2013 Josue David Vasquez Castellanos

INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL
SECRETARA DE INVESTIGACIN Y POSGRADO
CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS,

ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES
PROPUESTA DE POLTICA FISCAL

RECAUDATORIA PARA LOS MUNICIPIOS. EL
CASO DEL IMPUESTO PREDIAL
TESIS
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE
MAESTRA EN ECONOMA Y GESTIN MUNICIPAL
PRESENTA:
JOSU DAVID VSQUEZ CASTELLANOS
DIRECTOR: M. en E. PEDRO MENDOZA ACOSTA
MXICO, D.F., DICIEMBRE 2013

NDICE GENERAL
NDICE DE CUADROS IV
NDICE DE GRFICAS V
NDICE DE FIGURAS VI
NDICE DE TABLAS VII
SIGLAS Y ACRNIMOS VIII
GLOSARIO IX
RESUMEN XII
ABSTRACT XIII
INTRODUCCIN 1
Captulo I: La Hacienda Pblica Municipal y el Impuesto Predial 4
1.1.- La Hacienda Pblica Municipal. 4
1.1.1 Enfoque de anlisis de la Hacienda Pblica. 7
1.1.2 Elementos de la Hacienda Pblica Municipal. 7
1.1.3 Modernizacin de la Hacienda Pblica Municipal. 8
1.2.- Ingresos Municipales. 10
1.3.- El impuesto Predial y su importancia. 13
1.3.1 Los impuestos. 14
1.3.2 El Impuesto Predial en Mxico. 15
1.4 Teoras sobre el impuesto predial. 20
1.4.1.- Detractores del Impuesto Predial. 20
1.4.2.- Apologistas del Impuesto Predial. 21
Captulo II: El Impuesto Predial en las Capitales de los Estados. 24
2.1 Diagnstico del impuesto Predial en las capitales de los estados del pas. 25
2.1.1. Caractersticas generales de las capitales de los estados del pas. 26
2.1.2 Ingresos de las Haciendas Pblicas Municipales 28
a) Impuesto Predial 37
b) Actualizacin Catastral y de Valores 46
2.1.3 Egresos de las Haciendas Pblicas Municipales 47
2.2 Diagnstico del Marco Legal y Administrativo del Catastro en los Estados 49
II
2.2.1 Marco Legal Catastral 52
2.2.2 Organismos de apoyo para el cobro del Impuesto Predial 55
2.3 Diagnstico de la informacin recopilada por las Haciendas Municipales. 56
Captulo III: Estrategias y recomendaciones de Modernizacin Hacendaria en
materia de Impuesto Predial. 60
3.1 Experiencias Internacionales. 61
3.1.1 Experiencias en pases Latinoamericanos y ventajas a considerar. 61
a) Importancia del valor de la tasa impositiva. 61
b) Actualizacin Catastral. 62
3.2 Recomendaciones de Organismos Internacionales en materia de legislacin
sobre el Impuesto Predial. 67
3.2.1 Recomendaciones de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID) y del Fondo Monetario Internacional (FMI). 68
3.2.2 Recomendaciones de la ONU-Hbitat 76
3.3 Recomendaciones de Organismos Nacionales 80
3.3.1 INDETEC 80
3.3.2 BANOBRAS-INEGI 82
3.4 Experiencias Nacionales y recomendaciones 85
3.4.1 Modernizacin de la Hacienda Pblica Municipal. 86
3.4.2 Modernizacin de la hacienda municipal desde la perspectiva del
Contribuyente: 91
Conclusiones 95
Bibliografa 99
Anexo 1 103
III
NDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Ingresos Municipales 11
Cuadro 2: Reformas al artculo 115 Constitucional y sus implicaciones en el cobro
del impuesto predial. 50
Cuadro 3: Leyes y Reglamentos que regulan la Recaudacin Predial en los
Municipios. 53
Cuadro 4: Institutos y Direcciones de apoyo al cobro del predial 55
Cuadro 5: Aspectos a considerar en una reevaluacin del valor de las
propiedades. 62
Cuadro 6: Metodologa a considerar en una actualizacin catastral. 63
Cuadro 7: Componentes a considerar en una actualizacin catastral. 64
Cuadro 8: Componentes de una reforma para pases en desarrollo a propuesta
del USAID y el FMI. 69
Cuadro 9: Montos para instituciones que apoyen al proyecto. 84
Cuadro 10: Problemas en materia de instalaciones: 88
Cuadro 11: Problemas en materia de Recursos Humanos: 89
Cuadro 12: Problemas en materia de normatividad y trmites tortuosos: 80
Cuadro 13: Problemas en materia de Catastro y tecnologa: 90
Cuadro 14: Problemas detectados en el Contribuyente. 92
IV
NDICE DE GRFICAS
Grafica 1: Impuesto Predial respecto del Producto Interno Bruto 16
Grfica 2: Evolucin del Impuesto Predial y el PIB, series estandarizadas 19
Grfica 3: Poblacin de los municipios-capitales del pas, INEGI 2010. 27
Grfica 4: Viviendas habitadas en los municipios, 2010. 28
Grfica 5: Ingresos de los Municipios-Capitales del pas (promedio), 2011. 29
Grfica 6: Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial a precios de 2011,
(1994-2011). 38
Grfica 7: Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial a precios de 2011,
(1994-2011). 40
Grfica 8: Impuesto Predial percpita (2011). 41
Grfica 9: Ingresos por concepto de impuesto predial por vivienda (2011). 42
Grfica 10: Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial/Ingresos Propios
(1994-2011). 43
Grfica 11: Ingreso municipal propio percpita (2011). 44
Grfica 12: El Impuesto Predial en el pago de egresos municipales (2011). 45
Grfica 13: Principales Egresos de los Municipios-Capitales, 2011. 48
V
NDICE DE FIGURAS
Figura 1: Etapas y participantes en el Proyecto de Modernizacin Catastral. 83
VI
NDICE DE TABLAS
Tabla 1: Recaudacin Predial con respecto al PIB, 1980-1990, (Base 2010). 16
Tabla 4: Indicadores de Ingresos y Egresos de los municipios-capital, 2011. (Base 31
2010).
Tabla 5: Situacin Financiera de los municipios-capital, 2011. (Base 2010). 32
Tabla 6: Indicadores de egresos de los municipios-capital, 2011. (Base 2010). 34
Tabla 7: Indicadores de Ingresos y Egresos per cpita de los municipios-capital 36
(Base 2010).
Tabla 8: Principales variables que se califican para valorar un predio. 57
Tabla 9: Variables para describir una Construccin. 58
VII
SIGLAS Y ACRNIMOS
BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos
BANXICO Banco de Mxico
FIDEM Fideicomiso para coadyuvar al Desarrollo de las Entidades
Federativas y Municipios.
FISM Fondo de Infraestructura Social Municipal
FMI Fondo Monetario Internacional
IGAC Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
INDETEC Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas
INEGI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
INPC ndice Nacional de Precios al Consumidor
LPT Impuesto sobre la tierra y la propiedad
MDP Millones de Pesos
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
ONU-Hbitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos
PIB Producto Interno Bruto
PMC Programa de Modernizacin Catastral
SEDESOL Secretara de Desarrollo Social
SIG Sistema de Informacin Geogrfica
UAECD Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
ZHF Zonas Homogneas Fsicas
VIII
GLOSARIO
Aportaciones: estos recursos estn condicionados a aspectos especficos que

determina la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), y son conocidos como Recursos
etiquetados.
Aprovechamientos: Ingresos ordinarios provenientes de las actividades de

derecho pblico que realizan los gobiernos; en trminos generales, se derivan del
incumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes. Son percibidos
en forma de rezagos, recargos, reintegros, multas y sanciones, o como incentivos
por la captacin y/o administracin de impuestos que corresponden a otros niveles
de gobierno.
Catastro: es un registro administrativo dependiente del Estado en el que se

describen los bienes inmuebles rsticos, urbanos y de caractersticas especiales.
Derechos: Contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de

los bienes de dominio pblico, as como por recibir servicios que presta el estado
en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados u rganos desconcentrados. Los ejemplos ms representativos
son los ingresos del registro civil, registro pblico de la propiedad, as como los
percibidos por el otorgamiento de licencias y permisos de diversa ndole, y el
cobro por el suministro de agua potable
Deuda pblica: Gastos destinados a cubrir las obligaciones de los gobiernos por
concepto de deuda pblica, derivados de la contratacin de emprstitos. Incluye
las asignaciones destinadas a cubrir la amortizacin, el servicio (intereses y
comisiones) y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS).
Disponibilidad final: Partidas del activo existentes al final del ejercicio fiscal, que
representan bienes que pueden destinarse de modo inmediato para hacer frente a
las obligaciones de los estados y municipios en el ejercicio siguiente. Por ejemplo:
efectivo en caja y bancos, y los documentos de cobro inmediato.
Disponibilidad inicial: Partidas del activo existentes al inicio del ejercicio fiscal,
que representan bienes que pueden destinarse de modo inmediato para hacer
frente a las obligaciones de los estados y municipios.
Egresos brutos: Recursos que erogan los gobiernos para sufragar los gastos que
se originan en el desarrollo de sus funciones y atencin de programas, segn los
IX
trminos establecidos en su respectivo presupuesto de egresos y dems leyes
sobre la materia. La Estadstica de Finanzas Pblicas Estatales toma como base
el Clasificador por Objeto del Gasto de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico para la agregacin de los egresos.
Financiamiento (deuda pblica): Recursos financieros que los gobiernos

obtienen para cubrir un dficit presupuestario. El financiamiento se contrata dentro
o fuera del pas a travs de crditos, emprstitos y otras obligaciones derivadas de
la suscripcin o emisin de ttulos de crdito o cualquier otro documento pagadero
a plazo.
Impuesto: Contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas

fsicas o morales que se encuentran en la situacin jurdica o de hecho prevista
por la misma, que sean distintas a las prestaciones de seguridad social,
contribuciones de mejoras y derechos. La principal caracterstica de los impuestos
es que el estado no otorga contraprestacin en forma directa a las personas
fsicas o morales que realizan el pago.
Impuesto predial: es un impuesto local eficaz debido a que la naturaleza misma

de los bienes inmuebles hace que sea relativamente sencillo para los gobiernos
locales identificar a los contribuyentes y recaudar los impuestos, aunque en la
prctica es todo lo contrario y por ello este trabajo de investigacin. En general,
este impuesto es menos atractivo para el gobierno central porque sus ingresos
suelen ser muy inferiores a los del impuesto sobre la renta, sobre el consumo o los
especiales. Adems, el impuesto predial no suele considerarse como un
instrumento que potencialice las polticas sociales y econmicas de mayor
amplitud, que suelen ser competencia del gobierno central.
Ingresos municipales: son los Ingresos propios e ingresos por va de la

federacin y el estado; los primeros son aquellos que genera el municipio, va su
actuacin, de estos tenemos los siguientes: Impuestos, Derechos, Productos y
Aprovechamientos; por parte de lo que se recibe de la Federacin se tienen los
siguientes ingresos: Ingresos Coordinados, Participaciones Federales, Ingresos
Federalizados, ingresos Extraordinarios y Subsidios extraordinarios.
Ingresos propios: son los ingresos que recibe el municipio por concepto de
impuesto predial, fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslado de dominio y
mejora, entre otros; esto a consecuencia de la Reforma Constitucional de 1999,
donde se asumen ms responsabilidades.
X
Obras pblicas: Captulo de gasto que incorpora las asignaciones destinadas a la
creacin de instalaciones fsicas, mediante la realizacin de obras pblicas que
contribuyan a la formacin de infraestructura del pas.
Participaciones Federales: Asignaciones de recursos que se derivan de los

convenios de coordinacin fiscal entre niveles de gobierno, que otorga la
federacin a los estados y municipios para sufragar las necesidades de gasto
propias de estos dos niveles de gobierno. Los estados y municipios ejercen en
forma libre y autnoma la asignacin de dichos recursos.
PIB: es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por una
economa en un perodo determinado. EL PIB es un indicador representativo que
ayuda a medir el crecimiento o decrecimiento de la produccin de bienes y
servicios de las empresas de cada pas, nicamente dentro de su territorio. Este
indicador es un reflejo de la competitividad de las empresas.
Predial: es un gravamen con el cual se grava una propiedad o posesin

inmobiliaria. Esta contribucin deben pagarla todos los propietarios de un
inmueble, ya sea vivienda, oficina, edificio o local comercial. Pero, cmo se
determina la cantidad que debe pagar cada propietario.
Recursos federales y estatales asignados a municipios: Asignaciones que

realizan los gobiernos estatales a los municipios y demarcaciones territoriales
respectivamente, con el fin de dar cumplimiento a los convenios de coordinacin
fiscal suscritos entre los tres niveles de gobierno.
Transferencias: Contraprestaciones por los servicios que preste el estado en sus

funciones de derecho privado, as como el uso, aprovechamiento o enajenacin de
bienes del dominio privado. Se incluyen tambin el cobro de arrendamientos e
intereses o productos financieros.
XI
RESUMEN
Este trabajo presenta un anlisis de las diversas problemticas que tienen los
municipios-capitales de los estados que forman parte de la Repblica Mexicana,
mismos que son objeto de estudio del documento por ser los municipios con las
mejores oportunidades para potencializar el cobro del impuesto predial que
determina por antonomasia el ingreso propio de un municipio, este no ha logrado
ser el impuesto que genere la columna vertebral de las finanzas pblicas
municipales; por lo que, la finalidad del trabajo es presentar elementos a los
tomadores de poltica econmica, presidentes municipales, directores de
haciendas pblicas municipales, tesoreros, secretarios de finanzas, etc; respecto a
una eficiente recaudacin del impuesto predial, mediante estrategias tomadas por
diversos pases, recomendaciones de organismos internacionales y experiencias
ocurridas en municipios de nuestro propio pas, que no necesariamente son
capitales y que por consiguiente no tienen la infraestructura adecuada para dicho
fin, pero que sin embargo, los resultados obtenidos son buenos.
Palabras clave: Modernizacin, Impuesto Predial, Catastro, Impuesto, Hacienda

Pblica Municipal.
XII
ABSTRACT
This paper presents an analysis of the various problems of municipalities , state

capitals that are part of the Mexican Republic , same as the subject of study of the
document to be municipalities with the best opportunities to potentiate the
collection of property tax determines the quintessential own income of a
municipality, this has failed to generate the tax be the backbone of the municipal
public finances, so the purpose of the paper is to present elements of economic
policy makers, mayors, directors municipal government finances, treasurers,
secretaries of finance, etc. regarding efficient collection of property taxes through
strategies taken by various countries, international organizations and
recommendations municipalities occurred in our own country experiences, which
are not necessarily capital and therefore do not have adequate infrastructure for
this purpose, but nevertheless, the results are good.
Keywords: Modernization, Property Tax, Land Registry, Tax, Municipal Public

Finance.
XIII
INTRODUCCIN
La poca capacidad de los municipios para tener recursos propios, ha generado

una dependencia hacia la federacin; sin embargo, la falta de crecimiento
econmico, una baja contribucin en impuestos federales y la dependencia hacia
los ingresos petroleros, provoca que los recursos del erario pblico destinado a los
municipios no crezcan de manera real, mientras las necesidades sociales de los
gobernados s lo hacen. Para poder hacer frente a muchas problemticas de
orden econmico, los municipios estn facultados para recaudar impuestos a sus
gobernados; sin embargo, esta facultad se convierte en un problema cuando lo
poco que tiene que recaudar no lo hace o lo hace mal, ante esto el municipio se
vuelve inoperante y endeuda la hacienda pblica.
La recaudacin de impuestos es una funcin elemental para cualquier Estado; la

recaudacin permite que la estructura del gobierno municipal funcione y se perciba
como eficiente, adems de posibilitar que los recursos sean invertidos en los
sectores ms necesitados. Sin embargo, uno de los problemas que se tiene por la
subordinacin federal determinada por los ingresos, orilla a los presidentes
municipales a no realizar esfuerzos para generar ingresos propios y conseguir
mejores resultados en sus ejercicios fiscales, pues con ello se lograra una mayor
autonoma financiera que incrementara la capacidad de gestin local.
Se busca entonces que el municipio obtenga ingresos propios, para ello hay que
fortalecer la hacienda pblica municipal, poniendo especial nfasis en el impuesto
que ms ingresos genera; el impuesto predial, es el ingreso que por antonomasia
la hacienda municipal cobra a sus contribuyentes; por lo que, su cobro eficiente es
vital en el logro de los objetivos de desarrollo de cualquier municipio.
Por ello, considero que es pertinente que en el municipio mexicano se implemente

una poltica de modernizacin administrativa, tecnolgica y de capital humano, de
tal manera que permita potencializar la capacidad de captacin de recursos para
el municipio. Esta inversin se tiene que ver reflejada en el incremento de la
recaudacin de este impuestoel impuesto predial- mismo que demanda de
estrategias comprobadas que maximicen su cobro; compartir experiencias
exitosas y comprender que el fenmeno del no pago que puede venir del mismo
contribuyente, tambin es provocado desde la administracin pblica mediante el
fracaso de sus instituciones tributarias, son elementos que se deben analizar para
comprender la problemtica por la cual est pasando este impuesto en la
actualidad.
1
Con estos antecedentes, las preguntas que orientan esta investigacin son:
1. La hacienda pblica municipal es funcional para las necesidades del

municipio?
2. Cules son los factores que explican la ineficiencia de los municipios en la
recaudacin del impuesto predial?
3. La eficiencia en la recaudacin del impuesto predial impacta directamente
en la prestacin de mejores servicios pblicos?
4. La modernizacin hacendaria es necesaria para recaudar ms impuesto
predial?
Bajo esta premisa los objetivos del presente trabajo son:
Analizar las polticas exitosas implementadas principalmente por los

municipios que son capitales de los estados y que han provocado la mejora
de ingresos municipales mediante la va del impuesto predial;
Investigar, analizar y proponer algunas estrategias de modernizacin
hacendaria que permitan a los municipios tener un referente que se retome
y ejecute conforme a sus necesidades para lograr incrementar la
recaudacin del impuesto predial.
Todo esto bajo la hiptesis de que s las haciendas pblicas municipales

emprenden estrategias de modernizacin en su estructura y en la recaudacin del
impuesto predial, los recursos percibidos se incrementarn.
El mtodo que orienta este trabajo versa en analizar la relacin que existe entre el
impuesto predial y la eficacia en su recaudacin, esto nos permitir comprender la
dependencia o exclusin que llevan consigo estos conceptos y del porque la
importancia de buscar su modernizacin.
Se realizar un anlisis normativo de las diversas leyes que existen en los estados
y que aplica en los municipios-capitales de los mismos; con ello podremos ver la
vigencia de esta metodologa de cobro va la consulta de la informacin catastral,
contrastando los resultados obtenidos de manera estadstica a fin de conocer que
tan importante han resultado para los estados esta implementacin.
Como complemento de anlisis de esta informacin se realiza una investigacin

de los instrumentos implementados en el clculo y cobro del impuesto predial a fin
de conocer cules han sido ms exitosos y ver qu tan viable sera implementar
su reproduccin en las dems capitales, adems de conocer de experiencias
exitosas de recaudacin catastral en algunos pases desarrollados y contrastarlo
con una aplicacin en los municipios-capitales de nuestro pas.
2
Ante la problemtica de la falta de ingresos propios por parte del municipio, es
importante detectar las vulnerabilidades municipales e innovar en sus soluciones.
Modernizar la hacienda municipal es una opcin, aunque si el municipio cuenta
con la estructura suficiente, pero sta no es aprovechada; el problema puede
deberse a otro factor y no necesariamente a una deficiencia en el municipio; por lo
que es necesario voltear hacia el contribuyente y detectar el por qu no cumple su
obligacin e investigar si la consecucin de sus derechos es lo que motiva su falta
de compromiso hacia la tributacin del impuesto predial; si de estos factores
ninguno maximiza los ingresos propios, es necesario revisar la legislacin que rige
la recaudacin del impuesto y hacer una revisin tanto de valores, como de
catastro, de tal manera que de las variables posibles, una explique la baja
contribucin del predial en el municipio.
La generacin de una ruta que nos permita tener un diagnstico de la situacin

sobre la cual viven los municipios-capitales de nuestro pas, las vertientes tericas
que lo expliquen y las soluciones existentes que puedan ser retomadas, conlleva a
estructurar la investigacin de la siguiente manera:
El primer captulo de este trabajo consiste en comprender qu es la hacienda

pblica municipal, cules son sus caractersticas y funciones; as como saber
porque tiene la misin de recaudar los impuestos, especialmente el impuesto
predial y analizar aspectos tericos sobre el enfoque de modernizacin
hacendaria. Se retoman aspectos tericos respecto a la recaudacin del impuesto
predial. Una vez comprendidas estas partes se hace una exploracin de este
impuesto en Mxico.
El segundo captulo tiene como objetivo conocer algunas experiencias de las

haciendas municipales de los municipios capitales de los estados de la Repblica
Mexicana; conocer su entorno y retomar las experiencias que provoquen mayores
ingresos hacia los municipios. Tambin, se retoman diversas tcnicas empleadas
para la modernizacin hacendaria tanto internas como externas.
Por ltimo, en el tercer captulo se presentan experiencias y tcnicas a considerar

dependiendo el contexto o problemtica que tenga un municipio para maximizar el
cobro del impuesto predial; adems de retomar elementos que han brindado a
otros pases o municipios potenciar el cobro de este impuesto.
3
Captulo I: La Hacienda Pblica Municipal y el Impuesto Predial.
1.1 La Hacienda Pblica Municipal.
El municipio en Mxico es una de las instituciones de mayor arraigo, dicha

aseveracin es plasmada en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, otorgndole este reconocimiento y considerndola como la divisin
territorial y la organizacin poltica y administrativa de los estados que pertenecen
a la federacin1.
La Constitucin de 1917 reconoce al municipio como nivel de gobierno, se le

otorga autonoma, prohibiendo cualquier intervencin en lo administrativo de
autoridades ajenas al ayuntamiento, estableciendo adems una relacin directa
entre el ayuntamiento y el gobierno del Estado. El Constituyente de 1917 se dio a
la tarea de organizar el sistema de gobierno mexicano, reconocer en
consecuencia dos rdenes jurdicos: el federal y el estatal; de ste ltimo, hace del
municipio la base de su organizacin.
Un punto trascendental en la vida de los municipios fue el que se dio en el ao de

1983, fecha en la cual se reforma el artculo 115 Constitucional (Avalos, 1994).
Mediante esta reforma se define claramente su patrimonio y personalidad jurdica,
as como su capacidad para reglamentar, siempre y cuando acte conforme a las
bases normativas decretadas por las legislaturas locales.
La reforma al artculo 115 Constitucional de 1999, es el tercer momento histrico

que modifica la concepcin de la hacienda pblica municipal; nuevas e
importantes oportunidades se abrieron para los municipios con este decreto, para
ello, fue necesario adecuar las legislaciones locales como el siguiente paso para
materializar los avances que de ellas se derivan. Desde la ptica de las finanzas
pblicas, los cambios versaron en otorgar facultades de proponer en materia de
impuestos y sobre todo el predial, temas como las cuotas y tarifas de
contribuciones, tablas de valores unitarios de suelo y construccin; aqu, los
valores unitarios de suelo deben ser equiparables a los de mercado.
Los municipios se convierten en los principales actores del territorio que

gobiernan; tienen la facultad de proponer a las Legislaturas local las cuotas y
tarifas aplicables a sus impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, las
cuales incluirn en sus proyectos de Ley de ingresos municipal. Esta implicacin
1
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su
organizacin poltica y administrativa el Municipio Libre
4
inmediata les permite proponer una carga tributaria respecto de cada uno de sus
impuestos, acorde a su contexto econmico (INMECA, 2007).
No obstante, dado los avances logrados en materia normativa, los municipios

siguen presentando muchos problemas en su funcionamiento; el extenso territorio
y la multiculturalidad que tiene Mxico, genera que exista una gran
heterogeneidad en los municipios, encontrando municipios que son muy ricos y
municipios extremadamente pobres, lo cual se traduce en una necesidad latente
de la intervencin de los gobiernos estatales o hasta el mismo federal, con el afn
de buscar cierto nivel de homogeneidad al menos en las finanzas pblicas2.
La hacienda municipal se convierte entonces en un elemento que debe ser

analizado con extrema precaucin, pues representa el corazn de la operacin
exitosa de una administracin o su fracaso. En la actualidad la hacienda municipal
no est generando los ingresos necesarios que le permitan tener autonoma en
sus decisiones de gasto, uno de cada cuatro pesos que ingresan a las arcas
municipales es resultado de un ingreso propio directo, esto es resultado del alto
nivel de ingresos propios que tienen algunos municipios ya que, el caso ms tpico
es que los municipios dependan en ms de un 90% de las transferencias de
recursos federales (Rojo, 2010); por lo que, es necesario revisar y encontrar una
solucin que permita a los Alcaldes eficientar los ingresos propios.
Pero qu es la Hacienda Pblica municipal? se podra definir como la obtencin y

uso de los recursos econmicos por parte del Estado para realizar sus funciones y
tareas que la sociedad le encomienda, por conducto de los representantes o de
las leyes mismas, se convierte en el medio para alcanzar el fin de sus origen
(Larios, 2001).
La ejecucin de esta actividad presupone la existencia de tres elementos:
El Sujeto: es a quien le es encomendada la administracin pblica y se le

conoce como Hacienda;
El Objeto: son los recursos econmicos o monetarios obtenidos y aplicados;
La Instrumentacin: corresponde al marco normativo que la sustenta.
2
En Mxico los 10 municipios ms pobres se encuentran en Chiapas, Oaxaca y Veracruz; San
Juan Tepeuxila, Oaxaca, es el ms pobre de las localidades del pas al tener el 97.4% de sus
habitantes en esta categora; a este le siguen los municipios de Aldama y San Juan Cancuc, en
Oaxaca, con 97.3%. Mientras que Mixtla de Altamirano, en Veracruz, se ubica en un cuarto lugar
con el 97%; por el contrario, la delegacin Benito Jurez, en el Distrito Federal, es la menos pobre
al tener slo un 8.7% de sus habitantes en tal situacin, en segundo y tercer sitio se ubican San
Nicols de los Garza y Guadalupe, en Nuevo Len, con 12.8% de acuerdo al Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL, 2012).
5
La hacienda pblica se manifiesta de dos formas: una dinmica, donde el aparato
burocrtico acta obteniendo y aplicando los recursos pblicos, que es la que
afecta de manera directa al contribuyente y a la sociedad en general; y otra
esttica o patrimonial, que comprende el conjunto de bienes, derechos y
obligaciones de propiedad estatal. Esta ltima acepcin de hacienda se emplea
como sinnimo de los vocablos patrimonio o capital, utilizada para hacer
referencia a la riqueza en particular (Larios, 2001).
De conformidad con lo dispuesto por la Constitucin Poltica en nuestro pas, cada

uno de los mbitos o niveles de gobierno: Federal, Estatal y Municipal, poseen sus
propias atribuciones y responsabilidades, para cuya ejecucin es necesario contar
con los recursos suficientes que hagan posible tales propsitos.
Para el nivel municipal en el artculo 115, fraccin IV establece:
Los Municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los

rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y
otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que

establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las
que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se
haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin
de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los
Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo
Con este reconocimiento hacia la hacienda pblica municipal respecto de los

ingresos, pareciera que se define la funcin de la hacienda municipal; sin
embargo, en el mismo artculo, en su fraccin II, inciso b) y en los ltimos prrafos
de la fraccin IV, sienta las bases para la administracin del patrimonio, el manejo
de la deuda pblica, la aprobacin de su presupuesto de egresos, y el ejercicio
directo de las asignaciones previstas en dicho presupuesto; por lo tanto, si se
interpreta el artculo de manera integral no slo hace referencia a los tres
elementos integrantes de la hacienda pblica: ingreso, gasto y patrimonio, sino
que va ms all al sealar la necesidad de controlar especficamente uno de los
rubros del gasto, que es la deuda pblica, a fin de no comprometer a futuras
administraciones municipales.
6
Es la Constitucin entonces el mecanismo legal que da el soporte para que el
municipio acte como institucin garante de la administracin de los recursos que
la ciudadana deposita al Estado y a su vez sea redistribuida mediante los bienes y
servicios pblicos que se requieran.
1.1.1 Enfoque de anlisis de la Hacienda Pblica.
Tradicionalmente se ha analizado la hacienda pblica bajo dos enfoques:

econmico y administrativo. El primero plantea que la hacienda pblica se
conforma por los bienes muebles e inmuebles que constituyen su patrimonio y por
los rendimientos que se obtengan de su aprovechamiento; as como por los
ingresos que las legislaturas locales establezcan a su favor para sufragar el gasto
pblico. Este enfoque analiza la capacidad de respuesta del municipio para
entender las necesidades de la comunidad. Esto es, con qu recursos cuenta el
municipio para prestar los servicios pblicos que le corresponde proporcionar, as
como para ejercer las funciones de su competencia.
Bajo el punto de vista administrativo, la hacienda pblica se concibe como la

actividad financiera que el Estado desarrolla para alcanzar sus fines. Es la
hacienda pblica la parte actuante y dinmica de la administracin preocupada por
obtener los ingresos que la ley le autoriza, ejerciendo el gasto en los renglones
autorizados en el presupuesto de egresos, administrando el patrimonio conforme a
la normatividad emitida para este efecto, y controlando la contratacin, aplicacin
y el pago de la deuda pblica.
1.1.2 Elementos de la Hacienda Pblica Municipal.
La hacienda pblica, constituye un instrumento usado por el gobierno para cumplir

con los fines y objetivos que, como conductor del Estado, le corresponde realizar.
Los elementos que integran la hacienda pblica desde el punto de vista
administrativo son: Ingreso, Gasto, Patrimonio y Deuda Pblica.
Para los fines de este trabajo nos enfocaremos en conocer ms las fuentes de
ingreso, recayendo la vital importancia en la recaudacin del impuesto predial,
impuesto que representa el mayor ingreso propio para los municipios en nuestro
pas3.
3
El impuesto predial representa el 64.32%, seguido del traslado del dominio de bienes inmuebles
con el 20.21%; adquisicin de bienes inmuebles con el 14.33%. Datos calculados con informacin
del INEGI 2010, Ingresos por estado y municipio, datos globales.
7
1.1.3 Modernizacin de la Hacienda Pblica Municipal.
El pas debe tener instituciones que estn a la altura de las necesidades de la

poblacin; por lo que, se vuelven una tarea inmediata de atencin y solucin.
Considerar una modernizacin administrativa va cambio organizacional puede ser
una alternativa; para ello hay que enfocarla bajo las siguientes categoras de
anlisis: la eficiencia, eficacia y la legitimidad; lo cual permite el avance hacia la
modernizacin administrativa en los municipios, (Cabrero, 1995); las cuales son
pilares fundamentales en la Hacienda Pblica Municipal, siempre y cuando se
lleven a cabo:
1) La Eficiencia demanda el uso racional de los recursos materiales y

financieros, su prudente y ms ptima colocacin en las economas bajo
criterios cuantificables y claramente expresos. Cabrero seala que la
eficiencia requiere de una modernizacin de la tecnologa administrativa a
nivel operativo. En este sentido, los funcionarios de este nivel jerrquico
(operativo), requieren de tcnicas administrativas claras y de impacto
inmediato. As, la instrumentacin de las mismas tiene como referente
temporal el corto plazo.
2) La Eficacia est dedicada al nivel medio de la administracin pblica. Aqu,
la preocupacin radica en la funcionalidad y calidad del aparato pblico. La
eficacia es eje sustantivo del cambio organizacional. Las tcnicas
administrativas y su eventual modernizacin estn enfocadas a su
funcionalidad. La eficacia demanda que los procesos administrativos
respondan a los objetivos de la propia organizacin. La importancia del
factor humano en el mbito de la eficacia es muy peculiar, puesto que
comprende la coordinacin entre el nivel operativo y estratgico de las
organizaciones. La coordinacin se desarrolla en dos vertientes: la parte
meramente administrativa y la parte poltica (Nioche, 1982) y (Pettigrew,
1979). En la primera, el criterio estriba en la lgica interna de la
organizacin, en el segundo, la dimensin poltica subyace en la
organizacin y su entorno, en este caso la estructura poltica que dio origen
a la organizacin y que afecta en sus insumos bajo una perspectiva
sistmica.
3) La Legitimidad esta comprende varias vertientes. En primera instancia, la
capacidad de respuesta de la organizacin como un todo ante un medio
ambiente turbulento, no exento de las vicisitudes poltico-ideolgicas. La
legitimidad, no se limita a las teoras de la democracia y su voto, sino al
accionar cotidiano que la organizacin pblica hace frente a su sociedad.
8
La gestin pblica abarca tres problemticas (Nioche, 1982): La institucional, la
organizacin y los procesos de accin:
a) La institucional se localiza dentro del sistema administrativo, a su vez

comprende dos vertientes, lo normativo y lo positivo. En el primero estamos
hablando del derecho administrativo, y en el segundo nos estamos
refiriendo a la ciencia administrativa. El terreno del deber ser y del ser,
respectivamente.
b) Por lo que respecta a la problemtica de la organizacin, en el mbito
normativo se encuentra la gestin y en al mbito positivo, la sociologa de
las organizaciones.
c) En cuanto a los procesos de accin se refiere nos encontramos con dos
perspectivas: las ciencias de las polticas pblicas y el anlisis de las
polticas pblicas. Es decir, dentro del proceso y sistema administrativo el
uso de las polticas pblicas se localiza en los procesos de accin
organizacionales. Esta situacin ha modificado indudablemente el perfil y
funcionamiento de la administracin pblica. Por lo que el cambio e
innovacin de las organizaciones representan una amalgama de
posibilidades.
Para lograr el cambio anhelado, es necesario cubrir una serie de requisitos, pues
la adecuacin de nuevos esquemas administrativos trae consigo muchos
problemas si no se cuenta con la capacidad necesaria para afrontar esta situacin.
a) El origen del cambio, en este primer punto se requiere reconocer con

claridad, cual es el origen que provoca un desajuste en la actividad
pblica.
b) Canalizacin del cambio (Mainzer, 1994), esquema metodolgico
que incorpora seis criterios: el propsito, la validez, el impacto
(comprobacin de la teora), impacto-causalidad, importancia y
desarrollo de la misma. Estos criterios no son excluyentes, ni
definitivos pero son los mnimos necesarios para este punto en la
gestacin del cambio.
c) Instrumentacin del cambio, una vez localizada la canalizacin del
cambio, se requiere implementar el mismo. Para ello, se requiere
definir el enfoque pblico institucional del proceso gerencial. La
gerencia representa el punto nodal y eje rector de la implementacin
del cambio (Cabrero, 1995). Diversas caractersticas pueden definir
el proceso gerencial: Regularidad, esta se refiere al sentido de la
recurrencia y de la tarea o funcin desarrollada; ciclos de
actividad. Son las rutinas y subrutinas y las expectativas en la forma
9
como se dan las actividades que enmarcan el proceso gerencial;
Interaccin, la gente, con su particular lectura de la tarea o funcin,
la misin de la organizacin, la agenda personal y el medio
ambiente, que juntos vienen a desarrollar sus respectivas tareas y
funciones y por ltimo el resultado orientado, algunos resultados y/o
productos se identifican con el proceso gerencial, por ejemplo, la
documentacin presupuestal, la accin de personal, la regulacin,
entre otros.
En este proceso de gestin pblica se requiere tomar decisiones por parte de los
tomadores y lderes del proyecto segn (Clayton, 1993):
a) Decisin gerencial autnoma; el administrador requiere resolver el

problema sin la consulta del pblico. Este tipo de decisiones mayormente
se realizan, a nivel operativo (recomendable a implementar sino se quiere
tener una administracin plagada de carencias).
b) Decisin modificada de la autonoma gerencial; se busca que el
administrador localice la informacin necesaria de los segmentos del
pblico, se informe de ideas y sugerencias, para que la decisin tomada
refleje la influencia del grupo.
c) Consulta pblica segmentada; el administrador comparte el problema en
forma separada con segmentos del pblico, tambin obtiene ideas y
sugerencias.
d) Consulta pblica unitaria; el administrador comparte el problemas con el
pblico, como un grupo nico.
e) Decisin pblica; el administrador comparte el problema con el pblico en
su conjunto. As, el administrador y la comunidad buscan alcanzar un
acuerdo en las soluciones. Este tipo de decisiones son comunes en el nivel
estratgico.
Si bien no se est encontrando una respuesta, es necesario aplicarlos o ver cmo

cada autoridad en casos exitosos al respecto ha tomado con el nico afn de
solucionar el problema de los ingresos municipales.
1.2 Ingresos municipales.
Los ingresos pblicos son los recursos financieros derivados de los impuestos,
derechos u otras fuentes de financiamiento que la ley precisa para cada nivel de
gobierno, con el propsito de que est en posibilidad de cubrir el gasto pblico y
proporcionar los servicios que la sociedad le demanda. En el mbito municipal, las
10
fuentes tradicionales de ingreso que las leyes respectivas comprenden pueden
observarse en el siguiente cuadro.
Cuadro 1: Ingresos Municipales.

Concepto Rubros
Impuestos 1. Predial;
2. Sobre adquisiciones de inmuebles;
3. Sobre diversiones y espectculos pblicos;
4. Sobre rifas, loteras, concursos y sorteos;
5. Adicional para fomento educativo.
Derechos 1. Licencias, permisos o autorizaciones para la colocacin
de anuncios o la realizacin de publicidad;
2. Licencias, permisos o autorizaciones para el
funcionamiento de establecimientos o locales con venta
de bebidas alcohlicas;
3. Agua potable y drenaje;
4. Alumbrado pblico;
5. Rastro;
6. Panteones;
7. Seguridad Pblica;
8. Bomberos;
9. Recoleccin, transporte y disposicin final de desechos
slidos;
10. Limpieza de predios no edificados;
11. Expedicin de certificaciones, constancias y
legalizaciones;
12. Registro civil;
13. Urbanizacin, construccin y otros.
Contribuciones Especiales 1. De plusvala;
2. De aportaciones de mejoras.
Productos 1. Por arrendamiento de bienes muebles e inmuebles de
propiedad municipal;
2. Por enajenacin de bienes muebles e inmuebles de la
propiedad municipal;
3. Por rendimientos de capital;
4. Por explotacin de cualquier naturaleza de los bienes y
recursos propiedad del municipio;
5. Por venta de formas valoradas;
6. Por otros productos.
Aprovechamientos 1. Rezagos;
2. Recargos;
3. Multas;
4. Gastos de ejecucin;
5. Reintegros y Alcances;
6. Subsidios;
7. Donaciones, herencias y legados;
8. Indemnizaciones por daos a bienes municipales.
Participaciones 1. Federales;
11
2. Estatales.
Fondo de Aportaciones 1. Para la infraestructura social municipal;
Federales y Transferencias 2. Para el fortalecimiento municipal;
por Convenio 3. Transferencias Federales y/o Estatales por convenio.
Ingresos Extraordinarios: Prstamos y financiamiento de la Federacin;
Prstamos y financiamiento del Estado;
Prstamos y financiamiento de la Banca Privada;
Prstamos y financiamiento de Particulares;
Otras Fuentes de financiamiento.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Larios (2001).
Como se puede apreciar, la carga impositiva municipal hacia el ciudadano es muy

limitada, slo se le aplican 5 rubros en el concepto de impuestos; mientras el
municipio obtiene recursos por 7 conceptos distintos (39 rubros) como lo muestra
el cuadro 1. Como ya se ha comentado, la dependencia hacia los recursos
federales por parte de los municipios para su operacin; tiene su origen en la
coordinacin fiscal establecida en el territorio nacional desde 1980 mediante el
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, a la cual, se adhirieron todas las
entidades federativas, derogando buena parte de las contribuciones estatales y
municipales, con motivo de la entrada en vigor de la Ley de Coordinacin Fiscal y
de la Ley del Impuesto al valor Agregado. El sacrificio fiscal o centralismo
financiero que se hizo por parte de las entidades fue resarcido mediante los
fondos de participaciones previstos en la Ley de Coordinacin Fiscal4.
Sin embargo, segn Lpez (2009), el resultado de la centralizacin esun

incremento desmesurado en la transferencia de obligaciones hacia niveles de
gobierno superiores o entes privados, otorgamiento de mayor poder a ciertos
grupos locales, se evidencian las debilidades a escala institucional y las
principales flaquezas en cuanto a las capacidades administrativas y, finalmente,
en muchas ocasiones se presentan problemas de coordinacin que se reflejan en
un ambigedad al momento de definir responsabilidades5
4
El funcionamiento de un Federalismo Fiscal contempla la asignacin apropiada de funciones y el
uso eficiente de instrumentos fiscales en cada uno de los niveles de gobierno con el tipo de
relaciones financieras que se dan entre ellos, particularmente, en lo que se refiere a la actividad de
los diversos mecanismos de transferencias intergubernamentales.
Sin embargo, a travs de la descentralizacin se presenta una mayor cercana entre los
ciudadanos y los entes encargados de la toma de decisiones pblicas; esto genera una mayor
fiscalizacin de la ciudadana para con los polticos y administradores y, adicionalmente, se genera
una mayor competencia entre los entes locales en la prestacin de servicios pblicos, lo cual
depara en una mayor eficiencia en stos ltimos (Lpez, 2009).
5
Lpez, Mauricio; 2009. Finanzas Municipales en Mxico: En la Bsqueda de un Eficiente
Comportamiento de los Egresos; Premio Gobierno y Gestin Local, CIDE, Mxico.
12
Para comprender este hecho, existe una prueba emprica que ha demostrado el
efecto de la centralizacin; el efecto flypaper6. Acosta y Loza (2001) muestran que
si se incrementan las transferencias, el gasto pblico se expande en mayor
medida que si hubiese aumentado el ingreso de la comunidad en la misma
magnitud. Lo que sugiere el anlisis emprico es que el efecto sustitucin entre
transferencias e impuestos no es perfecto. De esta manera, los gobernantes
locales al tomar decisiones presupuestarias se estaran apartando de las
preferencias de los ciudadanos: al incrementar las transferencias recibidas se
produce un gasto publico excesivo e incluso en algunas ocasiones, una presin
tributaria excesiva sobre la economa local7 este estudio demuestra que si el
municipio es rural, semirural, urbano chico y urbano medio es ms eficiente el
gasto por concepto de participaciones federales; mientras que si el municipio
pertenece a una metrpoli, este ejerce mejor su gasto si el recurso proviene de
ingresos propios.
Debido a la aparente limitacin por la falta de potestades tributarias municipales,

las autoridades hacendarias y el Constituyente permanente han venido
evolucionando hacia una exclusividad en cuanto a las fuentes u objetos de
gravamen para cada nivel de gobierno, fortaleciendo de manera exclusiva los
municipios en lo concerniente a los tres niveles de gobierno (federal, estatal y
municipal). Dicha exclusividad para gravar los bienes inmobiliarios se estableci
en la reforma de 1983 al artculo 115 Constitucional, amplindose las facultades
en la reforma que recientemente se hizo al mismo artculo en diciembre de 1999,
para entrar en vigor el 23 de marzo de 2000, para determinar los valores del suelo
y construcciones a valores de mercado y para proponer a la Legislatura local las
cuotas y tarifas aplicables para el cobro del impuesto predial.
Si dentro del pacto federal slo se reconoce como funcin primordial del municipio
el cobro de este impuesto, debemos comprender cul es su finalidad a fin de
contar con los elementos necesarios para rescatar su importancia y maximizar su
cobro.
1.3 Impuesto Predial y su importancia.
Una buena recaudacin de predial, multiplica los beneficios sobre los propios
ciudadanos, sobre todo en nuestro pas cuando est vinculada su dinmica a la
frmula para repartir una parte importante de las participaciones. Sin embargo, el
impuesto predial, han tenido en nuestro pas una existencia poco afortunada.
6
Este trabajo slo se limita en mencionar dicho efecto que ha demostrado que la centralizacin ha
quitado virtudes a los municipios en Mxico.
7
Lpez, Mauricio; 2009. Finanzas Municipales en Mxico: En la Bsqueda de un Eficiente
Comportamiento de los Egresos; Premio Gobierno y Gestin Local, CIDE, Mxico. P.p.6
13
Adems de depender de la calidad del catastro para elaborar un padrn eficiente y
dinmico de la propiedad inmobiliaria, de los valores la misma y de su gestin,
esto es su cobranza.
Pero para entender su relevancia, es necesario conocer sobre los impuestos y

como se ha desarrollado el impuesto predial en nuestro pas.
1.3.1 Los impuestos.
Los impuestos son ingresos pblicos de Derecho pblico que consisten en

prestaciones pecuniarias obligatorias, impuestas unilateralmente, exigidas por una
Administracin pblica como consecuencia de la realizacin del hecho imponible
al que la Ley vincula el deber de contribuir. Su fin primordial es el de obtener los
ingresos necesarios para el sostenimiento del gasto pblico, sin perjuicio de su
posible vinculacin a otros fines (Queralt, J. 2007). Como nocin general se puede
decir entonces que los impuestos son las prestaciones en dinero que el Estado
exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los
gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.
El ciudadano en nuestro pas est obligado a contribuir con los ingresos de

nuestro gobierno; esto facultado en el art. 31 fraccin IV 8 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Como ciudadanos contribuimos con
los impuestos, ayudamos a la operacin del pas con recursos directos e indirectos
que se deben traducir en gasto pblico eficiente; sin embargo, el impuesto directo
que se nos aplica como propietario de un terreno en este pas es mediante un
cargo por impuesto a la propiedad o impuesto predial, el cual tiene por objeto
gravar la propiedad o posesin de bienes inmuebles sean urbanos, suburbanos o
rsticos, con o sin construcciones; los sujetos del impuesto son los propietarios,
copropietarios o inclusive poseedores de los mismos. No es tan atractivo como
para sostener la vida de un municipio.
El impuesto predial es un impuesto local eficaz debido a que la naturaleza misma

de los bienes inmuebles hace que sea relativamente sencillo para los gobiernos
locales identificar a los contribuyentes y recaudar los impuestos, aunque en la
prctica es todo lo contrario y por ello este trabajo de investigacin. En general,
este impuesto es menos atractivo para el gobierno central porque sus ingresos
8
Art. 31 Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos pblicos, as de la
Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes
14
suelen ser muy inferiores a los del impuesto sobre la renta, sobre el consumo o los
especiales. Adems, el impuesto predial no suele considerarse como un
instrumento que potencialice las polticas sociales y econmicas de mayor
amplitud, que suelen ser competencia del gobierno central.
1.3.2 Impuesto Predial en Mxico.
El impuesto predial, tambin denominado impuesto a los bienes inmuebles o

impuesto inmobiliario es un impuesto anual que grava la propiedad o la posesin,
segn sea el caso, de los bienes inmuebles. En general, est basado en el
concepto de valor de mercado. La base impositiva puede ser la tierra nicamente,
la tierra y las edificaciones o varias combinaciones de esos factores.
La situacin, en lo que a ingresos tributarios se refiere, debe ser materia de

revisin. Histricamente nuestro pas depende en gran parte de los ingresos
provenientes del petrleo (ms del 30 por ciento), de tal forma que el precio y la
escasez de reservas probadas de hidrocarburos crean un escenario de
vulnerabilidad en los ingresos del Pas. Es una realidad que este recurso es
insostenible, por ello la urgencia de mejorar los niveles de recaudacin fiscal.
El balance total del Gobierno Federal, en lo que se refiere a ingresos y gastos, es

negativo. En el 2010 el gobierno federal gener $2.080.064 mdp por concepto de
ingresos, mientras que su gasto fue de $2.438.488 mdp, por lo que actualmente
existe un dficit de $358.424mdp. De 1980 al 2007, Mxico es el pas que menor
incremento en la recaudacin ha presentado en comparacin con los pases de la
OCDE. Mientras que el promedio general es de un aumento de alrededor de 3.4
por ciento; Mxico se encuentra por abajo con un incremento del 2.5 por ciento;
slo que en este momento ya es el pas que menor nivel de recaudacin presenta
del total de pases pertenecientes a la OCDE9.
9
Diagnstico del Sistema Fiscal Mexicano con Informacin de la SHCP, elaborado por el Centro
de Estudios de las Finanzas Pblicas, Cmara de Diputados; LXI Legislatura.
15
Grafica 1: Impuesto Predial respecto del Producto Interno Bruto.
2.5
2.0
2
1.8
1.5 UE +Am.Nte.
OCDE
1 Am.Latina
Mxico
0.5
0.5 0.3
0
UE +Am.Nte. OCDE Am.Latina Mxico
Fuente: Elaboracin propia con base en Trabajo presentado por el BID en la Reunin CCLXIX de la CPFF.
Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal de los Estados, 19 de Octubre del 2011.
Cmo se puede apreciar en la grfica 1, Mxico posee una gran desventaja en

comparacin con muchos pases, la participacin con respecto del Producto
Interno Bruto (PIB) es muy pequea, para entender que sucede en este rubro es
necesario revisar los siguientes datos los cuales muestran el incremento real de la
recaudacin del impuesto predial para el pas en los aos que muestra la tabla,
tomando como ao base a 201010; as tambin, se mide la proporcin de este
ingreso con respecto al Producto Interno Bruto (PIB) en trminos reales
considerando el INPC y por ltimo se mide el incremento real que ha mantenido
de un ao a otro, a fin de ver los impactos que ha tenido a lo largo de 1980 a
2010.
Tabla 1: Recaudacin Predial con respecto al PIB 1980-1990 (Base 2010).

Ao Recaudacin Incremento PIB (2010) mdp Predial/PIB %
(2010) mdp anual % crecimiento
Predial /PIB
1980 0.009 0% 4,383,045.99 0.0000002% -
1981 0.011 21% 4,758,195.46 0.0000002% 12%
1982 0.016 44% 4,737,356.05 0.0000003% 44%
1983 0.024 47% 4,582,645.15 0.0000005% 52%
1984 0.029 18% 4,752,970.89 0.0000006% 14%
1985 0.052 81% 4,877,866.44 0.0000011% 76%
1986 0.079 53% 4,775,429.24 0.0000017% 57%
10
El Banco de Mxico, con la participacin del INEGI, ha resuelto actualizar la base del ndice
Nacional de Precios al Consumidor (INPC) y las metodologas que se utilizan para compilarlo. El
periodo de referencia es la segunda quincena de diciembre de 2010.
16
1987 0.140 76% 4,995,969.30 0.0000028% 68%
1988 0.302 115% 5,341,274.97 0.0000056% 101%
1989 0.479 59% 5,670,432.86 0.0000084% 49%
1990 1.170 145% 6,148,649.47 0.0000190% 126%
Fuente: Elaboracin propia con base en las cifras de INEGI y BANXICO.
En la dcada de los 80s podemos apreciar que la recaudacin del impuesto

predial vena con nmeros positivos, pero su participacin respecto al PIB era
insignificante; sin embargo, gracias a la reforma de 1983, se dio un incremento en
el monto de recaudacin, se recaud en promedio 60 por ciento esa dcada, de tal
manera que su relacin con respecto al PIB empez a tomar auge, salvo 1989
ao en el que su incremento fue muy pequeo, pero aun as sigui representando
crecimiento considerable. Pero veamos que paso en la siguiente dcada:
Tabla 2: Recaudacin Predial con respecto al PIB 1991-1999, (Base 2010).

Predial /PIB
1991 2,093 78% 6,615,131.26 0.0316% 16%
1992 3,038 45% 7,029,557.55 0.0432% 37%
1993 3,761 24% 7,299,444.63 0.0515% 19%
1994 4,630 23% 7,734,407.35 0.0599% 16%
1995 5,804 25% 7,803,840.47 0.0744% 24%
1996 8,559 47% 8,972,627.00 0.0954% 28%
1997 10,448 22% 10,242,152.76 0.1020% 7%
1998 12,955 24% 11,388,767.10 0.1138% 12%
1999 16,309 26% 12,640,450.31 0.1290% 13%
La siguiente dcada, la de los 90s periodo de mucha turbulencia que afecto a

millones de mexicanos y en el rubro de estudio no fue la excepcin; las constantes
devaluaciones, depreciaciones y la falta de crecimiento econmico provoco que
los niveles recaudacin cayeran a niveles por debajo de la recaudado en la
dcada pasada, la recaudacin promedio fue del 35 por ciento; esto hizo
necesario que el Legislativo volviera a reformar el artculo 115 Constitucional,
buscando con ello poder revertir esta situacin, pues la relacin respecto al PIB se
vio afectada y no se creci al mismo ritmo. Situacin que coincide con el error de
diciembre de 1994 y marco el ltimo sexenio prista de nuestro pas.
Los municipios se vieron envueltos en crisis recurrentes, orillndolos a un

incremento en su deuda pblica; elemento que no veremos en este trabajo, pero
17
que si invitara a los estudiosos del municipio indagar en esta correlacin. Ahora
veamos que ha pasado en la ltima dcada, para ello veremos lo que nos describe
la tabla 3:
Tabla 3: Recaudacin Predial con respecto al PIB, 2000-2010,(Base 2010).

Predial /PIB
2000 21,717 33% 14,050,984.59 0.1546% 20%
2001 26,687 23% 14,449,761.65 0.1847% 19%
2002 29,914 12% 14,927,442.85 0.2004% 9%
2003 34,023 14% 15,472,888.76 0.2199% 10%
2004 36,582 8% 16,477,173.92 0.2220% 1%
2005 40,514 11% 17,347,446.48 0.2335% 5%
2006 43,702 8% 18,550,495.90 0.2356% 1%
2007 47,949 10% 19,637,625.85 0.2442% 4%
2008 54,469 14% 20,495,553.21 0.2658% 9%
2009 59,284 9% 19,659,038.11 0.3016% 13%
2010 66,473 12% 21,528,429.19 0.3088% 2%
Esta dcada es interesante, pues como se vio en la dcada de la primer reforma

en materia de la hacienda pblica municipal de 1983, el incremento en el nivel de
recaudacin fue buena; de 1999 a 2000 se recaud 33 por ciento, sin embargo el
inicio de esta dcada con alternancia poltica en el gobierno del pas despus de
ms de 70 aos en el poder de un partido poltico; el nuevo orden poltico y la
reforma aprobada en 1999 no ha ayudado a lograr incrementar la cantidad de
recaudacin de este impuesto respecto al PIB; pues esta recae de un 60 por
ciento en los 80s a un 14 por ciento en esta dcada pasada. Con esto
constatamos como la autonoma otorgada a los municipios se transform en una
dependencia total hacia los ingresos federales (los cuales se ven favorecidos por
los incrementos en el PIB que deriva en incremento en la percepcin de impuestos
federales) y en menor escala a los estatales. Los municipios con esta accin
pierden capacidad de gestin, por lo que la poltica social y de desarrollo tiene que
obedecer a la dinmica nacional.
18
Grfica 2: Tasa de crecimiento del Impuesto Predial y el PIB, series estandarizadas
3
Predial PIB
2.5
1.5
0.5
1994
2002
2010
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-0.5
-1
-1.5
Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI y BANXICO.
En esta grfica podemos apreciar que el crecimiento de cada variable ha sido

sostenible, lo cual habla de una economa con un crecimiento pequeo, pero
constante; sin embargo, el problema que se perfila es la falta de ingresos propios
suficientes para afrontar las necesidades municipales, mismas que tambin han
crecido y en muchos municipios hasta triplicado; ante ello muchos municipios
tienden a ser dependientes de la federacin.
En Mxico, los estados y municipios tienen derecho al 20 por ciento de los

ingresos tributarios del gobierno federal11 y recaudan menos del 5 por ciento del
total de los ingresos tributarios (menos del 0.30 por ciento del PIB). Este sistema
de transferencias, la excesiva dependencia a los recursos provenientes del
petrleo, la pobre recaudacin a nivel subnacional y municipal, y la inestabilidad
econmica y social que actualmente vive el pas, hacen evidente la necesidad de
obtener mayores ingresos para gastar correctamente lo que se tiene. Es
menester ejercer un gasto pblico adecuado a las necesidades de toda la
poblacin, en donde el accionar de los gobiernos nacionales y municipales juega
un papel clave a travs de la correcta recaudacin y asignacin de recursos.
11
Artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal
19
Atendiendo a la bsqueda de un aumento en la recaudacin a nivel nacional, los
ingresos provenientes del impuesto predial en los municipios representan una va
alterna. Primero porque existe un grave problema de sub-recaudacin en zonas
rurales y urbanas. Y segundo por las caractersticas positivas desde el punto de
vista econmico, como la progresividad, la facilidad en el cobro, y la poca
distorsin en las decisiones de los individuos.
Al ser la alternativa para el funcionamiento del Estado, la recaudacin del

impuesto predial, tambin se ha convertido en el principal problema de los
municipios en el pas; motivo por el cul es objeto de este estudio. Para ello, es
necesario entender de qu se trata y las teoras que ciernen a su importancia
como elemento potencializador del desarrollo.
I.4 Teoras sobre el Impuesto Predial.
La falta de buenos resultados en las haciendas municipales provoca que se

obtenga una inadecuada asignacin al gasto pblico a fin de garantizar el
bienestar social; a los pases que tienen una baja recaudacin no obtienen los
ingresos suficientes para distribuir de manera eficiente y equitativa los recursos a
su poblacin, teniendo gobiernos con altos gastos corrientes y bajos gastos en
produccin y desarrollo. La respuesta inmediata de la poblacin es el desencanto
y falta de inters en la participacin social con el Estado y en particular con el
municipio.
Para ello veremos dos posturas que dejan entender claramente, por quienes las
postulan, por qu se est a favor o en contra de este impuesto, el cual es el nico
impuesto general que cobran los municipios, pero que a niveles federales su
monto no es tan significativo por lo que la federacin, en un gesto de cumplimiento
al pacto federal, decidi ceder al municipio.
I.4.1 Detractores del Impuesto Predial.
Los defensores de esta posicin (Simon, Mirrlees, Mieszkowsky, Zodrow, entre

otros), consideran que la aplicacin de este impuesto va en contra del espritu del
Estado que busca el desarrollo y la justicia; consideran que los inversionistas y los
proveedores de recursos para construir el crecimiento econmico estaran
pensando ms en el pago de esta obligacin que en el de erogar recursos para el
desarrollo, y los individuos con el poco ingreso que les genere sus trabajos lo
estaran destinando al pago de este impuesto.
20
Este enfoque considera que el impuesto recae sobre los dueos de factores
inmviles como las edificaciones y los terrenos, trasladndose completamente a
los consumidores en forma de precios ms altos de la vivienda. Bajo este enfoque,
el capital es un factor mvil y elstico, por lo que el impuesto no afecta su
rendimiento neto. De acuerdo con esta visin, el predial es un impuesto regresivo
debido a que quienes posean propiedades de alto valor pagaran menos
comparados con quienes tienen una propiedad de menor tamao. As mismo, el
impuesto a la propiedad reduce el tamao del acervo local de vivienda, por lo que
su carga recae en proporcin a su consumo (Zodrow, 2001).
Se considera que es un impuesto distorsionador de la inversin, debido a que el

valor de las propiedades con un giro de tipo de suelo enfocado al comercio,
produccin o distribucin, paga ms por concepto de este impuesto, motivo por el
cual se desalienta la presencia de empresarios en municipios donde los valores
catastrales son altos.
Tambin esta teora postula que el impuesto predial tiende a reducir el tamao de
las casas en donde los cobros de este impuesto es alto; pues las personas
optaran en vivir bajo condiciones adversas al cobro de este impuesto; es decir, no
le conviene construir ms en su territorio pues esto implicara un incremento en el
cobro del impuesto predial.
I.4.2 Apologistas del Impuesto Predial.
Para esta vertiente diversos autores (Tiebout, Oates, Fischel, entre otros), generan
el planteamiento de la necesidad del cobro de este del impuesto predial, como
mecanismo de financiamiento al Gasto; por cada peso recaudado, este se
acompaa con un aumento en el gasto pblico, bajo esta perspectiva, las
personas estn dispuestas a pagar ms por mejores servicios pblicos.
Esta idea fue propuesta por Hamilton (1975 y 1976), quien considera que el
impuesto a la propiedad puede ser visto ms como un precio o una tasa por los
bienes pblicos recibidos y no como un tributo... Este enfoque puede considerarse
como una extensin del modelo de gasto pblico local de Tiebout (1956), en el
cual la movilidad de los consumidores (votar con los pies) y la competencia entre
localidades en la provisin de servicios pblicos, bajo ciertas condiciones, es
suficiente para asegurar una asignacin eficiente de los recursos en el sector
pblico local. Hamilton desarroll las condiciones bajo las cuales el impuesto a la
propiedad puede convertirse en un impuesto personal (head tax) asumido por
21
Tiebout. Ms recientemente, Fischel (2000) encuentra evidencia de que el
impuesto a la propiedad y los gastos en bienes pblicos locales se capitalizan en
el valor de la vivienda y que dicha capitalizacin es suficiente para convertir al
impuesto a la propiedad en un impuesto de beneficio (benefit tax) a nivel local
(Zodrow, 2001).
Aunque tambin, los valores que se pagan del impuesto predial, presupone la
existencia de zonas donde la propiedad es ms cara, a consecuencia del
desarrollo de los habitantes de esa zona que reconfortan el valor de la propiedad
con mejores servicios.
Este modelo a favor del cobro del impuesto Predial nos muestra diversas ventajas,
entre ellas podemos ver las siguientes:
Se trata de un instrumento que puede proporcionar un nivel de ingresos

muy significativo, fundamentalmente por la generalidad de la base
imponible y el elevado valor global de la misma. Adems, la estabilidad de
la base permite el mantenimiento de los ingresos en el tiempo, garantizando
que las fluctuaciones en la recaudacin no sean tan elevadas como pueda
ocurrir con otros impuestos ms relacionados con los ciclos econmicos.
Apoya la estabilidad recaudatoria es que los bienes gravados son inmviles
y, por tanto, a corto plazo es difcil eludir el impuesto12. De todos modos,
para mantener los altos niveles de ingresos requeridos, se necesitan
tambin tipos de gravamen relativamente elevados13 y, lo que a veces es
ms importante, un buen sistema de valoracin de los bienes.
Otra ventaja que se asocia al impuesto es que, en un grado muy elevado,
los sujetos pasivos son residentes en el municipio que lo exige. Dado el alto
grado de visibilidad del impuesto, cualquier conducta errnea de las
autoridades puede ser castigada por los contribuyentes. Y ello puede hacer
12
Podra plantearse la posibilidad de moverse hacia otras localidades con menor imposicin (de
acuerdo con la hiptesis de la votacin con los pies [Tiebout (1956), Tullock (1971)], pero, a
corto plazo, estos factores no cumplen la movilidad requerida. Adems, esto supondra tener en
cuenta para el anlisis de la decisin de localizacin de un consumidor-votante exclusivamente el
impuesto sobre la propiedad inmueble como variable fiscal, pero los nuevos enfoques incorporan
otras variables, como el impuesto sobre la renta o el impuesto sobre sucesiones y donaciones.
Pueden consultarse Cbula y Alexander (2006) o Cbula (2005, 2009).
13
La elevacin del tipo impositivo podra provocar un exceso de gravamen, en la medida en que se
pudiera reducir el bienestar de los contribuyentes, provocando modificaciones en sus decisiones
que, a largo plazo, estaran ligadas a la inversin en otro tipo de capitales o en otras localidades.
Ahora bien, ello dependera del uso al que las autoridades dedicaran la recaudacin obtenida. Si
se dedicara en un uso que no revierte en el contribuyente, nos encontraramos con un impuesto
ineficiente. Pero si se dedicara a mejorar o incrementar los servicios pblicos, es probable que no
se modificara la distribucin de la renta entre los agentes, ya que se estara intercambiando un
precio por un servicio. Pueden consultarse Gonzlez Pramo (2002) y Albi, Gonzlez Pramo y
Zubiri (2009: 235-250).
22
que el gobierno local sea fiscalmente ms responsable, menos propenso a
malgastar los recursos, ante la amenaza de un voto desfavorable, a la vez
que puede tener ms incentivos a dar publicidad de sus actuaciones.
Finalmente, no existe competencia fiscal entre distintos niveles de gobierno.
La Administracin central, en general, cede el gravamen de la propiedad
inmueble a los gobiernos subcentrales, quizs debido a la complejidad de
control que requerira, a su grado de impopularidad o a los relativamente
bajos niveles de ingresos que proporcionara.
Nuestra carta magna nos obliga a contribuir con el Estado y a su vez reconoce el
fortalecimiento de la hacienda pblica municipal, es necesario que los ciudadanos
vean en este impuesto no una obligacin, sino una opcin de tener mejores
beneficios sociales, lo cual a su vez se ve traducida en mejores condiciones de
vida para la poblacin en general; claro que eso bajo la premisa de que no exista
corrupcin, todos los ciudadanos contribuyan con este impuesto, se generen
ingresos acorde a las caractersticas de los municipios y se ejerza un gasto con
visin social que destine lo recaudado por este impuesto hacia la atencin de
proyectos que engloben las necesidades sociales de los gobernados.
Al respecto, las dos corrientes de pensamiento que estudian el impuesto predial,

nos muestran las diversas aristas que competen al cobro de este impuesto; si
bien, el cobro del impuesto predial pasa por una reforma integral, que necesita
identificar elementos comunes para encontrar una solucin global; para ello, en el
siguiente captulo se analizar la manera en cmo se integran las haciendas
municipales en el pas, tratando de identificar sus potencialidades a fin de
contrastarlas con municipios que han tenido xito en el cobro de este impuesto,
as como identificar estrategias comunes en diversos pases.
23
Captulo II: El Impuesto Predial en las Capitales de los Estados.
El municipio es la instancia de gobierno, autoridad y rgano administrativo de

primera instancia para el ciudadano en nuestro pas; sin embargo, este no se rige
por s mismo, pues no ha sido descentralizado al cien por ciento, por lo que
depende de las decisiones que se tomen en el seno de la administracin central,
ya sea desde lo subnacional federal.
La tarea del Estado de brindar servicios pblicos, mismos que son destinados para
satisfacer una necesidad de carcter general en la cual cada quien puede
identificar su propia necesidad individual- para ello, el municipio es quien lo presta
directamente o por medio de particulares a travs de concesin; ante esta
carencia, los recursos son ms que necesarios y la dotacin de las obligaciones
pblicas se hace difcil dado el marco regulatorio en el que cierne al municipio.
Desde su concepcin en la Constitucin Poltica de nuestro pas y pese a su

infinidad de reformas (trece reformas a la Constitucin en esta materia 14 ); el
artculo 115 Constitucional plasma una falta de autonoma de gestin del municipio
que ha debilitado su funcin. Por ejemplo, en la reforma de 1983 a este artculo,
se le delegan ms servicios que brindar al municipio, que si bien son facultad de
un Estado, el municipio con su nula capacidad de gestin econmica le
imposibilit realizar diversas acciones como la de otorgar seguridad pblica y
trnsito, mismas que son servicios bsicos de la sociedad mexicana. En la
reforma de 1999 se agregaron ms servicios a la muy delgada capacidad
municipal de cumplir con estas encomiendas.
Uno de los planteamientos en la reforma de 1999, fue fortalecer la hacienda

municipal; pues la debilidad financiera que tradicionalmente han demostrado stos
no ayuda a la multitud de tareas encomendadas, por lo que se propone robustecer
la mencionada esfera, para ello se plantea obtener recursos por las siguientes
actividades: a) cuando los bienes del dominio pblico sean utilizados por
entidades paraestatales o por particulares para fines administrativos o propsitos
distintos a los de su objeto pblico, no estarn exentos de las contribuciones, ni de
los derechos municipales; b) los ayuntamientos podrn proponer a las legislaturas
para efectos de la ley de ingresos municipales las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y de la propiedad
inmobiliaria; c) las legislaturas de los estados no solo revisarn sino tambin
14
Reformas realizadas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en materia del
artculo 115 se pueden revisar en la siguiente direccin:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm
24
fiscalizarn las cuentas pblicas de los municipios, y d) los recursos de la
hacienda municipal sern ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por
quien stos autoricen de acuerdo con la ley.
Con base en estas reformas es como entra en operacin en la mayora de los

estados del pas; motivo por el cual, se hace imprescindible estudiar los efectos
causados en los mismos; para ello se analizarn las capitales por considerar que
al ser lugar donde residen los poderes locales, estos seran los primeros en
adoptar los cambios propuestos por el Legislativo y por lo tanto los efectos se
reflejaran ms fcilmente que en los 2,456 municipios restantes.
En este captulo se analizar a 31 municipios del pas; verificando las finanzas

municipales y en especial los ingresos por concepto del impuesto predial, mismos
que nos dar una visin de los cambios hechos en esta materia por parte de los
gobiernos municipales a consecuencia de los cambios hechos en materia
Constitucional, mismos que no se han asumido en su totalidad en todos los
estados, para ello se revisar estos elementos respecto a los ordenamientos
jurdicos de carcter local implementados en cada municipio en estudio.
El trabajo se basa en informacin obtenida por parte del INEGI tanto del Censo de
Poblacin y Vivienda 2010, como de las Estadsticas de Finanzas Pblicas
Estatales y Municipales (1994-2011).
2.1 Diagnstico del impuesto Predial en las capitales de los estados del
pas.
Para hacer un diagnstico sobre las condiciones que presentan las principales
capitales de los estados de la Repblica Mexicana, es necesario revisar la
importancia que tienen respecto al impuesto predial; si bien las capitales de los
estados son los que reciben ms recursos para su operacin e infraestructura por
residir en ellos los poderes locales; estos no necesariamente tendrn que
responder a mantener una estructura recaudatoria eficiente sobre el impuesto en
comento.
Los municipios al ser capitales, se convierten en la aspiracin de los dems

municipios integrantes del estado; por lo que, son el ejemplo a seguir en la
bsqueda de una administracin municipal eficiente; pero realmente todos los
municipios se convierten en faro de referencia hacia sus semejantes?
25
A continuacin, veremos algunas caractersticas de los municipios que forman
parte de las capitales de los estados; sin incluir a la Ciudad de Mxico, que por
sus caractersticas merece un estudio separado15, dada las mltiples capacidades
de su entorno y de recursos econmicos para los fines de este estudio no son la
fortaleza de los municipios del pas.
El anlisis que se realizar ser en cuatro vas: la primera tiene que ver con su
capacidad recaudatoria, se analizar si esta se vio fortalecida con la reforma; la
segunda tiene que ver con la realidad de los municipios, si esta tiene que ver con
la poblacin que atiende y con las necesidades que existen; la tercera versa sobre
el modelo de recaudacin fiscal existente en los estados va el mandato
Constitucional y por ltimo se tiene un anlisis global de las condiciones del
entorno que vive cada municipio-capital.
2.1.1. Caractersticas generales de las capitales de los estados del pas.
Los municipios en estudio, presentan la caracterstica de ser capitales de sus

estados, en ellos residen los poderes de los estados y son la aspiracin interna a
seguir en cuanto a recursos e infraestructura. Esto no significa que sean los ms
ricos o posean los mejores niveles de bienestar para su poblacin; lo que s se
puede afirmar es que poseen recursos suficientes para afrontar problemticas que
impliquen una mayor complejidad dentro de su demarcacin estatal.
De todas las capitales, el municipio de Guadalajara es el de mayor poblacin con

respecto a las dems capitales, segn datos del INEGI en su ltimo censo 2010;
cabe volver a mencionar que el Distrito Federal es un caso distinto, por lo que no
es objeto de estudio de este trabajo. Puebla es el municipio con mayor nmero de
poblacin, posee 1.53 millones de habitantes, le sigue el municipio de Guadalajara
el cual posee una poblacin de 1.49 millones de personas, y Monterrey con 1.1
millones de personas bajo su gobernacin. Los municipios-capitales con menores
habitantes son Colima con 0.14 millones de habitantes, Zacatecas con 0.12
millones de habitantes y Tlaxcala con 0.089 millones de habitantes, el siguiente
grfico muestra la cantidad de habitantes que residen en los municipios que son
capitales de los estados.
15
El Distrito Federal por su carcter de sede de los poderes de la nacin no posee estatus de
Estado de la Federacin, su divisin poltica se establece bajo el nombre de Delegaciones Polticas
y no municipios; motivo por el cual son entes pblicos rezagados por estar bajo una categora
distinta que no es considerada en el pacto federal, misma que adolece de autonoma constitucional
que le permita a los capitalinos contar con una propia Constitucin Poltica y contar con poderes
facultados para ejercer su gobierno sin la intervencin de los poderes federales.
26
Grfica 3: Poblacin de los municipios-capitales del pas, INEGI 2010.
1,800,000
1,600,000
1,400,000
1,200,000
Habitantes
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
Mexicali
Colima
Hermosillo
Villahermosa
La Paz
Mrida
Chetumal
Chihuahua
Aguascalientes
Tepic
San Francisco de Campeche

Monterrey
San Luis Potos

Guadalajara
Pachuca de Soto
Guanajuato
Victoria de Durango
Xalapa de Enrquez
Cuernavaca
Toluca de Lerdo
Zacatecas
Puebla de Zaragoza
Morelia
Culiacn Rosales
Saltillo
Oaxaca de Jurez
Chilpancingo de los Bravo

Santiago de Quertaro
Tuxtla Gutirrez
Ciudad Victoria
Tlaxcala de Xicohtncatl
Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, INEGI.
Segn el Censo de Poblacin y Vivienda 2010 realizado por el INEGI, en estos

municipios reside el 16.4 % de la poblacin del pas (18.4 millones de habitantes),
por lo que su importancia es alta; pues muestra una elevada concentracin de los
habitantes de la Repblica, lo cual implica una serie de recursos que se tienen que
formar para poder satisfacer las demandas de servicios.
Por ejemplo, la poblacin debe tener un lugar donde habitar, un techo dnde
dormir y por consiguiente un lugar por el cual tendr que pagar por concepto de
vivienda y propiedad, si esto se tradujera en un padrn de contribuyentes cautivos;
los ingresos municipales se incrementaran de manera proporcional; sin embargo,
no necesariamente tiene que coincidir los domicilios existentes con la capacidad
de cobro ni los ingresos obtenidos por este concepto; elemento a considerar como
un potencial a revisin y trabajo para ser atendido por las autoridades municipales.
27
Grfica 4: Viviendas habitadas en los municipios, 2010.
Zacatecas
Mrida
Xalapa de Enrquez
Ciudad Victoria
Villahermosa
Hermosillo
Culiacn Rosales
San Luis Potos
Chetumal
Puebla de Zaragoza
Oaxaca de Jurez
Monterrey
Tepic
Cuernavaca
Morelia
Guadalajara
Pachuca de Soto
Guanajuato
Toluca de Lerdo
Victoria de Durango
Colima
Saltillo
Chihuahua
Tuxtla Gutirrez
La Paz
Mexicali
Aguascalientes
0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000
Viviendas
Fuente: Elaboracin propia con datos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, INEGI.
En el caso de Puebla posee una gran cantidad de viviendas; algo parecido con
Quertaro, Mexicali, Mrida y Monterrey. Si las cosas se hicieran de manera
proporcional, los municipios con mejores ingresos por concepto de predial seran
aquellos que poseen ms viviendas; pero las implicaciones que tendra es un
incremento en el padrn de deudores. La relacin implica entonces que para
incentivar la recaudacin de este impuesto se buscara un incremento en el
nmero de viviendas; es decir, a ms viviendas, ms ingresos por concepto de
predial. Claro que esto no es as por lo que se ver ms adelante, adems de que
los gastos por parte del municipio seran mayores por la demanda imperante de
servicios pblicos.
2.1.2 Ingresos de las Haciendas Pblicas Municipales.
Los ingresos municipales estn determinados por Ingresos propios e ingresos por
va de la federacin y el estado; los primeros son aquellos que genera el
municipio, va su actuacin, de estos tenemos los siguientes: Impuestos,
Derechos, Productos y Aprovechamientos; por parte de lo que se recibe de la
Federacin se tienen los siguientes ingresos: Ingresos Coordinados,
28
Participaciones Federales, Ingresos Federalizados, ingresos Extraordinarios y
Subsidios extraordinarios.
En lo que respecta a los ingresos propios, la principal fuente de tributacin es el

impuesto predial. Adems el municipio percibe contribuciones respecto a todo lo
relacionado con la propiedad inmobiliaria: fraccionamiento, divisin, consolidacin,
traslado de dominio y mejora, entre otros; esto a consecuencia de la Reforma
Constitucional de 1999, donde se asumen ms responsabilidades.
En cuanto a la captacin por concepto de recursos federales; estos son los ms

importantes que recibe el municipio, para ello se requiere adherirse al Sistema
Nacional de Coordinacin Fiscal, que se regula por la ley en la materia (Ley de
Coordinacin Fiscal). As, los ayuntamientos reciben de la Federacin, ingresos
por dos conceptos principales: a) Participaciones Federales.- Se refiere a recursos
transferidos que no tienen un destino especfico de gasto, por lo que pueden ser
empleados para cualquier funcin de gobierno; b) Aportaciones.- Estos recursos
estn condicionados a aspectos especficos que determina la Ley de Coordinacin
Fiscal (LCF), y son conocidos como Recursos etiquetados.
La fuente de ingresos de las 31 capitales de los estados de la Repblica mexicana

en promedio producto de esta investigacin arroja los siguientes resultados.
Grfica 5: Ingresos de los Municipios-Capitales del pas (promedio), 2011.
impuestos
0% 13%
4% 3% derechos
6%
productos
6% 1% aprovechamientos
contribucion_mejoras
5%
0% participaciones_federales
28%
aportaciones_federales
otros_ingresos
terceros
financiamiento
34%
disponibilidades
Fuente: Elaboracin propia con datos del INEGI (Estadstica de Finanzas Pblicas Estatales y
Municipales, 2011).
29
La dependencia hacia Participaciones y Aportaciones Federales (Ramo 33 y 28)
en el 2011 fue de 61 por ciento de los ingresos de los municipios-capitales; en lo
que refiere a ingresos propios por concepto de impuestos se tuvo tan slo el 13
por ciento promedio. Si hablamos del impuesto que por excelencia cobra el
municipio (impuesto predial), slo representa el 11 por ciento del total de los
impuestos que se cobra por parte del municipio; es decir que del 13 por ciento, el
11 por ciento es por concepto de predial y el 2 por ciento restante por concepto de
traslado de dominio, enajenacin de bienes, adquisicin de bienes inmuebles, etc.
Motivo por el cual estos municipios con mejores capacidades de gestin estn
siendo muy ineficientes en su recaudacin y participacin de los ingresos propios.
Haciendo un anlisis de las finanzas pblicas de los municipios-capitales, bajo los

indicadores financieros para la evaluacin de la gestin financiera municipal16, que
propone el Dr. Enrique Cabrero en su libro Los Dilemas de la Modernizacin
Municipal, nos permite conocer aspectos concretos de la estructura financiera
municipal, a fin de detectar las variables ms relevantes de la hacienda municipal;
los resultados para detectar la capacidad que tiene el municipio para enfrentar sus
compromisos de gasto, tenemos el siguiente comportamiento para el ao 2011:
En la tabla 4, se presentan los clculos realizados para cada municipio-capital; se

calcularon el ingreso per cpita, egreso per cpita y el balance financiero, todo
esto con informacin de los municipios que el INEGI otorga en su base de datos
sobre Finanzas Pblicas Municipales. Los municipios con mayores ingresos y
gastos son los que poseen mayor poblacin (Puebla, Guadalajara y Monterrey), su
tamao poblacional incide en tener una mayor participacin de la poblacin en
apoyo a los ingresos municipales.
La media del ingreso y gasto es de $2779.75 per cpita, slo trece municipios en
estudio se encuentran por arriba de sta medida, mientras que los 18 restantes se
encuentran por debajo, encontramos en ello a municipios que pertenecen a
estados pobres (Guerrero, Tlaxcala), pero tambin estados que no tienen altos
ndices de pobreza (Guanajuato, Pachuca, Mrida, Aguascalientes, Toluca, etc.).
El clculo del balance nos arroja que este es 1, para cada municipio, esto coincide
con la perspectiva de que todo lo que se ingresa, se gasta, se est en equilibrio;
pero no necesariamente sucede esto, pues para fines de las Finanzas Pblicas los
municipios presentan la informacin al INEGI, pero la certeza que exista sobre la
informacin es muy ambigua.
16
Cabrero, Enrique (Coordinador); 1999, Los Dilemas de la Modernizacin Municipal, Estudios
sobre la gestin hacendaria en municipios urbanos de Mxico; CIDE, Mxico. P.p 62-69; las
frmulas de los indicadores pueden consultarse en el Anexo 1.
30
Tabla 4: Indicadores de Ingresos y Egresos de los municipios-capital, 2011. (Base 2010).
Municipio-Capital Poblacin Ingresos Egresos Ingreso Egresos Per Balance
Per cpita cpita Financiero
Aguascalientes 797,010 2,075,959,176 2,075,959,176 2604.68 2604.68 1
Mexicali 936,826 2,436,214,676 2,436,214,676 2600.49 2600.49 1
La Paz 251,871 867,316,064 867,316,064 3443.49 3443.49 1
San Francisco de 259,005 893,660,232 893,660,232 3450.36 3450.36 1
Campeche
Tuxtla Gutirrez 553,374 1,626,746,066 1,626,746,066 2939.68 2939.68 1
Chihuahua 819,543 2,150,699,445 2,150,699,445 2624.26 2624.26 1
Saltillo 725,123 1,627,204,746 1,627,204,746 2244.03 2244.03 1
Colima 146,904 442,877,633 442,877,633 3014.74 3014.74 1
Victoria de Durango 582,267 1,952,885,444 1,952,885,444 3353.93 3353.93461 1
Toluca de Lerdo 819,561 2,198,840,580 2,198,840,580 2682.95 2682.95 1
Guanajuato 171,709 325,886,974 325,886,974 1897.90 1897.90 1
Chilpancingo de los Bravo 241,717 404,249,839 404,249,839 1672.41 1672.41 1
Pachuca de Soto 267,862 522,800,775 522,800,775 1951.75 1951.75 1
Guadalajara 1,495,189 5,164,121,269 5,164,121,269 3453.82 3453.82 1
Morelia 729,279 1,934,417,419 1,934,417,419 2652.50 2652.50 1
Cuernavaca 365,168 999,032,178 999,032,178 2735.81 2735.81 1
Tepic 380,249 1,322,220,498 1,322,220,498 3477.24 3477.24 1
Monterrey 1,135,550 3,688,276,450 3,688,276,450 3248.01 3248.01 1
Oaxaca de Jurez 263,357 917,729,570 917,729,570 3484.73 3484.73 1
Puebla de Zaragoza 1,539,819 3,579,132,324 3,579,132,324 2324.38 2324.38 1
Santiago de Quertaro 801,940 3,477,133,499 3,477,133,499 4335.90 4335.90 1
Chetumal 244,553 556,944,908 556,944,908 2277.39 2277.39 1
San Luis Potos 772,604 1,934,336,041 1,934,336,041 2503.65 2503.65 1
Culiacn Rosales 858,638 3,023,786,471 3,023,786,471 3521.60 3521.60 1
Hermosillo 784,342 1,714,540,555 1,714,540,555 2185.96 2185.96 1
Villahermosa 640,359 2,216,416,808 2,216,416,808 3461.20 3461.20 1
Ciudad Victoria 321,953 751,831,033 751,831,033 2335.21 2335.21 1
Tlaxcala de Xicohtncatl 89,795 172,352,264 172,352,264 1919.39 1919.39 1
Xalapa de Enrquez 457,928 1,085,405,529 1,085,405,529 2370.25 2370.25 1
Mrida 830,732 1,757,228,365 1,757,228,365 2115.27 2115.27 1

Zacatecas 138,176 454,498,173 454,498,173 3289.27 3289.27 1
Fuente: Elaboracin propia con informacin obtenida del INEGI.
La tabla siguiente muestra la situacin financiera de los municipios-capital; nos

permite hacer un anlisis del comportamiento de los impuestos, derechos,
31
productos, aprovechamientos, participaciones, as como saber sobre su grado de
autonoma, tanto financiera como tributaria.
Tabla 5: Situacin Financiera de los municipios-capital, 2011. (Base 2010).

Municipio- Capital Ingresos Autonoma Autonoma Ingreso per Ingreso per
Propios Financiera Tributaria cpita por cpita por
impuestos Derechos
Aguascalientes 533,572,245 0.25 0.35 240.44 328.57
Mexicali 862,885,620 0.35 0.55 512.63 138.70
La Paz 359,848,821 0.41 0.37 540.44 431.59
San Francisco de Campeche 156,383,542 0.17 0.35 214.40 288.47
Tuxtla Gutirrez 225,834,308 0.13 0.47 194.94 78.68
Chihuahua 727,654,342 0.33 0.70 623.80 151.58
Saltillo 393,305,785 0.24 0.65 355.65 130.71
Colima 165,311,916 0.37 0.31 353.55 361.46
Victoria de Durango 343,422,502 0.17 0.53 316.19 171.47
Toluca de Lerdo 543,540,108 0.24 0.65 435.97 108.07
Guanajuato 93,144,711 0.28 0.33 182.43 59.71
Chilpancingo de los Bravo 58,283,621 0.14 0.47 114.48 41.24
Pachuca de Soto 166,963,294 0.31 0.55 343.67 210.48
Guadalajara 1,577,045,282 0.30 0.52 558.43 162.29
Morelia 554,520,136 0.28 0.38 292.01 176.15
Cuernavaca 388,131,697 0.38 0.70 747.67 198.16
Tepic 117,210,097 0.08 0.53 163.52 115.23
Monterrey 1,192,214,203 0.32 0.66 702.00 124.06
Oaxaca de Jurez 189,213,131 0.20 0.33 240.49 297.61
Puebla de Zaragoza 719,733,664 0.20 0.55 259.98 154.53
Santiago de Quertaro 1,039,729,353 0.29 0.72 940.30 245.19
Chetumal 108,537,437 0.19 0.54 241.89 170.62
San Luis Potos 389,203,613 0.20 0.41 207.00 171.88
Culiacn Rosales 1,512,606,749 0.50 0.28 498.66 88.10
Hermosillo 660,675,162 0.38 0.62 528.25 170.81
Villahermosa 372,729,276 0.16 0.45 267.31 172.51
Ciudad Victoria 69,038,685 0.09 0.71 154.12 53.02
Tlaxcala de Xicohtncatl 31,387,502 0.18 0.50 177.42 98.12
Xalapa de Enrquez 204,532,547 0.18 0.55 249.38 123.26
Mrida 508,815,929 0.29 0.72 443.43 118.69

Zacatecas 77,627,757 0.17 0.46 263.29 172.82
32
Respecto a la autonoma financiera, se comprueba nuevamente la dependencia
que se tiene hacia los recursos federales, el municipio de Culiacn es el nico
municipio que equilibra sus ingresos con los que manda la federacin, lo que le
permite invertir en consecuencia en gasto de inversin y su gasto per cpita se
vuelve el ms alto; motivo que debe incentivar a los diversos municipios a evitar
tener una relacin de dependencia de recursos y fortalecer sus haciendas
municipales, con ello tendrn la oportunidad de generar ms asistencia social
hacia sus gobernados. Sucede algo curioso en este sentido, pues la media de la
autonoma financiera oscila en 0.25 por ciento, quienes estn por arriba de la
media son municipios que han invertido en sus haciendas municipales, como lo
son Pachuca, Guadalajara, Morelia, Mrida, Mexicali, etc. Quienes estn por
debajo de ella son municipios que pertenecen a estados marginados como
Oaxaca, Guerrero, Chiapas, entre otros, que hasta cierto punto es comn que se
localicen en esta clasificacin; sin embargo tambin nos encontramos a municipios
urbanos, industrializados y de gran peso econmico para el pas, como es el caso
de Puebla, Saltillo, Xalapa.
La autonoma tributaria mide el grado de presencia fiscal del gobierno municipal,

en el anlisis tenemos que ms de la mitad de los municipios-capital se
encuentran por encima de la media de 51 por ciento, eso quiere decir que del total
de los recursos que capta el municipio, 17 municipios recaudan por impuesto ms
de la mitad de sus ingresos propios. Pero al momento de conocer cunto se capta
por la va del impuesto por persona, este dato no es alentador, pues 20 estados
estn por debajo de la media ($366.57), quienes estn por arriba de este promedio
son nuevamente, municipios que poseen una infraestructura municipal fuerte en
sus haciendas pblicas municipales, como el caso de Monterrey, Guadalajara,
Quertaro, Mexicali y Culiacn.
Lo que se recauda por parte del municipio no todo proviene de los impuestos,
tambin de los derechos, que son los recursos obtenidos por servicios prestados
por el municipio, como seran: agua potable, recoleccin de basura, trnsito,
mercados, seguridad pblica, etctera. Este indicador muestra qu tanto el
municipio ha recurrido a la actualizacin de precios y tarifas como estrategia para
allegarse recursos financieros; como resultado del mismo podemos apreciar existe
una gran diferencia entre el municipio que ms recauda de sus ciudadanos por
este concepto, como el que no lo hace; la media de este indicador es de $171.41,
pero el municipio de Chilpancingo recibe slo $41.24, mientras que La Paz recibe
$431.59. Sin lugar a dudas existe un grave problema para actualizar precios
siendo sector pblico, eso orilla a que ms de 18 municipios reciban muy por
debajo de la media.
33
En la tabla 6, se analizan los temas de gasto corriente, gasto de inversin y el
peso de la estructura administrativa en el gasto del municipio; en esta tabla lo ms
importante es detectar las variedades ms relevantes de la estructura de la
hacienda municipal en la parte del gasto, misma que nos permite detectar si la
existencia de burocracia inhibe la gestin municipal.
Tabla 6: Indicadores de egresos de los municipios-capital, 2011.(Base 2010).
Municipio-Capital Peso de
estructura
Gasto
capacidad de Administrativa Gasto
percpita de
inversin frente a Corriente
inversin
capacidad de
inversin
Aguascalientes
0.52 1,361.93 0.50 0.26
Mexicali
0.10 267.58 6.07 0.63
La Paz
0.06 207.03 9.33 0.56
0.28 947.27 1.30 0.36
Tuxtla Gutirrez
0.22 642.91 1.44 0.32
Chihuahua
0.26 689.92 0.97 0.26
Saltillo
0.28 623.47 1.02 0.28
Colima
0.16 481.96 3.54 0.57
Victoria de Durango
0.27 906.79 0.98 0.26
Toluca de Lerdo
0.11 296.67 4.07 0.45
Guanajuato
0.11 200.62 3.62 0.38
0.47 777.06 0.76 0.35
Pachuca de Soto
0.17 323.39 3.31 0.55
Guadalajara
0.09 320.65 4.45 0.41
Morelia
0.40 1,063.97 0.45 0.18
Cuernavaca
0.43 1,175.60 0.76 0.33
Tepic
0.32 1,109.93 1.15 0.37
Monterrey
0.32 1,040.32 1.26 0.40
Oaxaca de Jurez
0.17 587.81 2.90 0.49
Puebla de Zaragoza
0.32 731.52 0.53 0.17
0.32 1,388.06 0.97 0.31
Chetumal
0.18 411.33 2.64 0.48
San Luis Potos
0.50 1,242.50 0.76 0.38
Culiacn Rosales
0.40 1,411.35 0.61 0.25
Hermosillo
0.07 153.76 6.15 0.43
Villahermosa
0.15 529.09 3.31 0.51
Ciudad Victoria
0.26 616.25 0.34 0.09
0.40 765.92 0.89 0.35
Xalapa de Enrquez
0.40 936.73 0.85 0.34
Mrida
0.32 666.59 1.13 0.36
34
Zacatecas
0.42 1,390.33 0.77 0.33
La capacidad de inversin muestra el porcentaje de gasto total destinado a la

inversin pblica municipal en un ao especfico o en un periodo determinado; la
capacidad que en promedio tienen los municipios es de 27% lo cual implica que
son muy pocos los recursos que se invierten en obras sociales, Aguascalientes y
San Luis Potos son los municipios que ms destinan de su gasto a este aspecto.
Dentro de los municipios que menos recaudan, reciben ms de la federacin y
gastan sus recursos para este fin. Los municipios que ms gastan por persona son
los de Quertaro, Zacatecas, Culiacn, Aguascalientes y San Luis Potos; el
promedio de recurso que destinan los municipios-capitales a sus habitantes en
inversin es de $750.59, comparado a la media del gasto global percpita de
$2779.75, muestra evidentemente la enorme diferencia de recursos que se estn
destinando a rubros que no necesariamente favorecen a la poblacin.
Si el recurso no se destina a actividades productivas, vamos a analizar si este

recae en el aparato burocrtico; el Peso de la estructura administrativa frente a la
capacidad de inversin, busca comparar el peso de los gastos administrativos
municipales (gasto corriente) frente a los montos destinados al impacto directo del
gobierno en la ciudadana a travs de la obra pblica (gasto de inversin). El
resultado nos indica cuntos pesos se gastan en administracin por cada peso
gastado en inversin. La media de los municipios- capital respecto a este rubro es
de$2.15, cantidad muy alta, pues la estructura burocrtica consume muchos
recursos que se podran invertir en gasto social; La Paz, Hermosillo y Mexicali son
claros ejemplos de este impacto; Ciudad Victoria, Morelia y Aguascalientes son
municipios que menos destinan a este propsito.
El Gasto corriente, nos permite medir, el peso del gasto corriente en la estructura
financiera del municipio, considerado de estos gastos los de nmina, de
operacin y mantenimiento; al respecto el anlisis nos arroja que los municipios
que ms gastan en este apartado son los municipios de Mexicali, Colima y La Paz,
la media de este rubro dentro del cmulo de municipios es del 36.7 por ciento,
quienes se encuentran por debajo de ella son ms de la mitad de los municipios-
capitales.
En esta ltima tabla se hace un anlisis de la carga de la deuda y el

apalancamiento que tienen los municipios en estudio que tienen que recurrir a este
instrumento nada popular ltimamente, pero que es necesario para financiar los
pendientes sociales que le competen a cada municipio.
35
Tabla 7: Indicadores de Ingresos y Egresos per cpita de los municipios-capital, 2011. (Base
2010).
Capital Carga de la Apalancamiento
deuda
Aguascalientes 0.07 0.10

Mexicali 0.00 0.07
La Paz 0.13 0.05
San Francisco de 0.03 0.07
Campeche
Tuxtla Gutirrez 0.04 0.00
Chihuahua 0.05 0.05
Saltillo 0.01 0.00
Colima 0.01 0.04
Victoria de Durango 0.20 0.26
Toluca de Lerdo 0.16 0.07
Guanajuato 0.02 0.05
Chilpancingo de los 0.00 0.00
Bravo
Pachuca de Soto 0.01 0.00
Guadalajara 0.13 0.01
Morelia 0.09 0.02
Cuernavaca 0.00 0.09
Tepic 0.00 0.30
Monterrey 0.05 0.02
Oaxaca de Jurez 0.04 0.04
Puebla de Zaragoza 0.00 0.00
Santiago de Quertaro 0.04 0.14
Chetumal 0.02 0.12
San Luis Potos 0.01 0.08
Culiacn Rosales 0.02 0.03
Hermosillo 0.04 0.00
Villahermosa 0.01 0.00
Ciudad Victoria 0.02 0.10
Tlaxcala de Xicohtncatl 0.00 0.00
Xalapa de Enrquez 0.04 0.11
Mrida 0.07 0.02

Zacatecas 0.00 0.14
El indicador de carga de la deuda, sealar en trminos porcentuales el peso de

la deuda en relacin con el gasto total, en el estudio se aprecia que este rubro no
36
es determinante en el financiamiento del gasto de los municipios. El promedio es
de 0.04 y el municipio que ha usado ms este concepto es el de Ciudad Victoria;
21 municipios se encuentran por debajo de la media. El indicador de
apalancamiento financiero permite calcular el grado de utilizacin de recursos
derivados del crdito para el financiamiento del gasto municipal, el promedio de
este indicador es de 0.063 por ciento; lo que indica que el recurso que se obtiene
por medio de la deuda, no determina el gasto pblico de los municipios en estudio.
a) Impuesto Predial.
Segn la Encuesta nacional de gobierno seguridad pblica y justicia municipal,

2009. En Mxico existen al menos dos opciones para recaudar el impuesto
predial: la primera es directamente por el municipio y la segunda es a travs del
gobierno estatal. Los datos muestran que el 83 por ciento de los ingresos de este
impuesto, es recaudado directamente por el municipio; en 12 por ciento se hace a
travs de convenio con el estado, y en 5 por ciento se realiza a travs de otras
opciones17.
El comportamiento del impuesto predial de 1994 a 2011 ha venido creciendo en

trminos reales; pareciera que los Municipios han tomado a bien las reformas al
marco jurdico y han mostrado en sus haciendas municipales un crecimiento fuerte
de los ingresos, veamos en los siguientes grficos el comportamiento de las
haciendas municipales y su papel en la recaudacin.
En los siguientes grficos se podr aprecia la evolucin que han tenido en la

recaudacin del impuesto predial para los municipios-capitales, empezando por
los de mayor poblacin y considerando el impacto que ha tenido la reforma al
artculo 115 Constitucional en 1999, la comparacin es con lo recaudado por cada
municipio-capital de 1994-2011, cantidades en trminos reales, deflactados a
precios de enero de 201118.
17
Los gobiernos municipales a debate; un anlisis de la institucin municipal a travs de la
Encuesta INEGI 2009; p.p. 141-142
18
El Banco de Mxico con fundamento en los artculos 62 fraccin primera de la Ley del Banco
de Mxico, as como 4o. primer prrafo, 8o., 10o., 14 Bis y 24 Bis de su Reglamento Interior, ha
determinado dar a conocer la serie histrica de los ndices mensuales base segunda quincena de
junio de 2002 = 100, expresados conforme a la nueva base segunda quincena de diciembre de
2010 = 100, a fin de facilitar el clculo de la inflacin. Informacin histrica del INPC mensual de
enero de 1969 a la fecha, expresado conforme a la base segunda quincena de diciembre de 2010
= 100. DOF, mircoles 23 de febrero de 2011
37
Grfica 6. Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial a precios de 2011, (1994-2011).
650,000,000.00
Pesos
550,000,000.00
450,000,000.00
350,000,000.00
250,000,000.00
150,000,000.00
50,000,000.00
1994
1996
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
-50,000,000.00
Guadalajara Puebla de Zaragoza Monterrey Culiacn Rosales Chihuahua Toluca de Lerdo
Mrida Saltillo San Luis Potos Aguascalientes Mexicali Hermosillo
Morelia Santiago de Quertaro Tuxtla Gutirrez Victoria de Durango
Fuente: Elaboracin propia con datos del INEGI (Estadstica de Finanzas Pblicas Estatales y Municipales, 1994-2011).
38
En el grfico 6 se puede observar que todos los municipios han incrementado
considerablemente su recaudacin por concepto de predial; cabe sealar que
Tuxtla Gutirrez no reporto este concepto en las estadsticas del INEGI
(Estadsticas de Finanzas Pblicas Estatales y Municipales), pues slo mencion
ingresos propios donde se engloban todos los impuestos que cobra el municipio.
Por otra parte la cantidad reportada por los municipios de Guadalajara, Puebla,
Mrida y Mexicali son de los ms amplios; por lo que es importante ver que han
hecho estos municipios para tener cifras tan altas y no necesariamente por la
poblacin que vive en ellos como el caso del mismo Mexicali.
39
Grfica 7. Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial a precios de 2011, (1994-2011).
140,000,000.00
Pesos
130,000,000.00
120,000,000.00
110,000,000.00
100,000,000.00
90,000,000.00
80,000,000.00
70,000,000.00
60,000,000.00
50,000,000.00
40,000,000.00
30,000,000.00
20,000,000.00
10,000,000.00
0.00
1994
1996
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Tepic Xalapa de Enrquez Cuernavaca Villahermosa Ciudad Victoria
Pachuca de Soto Oaxaca de Jurez San Francisco de Campeche La Paz Chilpancingo de los Bravo
Guanajuato Chetumal Colima Zacatecas Tlaxcala de Xicohtncatl
Fuente: Elaboracin propia con datos del INEGI (Estadstica de Finanzas Pblicas Estatales y Municipales, 1994-2011).
40
El grfico 7 demuestra como municipios con una poblacin por abajo del promedio
como Cuernavaca, Villahermosa y Xalapa, tienen grandes ingresos por concepto
de impuesto predial, mismos que no son suficientes para afrontar sus
necesidades.
Respecto al ingreso que se obtiene por habitante, las poblaciones que tienen el
mayor nmero de personas residiendo en el municipio muestran ingresos no tan
fuertes como el municipio de Colima, por ejemplo: Guadalajara ingresa por
concepto de impuesto predial la cantidad de $383, mientras que Colima ingresa
$427. Esto puede indicar que los valores catastrales en Colima, municipio con
poca poblacin estn actualizados a las necesidades y que Guadalajara no ha
actualizado sus valores de cobro; por ende los ingresos que deberan ser mayores
para la obtencin de recursos deberan ser mayores por el grueso de la poblacin
residente en el lugar.
Grfica 8. Impuesto Predial per cpita (2011).

600
$
500
400
300
200
100
0
Hermosillo
San Luis Potos
Mexicali
Zacatecas
Culiacn Rosales
La Paz
Saltillo
Morelia
Tepic
Cuernavaca
Oaxaca de Jurez
Mrida
Ciudad Victoria
Monterrey
Colima
Puebla de Zaragoza
Guadalajara
Toluca de Lerdo
Aguascalientes
Villahermosa
Pachuca de Soto

Guanajuato
Chetumal
Tuxtla Gutirrez
Chihuahua

Victoria de Durango
Xalapa de Enrquez
Fuente: Elaboracin propia con datos del INEGI (Estadstica de Finanzas Pblicas Estatales y Municipales,
1994-2011).
De lo que se recauda de este impuesto, sin que signifique que este sea el precio
que se cobra por cada terreno, es importante ver en el siguiente cuadro, la
41
cantidad de recursos que se pueden obtener en promedio por municipio por
concepto de impuesto predial, mismo que aparenta ser muy costoso para los
ciudadanos del municipio que lo est cobrando, pero que se debera ver traducido
en beneficios colectivos mediante la prestacin de servicios pblicos.
En el siguiente grfico se contrasta la cantidad que se est recaudando con la

cantidad de viviendas habitadas municipios-capitales; donde se podr ver que la
cantidad de viviendas no es directamente proporcional a la cantidad en recursos
econmicos cobrado por casa habitada.
Grfica 9: Ingresos por concepto de impuesto predial por vivienda (2011).
Zacatecas
Colima
Chetumal
Guanajuato
La Paz
Oaxaca de Jurez
Pachuca de Soto
Ciudad Victoria
Villahermosa
Cuernavaca
Xalapa de Enrquez
Tepic
Victoria de Durango
Tuxtla Gutirrez
Morelia
Hermosillo
Mexicali
Aguascalientes
San Luis Potos
Saltillo
Mrida
Toluca de Lerdo
Chihuahua
Culiacn Rosales
Monterrey
Puebla de Zaragoza
Guadalajara
0.000 500.000 1,000.000 1,500.000 2,000.000 2,500.000
Pesos
2011)
Esta relacin es un promedio que se obtiene derivado de la relacin existente

entre las viviendas habitadas y la cantidad recaudada. En la grfica 8, podemos
apreciar lo que ha representado el impuesto predial en general de los estados
respecto de sus ingresos propios. En Guadalajara se recauda en promedio por
42
casa $1,509 en promedio, Colima $1,505, Monterrey $1,944 y Culiacn $1,518;
mientras que las cantidades de los municipios que menos recursos generan oscila
entre $280 (Tepic) y $848 (Mrida), recursos pequeos en comparacin con lo que
se eroga en servicios pblicos.
En el siguiente grfico podemos ver la participacin real del impuesto predial en

los ingresos propios del municipio; se podr apreciar que pese a la reforma de
1999, la evolucin de este siempre ha sido sujetada a la disposicin de recursos
por parte de la federacin.
Grfica 10. Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial/Ingresos Propios (1994-2011).
65%
60%
55%
50%
45%
40%
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Predial/ Recursos Propios
2011)
En trminos generales, los ingresos propios (incluye impuestos directos, indirectos

y otros impuestos), de los municipios respecto del impuesto predial no ha sido el
deseado; si bien la lnea de tendencia marca un incremento positivo, cundo lo
vemos por ao, este demuestra que ha tenido sus altibajos, por lo que la reforma
de 1999, no del todo ha ayudado a la Hacienda Municipal a equilibrar sus
ingresos.
Por ejemplo, las lneas que marcan la dcada del 2000, muestra que la reforma ha
generado hasta cierto punto un efecto negativo en la recaudacin del impuesto
predial conforme a los nuevos ingresos que se deben recaudar. Claro que no se
43
prevea la crisis de 2007-2009 que provoco una cada significativa de esta
relacin.
Pero cunto se obtiene por concepto de impuesto predial por habitante? Esta
relacin es interesante; pues a mayor nmero de habitantes, mayor son las
necesidades que el estado debe proporcionar a los habitantes de los municipios;
pero esto sera benfico si lo que se estuviera percibiendo por cada habitante
fuera un ingreso fuerte, la poblacin hara vlida la frase para que sirven los
impuestos que pago, pues a mayor poblacin, mayores ingresos y por lo tanto
mejores servicios; pero en la realidad vemos cosas muy diferentes, por ejemplo el
municipio de Quertaro que posee uno de los niveles ms altos de ingresos
propios, incluyendo el predial, con una poblacin media respecto de los municipios
en estudio (0.8 millones), el ingreso per cpita es de $4,336 de los recursos
propios; mientras que el municipio de Tlaxcala que posee menor poblacin, su
ingreso per cpita es de $1,919; sin que esto signifique que sea un municipio rico,
pues sus gastos son mayores respecto a lo que su ingreso propio puede pagar.
Grfica 11. Ingresos municipales propios per cpita (2011).
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
Saltillo
Mexicali
Zacatecas
La Paz
Morelia
Mrida
Monterrey
Colima
Chetumal
Guadalajara
Pachuca de Soto
San Luis Potos
Tepic
Culiacn Rosales
Oaxaca de Jurez
Cuernavaca
Ciudad Victoria
Hermosillo
Villahermosa
Puebla de Zaragoza
Guanajuato
Chihuahua
Victoria de Durango

Toluca de Lerdo
Aguascalientes
Tuxtla Gutirrez
Xalapa de Enrquez
2011).
La creciente necesidad de servicios y la aglomeracin que generan los grandes

municipios urbanos, provoca que cada vez ms personas deseen vivir en estos
44
haciendo ineficiente la prestacin de los servicios pblicos; lo cual requiere una
mayor cantidad de recursos para hacer frente a dichas necesidades.
Para ello veamos para qu sirve el recurso que se adquiere con el cobro del
impuesto predial, en el grfico 10 se aprecia entonces que a mayor poblacin
mayores necesidades; pues al obtener la relacin de los ingresos propios con el
total de la poblacin en un ao, las cantidades son muy miserables que no
permite dotar a la poblacin de los servicios necesarios para su desarrollo, por lo
que se hace imperativo el ingreso de recursos por va de la Federacin, Estados y
de la deuda pblica.
Grfica 12. El Impuesto Predial en el pago de egresos municipales (2011).

3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00

Victoria de Durango
Villahermosa
Tepic
San Luis Potos
Mexicali
Oaxaca de Jurez
Zacatecas
Culiacn Rosales
Saltillo
La Paz
Morelia
Cuernavaca
Mrida
Ciudad Victoria
Monterrey
Colima
Hermosillo
Puebla de Zaragoza
Guanajuato
Chetumal
Guadalajara
Toluca de Lerdo
Aguascalientes
Pachuca de Soto
Tuxtla Gutirrez
Chihuahua
Xalapa de Enrquez
% que cubre el predial en el total de egresos % que cubre el predial en servicios generales % que cubre el predial en Obras pblicas
2011).
Del total de los egresos municipales, el impuesto predial servira para pagar en
promedio el 9 por ciento del total de los gastos del municipio, cantidad nfima que
no dara capacidad de gestin para los municipios que son capitales de los estado,
luego entonces que ser de aquellos municipios que no tienen ningn tipo de
fuente de ingreso propio, que la poblacin vive en condiciones precarias y no
llegan los apoyos federales. Un difcil panorama se presenta entonces para todos
estos municipios.
Si el total de los ingresos se utilizar para los servicios generales, estos seran
cubiertos casi al 100 por ciento por lo que el ciudadano podra decir ahora s que
45
lo que paga en impuestos es o no usado para su beneficio directo mediante
buenos servicios pblicos, mismos que son vistos de primera mano y
considerados para la continuidad de una fuerza poltica en la administracin de
una localidad.
En el caso de Obras Pblicas, si se usara el recurso recaudado, este ayudara a

cubrir la mitad de lo que se invierte en la generacin de infraestructura para el
equipamiento urbano o inversin para el desarrollo. Con estos dos ltimos rubros,
la confianza en el pago de este impuesto incrementara y generara un vnculo
cercano entre el contribuyente y el gasto real del municipio.
b) Actualizacin Catastral y de valores.
En el anlisis que se realiza Enrique Cabrero e Isela Orihuela a los Gobiernos

Municipales mediante la Encuesta Nacional de Gobierno Seguridad Pblica y
Justicia Municipal (Encuesta 2009, INEGI)19 encuentran las fallas que explican la
falta de aprovechamiento del ingreso por la va del impuesto predial; parte de los
resultados que arroja la investigacin es la siguiente: Respecto del Catastro la
encuesta arrojo que 36 por ciento de los municipios tiene un ao desde que se
realiz la ltima actualizacin; 5 por ciento lleva dos aos; 3 por ciento, tres aos;
30 por ciento, ms de tres aos, y en 25 por ciento de los municipios en una labor
permanente. Por lo tanto, slo una cuarta parte de los municipios tiene el catastro
sistemticamente actualizado, mientras que el restante 75 por ciento no cuenta
con un sistema actualizado con las consecuencias obvias en la baja recaudacin.
Si bien una cuarta parte de los municipios encuestados se mantiene actualizado,

la encuesta tambin indica el tipo de actualizacin que llevan a cabo, pues segn
la tcnica empleada, depende el xito en su operacin y lo oportuno de su
informacin para el cobro del impuesto predial; el medio que ms se utiliza es el
registro documental (43 por ciento), la inspeccin fsica (26 por ciento), la
cartografa digital (17 por ciento), la fotografa area (7 por ciento) y otros (6 por
ciento). Como se puede ver, la tcnica que predomina para mantener actualizados
los catastros son las ms obsoletas; la mayora de los municipios sigue optando
19
Los Gobiernos Municipales a Debate; Un anlisis de la institucin municipal a travs de la
Encuesta INEGI 2009; II. Finanzas municipales en Mxico: Los problemas a superar y los dilemas
a enfrentar; Enrique Cabrero Mendoza e Isela Orihuela Jurado; CIDE, 2011; P.p 117-153
46
por medios tradicionales que suelen ser lentos, costosos o predisponen a cometer
errores en los registros.
Respecto de la actualizacin de los valores catastrales, que representa un

indicador de la eficiencia en los gobiernos municipales del pas, el estudio indica
que el 44 por ciento de los municipios realiz la ltima actualizacin hace un ao;
6 por ciento, hace dos aos; 4 por ciento, hace tres aos; 28 por ciento hace ms
de tres aos, y en 18 por ciento de los municipios es una labor permanente. Estos
datos muestran, al igual que en la actualizacin de los datos catastrales que slo
un mnimo de municipios (18 por ciento) tiene al corriente los valores catastrales,
mientras que 82 por ciento funciona con valores no actualizados, lo cual dificulta la
recaudacin y reduce los montos de recursos recaudados para su hacienda.
La falta de actualizacin, rezagos administrativos, descuidos reglamentarios,

sistemas obsoletos, falta de recursos humanos, financieros y tcnicos para operar
adecuadamente el predial y los sistemas catastrales, son elementos que explican
el porqu de la ineficacia en el cobro del impuesto predial para buena parte de los
municipios del pas. La mayora de los municipios del pas trabaja sobre registros
y valores catastrales no actualizados, lo cual es un indicador del atraso en los
sistemas para captar la informacin, en la mayora de los municipios se carece de
recursos tcnicos para realizar mejores prcticas que recae en un bajo cobro del
impuesto predial y por consiguiente en la baja de ingresos para los municipios.
2.1.3 Egresos de las Haciendas Pblicas Municipales
Los Egresos o Gastos de los municipios deben ir encaminado a impulsar el

desarrollo de una entidad; promover obra pblica e impulsar proyectos que
fortalezcan la economa. Ninguna esta desligada de la otra, por lo que es
imperativo considerar que el gasto que deviene de cada una de ellas es con el
afn de fortalecer un propsito general que implique el beneficio de cada parte de
los que integren el municipio, como es el caso de los servicios pblicos.
Para ello los municipios gastan en reas que deberan contribuir con la mejora del
entorno; cmo el caso del Gasto Corriente (inversin en equipo humano y fsico
para un mejor desarrollo de la labor administrativa); obra pblica, servicios
generales, etc.
En el caso de los municipios en estudio vemos el siguiente comportamiento:
47
Grfica 18: Principales Egresos de los Municipios-Capitales, 2011.
0% 0% 1% 0% 4% 4%
servicios_personales
materiales_suministros
servicios_generales
37%
subsidios_transf_ayudas
adquisiciones
27%
obras_publicas
inversion_financiera
recursos_fed_est
otros_egresos
terceros
4% deuda_publica
2%
9% disponibilidades
12%
Fuente: Elaboracin propia con datos del INEGI (Estadstica de Finanzas Pblicas Estatales y
Municipales, 2011.)
Con estos datos, podemos ver que la mayor parte de los recursos se van a gasto
corriente un 37 por ciento; obra pblica es la segunda fuente de gasto y los
servicios generales que brinda el municipio es de 12 por ciento de lo que destina.
Si se preguntan por qu son tan deficientes los servicios pblicos? podrn ver
cul es la prioridad promedio de estas capitales. Adems de tener un estado
obeso por la burocracia, lo cual no necesariamente genera una buena operacin
del mismo.
Luego entonces vemos que los gastos del municipio tienen que ser solventados
por los recursos disponibles; mismos que dependen de lo que se radique de la
federacin y ltimamente del incremento de los niveles de deuda.
Como se puede apreciar en este apartado las reformas hechas al artculo 115
Constitucional y en especial la de 1999, no han llevado a que el municipio sea
autnomo por completo, por lo que es necesario revisar su marco legal para ver
bajo que principios y cmo estos han incidido en la vida de los municipios en
estudio.
48
Haciendo un anlisis con los indicadores financieros para la evaluacin de la
gestin financiera municipal20, tenemos el siguiente comportamiento para el ao
2011
2.2 Diagnstico del Marco Legal y Administrativo del Catastro en los

Estados.
El mandato Constitucional que recibe el municipio para administrar su Hacienda

Municipal viene establecido en el artculo 115, fraccin IV que establece:
Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los

rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y
otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
Pero en el inciso c de esta fraccin en su prrafo segundo, se faculta a los

municipios para:
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a las

legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria
Bajo esta libertad de gestin hacia las Haciendas Municipales, se busc que en
el mbito de sus competencias se lograra tener mejores ingresos, mismos que
seran utilizados para sostener las actividades del municipio establecidas en la
fraccin III del mismo artculo.
El artculo 115 Constitucional ha tenido un sinfn de reformas que poco a poco ha

delegado responsabilidades a los municipios; parte de ello proviene de la reforma
hecha en 1983 y 1999, en donde se faculta expresamente a los municipios
establecer las cantidades que se deben cobrar por concepto de impuesto predial;
pero tambin se le agregan ms responsabilidades en la prestacin de servicios
pblicos, tal como lo veremos en el siguiente cuadro comparativo:
20
Cabrero, Enrique (Coordinador); 1999, Los Dilemas de la Modernizacin Municipal, Estudios
sobre la gestin hacendaria en municipios urbanos de Mxico; CIDE, Mxico. P.p 62-69
49
Cuadro 2: Reformas al artculo 115 Constitucional y sus implicaciones en el cobro del impuesto
predial.
Reforma al artculo 115 constitucional Reforma al artculo 115 Constitucional
1983 1999
Funciones del Municipio

III.- Los municipios, con el concurso de los III. Los Municipios tendrn a su cargo las
Estados cuando as fuere necesario y lo funciones y servicios pblicos siguientes:
determinen las leyes, tendrn a su cargo los
siguientes servicios pblicos: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de sus aguas
a).- Agua potable y alcantarillado. residuales;
b).- Alumbrado pblico. b).................................
c).- Limpia. c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y

disposicin final de residuos;
d).- Mercados y centrales de abasto.
d).................................
e).- Panteones.
e).................................
f).- Rastro.
f).................................
g).- Calles, parques y jardines.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h).- Seguridad pblica y trnsito, e
h) Seguridad pblica, en los trminos del
i).- Los dems que las Legislaturas locales artculo 21 de esta Constitucin, polica
determinen segn las condiciones preventiva municipal y trnsito;
territoriales y socio-econmicas de los
Municipios as como su capacidad e
administrativa y financiera.
i).................................
Forma de financiamiento y libertad de Gestin Municipal
IV.- Los municipios administrarn IV..................................

libremente su hacienda, la cual se formar
de los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, as como de las contribuciones
a) a c).................................
y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo Las leyes federales no limitarn la facultad de

tasas adicionales, que establezcan los los Estados para establecer las contribuciones
Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de a que se refieren los incisos a) y c), ni
su fraccionamiento, divisin, consolidacin, concedern exenciones en relacin con las
traslacin y mejora as como las que tengan mismas. Las leyes estatales no establecern
por base el cambio de valor de los exenciones o subsidios en favor de persona o
inmuebles. institucin alguna respecto de dichas
contribuciones. Slo estarn exentos los bienes
Los municipios podrn celebrar convenios
50
con el Estado para que ste se haga cargo de dominio pblico de la Federacin, de los
de algunas de las funciones relacionadas Estados o los Municipios, salvo que tales
con la administracin de esas bienes sean utilizados por entidades
contribuciones. paraestatales o por particulares, bajo cualquier
ttulo, para fines administrativos o propsitos
b) Las participaciones federales, que sern distintos a los de su objeto pblico.
cubiertas por la Federacin a los Municipios
con arreglo a las bases, montos y plazos Los ayuntamientos, en el mbito de su
que anualmente se determinen por las competencia, propondrn a las legislaturas
Legislaturas de los Estados. estatales las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de
c) Los ingresos derivados de la prestacin mejoras y las tablas de valores unitarios de
de servicios pblicos a su cargo. suelo y construcciones que sirvan de base para
el cobro de las contribuciones sobre la
Las leyes federales no limitarn la facultad
propiedad inmobiliaria.
de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos
a) y c), ni concedern exenciones en
relacin con las mismas. Las leyes locales
no establecern exenciones o subsidios
respecto de las mencionadas
contribuciones, en favor de personas fsicas
o morales, ni de instituciones oficiales o
privadas. Slo los bienes del dominio
pblico de la Federacin, de los Estados o
de los Municipios estarn exentos de dichas
contribuciones.
Transitorios
ARTCULO SEGUNDO.- El Congreso de la Artculo Segundo: Los Estados debern

Unin y las legislaturas de los Estados, en el adecuar sus constituciones y leyes conforme a
plazo de un ao computado a partir de la lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un
vigencia de este Decreto, procedern a ao a partir de su entrada en vigor. En su caso,
reformar y adicionar las leyes federales, as el Congreso de la Unin deber realizar las
como las Constituciones y leyes locales, adecuaciones a las leyes federales a ms
respectivamente, para proveer al debido tardar el 30 de abril del ao 2001.
cumplimiento de las bases que se contienen
en el mismo. Las contribuciones locales y En tanto se realizan las adecuaciones a que se
las participaciones a que se refieren los refiere el prrafo anterior, se continuarn
incisos a) al c) de la fraccin IV, se aplicando las disposiciones vigentes.
percibirn por los Municipios a partir del l
de enero de 1984.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de las reformas hechas al artculo 115
Constitucional.
Estas dos reformas resultaron trascendentales para la gestin municipal, pues se

delegan responsabilidades haciendo ms cercano a la poblacin al otorgar
51
servicios urbanos ms sensibles para los ciudadanos; as como la libertad que se
tendra por el municipio para generar los recursos suficientes para el logro de
estas encomiendas. Si bien, en el aparatado anterior vimos que esto no
necesariamente ha sido reflejado en sus ingresos y los servicios que se ofrecen; si
es importante considerar que la obligacin de los rganos locales por mandato
constitucional es generar los mecanismos jurdicos adecuados para implementar
este mandato.
Estas reformas, sobre todo la de 1999 referente a Los ayuntamientos propongan

a la legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores para el cobro de sus
contribuciones slo 24 estados han acatado esta reforma en sus Constituciones
Estatales, 14 en sus Leyes de Catastro, 1 en su Reglamento catastral y 3 en
legislaciones diferentes.
En lo que respecta alas legislaturas de los estados en coordinacin con los

municipios, equiparen el valor catastral con el valor del mercado de los bienes
inmuebles10 estados lo asumieron en sus Constituciones, 9 en sus Leyes de
Catastro y 1 en otra Legislacin.
Como se puede apreciar, las reformas desafortunadamente no caen en cascada

como quisiramos, pues muchos estados no asumen los mandatos en su tiempo y
tardan en adecuar los marcos normativos; por lo que con ese apoyo, los
municipios al no tener derecho de iniciativa, se ven frenados en su desarrollo, todo
por la falta de visin por parte de los gobiernos estatales; he all los resultados de
las administraciones locales en los municipios.
Al respecto veamos que se han hecho en los estados y por ende en los municipios
en estudio, quienes se rigen por las legislaciones locales; para ello tendremos que
realizar un diagnstico sobre el marco legal que rige a las Haciendas Municipales.
2.2.1 Marco Legal Catastral.
Las primeras leyes de catastro en el pas aparecen a finales del siglo XIX, en
primer trmino Morelos en 1880, despus Oaxaca, Puebla, Chiapas y el Distrito
Federal.
Durante la mitad del siglo XX la mayora de los estados (21) publicaron sus
legislaciones al respecto de esta materia. El ltimo estado en publicar su Ley fue
el estado de Hidalgo en 1991.
52
De las 32 entidades Federativas, 28 cuentan con Ley de Catastro, tres de ellas
sealan los aspectos catastrales y registrales (Nayarit, Sonora y Nuevo Len),
adems 16 cuentan con reglamento estatal. A nivel nacional slo 10 entidades
federativas disponen parcialmente de reglamentos municipales, siendo un total de
66. Los estados que no cuentan con ley catastral son: Distrito Federal,
Guanajuato, Edo. Mxico y Tlaxcala. De los 28 estado con leyes catastrales, las
ltimas actualizaciones fueron: Nuevo Len y Coahuila de Zaragoza en el ao
2010; Chiapas, Guerrero, Durango y Oaxaca en 2009; Morelos y Chihuahua en
2008 y las entidades de Colima y Michoacn de Ocampo en 2007, vase cuadro 3
Cuadro 3: Leyes y Reglamentos que regulan la Recaudacin Predial en los Municipios.

Estado Nombre Publicacin Actualizacin
Aguascalientes Ley de Catastro del Estado de 1982 2005
Aguascalientes
Baja California Ley de Catastro Inmobiliario del 1994
Estado de Baja California
Baja california Ley de Catastro para los Municipios 1983 2006
Sur del Estado de Baja California Sur
Campeche Ley de Catastro del Estado de 1992 1998
Campeche
Coahuila de Ley General del Catastro y la 1999 2010
Zaragoza Informacin Territorial para el Estado
de Coahuila de Zaragoza
Colima Ley de Catastro del Estado de Colima 1992 2007
Chiapas Ley de Catastro para el Estado de 2002 2009
Chiapas
Chihuahua Ley de Catastro del Estado de 1995 2008
Chihuahua
Durango Ley General de Catastro para el 2000 2009
Estado de Durango
Guanajuato Ley de Hacienda para los Municipios
del Estado de Guanajuato
Guerrero Ley del Catastro Municipal del Estado 1984 2009
de Guerrero Nmero 676
Hidalgo Ley de Catastro del Estado de Hidalgo 2003
Jalisco Ley de Catastro Municipal del Estado 1997 2005
de Jalisco
Mxico Cdigo Administrativo del Estado de
Mxico
Michoacn Ley de Catastro del Estado de 1984 2007
Michoacn
Morelos Ley de Catastro Municipal para el 2003 2008
Estado de Morelos
Nayarit Ley Catastral y Registral del Estado de 1996 2002
Nayarit
Nuevo Len Ley del Instituto Registral y Catastral 2009 2010
del Estado de Nuevo Len
53
Oaxaca Ley de Catastro para el Estado de 1996 2009
Oaxaca
Puebla Ley de Catastro del Estado de Puebla 1991 2001
Quertaro Ley de Catastro para el Estado de 1997
Quertaro
Quintana Roo Ley de Catastro para el Estado de 2008
Quintana Roo
San Luis Potos Ley de Catastro del Estado y 2001
Municipios de San Luis Potos
Sinaloa Ley de Catastro del Estado de Sinaloa 1994 2001
Sonora Ley Catastral y Registral del Estado de 1992 2005
Sonora
Tabasco Ley de Catastro del Estado de 1993 2000
Tabasco
Tamaulipas Ley de Catastro para el Estado de 2001 2006
Tamaulipas
Tlaxcala Cdigo Financiero para el Estado de
Tlaxcala y sus Municipios
Veracruz Ley de Catastro del Estado de 2001 2003
Veracruz e Ignacio de la Llave
Yucatn Ley del Catastro del Estado de 1992 1998
Yucatn
Zacatecas Ley de Catastro del Estado de 1988
Zacatecas
Fuente: Elaboracin Propia con base en estudio realizado por INEGI (Catastro Estatal y Municipal;
Diagnstico del Marco Legal Catastral).
Como podemos apreciar en esta tabla, vemos que no todos los estados tenan un
marco jurdico acorde a la Legislacin Constitucional que pusiera orden lo
referente al cobro del impuesto predial; adems de que muchos despus de las
grandes reformas, trabajaron en ordenamientos que permitiera tener un marco
regulatorio que recayera en los municipios y se pudiera cobrar este impuesto. Lo
interesante es ver cmo slo 18 municipios han actualizado sus Leyes una vez
que se aprob la reforma al artculo 115 Constitucional, por lo que se muestra
como tarea pendiente para los estados que deseen apoyar a sus municipios y
evitar la centralidad de los recursos.
De las 32 entidades federativas, 28 cuentan con Ley de Catastro, tres de ellas

sealan los aspectos catastrales y registrales (Nayarit, Sonora y Nuevo Len),
adems 16 cuentan con Reglamento estatal. A nivel nacional slo 10 entidades
disponen de reglamentos municipales, siendo en total 66.
De la variedad de temticas abordadas en las leyes catastrales, la mayora de los

ellas coinciden en los siguientes temas: de las autoridades y/o organismos
catastrales y sus atribuciones, del procedimiento para establecer los valores
54
unitarios del suelo y de las construcciones, transitorios, disposiciones generales,
definicin del catastro, de los procedimientos de evaluacin, revaluacin y
deslinde, de las operaciones catastrales, de las infracciones y sanciones del
padrn catastral, de la terminologa del padrn catastral y de la inscripcin de
inmuebles.
2.2.2 Organismos de apoyo para el cobro del Impuesto Predial.
De los 32 estados de la Repblica Mexicana, slo 11 de ellos cuenta con un

Instituto del Catastro; cuatro de ellos tienen atribuciones catastrales y registrales a
la vez. Siete son organismos descentralizados y cuatro son rganos
desconcentrados.
Es importante resaltar que los once institutos existentes a nivel nacional fueron
creados en el periodo de 1991 a 2009; adems de que 16 estados apenas tienen
direcciones de catastro, un estado cuenta con una direccin catastral y registral, el
restante carece de este tipo de dependencia.
Cuadro 4: Institutos y Direcciones de apoyo al cobro del predial.

Estado Institucin
Aguascalientes Direccin de Catastro e Impuesto a la Propiedad Raz
Baja California Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas del Estado
Baja california Sur En este estado no existe organismo a nivel estatal; pero a nivel
municipal se tienen 5 direcciones de catastro municipal que llevan a
cabo esta labor, ninguno de ellos con actividades de registro
Campeche Instituto Catastral del Estado de Campeche
Coahuila de Zaragoza Instituto Coahuilense del Catastro y la Informacin Territorial
Colima Direccin de Catastro del Gobierno Estatal
Chiapas Direccin de Catastro Urbano y Rural
Chihuahua Direccin de Cartografa Urbana y Catastro
Durango Direccin General de Catastro del Estado de Durango
Guanajuato Direccin de Catastro
Guerrero Coordinacin General de Catastro
Hidalgo Direccin de Catastro del Estado
Jalisco Direccin de Catastro del Gobierno del Estado
Mxico Instituto de Informacin e Investigacin Geogrfica, Estadstica y
Catastral del Estado de Mxico
Michoacn Direccin de Catastro
Morelos Direccin General del Sistema de Informacin Catastral
Nayarit Instituto Catastral y Registral del Estado de Nayarit
Nuevo Len Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo Len
Oaxaca Instituto Catastral del Estado de Nuevo Len
Puebla Instituto de Catastro del Estado de Puebla
Quertaro Direccin de Catastro
Quintana Roo Direccin General de Catastro
55
San Luis Potos Direccin de Catastro del Estado de San Luis Potos
Sinaloa Instituto Catastral del Estado de Sinaloa
Sonora Instituto Catastral y Registral del Estado de Sonora
Tabasco Direccin de Catastro
Tamaulipas Instituto Registral y Catastral del Estado de Tamaulipas
Tlaxcala Instituto del Catastro del Estado de Tlaxcala
Veracruz Direccin General de Catastro, Geografa y Valuacin
Yucatn Direccin General del Catastro del Estado de Yucatn
Zacatecas Direccin de Catastro y Registro Pblico
Fuente: Elaboracin Propia con base en estudio realizado por INEGI (Catastro Estatal y Municipal;
Diagnstico del Marco Legal Catastral).
Slo 10 estados le dan la importancia deba a este impuesto y han creado sino al
grado de Secretaria como es el caso de Baja California, al menos si se le ha
otorgado una grado institucional con la generacin de Institutos encargados del
ramo; mientras que en el resto de los estados (21), slo mantienen un carcter de
Direccin General, aspecto que no demuestra la importancia que deben tener
estos temas en los estados y por ende apoyar a sus municipios.
Por lo que podemos apreciar, el problema de los municipios entonces no reside al

100% en su psima administracin de recursos y medidas para el cobro de este
impuesto; sino que desde el plano estatal no se les ha apoyado; la federacin ya
realizo su parte con la reforma a la Ley, pero no vigilo el debido cumplimiento de
dichas reformas, adems de no poder brindar un programa federal que permitiera
que todos los municipios del pas caminaran de la mano con la visin de desarrollo
que se tienen en cada estado y la federacin.
2.3 Diagnstico de la informacin recopilada por las Haciendas Municipales.
Segn estudio realizado por el INEGI en 2011 llamado Catastro Municipal

(Diagnstico de la Situacin Actual), nos da evidencia de la manera como trabajan
las Haciendas Municipales; en dicho estudio se trabaj con 1,404 municipios de
los 2,456; este estudio arroj los siguientes resultados:
a) Las variables bsicas catastrales que captan los catastros con mayor
frecuencia es la relacionada con la identificacin y ubicacin de los predios;
propietarios de los bienes inmuebles y las caractersticas de los predios.
b) El 44.9% de los municipios utilizan el mtodo topogrfico para realizar sus
levantamientos catastrales.
c) El 60.1% de los padrones integra informacin tanto rural como urbana
d) El 51% de los municipios utilizan el sistema de produccin automatizado
para generar productos catastrales.
56
e) Aproximadamente el 79.8% de los municipios tienen informacin catastral
en medios digitales.
Como podemos ver, la falta de informacin referenciada, la deficiencia en los

padrones y la poca adaptabilidad de los municipios a las nuevas tecnologas, se
convierte en un factor que no nos permite entender la manera de cmo se recauda
este impuesto y de su deficiente captacin.
Por ejemplo: en la mayora de los municipios incluyendo las capitales, consideran

que las variables que mejor describen a los predios son el tamao con un 73.6
por ciento, la superficie el 93.1 por ciento y pocos le dan importancia a si el predio
cuenta con los servicios bsicos (44.9 por ciento) o en dnde est ubicado; pues
la topografa o el relieve 32.3 por ciento; motivo por el cual en el sentir de la
poblacin que vive en zonas no accesibles no quiere pagar por un predio mal
ubicado, vase tabla 8.
Tabla 8: Principales variables que se califican para valorar un predio.

Variables Municipios Implementacin
Municipios de estudio 1376
mbito 1322 96.1%
Rgimen de Propiedad 848 61.6%
Superficie 1280 93.0%
Clasificacin del Predio 876 63.7%
urbano
Clase de tierra del predio 754 54.8%
rural
Uso del suelo urbano 847 61.6%
Uso del suelo rural 716 52.0%
servicios bsicos 618 44.9%
Forma 678 49.3%
Topografa o relieve 444 32.3%
Tamao (Frente y Fondo) 1013 73.6%
Ubicacin en la Manzana 969 70.4%
Fuente: Extrado del estudio del INEGI (Catastro Municipal, 2011).
Slo Michoacn y Estado de Mxico tienen municipios que le dan ms importancia

al aspecto del relieve, se podra inferir que su orografa influye en esta vertiente;
aunque, no pasa lo mismo con el estado de Oaxaca, quien por su diversidad
municipal y orografa, debera darle ms importancia a este aspecto.
Desafortunadamente este estado y sus municipios solo se fijan en las
caractersticas de los predios y el mbito de injerencia.
57
Ahora veamos que tanto valoran los municipios en estudio las caractersticas de
Construccin al momento de fijar las cantidades al impuesto predial.
Tabla 9: Variables para describir una Construccin.

Variables Municipios Implementacin
Municipios de estudio 1,219
Superficie Construida 1,214 99.6%
Antigedad 769 63.1%
Condiciones de la 904 74.2%
Construccin
Nmero de Niveles 910 74.7%
Estructura 757 62.1%
Materiales 859 70.5%
Instalaciones 699 57.3%
Acabados 735 60.3%
Fuente: Extrado del estudio del INEGI (Catastro Municipal, 2011).
La mayora de los municipios valoran lo que se ha contrado sobre la propiedad,

ms que lo caro de las instalaciones, los materiales empleados o la estructura
realizada; esto implica que una persona pagara ms si bardea su propiedad
aunque no tenga construido ms que un cuarto donde vivir. Ahora bien, si se
cobra por lo construido, los mecanismos de identificacin de esta variable no son
lo suficientemente tecnificados.
El uso de la tecnologa tambin es un problema que no es ajeno a los municipios;

estos aun poseen informacin de ndole cartogrfica generada de manera manual
(30.5 por ciento, 629 municipios, segn encuesta del INEGI); el 50.9 por ciento
(1,052 municipios) genera su informacin de manera automatizada y 18.6 por
ciento (383 municipios). Por lo que an se tiene una tarea pendiente en dicho
mbito y que es materia de recomendacin por parte de este trabajo.
Un aspecto interesante que surge en esta encuesta es que la mayor parte de la

informacin catastral se mantiene de manera centralizada pos las Haciendas
Pblicas de los municipios; slo el 8.4 por ciento de las Haciendas municipales la
tienen distribuida en diferentes reas a fin de ser objeto de estudio y soporte en
otros aspectos. Sin embargo; la informacin es de carcter restringido, el 93.7 por
ciento de los municipios mantiene una poltica de privacidad respecto a la
informacin; mientras que el 6.3 por ciento, si presta la informacin a consulta
para el pblico en general.
Ante este panorama y ante la forma de cmo se utiliza la informacin, calcula y

capta el impuesto y los grandes gastos que tienen los municipios; vemos que el
58
diagnstico nos da varias aristas a atender y brindarle una solucin; parte de ella
es ver a la hacienda pblica municipal como un elemento detonador de desarrollo.
Para ello en el siguiente captulo se dar solucin a estas problemticas;

sugiriendo algunas recomendaciones sobre experiencias exitosas en diversos
municipios del pas e inclusive virtud de experiencias internacionales. Asimismo
veremos las recomendaciones que hacen al respecto a los municipios los grandes
organismos financieros internacionales.
59
Captulo III: Estrategias de Modernizacin Hacendaria en materia
del Impuesto Predial.
En los ltimos tiempos se ha discutido sobre los avances en materia de

modernizacin que nuestro pas ha llevado a cabo; el trmino modernizacin
aplicado al quehacer gubernamental, constituye un conjunto ideal de percepciones
concretas para impulsar cambios con sensibilidad ante las necesidades que la
poblacin manifiesta y responsabilidad en el ejercicio tanto de ingreso como
egreso de los recursos pblicos a cargo de los tomadores de decisin en los
niveles locales de gobierno.
La modernizacin en trminos polticos significa tambin un compromiso para

promover polticas de gobierno de beneficio a quienes ms lo necesitan y
creatividad para encontrar las alternativas de solucin ms adecuadas, as como
la congruencia mediante la adopcin de nuevas estrategias y la racionalizacin de
las mismas y, finalmente abona a la calidad en el uso de los recursos humanos,
materiales, tecnolgicos y financieros que deben optimizarse en beneficio social.
A partir de 1980, las iniciativas modernizadoras en la Administracin Pblica

mexicana, enfticamente impulsadas por recomendaciones de los organismos
internacionales, se centraron en la disminucin del tamao del Estado, sin
considerar las prdidas en su capacidad de responder con oportunidad y
suficiencia a las necesidades y demandas de los gobernados. Las propuestas que
cobraron fuerza resaltaban el valor funcional de la Administracin Pblica: la
eficiencia gubernamental, aunque se sacrificara el valor social de su accionar: la
eficacia.
Sin embargo, los proyectos de modernizacin de los aparatos pblicos, como una
expresin de voluntad poltica para transformar a la sociedad y el Gobierno, han
sido instrumentados en contextos inestables, y en escenarios cada vez ms
complejos.
Por ello, la modernizacin de la Administracin Pblica debe incorporar, ms all

de las recomendaciones de los expertos, nuevas formas y modalidades de
participacin social en la articulacin de polticas pblicas y la provisin de
servicios con el fin de lograr construir una corresponsabilidad real entre gobierno
y sociedad.
Desde esa ptica la modernizacin no ser producto de la voluntad de un

gobierno, partido, grupo, o lder social y/o poltico, sino de una conjuncin de
circunstancias polticas, econmicas y psicosociales, y de una capacidad
60
intelectual, cientfica, tcnica y administrativa instalada en el sistema, todo lo cual
confluye en un pas y en un momento histrico determinado y probablemente
determinante.
3.1 Experiencias Internacionales.
En el mbito nacional se ha presentado propuestas que han ayudado a

comprender y desarrollar el potencial que tiene el impuesto predial en el Municipio;
para ello, se han sofisticado herramientas tecnologas y normativas que permiten
generar los insumos necesarios para eficientar el trabajo de las Haciendas
Municipales.
Sin embargo, es importante revisar experiencias y recomendaciones de

organismos internaciones que nos puedan servir como referente y parmetro a fin
de brindar a quienes deseen ilustrarse en este tema los posibles caminos a seguir
en el trabajo de las Haciendas Municipales.
A continuacin veremos el trabajo que se han realizado en pases de condiciones

similares a las de nuestro pas en Latinoamrica, as como la visin de organismos
dedicados a ayudar a los municipios en este encargo.
3.1.1 Experiencias en pases Latinoamericanos y ventajas a considerar.
En este apartado, tenemos los casos de pases Latinoamericanos que han hecho
adecuaciones en su organizacin y legislacin que les ha permitido potencializar la
recaudacin del impuesto predial y que bajo diversas condiciones, se podran
considerar sus experiencias para ser retomadas conforme a nuestro contexto
nacional o local.
Tenemos el caso de Porto Alegre (Brasil) y de Bogot (Colombia), cada uno de

estas localidades implemento estrategias en diversa ndole, misma que les vali
para incrementar sus ingresos por concepto de impuesto predial.
a) Importancia del valor de la tasa impositiva:
El impuesto a la propiedad en Brasil consiste en generar una base impositiva que

se deriva del valor de mercado y se estandariza a travs de diferentes autoridades
locales. Los elementos que deben considerarse para generar una buena
recaudacin segn esta experiencia, toma como eje rector el valor de la tasa
impositiva, para ello es necesario considerar lo siguiente:
61
Cuadro 5: Aspectos a considerar en una reevaluacin del valor de las propiedades.
Concepto Caractersticas
Reevaluacin de Sobre la base de los valores de mercado de venta actual, se utiliza
propiedades el enfoque de comparacin para evaluar propiedad residencial.
El control sistemtico Incluidas las pruebas antes de la liberacin de la lista de valores,
sobre avalu de las para reconocer y ajustar un eventual sesgo en la base impositiva
propiedades estimada.
Asegurar la evaluacin Es una accin vital que permite tener datos actualizados y no se
peridica actualizaciones pierdan recursos por esta va.
catastrales.
Establecer los ajustes del Con base a estudios durante aos sin valoracin, deben seguirse
mercado a los valores los procesos de actualizacin bajo estndares institucionales y
catastrales acadmicos.
Transparencia en la A fin de no generar suspicacia en el manejo de los recursos que
administracin del ingresen por concepto de predial, se debe grabar el tamao de la
impuesto sobre la carga fiscal, en lugar de las estimaciones de mercado anulando
propiedad, valores arbitrariamente para este propsito.
Definicin de normas Para la evaluacin del desempeo en el nivel local o nacional, se
mnimas deben establecer reglamentos que se homologuen de tal manera
que permita disear campaas de mejoramiento y deteccin de
vulnerabilidades.
Fuente: Elaboracin propia.
La bsqueda de una equidad global y del cobro de lo justo, son elementos que
deben considerarse a la hora de establecer un valor especfico para el impuesto a
la propiedad; para ello, debe ponerse especial atencin en la valorizacin correcta,
pues transitar por un proceso continuo de actualizacin y de empata con los
avances tecnolgicos debe permitir que se generen clculos reales que permitan
generar cobros justos y acorde a la realidad. El nfasis que se hace en la
transparencia para administrar el impuesto predial; pues al ser recursos escasos,
no es posible permitir que esto se diluyan por la psima administracin o el desvi
de recursos que pueden ser fuentes detonantes para el desarrollo de un municipio.
b) Actualizacin Catastral.
Colombia nos muestra una experiencia satisfactoria que permiti a su pas elevar
la recaudacin del impuesto predial mediante la actualizacin catastral; medida
que es la primera que se implementa para poder incrementar los ingresos por
impuesto, pero que sin embargo, no se incentiva en su aplicacin.
La actualizacin catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a

renovar los datos de la formacin catastral, mediante la revisin de los elementos
fsicos y jurdicos del Catastro y la eliminacin en el elemento econmico de las
disparidades originadas por cambios fsicos, variaciones de uso o de
62
productividad, obras pblicas, y condiciones locales del mercado inmobiliario. El
proceso de actualizacin de la informacin catastral de la totalidad de los predios
de la ciudad deba ser realizado en un periodo de mnimo de cinco aos, lo cual
generaba, en efecto, un rezago en el avalo catastral de los bienes con respecto a
la realidad del mercado inmobiliario.
La entidad encargada de llevar a cabo el registro y cobro del impuesto es la

Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD), quien recoge,
integra, administra y facilita el acceso a la informacin del predial en Bogot;
adems, desarrolla los procesos de formacin, actualizacin y conservacin
catastral. Sin embargo, a nivel nacional existe el Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi (IGAC), quien opera bajo una estricta y vetusta normativa y permite tener
un ente rector en materia catastral en todo el pas.
Cuadro 6: Metodologa a considerar en una actualizacin catastral.

Pasos Caractersticas
Digitalizacin Informacin que conecta la informacin alfanumrica con la
Cartogrfica cartogrfica.
Generacin de El producto de una actividad es el insumo de entrada de otra. De esta
Procesos forma se genera un control de calidad a lo largo del proceso,
permitiendo detectar oportunamente errores o inconsistencias.
Definicin de muestra La muestra aleatoria debe contener elementos de las Zonas
aleatoria Homogneas Fsicas y las Zonas Homogneas Geoeconmicas.
Uso de la Tecnologa El uso de dispositivos mviles de captura que reemplacen el uso de la
ficha predial en su modalidad tradicional de papel.
Supervisin La supervisin debe ser en soporte tcnico y en las actividades
desarrolladas por los reconocedores prediales.
Vinculacin del recurso La vinculacin directamente con el personal, luego de un proceso de
humano seleccin de los diferentes perfiles requeridos, bajo una vinculacin
de carcter administrativo mediante la figura del supernumerario,
quedando sujeto a un cumplimento de horario y a un rgimen
disciplinario.
Este proyecto se lleva a cabo por la generacin de componentes, tanto el

componente fsico y el econmico como uno que conjunta elementos mutuos y es
el transversal.
63
Cuadro 7: Componentes a considerar en una actualizacin catastral.
Componente Caractersticas Elementos
Fsico El objetivo es Proceso de determinacin. Identificacin de los
capturar las predios que se visitarn, con el propsito de ingresar
caractersticas los datos fsicos actualizados de estos predios en la
fsicas y datos base de datos catastral.
jurdicos de los
predios. Proceso de reconocimiento predial. En este proceso
se visitan todos los predios marcados en el proceso de
determinacin y se capturaron los datos fsicos
requeridos, incluyendo las novedades detectadas de la
dinmica urbana.
Proceso de actualizacin de informacin jurdica.

Esta actividad actualiza los datos jurdicos de la base
catastral; incorpora la relacin entre el propietario y la
informacin sobre el inmueble, mediante la verificacin
de la cdula de ciudadana del propietario o poseedor,
la escritura o el acto administrativo y la matricula
inmobiliaria del predio.
Proceso de control de calidad (consolidacin de los

datos). Una vez centralizada la informacin, se efecta
la revisin integral de los datos a travs de su
organizacin, anlisis y depuracin.
Econmico Se busca Definicin de Zonas Homogneas Fsicas y Geo-
determinar los econmicas. Las Zonas Homogneas Fsicas (ZHF)
avalos catastrales son espacios geogrficos con caractersticas similares
de los predios a en cuanto a: clase de suelo, norma urbanstica (reas
partir del anlisis de actividad y tratamiento urbanstico), topografa,
estadstico y servicios pblicos domiciliarios y actividad econmica.
econmico del
mercado Diseo de muestras. Una vez definida las zonas, la
inmobiliario. metodologa establece la seleccin de una muestra
aleatoria de predios para ser visitados y avaluados por
un perito en el tema.
Avalos y comits. La determinacin de los valores

unitarios consta de dos fases. En la primera, se aborda
el anlisis y la aprobacin de los valores comerciales
de los predios. En la segunda fase, se aprueban las
Zonas Homogneas Geo-econmicas a partir de la
definicin de valores para los predios seleccionados
como puntos muestra.
Encuestas a gremios inmobiliarios. Se consultan

opiniones de valor a los peritos inmobiliarios para
configurar la metodologa de investigacin econmica y
64
para contar con seales de mercado sobre el valor de
los predios objeto de actualizacin.
Componentes Suministran los Digitalizacin. Incorpora las modificaciones
transversales de servicios e detectadas en terreno a la base de datos cartogrfica
apoyo insumos. Entre del proyecto.
ellos se
encuentran: la Informtica. Consiste en alistar la base de datos
digitalizacin, inicial, administrar la base de salida de datos hacia
informtica, terreno y la de llegada de datos de terreno, y
logstica, jurdica, administrar las bases de datos tradicionales, es decir,
comunicaciones y la cartogrfica y la alfanumrica.
el Observatorio
Inmobiliario Logstica. El apoyo logstico consiste en el suministro
Catastral. de transporte, cmaras fotogrficas, otros recursos
fsicos y el personal requerido para el proyecto.
Jurdica. Se debe mantener el proyecto bajo un

desarrollo dentro de los marcos normativos y legales
vigentes, emitiendo los conceptos requeridos y
revisando la adecuada ejecucin de los procesos
contractuales.
Comunicaciones. Se busca socializar los alcances de

la Actualizacin Catastral y de darles la dimensin
periodstica y de conocimiento por parte de las
comunicaciones.
La importancia que debe tener para las administraciones locales actualizar los
valores catastrales y dar un seguimiento permanente a la dinmica inmobiliaria y
al crecimiento de la capital, son aspectos que no deben leerse por separado y por
el contrario se debe retomar y considerar al momento de considerar una actualizar
un catastro.
Un aspecto a resaltar en el xito de este pas, es que se opera bajo un solo eje
rector en materia catastral para todo el pas (Instituto Geogrfico Agustn Codazzi),
mismo que le da uniformidad y asume costos que para municipios pequeos es
muy difcil llevar a cabo con sus recursos propios. Este aspecto debe imperar en
nuestro pas, pues al momento de hacer una delegacin de funciones
administrativas respecto de este impuesto hacia los municipios, se debi
considerar la existencia de un organismo que tuviera la capacidad financiera y
operativa suficiente para realizar dicha labor.
Este proyecto estuvo avalado por una serie de reformas de ndole Constitucional
que dieron las bases a los gobiernos locales de poder generar sus propios
65
ingresos. Pero para su consecucin, se requiri nuevamente del apoyo federal a
fin de dotar de los elementos econmicos y de infraestructura necesarios para
lograr este propsito.
Ejemplo de los logros que se han generado con esta poltica, tenemos que para
2011 el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) actualiz 1.366.136 predios,
ubicados en 65 municipios de 22 departamentos de Colombia. Del universo de
predios urbanos se actualiz el 18.45% y el 5.66% en el rea rural. Para la
vigencia 2012 el IGAC calcul el avalo catastral de los municipios bajo su
jurisdiccin en 308 billones de pesos, o sea, 47 billones de pesos ms que el ao
inmediatamente anterior. En la zona urbana para 2012 se registraron 230 billones
de pesos y en la zona rural 78 billones.
Para el ao 2009 se observa el mayor crecimiento del recaudo de este tributo

(21.44%): Se pas de 2.5 a 3 billones de pesos a nivel nacional, en contraste con
el ao 2007, cuando el aumento porcentual fue del 4,12%, situacin que puede
explicarse en parte por la actualizacin catastral para esta vigencia de 2.379.809
predios, una de las cifras de actualizacin ms altas de los ltimos 12 aos21
Si el hecho de implementar esta estrategia permiti a dicho pas incrementar su

recaudacin en tal impuesto, considero es importante estudiar su caso y revisar
los aspectos que nos puedan ayudar a generar un incremento en los ingresos
propios de nuestros municipios.
En nuestro pas esta discusin se ha generado en diversos foros, uno de ellos se

dio en el panel Modernizacin de los Catastros dentro del marco de la Reunin
Nacional de Geografa 2006, en Monterrey, Nuevo Len; dnde se coincidi en la
importancia de modernizar los catastros en el pas a fin de generar el
fortalecimiento de alianzas de cooperacin entre los tres rdenes de gobierno,
federal, estatal y municipal.
Al respecto, Vctor Gonzlez Gonzalz, Subdirector de Operaciones de Campo de

la Direccin de Ordenamientos Catastrales del INEGI, coment que, debido al
crecimiento urbano, el desarrollo industrial y un orden social cada vez ms
complejo, en donde el uso del suelo se ha diversificado progresivamente, la
actividad catastral ha evolucionado a lo largo del tiempo y ha determinado la
necesidad de contar con sistemas de registro giles y eficientes22. Por su parte,
21
Gestin Catastral, Proyectos Especiales de Catastro; el catastro herramienta para el
Ordenamiento Territorial. Estadsticas Catastrales 2000-2012; Repblica de Colombia e Instituto
Geogrfico Agustn Codazzi, 2012; P.p. 84
22
Comunicado Nm. 056/06 30 de marzo de 2006, Aguascalientes, Ags.
66
Csar Leonel Plata Adame, director general de Catastro del estado de Durango,
reafirm lo importante que es la actualizacin catastral ya que con sta se
establece el valor de suelo de cada zona econmica de los municipios y sirve
como base para determinar el cobro del impuesto predial actualizando los
incrementos en los costos de propiedades o terrenos.
Un ejemplo de programa de actualizacin catastral exitoso se llevo a cabo en el

municipio de Quertaro, bajo el Programa Municipal de Catastro Integral; el cual
busco generar una identificacin de la propiedad social; esto bajo el objetivo de
actualizar el Catastro en todas sus formas de tenencia (de la Propiedad Social, de
la Pequea Propiedad Urbana y Rural), con base en la informacin con que
cuentan el Catastros Municipales; la originada y otras informaciones institucionales
disponibles. Se increment el padrn con 44,534 mil predios a febrero de 2007,
que representa un 21% respecto a la fecha de la transferencia de catastro
(noviembre de 2004). Adems se logr incrementar de ingreso predial porcentual
21.3% en 2005 en comparacin con 2004, es decir $43.417 millones de pesos, en
2007 el incremento predial se estima en 40%23.
Con esta evidencia, resulta importante considerar implementar dicha poltica en

aquellos municipios que requieran de este componente a fin de potencializar su
recaudacin del impuesto predial, los datos son contundentes; ahora el debate
pasa por asumir los costos de tan importante elemento.
Considero importante que este costo sea asumido por la federacin, de tal manera
que las economas de escala que se generen con este apoyo resulten en una
menor dependencia de los municipios hacia el recurso federal.
3.2 Recomendaciones de Organismos Internacionales en materia de

legislacin sobre el Impuesto Predial.
Las recomendaciones que han generado organismos internacionales buscan

generar un incentivo para que pases en vas de desarrollo recauden ms recursos
y eviten usar polticas financieras en detrimento de sus economas; como es el
caso de la deuda recurrente ya sea interna o externa. En este apartado se vern
las recomendaciones hechas por la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID), el Fondo Monetario Internacional (FMI), mismas
que tienen mucho parecido y que buscan generar el marco normativo adecuado
23
Programa Municipal de Catastro Integral; Municipio de Quertaro, Secretara de Economa,
Finanzas y Tesorera Municipal, 2007
67
que permita a quienes lo apliquen tener las herramientas necesarias para su
aplicacin y por ende la mejora en sus beneficios.
Por otra parte, se tiene a la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), que a
travs de su organismo conocido como el Programa de las Naciones Unidas para
los Asentamientos Humanos ONU-Hbitat, plantea mediante una visin distinta a
la planteada por las instancias anteriores; aunque en sentido estricto coinciden en
que los pases adopten legislaciones que permitan adecuar su marco normativo y
este a su vez coadyuve y ordene la recaudacin del Impuesto Predial.
3.2.1 Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

(USAID)24 y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Esta agencia argumenta que se tiene un gran potencial de ingresos para los
municipios va el impuesto predial, pues la carga recae en las familias de ingresos
medios y altos, y distorsiona las decisiones econmicas de empresas y
consumidores; aspecto que no sucede con otros impuestos. Sin embargo, el
impuesto a la propiedad no ha logrado convertirse en un producto significativo de
los ingresos para pases en desarrollo. Esto debido a que la base impositiva se
erosiona significativamente por una combinacin de exenciones legales,
subvaloracin y el fracaso para incluir todas las propiedades de la base que deben
considerarse. En muchos pases, menos de la mitad del valor de la propiedad se
grava. Esto se ve agravado por bajas tasas de cobro. Los votantes, los gobiernos
locales y el gobierno central, contribuyen a este desempeo dbil. Los votantes se
resisten a aumentos en el impuesto, a menudo con fuerza, a pesar de que las
tasas efectivas de impuestos ya son bastante bajas. Adems, en muchos casos, el
gobierno central proporciona suficientes ingresos de las transferencias
intergubernamentales que los funcionarios locales electos se ahorran el dolor
poltico de incrementar los impuestos locales.
Por otra parte, el Departamento Jurdico del FMI, recomienda generar legislacin
fiscal desde una perspectiva del derecho comparado; el FMI ha identificado una
serie de elementos que deben vislumbrarse en el establecimiento de un nuevo
enfoque legislativo para impuestos sobre la propiedad. El objetivo es ayudar a
muchos pases en desarrollo y en transicin con la redaccin de la legislacin
fiscal, y destila de esta experiencia directrices prcticas a fin de incrementar la
recaudacin del impuesto en comento.
24
La agencia apoya la implementacin de un sistema de impuestos a la propiedad mejorada en
colaboracin con asociados en la ejecucin de la iniciativa, la Agencia Sueca de Desarrollo
Internacional (ASDI) y la Agencia Sueca de Administracin Tributaria.
68
La redaccin de una norma sobre el impuesto predial plantea una serie de
desafos que pueden ser sorprendentes y frustrantes a la luz de la simplicidad de
un estatuto tributario propiedad tpica. En cambio, las decisiones apropiadas
dependen de juicios polticos, sociales y econmicos que debe preceder a la
redaccin, pero que no suelen figurar hasta que trae el proceso de redaccin para
atencin de los polticos. Los ejemplos incluyen la posibilidad de terrenos y
edificios de impuestos juntos, para gravar por separado a diferentes velocidades,
estructuras exentas, y si la medida de la base impositiva resultante es el valor de
mercado, el valor de uso actual, la adquisicin costo, rea, o alguna otra cantidad.
El siguiente cuadro resume las aportaciones que generan estor organismos para
los pases en desarrollo, mismos que se pueden considerar para la construccin
de una legislacin que permita a los gobiernos locales generar una herramienta
jurdica slida para elevar la recaudacin de este impuesto predial.
Cuadro 8: Componentes de una reforma para pases en desarrollo a propuesta del USAID y el
FMI.
Aspecto USAID FMI
Diagnstico Hacer un diagnstico completo del Qu tipos de bienes deben ser sujetos a
sistema actual de impuestos sobre este impuesto?
la propiedad, examinando
especficamente lo que est Cmo identificar la propiedad? Est
funcionando y lo que no. coordinada esta identificacin con la labor de
otros organismos gubernamentales, como el
ttulo o escritura registros, catastros y oficinas
de mapas?
Es el contribuyente una persona de pie en

una particular en relacin con la propiedad,
tales como el propietario u ocupante?
Cmo la obligacin tributaria repartida

entre mltiples partes que ostenten
participaciones parciales en una sola
propiedad?
Reforma poltica Si la estructura fiscal es lo
de primera suficientemente simple para ser
posicin administrado de manera eficiente, y
lo suficiente para ganar la confianza
de la poblacin, la reforma
administrativa por s mismo no
tendr xito. La reforma
administrativa ocupa el segundo
lugar, pero por supuesto es esencial
para el xito de cualquier reforma.
69
Qu tasa Ver si el valor de la renta, el valor Qu nivel de gobierno es responsable de
impositiva es del capital de las tierras y mejoras, la fijacin del tipo impositivo?
mejor? el valor del suelo o espacio fsico es
mejor. A pesar de la tendencia La tasa variar anualmente? Si es as,
internacional, parece ser hacia el dentro de qu lmites?
valor del capital de las tierras y las
mejoras, lo cierto es que ninguno de Hay otros elementos, adems de la base
los cuatro puede trabajar con impositiva y la tasa (por ejemplo, la
eficacia. evaluacin relaciones) entran en el clculo de
los impuestos?
El impuesto sobre la base de una medida

del valor de mercado?
Si el impuesto se basa en el valor de

mercado, es el valor del capital o del valor
anual?
Si el impuesto se basa en una frmula

diseada para valor aproximado de mercado,
lo que se han tomado disposiciones para la
revisin peridica y la revisin de la frmula
que ms datos de mercado estn
disponibles?
Cul ser la evaluacin de la propiedad en

