PROCESO DE ACCIÓN POPULAR

Por: Pérez Parejas, Giovany Saul

¿Cómo se puede controlar la validez constitucional de los reglamentos emitidos por

alguna autoridad pública?, para iniciar con este análisis sobre la acción popular, se vio por
conveniente comenzar con una interrogante la cual va a responder a la razón de ser de la acción
popular, así nos es necesario una previa conceptualización acerca de la acción de popular, en
cuanto al “CONCEPTO”, diremos que el proceso de acción popular es un proceso constitucional
autónomo que se resuelve de manera exclusiva ante el Poder Judicial. Su finalidad es controlar la
validez constitucional de los reglamentos emitidos por cualquier autoridad pública. Al respecto
del concepto, tenemos que tomar en cuenta como primer punto; la amplia legitimación activa.
Cualquier persona puede plantear la demanda (Art. 83 del CPCons.), no se requiere acreditar,
sustentar o invocar un interés propio o particular en el caso, dado que este proceso no se funda en
un interés de parte sino en el interés general, que involucra a toda la sociedad y por ende a
cualquier ciudadano, quien puede plantear la demanda para defender el principio de supremacía
jurídica de la Constitución, así como el respeto al principio de legalidad.

Así mismo, como segundo punto tenemos que tomar en cuenta a “LAS NORMAS
CONTRA LAS QUE SE INTERPONA”, para ello voy a dirigirme al Art. 75 del Código
Procesal Constitucional, que va a decir lo siguiente:

“La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas

administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la que
emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o
publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso. Las demandas
contra resoluciones o actos no normativos son objeto del proceso contencioso-administrativo.
No implica sustracción de la materia, la derogación de la norma objeto del proceso ni la
convalidación posterior por norma con rango de ley”.

Como se puede apreciar en el articulo antes mencionado ya se especifica en contra de que

normas va la acción popular, pero es mejor hacer un desglose de ideas, como inicio tenemos que
hacer una diferencia entre el proceso de Acción popular y de Inconstitucionalidad, porque puede
ser que se confundan los conceptos, si bien es cierto se van a diferenciar por las normas que
controla y el tipo de examen que propone (tanto legalidad como inconstitucionalidad), de la
misma forma la acción popular se resuelve por completo ante el Poder Judicial, mientras que el
proceso de inconstitucionalidad tiene lugar ante el Tribunal Constitucional.

Ahora que ya hicimos la diferencia entre ambas figuras, tenemos que especificar que la
acción popular procede contra normas de menor jerarquía que contravienen la Constitución o las
leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y
demás personas de Derecho Público. El Código hace aquí referencia a tres categorías que
pretenden comprender los actos a ser controlados: reglamentos, normas administrativas y
resoluciones de carácter general, en referencia a ello vamos a mencionar que; los reglamentos
son parte del ordenamiento jurídico, es decir un conjunto de reglas que rigen una actividad,
vienen dados por la facultad reglamentaria que está confiada al Poder Ejecutivo en diferentes
niveles y jerarquías, en tanto son fuentes de derecho. Así mismo, las normas administrativas es la
regla o criterio que rige las relaciones jurídicas de la Administración Pública. Ahora bien,
respecto de las resoluciones de carácter, diremos que vienen a ser actos 1 o decisiones emitidas
por la autoridad administrativa en el ejercicio de sus funciones, una vez que ya hemos
conceptualizado a aquellas 3 figura, voy a mencionar al profesor Morón Urbina, que considera
que; “en todos los casos estamos frente a un solo fenómeno: el reglamento. Pues no existen
normas administrativas y resoluciones de carácter general que no sean reglamentarias ni
tampoco existen normas administrativas que puedan ser singulares pues son, por antonomasia,
generales”. Entonces, siguiendo esta línea de la interpretación, las normas objeto de control por
la acción popular son las normas reglamentarias, éstas provienen de la potestad administrativa
para emitir declaraciones unilaterales de voluntad de las entidades públicas con efectos
normativos jurídicos generales y directos.

Una vez que hayamos dilucidado en contra de que normas se interpone la acción popular,
ahora debemos de abordar sobre aquellos aspectos procesales de la acción popular, en donde
vamos a resaltar el trámite, medida cautelar y tramite de consulta.

