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1
Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor
e Investigador de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Miembro del Consejo
Directivo de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública -IMPAE-. Miembro del
Grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea de la Universidad Nacional de Colombia
-TEOPOCO-
1
Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-;
contribuyeron durante cerca de tres años con sus debates teóricos, identificación
de estrategias de exploración, elaboración de instrumentos, busqueda y análisis
de información; a perfilar una lectura y postura política sobre el ejercicio de hacer
análisis e investigación en políticas.
En una lógica cercana y desde los debates de los estudios políticos, el grupo de
Investigación en Teoría Política Contemporánea -TEOPOCO- de la Universidad
Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretación y lectura del
fenómeno.
Alejandro Lozano A.
2
Capítulo primero
Aspectos sobre el saber en políticas públicas
3
La inobservancia de cualquiera de estos campos de producción no facilita una
comprensión amplia de lo que se puede entender por políticas públicas; pero
igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar de una manera
adecuada los límites y posibilidades que de estas diversas experiencias de lectura
y actuación se desprenden.
4
El espacio de la política pública es un campo de confrontación de diferentes
formas de poder: poder económico, poder político, poder-saber, poder cultural,
poder de clase, poder estamental, poder de género, poder generacional. Es un
campo de luchas múltiples, de ejercicio de la dominación, de producción de la
sujeción, de resistencia, de relativización y profundización de los conflictos
sociales, de defensa de los derechos, de configuración de la necesidad social, de
visibilidad y resolución de requerimientos sociales y culturales, de construcción de
identidades y de transformación de las funciones de estado.
Con regularidad se buscan identificar las políticas con normas jurídicas marco; con
planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o
decisiones estabilizadas en las agendas legislativas, sin embargo, todo este tipo
de aspectos o fenómenos no se corresponden con las políticas.
5
Los planes, programas y proyectos estatales no son la política pública, igualmente,
ellos permiten en el proceso de política estabilizar decisiones, definir criterios,
enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear
resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la
acción estatal, establecer coberturas.
6
El orden de esta visión programática del campo propuesta por Lasswell no deja de
ser un buen referente de quienes promovieron en la primera mita del siglo XX un
campo de las ciencias de las políticas, pero igualmente encuentra su límite y real
posibilidad cuando se entiende esta visión como uno más de aquellos referentes
de sentido que han concurrido en los procesos de la producción de los saberes de
estado y de las ciencias sociales empíricas; a pesar de que desde una perspectiva
amplia no se podría circunscribir el fenómeno de las políticas públicas a estos dos
tipos de saber.
Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este período y contexto,
dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razón de estado,
golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y
ciencias de la policía, en un progresivo ejercicio de consolidación de un saber
positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciación de
2
Wittrock, Björn. [et… al]. “Ciencias sociales y estado moderno: el conocimiento de las políticas en
Europa occidental y en los Estados Unidos”. Contenido en “Ciencias sociales y estados modernos:
Experiencias nacionales e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica. México. D.F. 1999.
7
las fuerzas de éste, mediante la integración de una aritmética social, prácticas de
producción de las poblaciones, y lógicas constitutivas del poder soberano para
intervenir sobre las formas de vida y la decisión sobre muerte3.
8
constituidas por académicos, militantes políticos, reformadores y empresarios,
ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la
época, confluyeron en la pregunta básica sobre la relación que debería existir
entre las acciones estatales y la generación de ciencia empírica orientada a la
solución de los problemas ya mencionados.
Sin embargo, son variados y paradójicos los caminos de esa relación en la primera
mita del siglo XX; los requerimientos de saber académico sobre los asuntos
sociales impulsaron al propio estado a crear en el seno de muchas de sus
organizaciones unidades de investigación, cuando no organizaciones
completamente orientadas a esta actividad; en otra dinámica se propician la
configuración de mercados de investigación social empírica a partir de sus
9
propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigación,
universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.
De otra parte, el estado mismo forjó demandas de formación para sus cuadros de
funcionarios en campos de las ciencias sociales empíricas; procuró impactos por
este medio a los mercados educativos y centros de enseñanza, y aún en los
mercados del libro y la información académica.
Desde otra perspectiva trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el
mismo Wittrock relacionan la evolución de estos procesos con experiencias
nacionales disímiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los
mercados, las relaciones entre los estados, y lógicas supranacionales4.
4
DeLeon, Peter. “Sucesos políticos y las ciencias de las políticas”. Contenido en “Ciencias sociales
y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica.
México. D.F. 1999. Blumer, Martin. “Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigación
de la política social: Comparación de la investigación Británica y Norte Americana sobre la pobreza
y bienestar social”. Contenido en “Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales
e iniciativas teóricas”. Fondo de cultura Económica. México. D.F. 1999
10
estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales,
posibilitando tradiciones de investigación.
5
Dezalay, Ives; Garth, Bryant. “La internacionalización de las luchas por el poder: la competencia
entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos”. Universidad
Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002.
11
Capítulo II
Dimensiones funcionales en el campo de las políticas públicas
6
Mayntz, Renate. "Sociología de la administración pública". Alianza. Madrid. España. 1985.
12
Por ejemplo, para Mayntz cuando se asigna a un estado socialista la función de
maestro de las masas, nos encontramos con una atribución de caracter
programático en términos políticos.
13
global cuyo proceso de diferenciación funcional determina la función especifica del
sistema político y con ello sus prestaciones
14
desajustes que ocurran entre los sectores y entre éstos y la sociedad global; en
conclusión, las políticas son la gestión de estas relaciones.
15
estructuras de status/rol dominantes en función de relaciones, situaciones y
contextos; el dominio de ciertos tipos de matrices culturales hegemónicas,
minoritarias y/o subalternas; la coexistencia de memorias colectivas y proyectos
identitarios comunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre otros
16
Dado lo anterior, se denominará “campo funcional estatal de la política pública” al
conjunto de funciones que posibilitan y precisan la intervención de estado,
mediante dispositivos diversos en un ámbito intervenido específico.
17
Las formas de intervención de estado se enmarcan en planos funcionales; sin
estos planos no se podría actuar desde el estado. Finalmente, el plano funcional
organizacional del estado hace parte del campo funcional estatal de la política
pública pero no lo agota, este plano se construye a partir de las funciones
generales de las organizaciones y funciones específicas de sus unidades
organizacionales.
Toda acción de política pública tiene como marco un conjunto de funciones que
desde la perspectiva constitucional -orden programático- son exigibles al estado y
que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de
organizaciones que las operacionalizan en diversos niveles y a luz de múltiples
propósitos.
18
públicas estatales (gobernantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces,
entre otros), o de agentes no estatales que se encuentra al servicio de éste.
19
jurídicamente estabilizados, es uno de los problemas centrales que subyace a la
manera cono se concibe el fenómeno de las políticas públicas.
20
Para el caso de la delimitación temporal es prudente, si se trata de un período (por
ejemplo: 2004 -2007), escoger uno o dos años antes de la fecha inicial; la finalidad
de esta decisión es disponer de un “punto de corte” que permita contrastar entre si
la “situación anterior” (por ejemplo el año 2003) y el período estudiado (2004 –
2007). En el caso, de la delimitación espacial es necesario georeferenciar el área
objeto de intervención que se estudia (Por ejemplo: municipio, departamento,
nación, entre otros).
21
normas; y no necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de
criterio, un único centro, o una sinergia estrictamente jerarquizada.
9
Deleuze; Guilles. “Los estratos o formaciones históricas: lo visible y lo enunciable (Saber)”.
Contenido en “Foucault”. Paidos. España. 1987
22
2.3.2.2 Identificación de funciones de unidades organizacionales
23
publico/privadas en el estado, sin atender al papel que en ello juegan, no
solamente las organizaciones sino igualmente sus unidades.
24
cargos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que
generan representaciones y visones sobre aquello que trata e interviene con sus
acciones.
10
Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento
Administrativo del Medio Ambiente, Jardín Botánico, Secretaría de Obras, Secretaría de Tránsito y
Transporte, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Departamento Administrativo de
la Defensoría del Espacio Público, Instituto de Recreación y Deporte, Instituto de Cultura y
Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contraloría Distrital, entre otras
25
educación ambiental; propiedad y control vehicular; tránsito peatonal y vehicular;
infraestructuras de semaforización y señalización; nomenclatura vial y domiciliar;
formación, actualización y conservación catastral; producción y uso de mapas y
planos; avalúos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros)
Segundo, cuáles y cuántas son entidades de control del estado (por ejemplo,
entidades como contralorías, defensorías, superintendencias, comisiones
especiales parlamentarias o de Concejos Municipales, entre otras) hacen parte del
26
dispositivo organizacional y en qué campos de intervención identificados recae su
acción; cómo se diferencian por ámbitos territoriales (nacionales, departamentales,
locales).
Tercero, cuáles y cuántas son las entidades que articulan dinámicas transversales
a todo proceso de política pública, ya sea mediante la movilización y distribución
de recursos (leyes, dinero, producción de ordenamiento jurídico o marcos
normativos, entre otros) y/o estabilización, direccionamiento, normalización de
procesos de gestión como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades
de planeación. Cuáles son sus relaciones con los campos intervenidos y los
niveles territoriales.
27
educativo, se encuentran campos tan diversos como la calidad educativa, la
cobertura, la infraestructura, la financiación, el diseño curricular y la pedagogía, la
formación de docentes, la relación educación y productividad, entre otros
Por ejemplo, entre los años 1999 y 2005 en el campo de las políticas públicas del
espacio público en Bogotá, el ámbito de intervención “control y evaluación
ambiental” tuvo dinámicas de crecimiento, decrecimiento y concentración
paulatina: para el año 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones
solamente del orden Distrital cumplían funciones de esa naturaleza; tres (3) hacían
parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, una (1) de la
Secretaría de Obras Públicas -SOP-, una (1) de la Contraloría Distrital, una (1) de
la Empresa de Acueducto de Bogotá -EAAB-, y una (1) del Jardín Botánico -JB-.
Para el año 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (1) en el -
DAMA- e intervenía una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios
Públicos -UESP-, y el resto se mantenían constantes. En el año 2005 el DAMA
concentraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de
28
cumplir funciones en esta materia y aprecia nuevas unidades vinculadas a una
nueva entidad; el Instituto de Desarrollo Urbano11.
29
Por ejemplo, en campos como la Salud es central la ingerencia de organismos
como La Organización Mundial para la Salud -OMS-, o el Consejo Internacional de
Enfermería -CIE-, entre otros.
Este tipo de ámbitos permite percibir dinámicas de integración funcional del campo
organizacional de la política pública que implica la interacción entre las
organizaciones, pero igualmente pone de presente la relación entre las acciones
organizacionales y aquellos sobre los cuales recaen la actividad del estado. Por su
puesto, se trata de aspectos transversales a todo el campo, y que requieren el
concurso de todas las organizaciones. La evaluación de este tipo de perspectiva
no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional
como aspecto estructurante de la política pública: evaluar las entidades, no es
evaluar la infraestructura organizacional de la política.
30
intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los
procesos de gestión del conjunto del aparato
31
Capítulo tercero
Identificación de plano funcional organizacional estatal de la política
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis
32
Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos transversales del
proceso de política pública Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de
cambio funcional de los campos de intervención de la política.
33
vigente, e ingrese el perfil de las funciones actuales. Cuando dicha fase cubre
varios procesos de reforma, ingresar la información de cada período
Ingresar las
funciones Establece tipo
literalmente de norma
34
Identifique el nivel político-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal
(Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)
Al interior de las organizaciones estatales opera una división del trabajo con la
finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en
35
torno a estas funciones las organizaciones en los procesos de gestión establecen
objetivos de diversa naturaleza.
Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles funcionales por cada
una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la
política pública.
Nombre entidad:
AÑO CREACIÓN AÑO REFORMA AÑO REFORMA AÑO REFORMA
(NORMA) (NORMA) (NORMA) (NORMA)
Nombre unidad: Nombre unidad: Nombre unidad: Nombre unidad:
36
Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque
siglas. (Ejemplo: Ministerio de Educación Nacional; Gobernación de
Cundinamarca). Identifique el nivel político-administrativo en el que esta ubicada la
entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)
Identifique para cada una de las columnas la norma jurídica y el año en el cual se
presenta la reforma de la unidad organizacional. En caso de que la unidad
organizacional no cambie sus funciones en un proceso de reforma se dejan las
funciones vigentes; si se adicionan nuevas funciones se copian.
37
Desde una perspectiva centrada en procesos de política pública el plano funcional
de acción de intervención de estado corresponde al campo funcional de
intervención.
Desde la perspectiva del sistema global social el campo de intervención permite
identificar grupos de actores organizados no estatales; mercados especializados;
sistemas de reglas sociotécnicas que desbordan la acción estatal; circuitos de
producción tecnológica; formas institucionales nacionales y supranacionales;
prácticas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco
del campo funcional de intervención se delimitan campos problemáticos y formas
de conflicto, formas simbólicas e imaginarios.
Segundo: Atendiendo a los resultados del primer punto elaborar una matriz que
articule para cada campo de intervención identificado la red de unidades
organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para el caso es necesario
elaborar una periodización que posibilite establecer cambios funcionales en el
campo para el período objeto de estudio.
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MATRIZ DE CAMPO
Nombre del campo:
Período 1 Período 2
Subcampo 1 Subcampo 2 Subcampo 1 Subcampo 2
El campo así identificado tiene dinámicas de diseño institucional muy diversa; las
organizaciones no se reforman al mismo tiempo, la producción de normatividad
jurídica sobre subcampos es disímil y la generación de estructuras de servicios
tienen sus propias trayectorias. Las lógicas del campo son más cercanas a
dispersiones, resonancias y diásporas que a una centralidad única.
Tercero: Identificar las funciones que hacen parte de los campos transversales a
las políticas públicas y relacionarlos la red de unidades organizacionales y
organizaciones
39
MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES
Periodo:
Nombre de la
Funciones
entidad transversales
40
la normatividad relacionada con la creación, reforma y liquidación de
organizaciones
• Identificación de la norma
• Año de expedición
• Asunto de la norma
• Enumeración sintética de los temas tratados en las mismas relacionados con
asuntos atinentes a los campos de intervención
41
identificada; el documento debe posibilitar la construcción de un juicio sobre el
alce organizacional del estado.
Resultados
•Documento correspondiente a la identificación de plano funcional
•Resumen ejecutivo de tres páginas
•Una presentación de 10 minutos máximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar
42
Capítulo cuarto
Momentos de la definición de directrices de política
43
Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones
psicologistas de la necesidad, inician su caracterización clasificándola y
diferenciándola en términos de binariedades como las siguientes: necesidades
primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y
falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y
Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crítica a estas
concepciones apoyándose para ello en los debates provenientes del marxismo y el
psicoanálisis12.
12
Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele. “Los fundamentos de la demanda social” y “La
construcción de la demanda social”. Contenido en “Ciencia administrativa: teoría general de la
institución administrativa”. Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid. España. 1986.
Volumen 2, Tercera parte, Título primero, Capítulos 1 y 2.
44
Segundo, cuando a Freud13 se le interroga por las diferencias entre una psicología
individual y una psicología social su respuesta es directa y contundente: no hay
psicología individual, la psicología es social porque el individuo es social como
sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualización se
constituyen como procesos de inscripción en los órdenes como el lenguaje, las
leyes del parentesco, la sexuación, entre otros; el concepto de individuación desde
esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde
la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensión individual
del reclamo o requerimiento inherente a la satisfacción de la carencia, parte de un
espacio comunicacional, simbólico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.
13
“La oposición entre psicología individual y psicología social o colectiva, que a primera vista
puede parecernos muy profunda, pierde gran parte de su significación en cuanto la sometemos a
más detenido examen. La psicología individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e
investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfacción de sus instintos, pero
sólo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las
relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anímica individual aparece integrado
siempre, efectivamente, él otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la
psicología individual es al mismo tiempo y desde un principio psicología social, en sentido amplio,
pero plenamente justificado”. Freud, Sigmund. “Psicología de las masas y análisis del yo”.
Biblioteca Nueva. Madrid. España. 1973. V3.
45
posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes ellas lo
que cambian son sus satisfactores.
De otra parte rompe con concepciones que sitúan el estado o las administraciones
como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el
marco de otros discursos que operan con la misma lógica, deba ser el mercado el
lugar de su resolución.
46
sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos
identitarios; la formación y tramite de los reclamos como elementos constitutivos
de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (tanto de los
habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan
mecanismos de selección, jerarquización y censura que definen círculos de
admisibilidad/inadmisibilidad y exclusión/inclusión.
47
El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los
funcionarios de la unidad de “infraestructuras de la empresa de energía” reclaman
a los solicitantes información sobre las condiciones de la zona y de las unidades
familiares; a su vez estos mismo funcionarios reclaman conceptos y permisos a la
unidad organizacional de “formalización catastral y usos de suelo” de otra entidad
estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestación
del servicio.
48
redes y segmentos, sin desconocer con ello las determinaciones jerárquico-
formales.
49
localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y líderes barriales negocian
consecución de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de
evaluación de proyectos de la empresa de energía establece tiempos y aportes
asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el
barrio esta ubicado en zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia
no estatal constructores establecen mecanismos de presión para que la zona no
sea considerada de alto riesgo.
50
relevantes en la movilización de sus intereses; apoyos inestables, perdibles
cambiantes según las circunstancias.
14
Vargas Velásquez, Alejo. “El estado y las políticas públicas”. Almudena. Bogotá. Colombia. 1999.
15
(Chevallier; 1986)
51
que corresponde a aquello que tiene valía, importancia y significación especial en
un contexto específico; la notoriedad es un fenómeno que culturalmente puede
tener significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas
formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que
se presenta a los públicos para su consideración, dada su singular importancia16
16
Lozano, Alejandro. “Algunos problemas sobre lo público: Los saberes, las esferas y las
relaciones, las estéticas de lo inamisible”. Contenido en “Hacia una definición de lo público”.
Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de
Colombia. Bogotá. Colombia. 2005.
52
El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza conflictiva que
identifica a este tipo de “relevancia” social y política del reclamo. Por ejemplo, la
agenda estatal puede representar un “espacio problemático”, es decir, un conjunto
de cuestiones no resueltas que afectan a uno o más sectores sociales y que se
constituyen en objeto de la acción estatal17, igualmente se la caracteriza como un
grupo de problemas objeto de controversias públicas18.
Hacer la pregunta sobre por qué no se cuenta con energía eléctrica para ver
televisión es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al
hecho de verbalizar desde diferentes experiencias de vida y movilización de
17
Oszlak, Oscar. “Estado y políticas estatales en América latina: hacia una estrategia de
investigación”. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Aires. Argentina. 1981
18
Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude. “Las políticas públicas”. Ariel. España, Barcelona.1985
19
Callon, Michel. “Elementos para una sociología de la traducción”. Mimeo correspondiente al
programa universitario de investigación en ciencia, tecnología y cultura. Universidad Nacional de
Colombia. 1996
53
intereses la situación considerada inaceptable; la problematización también
corresponde al despliegue de órdenes, prácticas, objetos, símbolos e imaginaros
que operan en los procesos de diferenciación, distinción y reconocimiento social,
acceso y construcción de proyectos identitarios.
54
tener es la creación de normas jurídicas más estrictas y un sistema carcelario
altamente punitivo que reoriente la conducta del delincuente. Para otros el
problema no se debe a la perdida de valores sino a la inexistencia de un espacio
familiar de convivialidad democrática y responsable; en consecuencia, el asunto
no necesariamente lo resuelve normas jurídicas más estrictas y criminalización de
la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia
dándole un papel protagónico en la vida del joven.
55
Por ejemplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yacimientos
petrolíferos ubicados en territorios indígenas, en el marco de instancias
parlamentarias y medios televisivos, en diálogos entre industriales y exportadores
del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales;
existe una gran asimetría en torno a la aceptabilidad que puedan tener los
discursos de unos y otros. Argumentar que este tipo de prácticas lesionan la
madre tierra y rompen vínculos culturales de las comunidades que viven en los
lugares de explotación, no tiene el mismo alcance y significación cuando se hace
en el cabildo de la comunidad ancestral, a cuando se plantea en las instancias
inicialmente señaladas.
56
supraestatales; unos mediadores, otros son objeto de la intervención de estado;
unos centrados en el diseño de directrices de política, otros ejecutores y
evaluadores de procesos.
57
circunstancias se tiende a identifican personas y/o grupos de interes allí
representados.
• Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afectados directa o
indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes,
programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de focalización de
territorios y/o poblaciones; y normas sociotécnicas, dentro o fuera de los
aparatos de estado
• Se identifican como actores grupos formales organizados y de pertenencia,
claramente individualizados, y que se movilizan en instancias de diverso tipo
para lograr promover, defender, imponer o concertar posturas y/o acciones
frente a un debate o situación.
• Se identifican como actores instancias formalizadas o no formalizadas que
hacen pronunciamientos oficiales, o adelantan acciones frente a debates y/o
situaciones.
• Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos,
segmentos de población no organizados formalmente (jóvenes, niños,
trabajadores, desempleados, etc.); y unidades espaciales geográficamente
referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.); entre otros.
58
En el caso de las investigaciones de Bárbara Crosby y Jhon Bryson se identifican
fenómenos como los foros, los cuales aluden a espacios de debate (discusiones
en auditorios, dinámicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias públicas,
conferencias, periódicos, televisión, radio, entre otros), estructurados en procesos
de planeación de políticas públicas y articuladores de lógicas como las siguientes:
Primero, la configuración de encuentros orientados a la producción de opinión y
creación de significados compartidos. Segundo, la constitución de una relación de
comunicación que se procura por la interacción existente entre oradores, públicos
y financiadores o promotores del foro. Tercero, existencia de un sistema de reglas
estructurantes del encuentro en términos de normas de acceso al espacio de
intercambio, normas de comunicación pragmática, formas de argumentación,
disposición y movilización de recursos lingüísticos y esquemas interpretativos20.
El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos
como instrumento teórico utilizado en la descripción de procesos de diseño de
política, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseño de
escenarios productores y difusores de referenciales de política: dado lo anterior, el
foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulación funcional
de oradores, financiadores y público en calidad de actores.
Pierre Muller identifica por su parte, actores que como mediadores producen
referenciales de la política, es decir imágenes cognitivas determinantes de la
percepción que tendrán los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema
socialmente relevante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una
posición estratégica en el sistema decisional dado que formulan el marco
intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, conflictos y alianzas de lo
grupos en pugna.
20
Bryson, John y Crosby, Barbara. “La planeación de políticas y el diseño y uso de foros, ámbitos y
tribunales”. Contenido en “La gestión pública su situación actual”. Fondo de Cultura Económica.
México. 1998.
59
De otra parte Muller considera que en la articulación de los campos del
conocimiento y poder en procesos de política, se identifican y diferencian tres tipos
de mediadores en función de los recursos sociales que movilizan: De una parte
estan los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor
de oficios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; de otra parte se
encuentran las élites administrativas definidas por su capacidad para dominar la
coherencia de los sistemas de decisión; finalmente estan los políticos elegidos.
60
Desde la perspectiva de Callon la identificación de los actores esta relacionado
con procesos de traducción enmarcados en situaciones que implican acciones de
autodefinición y entredefinición. Los actores asumen roles, ponen a circular
intermediarios (discursos, prácticas, imaginarios, objetos), para establecer quienes
son y que interes los movilizan: sin embargo, en la interacción es igualmente
entredefinido por otros actores que lo perciben e interpretan asignándole un lugar;
en este proceso se presentan situaciones como las siguientes que son relevantes
para el analista:
• Aquellas en donde el actor etredefinido no acepta lo que dicen que es él, por
ejemplo los funcionarios no son ni se asumen como gobernantes.
• Aquellas en donde el actor que entredefine encuentra que hay una diferencia
entre lo que el otro actor dice que es y lo que hace, como por ejemplo los
habitantes del barrio que dicen ser pobres pero tienen carro, casa y finca.
• Aquellas en donde los actores que se entredefinen no coinciden entre sí sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.
• Aquellas en donde los actores que se entredefinen coinciden totalmente sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.
61
(la empresa de energía como prestataria de un servicio) mediante dispositivos (la
carta enviada haciendo el requerimiento, una marcha de protesta, el formulario de
solicitud de la empresa de energía, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de
los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la
problematización, hablamos de artefacto de interesamiento.
Son las controversias y actos relacionados con la movilización los que permiten
establecer cuándo un artefacto es de interesamiento, porque ellos estabilizan
identidades y determina los enrolamientos. Para Callon en su planteamiento
teórico el concepto de enrolamiento se aparta del sentido que ha tenido éste en la
tradición sociológica sistémica y con él quiere hacer referencia a un mecanismo
mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (actor) que lo acepta;
es un interesamiento logrado (Como por ejemplo cuando la empresa de energía
se constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el
barrio dispone de luz eléctrica y que el reclamo logro que la empresa prestara el
servicio).
62
objetivos y resultados deseados. Una segunda perspectiva lo identifica con la
manera como el reclamo social, la postura, la interpretación, las propuestas y
exigencias logran transitar a diferentes espacios (instancias) de discusión y
decisión, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente
desaparecen.
Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinámicas sociales con los
cuales los actores en pugna, en los proceso de política pública, buscan
caracterizar cultural y políticamente a otros actores para promover una forma de
interpretar y solucionar los problemas, también se pone de presente la otra cara
de esta dinámica en la cual los actores rechazan las “identidades” que se les
proponen, no las asumen y buscan construir una propia identidad, e igualmente
asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.
21
(Callon; 1996)
63
que en condiciones específicas amerita una intervención de estado, mediante
acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre ciertas esferas de
la vida social y sobre determinados segmentos de la población.
Por ejemplo, las discusiones sobre “la desnutrición infantil de cero (0) a cinco (5)
años”, se relacionan con temas como “salud y nutrición del infante”, “nutrición y
rendimiento escolar”, “nutrición y cultura familiar”, “nutrición y pobreza”, “nutrición y
calidad de vida”, “gestión intersectorial y programas de nutrición”, entre otros.
64
DISEÑO DE DIRECTRICES DE POLITICA
Tema 1 Tema 2
Postura actor B
Postura actor D
Tema 3
Según sean los temas es posible diferenciar y caracterizar actores relevantes que
buscan intervenir en el proceso de política, pero no solamente se trata de
identificar tipos de actores sino igualmente discursos, intereses y grupos sociales
afectados, racionalidades y experiencias múltiples.
Por ejemplo, en la solución del caso que nos ocupa las decisiones que se toman
sobre intervención de estado no solamente afectarán a los infantes de cero (o) a
cinco (5) años, sino igualmente a maestros, colegios y jardines infantiles, padres
de familia, organizaciones estatales relacionadas con el tema, centros de
65
investigación y seguimiento de la nutrición, entes financiadores, revistas
especializadas, programas de estudio en el tema, etc.
No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversial de una
política pública se estabilizan decisiones relacionadas con la definición de
directrices de política; en algunas se producen recomendaciones, en otras se
dirimen querellas, en otras se hace control, en otras se busca coordinar acciones.
De otro lado, algunas de estas instancias son más visibles desde la perspectiva de
la legalidad, que otras; unas se encuentran institucionalizadas en los aparatos
66
estatales otras se encuentran más ocultas, lo que no significa que sean menos
formales o que no se encuentren organizadas; por ejemplo, dentro de esta
segunda modalidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela
política, a redes del narcotráfico o a redes de la guerrilla, entre otras.
Las directrices de política son mandatos que permiten orientar las acciones
gubernamentales, del funcionariado estatal y de los grupos sociales que resultan
afectados por el hacer u omitir del estado, consignados en los mencionados
mandatos.
67
En las directrices de política, en momentos, se identifican los responsables de su
ejecución, se establecen criterios para caracterizar poblaciones objeto, establecen
procedimientos o señalan fuentes de financiación. La estabilización de directrices
de política y sus contenidos estan en función de tiempos y costos políticos de
actores gubernamentales, mediadores y representantes de grupos de interes que
tienen acceso a las instancias en donde se estabilizan estos tipos de directrices.
68
Capítulo quinto
Definición de directrices de política
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis
Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos de los momentos
del proceso de política pública estudiada, demarcándolos espacio temporalmente,
según sea la dinámica del mencionado proceso.
69
Elaboración de informes de avance, documentos diagnósticos y de
recomendaciones, así como resúmenes ejecutivos.
70
como aquella proveniente de grupos de interes que no operan como
organizaciones.
• Elaborar por cada tema una matriz en la que se identifiquen las directrices de
política estabilizadas en normas jurídicas
71
• Diseñar y elaborar matrices que identifiquen propósitos y objetivos orientados a
la operacionalización de las directrices de política
• Hacer análisis por cada matriz, hacer análisis transversales, hacer inferencias,
construir hipótesis y sacar conclusiones
5.2.1 Objetivos
5.2.2 Introducción
72
reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la identificación de
problemas y la orientación de acciones de estado para ser intervenidos
73
• Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran
los debates de controversia en la definición de directrices gubernamentales de
la política.
• Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se
dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores
que asumen estas posturas y representan estos grupos.
• Caracterizar los grupos de controversia relacionándolos con acciones,
intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definición de directrices
gubernamentales. (facción de partido, grupo de clientela política, funcionarios
de entidad estatal o privada, facción o grupo sindical, ONGs, grupos de base,
etc.)
de lado temas, posturas o actores, por considerándolos a unos más o a otros
menos importantes. El analista ha de aplicar un principio de simetría; todo
tema, postura o actor por insignificante que parezca, al aparecer dentro del
espacio de controversia o problematización debe ser considerado y estudiado.
Segundo. Para la elaboración de matrices se ha de utilizar información
primaria. Las posturas deben ser identificadas mediante citas a pie de página,
señalando la fuente de información para cada una de ellas.
producen normas jurídicas, se discuten y estabilizan asuntos y decisiones
sobre temas de controversia. (En consecuencia, la información relacionada con
debates de proyectos de ley le permite identificar temáticas, actores y posturas
de actores; este material es importante para definir el espacio controversial).
Segundo. Las organizaciones no se identificarán en este caso como actores.
Las organizaciones corresponden a grupalidades formales representadas por
voceros oficiales; estos voceros se consideran actores que representan grupos
de interes. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales de
entidades tanto estatales como no estatales.
74
Atendiendo a la información contenida en estudios, documentos diagnósticos,
documentos prospectivos, artículos de prensa y de revistas especializadas,
informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes
de gestión; ordenar la información por temáticas, autores y tipos documentales
enumerando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos: en
primer lugar sobre situaciones socialmente problemáticas, la segunda sobre
diagnóstico de ámbitos intervenidos: Ingresar información en la Matriz
75
• Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente,
considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el
momento de la controversia)
En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realización debates, los resultados estabilizados con la discusión de las
agendas y ordenar parte de esta información en la Matriz: Temáticas, actores,
posturas e instancias
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
información que ella contiene. Después coloque la matriz con su información
debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información
contenida en la matriz.
76
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la información presentada en la segunda y tercera parte de esta línea y
posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.
77
5.2.7 Matriz: Tematización a partir de documentos
78
4. Título general: Coloque el título general del documento del cual toma la información.
(Ej. El rey Lear). Si el documento trae subtitulo; escriba el título coloque dos puntos y
escriba el subtítulo (Ej. Teoría crítica del sujeto: Ensayos de Psicoanálisis y materialismo
histórico).
Si el documento hace parte de una publicación seriada, coloque aquí el título de la
publicación seriada (Ej. El tiempo)
5. Autor (es) generales: Coloque el nombre del autor: Primer apellido y Segundo apellido,
Primer nombre y Segundo nombre. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Raúl.) Si hay más de dos
autores separe cada uno de ellos con punto y coma. (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael.).
Si hay más de tres autores se toma el nombre del primero y se escribe después del
punto seguido [et al]. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Raúl. [et al]. Si se trata de un
documento que esta contenido en una publicación seriada no se diligencia este campo.
7. Autor (es) específicos: Coloque el nombre del autor y/o autores que elaboraron el
documento con los mismos criterios establecidos en el campo No.5. Si el documento
estudiado no esta contenido en una publicación seriada, pero si es parte (capítulo,
ponencia, artículo, excurso, etc.) de un documento que lo contiene (libro), se coloca el
autor del libro en el campo No.5 y el autor del capítulo, artículo o ponencia en éste
campo. Si se trata del mismo autor se coloca el mismo nombre en los dos campos (No.
5 y No.7)
79
9. Editorial: Colocar el nombre de la editorial que publica el documento (Ej. Alianza): En el
caso de editoriales comerciales omitir el “Cia”, Ltda., S.A., etc.
10. Fecha/Edición: Colocar la fecha de edición del documento. Utilizar, día-mes-año. (Ej. 02-
12-2003). En el caso de las publicaciones seriadas es fundamental colocar la
información completa. En el caso de libro solamente es necesario el año (Ej. 2003)
14. Nombre/Evento: Colocar el nombre del evento completo. (Ej. Segundo encuentro
internacional de estudiantes de sociología). Si lo anterior no corresponde a un evento
omitir esta información
16. Fecha/Evento: Colocar la fecha de realización del evento. Utilizar, año en cifras; mes,
las tres primeras letras en minúscula; Días en numero separados por guión. (Ej. 2002
Ago. 21), (Ej. 2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic. 21- 2004 Ene.
5)
80
18. País: Nombre del país en el cual se realiza el evento
81
5.3.1 Objetivos
Identificar las agendas en las cuales se estabiliza las directrices de política objeto
de estudio y establecer y analizar su contenido a partir de las temáticas que
configuran el campo controversial.
82
información que corresponde a los cuatro ítems señalados con anterioridad.
Ingresar la información en Matriz: Identificación de directrices de política
estabilizadas
Nombre de la
instancia
Dispositivo legal
Fecha de
reunión
Nombre de la
instancia
Dispositivo legal
Fecha de
reunión
Nombre de la
instancia
Dispositivo legal
Fecha de
reunión
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
información que ella contiene. Después coloque la matriz con su información
83
debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información
contenida en la matriz.
Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la conducta tanto
de funcionarios estatales, gobernantes locales, autoridades públicas que lideran
“sectores” o entes territoriales; igualmente buscan modificar la conducta de
ciudadanos y grupos de interes organizados de la sociedad. Dado lo anterior, es
necesario:
• Precisar cuales han sido los objetivos enunciados por los decisores públicos en
el proceso de definición de directrices rectoras de la política.
• Establecer y comparar: (1) Contenidos de objetivos, (2) caracterizar y tipificar
objetivos (Determinan procedimientos, Definen criterios, Identifican
poblaciones, establecen coberturas, Identifican operadores, Establecen
84
criterios de financiación, etc.) (3) identificar debidamente en donde están
consignados.
• Elaborar matrices para la realización de esta parte del trabajo. Hacer
deducciones y llegar a conclusiones
5.4.1 Objetivo
Definir e identificar contextos según sea la política pública estudiada (Por ejemplo:
políticos, económicos, sociales, culturales, internacionales, etc.), desde los cuales
se pueda entender cuales fueron las circunstancias, hechos, situaciones
relevantes que permiten comprender porque se llega a definir directrices para
adelantar intervenciones de estado.
85
5.5 Elaboración de mapa de trayectoria definición de directrices
gubernamentales de la política
① ② ③
fecha fecha fecha
nombre nombre hecho
instancia instancia relevante
situación situación
estabilizada estabilizada
④
⑥
fecha
fecha ⑤
nombre
nombre instancia
instancia fecha
situación
situación hecho
estabilizada
estabilizada relevante
86
5.6 Elaboración de documento base sobre definición de directrices de
política
Resultados
•Documento correspondiente caracterización de espacios de controversia e
identificación de directrices de política
•Resumen ejecutivo de tres páginas
•Una presentación de 10 minutos máximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar
87
Capítulo sexto
Momentos de la implementación de política
88
de expertos y organizaciones, orientadas a diversos grupos poblacionales
(estratos, localidades, barrios, grupos de riesgo, etc.).
22
Ingram, Helen, Stuart. “La implementación: una reseña y un marco teórico que sugiere”.
Contenido en “Administración pública: El estado actual de la disciplina”. Fondo de cultura
Económica. 1999.
89
En aquellas circunstancias en los cuales los procedimientos definidos en los
marcos de política son precisos, las decisiones de implementación posiblemente
llegaran a ser igualmente precisas pero las acciones adelantadas pueden ser
inflexibles y responder poco a cambios del contexto. En fin, son múltiples las
situaciones que se presentan en la relación que se establece entra la definición de
directrices de política y las lógicas que se dan en la implementación.
Por lo regular los rumbos que tome la implementación de política están muy
relacionados con dinámicas macro de gestión de los aparatos estatales, dinámicas
que en general no son homogéneas; entre ellas se encuentran, por ejemplo,
formas de descentralización político-administrativa, formas de regionalización y
territorialización, configuración de sectorialidades, relaciones
intergubernamentales, diseños institucionales macro y micro, modelos
administrativos socializados, capacidades en términos de saberes acumulados e
incorporados por los funcionarios estatales, cultura administrativa, entre otros.
90
una parte aquellas en las que dominan las discusiones provenientes de los
implementadores y expertos, centrados en asuntos de carácter administrativo y
jurídico, o asociados a dilemas de naturaleza especializada y técnica, de otra
parte, aquellas en las cuales participan miembros de poblaciones objeto,
consumidores de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores.
91
El estudio de los procesos de implementación permite redimensionar nuevamente
la significación que tiene el fenómeno de las políticas públicas. La definición inicial
las caracterizaba como un proceso social en donde se producen acciones
gubernamentales orientadas a identificar y solucionar problemas de diferente
naturaleza, mediante la consecución de objetivos y resultados. No obstante, el
alcance de esta afirmación requiere ser redimensionada. Dado lo anterior, es
necesario asumir una doble perspectiva de interpretación del fenómeno que
permita comprender con amplitud su alcance, pero, al mismo tiempo, acotarlo para
establecer su singularidad.
92
legisladores, jueces, administradores- las cuales se constituye de manera
permanente en un marco para la acción, operando como denominador común,
integrador y referencial del hacer estatal. (b) Ámbito intervenido: espacio social y
grupos poblacionales sobre los cuales recae la acción estatal. (c) Contenido:
asuntos sobre el cual recae las actuaciones para el logro de objetivos, resultados
e impactos. (d) Coerción: capacidad de imposición respaldada por monopolio del
uso de la fuerza, el manejo ideológico y la amenaza latente inherente a los
mandatos de ley. (e) Orientaciones normativas y de planificación: criterios,
principios y disposiciones de orientación de conducta a partir de los contenidos de
ley, reglas sociotécnicos, y dispositivos que en el tiempo fijan objetivos, resultados,
responsables, y asignan recursos. (f) Gobernaza y gobernabilidad.
93
de organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs y
organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza.
Esta dinámica constituye todo un reto para la ejecución de las políticas, porque las
relaciones entre estos operadores no obedecen necesariamente a jerarquías
verticales que garantizan unidad de mando; lo propio de las lógicas de
implementación es la existencia de estrategias gerenciales múltiples, campos de
especialización diversos, culturas organizacionales variadas, dinámicas
institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diversa sus propias
actividades, objetivos y resultados.
94
Un segundo eje del soporte material de la implementación lo constituyen los
sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos normativo-jurídicos que
contribuyen a la unidad de acción, convirtiéndose en referente común para las
burocracias y los gobernantes (factor programático), la producción del
ordenamiento jurídico no es homogénea y su discusión, estabilización y
promulgación se juega en tiempos políticos y sociales diversos. Dos lógicas de
generación del ordenamiento jurídico afectan la ejecución de políticas; en un caso
se encuentran las normas relacionadas exclusivamente con el campo de
intervención específico (por ejemplo espacio público), en el otro caso se trata de
normas transversales a la actividad del estado (por ejemplo; normas relacionadas
con el presupuesto; con la contratación; con el manejo del funcionariado estatal;
con las compras del estado, etc.) que no siendo exclusivamente del ámbito
intervenido pueden afectar de manera directa la ejecución de diversos tipos de
políticas públicas.
95
El tercer eje estructurante de la implementación es sin duda los programas
gubernamentales. Los programas y proyectos son integradores de recursos,
objetivos, resultados, impactos, funcionarios y modelos gerenciales, poblaciones
objeto y territorialización de la acción. (Rose; 1998).
Los proyectos son unidad básica del actuar programático y con ello su diseño se
constituye en un espacio especialmente sensible a la puja política y a la
reorientación de la intervención estatal. La definición de estrategias de
operacionalización, el diseño de instrumentos de focalización para identificar la
población beneficiaria, la determinación de los ámbitos territoriales de atención
prioritaria, son generadores de lógicas de inclusión y exclusión que tienen un alto
contenido político
96
El objetivo de esta estrategia de análisis es la identificación del nivel operativo de
la política, en términos del diseño y ejecución de planes, programas, proyectos y la
determinación de la orientación programática que a ellos subyacen.
97
La segunda representación sobre la programática se circunscribe, en parte, a las
lógicas de la planeación y la forma como las grandes directrices de política
estabilizadas en ordenamientos jurídicos marco, son resignificadas y
operacionalizadas en el seno de organizaciones estatales.
98
Es generalizado que en períodos de tiempo cambien los nombres de proyectos o
se redefinan parte se sus orientaciones (estrategias gerenciales, criterios de
focalización, etc.), pero en lo fundamental su continuidad se presenta porque
constituyen una respuesta permanente del estado frente a un estado de cosas
dado.
Es claro que este ejercicio impone una nueva lógica para calcular la cantidad de
recursos comprometidos en un campo de la política, sobre todo porque se parte,
como ya se ha indicado, de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y
los territorios y lo realmente invertido en la intervención objeto de evaluación.
En buena medida las dificultades que se imponen estan relacionadas con los
criterios, procedimientos y modelos con los cuales el estado se permite agrupar
los recursos para su asignación, distribución, uso y seguimiento. De otra parte, a
nivel de proyectos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se
presentan problemas de análisis porque en el marco de un proyecto no
99
necesariamente todas las metas apuntan al campo de acción intervenido, y lo
mismo se presenta con ciertas estructuras de servicios. De otra parte, el
tratamiento y desagregación de este tipo de información presupuestal y
financiera, obedece a criterios que no tiene como referente las lógicas del campo
de la política en su conjunto. Esta misma dificultad se presenta cuando se trata
de dar cuenta de la movilización de recursos de personal.
100
Por ejemplo, el estudio de los diseños institucionales en materia de los aparatos
organizacionales, en el marco de lógicas sectoriales y territoriales, pero a su vez
interpretadas y estudiadas a la luz de la forma como operan las redes de
unidades organizacionales en procesos de políticas, llevarían necesariamente a
plantear intervenciones que afectan directamente la política pública, no
centrándose ya de forma exclusiva en el ámbito intervenido, sino en las
condiciones materiales que posibilitan la intervención de estado; la percepción
de este tipo de diseños y su progresiva transformación pueden implicar la
disminución de costos de transacción y mayor efectividad de las políticas.
101
Para la identificación de la información necesaria que debe ser utilizada en la
evaluación de los proyectos, se elaboran cuestionarios que orientan el trabajo del
analista, algunas de las preguntas básicas son las siguientes:
• Primero, a partir de los objetivos del proyecto identificar los tipos de acción que
se buscan adelantar, la caracterización de la población objeto que se busca
intervenir, el orden geográfico en el cual se despliega la acción
• Cuarto, es necesario establecer cuales son las modalidades mediante las cuales
se operacionaliza la acción (unidades organizacionales ejecutoras, o entidades
ajenas al estado que operacionalizan la acción). Criterios de focalización para la
selección de operadores, formas contractuales, sistemas de seguimiento y
control (interventorías, informes de gestión, actas, tableros de control, etc.)
102
• Sexto, es necesario identificar los instrumentos de focalización y su uso. Una de
las dinámicas centrales de los procesos de políticas públicas es el diseño y
utilización de instrumentos de focalización; este tipo de dispositivos permiten
establecer espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales, puntos
de asistencia y su localización) y caracterizar las poblaciones objeto,
efectivamente beneficiarias de servicios públicos y producción de bienes. Dado
lo anterior, el diseño y uso de instrumentos de focalización es un generador de
lógicas de exclusión e inclusión en la intervención de estado, pero igualmente se
convierte en un instrumento de orientación de los recursos articulados por los
proyectos
103
El estudio de estos tipos de instrumento deben permitir valorar la manera como
desde lo proyectos se llega a las poblaciones (su identificación, tratamiento,
seguimiento y atención), como el alcance de los copamientos territoriales y sus
efectos.
104
Capítulo séptimo
Implementación de directrices de política
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de análisis
105
• Caracterizar la red organizacional que operacionaliza los procesos de
implementación de la política
• Hacer análisis por cada matriz, hacer análisis transversales, hacer inferencias,
construir hipótesis y sacar conclusiones
106
clara caracterización de variables y un adecuado análisis de las relaciones que
se presentan entre éstas
107
El diagnóstico del ámbito intervenido no debe contar con información de las
acciones de intervención estatal, no se debe hacer referencia a la producción de
normas jurídicas, a la prestación de servicios gubernamentales; tampoco a la
acción de funcionarios operadores, jueces y/o magistrados, organismos de control,
y actuaciones legislativas
NORMAS JURÍDICAS
TEMATICA:
Contenidos del mandato
IDENTIFICACION AÑO ASUNTO relacionado con la política
108
Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de implementación el
conjunto de debates, discusiones, polémicas, litigios orientados a establecer
criterios, adelantar acciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir
conflictos relacionados con la ejecución u operacionalización de la política.
Ordene el trabajo de esta parte de la línea en función de cada uno de los temas de
controversia. Describa situaciones relevantes relacionadas con el tema, ordene la
presentación del conjunto de argumentos de cada uno de las posturas de los
actores relevantes, contraste las posturas y señale las diferencias, énfasis y
puntos de encuentro.
109
7.4.1 Caracterización red de instancias que configuran debates y
estabilización de decisiones de implementación
Para cada una de las temáticas que se trabajaron en la segunda parte de esta
línea caracterizar las instancias de la política estableciendo su naturaleza, en los
siguientes términos:
En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realización debates, los resultados estabilizados con la discusión de las
agendas y ordenar parte de esta información en las siguientes matrices:
Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente. Estas matrices
ordenan una parte de la información presentada con anterioridad y posibilitan
hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.
110
7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados
AMBITO DE PROBLEMATIZACIÓN – IMPLEMENTACION DE LA POLITICA
TEMA: Tema No. 1
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunión
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunión
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunión
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunión
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
información que ella contiene. Después coloque la matriz con su información
debidamente organizada. Finalmente, termine con un análisis de la información
contenida en la matriz.
111
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la información presentada en la segunda y tercera parte de esta línea y
posibilitan hacer análisis e inferir comportamientos y tendencias.
