Juan Carlos Pereira (coord.

Historia de las relaciones

intemacionales contemporaneas

2.a edici6n actualizada

"...

Ariel Ciencia PoHrica ..",...

656 mSTORIA DB LAS RBLACIONBS INTBRNACIONALES CONTEMPORANliItal{
que proporcionan un trabajo, a voces extraordinariamente meticuloso, c
de denuncia, de los aspectos mas somhrlos y ocultos de los resortes del
todas las obras recomendamos:
Blanc Altemir, A. (2004): La herencia soviitica. La Comunidad de Estadas
dientes y los problemas stlcesorWs, Teenos. Madrid; proporciona un estudio de
percusiones juridieas internacionales de la desintegraci6n de la URSS.
Flecha Andres, J. R; Garcia Nicolas, C. (coord.) (2004): La nueva UniOn
relos y desaf{os de fa ampliaci6n, Universidad Pontificia de Salamanca. Salamanca-;
senta tambien estudios sobre la situaci6n de los Paises de Europa Central y su
poraci6n a la OTAN.
Gonzalez Enriquez, C. (dir.) (2004): Minorfas nacimtales y conflictos etnicos
rapa del Este, UNED, Madrid; para conocer el alcance de los conRictos naciona!e:
los procesos de cambio y las dinamicas generaclas posteriormente.
Perrot, O. (20tH): us equivoques de fa democratisation sous conlrole inlemnt<.­
1£ cas du Kasova (1999-2007), LGDJlFoundation Varenne, Paris; obra
periencia de Ia autora en la misi6n de la OSCE en Kosovo que propone un <lebate~
liloi6gico sohre el dispositivo international de Ia MINUK.
Taibo. C. (2006): Rusia en ta era de Putin, Los lihros de la Catarata,
liza un amilisis politol6gico de esa etapa reciente, hacienda un recorrido
el aparato politico y econ6mico ruso y por los actores y mecanismos perniciosQs
quistados en cl. Es tambien referencia obligada del mismo autar La explosion
tiea, Madrid, Espasa Caipe, 2000, para una revision pormenorizada de los
soviHicos. Un interesante estudio para comprender la historia de Rusia de
mos veinte anos 10 ofrcce: Shevtsova, L. (2007): Russia. Lost in Transition: The
and Putin ugacies, Carnegie Endowment for International Peace, Washington.
Veiga. F. (2002): Lo. trampa balcO.nica. Una crisis europea de fines del siglo XXi
jalbo, Barcelona (edicion revisada y ampliada); nos proporciona una visi6n his~·
grafica muy completa de los conflictos balcanicos hasta Ia caida de Milosevic.
CAPiTULO 29
DEL «NUEVO ORDEN» DE G. BUSH AL «EJE DEL MAL>
DE G. W. BUSH (1991-2008)
por RAFAEL GARCiA PEREZ
lItular de Relaciones lnternacionales
Universidad de Santiago de COl1'lpGstela
EI fin de la Guerra Fda y la desaparicion de la Union Sovietica confirie­
ron a Estados Unidos una posicion internacional privilegiada al disponer de
mucha mas capacidad de influencia que cualquier otro actor contemponineo.
Desde entonees hasta 2008 se han sucedido tres administraciones presiden­
ciales que, aplicando medias y estrategias diferentes, persiguieron un objeti­
vo semejante: configurar un orden internacional a la medida de los intereses
y de los valores estadounidenses que pennitiera proyectar hacia el futuro ese
poder excepcional. Sin embargo, visto con la distancia que ofrece el paso del
tiempo, es posible que este periodo sea considerado retrospectivamente como
una etapa de transici6n caracterizada por la emergencia de grandes potencias
no occidentales durante la cua} Estados Unidos no fue capaz de imponer su
hegemonla sobre el resto del mundo a pesar de todos sus esfuerzos, consi­
guiendo, en cambio, acelerar el declive relativo de su influencia internacional.
El triunfo electoral del dem6crata Barack Obama en las elecciones de noviem­
bre de 2008, con un gran apoyo de la ciudadania norteamericana y de la opi­
nion publica internacional, abre una nueva etapa en la hlstoria y la poHtica
exterior de Estados Unidos.
~ -"
1. ..!lgunos conceptos previos
Desde los ticmpos de la descolonizacion ha sido un lugar comun referir­
se a la politica exterior de Estados Unidos, al menos en un sentido critico,
como imperialismo. A comienzos del siglo XXI, sin embargo, este eplteto paso
a ser empleado por analistas conservadores y detenninados medios politicos
estadounidenses encontraron satisfaccion en comparar a su pars con una
suerte de Imperio romano redivivo. Consecuentementc. eI vocabulario deriva­
do del terminG imperio se ha aducnado de cualquier amilisis realizado sobre
la nolftica exterior estadounidense en los liltimos alios. Y, sin embargo, el con­
 658 HISTORIA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DEL .NUEVO ORDEN» DE G. BUSH AL «I'JE DEL MAL,. DE G. W. BUSH 659

eepto no es exacto e induce a confusion y su propio uso adquiere

CUADRO 29.1. Responsables de fa polftica exterior de Estados Unidos

politico al tratar de proyectar una imagen que no se corresponde

Iras el fin de fa guerra {ria,

lidad. Ademas, desde determinadas plataformas neoconservadoras Ia

ra imperial ha constituido una propuesta para orientar la polftica

Consejero
su pais. de Segurldad Seerelano Secrefano
Presidencia Naciono.1 de Estado de De(ensa
Para comprender el comportamiento internacional de Estados
desde el final de La Guerra Frfa resulta mucho mas uli! emplear otras Brent Soowcroft James Baker Richard Cheney
mientas te6ricas que precisan una cierta explicacion previa, como la
nada teoria de la estabilidad hegemonica. Esla teoria (expuesta pOI' 1993-1997 Anthony Lake Wan'cn Christopher WiHiam Perry
como Keohane 0 Gilpin) sostiene que La politica internacional se William J. Clinton
por una sueesi6n de period os en los que una sola gran potencia 1993-2001
sistema internacional como·resultado del ultimo gran conflicto 1997-2001 Sandy Berger Madeleine Albngh t Wimam Cohen
se haya producido. EI Estado hegemonico establece un orden internac
que promueve sus propios intereses y valores creando un sistema d
dad y un orden economico internacional aceptado POI' el resto de los 2001-2004 Condoleczlll Rice Colin Powell Donald Rumsfeld

proporcionando, en consecuencia, estabilidad y seguridad al conjunto George W. Bush

sistema.
Una derivaci6n de la anterior formulacion es la teoria del declive
monieo: en un intento por imponer 8U hegemonfa al resto de los actores.
ternacionales, un actor predominante realizani un sobreesfuerzo mili
consecuencia, economica, asumiendo compromisos de seguridad
que desbordan sus propias capacidades. Ante la imposibilidad de
descompensaci6n entre costes y capacidades. el actor predominante
de implicar a sus aliados en el reparto de las cargas y tratara de
unas reglas internacionales que Ie permitan una mayor libertad de
Pero con ello solo logram comprometer la legitimidad de sus acciones.
apoyos y acelerar el declive relativo de sus capacidades ante la emergencm
nuevos competidores.
En una y otra formulacion teorica, la noci6n de hegemon fa desempeful '
un papel central. Seg(m Gramsci. hegemonfa es el pader adicianal del que
gOla un grupo dominante en virtud de su capacidad para impulsar a la socle.
dad en una direccion que solo sirve a sus propios intereses y que es entendi­
da por los grupos subordinados como inter&; general. Consecuentemente, en.­
tendemos por hegemonia internacional la condici6n que adquiere una .gn;m
potencia al alcanzar el predominio econ6mico y militar durante una epOca
detenninada, 10 eual Ie permite promocionar sus propios valores e intetese!l.
como el conjunto de normas, teyes y convenciones que conforman el orden
internacional. Orden que es asumido por el conjunto de actores como un bien
publico global. .Mientras existe la hegemonfa, el sistema de d~nacion no
prccisa recurrir ·a la coercion. Cuando la hegemonfa desaparece, se transfor­
rna en dominaci6n. _
Desde eI termino de la GUClTa Frfa, los sucesivos presidentes que diri.
gieron Estados Unidos trataron de convertir la primaCIa (el ser el actor in­
ternacional mas relevante), lograda como consecuencia de la desaparici6n
de la URSS, en hegemonia, sin lograr imponer el sistema unipolar al que as­
piraban.
2001-2009
2004-2009 Stephen Hadley Condoleczza Rice Robert Gates
(2006-2009)
FUENTE: Brzezinski, Z.: TYes presidentes, Paid6s, Barcelona. 2008.
El «nuevo orden intemacional" de G. Bush
La presidencia de George Bush supuso una suerte de bisagra entre dos
epocas; la Guerra Fria que conclufa con la desaparici6n de la URSS en di­
ciembre de 1991 y una nueva etapa cuyos rasgos definitorios resultaron diff­
cUes de percibir a los coetaneos hasta el punto de que durante una decada no
se encontr6 mejor forma para denominarla que posguerra hia, aun cuando
los cambios ocurridos fueran de enorme alcance. En este apartado vamos a
analizar la forma en que la Administracion Bush se enfrento a esta etapa de
incertidumbre que se iniciaba y a la que respondi6, esencialmente, con plan­
teamientos propios de la era anterior.
EI fin de la Guerra Fda exigia una reevaluaci6n de los objetivos persegui­
dos por Estados Unidos adaptandolos a las nuevas circunstancias. Se trataba
de stlstituir la estrategia de contenci6n adoptada en la decada de los cuaren­
ta aunquc conservando su principal designio; la busqueda de un poder predo­
minante evitando el a'>censo de un rival regiohal 0 g1qbal (Estrategia de Segu­
lidad Nacional, agosto de 1991). Sobre estas bases, G. Bush articul6 un dis­
cursu sobre el nuevo contexto global y las oportunidades que ofrecia bajo el
nombre de «nuevo orden internacional», expresi6n que ya habia sido utiliza­
da por Gorbachov ante la ONU (7 de diciembre de1988). En dos celebres dis­
cursos pronunciados en Aspen (2 de agosto de 1990) y en eI Capitolio (11 de
septiembre de 1990), Bush expuso un proyecto de sistema internadonal de­
mocratico basado en los valores estadounidenses (democracia, Iibrc mercado
e imperio de la ley) ql1e defendiera la paz a traves de la ONU en defensa de la
seguridad entemlida en terminos globales. En este sistema, Estados Unidos
'"­

