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Planificacin,
prospectiva y
gestin pblica
Reflexiones para la
agenda de desarrollo
JORGE MTTAR
DANIEL E. PERROTTI
Editores
Planificacin,
prospectiva y
gestin pblica
Reflexiones para la agenda
de desarrollo
Jorge Mttar
Daniel E. Perrotti
Editores
126
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Jorge Mttar
Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
Ricardo Prez
Director de la Divisin de Publicaciones y Servicios Web
La coordinacin para la elaboracin del presente libro estuvo a cargo de Jorge Mttar,
Director, y Daniel E. Perrotti, funcionario del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL).
El libro rene las contribuciones de las siguientes personas: Sergio Boisier, Rolando Cordera
Campos, Juan Ramn Cuadrado Roura, Armando Di Filippo, Marcos Makn, Javier Medina
Vzquez, Jos Antonio Ocampo, Fernando Rezende y Nelson Shack. El texto de Jos Antonio
Ocampo se extrajo de la conferencia magistral que dict en el seminario conmemorativo del
quincuagsimo aniversario del ILPES, celebrado en Santiago en julio de 2012.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores
y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la CEPAL.
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de
Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y
sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que
mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
ndice
Prlogo.................................................................................................................... 9
Introduccin
Jorge Mttar y Daniel E. Perrotti........................................................... 13
Parte 1
Apuntes sobre el desarrollo latinoamericano................................................. 23
Captulo I
La historia y los retos del desarrollo latinoamericano
Jos Antonio Ocampo.............................................................................. 25
A. La herencia histrica....................................................................... 25
B. Qu mundo nos espera?............................................................... 33
C. Repensar la agenda del desarrollo................................................ 38
Parte 2
Evolucin de la planificacin............................................................................ 43
Captulo II
Planificacin y desarrollo con igualdad en Amrica Latina
y el Caribe: tendencias del desarrollo y la desigualdad
durante los ltimos 20 aos
Jorge Mttar y Daniel E. Perrotti........................................................... 45
A. Tendencias recientes del desarrollo en la regin........................ 45
B. El desarrollo con igualdad............................................................. 51
C. Planificacin en los albores del siglo XXI.................................... 53
D. Balances y desafos de la planificacin en el comienzo
del siglo XXI..................................................................................... 55
E. A modo de cierre............................................................................. 58
Bibliografa................................................................................................ 59
4 CEPAL
Captulo III
Notas sobre desarrollo y globalizacin en Amrica Latina
Rolando Cordera Campos...................................................................... 61
A. A manera de introduccin............................................................. 61
B. Volver a lo bsico............................................................................. 63
C. La globalizacin y sus veleidades................................................. 65
D. Asimetras y heterogeneidades..................................................... 66
E. Los desequilibrios como justificacin de la
leyenda negra............................................................................... 68
F. La cuestin social, eje del desarrollo............................................ 70
Bibliografa................................................................................................ 73
Captulo IV
La planificacin en Europa: del abandono a un cierto resurgir,
bajo nuevas formas
Juan R. Cuadrado-Roura........................................................................ 75
Bibliografa................................................................................................ 84
Captulo V
Origen, evolucin y situacin actual de las polticas territoriales
en Amrica Latina en los siglos XX y XXI
Sergio Boisier............................................................................................ 85
A. Introduccin..................................................................................... 85
B. Un enfoque terico.......................................................................... 86
C. Un enfoque histrico....................................................................... 88
D. Las matrices paradigmticas de las polticas territoriales......... 90
E. Los objetivos de las intervenciones territoriales
y los resultados................................................................................ 95
F. Hiptesis sobre un fracaso ms que evidente............................. 99
G. Hechos significativos en el siglo XXI.......................................... 102
1. Globalizacin y geografa: tensin entre el cambio
y la conservacin..................................................................... 102
2. Tres acontecimientos que modifican la historia.................. 103
H. Conclusiones: Una teora en busca de una prctica
o una prctica en busca de una teora?...................................... 107
Bibliografa.............................................................................................. 108
Parte 3
Aspectos de la gestin pblica.........................................................................111
Captulo VI
Reflexiones sobre la gestin por resultados
Marcos Pedro Makn............................................................................ 113
A. Introduccin................................................................................... 113
B. Antecedentes.................................................................................. 114
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 5
Parte 4
Aprendiendo del pasado, mirando hacia el futuro...................................... 171
Captulo IX
El avance de la prospectiva en Amrica Latina y el Caribe:
factor esencial para un nuevo paradigma de planificacin para
el desarrollo en el siglo XXI
Javier Medina Vsquez......................................................................... 173
Introduccin........................................................................................... 173
A. Origen y dinmica contempornea de la prospectiva............. 174
1. La prospectiva y las funciones bsicas de la
planificacin para el desarrollo ............................................ 174
2. La necesidad de prospectiva en el
mundo contemporneo.......................................................... 176
3. Claves de lectura para comprender el avance de la
prospectiva en Amrica Latina y el Caribe.......................... 179
B. Las necesidades de prospectiva a lo largo del tiempo:
hacia un Estado activo.................................................................. 181
1. Las grandes etapas en el desarrollo de la prospectiva
y la importancia del rol del Estado....................................... 181
2. La prospectiva como instrumento idneo para
construir un dilogo poltico y social permanente y
producir una visin integrada del desarrollo...................... 186
C. Las capacidades de la prospectiva a lo largo del tiempo:
hacia sistemas de aprendizaje colectivo con amplias
funciones prospectivas................................................................. 190
D. Conclusiones para el desarrollo de capacidades
en materia de prospectiva en la regin...................................... 199
Bibliografa.............................................................................................. 201
Captulo X
El ILPES: reflexiones sobre su historia y perspectivas de futuro
Armando Di Filippo.............................................................................. 207
Introduccin........................................................................................... 207
A. El ILPES de ayer (1962-1985)....................................................... 209
1. El entorno mundial y hemisfrico......................................... 209
2. La situacin latinoamericana................................................. 210
3. La visin del desarrollo de la CEPAL................................... 212
4. El nacimiento del ILPES......................................................... 213
5. Funciones y organizacin del ILPES..................................... 215
B. El ILPES de hoy y su gestacin (1986-2007).............................. 216
1. El entorno mundial y hemisfrico......................................... 216
2. La situacin latinoamericana................................................. 217
3. La visin del desarrollo de la CEPAL................................... 218
4. Cambios en la nocin de planificacin................................. 220
5. La reorganizacin del ILPES.................................................. 221
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 7
Grficos
I.1 Amrica Latina: tasas decenales de crecimiento
econmico,1900-2010............................................................................... 26
I.2 Amrica Latina: deuda externa, 1998-2011.......................................... 35
I.3 Mundo: crecimiento del comercio y del PIB, 1950-2012..................... 36
I.4 Amrica Latina: composicin de las exportaciones, 1981-2010........ 37
Cuadros
I.1 Amrica Latina: crecimiento y volatilidad del PIB,
1950-1980 y 1990-2011............................................................................. 29
V.1 Conceptos clave en polticas regionales a lo largo del tiempo.......... 95
IX.1 Principales enfoques de los estudios prospectivos, 1940-2010 ...... 176
IX.2 Amrica Latina y el Caribe: tipos, instituciones y finalidades
de la prospectiva, 1950-2030................................................................. 182
IX.3 Capacidades de un estado activo........................................................ 185
IX.4 Amrica Latina: agenda de temas a largo plazo............................... 188
IX.5 Amrica Latina y el Caribe: momentos histricos en
el avance de las capacidades prospectivas, 1950-2030..................... 192
IX.6 Amrica Latina y el Caribe: experiencias significativas
de desarrollo institucional de la prospectiva, 2000-2012.................. 195
IX.7 Amrica Latina y el Caribe: experiencias significativas
de intercambio en prospectiva, 2000-2012.......................................... 197
IX.8 Amrica Latina y el Caribe: funciones y capacidades
de la prospectiva en la gestin pblica............................................... 198
Diagramas
VI.1 La gestin para resultados en un enfoque sistmico........................ 119
VI.2 La gestin para resultados en un enfoque de procesos.................... 120
VI.3 La gestin para resultados en el mbito pblico............................... 123
VI.4 Dimensiones de las polticas pblicas................................................ 125
8 CEPAL
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Introduccin
profundo cambio cultural en la visin que tienen los actores que interactan
con ella, incluidos los poderes legislativos, los rganos de control, la dirigencia
poltica, la burocracia y la sociedad civil. Es por ello que en la parte final
del documento se plantean las modificaciones que se deberan introducir
en los roles que ejercen estos actores para una efectiva instrumentacin de
la gestin para resultados.
El autor destaca la complementariedad entre la presupuestacin por
programas y la gestin para resultados. Apunta que el proceso hacia un nuevo
modelo administrativo la gestin para resultados es irreversible, ya que
constituye un requisito bsico para lograr que el Estado est verdaderamente
al servicio de los ciudadanos y que, por lo tanto, sea validado por la sociedad.
Sin embargo, aade que para que la introduccin de este nuevo modelo no
sea una simple moda es necesario considerar que la reforma no se logra con
la incorporacin de aspectos parciales, como el desarrollo de indicadores,
el montaje de sistemas de seguimiento y evaluacin y la firma de contratos
por desempeo. Se requiere, desde el punto de vista tcnico, un profundo
cambio de los procesos de administracin de recursos reales, la integracin
de la administracin financiera al nuevo modelo y, fundamentalmente,
modificaciones de los patrones esenciales actuales de la cultura organizacional
tanto de los rganos rectores de los sistemas administrativos como de sus
contrapartes institucionales, as como del comportamiento de los actores
sociales que operan en el Estado o que interactan con l.
Finalmente, el autor destaca que El funcionamiento de un modelo
administrativo vigente por ms de 150 aos no se puede modificar en poco
tiempo y menos con visiones parciales. Es necesario contar con una visin
integral y no meramente tecnocrtica y tomar en cuenta que el proceso
de instrumentacin no es de corto plazo. Requiere un largo proceso de
maduracin y un efectivo apoyo de los niveles polticos, que no obtendrn
rentabilidad en el corto plazo.
En el captulo VII, titulado La articulacin entre el plan y el presupuesto:
un tema recurrente en el trabajo del ILPES en la regin, Nelson Shack recorre
el trabajo y las recomendaciones del ILPES sobre la necesaria articulacin
entre los procesos de planificacin y los de presupuestacin, y plantea, ms
all de aspectos tericos y doctrinarios, modificaciones concretas en los
procesos de trabajo que permitan hacer de esta aspiracin una realidad.
El autor seala que mejorar el proceso de programacin estatal en
materia de gasto de capital (y, en particular, de las inversiones pblicas)
constituye una oportunidad conveniente y privilegiada para avanzar hacia
la estructuracin de un marco general de planificacin y presupuestacin
[] integrada [] que no solamente debiera incluir la articulacin del plan
nacional de desarrollo o equivalente, sino incluso modificar los arreglos en
las instituciones electorales para que los planes de gobierno que plantean
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 19
Apuntes sobre el
desarrollo latinoamericano
Captulo I
A. La herencia histrica
Una mirada sucinta a las tendencias de largo plazo nos indica que Amrica
Latina logr su mayor crecimiento econmico durante el perodo de
industrializacin liderada por el Estado1. Esto se refleja en el grfico I.1, en
el que se muestran promedios mviles del crecimiento observado durante
determinadas dcadas. Como se puede apreciar, el ritmo de crecimiento,
de ms del 5% y el 6% anual hacia el final del perodo, solo se alcanz
fugazmente durante la etapa previa de desarrollo de las exportaciones de
productos primarios (en particular, en la dcada que antecedi a la Primera
Guerra Mundial y en los aos veinte). Por el contrario, despus de las reformas
econmicas, uno de cuyos objetivos fue precisamente acelerar el crecimiento
econmico, los ritmos alcanzados han sido muy inferiores y apenas se han
acercado en los ltimos diez aos al 4% anual. Debido a las tendencias
demogrficas, el crecimiento del PIB per cpita se vio deprimido durante la
1
Preferimos este trmino al de sustitucin de importaciones, ya que este ltimo no capta
ms que una caracterstica de ese perodo de desarrollo y no necesariamente la ms
importante. En la terminologa de la CEPAL tambin se ha denominado desarrollo
hacia adentro.
26 CEPAL
Grfico I.1
Amrica Latina: tasas decenales de crecimiento econmico,1900-2010
(En porcentajes, sobre la base del crecimiento anual medio)
7
0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Serie 1 Serie 2 Serie 3
Fuente: Luis Brtola y Jos Antonio Ocampo, El desarrollo econmico de Amrica Latina desde la
independencia, Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica, 2013, en prensa.
Nota: La serie 1 incluye a la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Cuba, el Ecuador, Mxico, el Per, el
Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de); en las dos primeras observaciones se excluyen
Cuba y el Ecuador. La serie 2 incluye a todos los pases, excepto Bolivia (Estado Plurinacional
de), Panam, el Paraguay y la Repblica Dominicana. La serie 3 incluye a todos los pases,
excepto Cuba.
2
Vase el cuadro 1.1 en Brtola y Ocampo (2013).
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 27
Cuadro I.1
Amrica Latina: crecimiento y volatilidad del PIB, 1950-1980 y 1990-2011a
(En porcentajes)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL).
a
No se incluye a Cuba.
Grfico I.2
Amrica Latina: deuda externa, 1998-2011
(En porcentajes del PIB, a tasas de cambio de 2000)
40
35
30
25
20
15
10
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL).
Grfico I.3
Mundo: crecimiento del comercio y del PIB, 1950-2012 a
(En porcentajes)
8
0
1950-1974 1974-1986 1986-2007 2007-2012
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de las Naciones Unidas hasta 2007; y del Fondo
Monetario Internacional para 2007-2012.
a
El PIB se estima a precios de mercado.
3
Vase al respecto Bilge Erten y Jos Antonio Ocampo, Super-cycles of commodity prices
since the mid-nineteenth century, DESA Working Paper, No 110, Departamento de
Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, febrero de 2012.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 37
Grfico I.4
Amrica Latina: composicin de las exportaciones, 1981-2010
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1981-1982
1985-1986
1991-1992
1995-1996
1998-1999
2001-2002
2005-2006
2008-2009
2010
Manufacturas de alta tecnologa Manufacturas de media tecnologa
Manufacturas de baja tecnologa Manufacturas de recursos naturales
Productos bsicos
4
Un 6,1% comparado con un 1,4%, respectivamente, en el perodo 2002-2012, segn
estimaciones de las Naciones Unidas. En 1970-2000 haba sido inferior a dos puntos: un
4,7% y un 3,0%, respectivamente.
38 CEPAL
pendiente, ya que desde la crisis de la deuda hasta comienzos del siglo XXI
hubo un deterioro sustancial en alguno o varios de los indicadores de calidad
del empleo en casi todos los pases de la regin, que solo ha comenzado a
superarse parcialmente a partir del auge de 2003-2007. Cabe agregar que ese
esfuerzo debe estar ntimamente ligado al de mejorar la estructura productiva,
lo que implica que un criterio bsico de la poltica de desarrollo productivo
debe ser generar empleos de calidad.
Este tema me lleva a las reflexiones finales, que se refieren a la
planificacin. En un contexto de alta incertidumbre, su funcin bsica es
contribuir a elaborar una visin y una orientacin estratgicas, basadas en
un anlisis de los escenarios previsibles y en su impacto posible sobre los
distintos pases. Su propsito fundamental es ayudar a orientar las acciones
de los agentes pblicos y privados, algo que se vuelve an ms importante
en medio de las turbulencias actuales. Por eso mismo, debe dar espacio a
revisiones, en funcin no solo de los cambios del contexto internacional, sino
tambin de la experiencia acumulada. Esa visin debe desarrollarse hoy a
travs de un proceso en el que participen distintos agentes sociales. Debe estar
acompaado, adems, de una capacidad de coordinar las actividades estatales
orientadas a alcanzar los objetivos estratgicos y a evaluar las acciones de los
organismos del Estado en tal sentido. Esas actividades, es decir, la prospectiva,
la participacin, la coordinacin y la evaluacin, constituyen lo que podramos
denominar las funciones bsicas de la planificacin. Todo ello debe formar
parte de la tarea ms amplia de fortalecer la institucionalidad estatal y, en
especial, el desarrollo de un aparato administrativo capaz de ayudar a la
sociedad a cumplir las funciones de provisin de bienes y servicios de inters
colectivo, dentro de la particular combinacin entre Estado y mercado que
cada sociedad defina sobre la base de sus propios procesos democrticos.
Para lograr todo lo mencionado, la regin necesita seguir contando
con este exitoso Instituto cuyos 50 aos celebramos hoy.
Parte 2
Evolucin de la planificacin
Captulo II
1
Se tiene aqu una interesante muestra de cmo, en el plano subnacional, no se verifican
las predicciones de los modelos de acumulacin y crecimiento de la escuela clsica
(Solow, 1956), en las que, en principio, se afirma que el capital debera fluir a donde hace
falta, a donde hay menos desarrollo, lo que, de manera automtica, tendera a disminuir
las disparidades y emparejar el desarrollo territorial (CEPAL/ILPES, 2012).
50 CEPAL
E. A modo de cierre
Los avances alcanzados por la ciencia econmica durante las ltimas dcadas
han permitido que en la actualidad, con un acotado margen de error, se
puedan conocer con anticipacin las trayectorias esperables y los efectos
potenciales de ciertos lineamientos de polticas pblicas sobre variables
econmicas clave (por ejemplo, el nivel de actividad y de empleo). Estos
avances se tornan realmente importantes a la hora de vislumbrar y disear
patrones de crecimiento que sean sostenibles y compatibles con el alcance
del desarrollo en todas sus dimensiones.
Ahora bien, para lograr el desarrollo econmico, el crecimiento es un
factor indispensable (en ninguna circunstancia se puede alcanzar el desarrollo
sin un proceso de crecimiento econmico que lo acompae), pero que requiere
la concurrencia de otros factores, tambin fundamentales2. Por ejemplo, un
pas o regin podra disfrutar de un crecimiento sostenido por 10 o 20 aos,
sin que ello se traduzca en desarrollo a nivel econmico, social y ambiental.
Solamente se tratara de un crecimiento que repetira las estructuras de
produccin, distribucin y consumo de los perodos precedentes.
Es en este ltimo aspecto donde surge la visin de la CEPAL para
la promocin del desarrollo: la clave que han mostrado los pases que han
logrado canalizar a lo largo de su historia un fuerte crecimiento de modo
que se traduzca en niveles de desarrollo ha sido la promocin del cambio
estructural en la produccin, el intercambio y la distribucin, incluido el
fortalecimiento de las instituciones, simultneamente con el proceso de
crecimiento econmico.
Desde otra ptica, la simple reproduccin de las relaciones bsicas de
produccin, intercambio y distribucin, provocada por el mero crecimiento
econmico, sigue manteniendo perpetuamente a la regin en una espiral
cclica de generacin y persistencia de las brechas econmicas, sociales y
ambientales ya presentes en ella. Estas brechas, que en perodos de contraccin
de la actividad econmica se amplifican, no logran ser totalmente revertidas
en los perodos de crecimiento.
Un inconveniente adicional a este proceso es el hecho de que la
poblacin de los deciles de ms elevados ingresos de nuestras sociedades
busca replicar las caractersticas de consumo de los pases desarrollados,
adquiriendo un patrn de consumo importado, no adaptado al aparato
productivo latinoamericano, que provoca, entre otros efectos, presiones
sobre la balanza de pagos3.
2
Por ejemplo, dotacin de recursos naturales, estructura demogrfica, instituciones, normas
y leyes, entre otros.
3
El tema de los patrones de consumo importados fue abordado de manera promisoria por
Pinto (1976).
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 59
Bibliografa
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Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Instituto
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Social de Amrica Latina, 2012 (LC/G.2557-P), Santiago de Chile. Publicacin de
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Santiago de Chile.
CEPAL/ILPES (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe/Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social) (2012),
Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe 2012
(LC/W.453), Santiago de Chile.
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igualdad (LC/W.426), Santiago de Chile.
60 CEPAL
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desarrollo (LC/G.2507), Santiago de Chile.
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Medina Vzquez, Javier, Steven Becerra y Paola Castao (2012), Prospectiva y poltica
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Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), indito.
Pinto, Anbal (1976), Notas sobre estilos de desarrollo en Amrica Latina, Revista
de la CEPAL, N 1, Santiago de Chile.
Solow, Robert (1956), A contribution to the Theory of Economic Growth, The
Quarterly Journal of Economics, vol. 70, N 1, Oxford, Oxford University Press.
Captulo III
A. A manera de introduccin
Entender el funcionamiento de las economas de la regin latinoamericana
para impulsarlas y fortalecerlas, desentraar las conexiones existentes
entre centro y periferia, y encontrar la compatibilidad dinmica entre los
conceptos de desarrollo, democracia y globalizacin son propsitos que
bien pueden resumir los esfuerzos de reflexin que ha desarrollado en estos
primeros 50 aos el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES), que empez sus trabajos capitaneado por Ral
Prebisch. Ahora, cuando la Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL) propone una nueva agenda histrica centrada en la
hora de la igualdad, los trabajos y los das del ILPES se tendrn que volver
ms complejos, para establecer nuevas y ms ricas correspondencias entre
sus tareas de formacin, capacitacin e investigacin y el despliegue de la
ambiciosa estrategia de cambio estructural para la igualdad trazada en los
ltimos aos por su casa matriz (CEPAL, 2012).
62 CEPAL
B. Volver a lo bsico
Para Prebisch y sus compaeros la planificacin era necesaria a la vez que
compatible con el mercado y con la iniciativa privada. Ms an, con claridad
se postulaba que el funcionamiento adecuado del mercado en el contexto
de una economa dinmica era inconcebible sin la constitucin de ciertas
condiciones bsicas, materiales e institucionales, que no podan sino recaer
en la accin pblica.
El inters por la planificacin, el desarrollo regional, la gestin local,
la competitividad territorial, el cambio estructural y la equidad se han
vuelto expresiones sostenidas del pensamiento cultivado en el Instituto y
renovado a partir de los planteamientos sucesivos hechos desde la CEPAL
sobre la transformacin productiva y la equidad, el desarrollo sustentable,
la democracia y la ciudadana y, como dijimos antes, la hora de la igualdad.
Estos empeos intelectuales, as como culturales y polticos, han cobrado
una centralidad plena e intensa en estos aos de convulsin y crisis globales.
La crisis actual revela la necesidad de rescatar y replantear enfoques.
Las polticas estructurales adoptadas para superar la crisis de la deuda
externa pudieron corregir desequilibrios de precios y fiscales, y paliaron
el peso del endeudamiento externo, pero en ellas no se tom debida nota
del dao social y productivo del ajuste y del propio cambio estructural que
64 CEPAL
D. Asimetras y heterogeneidades
Las expresiones de la globalizacin no son homogneas ni unvocas. Las
heterogeneidades estructurales recogen dentro de las naciones las asimetras
histricas entre el mundo desarrollado y los pases que buscan su propio
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 67
a los supuestos hombres sabios que se han apropiado del debate poltico y
han convertido el dficit en el tema de conversacin.
Como se observa al analizar en perspectiva, nunca se prest la atencin
debida a lo que Ral Prebisch haba advertido y resuma en su nocin de
insuficiencia dinmica del crecimiento. Esta insuficiencia se expresaba
en un desempeo externo crnicamente deficitario, que no solo asociaba el
crecimiento con dficits crecientes en la cuenta corriente de la balanza de
pagos, sino tambin con una precaria articulacin interna de la estructura
productiva, en que encontraba su raz lo que se llam la heterogeneidad
estructural latinoamericana.
Esta forma de crecimiento condujo a las economas latinoamericanas a
una fuerte dependencia respecto de su capacidad para absorber capital externo,
en especial mediante el endeudamiento. La frmula que se consideraba como
la principal para elevar el bienestar general de la poblacin puede considerarse
hoy simplista, literalmente aritmtica: bastaba con que la produccin creciera
por encima del aumento de la poblacin para garantizar un alza del ingreso per
cpita, que se reflejara en el incremento de los ingresos y las oportunidades.
Se postulaba un crculo virtuoso articulado por la modernizacin econmica
y social fruto del desarrollo industrial, cuyos encadenamientos productivos
seran el impulso para el resto de los sectores. Pero, como se ha mencionado,
se descuid la construccin de redes sociales de alcance universal. Luego, en
lugar del pleno empleo y la proteccin social, se impusieron la lucha contra
la inflacin, la estabilidad financiera y la permanente reduccin del tamao
del Estado y de sus compromisos con el bienestar.
Bibliografa
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Captulo IV
Juan R. Cuadrado-Roura
1
Jean Monnet fue ms tarde uno de los fundadores de la Comunidad Europea.
2
Pierre Mass asign ese ttulo a su conocido libro Le plan ou lanti-hasard, publicado por
primera vez en 1965, que posteriormente fue reeditado y traducido varias veces.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 77
3
Recurdese que Margaret Thatcher se convirti en Primera Ministra del Reino Unido
en 1979 y que Ronald Reagan asumi la presidencia de los Estados Unidos en 1981.
4
Francia aprob un octavo plan (1981-1985), que fue reformado despus por el noveno
(1984-1988) y prolongado todava por el dcimo plan (1989-1992). Sin embargo, la funcin
de estos planes fue muy inferior a la que haban tenido en el pasado. Se trataba de
documentos orientadores y la propia comisara del plan perdi peso poltico.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 79
5
Recientemente, el Tratado de Lisboa ha transformado el marco financiero plurianual en un
acto jurdicamente vinculante.
6
Jacques Delors condujo una fase de fuerte impulso al desarrollo de la Unin Europea,
como Presidente de la Comisin Europea.
80 CEPAL
7
En los marcos se suele incluir un margen para imprevistos, as como para atenuar las
consecuencias de que la tasa de crecimiento de los pases miembros sea inferior a lo
proyectado, lo que implica una reduccin de los recursos efectivos de la Unin (Artis y
Lee, 1994; Jordn, 2008; Brunet, 2010).
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 81
8
El Consejo de la Unin Europea, antes Consejo de Ministros de las Comunidades
Europeas, rene a los presidentes de gobierno de todos los pases miembros (Consejo
Europeo) junto a los presidentes de la Comisin Europea y del Parlamento Europeo. Hay,
asimismo, Consejos de la Unin sobre temas especficos, a los que asisten los ministros
responsables de la correspondiente rama de actividad en sus pases.
9
La Estrategia de Lisboa 2000, tambin conocida como Agenda de Lisboa, fue realmente un
plan estratgico de desarrollo de la Unin Europea. La aprob el Consejo Europeo en Lisboa
el 23 y 24 de marzo de 2000 y se propona dar un gran impulso en diferentes frentes: 1)
preparar la transicin hacia una sociedad y una economa fundadas en el conocimiento por
medio de polticas que cubriesen mejor las necesidades de la sociedad de la informacin y
de la investigacin y desarrollo, as como acelerar las reformas estructurales para reforzar
la competitividad y la innovacin y por la conclusin del mercado interior; 2) modernizar
el modelo social europeo invirtiendo en recursos humanos y luchando contra la exclusin
social, y 3) mantener sana la evolucin de la economa y las perspectivas favorables
de crecimiento progresivo de las polticas macroeconmicas. El texto completo puede
descargarse de la pgina del Consejo Europeo de 23 y 24 de marzo de 2000. Conclusiones
de la Presidencia.
82 CEPAL
10
La Estrategia Renovada de Lisboa (2005) fue en buena parte producto de algunas evaluaciones
intermedias encargadas por la Comisin Europea que pusieron de manifiesto el escaso
avance en la mejora de la productividad y del empleo. Los objetivos de esta nueva Estrategia
fueron: 1) impulsar con ms efectividad las polticas relativas a la sociedad de la informacin
y de I+D; 2) acelerar el proceso de reformas estructurales a favor de la competitividad y la
innovacin; 3) continuar la modernizacin del modelo social mediante la inversin en capital
humano y la lucha contra la exclusin social, y 4) hacer compatible el progreso econmico
y social con la proteccin y conservacin del medio ambiente. Vase la Comunicacin al
Consejo Europeo de la primavera, del 2 de febrero de 2005. Comunicacin del Presidente
Barroso de comn acuerdo con el Vicepresidente Verheugen [COM(2005) 24 final].
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 83
y las autoridades de las regiones para las que se hayan aprobado programas
de desarrollo11.
Otro mbito en que la programacin se ha impuesto en la UE es el
de las prioridades para la Red Transeuropea de Transportes (RTE-T), cuyas
orientaciones bsicas se aprobaron en 1996 e incluyen los ejes prioritarios
para el transporte tanto por carretera y ferroviario como para el que se realiza
por la red de vas navegables. No se puede hablar en este caso de planes
a nivel comunitario, pero s de los ejes que la UE considera prioritarios y,
en funcin de ello, de las decisiones de financiamiento para los tramos y
actuaciones concretas que se definan, siempre dentro de las posibilidades
que abre el marco financiero de cada perodo.
Lo expuesto hasta aqu nos muestra dos hechos con los que puede
cerrarse este artculo. El primero es que la planificacin que se puso en
prctica en muchos pases europeos a partir de finales de los aos cincuenta
dej propiamente de existir como consecuencia de la crisis econmica de
los aos setenta y, sobre todo, como consecuencia de la irrupcin de las
ideas neoliberales que tuvo lugar a partir de entonces. El segundo es que la
planificacin ahora denominada con ms frecuencia programacin
sigue estando presente en Europa, aunque bajo formas distintas, como son
algunos planes sectoriales y de carcter horizontal elaborados por algunos
pases (desarrollo de infraestructura y planes de dotacin sanitaria, entre
otros), pero de forma especial en el mbito de la Unin Europea, donde la
programacin a mediano plazo constituye uno de los pilares ms importantes,
segn se ha expuesto anteriormente.
Este giro hacia lo que podramos calificar como nuevas formas de
planificacin refleja una evidencia que aceptan de forma bastante general tanto
los economistas como los polticos12: la necesidad de que las intervenciones
y algunas polticas pblicas tengan como caracterstica y como requisito
11
Lo que se apruebe al inicio de cada programa especfico (regional o plurirregional) puede
ser objeto de revisiones muy restringidas durante todo el perodo de programacin,
cuando se producen cambios muy importantes en las previsiones de evolucin econmica
o cuando alguna actuacin concreta requiere cambios. En todo caso, los principios de
programacin y de disciplina presupuestaria impiden la introduccin de grandes
modificaciones y exigen que si las autoridades (nacionales o regionales) cambian, tengan
que seguir respetando lo programado para cada perodo.
12
Como es obvio, no todos los economistas y polticos la aceptan. Quienes son partidarios
del liberalismo a ultranza y del dominio del mercado suelen oponerse ahora como
antao a todo lo que suponga obstculos al libre funcionamiento de este y de la toma
de decisiones por parte de todos los agentes. Sin embargo, si recurrimos al principio de
la no discrecionalidad que apoyan los partidarios de unas polticas monetarias y fiscales
normativas (segn la propuesta de M. Friedman y tantos otros), los principios de la
programacin y de la existencia de planes a mediano plazo que confieran estabilidad
a las polticas econmicas regionales, de infraestructuras, energa y otras, encuentran
pleno apoyo.
84 CEPAL
Bibliografa
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Captulo V
Sergio Boisier
A. Introduccin
Este captulo se estructura en ocho secciones, de la manera siguiente. En la
introduccin, se expone el propsito del documento y se redefine el concepto
de poltica territorial. En la seccin B (Un enfoque terico), se define con
precisin la naturaleza de los problemas territoriales, fundamento de las
intervenciones polticas sobre el territorio. En la seccin C (Un enfoque
histrico), se rastrea el origen de las polticas territoriales en Amrica Latina
en dos experiencias fundacionales, la Autoridad del Valle del Tennessee
(TVA), establecida por Roosevelt en los aos treinta del siglo XX, y la Cassa
per il Mezzogiorno, el organismo de desarrollo del sur de Italia creado en 1950,
mostrando en cada caso las rplicas latinoamericanas ms importantes. En
la seccin D (Las matrices paradigmticas de las polticas territoriales), se
examina con mayor profundidad la evolucin de las polticas territoriales. En
la seccin E (Los objetivos de las intervenciones territoriales y los resultados),
se muestra qu es lo que se buscaba y qu resultados se obtuvieron. En la
seccin F (Hiptesis sobre un fracaso ms que evidente), se explican las razones
de la falta de xito. En la seccin G (Hechos significativos en el siglo XXI), se
86 CEPAL
B. Un enfoque terico
En una perspectiva funcionalista, parsoniana podra decirse, todo sistema
socioeconmico busca alcanzar tres objetivos trascendentes e inmanentes,
irrenunciables, de largo plazo: primero, el aumento sistemtico de la capacidad
de produccin de bienes y servicios; segundo, una cierta estabilidad social
que viabilice el proceso de ahorro/inversin, condicin adems para el logro
del primer objetivo, y tercero, la mantencin de la soberana territorial,
condicin bsica de la permanencia de un Estado nacional.
En la literatura clsica sobre planificacin se define como problema, y por
tanto como una cuestin que contribuye a definir un campo de intervencin,
la confrontacin de objetivos y sus impedimentos.
1
Queremos subrayar el uso de la palabra fomento, para denotar con ello el cambio de rol
del Estado en el neoliberalismo.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 87
C. Un enfoque histrico
Las observaciones precedentes ayudan a develar la racionalidad de las
polticas territoriales, aunque rara vez la racionalidad se presenta como su
nico respaldo.
A nivel mundial, el primer intento relativamente explcito de una
intervencin del Estado nacional para enfrentar una cuestin que ahora
calificaramos como un problema regional se produjo en los Estados Unidos
a comienzos de los aos treinta del siglo XX; se trat de la creacin, por parte
del gobierno de F. D. Roosevelt, de la Autoridad del Valle del Tennessee (TVA),
de enorme xito e influencia, cuyas races tericas se encontraban en la poltica
econmica keynesiana. El establecimiento de la TVA fue una tpica respuesta
keynesiana a la crisis de 1929 y, por tanto, se trat de una intervencin que
por derivacin casi matemtica se transform en el cono del desarrollismo
regional. Le seguira finalizada la Segunda Guerra Mundial la creacin
de la Cassa per il Mezzogiorno en Italia, una intervencin estatal claramente
ideolgica (tendiente a evitar la toma del poder la presidencia por el
Partido Comunista) y, otra vez por derivacin, transformada en cono de
poltica territorial, aunque con diferentes propsitos.
Todos los estudiosos estn de acuerdo en que Mxico ha sido la cuna
de las polticas territoriales en Amrica Latina a partir del momento en
que se estableci la Comisin Ejecutiva de la cuenca del ro Papaloapan,
en 1947, para administrar los cerca de 47.000 km de la cuenca. Los objetivos
principales se vincularon al control de inundaciones, aunque en definitiva
se le asignaron varios otros. En efecto, su autoridad comprenda no solo
la inversin en recursos hidrulicos para controlar las inundaciones, la
irrigacin, la energa hidroelctrica y el agua potable, sino tambin para el
establecimiento de todo tipo de sistemas de comunicacin para todos los
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 89
ciudades que posteriormente pasaran a ser las estrellas del desarrollo italiano
(los distritos industriales). Como parte de la misma construccin poltica
y al amparo del Plan Marshall, los Estados Unidos empuj la creacin de
una agencia financiera y de ejecucin de proyectos, destinada a canalizar
recursos de inversin al sur de la pennsula, de pobreza extrema y, segn
se pensaba, caldo de cultivo del comunismo.
Naci entonces la emblemtica Cassa per il Mezzogiorno, que entre
1950 y 1980 transferira la gigantesca cantidad de 36.000 millones de dlares
(nominales) hacia inversiones en infraestructura y en equipamiento industrial
en la zona sur del pas. La Cassa tuvo un xito considerable en aumentar el
ingreso per cpita del Sur, pero el del Norte aument mucho ms rpidamente,
poniendo en evidencia la dualidad de las disparidades consideradas en
trminos absolutos o relativos.
La SUDENE fue la principal rplica de la Cassa en Amrica Latina, una
institucin que, al igual que su matriz, deba su creacin a consideraciones
polticas, como una respuesta del Estado brasileo a la efervescencia social
y poltica del Nordeste, causada por la pobreza y que ya haba generado un
potente y amenazador movimiento, las Ligas Campesinas, lideradas por
Francisco Julio (que aos despus sera incorporado al sistema y transformado
en diputado federal). El gobierno de Kubitschek, a travs de Furtado, cre
entonces un aparato cuyo objetivo principal era viabilizar la transferencia de
capital desde el Centro-Sur al Nordeste, generando empresas, empresarios
y empleo. Francisco de Oliveira dir en claro lenguaje marxista que
la SUDENE viabilizaba con aires nacionalistas la expansin de la base de
acumulacin del capitalismo oligoplico brasileo, creando al mismo tiempo
una oligarqua local, socia de la ya existente principalmente en Sao Paulo.
Las franquicias tributarias (conocidas como los artculos 34/18) seran el
principal instrumento para allegar capital.
La mano invisible de los Estados Unidos no tard en hacerse visible:
Hollis Chenery, uno de los artfices del modelo de la Cassa, y Stephan
Robock, un destacado economista, seran asesores de la Superintendencia
y contribuiran decisivamente a su organizacin y a la definicin de su
estrategia. Ms adelante, segn de Oliveira, la accin de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) en el Nordeste
apuntara de manera concreta a minar la autoridad de la SUDENE, ofreciendo
ayuda en forma directa a los gobiernos estaduales capaces de oponerse
polticamente a las fuerzas polticas populares, rotuladas como radicales
(de Oliveira, 1977, pg. 122).
La dcada de 1960 comenz, en cierto sentido, con la Conferencia
de Punta del Este, en 1961, oportunidad en que se cre la Alianza para el
Progreso y momento en que los Estados Unidos levant el veto ideolgico a la
planificacin para transformarla en un instrumento legtimo de intervencionismo
92 CEPAL
Cuadro V.1
Conceptos clave en polticas regionales a lo largo del tiempo
1950-1960 Infraestructura como condicin del crecimiento
Fuente: R. Camagni, Rationale, principles and issues for development policies in an era of globalization
and localization: spatial perspectives, Miln, Politecnico di Milano, 2000.
2
Vase Boisier y otros (1981).
100 CEPAL
3
Entindase esta metfora como referida al ncleo cognitivo e innovativo de la globalizacin.
4
Sin que se trate de una mayor movilidad libre; por el contrario, el conocimiento est
crecientemente privatizado y ni hablar del capital.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 103
5
Por cierto que la lgica del sistema no siempre coincide con la lgica de sus actores
individuales y ello explica la conducta y la ambivalencia en el discurso y en la prctica
del libre comercio por parte de los pases ms industrializados. Pero no hay dudas en
relacin a quin impondr su lgica. Esta contradiccin temporal ya haba sido anotada
por Gramsci.
104 CEPAL
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Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 109
A. Introduccin
En los ltimos aos se ha producido abundante bibliografa sobre las bases
conceptuales de un nuevo modelo de gestin en las administraciones publicas
latinoamericanas, partiendo de las experiencias de la nueva gerencia pblica
llevadas a cabo en Nueva Zelandia, los Estados Unidos y el Reino Unido
y los desarrollos en materia de gestin por resultados realizados por la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).
Este nuevo modelo conocido como gestin por resultados, para
resultados u orientado a resultados (segn las denominaciones en uso)
plantea la necesidad de poner al Estado al servicio del ciudadano y, por
tanto, cambiar el paradigma de las administraciones pblicas centradas
en el control de medios, para transformarlas en administraciones en que
se privilegia la obtencin de resultados que satisfagan las necesidades y
demandas de la poblacin, todo ello sin abandonar el necesario control del
uso de los recursos.
Es evidente que la transformacin del funcionamiento administrativo
pblico, sobre la base de la conceptualizacin sealada, requiere un largo
proceso de maduracin para su paulatina y efectiva instrumentacin. Las
administraciones pblicas latinoamericanas han funcionado durante ms
114 CEPAL
B. Antecedentes
La administracin pblica latinoamericana se caracteriz, hasta la dcada
de 1980, por estar regida por un conjunto amplio y variado de normas orientadas
al control en el uso de los insumos y al cumplimiento de procedimientos
formales. Se trataba de administraciones hiperreguladas en su funcionamiento
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 115
1. Algunas definiciones
i) La gestin para resultados es un marco conceptual cuya funcin
es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva
e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de
optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad
de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno
y la mejora continua de sus instituciones (BID/CLAD, 2007,
pg. 18).
ii) La gestin orientada a resultados es un enfoque orientado a
lograr cambios importantes en la manera en que operan las
organizaciones, mejorando el desempeo en cuanto a los resultados
como la orientacin central. Proporciona el marco de la gestin
y las herramientas para la planificacin estratgica, la gestin de
riesgos, el monitoreo del desempeo y la evaluacin (OCDE/
Banco Mundial, 2006, pg. 9).
iii) La gestin por resultados (GpR) es un enfoque del ciclo de
vida de la administracin de programas que integra una visin
estratgica centrada en el alcance de objetivos, incorporando un
mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y medidas
para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendicin
de cuentas. El elemento esencial de la GpR se centra en el logro
de resultados, la aplicacin de la medicin del desempeo
continuo, el aprendizaje, el cambio y la presentacin de informes
de rendimiento (CEPAL-DPPO, s/f).
iv) La gestin para resultados es el modelo de administracin de los
recursos pblicos centrado en el cumplimiento de las acciones
estratgicas definidas en el plan de gobierno para un determinado
perodo de tiempo. Permite gestionar y evaluar el desempeo de
las organizaciones del Estado en relacin con polticas pblicas
definidas para atender las demandas de la sociedad (Makn, 2000).
Si bien no existe un modelo nico de gestin para resultados, de las
definiciones seleccionadas se pueden extraer algunas caractersticas comunes:
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 119
2. Algunos enfoques
Existen bsicamente tres enfoques o formas de tratamiento de la gestin
para resultados, complementarios entre s: i) enfoque sistmico; ii) enfoque
basado en macroprocesos, y iii) enfoque de instrumento de gestin.
i) Enfoque sistmico
Desde el punto de vista sistmico, se podra sealar que la gestin
para resultados requiere el funcionamiento articulado e interrelacionado
de los tres sistemas bsicos que operan transversalmente en la estructura
administrativa pblica: i) planificacion; ii) presupuesto, y iii) organizacin.
Diagrama VI.1
La gestin para resultados en un enfoque sistmico
Planificacin
Presupuesto Organizacin
Diagrama VI.2
La gestin para resultados en un enfoque de procesos
Planificacin Programacin
estratgica presupuestaria
Gestin para
resultados
Seguimiento Administracin de
y auditora recursos reales y
por desempeo financieros
1
Este tema se analiza en la seccin G de este captulo.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 123
Diagrama VI.3
La gestin para resultados en el mbito pblico
Concepto de gestin
para resultados
Control
externo
Ciclo de gestin
y control de
Rendicin de cuentas gestin
Fuente:
Banco Interamericano de Desarrollo/Centro Latinoamericano de Administracin para
el Desarrollo (BID/CLAD), Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico,
Washington, D.C., 2007.
3. La cadena de valor
Los tres enfoques descritos representan visiones diferentes pero a la vez
complementarias de la gestin para resultados, que utilizan como metodologa
de anlisis para la programacin el concepto de cadena de valor pblico,
en forma implcita en los dos primeros casos y en forma explcita en
el tercero.
En varios de los pases que vienen implementando modelos de gestin
para resultados se emplea como herramienta de programacin y seguimiento
la matriz o marco de estructura lgica. Este mecanismo, que se utiliza
para la elaboracin de proyectos que sern financiados por organismos
internacionales, permite programar a nivel micro la gestin, vinculando
fines, objetivos, resultados, productos y actividades, as como detallando en
cada caso indicadores y medios de verificacin de su cumplimiento. Si bien
ha sido y es til para la programacin de proyectos de inversin, con fechas
124 CEPAL
Diagrama VI.4
Dimensiones de las polticas pblicas
Polticas pblicas
Direccionalidad
Medidas de poltica
Operaciones
Fuente: A.J. Sotelo Maciel, La cadena de valor pblico: un principio ordenador que previene la
colisin metodolgica, 2012 [en lnea] http://www.asip.org.ar/es/content/la-cadena-de-valor-
p%C3%BAblico-un-principio-ordenador-que-previene-la-colisi%C3%B3n-metodol%C3%B3gica.
2
Mayores detalles sobre esta tcnica pueden encontrarse en Matus, Makn y
Arrieche (1979).
128 CEPAL
F. Incentivos
El nuevo modelo administrativo hace necesaria la revisin de algunos
criterios tradicionales contemplados en la administracin de recursos reales
y financieros, as como la introduccin de incentivos a las organizaciones y
a los funcionarios y empleados pblicos.
3
Mayores referencias sobre este nuevo modelo de gestin, y en especial sobre los roles de las
unidades ejecutoras y de los gerentes de programas, pueden encontrarse en Makn (1999).
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 131
1. El poder legislativo
El nuevo modelo de gestin hace necesaria una profunda revisin de
los criterios tradicionales que aplican los poderes legislativos tanto en la
aprobacin de los presupuestos como en el anlisis y tratamiento de la
ejecucin presupuestaria y de la rendicin final de cuentas.
En primer lugar, es necesario revisar el concepto tradicional vigente
en la mayora de las legislaciones presupuestarias latinoamericanas de
que la aprobacin del presupuesto consiste solamente en un conjunto de
autorizaciones sobre niveles mximos que es posible gastar. La aprobacin
del presupuesto implica definir una forma de vida de la sociedad. Por tanto,
significa aprobar no solo los niveles y la composicin del financiamiento y
del gasto pblico sino tambin los bienes y servicios que se producirn y, en
consecuencia, evaluar ex ante el impacto que la gestin pblica tendr en la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin. Para ello, es necesario que
en las discusiones con motivo de la aprobacin del presupuesto se cambie el
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 133
3. La sociedad civil
A travs de sus exigencias y sus planteamientos, la sociedad tiene que
participar en los procesos de reforma del Estado y en su propia gestin.
El gobierno, por su parte, tiene que transformar los planteamientos de la
sociedad en acciones concretas.
En este sentido, una forma de acercar el gobierno y la administracin
a la ciudadana es mediante la descentralizacin efectiva de la gestin. Es
necesario llevar los servicios y las prestaciones pblicas ms cerca de la
gente, para que sea esta la encargada de efectuar el control y la peticin de
cuentas por resultados.
Otro elemento que es preciso tener en cuenta es la gradual adopcin
del presupuesto participativo. Esta herramienta, que se ha venido utilizando
en diversos pases, fundamentalmente en el mbito local, representa un
avance en el involucramiento de la sociedad en la gestin pblica. Si bien es
necesario concretar dicha participacin en materia de fijacin de prioridades
para la asignacin de recursos, tambin deben instrumentarse mecanismos
para que en la administracin del gasto en especial, del gasto social se
logre una efectiva participacin de los beneficiarios de esos recursos.
4. La clase dirigente
La clase dirigente de los pases, incluidas las clases poltica, empresarial y
sindical, debera tambin asumir nuevos roles en sus relaciones con el Estado.
En muchos casos, la clase dirigente (poltica, empresarial y sindical) ha
tenido y sigue teniendo con el Estado relaciones orientadas por la bsqueda
de prebendas, en el sentido de que lo utilizan como botn poltico o como
instrumento para obtener ventajas corporativas.
En el caso de los dirigentes polticos, normalmente no existe la prctica
de la rendicin de cuentas ante los representados por el incumplimiento
de promesas electorales y, por tanto, no se aplican sanciones cuando ello
ocurre. No se registran casos de ejemplaridad en los niveles ms altos de
la administracin, en que se produzca el cese de tareas de un funcionario
(cualquiera sea su cargo) como consecuencia de no haber cumplido
con los objetivos asignados. Por otra parte, es necesario sealar que la
seleccin de funcionarios de nivel poltico no se basa, en la mayora de los
casos, en las capacidades profesionales para el desempeo de funciones
de gobierno.
En la dirigencia empresarial, el discurso pareciera agotarse en las
crticas y reclamos vinculados al costo de la administracin y la burocracia,
mientras se realizan negocios con el Estado, en ocasiones con una alta
participacin en el fomento de actividades corruptas.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 135
5. La burocracia
La estabilidad del empleo pblico reivindicacin de los funcionarios
pblicos en todos los pases y que est consagrada en diversos tipos de
normas legales no debe significar que la gestin que ellos realizan no est
sujeta a la obtencin de resultados. La sociedad en su conjunto debe tomar
conciencia del costo que representa mantener una burocracia que no tiene
la obligacin de conseguir resultados y que genera de esta forma un gasto
improductivo que se paga con los impuestos de todos los ciudadanos. En este
sentido, se debe profundizar mucho ms la profesionalizacin del empleado
pblico y dejarlo al margen de los cambios de gobierno, de tal forma que,
en primera y ltima instancia, los resultados de su trabajo sean la medida
de su continuidad. Para avanzar en este sentido ser necesario conseguir
amplios consensos en los distintos mbitos de la sociedad.
H. Conclusiones
A lo largo del artculo se han venido exponiendo diversas conclusiones.
A manera de conclusin final, se puede afirmar que el actual modelo
administrativo de control formal del uso de los medios ha perdido total
vigencia y que el proceso hacia un nuevo modelo administrativo la gestin
para resultados es irreversible, ya que constituye un requisito bsico para
lograr que el Estado est verdaderamente al servicio de los ciudadanos, con
eficiencia y eficacia, y que -por tanto- sea validado por la sociedad.
Sin embargo, para que la introduccin de este nuevo modelo no sea
una simple moda es necesario considerar que la reforma no se logra con la
incorporacin de aspectos parciales, como el desarrollo de indicadores, el
montaje de sistemas de seguimiento y evaluacin y la firma de contratos
por desempeo. Se requiere, desde el punto de vista tcnico, un profundo
cambio de los procesos de administracin de recursos reales, la integracin
de la administracin financiera al nuevo modelo y, fundamentalmente,
modificaciones de los patrones esenciales actuales de la cultura organizacional
136 CEPAL
Bibliografa
BID/CLAD (Banco Interamericano de Desarrollo/Centro Latinoamericano de
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pblica nacional, ponencia en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Santo Domingo.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 137
Nelson Shack
A. Introduccin
Desde que se cre en 1962, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES) ha contribuido significativamente
en el proceso de desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, apoyando a los
distintos gobiernos en las reas de planificacin del desarrollo y gestin
pblica. Se ha constituido en un centro de pensamiento y en un foro abierto
y participativo de reflexin sobre los desafos que enfrenta el Estado en
un contexto en que la globalizacin y la descentralizacin condicionan la
efectividad de los esfuerzos gubernamentales por mejorar la calidad de las
polticas pblicas y las capacidades institucionales en favor de la obtencin
de un mayor desarrollo humano.
Las actividades del ILPES durante estos 50 aos han comprendido
cientos de cursos, talleres y seminarios, en que han participado decenas
de miles de funcionarios y, particularmente, altos directivos de la gestin
140 CEPAL
1
Recuerdo, por ejemplo, haber compartido durante la ltima dcada mltiples y
enriquecedoras discusiones a nivel terico y prctico, con los directores nacionales de
presupuesto de la regin.
2
Gran parte de esta reflexin se basa en tres trabajos realizados previamente. Vase Shack
(2011, 2008 y 2006).
3
Que usualmente terminan siendo las mismas que en distintos momentos del tiempo
aprueban tanto el plan como el presupuesto.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 141
4
Lo que no significa que sean necesariamente los asuntos o quehaceres ms importantes;
por ejemplo, respirar es crucial para vivir y nunca pensamos antes de hacerlo. Es que hay
cuestiones inerciales sobre las que la planificacin pareciera ser innecesaria, salvo que
se est atravesando una crisis estructural que motive un cambio radical que obligue a
repensar toda la accin estatal y sus organizaciones.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 143
Diagrama VII.1
Macroprocesos en la gestin de los recursos
Transparencia Situacin
deseada
Comunicacin
e informacin
1
Rendicin Planificacin
de cuentas estratgica
4 2
Presupuestacin Participacin
operativa ciudadana
3
Objetivos presupuestarios
para el ao fiscal
Aprendizaje
colectivo
Situacin Integridad
actual
Fuente: Nelson Shack, La articulacin entre el plan y el presupuesto: Algunas experiencias en Amrica
Latina, Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados: Documentos
presentados en las reuniones de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica del
Dilogo Regional de Poltica, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2008.
5
Uno de los tipos de evaluacin, segn el momento en que se aplica, es la evaluacin ex dure
(o concurrente), tambin conocida con el nombre de monitoreo.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 149
6
Debido a la naturaleza usualmente intertemporal de este proceso y a la gran relevancia
que tiene para todos los actores, particularmente los polticos y los ciudadanos (votantes).
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 153
sus propios instrumentos de mediano plazo (MPMP) y sus PEI para llegar
de la misma forma a la construccin de sus PMIP.
Un elemento clave para programar eficazmente las inversiones es
reconocer que no se deben priorizar las inversiones sino los problemas que
es preciso resolver. De esa manera, las inversiones vinculadas a la solucin de
los problemas priorizados se podrn alinear naturalmente y ordenar segn
criterios lgicos, como nivel de ejecucin, nivel de estudios de preinversin,
nivel de pobreza de los beneficiarios, costo de operacin y mantenimiento,
entre otros.
Por otra parte, resulta imposible hacer una programacin de inversiones
que se articule apropiadamente con el presupuesto si no se dispone, entre
otros, de los siguientes elementos:
i) tipologas de proyectos por lneas de accin;
ii) taxonoma del gasto pblico por propsitos o tipos de gasto;
iii) costos medios estndares por tipologas de proyectos y territorios
de ejecucin (rural y urbano);
iv) brechas socioeconmicas por departamentos, provincias y distritos,
y lneas de accin;
v) tiempos tcnicos estimados por cada tipo de estudios de preinversin
y estudios definitivos o expedientes tcnicos, y
vi) tiempos administrativos estimados por tipo de proceso para
convocatoria, adjudicacin y contratacin.
Todos estos elementos, soportados por adecuados sistemas informticos,
posibilitaran una apropiada vinculacin de ida y vuelta entre los distintos
instrumentos, haciendo ms factible la ansiada aspiracin de articular el
plan con el presupuesto gubernamental.
Para concluir, solo como referencia, a fin de ofrecer una idea grfica
de lo que podra ser un proceso articulado de planificacin y presupuesto
(con nfasis en la programacin de inversiones pblicas), se presenta un
esquema general de integracin a partir del caso peruano.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 155
Diagrama VII.2
Secuencia de interaccin entre los instrumentos de programacin
Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5
Plan estratgico de mediano
plazo a nivel nacional
Maneja informacin del Problemas por resolver Priorizados de acuerdo a taxonoma del gasto pblico
marco de gasto a nivel de
funcin, geogrfico,
Caracterizacin o definicin del problema
fuente, sector y programa
Marco lgico: objetivos, resultados, indicadores, metas
Plan operativo
institucional anual
(POI) Presupuesto anual
Fuente: Nelson Shack, Elaboracin del marco conceptual para el diseo del proceso integrado de
la programacin de la inversin pblica en el Per, Lima, Direccin General de Poltica de
Inversiones, Ministerio de Economa y Finanzas, 2011.
156 CEPAL
Diagrama VII.3
Esquema general de integracin, a partir del caso del Per a
Fuente: Nelson Shack, Elaboracin del marco conceptual para el diseo del proceso integrado de
la programacin de la inversin pblica en el Per, Lima, Direccin General de Poltica de
Inversiones, Ministerio de Economa y Finanzas, 2011.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 157
Se utilizan las siguientes siglas referidas a entidades del Per: DGAES: Direccin General de Asuntos
a
Econmicos y Sociales; DGPI: Direccin General de Poltica de Inversiones; DGPP: Direccin General
de Presupuesto Pblico; DNTP: Direccin Nacional del Tesoro Pblico; INEI: Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica; JNE: Jurado Nacional de Elecciones; MEF: Ministerio de Economa y
Finanzas; PRONASAR: Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural; SEACE: Sistema Electrnico
de Contrataciones del Estado; SNIP: Sistema Nacional de Inversin Pblica. Se utilizan adems
las siguientes siglas: GR: gobierno regional; MFLP: marco fiscal de largo plazo; MGMP: marco de
gasto de mediano plazo; MP: mediano plazo; MPMP: marco presupuestal de mediano plazo; NBI:
necesidades bsicas insatisfechas; OPP: oficina de planeamiento y presupuesto; PCA: programacin
de compromisos anualizados; PDLC: plan de desarrollo local concertado; PDRC: plan de desarrollo
regional concertado; PEDN: Plan Estratgico de Desarrollo Nacional; PEI: plan estratgico institucional;
PESEM: plan estratgico sectorial plurianual; PIA: presupuesto institucional de apertura; PIM:
presupuesto institucional modificado; PMIP: programa multianual de inversin pblica; POA: plan
operativo anual; PPR: presupuesto por resultados; UE: unidad ejecutora; UM: Unidad de Medida.
Bibliografa
Shack, Nelson (2011), Elaboracin del marco conceptual para el diseo del proceso integrado
de la programacin de la inversin pblica en el Per, Lima, Direccin General de
Poltica de Inversiones, Ministerio de Economa y Finanzas.
___ (2008), La articulacin entre el plan y el presupuesto: Algunas experiencias en
Amrica Latina, Efectividad en el desarrollo y gestin presupuestaria por resultados:
Documentos presentados en las reuniones de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica
Pblica del Dilogo Regional de Poltica, Washington, D.C., Banco Interamericano
de Desarrollo (BID).
___ (2006), Presupuestar en Per, serie Gestin Pblica, N 58 (LC/L.2557-P),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.85.
Captulo VIII
Fernando Rezende
A. Introduccin
La reanudacin del debate sobre el papel del Estado en la promocin del
desarrollo pone de relieve la necesidad de un examen ms detenido de las
cuestiones que se refieren a cmo el Estado, a travs de la gestin eficiente
de las polticas pblicas, puede contribuir a un crecimiento socialmente
equitativo, regionalmente equilibrado y ambientalmente sostenible.
Desde esta perspectiva, la eficiencia de la gestin pblica abarca
mltiples dimensiones: depende de cmo se toman las decisiones sobre
la asignacin de los recursos pblicos, cmo se financian las polticas que
se derivan de estas decisiones, cmo se dividen entre el gobierno central y
los gobiernos subnacionales las responsabilidades de aplicacin de dichas
polticas, cmo se gestionan los recursos y, finalmente, cmo se monitorea
y evala la implementacin de estas polticas. Es decir, la eficiencia de la
gestin depende de la correcta alineacin del proceso presupuestario, del
sistema tributario, de las relaciones intergubernamentales (entre el gobierno
nacional y los gobiernos subnacionales) y de la organizacin administrativa.
La dimensin presupuestaria trata de analizar las barreras que la
calidad de la planificacin y el presupuesto crean para lograr una gestin
eficiente del gasto pblico. El rgimen fiscal pone de relieve las limitaciones
160 CEPAL
1. Visin estratgica
La adopcin de una visin estratgica requiere de un delicado equilibrio
entre la planificacin y la elaboracin del presupuesto. Este equilibrio
depende de la creacin de una secuencia de procedimientos que comienza
con la identificacin de las prioridades estratgicas nacionales y contina
con la traduccin de estas prioridades en objetivos que deben alcanzarse en
un horizonte temporal determinado, la definicin de lo que hay que hacer
para lograr estos objetivos, el establecimiento de etapas y de las respectivas
metas que deben cumplirse para tal fin y la seleccin de los indicadores que
se utilizarn para monitorear los resultados obtenidos y proponer ajustes
cuando sean necesarios.
La identificacin de las prioridades estratgicas nacionales no se debe
limitar al horizonte temporal de un mandato poltico. Las prioridades deben
reflejar preocupaciones de largo plazo sobre el futuro del pas y el bienestar
de sus ciudadanos, y debieran ser objeto de planes de un plazo no inferior
a una dcada. Cada administracin podr modificar el nfasis asignado a
estas prioridades, lo que se debera reflejar en el peso de los objetivos y en
las metas relacionadas con estas prioridades estratgicas que asumira un
determinado nivel de gobierno.
Otra de las recomendaciones se refiere a la importancia de las tareas
de planificacin que no son responsabilidad exclusiva de un organismo
central. Como ensea la experiencia internacional, el proceso de planificacin
estratgica debe comenzar a nivel sectorial. Para ello, se debe proporcionar a
los organismos sectoriales la capacidad para elaborar sus planes estratgicos e
identificar las acciones necesarias para que estas estrategias sean implementadas,
establecer los objetivos que deben alcanzarse en un perodo determinado (por
lo menos de cuatro aos) e identificar los recursos necesarios para cumplirlos.
El rgano central de planificacin debiera revisar las propuestas remitidas
por los organismos sectoriales, evaluar las opciones posibles a la luz de las
prioridades nacionales y definir cmo se distribuirn los recursos pblicos
disponibles para obtener los mejores resultados con respecto a su asignacin.
La traduccin de las opciones mencionadas en el prrafo anterior en un
presupuesto plurianual proporciona la herramienta necesaria para orientar
la ejecucin de los programas incluidos en el plan estratgico. El presupuesto
plurianual contendr un nmero reducido de programas relacionados con los
objetivos estratgicos del plan y se tratar de asegurar la continuidad de su
implementacin mediante el establecimiento de los recursos necesarios para
llevarlo a cabo durante el perodo respectivo. La distribucin de los recursos
contemplados en el plan plurianual servir de base para la preparacin de
los presupuestos anuales, en sustitucin del enfoque incremental que se
suele adoptar para este fin.
166 CEPAL
2. Enfoque de resultados
Modificar la forma habitual de concentrar la atencin en el modo como se
utilizan los recursos asignados a cada organismo o sector exige cambios
radicales en hbitos y comportamientos profundamente arraigados.
El enfoque de resultados exige prestar atencin a los instrumentos
empleados para controlar la ejecucin del presupuesto. Los gerentes responsables
de la ejecucin de los programas contemplados en el presupuesto necesitan
disponer de mayor libertad para utilizar los recursos que estn bajo su
responsabilidad, en lugar de estar atados a un rgido detalle que indique
dnde y cmo pueden y deben ser usados estos recursos. La contrapartida
de esta libertad es la responsabilidad que pasan a tener respecto de las
consecuencias de su actuacin y la certeza de que sern fiscalizados por su
desempeo, en caso de que sea insatisfactorio. El alcance de esta libertad
puede variar, pero una condicin que se ha adoptado en algunas experiencias
internacionales ha sido limitar la utilizacin de los recursos de capital para
financiar gastos corrientes.
El foco en los resultados implica tambin la necesidad de recuperar el
carcter del presupuesto como un instrumento importante no solo para el
gasto gubernamental, sino tambin para el ejercicio del control social sobre
el Estado. Esto significa que el presupuesto necesita ser transparente, de modo
que las informaciones contenidas en l puedan ser traducidas a un lenguaje
accesible para distintos segmentos de la sociedad y que la evaluacin de sus
resultados adquiera credibilidad, al tiempo que la poblacin se interese en
participar en el proceso de elaboracin y en acompaar su ejecucin.
Algunas iniciativas importantes para alcanzar estos objetivos
incluyen, por ejemplo, la creacin de nuevas formas de divulgacin del
presupuesto, que podrn ser implementadas por instituciones acadmicas y
organizaciones no gubernamentales, y la contratacin de auditoras externas
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 167
F. Comentarios finales
Un elemento importante presente en las principales experiencias internacionales
orientadas a promover reformas integrales en los respectivos modelos
presupuestales ha sido el surgimiento de situaciones particulares que
contribuyeron a desencadenar las reformas, por ejemplo, las crisis fiscales, los
cambios importantes en los momentos de transicin poltica y las exigencias
legislativas para una mayor influencia en las decisiones estratgicas relacionadas
con el uso de los recursos pblicos. Cabe preguntarse, por tanto, qu podra
ayudar a desencadenar el cambio en otros casos.
Una hiptesis que merece ser considerada es la que sostiene la
posibilidad de que las presiones sociales por una mayor calidad del gasto
pblico sean una fuerza de cambio relevante, pero a ella podran oponerse
argumentos basados en ciertas inquietudes con relacin al impacto fiscal
de los cambios en tiempos de incertidumbre econmica.
En un sentido contrario, se puede argumentar que la perspectiva de un
posible empeoramiento de la situacin econmica puede crear dificultades
para el equilibrio de las cuentas pblicas durante los siguientes aos, lo
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 169
Introduccin
El propsito de este captulo es mostrar nuevas posibilidades y campos
de accin para los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe en materia de
desarrollo de capacidades en prospectiva y de pensamiento a largo plazo. En
este sentido, el principal argumento es que en el contexto actual y futuro de
cambio estructural en el nivel internacional (2010-2030) existe una necesidad
creciente de orientacin y de entrenamiento en prospectiva, en la medida
174 CEPAL
1
Los estudios del futuro o estudios prospectivos constituyen una disciplina emergente
de las ciencias sociales en que se rene un conjunto de teoras, mtodos, instituciones,
autores y centros internacionales que generan conocimiento acerca de la reduccin y la
gestin de la incertidumbre frente a los cambios sociales, y la preparacin para la toma
de decisiones estratgicas, caracterizadas por ser irreversibles y por tener altos costos e
impactos en la sociedad (vase De Jouvenel, 2004; Georghiou y otros, 2008; Ghemawat,
2000). El desarrollo de dichos estudios, que alcanza alrededor de siete dcadas en todo
el mundo, ha avanzado desde la dcada de 1940 a la par de las transformaciones de la
planificacin y del entorno mundial, y a lo largo del tiempo han ido surgiendo nuevos
enfoques y conceptos.
2
Vase un panorama interesante de ejercicios prospectivos contemporneos en Cagnin,
Loveridge y Saritas (2011); Comisin Europea (2009a, 2009b y 2009c); Fundacin OPTI
(2010); Keenan y Popper (2008); Miles y otros (2008); ONUDI (2007); Popper y otros (2007),
y Park (2006).
3
Los mtodos son de naturaleza cualitativa, cuantitativa o semicuantitativa, e involucran
herramientas intelectuales y participativas para la realizacin de ejercicios puntuales. Los
procesos tienen por objeto promover la acumulacin de conocimiento a travs de ciclos
sostenidos de actividad, y suponen la conformacin sistemtica de programas, agendas
o ciclos de trabajo que permitan el desarrollo progresivo de capacidades. Finalmente, los
sistemas prospectivos consisten en organizaciones especializadas que cuentan con equipos
permanentes, desarrollan curvas de aprendizaje y de profesionalizacin, y realizan ciclos
recurrentes de trabajo a lo largo de varios aos. Por lo tanto, suponen un fuerte grado de
desarrollo organizacional para incrementar el alcance y el grado de estructuracin del
conocimiento prospectivo.
176 CEPAL
Cuadro IX.1
Principales enfoques de los estudios prospectivos, 1940-2010 a
2. La necesidad de prospectiva en
el mundo contemporneo
Esta dinmica actividad prospectiva ha generado una diferenciacin muy
amplia de prcticas en diferentes niveles (meta, macro, meso y micro), y en
diferentes escalas de intervencin (global, sectorial, institucional, territorial
e interterritorial). En efecto, esta creciente necesidad de prospectiva puede
observarse en diferentes campos de accin.
Desde el ao 2008, la CEPAL ha producido tres importantes documentos
institucionales en que se indica que Amrica Latina y el Caribe es la regin
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 177
ms desigual del planeta4. Esto seala una agenda de temas a largo plazo
para promover el cambio estructural en la regin, donde se requiere que
el Estado asuma un rol ms activo y que la planificacin desempee un
papel crucial en el diseo y la implementacin de polticas pblicas para el
desarrollo. Sin embargo, los expertos perciben que, dada la inercia actual,
las brechas del desarrollo no podrn cerrarse en la presente dcada con la
velocidad y la pertinencia deseadas. Para acelerar el cierre de estas brechas
es necesario promover, a su vez, el desarrollo institucional, a fin de generar
nuevas capacidades, visiones y valores prospectivos en las oficinas y en los
sistemas de planificacin, que permitan afrontar con solvencia entornos
cambiantes, ms complejos, inciertos y conflictivos5. Ahora bien, fuera del
mbito de la CEPAL, algunos factores que impulsan el desarrollo de la
orientacin estratgica a largo plazo son los siguientes:
i) La prospectiva es aplicada regularmente en los pases desarrollados,
y en Amrica Latina y el Caribe atraviesa un interesante proceso de
reflexin y madurez. Segn Cagnin, Amanatidou y Keenan (2011),
esta aceptacin internacional supone una necesidad comn, que
no es otra que dar una respuesta positiva a los grandes desafos y
a los cambios estructurales de la sociedad6.
ii) Si bien no existe una solucin nica y generalizada para organizar
la prospectiva en el nivel mundial (Comisin Europea, 2009a y
2009b), se registra una rica variedad de prcticas y de formas
institucionales que se diferencian por la tradicin nacional, as
como por la concepcin histrica, terica y metodolgica vigente
en cada contexto cultural. Segn la Comisin Europea (2011a y
2011b), en general se busca el apoyo de la prospectiva para cumplir
tres grandes propsitos de la gestin pblica:
4
Vase CEPAL (2008, 2010 y 2012).
5
Vase el ejercicio prospectivo denominado El clima de la igualdad, un ejercicio de
prospectiva para Amrica Latina, realizado por el ILPES con el propsito de estimar la
probable evolucin de las brechas del desarrollo en 2020 (Cuervo, 2012a).
6
Los desafos estructurales no son, por lo general, enteramente entendidos. Entre sus
causas y consecuencias se combinan mltiples variables interrelacionadas, y esto dificulta
su comprensin desde un punto de vista completo y global. Por lo tanto, las acciones de
gestin pblica para solucionarlos usualmente no producen los efectos esperados. Los
desafos estructurales presentan las siguientes caractersticas: i) tienen un potencial de
ruptura muy alto y, por ende, generan riesgo econmico, social y ambiental en el entorno
global; ii) conllevan horizontes temporales a largo plazo, que trascienden los marcos
de referencia habituales a la luz de los cuales la sociedad est acostumbrada a pensar;
iii) suponen una amplia ambigedad, sus lmites son opacos y su anlisis requiere de
puntos de vista diferentes y multidisciplinarios; iv) su solucin demanda una gran
capacidad de anticipacin y de integracin de perspectivas en la formulacin de las
polticas pblicas, y una accin colectiva y coordinada de gran escala, y v) constituyen
al mismo tiempo problemas y oportunidades para la innovacin social. Vase Boden y
otros (2010).
178 CEPAL
7
Sobre la identificacin de seales dbiles (weak signals) y de cartas salvajes (wild cards),
vase el proyecto iKnow de la Comisin Europea (iKnow, 2011).
8
Vase el reporte preparado para ser presentado al primer ministro francs en diciembre de
2012, titulado Pour un Commissariat Gnral la Stratgie et la Prospective (Moreau
y otros, 2012).
180 CEPAL
Diagrama IX.1
Factores claves en el avance de la prospectiva en Amrica Latina
Demanda y necesidades
Oferta y capacidades
Grado de Redes de
desarrollo del conocimiento y
conocimiento comunidad
prospectivo prospectiva
Desarrollo
Planificacin
de instituciones
para el desarrollo
de planificacin
Cuadro IX.2
Amrica Latina y el Caribe: tipos, instituciones y finalidades
de la prospectiva, 1950-2030
Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa Etapa actual
1950-1980 1980-2000 2000-2012 2013-2030
Modelo de Sustitucin de Neoliberal. Coexistencia de los Cambio estructural.
desarrollo importaciones. Crisis y ajuste modelos neoliberal
macroeconmico. y socialista.
Rol del Empresario, rbitro, regulador. Combinacin de dos Combinacin de dos
Estado proveedor roles: empresario y roles: empresario y
de bienes y proveedor, y rbitro. proveedor, y rbitro.
servicios. Activo: explorador y
gestor de oportunidades
para la sociedad.
Tipo de Normativa- Combinacin entre Combinacin entre Combinacin entre la
planificacin indicativa. la planificacin la planificacin planificacin normativa-
normativa-indicativa y normativa-indicativa, indicativa, la estratgica
la estratgica. la estratgica y y la prospectiva.
la prospectiva. Dinmica y compleja.
Instituciones Surgimiento Coexistencia entre Revalorizacin y Desarrollo de sistemas
de de los ONP.a la restriccin de reinstitucionalizacin de planificacin.
planificacin funciones de los ONP a de los ONP.a
en algunos pases y su
desmantelamiento o
declive en otros.
Finalidad nfasis en la nfasis en el corto Aumento del inters Prospectiva enfocada
de la reflexin sobre plazo y en la solucin en la prospectiva en la innovacin, el
prospectiva el futuro y en de la crisis de en el nivel nacional, cambio institucional
el desarrollo a la deuda. territorial y sectorial. y el manejo de
largo plazo. Disminucin del Desarrollo de visiones transformaciones
nfasis en el desarrollo nacionales a aceleradas de
a largo plazo. largo plazo. la sociedad.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los resultados de la interaccin con el equipo de trabajo del
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).
a
La sigla ONP refiere a los organismos nacionales de planificacin.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 183
Diagrama IX.2
El rol del Estado en funcin de la complejidad del entorno y
el nivel de aprendizaje organizacional
Bsico Sofisticado
Enfoque integral
4.
Estado
proactivo
3. Orientador de
Estado respuestas
preactivo colectivas
2. Facilita y crea Estado - sector
Estado condiciones privado -
observador academia -
Entrega sociedad civil
1. informacin
Estado rbitro
Pone las reglas
de juego
9
Un enfoque econmico convencional, limitado a respaldar al Estado rbitro y al Estado
observador, es rebasado frecuentemente por las dinmicas socioculturales, tecnolgicas,
ambientales y geopolticas contemporneas. Por ende, para enfrentar el actual cambio
estructural global es necesario ampliar tal enfoque restringido, que supone capacidades
bsicas en que se refleja una imagen objetivo muy simple de lo que debe ser y hacer
el Estado. Al favorecerse una visin integrada del desarrollo se interrelacionan
sistmicamente lo jurdico, lo cultural, lo econmico, lo social, lo cientfico y lo tecnolgico
en igualdad de condiciones. Las nuevas voces que argumentan en favor de un rol ms
activo del Estado surgen fuera del pensamiento econmico neoclsico tradicional, a partir
del anlisis de muchos fenmenos contemporneos, tales como el cambio climtico, la
convergencia tecnolgica, la convivencia multicultural y el control del crimen organizado,
entre otros, que requieren ser tratados desde una perspectiva integral, transdisciplinar
y pragmtica, basada en alianzas entre el sector pblico y el privado, y en nuevos roles
del Estado, el mercado y la sociedad. El debate pblico contemporneo sobre el tamao,
la complejidad, el nivel de actividad y el alcance que debe tener el Estado se ha dado en
trminos muy restringidos. Predomina la discusin respecto de si se necesita ms o menos
Estado, y no se ha profundizado el anlisis sobre lo que debe hacer el Estado, as como
sobre su rol y su pertinencia en los campos del desarrollo en que interacta.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 185
Cuadro IX.3
Capacidades de un estado activo
Capacidades requeridas en materia
Desafos Rol del Estado
de planificacin y prospectiva
Profundizar la Actuar como garante de los Construccin de una agenda
democracia y la derechos de los ciudadanos. pblica centrada en el inters
construccin de sentido Proveer bienes pblicos general y el bien comn.
y crear las condiciones Comunicacin de mensajes que
para beneficiar a todos los conecten el presente con el futuro
ciudadanos. para promover compromisos
Liderar el dilogo social. intergeneracionales.
Promocin de inversiones para
la generacin y provisin de
bienes pblicos.
Desarrollo de plataformas para el
dilogo social.
Garantizar el Actuar como regulador Provisin de informacin sobre
dilogo social para efectivo e impedir el el mercado.
la gobernanza, y el monopolio o las trampas en Construccin de pactos sociales.
equilibrio entre el la aplicacin de las leyes. Construccin de redes entre el
Estado, el mercado Suministrar informacin y Estado, la universidad, la empresa
y la sociedad contrarrestar las asimetras y la sociedad civil.
en el acceso a la informacin.
186 CEPAL
10
Segn Carlos Matus (1993), gobernar es conducir el curso de los acontecimientos en la
direccin deseada, y planificar consiste en el clculo que precede y preside la accin.
La planificacin es el clculo sistemtico que relaciona el presente con el futuro y el
conocimiento con la accin; es lo contrario a la improvisacin. No se debe gobernar
sin planificar, y es intil planificar sin el propsito de gobernar, es decir, sin el objeto
de conducir.
188 CEPAL
Cuadro IX.4
Amrica Latina: agenda de temas a largo plazo
Dimensiones Objetivos estratgicos Resultados intermedios
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos consultados en Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir
(LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de Chile, 2010; y Cambio estructural para la igualdad. Una visin
integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3)), Santiago de Chile, 2012.
11
Estas observaciones son el resultado de un mapeo de experiencias prospectivas que tiene
como objetivo brindar un panorama de las principales prcticas en la materia. Las fuentes
de informacin estuvieron constituidas por los contenidos de los sitios web oficiales de
cada una de dichas experiencias, as como por la documentacin (fsica y digital) y las
bases de datos disponibles. Mediante este mapeo es posible tener, en trminos generales,
una imagen aproximada del desarrollo y del avance de la prospectiva en la regin (Medina
Vsquez, Becerra y Castao, 2013). Estas observaciones coinciden en gran medida con las
presentadas en destacados trabajos realizados por Yero (1991), Alonso Concheiro (2007),
Baena Paz y Razo Carrasco (2008), Brcena e Iglesias (2011), Dos Santos y Fellows Filho
(2009), y Popper y Medina (2008).
192 CEPAL
Cuadro IX.5
Amrica Latina y el Caribe: momentos histricos en el avance
de las capacidades prospectivas, 1950-2030
Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa Etapa actual
1950-1980 1980-2000 2000-2012 2013-2030
Necesidad de nfasis en nfasis en el Aumento del inters Prospectiva enfocada
prospectiva, pensar el futuro corto plazo y en la en la prospectiva en el en la innovacin, el
actores y en orientar el solucin de la crisis nivel nacional, territorial cambio institucional
decisores desarrollo a de la deuda. y sectorial. y el manejo de
y cultura largo plazo. Disminucin del Desarrollo de visiones transformaciones
poltica nfasis en el nacionales a aceleradas de
pensamiento a largo plazo. la sociedad.
largo plazo.
Desarrollo del Desarrollo de La prospectiva La prospectiva Desarrollo de
conocimiento la prospectiva coexiste con la interacciona con sistemas de
sobre exploratoria y planificacin la inteligencia aprendizaje para
prospectiva normativa. estratgica competitiva, la gestin el seguimiento
corporativa y de conocimiento y la dinmico del entorno,
situacional. dinmica de sistemas y de plataformas de
Auge de la complejos. dilogo social.
prospectiva Auge del foresight.
francesa,
aplicaciones
territoriales y
tecnolgicas.
Desarrollo de Surgimiento de Desarrollo de Multiplicacin de Consolidacin
instituciones instituciones capacidades las instituciones de de instituciones
y puntos de pioneras iniciales en referencia de referencia y
referencia (Fundacin instituciones de Surgimiento de establecimiento
Bariloche, referencia. programas de de proyectos de
Argentina; formacin y aumento formacin colegiados
Ncleo de de los intercambios, e integrados
Ciencia y de la mano de la multinacionalmente
Tecnologa, revalorizacin y Profesionalizacin,
Universidad de reinstitucionalizacin y surgimiento
So Paulo, Brasil; de los organismos y desarrollo de
Fundacin Javier nacionales de estndares de calidad
Barros Sierra planificacin. y de normas tcnicas
A.C., Mxico). y ticas.
Redes de Experiencias Construccin de Desarrollo de redes Consolidacin y
conocimiento pioneras. redes y proyectos internacionales articulacin de redes
y comunidad Desarrollo del pioneros con y de proyectos internacionales
prospectiva Modelo Bariloche el apoyo de colaborativos. y de proyectos
como experiencia organismos Red CYTED, Proyecto colaborativos.
demostrativa de internacionales Millennium, ejercicio Centro
alcance mundial. (SELA, ONUDI, Amrica Latina 2030. Latinoamericano
UNESCO). Eventos Prospecta, de Globalizacin y
videoconferencias de Prospectiva.
enlace continental.
Como resultado del anlisis reciente del estado del arte (Medina
Vsquez, Becerra y Castao, 2013) es posible sintetizar algunas tendencias
que apoyan el proceso acumulativo de capacidades, a saber:
i) Es visible un aumento de los ejercicios prospectivos en toda Amrica
Latina y el Caribe, sobre todo en los niveles nacional, sectorial y
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 193
Cuadro IX.6
Amrica Latina y el Caribe: experiencias significativas de desarrollo
institucional de la prospectiva, 2000-2012
Categoras Instituciones a
Centros u observatorios Centro de Gestin y Estudios Estratgicos (CGEE), Brasil
institucionales
Centro Latinoamericano de Globalizacin y Prospectiva,
Nodo Argentino
Fundacin Javier Barros Sierra A.C., Mxico
Laboratorios o Centro de Estudios Prospectivos, Universidad Nacional de
institutos universitarios Cuyo, Argentina
Centro de Pensamiento Estratgico y Prospectiva,
Universidad Externado de Colombia
Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del
Conocimiento, Universidad del Valle, Colombia
Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de
Monterrey, Mxico
Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica e Instituto
de Geociencias, Universidad Estatal de Campinas, Brasil
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico
Universidad de So Paulo (USP), Brasil
Consorcios Prospecta Per
Servicios en empresas pblicas Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria
(EMBRAPA), Brasil
Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), Brasil
Organismos nacionales de Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e
ciencia, tecnologa e innovacin Innovacin (COLCIENCIAS), Colombia
Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica (CONCYTEC), Per
Secretara de Asuntos Estratgicos, Presidencia de la
Republica del Brasil (antes NAE-PR)
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
(MINCYT), Argentina
Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnologa e
Industrias Intermedias, Venezuela (Repblica Bolivariana de)
Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, Chile
Observatorio Cubano de Ciencia y Tecnologa, Cuba
Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos consultados en R. Popper y J. Medina, Foresight in
Latin America. Case Studies: Brazil, Colombia and Venezuela, The Handbook of Technology
Foresight. Concepts and Practice, L. Georghiou y otros, Cheltenham, Edward Elgar Publishing,
2008; y World Futures Studies Federation, Captulo Iberoamericano, 2012.
a
Entre otras instituciones de referencia cabe mencionar la Universidad Nacional de Colombia por el
desarrollo del proyecto Colombia, un pas por construir; la Universidad Federal de Ro de Janeiro por
la creacin del Laboratorio de Prospectiva Tecnolgica; la Universidad de So Paulo por su esfuerzo en
el rea de prospectiva, y el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del Brasil.
196 CEPAL
Cuadro IX.7
Amrica Latina y el Caribe: experiencias significativas de intercambio
en prospectiva, 2000-2012
Categoras Experiencias
Asociaciones World Futures Studies Federation, Captulo Iberoamericano.
internacionales World Futures Society, captulos por pases.
Club de Roma, captulos por pases.
Asociacin Internacional Futuribles, conferencias en diversos pases.
Redes internacionales Red Latinoamericana de Prospectiva.
Red Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica del
Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el
Desarrollo (CYTED).
Red Alfa SELF-RULE de la Unin Europea, liderada por la Universidad
de Manchester.
Red Alfa-EULAKS de la Unin Europea, impulsada por
FLACSO Mxico.
Red Escenarios y Estrategia en Amrica Latina.
Programas y proyectos Programa de Prospectiva Tecnolgica de la Organizacin de las
internacionales Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).
Programa de Prospectiva Tecnolgica del Convenio Andrs Bello.
Millennium Project, Universidad de las Naciones Unidas.
Programa Andino de Competitividad, Corporacin Andina de
Fomento (CAF).
Proyecto Quo Vadis sobre la Innovacin de los Sistemas de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Agraria de Amrica Latina.
Ejercicios Amrica Latina 2030, Millennium Project.
internacionales Educacin superior para la transformacin productiva y social con
equidad en los pases del Convenio Andrs Bello.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Escenarios Econmicos
para Amrica Latina.
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y
la Cultura (UNESCO), Amrica Latina y el Caribe: Escenarios Posibles
y Polticas Sociales.
Eventos recurrentes Prospecta Per, Prospecta Colombia y Prospecta Amrica Latina.
Seminario Iberoamericano de Formacin Prospectiva,
videoconferencias 2010-2012.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos consultados en R. Popper y J. Medina, Foresight in Latin
America. Case Studies: Brazil, Colombia and Venezuela, The Handbook of Technology Foresight.
Concepts and Practice, L. Georghiou y otros, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008;
y World Futures Studies Federation, Captulo Iberoamericano, 2012.
Cuadro IX.8
Amrica Latina y el Caribe: funciones y capacidades de
la prospectiva en la gestin pblica
Funciones Capacidades Objetivos Procesos para la
requeridas por gestin pblica
los decisores
Cognitiva Comprender la Monitorear y comprender Producir visiones
complejidad del las dinmicas del cambio e intercambiar
entorno. tecnolgico global. conocimiento.
Decisoria Enfrentar la Proveer insumos Determinar objetivos
incertidumbre. significativos para la toma y evaluar procesos y
de decisiones. mecanismos.
Proyectiva Estimular la Estimular la imaginacin Producir nuevas ideas
capacidad de para ampliar la gama de y proyectos eficaces.
innovacin. alternativas a construir por
la sociedad.
Educativa Desarrollar una visin Forjar conciencia y Desarrollar capacidad
del mundo sistmica perspectiva global en de gobierno.
y dinmica. una nueva generacin
de ciudadanos lderes-
planificadores.
Organizativa Organizar la Promover la sinergia y Compartir informacin
accin colectiva. la cooperacin entre los relevante y legitimar la
actores y las accin pblica.
redes sociales.
Democratizadora Abrir espacios para Promover la participacin Apoyar la
construir sentido en la social y ampliar el construccin de
accin colectiva. debate pblico para gobernanza.
incorporar nuevas voces y
perspectivas ciudadanas.
Fuente: J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas
e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, serie Manuales, N 51 (LC/L.2503-P), Santiago
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Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 199
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204 CEPAL
Armando Di Filippo
Introduccin
El objetivo de las presentes reflexiones es determinar, en cada etapa histrica
de la existencia del ILPES, la razn de ser de este organismo, sus funciones
y su organizacin como instituto dedicado a la capacitacin, la asesora y la
investigacin aplicadas al mbito de la planificacin. Mediante la estrategia
expositiva de este ensayo se pretende establecer un contrapunto entre el
tipo de desarrollo que se encar en Amrica Latina en las etapas que se
contemplan, el tipo de Estado que promovi o proces dicha modalidad de
desarrollo, y la nocin de planificacin que les correspondi.
Se considera que el tipo de desarrollo alude a la nocin misma de
desarrollo que predomin en cada una de las etapas consideradas, de acuerdo
con una comprobacin central que es el punto de partida de todos los anlisis
interpretativos del ILPES: las formas del desarrollo latinoamericano siempre
1
En este trabajo se recogen conceptos aqu reformulados y ampliados que fueron
presentados en diversas secciones de un documento de consultora elaborado por el autor
para la Secretara Ejecutiva de la CEPAL en 2009.
208 CEPAL
2. La situacin latinoamericana
Debido a la crisis de los aos treinta en Amrica Latina, se interrumpi el ciclo
primario exportador, denominado de crecimiento hacia fuera, y se impuls
un proceso tendiente a reemplazar con produccin local las manufacturas
importadas que no llegaban durante las dos guerras mundiales y durante la
crisis de los aos treinta. As naci el denominado proceso de industrializacin
por sustitucin de importaciones, bien conocido y sobre el que no cabe
abundar. En la dcada de 1950, en los pases grandes y medianos del Cono
Sur este proceso desemboc en una estrategia industrialista deliberada.
En Amrica Latina, los aos sesenta fueron un perodo polticamente
turbulento, en que se acentuaron las transformaciones agrarias que ya haban
sido preanunciadas por la Revolucin Boliviana de 1951 y por la Revolucin
Cubana de 1959. Durante la administracin demcrata del presidente
Kennedy se intent contraponer a estas revoluciones una alternativa de
transformacin dentro de los sistemas polticos democrticos. Algunos
bigrafos e historiadores sealan que la influencia de Prebisch y de la
CEPAL fue decisiva en la formulacin de la Alianza para el Progreso (APP).
Adems de las reformas estructurales incluidas en la APP, se promovi la
planificacin indicativa compatible con el mercado. En rigor, desde la APP
se ofrecan recursos financieros y tcnicos para promover infraestructuras
tcnicas y sociales, pero se exiga la formulacin de planes libro que
permitieran racionalizar en alguna medida el tipo de inversiones pblicas
para el desarrollo que podan recibir aquel apoyo.
A comienzos de la dcada de 1960 se fundaron en Amrica Latina la
mayora de las oficinas de planificacin encargadas de preparar programas de
inversiones que pudieran ser apoyados por la cooperacin internacional. En
ese contexto hemisfrico extremadamente favorable naci el ILPES, promovido
por Ral Prebisch, la misma personalidad que haba influido notablemente
sobre el gobierno de John F. Kennedy para impulsar la formulacin y la
propagacin de la APP.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 211
2. La situacin latinoamericana
El inicio de la denominada revolucin conservadora en las administraciones
de Margaret Thatcher y Ronald Reagan a comienzos de los aos ochenta
cambi el panorama econmico mundial. Como resultado de las estrategias
monetaristas y ofertistas originalmente practicadas en los Estados Unidos
se elevaron las tasas de inters y se recircularon ingresos pblicos hacia el
sector privado, mediante reducciones del gasto pblico y rebajas tributarias.
Debido a estos golpes de timn se produjo una gran recesin que condujo
al hundimiento de los precios de los productos primarios y a la reorientacin
del capital financiero hacia los Estados Unidos y los pases desarrollados.
En Amrica Latina se vivi la peor crisis recesiva experimentada desde
los aos treinta. La necesidad de pagar el servicio de la deuda y de recibir
financiamiento adicional para reactivar la economa condujo a implementar
reformas, promovidas por los organismos garantes de los acreedores privados,
que contribuyeron a la redefinicin del modelo de desarrollo.
En estas nuevas estrategias se inspiraron los rasgos principales de
las recomendaciones de poltica econmica provenientes de los organismos
garantes de los acreedores privados y pblicos de Amrica Latina. La
Iniciativa para las Amricas promovida por el presidente Bush (padre) a
partir de los aos noventa se orient a consolidar aquellos principios en las
relaciones hemisfricas.
A comienzos de la dcada de 1990, en casi todos los pases de Amrica
Latina se haban instalado estrategias y modelos de crecimiento fundados
en la apertura externa, en la reduccin del gasto orientada a la eliminacin
de los dficits fiscales y comerciales, en la privatizacin de las empresas del
Estado, en la asignacin de recursos por la va de los mercados oligoplicos
(sobre la base de racionalidades microeconmicas transnacionales), y en la
desregulacin concomitante del proceso econmico.
La idea de la planificacin orientada por un Estado fuerte, encargado de
una parte importante de la inversin total y dotado de una institucionalidad
apoyada en variados instrumentos de intervencin o regulacin de la economa,
dej de corresponder a los procesos reales, como resultado de los cuales se
estaban reduciendo rpidamente la capacidad de maniobra del Estado y su
rol en el proceso econmico.
218 CEPAL
2
Siguiendo la clsica definicin de Adam Smith, aqu se entiende por economa poltica
una disciplina que sirve de apoyo al legislador u hombre de Estado en el desempeo de
su labor de gobierno. Esta nocin es diferente a la de teora econmica. Por lo tanto, cabe
sugerir que el trnsito desde el estructuralismo hacia el neoestructuralismo se verific en
el mbito de la economa poltica, pero se mantuvieron los fundamentos de la visin y de
los conceptos bsicos de la teora econmica estructuralista.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 221
segunda se desmoron por las falencias del rgimen sovitico, las ineficiencias
de sus mecanismos colectivistas de gestin estatal, y su desprecio por los
derechos y las libertades ciudadanas. Una alternativa consiste en cambiar el
foco epistemolgico e ideolgico del tema bajo anlisis, de modo de romper
la compartimentalizacin disciplinaria y estudiar de manera conjunta la
evolucin de los sistemas econmicos, polticos y culturales de las sociedades
occidentales contemporneas.
Sobre la base de la dicotoma ms bien abstracta y atemporal entre el
Estado y el mercado, es posible profundizar fructferamente en los vnculos
tericos e histricos entre el Estado democrtico y el mercado capitalista,
que son los parmetros estructurales propios de las sociedades occidentales
donde vivimos (Di Filippo, 2013). Esta opcin permite poner de relieve el
dogma de la autorregulacin de los mercados que, parapetado en un falso
concepto de libertad econmica, estigmatiza al Estado como el smbolo de
todas las ineficiencias y los autoritarismos.
El punto central que se busca poner de relieve por medio del enfoque
sistmico e institucional de las ciencias sociales es que los mercados
capitalistas requieren de los Estados democrticos para poder asignar los
recursos econmicos no solo con eficacia sino tambin con justicia. Los valores
que se sustentan a travs del mercado capitalista reflejan una racionalidad
instrumental y microeconmica orientada al lucro, en tanto que los valores
que se sustentan a travs del Estado democrtico (en algunas de sus versiones
posibles) aspiran a reflejar una racionalidad moral orientada a promover el
desarrollo humano por medio de la satisfaccin de las necesidades y de la
promocin de las libertades que lo posibilitan.
Para la empresa capitalista el lucro es un mecanismo para expandir
su poder microeconmico privado, pero desde el punto de vista del Estado
democrtico el lucro puede entenderse como una seal capaz de orientar
los emprendimientos productivos en determinadas direcciones. Esta lectura
del significado social del lucro es esencial para entender los vnculos entre
mercados capitalistas y Estados democrticos. Sin embargo, el tema no ha
sido estudiado precisamente por la compartimentalizacin recproca entre
la ciencia econmica y la ciencia poltica, y por el rechazo recalcitrante de
los ortodoxos del mercado de cualquier intento de encauzar o regular el uso
social del lucro empresarial.
En las empresas capitalistas se hace un uso privado del lucro para
cumplir sus propios fines estratgicos, en tanto que la sociedad en su conjunto
se beneficia solo en la medida en que los emprendimientos ms lucrativos
generen bienes y servicios requeridos por el bien comn.
El sistema poltico es la principal fuente alternativa de poder societal
capaz de encauzar el lucro y de ponerlo al servicio de fines humanos
224 CEPAL
3
Las nociones de lucro y de excedente, en el sentido que Prebisch otorg a esta expresin,
no son sinnimas. El excedente, segn Prebisch, expresa ganancias de productividad
que son apropiadas por las empresas (o, ms ampliamente, por el sector propietario de
los medios productivos) en su pugna distributiva con otros grupos sociales (en especial,
los asalariados de estratos inferiores de ingresos). Actualmente, buena parte del lucro
que obtienen las empresas transnacionales proviene de ganancias de productividad
derivadas del uso de tecnologas centrales o desarrolladas en pases o regiones perifricas
o en desarrollo. De all resulta un excedente transnacional reinvertible a escala global,
controlado por las compaas transnacionales y procesado a travs de los sectores
financieros igualmente globalizados.
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 225
2. La situacin latinoamericana
En el decenio de 1980 se produjeron en Amrica Latina dos virajes significativos
que se mantuvieron hasta finales del siglo: la instalacin de los modelos
econmicos neoliberales y el retorno a las democracias civiles (por oposicin
a los gobiernos militares), fundadas en el sufragio universal.
Este proceso acompa la globalizacin del capitalismo a escala
planetaria. Desde los aos ochenta se impuso la economa poltica neoliberal
a travs de la denominada revolucin conservadora de comienzos de
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 227
afrontar los riesgos del proteccionismo que podran emerger ante la violenta
cada del comercio mundial.
Se hace referencia aqu a regulaciones regionalmente convergentes
porque los problemas sealados exigen acciones conjuntas a escala regional,
a riesgo de caer en descoordinaciones, contradicciones y eventuales conflictos
profundamente fragmentadores.
4
Vase CEPAL (2010).
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 231
partir de una visin integrada del desarrollo que articule las dimensiones
econmicas, sociales y ambientales. Se propone avanzar de manera integrada
y sistmica en el horizonte estratgico del cambio estructural con igualdad,
en los mbitos de la poltica industrial, la poltica macroeconmica, la
poltica laboral, la poltica social y la poltica ambiental. Pero tambin y, sobre
todo, privilegian las imbricaciones y sinergias entre estas distintas esferas
de intervencin.
Por otra parte, una visin integrada que se constituye a partir de
estas propuestas de largo aliento requiere de actores que se involucren,
comprometan y coordinen. Requiere, tambin, de una institucionalidad
robusta y eficiente, capaz de regular, orientar, seleccionar e incluso financiar
gran parte de las acciones que median entre la propuesta y su efectiva
realizacin a lo largo del tiempo.
De all la importancia capital de la poltica y del Estado. De la poltica,
porque la concurrencia de agentes para transformar el patrn productivo y
seleccionar sectores a potenciar necesita de pactos polticos que garanticen
voluntad y sostenibilidad para esta opcin del desarrollo; porque la relacin
entre cambio estructural con igualdad y legitimidad poltica es de ida y
vuelta, y porque a lo largo del tiempo, dado el horizonte de largo plazo de
una estrategia de desarrollo como la que se propone, es clave la articulacin
entre institucionalidad poltica, organismos pblicos, agentes empresariales,
trabajadores y otros actores de la sociedad civil.
Existe un vnculo bicausal entre calidad de la democracia y continuidad
de las polticas de desarrollo en la ptica del cambio estructural con igualdad.
Cuanto ms idneas y transparentes las instituciones de la democracia
poltica, ms proclives son los agentes a cohesionarse en torno a una estrategia
compartida. Cuanto ms fluidos los engranajes entre espacios deliberativos,
canales de participacin, mecanismos de representacin poltica y de toma
de decisiones desde la esfera de la poltica, ms fluidos son tambin los
engranajes de adaptacin sistmica que aqu se plantean.
As, tanto la voluntad poltica como la calidad de la poltica son
condiciones, o bien conquistas, que deben estar en la base de un cambio
profundo que requiere de acuerdos y de una tica compartida para generar
compromisos entre actores del cambio estructural.
Pero para esto tambin se requiere de un Estado distinto. En primer
lugar, un Estado polticamente legitimado por su capacidad para promover
horizontes de sentido en el camino del desarrollo futuro, tales como los que la
CEPAL ha querido plasmar tanto en La hora de la igualdad como en el presente
documento. No basta con Estados que muestren probidad administrativa y
eficiencia en el uso de recursos, si bien estas son condiciones fundamentales
para la confianza de la sociedad en la gestin pblica. Es necesario que el
232 CEPAL
D. Conclusiones
Tal como se afirm al inicio de este trabajo, el hilo conductor de este ensayo
ha consistido en plantear un contrapunto entre el tipo de desarrollo que
se encar en Amrica Latina en las etapas consideradas, el tipo de Estado
que promovi o proces dicha modalidad de desarrollo, y la nocin de
planificacin que les correspondi. El objetivo de este examen fue determinar
en cada etapa histrica la razn de ser, las funciones y la organizacin del
ILPES como instituto dedicado a la capacitacin, la asesora y la investigacin
aplicadas al mbito de la planificacin.
La propuesta presentada en el documento de la CEPAL (2012a) que
se ha citado profusamente constituye un programa de accin capaz de
dinamizar las tareas a las que el ILPES se aboca actualmente. Cabe recordarlas
brevemente: El perfil sustantivo del ILPES se centra en la gestin pblica y
se le reconocen tres prioridades. La primera es contribuir a la construccin
de visiones estratgicas para fortalecer la institucionalidad de la planificacin
como instrumento de gobierno, basadas en experiencias de concertacin
de polticas de desarrollo y en esquemas de cooperacin pblico-privada, y
que pueden desembocar o no en planes formales de desarrollo. La segunda
prioridad es la programacin y evaluacin de las actividades del sector
pblico, incluyendo las reglas macrofiscales, programacin plurianual, gestin
y bancos de proyectos de inversin pblica y cooperacin internacional; y
seguimiento y evaluacin de la gestin pblica. La tercera prioridad son los
procesos de descentralizacin y el planeamiento y gestin del desarrollo
local y regional, con nfasis en los temas de descentralizacin fiscal y
competitividad territorial5.
Las consideraciones expresadas en las largas citas textuales presentadas
anteriormente, extradas del ltimo documento presentado por la institucin
en su trigsimo cuarto perodo de sesiones, permiten dotar de un nuevo y
claro contenido a las prioridades enunciadas en el prrafo anterior y favorecer
su articulacin recproca. Las propuestas del documento citado (CEPAL,
2012a) constituyen una completa visin estratgica a ser profundizada a
partir de la nueva nocin de Estado que hoy se requiere para promover el
desarrollo integrado de Amrica Latina. Se trata de un Estado democrtico que
debe: i) ser capaz de convocar actores sociales dispuestos a comprometerse,
involucrarse y coordinar acciones; ii) proponerse la construccin de una
institucionalidad robusta y eficiente, apta para regular, orientar, seleccionar
e incluso financiar gran parte de las acciones que median entre la propuesta
y su efectiva realizacin a lo largo del tiempo; iii) suplir, a travs del
fortalecimiento de una institucionalidad democrticamente gestada, las
5
Vase el sitio web del ILPES [en lnea] http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/
ilpes/noticias/paginas/0/5900/P5900.xml&xsl=/ilpes/tpl/p18f.xsl&base=/ilpes/tpl/
top-bottom.xsl.
234 CEPAL
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___ (2007), rea de Libre Comercio de las Amricas: Origen, desarrollo y propuestas
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y procesos integradores en Amrica Latina, organizado por la Fundacin del
rea Mediterrnea Latinoamericana (AMELA), la Fundacin Caada Blanch y
el Colegio de Altos Estudios Miguel Server, Valencia, 26 a 28 de marzo de 2007.
___ (2006), Las asimetras en los acuerdos de integracin de Amrica Latina y el Caribe (SP/
Planificacin, prospectiva y gestin pblica... 235
institucin, donde trabaj desde 1995. Fue director de Estudios Sectoriales del
Grupo Financiero Serfn, consultor de la Organizacin de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y profesor investigador del Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Ha coordinado proyectos
de cooperacin tcnica en materia de comercio, desarrollo econmico y
competitividad en Amrica Latina; ha participado en seminarios, talleres y
conferencias internacionales, y ha publicado artculos y coordinado libros
sobre estas materias.
Javier Medina Vsquez es psiclogo egresado de la Universidad del
Valle (1992), magster en Ciencias de la Administracin egresado de la misma
Universidad (1997), y doctoren Ciencias Sociales egresado de la Pontificia
Universidad Gregoriana (2001) con mencin Summa Cum Laude. Actualmente
es profesor titular (de tiempo completo desde 1993) de la Universidad del
Valle. En el perodo comprendido entre 2007 y 2010 se desempe como
director del Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento.
Fue responsable de los convenios 163/2007, 158/2008 y 222/2010 celebrados
entre el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
(COLCIENCIAS) y la Universidad del Valle, y asumi la direccin ejecutiva
de 24 proyectos. De 2003 a 2007 fue jefe del Programa Nacional de Prospectiva
Tecnolgica e Industrial de COLCIENCIAS, responsable de la ejecucin de
32 ejercicios prospectivos (mediante convenios entre COLCIENCIAS, el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y la Universidad del Valle).
Fue director de investigaciones y de posgrados, impulsor de la creacin del
Doctorado en Administracin de la Facultad de Ciencias de la Administracin
de la Universidad del Valle (2007-2009) y director de la Oficina de Planeacin
y Desarrollo Institucional de la Universidad del Valle (2004). Particip en
el diseo y en la ejecucin de 30 ejercicios prospectivos desde 1989. Cuenta
con 80 textos publicados, entre ellos, 18 libros y 8 documentos institucionales
en que particip como autor, coautor y editor, y ha publicado 54 artculos
en revistas y en captulos de libros. Es autor, junto con Edgar Ortegn, del
Manual de prospectiva y decisin estratgica: bases tericas e instrumentos para
Amrica Latina y el Caribe (Santiago de Chile, CEPAL, 2006).
Jos Antonio Ocampo realiz sus estudios de Economa y de
Sociologa en la Universidad de Notre Dame, y obtuvo su Doctorado en
Economa en la Universidad de Yale. En 1988 fue distinguido en Colombia
con el Premio Nacional de Ciencias Alejandro ngel Escobar. En el perodo
comprendido entre septiembre de 2003 y junio de 2007 fue secretario general
adjunto de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas. Mientras
desempe ese cargo dirigi el Departamento de Asuntos Econmicos y
Sociales (DAES) y presidi el Comit Ejecutivo de Asuntos Econmicos y
Sociales (CEAES) de las Naciones Unidas. Antes de asumir esas funciones
fue secretario ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
242 CEPAL
Copublicaciones / Co-publications
Decentralization and reform in Latin America. Improving Intergovernmental Relations, Giorgio Brosio
and Juan Pablo Jimnez (eds.), ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2012.
Sentido de pertenencia en sociedades fragmentadas. Amrica Latina desde una perspectiva global, Martn
Hopenhayn y Ana Sojo (comps.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2011.
Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL / Siglo XXI, Mxico, 2010.
Innovation and Economic Development. The Impact of Information and Communication
Technologies in Latin America, Mario Cimoli, Andr Hofman and Nanno Mulder,
ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2010.
Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Mxico, 2010.
Sesenta aos de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008, Ricardo Bielschowsky
(comp.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
El nuevo escenario laboral latinoamericano. Regulacin, proteccin y polticas activas en los
mercados de trabajo, Jrgen Weller (ed.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
Coediciones / Co-editions
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2014: logstica y competitividad para el desarrollo,
CEPAL/OCDE, 2013.
Latin American Economic Outlook 2014: Logistics and Competitiveness for Development,
ECLAC/OECD, 2013
Juventud y bono demogrfico en Iberoamrica, Paulo Saad, Tim Miller, Ciro Martnez y Mauricio Holz,
CEPAL/OIJ/UNFPA, 2012.
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2013. Polticas de Pymes para el Cambio Estructural,
OCDE / CEPAL, 2012.
Latin American Economic Outlook 2013. SME Policies For Structural Change,
OECD / ECLAC, 2012.
Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: una mirada hacia Amrica Latina y el
Caribe 2013, CEPAL / FAO / IICA, 2012.
Reforma fiscal en Amrica Latina. Qu fiscalidad para qu desarrollo?, Alicia Brcena y Narcs Serra
(editores), CEPAL/SEGIB / CIDOB, 2012.
La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra. Avances, brechas y
lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL / ONU, 2012.
Sustainable development 20 years on from the Earth Summit. Progress, gaps and strategic
guidelines for Latin America and the Caribbean, ECLAC / UN, 2012.
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2012.Transformacin del Estado para el desarrollo,
CEPAL / OCDE, 2011.
Latin America Outlook 2012. Transforming the State for Development, ECLAC/OECD, 2011.
Perspectives conomiques de lAmrique latine 2012. Transformation de ltat et
Dveloppement, CEPALC / OCDE, 2012.
Breeding Latin American Tigers. Operational principles for rehabilitating industrial policies,
Robert Devlin and Graciela Moguillansky, ECLAC / World Bank, 2011.
Cuadernos de la CEPAL
101 Redistribuir el cuidado: el desafo de las polticas, Coral Caldern Magaa (coord.), 2013, 460 p.
101 Redistributing care: the policy challenge, Coral Caldern Magaa (coord.), 2013, 420 p.
100 Construyendo autonoma. Compromiso e indicadores de gnero, Karina Batthyni Dighiero, 2012,
338 p.
99 Si no se cuenta, no cuenta, Diane Almras y Coral Caldern Magaa (coordinadoras),
2012, 394 p.
98 Macroeconomic cooperation for uncertain times: The REDIMA experience, Rodrigo
Crcamo-Daz, 2012,164 p.
97 El financiamiento de la infraestructura: Propuestas para el desarrollo sostenible de una poltica
sectorial, Patricio Rozas Balbontn, Jos Luis Bonifaz y Gustavo Guerra-Garca, 2012, 414 p.
96 Una mirada a la crisis desde los mrgenes, Sonia Montao (coordinadora), 2011, 102 p.
95 Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en Amrica
Latina y el Caribe, Simone Cecchini y Aldo Madariaga, 2011, 226 p.
95 Conditional cash transfer programmes. The recent experience in Latin America and the
Caribbean, Simone Cecchini and Aldo Madariaga, 2011, 220 p.
94 El cuidado en accin. Entre el derecho y el trabajo, Sonia Montao Virreira y Coral Caldern
Magaa (coords.), 2010, 236 p.
93 Privilegiadas y discriminadas. Las trabajadoras del sector financiero, Flavia Marco Navarro y
Mara Nieves Rico Ibez (eds.), 2009, 300 p.
Cuadernos estadsticos de la CEPAL
41 Los cuadros de oferta y utilizacin, las matrices de insumo-producto y las matrices de empleo.
Solo disponible en CD, 2013.
40 Amrica Latina y el Caribe: ndices de precios al consumidor. Serie enero de 1995 a junio de
2012. Solo disponible en CD, 2012.
39 Amrica Latina y el Caribe: indicadores macroeconmicos del turismo. Solo disponible en CD, 2010.
38 Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Solo disponible en CD, 2010.
37 Amrica Latina y el Caribe: Series histricas de estadsticas econmicas 1950-2008. Solo
disponible en CD, 2009.
CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic
Commission for Latin America and the Caribbean, its aim being to make a contribution to the study of the
economic and social development problems of the region. The views expressed in signed articles,
including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily
reflect the point of view of the Organization. CEPAL Review is published in Spanish and English versions
three times a year.
Observatorio demogrfico / Demographic Observatory
Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye
tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza
de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc. Desde 2013 el Observatorio aparece una vez al ao.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the
populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic
indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population
distribution, etc. Since 2013, the Observatory appears once a year.
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes
sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls. Tambin
incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de poblacin.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre.
Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics in
the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on scientific
and professional activities in the field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.
Las publicaciones de las Naciones Unidas y de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
se pueden adquirir a travs de:
Tel. 1-703-661-1571
Fax 1-703-996-1010
Contacto: publications@un.org
Pedidos: order@un.org
Tel. (1 888)254-4286
Fax (1-800)338-4550
Contact: publications@un.org
Orders: order@un.org
www.un.org/publications
Planificacin para el Desarrollo
Planificacin,
prospectiva y
gestin pblica
Reflexiones para la
agenda de desarrollo
Este libro forma parte de las actividades
JORGE MTTAR
DANIEL E. PERROTTI conmemorativas del quincuagsimo
Editores
aniversario de la fundacin del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES). Para su elaboracin se han
reunido las contribuciones de antiguos funcionarios, expertos y consultores
que han mantenido una estrecha relacin y colaboracin con el Instituto.
Los textos seleccionados abordan diversos aspectos vinculados con el
trabajo que ha desempeado el ILPES a lo largo de ms de medio siglo:
anlisis histricos del proceso de desarrollo y de la planificacin econmica
y social (incluidas sus vertientes territoriales), la articulacin entre los
planes y los presupuestos, la implementacin prctica de la gestin
por resultados y reflexiones prospectivas, entre otros temas de inters.
ISBN 978-92-1-121831-2
ESIBN 978-92-1-056240-9
NMERO DE VENTA S.14.II.G.13
PRIMERA EDICIN
COPYRIGHT NACIONES UNIDAS, 2014
LIBROS www.cepal.org
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ECLAC)