la
obligación de interponer la presente acción popular.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:

1. La acción popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitución

Política, la acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general que
contravienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de
una resolución ministerial que viola la Constitución y la Ley N° .............., es
perfectamente viable la acción a que se refiere el artículo constitucional citado, el
mismo que invocamos como sustento de la presente demanda.

2. Regulación de la Jornada de Trabajo.- Conforme lo dispone el arto 25 de la

Constitución Política, la jornada de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y
ocho horas semanales como máximo, dicha disposición se complementa con lo
establecido por la Ley N° ................; por lo que en el presente caso al regularse la
jornada de trabajo mediante una norma de menor jerarquía estableciendo
condiciones diferentes a las previstas por la Constitución y la Ley, se está
transgrediendo fIagrantemente el citado artículo constitucional y la Ley que lo
complementa.

POR TANTO:

A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente acción, tramitarla de acuerdo a su

naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la
norma impugnada.

Lima, ....... de ...................... de ......

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA