ndice

1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1 La eleccin de una poltica a favor de los pobres. . . . . . . . . . . . . 5
2. Asuntos polticos contra asuntos tcnicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
3. Periodo para el proceso de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
4. El vnculo entre productos y procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
5. La gestin de posibles conflictos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
5.1 Un enfoque provisional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
5.2 Establezca un plan de accin de actividades. . . . . . . . . . . . . . . 10
5.3 Grupos de trabajo temticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
5.4 Considere la cuestin del gnero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
5.5 Aproveche lo que ya existe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
6. Administre las polticas del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
7. Tratamiento de los asuntos tcnicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
8. Mantenga las personas informadas e involucradas. . . . . . . . . . . . . . . 16
9. Apoyar la aprobacin y la implantacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
10. El papel clave de las herramientas del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
11. Diez ingredientes clave del proceso de la poltica del suelo. . . . . . . . 19
12. El objetivo de la Red Global de Herramientas del Suelo . . . . . . . . . . 21
12.1 Derechos al suelo, registros e inscripciones. . . . . . . . . . . . . . . 21
12.2 Planificacin del uso del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
12.3 Gestin y administracin del suelo, informacin sobre su uso. 22
12.4 Ley del suelo y su implantacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
12.5 Captacin del valor del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
12.6 Asuntos transversales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

1. Introduccin
Desarrollar nuevas polticas del suelo puede ser un proceso largo y difcil.
Ms aun si son polticas que van a favorecer a los pobres si son para
ayudar a corregir las desventajas que los pobres normalmente sufren en
muchas reas de la poltica del suelo.
Esta gua sugiere un paso hacia delante. Basada en las experiencias de
varios pases de Asia y frica, no es un libro de recetas sino que presenta
un proceso que puede adaptarse de la forma ms apropiada a la situacin
de cada pas y a los aspectos especficos de la poltica del suelo que hay
que tratar. Este proceso es participativo: cuenta con una amplia gama de
partes interesadas de todos los aspectos de la poltica del suelo, incluyendo
la sociedad civil y los propios pobres. La inclusin de todos estos grupos es
vital si el objetivo es tener como resultado polticas que sean polticamente
aceptables, tcnicamente viables, a favor de los pobres y que se puedan
implantar.
Esta gua es dirigida a Ministros y a legisladores con experiencia, respon-
sables por los asuntos relacionados con ordenacin del suelo, as como a
donantes, profesionales, consultores y ONGs involucrados en el desarrollo
de polticas del suelo.

1.1 La eleccin de una poltica a favor de los pobres

Qu significa a favor de los pobres? Un enfoque a favor de los pobres es
el que tiene en cuenta las personas que viven en la pobreza. En el caso de
las ciudades, significa que todos sus ciudadanos reciban el mismo trato,
incluyendo los que viven en tugurios, en lo que se refiere al acceso al suelo
y a servicios.
En la mayora de los pases, la mayor parte de las polticas, leyes y proce-
dimientos de ordenacin y uso del suelo perjudica a los pobres. En parte,
los pobres continan atrapados en la pobreza porque no pueden acceder
ni usar la tierra que necesitan para cultivar, construir casas y establecer
negocios. Sin tenencia segura, no tienen ningn incentivo para invertir en
el suelo. Muchos procedimientos de uso del suelo como el registro de un
pedazo de tierra o la transferencia para un nuevo dueo son demasiado
caros para los pobres. Como resultado, el pobre urbano se ve obligado a vivir

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

en tugurios que carecen de servicios bsicos como alcantarillado, agua y

luz. El pobre rural est privado de tierra para pastos, bosques y agua. Y no
tienen ninguna razn para prevenir la erosin o para invertir en irrigacin
para sus tierras.
Las mujeres son las que tienen una situacin peor. En muchos pases no
pueden ser propietarias o heredar tierras, ni pueden registrarlas en su
nombre ya sea por el sistema legal formal o por reglas informales. Tienen
ms probabilidades que los hombres de que sean desalojadas de sus casas
y tienen menos acceso a la burocracia, abogados y servicios del sector
privado.
Sin embargo, el propio proceso de desarrollo de polticas tambin perjudica
a los pobres. Est dominado por las lites: polticos, intereses comerciales,
terratenientes, especuladores de la construccin y especialistas tcnicos
como abogados y topgrafos. Los pobres tienen poca influencia poltica y
no cuentan con el conocimiento tcnico ni con los recursos necesarios para
contribuir a la discusin poltica.
Es por ello que son necesarias polticas que favorezcan a los pobres para
superar estas barreras. Este tipo de polticas debe ofrecer una amplia
gama de derechos al suelo adecuados para las diferentes situaciones. Debe
garantizar que los pobres tengan acceso al suelo y a los servicios del suelo
a un precio asequible para ellos. Debe dar seguridad de la tenencia como
mnimo, para evitar que las personas sufran desalojos arbitrarios de sus
casas en reas urbanas o rurales. Y deben tener por objetivo reparar las
injusticias que obligan a muchos habitantes de ciudades a vivir en tugurios
hacinados en una diminuta proporcin del suelo de la ciudad.