Para iniciar vamos a tocar el tema de la demanda como tal, aquellos requisitos (datos y
anexos) están en el Art. 852 del Código Procesal Constitucional, una vez desarrollado sobre los
1
Son aplicaciones concretas del ordenamiento
2
Artículo 85. Demanda
La demanda escrita contendrá cuando menos los siguientes datos y anexos:
requisitos nos hacemos una pregunta; ¿Quiénes son los titulares de la acción?, En la acción
popular la legitimidad para obrar activa es formal y material, por los sujetos facultados para
presentar una demanda, Viene a ser una legitimidad para obrar popular, abierta y amplia, pues
puede ser incoada por “cualquier persona”. Así mismo, debemos decir que en el Art. 84 del
código Procesal Constitucional se hace referencia a quien va a ser el competente en una demanda
de acción popular; si bien es cierto, se conoce a la competencia como la aptitud al juzgado para
conocer de un determinado asunto y que nace de la Ley, en esta línea la competencia para
conocer de dicho proceso corresponde exclusivamente al Poder Judicial, de la siguiente manera:
Cuando la norma impugnada es de carácter regional o local es competente la Sala de turno que
corresponde, por razón de la materia, de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece
el órgano emisor de la norma cuestionada de inconstitucionalidad o ilegalidad, y en los demás
casos, es decir cuando las normas son dictadas por el Gobierno Central, es competente la Sala de
la Corte Superior de Justicia de Lima. Así mismo, para el caso de la acción popular existen dos
instancias; en apelación, corresponde la competencia a la Sala de Derecho Constitucional y
Social de la Corte Suprema de la Republica.

Ahora que ya tenemos claro sobre la competencia, me es imprescindible mencionar el

tramite que se debe de llevar a cabo, la acción popular se tramita conforme a las disposiciones
pertinentes del Código Procesal Constitucional, que es, por ejemplo; el plazo (Art. 86),
Admisibilidad e improcedencia (Art. 87), Emplazamiento y publicación de la demanda (Art. 88),
y en adelante. A partir de los artículos mencionados pude llegar al siguiente proceso; Primero es
la interposición de la demanda (Art. 85 CPC), una vez que se haya realizado ello, nos dirigimos
al Art. 87 Admisibilidad e improcedencia, puesto que Si bien es cierto que la demanda no puede
ser rechazada por el personal administrativo del juzgado, el Código obliga a los jueces a
calificar liminarmente la demanda, es decir que verifiquen el cumplimiento de los requisitos de
forma (inadmisible) o de fondo (improcedente). Una vez interpuesta la demanda, la Sala
Correspondiente se pronunciará sobre su inadmisibilidad, dentro del plazo máximo de cinco días.
1) La designación de la sala ante quien se interpone.
2) El nombre, identidad y domicilio del demandante.
3) La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma objeto del proceso.
4) El petitorio, que comprende la indicación de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen
vulneradas por la que es objeto del proceso.
5) Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, el mes y el año de su publicación.
6) Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.
7) La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.
En caso que se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, se precisará el requisito incumplido y
el plazo subsanarlo. Si se declara improcedente la demanda y la resolución fuese apelada, se
notificará al demandado (artículo 87 del Código Procesal Constitucional). A partir de ello, según
se señala en el artículo 88 del Código Procesal Constitucional, la resolución que admite la
demanda se publica, junto con una resolución sucinta de los hechos de la demanda, por una sola
vez en el diario oficial El Peruano si la demanda se promueve en Lima o, en todo caso, en el
medio de comunicación escrito oficial de publicidad del distrito judicial que corresponda, del
mismo artículo, se desprende las siguientes especificaciones; Si dicha norma ha sido expedida
con la participación de más de un órgano emisor se notifica al de mayor jerarquía, Si se trata de
órganos de igual nivel jerárquico la notificación se dirige al primero que suscribe el texto
normativo, Si la norma ha sido emitida por el Poder Ejecutivo el emplazamiento se hará por
intermedio del Ministro que la refrenda, Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde
notificar al órgano que asumió sus funciones.

Una vez planteado ello, nos dirigimos a la contestación de la demanda (Art. 90 del
CPCons), El llamado auto admisorio3, además de ser la resolución que contiene la admisión a
trámite de la demanda, es el auto que contiene los siguientes actos: el traslado de la demanda y el
emplazamiento al demandado, además de concederle un plazo para que este se pronuncie sobre
la demanda planteada en su contra. El plazo para contestar la demanda es de diez días, contados
a partir de su fecha de notificación al órgano emisor y deberá contener los mismos datos y
anexos pertinentes de la demanda. Ahora bien, sobre la vista de causa (Art. 91 del CPConst), En
la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular informes orales o alegatos
escritos. El desarrollo de la vista de la causa representa una oportunidad a favor de las partes para
que puedan ejercer sus derechos a la defensa y a ser oídos. El artículo 94 del Código Procesal
Constitucional señala que se si no se interpone recurso de apelación contra la sentencia que
ampara la demanda, de todos modos, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Sala de
Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, a efectos de obtener la ratificación o
confirmación de lo resuelto en la sentencia. La Consulta se absolverá dentro de los cinco días
posteriores a la recepción del expediente sin trámite previo.