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 DEL «NUEVO ORDEN» DB G. BUSH AL «IDE DEL MAL» DE G. W. BUSH 661
660 HISTORlA DE LAS RELACIONES INTERNACTONALES

de redueir los arsenales de las reeien independizadas Bielorrusia, Ka­

desempefiarfa el principal papel como consecuencia de sus ............."
Uerama, y evitar que alguna de estas armas pudiera caer en manos
tereses globales. combinando la accion unilateral con la colectiva.
El nuevo orden constituia un enunciado retorico que manifestaba <
irresponsables.
La nueva jerarquia de prioridades quedo de manifiesto con la invasi6n ira­
piracion estadounidense sobre las caracteristicas que debia adoptar eI
qUI de Kuwait en agosto de 1990. La acci6n de Sadrlam Rusein amenazaba con
pientc ordenamiento internacional perot en puridad. no constituyo una
controlar gran parte de las reservas mundiales de petr6leo y representaba un
tegia que pennitiera a Estados Vnidos enfTentarse a los cambiosglobales ~"
desafio al nuevo predominio estadounidense en el mundo. Bush. convencido de
rridos. Conceptualmente presentaba claras limitaciones. EI sistema de seguri_
dar una respuesta contundente. siguio el prudente comportamiento diplomati­
dad colectiva estaba concebido para intervenir en crisis tradicionales de agre..
co que caracteriz6 su mandato. Estados Vnidos lidcr6 la reaccion intemacio­
si6n annada entre Estados sobenmos. pero se via facilmente desbordado
nallegitimada por la ONV. reforzada con sanciones y sostenida por una enor­
las crisis de nuevo tipo que COmenl.afOn a proliferar caracterizadas por
me concentraci6n de tropas (mas de 700.000 soldados) aportadas por una
fiictos etnicos y guerras civiles ocurridas en el seno de Estados diseolos
extensa coalicion internacional. dos tercios de las cuales eran norteamericanas.
gue Slates) 0 fallidos.
EI 16 de enero de 1991 se inicio una ingente ofensiva que culmino con la libe­

La doctrina del nuevo orden tuvo a Europa como principal escenarlo

rad6n de Kuwait y la capitulacion del ejercito iraqul (27 de febrero de 1991).

aplicacion desarrollando una doble estrategia de ampliacion (promocion

Sin embargo. la victoria militar no se trdnsformo en un exito politico. EI armis­

instauracion de la democracia y ellibre mercado en los antiguos paisessQcilJl

lido dej6 a Saddam con fuerza militar suficiente para conservar el poder y

listas) y compromiso colectivo (un sistema de seguridad compartido que:COrt~

templaba capacidades no exclusivamente militares) que situ6 a la OTAN colnQ aplastar las rebeliones kurda y chii que se desataron tras la clerrota,

EI exito militar ante Iraq y la desaparicion de la VRSS situarOIl a Esta­

mlcleo institucional del nuevo orden. Esta orientacion se puso de manifiesto

dos Unidos en una posicion dificilmente repetible. Disponia del prestigio y la

en tres asuntos eruciales: la reunificacion de AIemania, la transformaci6n de

legitimidad para haber impulsado la estabilizaci6n de Oriente Medio. En

la OlAN y el proceso de integracion europea. .'

cambio. como consecuencia de su pasividad, ellegado estrategico de la inter­

En buena medida. toda la politica europea de Bush fue conseeuenda del

vencion norteamericana en la region se fue volviendo cada vez mas negativo.

trato dado a AIemania orientado a lograr que el pais reunificado permaneeie:<;'

difundiendo entre los arabes el convencimiento de que Estados Vnidos 8610

ra en la AIianza atlantica convirtiendolo en su principal aliado eurooeo.

aspiraba a conservar el control de los recursos petroliferos, reeditando la do­
desaparicion de la URSS permitio a Estados Unidos reestructurar la
minacion colonial britAnica del pasado. La politica exterior impulsada por

dad europea sobre la base del vfnculo tnmsatIantico eonvirtiendo a Ja

G. Bush tuvo sus mejores logros en la gesti6n pacifica y ordenada del desman­

en el centro del sistema deseguridad occidental: creacion del ConseJO;AA<l

telamiento del bloque sovietico. pero no supo aprovechar tan extraordinaria

Cooperacion del Athintico Norte (1992), que penniti6 vincular a los antigUOs.
coyt.Ultura (el .momento unipolar». en palabras de Krauthammer), para crear

paises socialistas; reforma de la CSCE y transformacion de la UEO. En

Cumbre atlantica de Roma (noviembre 1991) se definio el nuevo concepto es­ el nuevo orden internacional anunciado.
trategico de la Alianza, seg(tn el cual la seguridad pasaba a ser interes colee­
livo del conjunto de Europa y no solo de sus miembros, al tiempo que se ha­
bilitaba a la organizacion a intervenir fuera del territorio continental. De esta 3. La «hegemonia benigna» de W. Clinton
forma, los paises europeos asumieron. unas semanas antes de aprobar el'fta­
El acelerado deterioro de la situacion economica intema. especialmente

tado de Maastricht. su subordinaci6n estrategica a Estados Unidos. En el cli­

a partir de 1990. acab6 mermando la credibilidad electoral del presidente

sefio estadounidense, los aliados occidentale.,,, pasaron a constituir el nucleo

Bush cuya imagen publica se acab6 identificando con su dedicaci6n a los

de una comunidad democnitica en eXl?ansi6n que debra integrar a los paises

asuntos exteriores y la consecuente desatencion de los problemas internos.

ex comunistas.
Fue la economia la que determin6 la victoria de W. Clinton en las elecciones

La nueva Europa dejaba de ser el principal escenario defensivo para asu­

de pe>fiembre de 1992, convirtiendose en el primer presidente dem6crata des­
-0
mil' nuevas responsabilidades como socio en cI liderazgo mundial. Segura
de 1944 que conseguirfa la reelecci6n (1996), manteniendose en el cargo has­
constituyendo un inleres vital para Estados Vnidos, pero su principal fundon
era servir de respaldo politico y material a la nueva politica globaL El com­ ta e.w;ro de 200 1.
_ En contrasle con el presidente saliente. Clinton carecfa de una solida ex­
promiso dc seguridad en Europa adquiria valor en la medida en que pudiera
periencia internacional Y sus prioridades pollticas se centraron en los asuntos

contribuir a esa estrategia ya que los intereses vitales de seguridad pasaron a

internos. Su equipo de Gobierno en politica exterior adquiri6 lambien un bajo

ser idcntificados en Oriente Medio y Asia OrientaL Por esta raz6n, la reduc­
perfil caracterizado por una vision marcadamente liberal, sensible a las cues­

cion de tropas en Europa fue superior a la de otras areas y se respondio con

tiones humanitarias Y poco inclinada a realizar demostraciones de fuerla. EI

tanta pasividad ante los contlictos balcanicos considerados como perifericos

procedimiento de toma de decisiones que adopt6 en esta materia rayaba en 10

dentro de las nuevas prioridades norteamericanas. La (mica vcrdadcra preo­

ca6tico (as! 10 denunci6 el presidente de la Junta de Jefes de ESlado MayO!;

cupaci6n de la Administraci6n Bush fue contcner la proliferaci6n nuclear tra- <­

-.....

662 HlSTORIA DE LAS RELACIONES IN'FERNACIONALES CONTEMPOitANE.As;'.;
general Colin Powell), 10 que deriv6 en una falta de direcci6n estrat6gka.:
que durante el segundo mandato, M. Albright conseguirfa introducir
cedimiento ordenado de gestion. Una consecuencia indirecta de -esta
direccion fue la relativa autonomia de la que g07.aron las Camaras para nn­
pulsar iniciativas legisiativas promovidas par lobbies especializados con vfn-­
cuIos extranjeros. Tanto los grupos anticastristas de Miami (con la denomina_
da Ley Helms-Burton de 1996, que penalizaba las inversiones extranjeras en
Cuba) como ellobby judio (manteniendo un apoyo incondicional al expansio­
nismo sionista y el aislamiento de Iran), consiguieron condidonar la politica
presidencial, en especial a partir de 1994 cuando ambas Camaras Pasaroni&
estar bajo control republicano.
La prioridad otorgada a los asuntos internos hizo que la polftica exterior,
de la nueva Administrad6n democrata fuera considerada como una proldnga,;,
cion de la politica nacional. En la medida en que la recuperad6n econ6ffi{ea:'
se convirti6 en el objetivo principal del primer mandato, la globalizaci6n ofrm..
cio una oportuna fonnula para vincular 10 internacional y 10 nacional en una
(mica dimensi6n aparentemente coherente, al tiempo que Ie permitia eluwr'
una definicion estrategica precisa. El papel que habfa desempefiado el discur­
so del <<nuevo orden» en la presidencia anterior pas6 a desempefiarlo el dis.
cursu sobre la globaUzacion.
No debemos confundir el contenido academico 0 cientifico que tambi6n
envuelve al tennino «globalizacion» con el usa politico, a modo de esioganl'
con el que Cue empleado por Clinton. La globalizacion ofrecia una visiOO ta~.
cionalizada de la transformacion estructural que se estaba produciendo elt,ei
mundo y tambicn mostraba las oportunidades que deparaba a Estados uDi~
dos para proyectar su influencia internacional. Permitia articular un discurso .
optimista y visionario de futuro, sensible ante las desigualdades en las condi~
dones de vida de la humanidad, que permitfa incorporar los nuevos dilemas
ecol6gicos y tecnol6gicos coiectivos y proponia realizar una movili7.aci6n ge-.
neral bajo el liderazgo estadounidense para hacer frente a unos problemas
globales que ya no era posible resolver a cada Estado por separado. EI discur­
so de la globaH7.acion permitio difundir una concepcion cooperativa de la po­
litica internacional seg(ln la cual todos los paises podian beneficiarse si cola­
boraban de forma constructiva bajo el liderazgo estadounidense. Durante eI
primer mandato, este planteamiento obtuvo buenos resultados. Tras una in­
tensa campana, Clinton logro la entrada en vigor del Tratado de Libre Comer-­
cio con Canada y Mexico (1993) y poner en marcha el Area de Libre Comerdo
de las Americas (ALCA) en 1994. Las complejas negociaciones de la Ronda
Umguay del GATT consiguieron culminar con la creaci6n de la Organizaci6n
Mundial del Comercio (OMC) en 1995, en la que ingresaria China en 200t,
pais que desde 1994 g07.aba de la consideraci6n de nadon mas favorecida POl'
parte de Washington. Tambien se alent6 la creacion del G-10 (1999), gmpo de
Estados emergentes, liderados por Brasil. China, India y Sudafrica, que logra.
ban asf una cierta preeminencia y capacidad de influencia en la definici6n de
un sistema de comerdo mas equitativo.
Esta posit iva comente globalizadora encontro, no obstante, obstaculos
problematicos. La crisis financiera iniciada en Tailandia en 1997 tuvo una 1'3­
pida difusi6n a Taiwan y Corea del Sur y afect6 al conjunto de las economias
DEL «NUEVO ORDEN» DE G. BUSH AL «ruE DEL MAL- DE G. W. BUSH 663,
'asiaticas y a Rusia. La pesima gesti6n de la crisis realizada por el FMI bajo 1a
infiuencia norteamericana aliment6 un hondo malestar en la globali7.aci6n
(en palabras de Stiglitz) que pas6 a ser identificada con las politicas estadou­
nidenses de supremacfa, 10 cual condujo a que se extendiera un sentimiento
de prevencion, cuando no de antiamericanismo, entre las sociedades de Asia
Oriental y Rusia que, a partir de entonces, trataron de buscar mayor autono­
mfa financiera respecto de Estados Unidos.
Otra dificultad inesperada surgi6 como consecuencia de la adopci6n de
normas supranacionales comunes a la sociedad intemacional que encontra­
ron un activo rechazo en el seno de la sociedad estadounidense. No fueron
aceptados nl el Tratado de Prohibici6n Completa de Ensayos Nucleares (fir­
mado en 1996 y rechazado por el Senado en 1999), ni el Tratado de Ottawa
de prohibici6n de minas terrestres (1997), ni el Protocolo de Kyoto (1997)
pard Iimitar las emisiones de gases contaminantes (rechazado por el Senado
sin ning(m voto a favor), ni el Estatuto de Roma (1998) para la creaci6n del
nuevo Tribunal Penal Internacional (jamas sometido a ratificaci6n).
Como consecuencia de todo elIo, la esperanzadora agenda global promo­
vida por Clinton perdi6 impulso con rapidez. La discrepancia con respecto a
las ineficaces medidas financieras para contener la crisis (el denominado
«consenso de Washington»), sumada a la perdida de legitimidad moral deri­
vada del soberanismo unilateralista del que him gala Estados Unidos condu­
jeron a una cl'eciente impopularidad que acab6 derivando en un frontal re­
chaw, como se puso de manifiesto en las violentas protestas desarrolladas
contra la cumbre de la OMC en Seattle (1998). Una creciente marea de anti­
americanismo se fue extendiendo por el mundo sumiendo a la Administra­
cion democrata en una mezela de incredulidad y sorpresa que Hungtinton de­
flni6 como «sindrome de poder hegem6nieo benigno»: el habel' l'enunciado a
ejecutar una politica de poder y dominaci6n no era suficiente para que la he­
gemonia norteamericana fuera aceptada por el resto del mundo.
Aunque Clinton no defini6 con rigor un programa de polftica exterior. no
quiere decir que careciera por completo de estrategia. Mantuvo los designios
esenciales definidos por la anterior presidencia: busqueda de la primada, evi­
tar el surgimiento de un competidor estrategico y extension de la democracia.
Esta estrategia de compromiso colectivo con los valores estadounidenses y de
promocion universal de la democracia (National Security of Engagement and
Enlargement, febrero de 1996) se concreto en tres objetivos principales: la re­
duccion de los arsenales nucleares, eI control de la proliferaci6n nuclear y la
ampliaci6n de la OTAN.
La coyuntura internacional ofre~una oportunidad extraordinaria para
poner fin a la carrera de armamentos que habian sostenido Estados Unidos y
la URSS durante el anterior medio siglo. EI acuerdo START II (1993) pern1i­
ti61a reduccion significativa de ambOsarsenales at6micos; 6.000 cabezas nu­
deares fueron desactivadas y cerca de 800 misiles destruidos, s610 en Rusia,
a pesar de 10 eua!. ambos p~ises conservaron capacidad para infligir un dana
irreparable at otro as! como para mejorar la efeclividad de sus annas, nume­
ricamente Iimitadas. De esla forma se consiguio, a un mismo tiempo, acabar
con la carrera de armamentos, conservar la capacidad de destrucci6n mutua
asegurada (DMA) y preservar, {~n definitiva, la dialectica de disuasi6n que ha­
 664
IllSTOlUA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES CONTE~;~~!;
DEL «NUEVO ORDEN» DE G. BUSH AL «IDE DEL MAL» DE G. W. BUSH 665
bfa impedido el estallido de un conflicto nuclear en las decadas
Estados Vnidos se comprometi6 ante Rusia a no aprovechar su a la que sigui6 una accion diplomatica que condujo a la conferencia de
n6mica y tecnologica para obtener la supremacfa estrategica. No de Dayton (Ohio) a finales de 1995. E1 acuerdo logro el fin de las hostili­
y cre6 una dinamica de eooperaci6n militar a la que tambien se sum6
rio. La liberacion de recursos que suponfa eI fin de la carrera de armamenti)$: .
Rusia y que favoreci6 el desarrollo de las capacidades militares de la UE, pero
permiti6 mejorar la capacidad de proyeccion de las tropas estadounide~
no logr6 estabilizar la regi6n. que volveria a entrar en crisis en Kosovo en
por todo el mundo. logrando asi una libertad de accion que ningiin otro ac­
1999. En esta ocasion, Estados Vnidos tomo la iniciativa y a traves de la
tor podia igualar. Concluido el duelo armament/stieo, Estados Voidos parecfa
asegurarse un poder militar glof5al.
OTAN realiz6 una intensa campana aerea (1999) que oblig6 a Serbia a aeep­
tar la administraci6n internacional del telTitorio que, de facto, alcanzana un
El acuerdo can Rusia no puso termino al problema de fa proliferaci6a