2. Asuntos polticos contra asuntos tcnicos

En cualquier pas el uso del suelo es uno de los asuntos polticos ms deli-
cados. Tambin es muy complejo, tanto en trminos tcnicos como legales.
El uso del suelo est vinculado al clientelismo poltico y a los intereses
creados por las lites. A menudo, el uso del suelo es un asunto poltico
explosivo y es el origen de muchos conflictos potenciales y reales.
El uso del suelo tambin es un asunto muy tcnico: requiere

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Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

profesiones especializadas, pues trata de procedimientos legales muy

complejos en un contexto histrico, cultural y econmico complicado.
Es fundamental lidiar con aspectos polticos y tcnicos. Varios pases han
intentado mantener el proceso totalmente poltico; y han tenido que volver al
tablero de dibujo y re-disear el proceso para tener en cuenta las restriccio-
nes tcnicas. Algunos pases han intentado mantener el proceso totalmente
tcnico; y han tenido que luchar mucho para hacer cumplir las nuevas leyes
y enfoques para que sean operativos en la prctica.
Esta gua presenta una manera de compaginar estas dificultades.

3. Periodo para el proceso de la poltica

La reforma de las polticas y sistemas de administracin del suelo incluye
muchos asuntos. Involucra muchas agencias gubernamentales y otras par-
tes interesadas. Espere que lleve un tiempo largo: por lo menos entre 10-15
aos. Esto requiere un compromiso a largo plazo y de alto nivel de todas
las partes involucradas como gobierno, sociedad civil y grupos dueos de
terrenos, profesionales del rea y bancos.
Con este horizonte de tiempo tan largo, una buena idea es trazar las estra-
tegias para el corto, medio y largo plazo. Asegrese de que el presupuesto es
adecuado: debe cubrir no slo los costes de la serie de talleres presentados
en esta gua, sino tambin todas las actividades relacionadas: estudios,
consultoras, capacitacin, as como la gestin del propio proceso de plani-
ficacin.

4. El vnculo entre productos y procesos

Es necesario pensar tanto en trminos de productos (polticas revisadas,
borradores de leyes, sistemas de informacin del suelo, etc.) y procesos
(cmo obtener los acuerdos necesarios para llegar a estos productos). La
poltica perfecta o la solucin tcnica perfecta es intil si las diferentes
partes interesadas no estn convencidas- y es muy probable que la rechacen
si no han estado involucrados desde el inicio del proceso.
Tambin recuerde que los 10-15 aos necesarios para una revisin general
del sistema del suelo es mucho tiempo en poltica. Los polticos y las otras

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

partes interesadas tienen que mostrar a sus electores y partidarios que

estn consiguiendo avances. Esto significa que el proceso tiene que producir
resultados- propuestas de polticas, borradores de leyes, etc. con ms
frecuencia. A su vez esto quiere decir que hay que partir el rea de asunto
en pedazos digeribles, con los que se pueda trabajar dentro de un periodo
de tiempo razonable.
Es necesario tener un mapa de ruta con el que todos estn de acuerdo para
cada fase del proceso de la poltica del suelo, as como para las diferentes
esferas- nacional, regional y local. Puede haber grandes diferencias dentro
de un pas- entre las provincias o entre las reas urbanas, agrcolas y secas.
Puede ser que una solucin no sea vlida en todos los lugares. Puede ser
necesario que las reformas comiencen en un rea antes de que se implanten
en otras.

5. La gestin de posibles conflictos

Es normal que diferentes organizaciones y grupos tengan diferentes puntos
de vista sobre los asuntos relacionados al suelo. La intencin del proceso
de poltica del suelo es llegar a un acuerdo entre estos grupos. Sin embar-
go, dado la naturaleza poltica de los asuntos relacionados al suelo, sera
sorprendente que no hubiera conflictos. Probablemente en algn momento,
alguien saldr diciendo que las propuestas son inaceptables.
Hay que elaborar planos para lidiar con este tipo de eventualidades. Hay que
encontrar maneras para mantener a todas las diferentes organizaciones e
intereses involucrados en el proceso. Y si alguien decide irse, hay que buscar
formas de traerlo de nuevo para el proceso, de tal modo que se pueda aten-
der sus inquietudes pero sin comprometer la integridad del propio proceso.

5.1 Un enfoque provisional

Monte una unidad de coordinacin para gestionar y planificar el
proceso de la poltica del suelo. La mejor ubicacin para esta unidad
es dentro del ministerio nacional que est a la cabeza del proceso y la
plantilla debe estar formada por representantes gubernamentales con
credibilidad. Debe mantenerse vinculada a redes de las diversas partes
interesadas y grupos de especialistas a lo largo de todo el proceso.