112
Elabore la siguiente matriz por cada una de las temáticas estudiadas en la cual
caracterice cada una de las unidades organizacionales (estatales como no
estatales) que operacionalizan la política, su ámbito de intervención y las labores
que adelantan.
UNIDADES ORGANIZACIONALES
TEMATICA:
AMBITO DE INTERVENCIÓN DE LA UNIDAD
113
• Identificar puntualmente el ámbito de intervención geográfica en el cual se
despliega la acción implementación (Zona, barrio, cuadra, centros de atención,
etc.).
• Identificar puntualmente la población intervenida en la operacionalización.
Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componentes básicos de los
proyectos que operacionalizan las políticas. Segundo, elaborar matrices de
informe de ejecución por proyecto. Tercero, elaborar matrices de identificación de
licitaciones y contrataos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con
la ejecución de los proyectos que implementan las orientaciones de política
114
• Población objeto claramente identificada (Si se hace en varias partes del país,
presentar el consolidado y/o por regiones, departamentos, municipios). Señalar
aquellas características que permitieron definir la población objeto y número de
población.
• Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se presente señalar los
objetivos generales y específicos. (Identificar la fuente con pie de página)
• Enumerar los resultados obtenidos. (Identificar la fuente con pie de página)
• Para establecer de la composición de fuentes de financiación, identificar las
fuentes de financiación y los montos
• Identificar que tipo de bienes y/o servicios se produjeron y/o prestaros y/o que
dispositivos se produjeron que permitieran reglar conductas, procesos y/o
procedimientos.
• Caracterizar de manera puntual para el proyecto y/o subproyecto (Municipio y/o
municipios, veredas, región, localidad, etc.) el ámbito geográfico cubierto
IDENTIFICACION DE PROYECTOS
Periodización: Temática:
COMPOSICIÓN BIENES Y/O ÁMBITO
OBJETIVOS RESULTADOS Y SERVICIOS GEOGRAFICO
OBTENIDOS FUENTES DE PRESTADOS CUBIERTO
FINANCIACION
Nombre del
proyecto:
Unidad
ejecutora:
Entidad:
Período:
Monto del
proyecto:
Población
objeto:
115
Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:
(a) Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos
con los demás. (b) Un análisis transversal comparando periodos y temas. (El
análisis se hace por matriz temática a partir de la relación entre variables y
atendiendo los contenidos de la información)
Periodización: Temática:
LIMITACIONES Y PROBLEMAS LOGROS Y AVANCES
Nombre del
proyecto:
Unidad ejecutora:
Entidad:
Período:
Monto del
proyecto:
Población objeto:
Nombre del
proyecto:
Unidad ejecutora:
Entidad:
Período:
Monto del
proyecto:
Población objeto:
Elaborar para cada uno de los proyectos establecidos un breve informe que
permita establecer: dificultades que se dieron en la ejecución del proyecto, en
términos de coberturas, financiación, tiempos, redefinición de criterios de
implementación, conflictos –políticos, económicos, sociales, técnicos, entre otros-
que se presentaron en la ejecución. Logros en casos coberturas, avances en
términos de estrategias, consolidación de las acciones de estado en términos de
capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso
se debe señalar la fuente de información.
116
En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de programa, se
admite hacer el informe con este tipo de información. Finalmente, la información
debe estar adecuadamente organizada e identificada por períodos y por bloques
de programas y/o subprogramas.
117
IDENTIFICACION DE PROYECTOS
Tema: Nombre del proyecto:
Identificación
contratista:
Período/contrato:
Monto del contrato:
Número del
contrato:
Objetivo: Establecer por organizaciones, y para cada uno de los años estudiados,
el conjunto de bienes y servicios prestados (atendiendo a cada uno de los
proyectos y programas ejecutados), las actividades de coordinación, asesoría y
control (Identificando acciones de interventoría) y la producción de normas durante
el proceso de ejecución de la política.
118
• Identificar fuentes de información de los datos solicitados
① ② ③
fecha fecha fecha
nombre nombre hecho
instancia instancia relevante
situación situación
estabilizada estabilizada
⑥ ④
fecha ⑤
fecha
nombre
nombre
instancia instancia fecha
situación situación hecho
estabilizada relevante
estabilizada
119
inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hipótesis
interpretativa del fenómeno estudiado y sustentarla
Resultados
120
pueden suministrar la información, el funcionario que presta el servicio de
información no debe adivinar que es lo que usted quiere.
• Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe final son
documentos que van dirigidos a actores que requieren de su orientación y guía
en el conocimiento de un asunto de estado y de acciones de gobierno. El público
lector al cual usted orienta cada uno de los trabajos no conoce la guía ni puede
asumir la postura de tratar de adivinar que es aquello que usted quiere hacer.
• Dado lo anterior. Inicie todo avance con una presentación del trabajo, señalando
cual es el problema que busca abordar; justificando de manera clara, sintética y
con referentes empíricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando párrafos
enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector
va a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del
documento.
• Igualmente, para cada línea de trabajo como para cada parte de línea, señale
cual es el objetivo que se tiene; oriente teóricamente al lector sobre los
conceptos que utiliza; explique al lector como leer las matrices, cuadros, grafías,
etc., y señale el propósito que tienen éstas en el contexto de la línea y el trabajo;
haga una análisis de la información contenida en la matriz y preséntela después
de cada matriz.
121
• La totalidad de los documentos que usted prepara, como cada parte de ellos
(líneas, matrices, grafías, mapas, índices, tablas, fotografías, etc.) son
argumentos. Usted como analista “crea el hecho”, “produce el hecho” que
investiga e interroga, y lo hace construyendo argumentos. No se trata,
simplemente, de aplicar reglas para la elaboración de trabajos escritos; se trata
de la producción de sentido.
Atienda a cada uno de los siguientes ítems desde los cuales puede evaluar su
trabajo:
122
• Información: Consignar la información solicitada en cada uno de los apartados
del trabajo. Confiabilidad y complitud de la información solicitada. Consistencia
de la información. Pertinencia en la información. Adecuada utilización de
información cuantitativa y cualitativa. Identificación de fuentes de información.
123
Bibliografía
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competencia entre abogados y economistas por transformar los estados
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126
Wiesner, Eduardo. “La efectividad de las políticas públicas en Colombia: un
análisis institucional”. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá. Colombia.
1998
127
Tabla de contenido
Introducción
128
4.1 Configuración de la necesidad social y reclamo
4.2 Situación socialmente relevante y problematización
4.2.1 Plexos de sentido
4.2.2 Procesos de traducción e identificación de actores
4.2.3 Movilización y enrolamiento
4.3 Espacio de controversia: tematización, red de instancias y directrices de
política
129
6.3 Estrategias de análisis: identificación del plano programático en la
implementación de política
6.4 Estrategias para el análisis de la red de proyectos de política
6.5 Criterios e instrumentos de focalización, evaluación y seguimiento de
proyectos
130