estatuto de protectorado semiindependiente. La demostracion de fuerza puso

nuclear ya que hacia tiempo que el duopolio atomico habia conduido. En su&:.

en evidencia la enorme superioridad militar estadounidense, 10 cual tuvo un

esfuerzos por reducir el numero de Estados con armas nucleares, Clinton

tuvo un resultado ambivalente. Gracias a la aplicaci6n de la Ley Nunn~L

doble efecto de atracci6n y de recha7.0. Los ali ados europeos impulsaron la
creaci6n de la PESD que permitio a la UE dotarse de capacidades militares
(1991). programa completado en 1996, se logr6 que Bielorrusia, Kazajstin.)

con las que cooperar con Estados Vnidos en operaciones conjuntas de gesti6n
Vcrania renunciaran a los arsenales que habfan heredado de la VRSS aciJ:ii,.'.

de crisis. Pero tambien genero una enorme desconfianza en China (cuya em­
bio de ayuda diplomatica y financiera. Pern fuera del espacio ex sOvietiCO,tbS

bajada en Belgrado fue bombardeada, ocasionando varios muertos) y, sobre

resultados no fueron los mismos. El primer pais en desafiar a Estados Unldos

todo, Rusia.
fue Corea del Norte que en 1994 abandon6 el Tratado de No Proliferadon

La crisis yugos1ava enturbi6 decisivamente las relaciones con Rusia, tra­

(TNP). La decision norcoreana dio paso a un largo duelo diplomatico mante.: .

dicional protectora de los intereses serbios. La relaci6n bilateral se encontra­

nido hasta nuestros dfas, en el que Washington combin6, de forma altematl-:

ba deteriorada como consecuencia de la ampliaci6n de la OTAN y a ello se Ie

va, las sanciones y la ofelia de ayuda. El resultado material de esta vacilante

sumaron las catastroficas consecuencias econ6micas y sociales que tuvo para

poh'tica fue que Corea del Norte consigui6 disponer de varios ingenios nUI1Je,.

Rusia la crisis financiera iniciada en Asia en 1998, ano en que entro a formar
ares a finales de la decada. La audacia coreana sent6 un precedente que tUi.l

imitado con prontitud por otros Estados como India y Pakistan (amOOsen
parte del G-7 ampliado. La crisis, bajo gesti6n del FMI, puso de manifiesto el
alUsimo grado de corrupci6n e incompetencia del Gobierno del presidente
1997) e Iran, que inici6 su programa nuclear entonces sin lIegar a obtener re­

Yeltsin, 10 que caus6 un perdurable deseredito tanto de los politicos reforma­

sultados militares hasta la actualidad. A pesar de todo su poder, Estados Uni.

dores como de las medidas liberalizadoras a las que se hada responsables del
dos no consigui6 controlar la proliferaci6n de armamento nuclear en Asia;

hundimiento del pais. El resultado fue un giro profundo en Ja actitud de la

ofreciendo asf un poderoso argumento a los republicanos en sus ataques con­

tra la politica exterior del presidente.

poblaci6n rusa, de resentimiento hacia Estados Unidos y desconfianza hacia
los valores democraticos y capitalistas occidentales que aliment6 el surgi­
El mayor logro estrategico 10 obtuvo Clinton en Europa con el apoyo a la

miento de un nacionalismo autoritario que aspiraba a recuperar la posicion

doble y simultanea ampliacion de la VE y de la OTAN, aun cuando ninguna

internacional de Rusia a traves de una polftica de poder. La guerra de Cheche­

de las dos cuestiones eonstiluyera una prioridad al inicio de su mandato. Eu­

nia ofrecio la ocasi6n precisa para Ilevar a cabo ese giro. A finales de 1999,
ropa confirm6 su papel de aliado principal, tal y como corroboro Ia Nueva

V. Putin asumi6 la presidencia y reactivo, con enorme brutalidad, la guerra

Agenda Transatlantica (diciembre de 1995) por medio de la eual Estados Unl­

sostenida contra el independentismo chechenio iniciada en 1995. La guerra

dos y la UE establecieron un compromiso de seguridad para promover la paz,

favoreci6 el reforzamiento progresivo de una estruetura de poder en Rusia

el desarrollo y la democracia en el mundo; reaccionar conjuntamente ante los

mas autoritaria y nacionalista que acabO con la posibilidad, abierta al termi.

problemas globales; contribuir a la extens,i6n y liberaci6n del comercio mun­

dial y estrechar los lazos comerciales entre las dos orillas del Atlantico.
no de la Guerra Fda, de sellar una reconciliaci6n duradera con Occidente.
La pasividad mostrada por Estados Unidos ante los acontecimientos de
La ineorporaci6n de los paises miembros del antiguo bloque sovietico al

." nueleo occidental eondujo, necesariamente, a fortalecer la reJacion con Rusia

Chechenia volvio a confirmar la reticencia de la Administraci6n Clinton a in­

volucrarse en las crisis internacionales que fueron surgiendo. En SOIwJia
en materia de seguridad que se acabo convirtiendo en socio extemo de la

(1993) se decidi6 fa retirada precipitada de la modesta presencia milirrque

Alianza (Acta OTAN-Rusia, 1997). La crisis de los Balcanes tam bien contribu­
Estados Unidos mantcn{a desde la anterior presidencia, 10 eual contribuyo a
y6 a reforzar el papeJ de la OTAN en el nuevo enlomo de seguridad. En un

que el pals se sumiera en una crisis de descomposicion y enfrentamiegnrs in­

principio, Clinton prolong6 la pasiva actitud de su predecesor cuando se inl­
ternos de la que no se ha reeuperado desde enlonces. Identica pasividad se re­
ci6 la descomposicion yugoslava con Ja secesion de Eslovenia y Croacia. Pero

produjo ante la catastrofe genocida de Ruanda (1994) que aso16 la region de

en Bosnia la guerra degener6 en atrocidades no vistas en Europa desde la Se­

gunda Guerra Mundial que eonmovieron a la opinion publica

los Grandes Lagos sin que mediara intervencion alguna estadounidense. En
Oriente Medio tam poco se demoslro mayor iniciativa, generando un impasse
Con una VE impotente y dividida, Estados Unidos 10m6 Ja iniciativa }', a (ra­

estrategico que solo contribuvo a alimental' los muchos problemas ya existen­

ves de la OTAN, lanzo una intensa campana aerea contra las fuerzas proser-
les. EI manlenimiento de la politica de aislamiento y de sanciones a Iraq no
':­
666 HJSfORlA DE LAS RELACIONES lNTERNACIONALES CONTEMPORANBAs
debilit6 el poder interno del regimen de Saddam, que soport6 los
reos regularmente lanzados por Norteamerica. En cambio, el eonod1llil
del impaeto dramatieo de esas medidas sabre la poblaci6n iraquf levantdu
ola de indignaci6n en el mundo arabe que contribuy6 a socavar la imagen de
Estados Unidos en la regi6n. EI mismo efeeto tuvo la prolongaci6n del con.
flieto palestino-israeli, que aliment6 la impresi6n, cada vez mas generali7.ada,
de que a Washington s610 Ie preocupaba conservar el statu quo ya existente.
Posiblemente fue este el asunto que mas contribuy6 a socavar e1:/irestigio
y la posicion de Estados Unidos en el seno del mundo arabe. Los anos noven­
ta ofrecieron algunas muestras esperanzadoras de lograr un eompromisQ de
paz en la region. Los Acuerdos de Oslo (1993), suscritos en la Casa BlallCa,
constituyeron un punto de partida para rea1izar una divisi6n definitiva del te.,.
nitorio creando dos Estados sobre las fronteras de 1967, pese al enorme de:..
sequilibrio que entrafiaba para Palestina. El Tratado de Paz jordano-israelf
(1994) y el establecimiento en Cisjordania de una Autoridad Palestina con au~
tonomia restringida bajo la direeci6n de Y. Arafat crearon ciertas esperanzas
que se vieron interrumpidas con el asesinato del primer ministro israell I. Ra.
bin (1995) a manos de un extremista religioso judfo. A partir de entonces, la
inercia diplomatica norteamericana dio paso a una creciente postura de apo­
yo unilateral a Israel impulsada desde tOOos los niveles politicos estadouru­
denses. Unicamente en los Ultimos meses de su mandato presidencial, yante
una situaci6n sumamente deteriorada, Clinton lanz6 una inidativa diploma­
tica que reuni6 en Ia residencia de Camp David (2000) a los dirigentes de ls­
rael (E. Barak) y Palestina (Y. Arafat). La cumbre terminG en fl'acaso por el
rechazo palestino a un plan enormemente injusto en su contenido y vago en
su apUcaci6n. No obstante, se trat6 de difundir la imagen segUn la cual la ini­
ciativa de paz era americano-israelf, formando un bando conjunto, mientras
que el empecinamiento en mantener el conflicto procedfa de los arabes. Esta
maniquea distorsi6n de la realidad acabO por enajenar cualquier simpatia
arabe hacia Norteamerica, que qued6 inhabilitada para desempenar cualquier
papeJ de mediaci6n en un conflicto que se precipitarfa nuevamente hacia la
violencia con el estallido de la segunda Intifada ese mismo ano.
La influencia y el prestigio internacional de Estaclos Unidos tras el fin de
la Guerra Frfa posiblemente llegaron a su cenit a mediados de los anos no­
venta. Los exitos economicos en el interior, que consiguieron transformar en
superavit el abultado deficit heredado de anteriores administraciones, ofrecie­
ron una imagen de prosperidad y fortaleza que contribuia decisivamente a
respaldar el proyecto globali7~dor que situaba a Norteameric.a como referen­
te principal y casi exclusivo lllD(jelo de organizacion Pero
ese indudable prestigio no consigui6 asentar una duradera sobre
el sistema internacional en parte debido a la ausencia de una
gral y planificada de polrtica exterior. Esta falta de proyecto
n6 los resultados en dos escenarios clave: la proliferaci6n y la situa­
cion de Oriente Medio. Estos fracasos avivaron las critic as dentm y fuera del
pais. En el interior, ta derecha conservadora y puritana lama una inflamada
campana contra Clinton a raiz de sus dificultades personales pOl' el asunto Le­
winski que culminaron en el fracasado proceso de deslitucion presidencial
(impeachment) en 1999. En el exterior, las crfticas se propagaron entre Jos
DEL «NUEVO ORDEN" DE G. BUSH AL «EJE DEL MAL» DE G. W. BUSH 667
~,~ados occidentales a la vista de la imposibilidad de concertaf instituciones
supranacionales para gestionar los asuntos globales. Pero en Asia, Rusia y
America Latina, regiones expuestas a la crisis financiera y a las desastrosas
consecuencias de los procedimientos de gestion impuestos por el denomina­
do «consenso de Washington», el desprestigio fue irreparable. Desprestigio
que derive en hostilidad creciente entre las masas musulmanas que, de forma
creciente, encontraron en la militancia radical islamista la unica forma de re­
sistir a 10 que unanimemente era considerado como una agresion occidental.
4. EI unilateralismo hegem6nico de G. W. Bush
George W. Bush, hijo del anterior presidente republicano, gan6 las elec­
ciones de 2000 frente al ex vicepresidente de Clinton, AI Gore, en un proceso
electoral sumamente controvertido. Gore obtuvo mas votos emitidos (la due­
rencia fue de sOlo 328.000), pero Bush logro asegurarse los votos de los Esta­
dos (gracias al sistema winner take--all). De esta forma, la ventaja republicana
en Florida, por s610 unos centenares de papeletas, result6 decisiva, dando pie
a un complejo problema constitudonal para decidir si se recontaban manual­
mente 45.000 votos populares desechados por el procedimiento informatico.
Tras la decisi6n del gobernador de Florida (que era hermano de Bush) y del
Tribunal Supremo (7 de cuyos 9 miembros habfan sido nombrados pOI' admi­
nistraciones republicanas) esos votos no fueron tornados en consideracien,
otorgando la victoria a Bush.
El peso de la sospecha acompafl6 los primeros pasos de la presidencia de
G. W. Bush, que durante la campana electoral habia ofrecido la imagen de un
candidato pobre de ideas y con escasa preparaci6n en politica internacional
(confundi6 a los taliban con un grupo de rock). Estas carencias fueron supU­
das desde el Partido rodeandole de politicos veteranos de anteriores adminis­
traciones republicanas que contrarrestaban la falta de experiencia y capaci­
dad del presidente: Richard Cheney (Secretario de Defensa con Bush padre)
oeup6 la vicepresidencia, perfilandose como eI verdadero arquitecto de la po­
Iftica extelior; Colin Powen, como Secretario de Estado, y Donald Rumsfeld
como Secretario de Defensa (cargo que ya habfa ocupado con el presidente
Ford). Se trataba de un equipo expelimentado que hada pensar que continua­
ria con la polftica de busqueda de la supremacia de Estados Unidos adoptan­
do, acaso, una actitud mas prudente (doctrina Powell) e interviniendo sOlo en
aQueUas crisis en que los intereses nadonales estuvieran en juego. y mas in-
a favorecer la accian unilateral que Ja multilateral.
En febrero de 2001, Bush anunci6 una revision hist6riea de la doctlina
era recomponer la capacidad operativa del
ejercito, debilitado, en su OplniOn, por Clinton. La iniciativa se basaba en tres
pilares: 1) reducci6n unilateral del arsenal de armas nucleares de largo alcan­
ce (hasta 2.500 ojivasj can independencia de la decisi6n que adoptard Rusia;
2) simultfmeamente Sf irnpu!saria la modernizaci6n tecnol6gica de las fuerzas
convencionalcs pOlenciando tadas aquellas capacidades que no necesitaran
implicaci6n de soldados (guclTa e1ectr6nica, bornbas ~lIiadas, aviones no pi­
lotados...) busc,mdo cl objetivo de minimizar las bajas propias y aument,lr Ia
-.....
 DEL «NUEVO ORDEN» DE G. BUSH At _EJE DEL MAL» DE G. W. BUSH 669
668 HISTORIA DE LAS RELAOONES INTERNAOONALES CONTBMPORANEAS

Tras el I1-S, el Gobierno se declar6 en «estado de guerra contra el terro­

precision letal de las nuevas annas, proceso conocido como «revoilldn..
rismo» planteando este conflicto en terminos morales, como una lucha del
los asuntos militares» (RAM), y 3) el tercer objetivo era desarrollar el
bien contra el mal. Se apel6 al patriotismo popular ultrajado POI' el atentado
simo programa de Defensa NacionaI Antimisiles (NMD), heredero de la
y se propag6 el miedo a nuevos atentados, creando una situacion de excep­
rra de las galaxias" de Ia epoca de Reagan, que aspiraba a resguardar el
ci6n en Ia que desapareci6 toda critica 0 reticencia ante 10 que hiciera el Go­
torio nacional de cualquier ataque con misiles de largo alcance. La NMD vul­
bierno. Los «l1eocons» calcularol1 que esta politica les reportaria dividendos y
neraba el Tratado de Misiles Antibalisicos (ABM) sovietico-norteamericano de
asi 10 confirmaron los resultados electorales de 2004, cuando Bush revalido
1912, entonces vigente, y del que se acabaria retirando de forma unilateral Es­
su ca~o para un segundo mandato. De esta forma, la guerra contra el terror
tados Unidos en 2002. EI programa desperto enormes reticencias en todD eI
se convirtio en la herramienta para lIevar a cabo tanto una revoluci6n conser­
mundo. Para la UE, Ia invulnerabilidad de Estados Unidos a un ataque nu­
vadora en el interior como un programa de expansion hegemonica en el exte­
clear ponia termino al vinculo de seguridad transatlantico creado tras la Se:.
rior. Las primeras medidas adoptadas contaron con una amplia aceptaci6n

gunda Guerra Mundial. Para Rusia y China significaba eliminar la doctrina

de disuasion sobre el principio de destrucci6n mutua asegurada haciendo de"' popular logrando tambien el respaldo internacional.