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Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

Rena bastante informacin sobre los sistemas de ordenacin y uso del

suelo existentes y los problemas que acarrean. Esta informacin, que
sirve como preparacin, puede reunirse de varias maneras: apreciaciones
participativas, discusiones con ONGs y con organizaciones comunitarias,
encuestas formales, revisin de datos secundarios y audiencias pblicas.
Analice lo encontrado, de preferencia junto con las personas que
implantaron los sistemas o a quienes les afectan los sistemas. Despus,
elabore breves documentos de concepto describiendo los problemas,
resumiendo las diferentes posiciones y cambios necesarios, sugiriendo
un primer borrador de cmo desarrollar nuevas polticas. Probablemente
habr que revisarlo de manera continua puesto que las personas lo van
analizando a lo largo del tiempo.
Planifique una serie de talleres. Los talleres permiten que las varias
partes interesadas puedan discutir y contribuir para el desarrollo
de las polticas. Las partes interesadas deben poder manifestar
sus posiciones, documentar los sistemas ya existentes, identificar
problemas y posibles soluciones, planificar el proceso de desarrollo de
nuevas polticas y negociar detalles. Un nico taller no es suficiente:
ser necesario organizar una serie de talleres, durante un largo periodo
- tal vez a un nivel nacional, regional y local. No es necesario tener un
documento preciso de entrada, sino una idea inicial sobre cmo cada
uno de los talleres contribuye al proceso de las polticas nacionales del
suelo. Ajuste el proceso sobre la marcha siempre que sea necesario.
Asegrese de que todas las partes interesadas estn representadas en
los talleres, especialmente las que tienen suficientes intereses polticos
creados para impedir el xito. Las principales partes interesadas
incluyen el gobierno (local, estatal, nacional), los profesionales del
suelo, la sociedad civil y los investigadores. Invite a otras personas que
sean relevantes para el asunto de cada taller. Asegrese de que invita a
todas las partes interesadas principales y que no omite a la sociedad
civil en un esfuerzo equivocado de evitar discusiones. Es vital convencer
a los participantes, por lo tanto explqueles el proceso previsto desde el
inicio, e incorpore sus ideas.
Comience con la cuestin poltica. El primer taller (es) debe poner las
posiciones polticas sobre la mesa y hacer que los participantes crean y
confen en el proceso. Si esto no ocurre ser difcil que los participantes

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

se enfoquen en asuntos tcnicos. Sin embargo, no se centre slo

en asuntos polticos; los primeros talleres tambin debern incluir
algunos asuntos tcnicos para construir capacidades. Los asuntos
polticos siempre podrn repasarse en el proceso, si es necesario. Esto
depender de las elecciones o de otros eventos polticos en el pas.
Siempre est atento a las sensibilidades polticas y est listo para lidiar
con la solucin de problemas.
Vaya a los asuntos tcnicos. Despus de conseguir la aprobacin
poltica, empiece a discutir los asuntos tcnicos. Los talleres deben
buscar la identificacin de problemas especficos y llegar a un acuerdo
sobre ellos para despus identificar las soluciones. Contine incluyendo
a todas las partes interesadas en los talleres. Esto mantiene a la gente
involucrada.
Elabore un plan de accin. Una vez empezadas las discusiones
tcnicas, se podr desarrollar un plan de accin estructurado. As
se podr trazar un mapa de ruta para alcanzar un conjunto de
ideas borrador de polticas que se puede presentar a los que toman
las decisiones. Debe lidiar tanto con los asuntos polticos como los
tcnicos. El presupuesto debe ser realista.

5.2 Establezca un plan de accin de actividades

Las actividades en el plan de accin deben incluir:
Talleres sobre asuntos especficos a nivel nacional, regional y local
Visitas de estudio y evaluaciones de sistemas en otros pases
Estudios especiales
Presentaciones de mejores prcticas
Consultas pblicas y discusin en medios de comunicacin de masa
Actividades para construir alianzas polticas
Mejoras al modelo sugerido
Encuestas de usuarios y evaluaciones participativas
Evaluaciones institucionales y legales.
Establezca grupos de trabajo en temas especficos. Puede ser ms fcil
encontrar soluciones para los problemas en grupos ms pequeos que en
talleres grandes. Organice los problemas en temas y monte grupos de tra-

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Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

bajo de varias partes interesadas activas en ese campo para lidiar con ellos
(Ver Caja). Los grupos de trabajo tambin son tiles para garantizar que el
debate es constructivo y honesto. Por ejemplo, si las ONGs quieren servicios
gratuitos del suelo, los tcnicos pueden explicar porqu no es posible. Y si
los tcnicos dicen que el sistema que tienen es excelente y que lo nico que
necesitan es ms recursos y no una reforma a gran escala, las ONG pueden
mostrarles cmo el servicio no est funcionando bien.

5.3 Grupos de trabajo temticos

Los grupos de trabajo son una buena manera de enfocar la discusin en los
detalles con los que es difcil lidiar en el plenario. Considere la posibilidad
de tener grupos de trabajo en los siguientes temas:
Asuntos de reforma institucional
Sistemas y estndares tcnicos: encuestas y gestin de la informacin
Informacin, comunicacin y divulgacin
Educacin y construccin de capacidades
Asuntos legales, incluyendo la preparacin de escrituras de traspaso y
sistemas de registro del suelo.
Los grupos de trabajo tienen que incluir las diversas partes interesadas: incluya
usuarios y polticos as como especialistas tcnicos. Nombre presidentes de grupo
imparciales para conducir la discusin. Cada grupo de trabajo debe tener un portavoz
que comunique al plenario las ideas del grupo.

5.4 Considere la cuestin de gnero

El gnero es un asunto vital en los temas relacionados con el uso del suelo.
Asegrese de que los intereses de las mujeres y hombres se tratan
especficamente en los borradores de las polticas de una manera
equilibrada, en especial en relacin a los asuntos de herencia.
Busque un equilibro de gnero entre los participantes del taller
Incluya presentaciones especiales sobre la cuestin de gnero
Pida a los oradores que traten especficamente la cuestin de gnero en
sus presentaciones
Que tanto hombres como mujeres presidan los grupos de trabajo
Asegrese de que la construccin de capacidades y la transferencia de

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

conocimiento en el asunto sea para hombres y mujeres

Identifique los problemas. Es probable que al principio no haya una des-
cripcin global de cmo funcionan los sistemas del uso del suelo del pas ni
sus leyes. En este caso, pida un estudio (o estudios) a un grupo temtico
relevante para que lo presenten en el taller siguiente. El estudio deber
identificar los problemas, puntos parcialmente coincidentes y conflictos en
las diferentes polticas y sistemas del uso del suelo, incluyendo los sistemas
institucionales. El hecho de saber esto va a permitir que las diferentes
polticas estn alineadas. Identificar y resolver los problemas no es slo una
actividad nica sino que tendr que hacerse de manera continuada a lo
largo del proceso de desarrollo de la poltica.

5.5 Aproveche lo que ya existe

Es importante entender lo que ya existe. Tal vez algunos aspectos del sistema
actual puedan retocarse para hacer que funcione mejor o para que beneficie
ms a los pobres, sin tener que reinventar la rueda, mientras que puede ser
necesario hacer grandes reformas en otras partes.
Las partes interesadas pueden sugerir ideas sobre buenos enfoques o pueden
mencionar sistemas que funcionan ms o menos y que pueden mejorar.
Documente estas sugerencias. Puede que sea posible tomar prestado y adaptar
enfoques de otros pases o regiones. Considere el uso de consultores por corto
plazo para proponer maneras de mejorar todas estas sugerencias.

Trate asuntos especficos. Una vez que estos problemas y puntos parcial-
mente coincidentes estn identificados, convoque reuniones con especialis-
tas para discutir cuestiones especficas. Hay que comunicar los resultados
al grupo ms amplio de las partes interesadas. Considere la posibilidad de
tener consultores por periodos cortos para tratar asuntos especficos.
Produzca resultados sobre la marcha. Recuerde la necesidad de tener ideas
tangibles en cada etapa del proceso. Las diferentes partes interesadas-
especialmente los polticos- tienen que mostrar a sus electores que estn
obteniendo avances y que el proceso no es slo hablar por hablar.
Haga un borrador de la poltica. Redacte el borrador final de la poltica
basado en resultados de la serie de talleres. Esto se puede hacer en etapas,
junto con una serie de simposios para revisar el borrador. El trabajo de
elaborar el borrador puede necesitar la ayuda de especialistas nacionales

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Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

y/o internacionales, as como de personas que tienen experiencia en hacer

borradores, antes de presentar la poltica al parlamento nacional.

6. Administre las polticas del proceso

Al principio del proceso de desarrollo de la poltica de ordenacin y uso del
suelo, lo poltico debe preceder lo tcnico. Una vez que las cartas polticas
estn sobre la mesa, la discusin se puede enfocar ms en los asuntos
tcnicos. La poltica final debe ser tanto polticamente aceptable como tc-
nicamente apropiada.
Puesto que el uso del suelo es un asunto poltico tan candente, ser necesario
tener una buena antena poltica si queremos que el proceso de planificacin
del uso del suelo tenga xito. A seguir damos algunas orientaciones:
Sea estratgico. Conozca las partes interesadas, entienda sus
posiciones e intente trazar un proceso que las tenga en cuenta. Conocer
la situacin poltica tambin dar una gua en trminos de coordinar
bien el tiempo de los talleres y eventos, la seleccin de los temas, la
distribucin de los puestos, etc.
Asegrese de que el gobierno asume el proceso. El ministro o
el organismo del gobierno del estado relevante deben apropiarse
totalmente del programa y responsabilizarse por los resultados.
Esto puede ser difcil porque los ministros pueden querer evitar el
riesgo poltico percibido o puede ser que no quieran invitar a partes
interesadas importantes.
Preprese para el cansancio y la resistencia. La reforma de la poltica
del uso del suelo es un proceso a largo plazo por lo que el cansancio
es comprensible. El proceso puede ser tenso con los intereses creados
y conflictos. Intente hacer alianzas para que el proceso y las ideas
sean sustentables. Evite confiar en una nica persona u organizacin,
incluso cuando parezca ser el camino ms eficiente para conseguir que
las cosas avancen.
Trabaje para que todos crean en el proceso. Ofrezca tiempo en la
agenda a todas las partes interesadas. Esto coloca todos los asuntos
sobre la mesa y le dice a todos que se les est tomando en serio.

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

Informe al facilitador y al presidente de la sesin. Elija el facilitador

del taller y a los presidentes de las sesiones con mucho cuidado.
Asegrese de que estn totalmente a favor de la agenda, que son
conscientes de las polticas, que pueden conducir la discusin y
entender qu resultados son necesarios.
Haga cabildeo en los polticos principales. Ellos pueden hacer que el
proceso funcione o no, por lo tanto infrmeles de antemano para que se
responsabilicen por las ideas y resultados. Asegrese de que el Ministro
est completamente a favor de la agenda: los otros polticos seguirn su
iniciativa.
Elija el coordinador adecuado. Ser necesario invertir mucho tiempo
en la preparacin poltica del proceso, especialmente al principio. Esto
exige ciertas destrezas polticas, un buen conocimiento de la agenda,
habilidades en la construccin de alianzas y acceso al Ministro y a
otras personas de influencia. Encuentre a alguien que tenga estos
atributos.
Tenga en cuenta el proceso poltico. El gobierno debe apoderarse del
proceso y deber haber un cierto nivel de acuerdo por parte de las
principales partes interesadas en el proceso y en los resultados. Se
consigue muy poco al empezar a trabajar en los detalles tcnicos antes
de conseguir estas condiciones. Despus de todo, el acuerdo poltico es
vital si la poltica se va a implantar una vez concluido.
Deje que el proceso cobre fuerza. Al mismo tiempo, no espere que
todos estn de acuerdo antes de comenzar el trabajo. Por ejemplo,
las autoridades locales pueden mostrarse reacios a cambiar sus
procedimientos para que se ajusten a los nuevos estndares nacionales.
Empiece con algunos primero; los otros seguirn cuando vean los
beneficios del nuevo sistema.
Cree un consenso. Intente llegar a un acuerdo lo suficientemente
amplio de las principales partes interesadas para garantizar que el
borrador de la poltica tenga fuertes probabilidades de que se apruebe
cuando se presente a la legislatura.
Los donadores tienen que mantenerse en los bastidores. El apoyo de
los donadores puede ser vital para el proceso de reforma pero deben
permanecer en los bastidores. Deben ser lo suficientemente flexibles

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Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

para alojar un programa de largo plazo donde la sensacin de posesin

y el riesgo estn en las manos del gobierno.

7. Tratamiento de los asuntos tcnicos

Hay muchos intereses creados entre los especialistas tcnicos involucrados
en los asuntos relacionados con el uso del suelo: el sector pblico y priva-
do, los diferentes niveles del gobierno y las mltiples agencias tienen sus
propias historias, puntos de vista y procedimientos. Es probable que haya
diferencias, mandatos coincidentes y actividades duplicadas. Por lo que es
importante tener a las partes interesadas, tcnicas e institucionales, invo-
lucradas en el proceso de re-diseo. Para poder ofrecer credibilidad hay que
garantizar que los proyectos sean viables.
Cada grupo puede tener sus propias ideas para la continuidad del proceso.
Las presentaciones del taller en asuntos tcnicos y las discusiones en
los grupos de trabajo, probablemente no producirn un camino a seguir
estructurado desde el inicio. Por el contrario, el resultado puede ser una
lista de deseos que no est totalmente estructurada y que incluso sea con-
tradictoria.
A menudo los tcnicos son demasiado seguros de sus sistemas y proponen
maneras sofisticadas y de alta tecnologa para expandirlos. Resisten al cam-
bio, especialmente si no se encaja con su visin tcnica. Pero con frecuencia
esta visin no es realista es demasiado cara o exige muchas personas
cualificadas para dirigirlo. Cmo podemos contrarrestarlo?
Tenga personas de fuera para evaluar el sistema y que los tcnicos
entren en acuerdo sobre sus hallazgos.
Permita que los usuarios del sistema lo comenten. Puede que apunten
problemas como la falta de cobertura, el acceso para los pobres
y mujeres, y as sucesivamente. Asegrese de que los que estn
encargados del sistema aceptan estos comentarios.
Calcule los costes y los recursos humanos necesarios para la visin de
alta tecnologa. Son realistas?
Es difcil seguir adelante a menos que los que estn encargados del sistema
existente acepten que el sistema actual no es suficientemente bueno, que
no es posible realizar el enfoque de alta tecnologa de sus sueos y que el