3
Resolución judicial mediante la cual el Juez admite la demanda luego de haberla “calificado positivamente”
 Ahora bien, como sabemos la pluralidad de instancias no solamente es un principio y
derecho de la función jurisdiccional, sino también una manifestación implícita del derecho
fundamental que tiene toda persona al debido proceso, al apelar una sentencia no solamente
estamos ante un trámite de apelación de cualquier resolución, sino que por tratarse de una
resolución que pone fin al proceso, se nos abren las puertas de una segunda instancia,
buscándose un nuevo examen de la decisión tomada con respecto de la pretensión contenida en
la demanda, consagrado en el artículo 139, numeral 6, de la Constitución Política del Estado.

La apelación en el proceso de acción popular esta regulada en el Articulo 92 del Código

Procesal Constitucional, el cual a groso modo menciona;

“Contra la sentencia procede recurso de apelación, el cual contendrá la fundamentación

del error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación. Recibidos los autos, la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema dará traslado del recurso concediendo cinco días
para su absolución y fijando día y hora para la vista de la causa, en la misma resolución.
Dentro de los tres días siguientes de recibida la notificación, las partes podrán solicitar que sus
abogados informen oralmente a la vista de la causa”.

De aquellos podemos desprender que, la sentencia de primera instancia no puede ser

ejecutada de forma inmediata (y, por lo tanto, la norma declarada inválida en primera instancia
no pierde sus efectos). Solo se podrá suspender los efectos de una norma que fue declarada
inválida en primera instancia en caso se haya emitido una resolución que concede una medida
cautelar en el marco del proceso de acción popular señalado.

Haciendo mención justo a la medida cautelar en el párrafo anterior, debo decir que
aquella se encuentra en el Artículo 93 del código procesal Constitucional, a diferencia del
proceso de incumplimiento en el proceso de Acción Popular la medida cautelar si es aceptado, ya
que el artículo 93 del CPC dispone que “procede solicitar medida cautelar una vez expedida
sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar está limitado a la suspensión de la
eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento”. Recordemos que
las medidas cautelares son instrumentales, autónomas, provisionales y mutables. Lo que se busca
con esta medida cautelar es la posibilidad de solicitar medidas cautelares con la finalidad de
suspender la eficacia de las normas declaradas inválidas en primera instancia que pueden
ocasionar daños considerables a los derechos de las personas. Como se puede observar en el
presente artículo mencionado no detalla los requisitos de por sí, lo que se tiene que hacer es
analizar las características propias de las medidas cautelares se deben considerar las materias
objeto de conflicto en el proceso de acción popular puesto que, según el artículo 93 del Código
Procesal Constitucional, solo se podrá solicitar una medida cautelar en caso exista una sentencia
estimatoria de primer grado de acción popular. En ese sentido, las características de
instrumentalidad, mutabilidad, autonomía y provisionalidad propias de las medias cautelares
clásicas tienen que ser matizadas por lo resuelto en un proceso de control abstracto. Así mismo,
también se debe demostrar por medio de pruebas y argumentos, el cumplimiento de los
requisitos de peligro en la demora, idoneidad de la medida y que el otorgamiento de la medida no
sea irreversible.

Me es importante mencionar también que, el proceso de acción popular no puede concluir

por conciliación, abandono ni allanamiento del demandado. Únicamente finaliza por sentencia
firme que declara la demanda fundada o infundada, en todo o en parte. También por resolución
judicial firme que declara la improcedencia por sustracción de la materia. Esta última posibilidad
se presenta cuando, la norma que es objeto de impugnación ha sido derogada por una norma
posterior de igual o mayor jerarquía.

A modo de conclusión puedo mencionar que El Proceso de Acción Popular permite a los
ciudadanos acudir al Poder Judicial para que se analice la constitucionalidad o legalidad de las
normas administrativas de alcance general. El cual es de suma importancia, una ya sea que no se
le da la debida relevancia.