La OTAN activo por vez pIimera en su historia el articulo V del Tratado

saparecer, en consecuencia, el fundamento sobre el que se habia edificado

de Washington referente a la defensa colectiva de sus miembros. Sin embar­

todo el sistema de seguridad estrategica desde la posguerra. Unanimement~

go, los resultados materiales de esta accion excepcional fueron exiguos (des­

se temi6 que el ptograma aumentaria la desconfiam.a y la tension internacio.­

plazamiento de cinco aviones AWACS a tenitorio norteamericano, puesta a

nal, alimentando una nueva carrera de armamentos que tendria al espaci9

disposici6n del ejercito estadounidense de puertos y aeropuertos aliados, des­

como principal escenario de confrontaci6n.

mantelamiento de redes intemacionales de islamistas radicales, investigacion
En sus primeros meses, la nueva Administracion republicana consiguio
sobre su financiaci6n... ). La respuesta de la OTAN tuvo relevancia politica,
provocar sucesivos incidentes bilateraIes: derribo de un caza chino por un
pero apenas militar, y se tradujo en una modesta contribuci6n, salvo del Rei­
avi6n esp{a norteamericano; expulsi6n de 50 diplomaticos rusos de la emba­
no Unido, en la invasi6n norteamericana de Afganistan (octubre-diciembre de
jada en Washington; «guerra comercial» con la UE a cuenta de la.'> exportacio­
200 1) dirigida a deponer al regimen taliban instalado en Kabul desde 1996 y
nes norteamericanas de came hormonada y transgenicos; desentendimiento
eiiminar las bases con que contaba la red terrorista AI Qaeda en el territorio.
del proceso de paz en Palestina y de la situaci6n en Kosovo ... $010 con Putin
Pero lejos de conduir la ofensiva mililar con esta victoria: se convirtio tan
y con eI premier britlinico, A. Blair, pareci6 Bush interesado en crear una re­
s610 en el primer paso de una guerra general de objetivos mucho mas am­
laci6n de tipo personal. En esas drcunstancias se produjeron los tragicos
piios. Para ella era necesario identificar al terrorismo con detenninados Esta­
atentados dell! de septiembre de 2001, cuando sendos aviones derribaron'las
dos que. desde esc momento, se convertlan en objetivos legftimos para nue­
Torres Gemelas del World Trade Centre de Nueva York y causaron graves da­
vas acciones militares. En el discurso sobre el estado de la Union (enero de
fios en el edificio del Pentligono en Washington. Estos acontecimientos tuvic­
2002) Bush denuncio la existencia de un «eje del mal» integrado pOl' Iran,
ron el efeclo de trasforrnar el contexto estrategico internacional ofTeciendo la
Iraq y Corea del Norte (a los que mas tarde se sumarian tibia, Siria y Cuba),
opoltunidad para imprimir un giro decisivo en la politica exterior del pais (el
palses que daban cobijo al telTorismo y con capacidad para producir armas
presidente declar6 haber recibido una suerte de revelacion divina que Ie un­
gia a desempenar una misi6n especial) lIevando a la practica el programa de destruccion masiva.
EI nuevo planteamiento de guen'a global contra el telTorismo fue ex­
neoconservador.
puesto en un documento oncial de enorme trascendencia, la Estrategia de
Los «neocons», cuyos miembros se encuentran muy pr6ximos al denomi­
Seguridad Nacional (NSS) de septiembre de 2002, artieulado sobre los si­
nado complejo militar-industrial, las empresas petroleras, los servicios de in­
teligencia y ellobby judio, constitufan el nueleo ideol6gico de la Administra­ guientes ejes:
ci6n Bush tambien en su segundo nivel (I. Lewis Libby, jefe del gabinete del
_ EI terrorisIno pasaba a ser identificado como la amena7.a principal
vicepresidente; P. Wolfowitz, subsecretario de Defensa; a ellos tamblen se
contra la seguridad de Estaclos Unicios, su modelo de organi7.aci6n so­
sumo la Consejera de Seguridad Nacional, C. Rice). Tras IGSoatentados, y gra­
cial v sus intereses vitales, amenaza reforzada al combinarse con dos
cias al estado de conmoci6n en que qued6 sumida la sociedad nOIteamerica­
na, consiguieron atraer a sus posiciones aI presidente, lograron eI apoyo una­
fact~res: el uso de armas de destJ1.lccion masiva y la capacidad de sa­
crifieio de los terroristas que. al autoinmolarse invalidaban el princi­
nime de la poblaci6n e impusieron su programa, limitando la influencia del
pio sobre el que se basaba la doClrina de disuasion (nadie lanzada un
rnoderado Powen. Antes de las elecciones habfan publicado un manifiesto, a
alaque que provocara su propia destruccion). En consecuencia. esa es­
traves del denominado The Project for the New American Century (PNAC), en­
lrategia obsoleta pasaba a SCI' sustituida poria docIrina del ataque
tre cuyos fundadores figuraban Cheney y RumsfeJd. En el se proponia reo­
preventivo (tambien conocida como doctrina Bush).
rientar la polftica exterior para alcanzar 1a supremacfa mundial a traves de
Esta doctrina conlraviene IOda la normativa intemacional relativa al
una superioridad militar absoluta. $010 asi Estados Unidos podda definir uni­
llSO legilirno de la luerza al alTogarse el Gobiemo estadollnidense el
lateralmente eI orden internacional en funci6n de sus objetivos hegem6nicos.