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

sistema tiene que cubrir la mayora de la poblacin incluyendo los pobres

y las mujeres.
Una vez que los responsables hayan aceptado estos puntos, tendrn ms
probabilidades de aceptar y/o desarrollar alternativas que sean realistas y
a favor de los pobres. En esta etapa, si el proceso poltico est en su lugar,
ser posible repensar los sistemas tcnicos y legales, que pueden incluir:
Consultoras tcnicas para ayudar a re-pensar.
Talleres para presentar los cambios sugeridos, conseguir el apoyo de
las partes interesadas y permitir que los usuarios evalen el nuevo
sistema propuesto.
Diferentes grupos tcnicos evalan los sistemas de los otros.
Fortalecimiento institucional.
Negociaciones entre las diferentes instituciones sobre mandatos
funcionales, la responsabilidad por las bases de datos, los recursos
humanos y financiamiento.
Los consultores nacionales y extranjeros pueden contribuir con experiencias
muy valiosas aprendidas en otros lugares. Pero use sus servicios con cautela
para evitar resentimientos. Los consultores deben ofrecer servicios en los
bastidores sin tener un papel prominente.

8. Mantenga las personas informadas e involucradas

Es esencial entender los puntos de vista y las necesidades de las personas y
organizaciones que implantan, usan y se ven afectadas por los sistemas de
uso del suelo bajo revisin. Se les debe dar la oportunidad de contribuir con
la nueva poltica. Esto significa hablar no slo con profesionales y autorida-
des gubernamentales de alto rango sino tambin con los habitantes locales,
agricultores, grupos comunitarios y con el personal de nivel ms bajo que
de hecho pone en prctica los procedimientos y estn familiarizados con los
problemas diarios.
Puesto que los asuntos relacionados con el uso del suelo son complejos y
las reglas y procedimientos son a menudo de difcil comprensin, puede que
sea necesario educar a las personas sobre cmo funcionan actualmente los
sistemas antes que puedan hacer contribuciones significativas al debate. El

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proceso de desarrollo de la poltica debe venir acompaado de una campaa

estratgica de concientizacin para mantener las partes interesadas y el
pblico informados sobre las actividades actuales e involucrados en ellas.
Asegrese de que se dedica el tiempo suficiente y los recursos necesarios a
este esfuerzo.
Otra campaa de concientizacin ser necesaria despus de implantar
los cambios. Esto es necesario para garantizar que todos los involucrados
entiendan las razones para los nuevos procedimientos y cmo seguirlos.
Este tipo de campaa tambin es clave para la gestin de riesgo del gobier-
no, ya que puede mantener a los ciudadanos informados sobre los nuevos
asuntos discutidos y a las partes interesadas, involucradas en la discusin,
de manera tal que se cree confianza y credibilidad.

9. Apoyar la aprobacin y la implantacin

Una vez hecho el borrador de la poltica, comienza la parte difcil: aprobarla
e implantarla.
La aprobacin de la poltica. Ser necesario guiar la nueva poltica
a travs del proceso de aprobacin en el ministerio relevante y en el
parlamento nacional. Esto requerir un defensor o defensores un
individuo influyente, un equipo de cambio o una coalicin de intereses.
Probablemente los defensores que estuvieron involucrados en el
proceso, estn convencidos de los beneficios y estn preparados para
dedicar toda su energa para conseguir la aprobacin de los cambios.
Movilizacin de recursos. Lanzar reformas y mantener su avance
cuesta dinero. Conlleva pocas destrezas de gestin y tiempo de la
plantilla. No se trata apenas de una cuestin de presupuesto y de
programacin del flujo de trabajo. Tambin significa garantizar que las
personas tengan los incentivos adecuados y que estn comprometidos
con las reformas.
Creacin de un marco para la implantacin. Una vez aprobada, la
poltica del uso del suelo debe traducirse en un marco de implantacin.
Esto significa la asignacin de nuevos objetivos y tareas a varias
agencias, involucrando a nuevos socios, introduciendo nuevos
procedimientos, cambiando la estructura de las organizaciones

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

existentes y tal vez crear nuevas organizaciones. Ser necesario

preparar planes concretos de accin y establecer metas y estndares
de desempeo. Lo mejor puede ser introducir las reformas de manera
gradual, a lo mejor probndolas en una regin piloto primero, antes de
adoptarlas en todo el pas.
Construccin de capacidades. Los nuevos procedimientos significan
desarrollar recursos humanos. Ser necesario contratar personal con
habilidades diferentes y volver a capacitar el personal ya existente para
que puedan trabajar con los nuevos enfoques.
Implantar y monitorear los avances. Una vez que la poltica est en
marcha, puede que sea necesario ajustarla para que funcione mejor.
Las agencias individuales deberan monitorear sus propias actividades
aunque ser necesario encontrar nuevas maneras de monitorear
los avances totales si hay ms de una agencia involucrada. Las
organizaciones no gubernamentales pueden resultar particularmente
tiles a la hora de ofrecer un punto de vista independiente de las
reformas.

10. El papel clave de las herramientas del suelo

Un fallo presente en las polticas de ordenacin y uso del suelo de muchos
pases es que no tienen herramientas del suelo clave: procedimientos
o mtodos para lidiar con aspectos especficos del sistema del suelo. Por
ejemplo, puede que haya la necesidad de:
Un marco regulador a favor de los pobres que cubra el compromiso del
sector privado en la administracin del suelo.
Escrituras o ttulos de propiedad slidos a favor de los pobres.
Un sistema de gestin de la informacin del uso del suelo a favor de los
pobres.
Un programa sustentable de construccin de capacidades
Un sistema de recuperacin del coste a favor de los pobres en la
administracin del suelo.
Agrupar grupos de tenencia, especialmente para grupos tribales.
Herramientas a favor de los pobres para la adquisicin, expropiacin
y compensacin de tierras en reas urbanas y rurales. Estas

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Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

herramientas deben incluir la ley del suelo consuetudinaria, llevar

en cuenta la fuente de sustentos del lugar y los recursos naturales y
trabajar donde no existe registro de tierras.
Las herramientas del uso del suelo que mejor se encajen en la variedad
de las condiciones locales del pas.
UN-Habitat estableci una red, la Red Global de Herramientas del Suelo
(www.gltn.net), para reunir ejemplos de este tipo de herramientas y desarro-
llar nuevas herramientas que resuelvan problemas importantes. Puede que
sea posible adaptar estas herramientas para adecuarse a las condiciones
del pas.
Informacin sobre la Red Global de Herramientas del Suelo en: www.gltn.net.

11. Diez ingredientes clave del proceso de la poltica

del suelo
1. El gobierno y el liderazgo nacional son cruciales. Las personas de
fuera no pueden ser los nicos defensores del cambio. La voluntad
poltica de los lderes nacionales es fundamental. Sin embargo,
hay una necesidad clara de identificar estos defensores en muchos
niveles diferentes, incluyendo profesionales, movimientos populares,
academia y los medios de comunicacin. El liderazgo nacional y
la construccin de capacidades en todos los niveles debe ser una
prioridad a lo largo de todo el proceso.
2. Reconcilie las mltiples partes interesadas y los puntos de vista.
Los procesos de reforma nunca marchan sin problemas. Debido
a la diversidad de perspectivas, los mandatos que con frecuencia
se sobreponen entre y dentro de los ministerios, la competicin
institucional y los intereses creados de todos los involucrados
siempre van a generar conflictos. Estas diferencias deben ser
levantadas al principio del proceso y deben tratarse de manera
continua.
3. La necesidad de horizontes de tiempo largos. Los asuntos del
uso del suelo son extremadamente complejos y no se prestan a
un enfoque de proyecto de dos aos. Tenga cuidado al implantar
soluciones apresuradas de largo plazo; las soluciones existentes

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

pueden no funcionar, las prioridades pueden cambiar. El trabajo con

el electorado no es una tarea nica, sino que debe continuar a lo
largo de toda la implantacin de la reforma.
4. Los resultados tienen que ser tanto el proceso como los productos.
El cmo se consiguen las reformas puede ser tan importante como
los productos de la poltica y los resultados alcanzados. El apoyo
de los defensores de la poltica y la creacin de grupos que apoyen
la reforma son importantes. Los polticos pueden ser clave en
su apoyo pero estn en el cargo por periodos de 3-5 aos. Por lo
tanto el proceso necesita mostrar xitos de manera peridica, tal
vez aprovechando las oportunidades a medida que van surgiendo
en vez de verse restringido por un calendario pre-determinado de
productos.
5. La gestin del riesgo poltico es crucial. La poltica forma parte
del proceso y no se puede esperar que desaparezca. Las reformas
pueden exigir estrategias, estructuras y mecanismos que reducen
o neutralizan el dominio de actores poderosos. La construccin de
alianzas con todos los grupos de partes interesadas es fundamental.
6. Muchas de las soluciones tcnicas existentes son inadecuadas.
Hay una gran diferencia entre la poltica y la implantacin.
Muchas de las herramientas actuales son inadecuadas: son caras,
complicadas y burocrticas y no atienden (por ejemplo) los derechos
de grupos u otras formas innovadoras de tenencia. Las soluciones
tcnicas apropiadas deben ser asequibles tanto para el gobierno
como para los usuarios- los pobres.
7. Combine experiencias tcnicas y de grupos populares.
Normalmente son los tecncratas quienes dominan la elaboracin
de polticas. Las realidades y soluciones de los grupos populares
tambin tienen que entenderse e incorporarse en el proceso de
reforma. Esto significa el uso de procesos participativos y el hecho
de garantizar que el proceso no se vea nuevamente capturado por
tecncratas o por los ms favorecidos.
8. El apoyo del proceso requiere recursos exclusivos. Las soluciones
tcnicas a menudo atraen el inters del donante y del gobierno,
pero con frecuencia no se le da mucho valor al apoyo a los procesos

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Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

participativos y por lo tanto no reciben mucho financiamiento.