--

670 HISTORIA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES CONTEMPORANEAs·;
derecho de atacar sin ser atacado y sin que haya una evidenci
amenaza verosfrnll e inminente. Estados Unidos. al margen
y de la comunidad internacional, se declaraba legitimado para
militarmente contra cualquier amenaza potencial y eliminarla
I donde surgiera. En la practica no existe diferencia alguna entre un; ..
ataque preventivo as! formulado y una agresi6n aImada.
- SOlo la 5upremacia estadounidense. entendida principalmente en ter­
minos militares, constitu!a el tinieo instrumento para preservar la pu
mundial.
~- El Gobierno estadounidense se reservaba el derecho de actuar 1Inil"..; ..:
teralmente 5i no obtenfa el respaldo de ottos pafses.
- El objetivo de la guerra era extender la democracia y los valores
dounidenses a todo eI planeta, y de modo especial al Gran Ori"ntA I.
dio, bajo el argumento de que en las sociedades liberales de
no se producen fen6menos terroristas.
r"';J;
Para Estados Unidos la guerra global contra el terror (GWOT) incluye;Wl
amplio abanico de acciones que van desde la represi6n de las organizacio~
terroristas al cambio de regimen de aquellos Estados que las apoyan y. en ge~
nera!, de todos aquellos pafses no democraticos que mantienen una actitud
desafiante (Rogue States). La GWOT se convirti6 en el instrumento para
var a cabo la nueva ..gran estrategia,. estadounidense: establecer un
ternacional democratico a traves de la transformaci6n de los Estados
los. EI Gran Oriente Medio (el espacio comprendido entre el Mediterranoo·\I"c
la India) pas6 a ser el escenario estrategico principal, reemplazando a
pa. en funci6n de las reservas de petr6leo que alberga la regi6n.
La aplicacion de esta estrategia se materializo con la invasion de
(marzo de 2003) y el derrocamiento del regimen de Saddam Husein al que
Ie atribufa (sin fundamento, como luego se demostro) la posesion de armaS'
de destruccion masiva y colaboraci6n con el terrorismo islamista. La invasi6n
se llev6 a cabo de forma unilateral, sin el aval de la ONU (a cuyo Consejo de
Seguridad se trato de manipular con pruebas falsas), con un contundente ala­
que que derroto rapidamente al ejercito iraquf pero que se demostr6 impoten­
te para estabilizar el pal's ocupado, que pronto se verfa sumido en un intermi.
nable y sangriento proceso de guerra civil. inestabilidad politica y proliferaci6n
terrorista. Los intentos por revertir esta si!uaci6n no ohtuvieron los resultad~
esperados. El programa de pacificaci6n (A Forward Strategy for Freedom. no­
viembre de 2003) preveia poner fin a la resistencia armada y transferir las res·
ponsabilida~de segufidad y gestion a un Gobierno iraqui surgido de unas
eleeciones (enero de 20(5), permitiendo asi una retirada progresiva de las fuer­
zas norteamericanas encargadas, a partir de entonees, de dar apoyo temporal
al nuevo Gcrbierno basta que se hiciera con el control. Pero la evoluci6n de los
acontecimientos no ha hecho posible la retirada estadounidense euyas tropas
Henen previsto permanecer, al menos, hasta 2011.
Iraq se convirti6 en una obsesi6n para la Administraci6n Bush que eclip­
s6 cualquier atro asunm que se Ie planteara en el exterior. Al menos durante
el primer mandato, el unilateralismo mas arrogante se eonvirti6 en el rasgo
caracterfstico de su polftica, convirtiendose en mero desprecio de Jos temas
••
DEL "NUEVO ORDEN> DE G. BUSH AL «EJE DEL MAL" DE G. W. BUSH 611
que integran la agenda global (intervenciones humanitarias, pobreza y medio
ambiente). SOlo Israel mereci6 atenci6n recibiendo pleno respaldo la poUtica
expansionista de A. Sharon que inici6 Ia construcci6n de un enrome mum
para confinar en su interior a los palestinos, siguiendo un trazado que no res­
peta las fronteras del armisticio de 1967. La transfornlaci6n de Estados Unl­
dos de mediador del conflicto en partidario de la politiea israeli de hechos
eonsumados redujo su capacidad de influeneia en la region Y propici6 que e1
conflicto palestino-israeli entrara en una-dinamica semejante a la iraqul, con
una estrategia basada unicamente en el empleo de la fuerza militar por parte
de Israel que, sin embargo, no fue capaz de obtener una victoria decisiva.
como se puso de manifiesto con la guerra lanzada contra Hezbola (verano de
2006) y que acab6 con la retirada israeli del Ubano.
A los demas grandes temas de Ia agenda exterior, la Administraci6n Bush
ni les prest6 1a atenci6n neeesaria ni logr6 los resultados que esperaba, El re·
chaw de la UE a la invasi6n de Iraq ere6 una honda fractura en la reJaci6n
euroatlantica que dividi6 a los palses europeos en dos grupos, uno de enos
partieularmente erftico con Estados Unidos, liderado por Francia y Alemania.
A la Rusia de Putin, por el contrario, se Ie reserv6 un trato deferente que ob­
vi6 la represi6n ejercida sobre Chechenia y. en general, 1a regresi6n autorita­
ria del pafs. A cambio recibi6 respaldo politico en la guerra contra el terror.
Pero la eolaboraci6n antiterrorist a no impidi6 un creciente enfrentamiento
estrategico como consecuencia del despliegue del program a NMD en territo­
rio europeo (con la instalaci6n de platafOIwas baHsticas en Polonia y de una
estaci6n de radar en la Republica Chcca) y las sucesivas ampliaciones de la
OTAN que amenazan con incluir en un futuro a Estados ex sovieticos como
Ucrania y Georgia. Una Rusia recuperada econ6micamente por el auge de
sus exportaciones energeticas busc6 un creciente acercamiento a Pekin para
crear un polo neutralizador de la influencia estadounidense. China, por su
parte, logro eludir el enfrentamiento que parecfa buscar la nueva Administra­
d6n republicana al inicio de su mandato tras identifiearla como el nuevo ri­
val estrategico de Estados Unidos. Siguiendo una polftica extremadamente
prudente, asentada en uns6lido erecimiento econ6mico ininterrumpido, Chi­
na ha extendido su influencia politica y financiera por Asia, Africa y America
Latina. convirtiendose en un actor global cada vez menos eondicionado par
la politica estadounidense.
Tampoco logr6 Bush mejores resultados en sus esfuerzos por contener el
programa nuclear de Corea del Norte. convertido en un tira y afloja intermi­
nable, ni revertir la decision del Gobierno de Iran de dotarse de capacidades
-Ilucleares, La poHtica de no proliferaci6n impulsada por Estados Unidos 5e
vio debilitada por su propia decisi6n (julio de 2005) de abandonar subitamen­
te su anterior oposici6n at programa indio de armamcnto nuclear en funci6n
de las necesidades diplomAticas derivadas de la gueITa global contra el terror.
EI balance que ofrece la politica exterior de Bush al terminG de sus ocho
anos de mandato eS ciertamentc negativo tanto para los intereses del pais
como para el eonjunto de la sociedad intcrnacional. La ambici6n de lograr el
control de las mayores reservas de hidrocarburos del planeta por medio de la
conquista militar ha convertido la guerra de Iraq, v por extension tam bien
la de AfganisUin, en un desafio del todo 0 nada que ha hecho del exilO () del
 672
flISTORIA DE LAS RELACJONES INTERNACJONALES CONTEMPORANEA$ .:,
fracaso de su politica en la regi6n la prueba de fuego de la capacidad
unidense para alcanzar Ia hegemonfa mundlal.
Aunque la guerra todavfa no haya concluido, las evidencias de que
nemos permiten calificarla como un desastre de dimensiones colosales;~~
terminos hUmanftarios el conflicto ha causado, segun estimaciones indepen..
dientes (mano de 2007), 650.000 civiles iraqufes muertos, 2,5 millones de re.
fugiados (en Siria y Jm'dania, principal mente) y unos 3.500 soldados occiden_
tales fallecidos (de ellos, unos 3.200 norteamericanos). Semejante masa~ha
infligido un dafio perdurable al prestigio de Norteamerica cuya credlbilidad
ha quedado hecha afiicos, dilapidando uno de los principales recursos
power de que disponla. Los abusos de todo tipo cometidos en Ia represi61
terrorismo, incluyendo el uso impune de la tortura, han provocado una
da quiebra moral. Como ha sefialado F. Fukuyama, las prisiones
Ghraib (Bagdad) y Guantanamo han sustituido a Ia Estatua de la .I..1be~
como sfmbolo de Estados Unidos en el mundo. Inevitablemente esto
traducido en un rechazo creciente de la opini6n publica internadonal.
reacci6n ha sido particularmente intensa en las sociedades musulmanas
se han rebelado contra la politica norteamericana (cada vez mas abiertaweDL
te islam6foba) con una creciente radicalizaci6n islamista, tanto en su versiOn
nacionalista y anti occidental como terrorista, fragili7.ando a los reglmen~ .
moderados (como se ha observado en Pakistan, con la dimisi6n de Mus~'
a finales de 2007) y que amenaza con incendlar al conjunto de la regi6n.'
La guerra de Iraq ha sido tambien una «derrota autoinfligida» para
dos Unidos, en palabras de Brzezinski, que ha dilapidado las ventajas estra,~
la pauta de decadencia hegem6nica de toda gran potencia identificada POl'
gicas de que disponia. La apertura del Crente iraqui antes de haber pacificaM
Paul Kennedy en su [amoso libro Auge y cafda. de las grandes pofencias: el cos­
Afganistan oblig6 a redoblar los esfuerzos debilitando las
des. Ello ha permitido una consolidaci6n de Ia insurgencia y del
(inexistente antes de la invasion) en Iraq, y ha fortalecido a los taliban q~,
amenazan con reproducir una guerra de desgaste como la sostenida en su dia
contra la URSS. Por otra parte, la desaparici6n del regimen de Saddam eliIfli.;
n6 al dnico actor capaz de neutralizar a Iran, que se ha erigido en eI mayor
beneficiado de la situaci6n geopolftica creada en la region. Por otra parte, )a
hostilidad antinorteamericana en las sociedades musulmanas ha reducido so­
vcramente el margen de maniobra de sus Gobiernos para colaborar con Esta,
mas entre otras grandes potencias tratando de influir sobre un sistema inter­
dos Unidos. Su creciente fragilidad politica hace posible que las monarqufas
nacional que ya no podro definir en solitario.
petroleras puedan buscar garantias de se~ridad en otros sodos que, como
China, despierten menos rechazo entre sus ciudadanos. En todo caso, parece
evidente que el empleo de la fuen.a militar ha reducido las opciones dlploma­
Lecturas recomendadas
ticas de que disponia Estados Unidos, al que .Jliole cabe mas alternativa que
lograr una victoria militar incontestable, que cada vez resulta mas incierta.
Brzezisnki. Z. (2008): Tres presidePtle.\, Paid6s, Barcelona. EI ex Consejero de Segu­
Finaimente, el esfuerzo militar ha debiIitac.!2, gravemente la economfa es­
tadounidense, que en los ocho afios de manda10 de Bush ha cosechado los re­
sultados mas modestos desde Ia Segunda Guen'a Mundial. La guerra de Iraq
ha ocasionado POl' sl·s01a un gasto financiero extraordinario valorado por Sti­
glitz en tres billones de d6lares (finales de 2007), a raz6n de 12.000 millones
mensuales. Y ello se ha producido en un contexto en el cual el crecimiento del
deficit comerdal ha superado durante Ginco alios consecutivos su limite ma­
ximo, pasando de 365.000 miIlones de dolares en 1001 a 753.000 mill ones de
DEL «NUEVO ORDEN» DE G. BUSH AL «ruE DEL MAL» DE G. W. BUSH 673
en 2006 (6 % del PIB). 19ual comportamiento ha sufrido el deficit pre­
.supuestario federal que entre 2001 y 2007 se elev6 del 57 al65 % del PIB. EI
mantenimiento de estos desmesurados desequilibrios ha sido posible gracias
al flujo del ahorro mundial que tradidonalmente los ha financiado, 10 cual ha
puesto en manos de extranjeros (plincipalmente China y Jap6n) activos finan­
deros norteamericanos por valor de 16 bHlones de dolares (2007). La magni­
tud ingente de estas cifras constituye la base de la crisis financiera que esta­
1I6 pocas semanas antes de las elecciones presidenciales de 2008 poniendQ. de
relieve la debilidad estructural de Ja economia estadounidense. Las medida;;
colectivas adoptadas para gestionar la crisis, que incluyen una refundaci6n de
los acuerdos de Bretton Woods, han obligado a la Administraci6n republica­
na a abandonar cualquier veleidad unilateral. EI sostenimiento de Ia econo­
mfa nacional se encuentra supeditado POI' completo a que se mantenga el flu­
jo continuo de grandes remesas de capital extranjero, haciendo depender a
Estados Unidos completamente del exterior.
La guerra de Iraq ha puesto de manifiesto los lfmites del proyecto neo­
conservador cuyo exito dependfa, en ultima instancia, del uso irrestricto de la
fuena. Pero una economfa debilitada no puede sostener POI' tiempo indefini­
do un esfuerzo militar creciente. En plena guerra mundial, W. Lippman des­
tac6 la necesidad de «conservar eI equilibrio entre los compromisos yelpa­
der de Ia naci6n •. AI terminG de la presidenda de Bush pareda que la deno­
minada «brecha de Lippman» estaba a punto de quebrar:se, reprodudendo as!
te excesivo de los compromisos militares en eI extranjero acaba POI' erosionar
los dmientos econ6micos del poder.
Es posible que estemos asistiendo a un giro geopolftico de dimensiones
hlst6ricas (J. Gray) que altere el equilibrio de poder en eI mundo de forma
irrevocable. En todo caso, el proyecto hegem6nico estadounidense parece que
no padro prolongarse en Ia proxima presidencia del democrata B. Obama que
sustituiro a G. W. Bush en enero de 2009, 10 cua] no quiere decir que Estados
Unidos vaya a dejar de ser un actor preeminente, sino que seguinl siendo una
ridad Nacional del presidente Carter, ofrccc una e..'aluacion C1ilica de La polilica exte·
rior desarrollada por las tres u!timas administracioncs presidenciales eSladounidenses.
Kristol, B. y Kagan, R. (2005): Peligros presenles, Almu/.ara, Cordoba. Manificsto
neoconservador pnblicado originalmente en 2000. EI «pcligro presenle» radicaba en
mantener la poHtica de Clinton, marcada por el declive de la fuerza mililar norleamc·
ricana y permilir que cl orden internacionaJ crcado por EstadO$ Unidos se dcsmo­
ronara.
Kupchan, Ch. (2002): 111e End of the Amencall Era: u.s. Foreign Nier flie
Cold WaI; Alfred Knopf. Nueva York. En plena cuforia nt~()conseryad()ra, d auto] \·,,1 i·
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674 HISTORIA DE LAS RELACIONES lNTERNACIONALES CONTEMPoRANEAS
cina, a contracorriente. Ia decadencia del poder internacional de los EstadQs ....
como consecuencia del ascenso de otros competidores y Ia creciente falla de
de su poblaci6n a la politica exterior.
Layne. Ch. (2006): The Peace of lllusions: American Grand Strategy From
the Present, Cornell University Press. Ellibro describe la «gran estrategia» esiadOlmi­
dense desde Ia presidencia de F. D. Roosevelt destacando que el pais ha malgastado de
manera reiterada BU gran poder tratando de lograr el predominio en Eurasia. Propo..
ne para el futuro una estrategia de mantenimiento del equilibrio de poder.
Mann, M. (2004): El imperio incoherente. Estados Unidos y el nuevo orden intema­
donal, Paid6s. Barcelona. Este prestigioso sociologo argumenta en este libm quei::l
«nuevo imperialismo esladounidense. no es mas que un nuevo militarismo. Tras ai!.Iv
lizar los recursos economicos, politicos. militares e ideol6gicos de que dispone ~
dos Unidos. llega a Ia conclusi6n de que son tan desiguales que solo pueden dar h.igar
a un «imperio incoherente. y a un creciente dcsorden mundial.
Nye. J. (2003): La paradoja del poder norteamericano, Taurus, Barcelona. Nye 1;1.,.
monta el andamiaje intelectual de los neocons denunciando BU obsesion por la dim@?
si6n militar y economica del poder esladounidense (el hard power), al tiempo que ip
ran que en Ia era de la globalizaci6n. el prestigio, la cultura y la capacidad de atracci6n
(el soft power) resuItan indispensables para obtener la primacfa de forma pacifica.
Russell Mead. W. (2002): Special Providence. American Foreign Policy and how.it
Changed the World, Routledge, Nueva York. El autor ofrccc una interpretacion de la
concepci6n de la politica exterior de Estados Unidos como frolO de la intcracci6n en­
tre cuatro escuelas de pensamiento: hamiltoniana (protecci6n del comercio). jefferso:­
niana (mantenimiento del sistema democratico), jacksoniana (valores popuJislas y l»'
deno militar) y wilsoniana (predominio del principio moral).
Soderberg, N. (2005): EI mila de fa superpotencia, EI Ateneo, Buenos Aires. La.au·
tora, consejera presidencial durante la Administraci6n Clinton, compara las poIiticas
eXleriores seguidas por los dos ultimos presidentcs analizando. de modo especial, J..
estrategia desarrollada por Clinton.
Todd. E. (2003): Despulfs del Imperio, Foca. Madrid. Escrito a contracorriente de
la opinion mayoritaria, este ensayo argumenta que Estados Unidos, mas que una bi­
perpotencia militar. es un predador de la riqueza del res(o del planela que genera
inestabilidad e inseguridad para ejercer un «micromilitarismo tcatra!» que busca de­
mostrar la necesidad que el mundo tiene de su poder para mantener el orden.
CAPiTULO 30
LA UNI6N EUROPEA COMO ACTOR GLOBAL:
DE MAASTRICHT A LISBOA
.
por PILAR FOLGUERA CRESPO
Profesora Titular de l1i.storia Conlemporanea
Universidad Aul6noma de Madrid
En algo mas de veinticinco anos, Europa ha afrontado retos de enorme
relevancia tanto para la Uni6n Europea como para el conjunto de las relacio­
nes internadonales: la calda del Muro de Berlin Y la reunificaci6n a1emana,
la adhesi6n de la mayorla de los paises de Europa Central y del Este, yel ini­
do de negociaciones con proses en los que conviven valores y tradiciones muy
diversos. EUo implica la construcci6n de una nueva dimensi6n europea en la
que se integran, en pie de igualdad, los paises originarios de los primeros pro­
yectos de Integraci6n Y paises que poseen, una vez consolidados sus sistemas
politicos bajo los parametros de la democracia, sociedades muy dinamicas
con diversas trayectorias hlst6ricas, diversas opciones religiosas y diversas
culturas.
El crecimiento de la Uni6n Europea ha suscitado reticencias en algunos
paises rniembros, reticencias que se han traducido en el rechazo del Tratado
Constitudonal Ylas reformas de pequeno calado que se han introducido en el
Tratado de Lisboa, que suponen un (reno al proceso de integraci6n Y futuro
inmediato en el que se preve la coincidencia en el tiempo y en el espacio de
un modelo integrador con un modelo de cooperacion intergubernamental.
Los objetivos a medio plazo pasan por reafirmar los objetivos de los tra­
tados dirigidos a consolidar el Estado de Derecho y garant i1..af los derechos
fundamentales. en su mas amplio sentido, en generar bienestar para eI con­
"". junto de los ciudadanos que viven y trabajan en Europa y colabora'l- en la es­
- tabilizaci6n Y multilateralismo del conjunto de las relaciones internacionales.
1. Ciudadania y polltica despues del Tratado de Maastricht
Los anos que trascurren entre 1992 Y 1995 pueden definirse como una
grave crisis econornica y poHtica. crisis que la presidencia espanola de la
Union Europea durante el segundo semestre de 1995 no \ogra superar. ElIde
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