Un proceso dbil puede convertir en irrelevante la mejor solucin
tcnica como lo muestran los innmeros proyectos de reforma
fallidos o frustrados.
9. Una estrategia de alcance efectiva es fundamental. Presionados por
la necesidad de presentar resultados, a menudo los reformadores
dejan de lado las estrategias de comunicacin. Sin embargo, sin
una campaa de alcance exclusiva, es muy difcil que los clientes
adopten las reformas propuestas.
10. Preprese para altibajos polticos. Puesto que el uso del suelo
requiere horizontes de largo plazo para mostrar resultados, con
frecuencia se convierte en la herramienta de los polticos (gobierno
nacional y local y sociedad civil y donantes), y justo cuando
todos llegaron a un acuerdo, la presin poltica introduce nuevas
dimensiones. A veces es til continuar con el trabajo tcnico
apropiado y de esta manera introducir el cambio poltico.

12. El objetivo de la Red Global de Herramientas del

Suelo
La Red Global de Herramientas del Suelo (www.gltn.net) tiene por objetivo
desarrollar herramientas a favor de los pobres (directrices, mtodos y proce-
dimientos) en reas clave relacionadas con el uso del suelo. Est elaborando
herramientas en las siguientes reas:

12.1 Derechos al suelo, registros e inscripciones

Enumeraciones para la seguridad de la tenencia.
Enfoque continuo de los derechos del suelo.
Escrituras o ttulos de propiedad.
Adjudicacin socialmente apropiada.
Estatutario y Consuetudinario.
Enfoques de co-gestin.
Gestin de registro de la tierra para transacciones.
Derechos de familia y grupo.

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 Cmo desarrollar una poltica del suelo a favor de los pobres Proceso, Gua y Lecciones

12.2 Planificacin del uso del suelo

Mejora de los tugurios en toda la ciudad.
Planificacin espacial en toda la ciudad.
Planificacin regional del uso del suelo.
Reajuste del suelo (mejora de los tugurios y/o post-crisis).

12.3 Gestin y administracin del suelo, informacin sobre

su uso
Unidades espaciales.

12.4 Ley del suelo e implantacin

Marco regulador para el sector privado.
Distribucin legal de los activos de una persona fallecida
(administracin de bienes, reas de VIH/SIDA).
Expropiacin, desalojo y compensacin.

12.5 Captacin del valor del suelo

Impuesto del suelo para la gestin financiera y del suelo.

12.6 Asuntos transversales

Modernizacin del enfoque presupuestario de las agencias del suelo.
Medicin de la seguridad de la tenencia para los Objetivos de Desarrollo
del Milenio.
Construccin de capacidades para la sustentabilidad.
Acceso a suelo/re-ordenacin del suelo, gobernanza.
Caractersticas clave de una herramienta que tiene en cuenta la
cuestin de gnero.
Metodologa de base popular para el desarrollo de herramientas en
escala.
Herramientas del uso del suelo islmicas.

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Derechos de autor (C) Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(UN-Habitat), 2007

Todos los derechos reservados

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Fax: +254 20 7624 266
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Exencin de responsabilidad
Las denominaciones usadas y la presentacin del material en esta publicacin no implican
la expresin de ninguna opinin por parte de la Secretara de las Naciones Unidas en lo que
se refiere al estado legal de ningn pas, territorio, ciudad o rea, o de sus autoridades, ni
en lo que se refiere a la delimitacin de sus fronteras o lmites ni en lo relacionado con su
sistema econmico o grado de desarrollo. El anlisis, las conclusiones y las recomendaciones
de esta publicacin no necesariamente reflejan los puntos de vista del Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, del Consejo de Gobierno del Programa
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ni de sus Estados Miembros.

Agradecimientos
Esta gua fue escrita por Clarissa Augustinus, Jefe de la Seccin de Tenencia de la Tierra
y Administracin de la Propiedad y Erika Lind, Oficial del Programa de la Seccin de
Tenencia de la Tierra y Administracin de la Propiedad, Oficina de Vivienda, UN-Habitat.
Un agradecimiento especial a Klaus Deininger del Banco Mundial por su ayuda tcnica y a
Paul Mundy por su asistencia en la parte editorial.
La publicacin de este folleto cont con la financiacin de la Red Global de Herramientas
del Suelo (GLTN, sigla en ingls) con fondos del Gobierno de Noruega.

HS/
ISBN: 978-92-113-1969-9

Para ms informacin, entre en contacto con:

Clarissa Augustinus,
Jefe de la Seccin de Tenencia de la Tierra y Administracin de la Propiedad,
Oficina de Vivienda.
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat)
Casilla Postal 30030
Nairobi 00100, Kenya
Correo electrnico: clarissa.augustinus@unhabitat.org
Pgina en internet: www.unhabitat.org