construccin a partir de la fecha de la
evaluacin? De propiedad destruida despus
de la fecha de la valoracin, pero antes del
cierre de la ao fiscal?
Fin de Restringir las exenciones a aquellas Qu tipos especficos de propiedad deben
exenciones propiedades que cumplen con ser exentos?
ciertos criterios, como las
propiedades que estn protegidas Contener la exencin de la propiedad del
de impuestos nacionales por un inmueble por un tipo especfico de la
tratado internacional, propiedades organizacin o de su uso activo en la
con mrito de usos (por ejemplo, consecucin de un propsito exento?
escuelas e iglesias y edificios
gubernamentales), y tal vez las Son propiedades gubernamentales
propiedades de bajo valor. exentas? Si es as, est exencin se limita a
propiedad poseda por el nivel de gobierno
En dado caso de requerir una que aplica el impuesto? Haga obligaciones
exencin, se requiere: de los tratados u otros acuerdos requieren
que las propiedades en manos de gobiernos
Colocar una "clusula de extranjeros o internacionales organizaciones
extincin" en todas las sean exentos.
exenciones. La renovacin
depende de una evaluacin La carga de establecer la exencin en
70
exitosa. el titular de la propiedad?
Adoptar la prctica de la
valoracin de todos los Debe revisarse o renovarse
bienes, ya sea gravada o peridicamente la exencin?
exenta, y publicar una nota
anual de gastos fiscales Cmo son los usos comerciales de
para el impuesto a la bienes exentos tratados a efectos fiscales?
propiedad, la cuantificacin
de los ingresos percibidos Cul es la responsabilidad fiscal de los
de las exenciones y otros particulares que ostenten participaciones
relieves. parciales en propiedad que est exento?
Cobrar un pago en lugar de
bienes del Estado y para
usos sin fines de lucro
pertinentes de la propiedad,
a fin de reflejar que se
aproximan a su uso por
concepto de servicios
locales.
Grupos Las familias pobres deben ser Hay concesiones especficas para grupos
25
vulnerables tratadas en el marco del impuesto especiales, como los de bajos ingresos,
sobre la propiedad. Hay algo de discapacitados, los ancianos o los
justicia spera y probablemente contribuyentes?
poca prdida de ingresos en eximir
a las propiedades de bajo valor. Sin Estas concesiones se presentan en forma
embargo, el caso de proporcionar un de una reduccin del impuesto o una
trato preferencial para los extensin de las veces en las que la
pensionistas o para tamaos ms pagaremos?
grandes de la familia parecera
menos fcil justificarlo. Se debe especificar el tipo de propiedad,
tales como las tierras agrcolas, forestales y
edificios residenciales, acogerse a los
procedimientos especiales de evaluacin;
Son cultivos y bosques sujetos a
tributacin?
Mejores Las mejores prcticas muestran que Cmo es la responsabilidad asignada para
25
Una Legislacin sin exenciones provoca diversos impactos en la produccin de suelo urbanizado
y vivienda popular. Dichos impactos se traducen principalmente en incrementos de costos, algunos
justificados, otros no tanto. No impacta de igual manera, ni tiene la misma legitimidad, un
incremento de costo derivado de las cargas fiscales aprobadas por el congreso (federal o estatal),
frente a exacciones al margen de la legislacin que son negociadas en cada caso por las
autoridades con los desarrolladores, por poner un ejemplo. Entre los impactos ms relevantes que
inhiben la produccin de suelo urbanizado y vivienda para la poblacin pobre en Mxico,
generando la proliferacin de los asentamientos irregulares en las reas urbanas, que se han
convertido en la forma normal de asentamiento de los pobres, ante la falta de oferta de suelo
urbanizado por parte del estado y del mercado, acorde con sus capacidades reales de pago.
71
prcticas los cuatro pasos en la la evaluacin, la recoleccin, supervisin y
administracin tributaria del predial regulacin?
(identificacin de propiedades,
valoracin, registro y cobro) deben Cmo es la recaudacin de impuestos que
formar parte de cualquier programa ser dividido entre los niveles de gobierno?
de reforma administrativa.
Hay alguna parte de la recaudacin de
impuestos asignados a fines especficos?
Dar el pago del impuesto lugar a una

deduccin o un crdito a efectos de otros
impuestos?
Qu nivel de gobierno tiene la carga de

asumir el impacto de exenciones y
concesiones?
Estn los valores asignados a los bienes y

efectos de este impuesto coordinados con
valores utilizados para otros fines tributarios,
como dominio eminente (expropiacin)
premios y el clculo de las ganancias de
capital?
Cubrir a todas La cobertura parcial es un problema

las propiedades importante en muchos pases en
desarrollo y en transicin. Hay dos
maneras de moverse hacia la meta
de cobertura total: (i) instituir un SIG
y sistema de mapeo de impuestos
para la identificacin de
propiedades, y (ii) adoptar un
sistema de numeracin ID (parcela
nica), con el fin de vincular los
diversos impuestos sobre la tierra, la
construccin y la propiedad
registros.
Mejorar la Ser necesario fortalecer un Existen procedimientos de recoleccin
relacin de las personal dbil y modernizar los especficos o puntos de recepcin exigidos
cuotas y el valor procedimientos anticuados. En otros por este impuesto?
de mercado de la casos, ser necesario superar la
propiedad. falta de voluntad poltica en el Cul es la frecuencia de las revalorizacin
gobierno. requerido o permitido?
Qu las parcelas individuales se

revalorizarn en ausencia de una
72
revalorizacin general?
Qu procedimiento regula los recursos

fiscales?
Eliminar o Una forma de hacer esto es reducir Los impuestos no pagados dan lugar a un
reducir el la tasa de impuesto a la derecho de retencin sobre la propiedad? Si
incentivo para transferencia a un nivel bajo y poner es as, qu pasos son necesarios para su
declarar bajo el en marcha un sistema viable para adjudicacin y venta?
valor de las desafiar y revocar menores de
transacciones de declaraciones de valores de ventas. Cul es la prioridad de tales embargos?
propiedad Otra es la de suprimir el impuesto de Tiene una venta de ejecucin hipotecaria
transferencia a favor de un impuesto transmitir un nuevo y ttulo de propiedad?
sobre las ganancias de capital sobre
las transferencias de tierras. Tiene el derecho de retencin surge a
partir de la fecha de evaluacin o en otro
momento?
Se podr acudir por impuestos no

pagados contra el contribuyente, con
embargo de otros bienes, para cumplir esa
obligacin?
Cmo es la responsabilidad del pago de

impuestos asignado cuando varias partes
sostienen parcial intereses en la misma
propiedad?
Aumentar los Una estructura tributaria ms
niveles de equitativa horizontal puede contribuir
recaudacin, a ello mediante la eliminacin de
tratamientos preferenciales. Esto
dar a los contribuyentes la
sensacin de que el impuesto
predial es justo, e incluso podra
aumentar la disposicin de los
propietarios de pagar. Por otra
parte, la reduccin de costos de
cumplimiento ejemplo, mediante el
establecimiento de puntos de cobro
en los bancos y oficinas de barrio,
tambin puede aumentar el
cumplimiento y, en ltima instancia,
las tasas de recaudacin
Para conseguir todo esto, el gobierno local (o central) deber establecer una
actividad de supervisin que le ayudar con el seguimiento del xito de un
73
impuesto a la propiedad reformada. Los siguientes son algunos de los
componentes importantes de estos diagnsticos:
Llevar a cabo una relacin de estudio anual de ventas de propiedades con

el fin de realizar un seguimiento de la disparidad entre el valor de venta de
la propiedad y el valor real de mercado.
Hacer un anlisis anual de la tasa de recaudacin.
Preparar una nota anual de gastos fiscales para el impuesto a la propiedad
con el fin de realizar el seguimiento del costo de las exenciones.
Seguir las actividades de la oficina de transferencia de propiedad fiscal en
trminos de los valores declarados contra el valor real de la propiedad, y el
porcentaje de declaraciones no impugnadas.
Hacer un desglose anual de recaudacin de ingresos por subcategoras.
Preparar una lista de morosos anual, clasificados por estado (de coleccin
o mala deuda).
Adicional a esto, la institucin norteamericana propone cinco pasos a seguir para

preparar una reforma del Impuesto sobre Bienes Inmuebles:
Paso 1: Hacer un diagnstico del sistema actual y elaborar un documento de

poltica que describe el programa de reformas estructurales y administrativas.
Paso 2: Reformar la estructura tributaria. Concentrndose en la eleccin de una

base impositiva, en estructura y cambio de polticas de exencin.
Paso 3: Reformas Administrativas
a) Aumentar la cobertura (SIG, cartografa)

b) Valoracin de actualizacin (formacin, procedimientos)
c) El mantenimiento de registros unificado (la cooperacin interinstitucional y
el sistema nico de numeracin)
d) Mejorar la recopilacin de Tarifa (Reducir preferencias, reducir los costos
de cumplimiento, endurecer la aplicacin)
Paso 4: Reforma del Impuesto de Traslado de dominio de bienes Patrimoniales

para eliminar el incentivo para declarar por debajo del valor de las ventas de
propiedades.
Paso 5: Establecer una supervisin de la actividad de los indicadores cuantitativos

de xito con la reforma del impuesto sobre la propiedad.
74
Las recomendaciones realizadas por estos organismos, tienen implicaciones de
carcter regulatorio y generacin del marco jurdico que permita a los pases,
estados y municipios el respaldo legal a fin de conseguir mediante decretos una
mayor recepcin de ingresos por concepto de impuesto predial.
Un elemento que estos organismos nos recomiendan y que es muy importante

retomar es el tema de las exenciones; mismas que no debera generarse, pues
todo lo que se podra recaudar no ingresa debido a privilegios que se gestan.
Adems es necesario revisar si la evasin (problema nodal del sistema tributario
en el pas) por cuestin de privilegios hace un dao importante a los municipios,
ste debe ser revisado y modificado a fin de que todos paguen lo que le
corresponde.
Sin embargo, considero que la norma no del todo fija el rumbo necesario para una
hacienda municipal si esta no considera el entorno social, poltico y econmico en
su generacin; lo cual, desafortunadamente se traduce en la principal crtica que
ha tenido el FMI en la fijacin de directrices hacia pases en desarrollo que
descontextualizan las necesidades de cada regin.
Por ejemplo, el caso de nuestro pas en donde existen 53.3 millones de personas
que viven en situacin de pobreza moderada, mientras que las personas estn en
pobreza extrema se estima que hay 11.5 millones26. Si se privilegiara a los grupos
vulnerables bajo la perspectiva de que no se tienen los recursos suficientes para el
pago de sus obligaciones y se determinar un cierto valor para sus viviendas, se
podra incrementar las personas cautivas del cobro de este impuesto, generando
una poltica fiscal expansiva para el impuesto predial; si la opcin de la autoridad
es seguir favoreciendo a este sector que en la mayora de las ocasiones se
asienta en zonas irregulares, lo nico que se provoca es una disparidad en el
cobro del impuesto, mismo que slo es pagado por las personas cautivas, mismas
que no encontrarn un incentivo para su pago dado este acontecimiento de
exencin predilecta.
Ante este hecho, la legislacin que deben aplicar los gobiernos al momento de
crear la legislacin que ha de regir sus municipios, debe considerar los escenarios
planteados, mismos que deben velar por el bienestar de la poblacin a la cual se
deben. Adems de considerar que el entorno, la cultura y la poltica son diferentes
en los distintos pases, aunque las prcticas especficas pueden no ser fcilmente
transferibles, hay algunas reglas generales para la buena prctica impuesto a la
26
CONEVAL, Resultados de pobreza en Mxico 2012 a nivel nacional y por Entidades Federativas;
La metodologa de su estudio considera a una persona en situacin de pobreza moderada cuando
sta presenta al menos una carencia social (educacin, salud, seguridad social, vivienda, servicios
bsicos y alimentacin) y un ingreso mensual por debajo de la lnea de bienestar econmico
($2,329 urbano y $1,490 rural), mientras que una persona que vive en pobreza extrema tiene un
ingreso mensual inferior a la lnea de bienestar mnimo ($1,125 urbano y $800 rural), y adems
presenta tres o ms carencias sociales.
75
propiedad que puede servir como una hoja de ruta para la reforma de impuestos a
la propiedad.
3.2.2 Recomendaciones de la ONU-Hbitat.
La ONU, a travs de su programa para los asentamientos humanos, creo en el

2011 una gua de polticas pblicas (Land and Property Tax: A Policy Guide, 2011)
para eficientar la recaudacin del impuesto predial en los pases adheridos a sta
organizacin. Las recomendaciones incluyen los motivos por medio del cual, los
impuestos sobre la tierra y la propiedad (LPT) son una fuente importante de
ingresos locales.
El objetivo central es constituir una base importante para la movilizacin de los

ingresos para satisfacer las necesidades locales. La tierra es un bien as como los
edificios y otras mejoras inmobiliarias sobre la tierra que son difciles de ocultar.
Los que ms se benefician de la inversin pblica sern probablemente los que
tengan que pagar una parte mayor del impuesto.
Deben considerarse cuatro prcticas y perspectivas de la capacidad que se podra

tener para hacer eficaz la implementacin de los impuestos sobre la tierra y la
propiedad:
1. El sistema de impuesto sobre la tierra y la propiedad (LPT), debe reflejar y ser

sensible a las instituciones aceptadas y tradiciones relacionadas con la tierra y los
derechos de propiedad. Si la tierra es vista como un bien econmico en la cultura
local y la propiedad privada individual es aceptado, entonces la incidencia de la
LPT debe recaer sobre los propietarios de tierras y las sanciones deben incluir el
derecho del gobierno a embargar y vender la tierra (con el tiempo) si los impuestos
no se les paga. Por otro lado, si la tierra es vista por la cultura local como
fundamental para el logro de los derechos humanos bsicos, o si la propiedad
privada es ajena a la cultura, entonces es probable que sea ms prctico para que
los ocupantes de la tierra responsable de pagar el impuesto. En estos lugares, los
administradores tributarios deben ser capaces de usar una combinacin de
exposicin pblica, la negacin de los servicios al contribuyente y la bsqueda de
otros activos del contribuyente, adems de la tierra si los impuestos no se pagan.
2. Aplicacin de la LPT, se requiere un catastro fiscal y el sistema LPT debe

reflejar la realidad de los sistemas formales e informales actuales para el registro y
el reconocimiento de los derechos de la tierra y la propiedad. Si estos derechos se
registran pblicamente y se cumplen activamente por el poder judicial, el catastro
fiscal puede ser construido alrededor del catastro legal. Pero si muchas de las
76
propiedades no estn registrados oficialmente, el catastro fiscal debe ser utilizado
como un paso intermedio que los titulares de la tierra pueden utilizar para
documentar y hacer que sus reclamos de tenencia sean reconocidos.
3. Dado que existen diferentes opciones de diseo dependiendo de la extensin y

la madurez de los mercados inmobiliarios y urbanos, es fundamental que se preste
especial atencin a condiciones de mercado en diferentes lugares y para
diferentes tipos de propiedad.
4. Debe prestarse especial atencin a la capacidad administrativa de los

organismos gubernamentales en el diseo de la LPT y los procesos
administrativos para su implementacin. La mejor estrategia es dividir las
responsabilidades de la administracin del impuesto entre por lo menos dos
niveles de gobierno. Y la cooperacin entre los organismos gubernamentales que
tienen la informacin crtica para la administracin eficiente y efectiva de la LPT es
esencial.
La perspectiva de la identidad de los ingresos fiscales que plantea la ONU, es muy

parecida a la estructura sugerida por el FMI, mismo que nos indica que desde los
ingresos deberan identificarse cinco elementos:
1. La base impositiva;
2. La tasa de impuestos;
3. La relacin de propiedades en el catastro fiscal al nmero total de
propiedades;
4. La proporcin de valor de la propiedad imponible registrada en el catastro
fiscal al valor total real de la propiedad y
5. La proporcin de los impuestos recaudados de los impuestos cobrados.
El eventual ingreso recibido por el gobierno es el producto de estos cinco

elementos. En consecuencia, es importante tener en cuenta las opciones polticas
y administrativas para cada uno, pero las opciones debe informarse y hacer del
conocimiento de las cuatro consideraciones locales: derechos relacionados con la
tierra y la propiedad, los sistemas formales y no formales para el registro de los
derechos, condiciones de mercado y la capacidad administrativa.
La implementacin o la reforma de la LPT en un pas es una tarea de enormes

proporciones. Las consideraciones legales, tcnicas y administrativas pueden
parecer abrumadoras. Por lo que el organismo propone un camino a seguir,
dividido en una serie lgica de pasos, algunos de los cuales se puede llevar a
cabo al mismo tiempo.
77
1. Imaginar el resultado deseado. Esencialmente, este paso consiste en
responder a la pregunta: Cul ser el mejor sistema de LPT para nuestro
contexto?;
2. Asistencia tcnica. La mayora de los desafos que enfrentan en un
contexto dado se habr encontrado antes en otros contextos. Aprender de
las experiencias de los dems puede reducir el tiempo y el costo de la
iniciativa de reforma;
3. Crear el marco jurdico. La LPT debe tener una base slida en un marco
jurdico bien diseado y adecuado. La adopcin del marco legal tambin
seala que el liderazgo poltico de mayor rango est dispuesto a apoyar la
LPT.
4. Identificar los recursos necesarios y construir un equipo de
implementacin. El tamao del equipo y los recursos determinar la
rapidez se puede lograr la plena aplicacin. Se debe hacer un esfuerzo
para aprovechar los recursos y estructuras administrativas ya existentes.
Tambin se debe evaluar la posibilidad de la participacin del sector
privado en aspectos de la aplicacin.
5. Se recomienda iniciar con una ciudad o incluso un sector de una gran
ciudad. Es mejor limitar el rea seleccionada inicialmente hasta que el
equipo de implementacin sea capaz de desarrollar procedimientos
estndar eficaces y tener una idea clara de su capacidad. El tamao de las
reas de aplicacin ulteriores a continuacin, se puede ajustar para
adaptarse a la capacidad del equipo de aplicacin.
6. Construir o mejorar el catastro fiscal. Este paso ser un inventario de
tierra bsica en la ciudad o sector seleccionado, pero la informacin inicial
recolectada debe ser reducido al mnimo. Rena slo la informacin que
sea esencial para la administracin de la LPT. Tambin hay que considerar
el uso de procesos de autoevaluacin o autodeclaracin, pero stos deben
ser de diseo sencillo y requieren una infraestructura separada para
proporcionar asistencia y responder a preguntas.
7. Construir el apoyo del pblico. Es muy importante que el pblico en el
rea seleccionada entender lo que las reformas estn destinadas a lograr y
cmo va a funcionar la LPT. Esto requerir reuniones pblicas, publicidad,
reuniones con grupos comunitarios y potencialmente otros medios y lugares
para explicar la LPT. Las explicaciones deben incluir expresiones de apoyo
de la comunidad lderes, cmo se determinar el recibo de la contribucin,
lo que el proceso de apelacin ser y lo ms importante cmo el dinero
recaudado ser invertido en la comunidad.
8. Disear el sistema de recoleccin. Tratar de minimizar el costo de
cumplimiento para los contribuyentes y los costos administrativos de
recaudacin. Hay que considerar el uso de servicios pblicos u otros
78
agentes para facilitar la recoleccin. Incluso si el coste inicial de la recogida
es mayor de lo deseable a largo plazo, un alto ndice de recoleccin ser
facilitar la aceptacin ms amplia de la LPT.
9. Recaudar el impuesto. Est preparado para responder a preguntas de los
contribuyentes y las apelaciones. Trabajar en estrecha colaboracin con los
medios de comunicacin locales para que comprendan y puedan ayudar a
explicar los cambios en el impuesto.
10. Perseguir evasores de impuestos. El xito de las reformas debe ser
ampliamente difundido (efecto trompeta), pero es igual de importante para
dar a conocer el hecho de que la falta de pago no ser tolerado.
11. Gastar el dinero recolectado de acuerdo al plan. El xito a largo plazo de
la LPT depender en gran medida de la percepcin del pblico de que el
impuesto es justo y que el dinero recolectado resultado en una mejora de
las infraestructuras y servicios locales.
12. Mover el equipo de implementacin a la siguiente ciudad o sector.
Repita el proceso en la siguiente rea, el ajuste de la escala de los
esfuerzos para cumplir con la capacidad del equipo. Si es posible, la
creacin de varios equipos de implementacin que pueden ser entrenados
por la primera puede acelerar la implementacin global. La comida para
llevar de esta gua se puede resumir diciendo que el potencial de la LPT
para contribuir a la mejora de las comunidades locales es bastante alto.
Estas estrategias permiten revisar en qu punto se puede estar dependiendo del

tipo de necesidad que se tenga por parte del municipio; pues muchos de ellos han
avanzado por cuenta propia en la modernizacin y diseo de estrategias que
mejoren la Hacienda Pblica Municipal; sin embargo, no ha sido del todo
benficas para los propsitos de incrementar la recaudacin del impuesto.
Es importante considerar lo que plantea la ONU en el sentido de respetar la

manera en como los pueblos determinan mediante sus aspectos culturales y
econmicos las definiciones en torno a la tierra y la propiedad en trminos
generales; este elemento sensible no es visto en ninguna poltica pblica que haya
revisado en el anlisis de este tema.
As tambin el derecho a la propiedad, elemento fundamental para entender cmo

se debe plantear correctamente una legislacin en trminos de impuesto predial.
La diferencia quizs que puedo adelantar con la propuesta del FMI, es la visin
humanista y sensible hacia la libertad de concepcin cultural sobre la tierra y la
propiedad por cada uno de los pases; esto siento es fundamental al momento de
pensar en aplicar una modernizacin catastral, legislacin al respecto o
modernizacin de la hacienda pblica municipal.
79
Un elemento que no se ha considerado, pero que es sealado por el Dr. Iracheta,
teniendo un importante vnculo con la perspectiva que maneja la ONU respecto al
suelo es la necesidad de recuperar plusvalas (Iracheta, 2001),el Estado puede
y debe capturar cuando menos la parte de los incrementos de valor del suelo que
pueden contabilizarse como producto de las obras pblicas o de las decisiones de
planeacin territorial que generan incremento en los precios de la tierra urbana. La
recuperacin de plusvalas debe dirigirse a lograr la autonoma financiera de los
gobiernos locales bajo dicha perspectiva, la actualizacin de valores para el
cobro del impuesto no slo debe concentrarse en los precios de mercado, tambin
debemos considerar el plus que la tierra ha adquirido con el paso del tiempo; esto
aplicara perfectamente en las administraciones de municipios urbanos que da a
da van incrementando su poblacin y que generan zonas que se convierten en
exclusivas, mismas que necesitan una nueva metodologa que incluya esta visin.
3.3 Recomendaciones de Organismo Nacionales.
Tambin en nuestro pas han surgido organismos que han trabajado en la

construccin de herramientas que permiten potencializar a las haciendas
municipales, haciendo hincapi en el impuesto predial, el cual como se ha venido
comentando es el ingreso por excelencia que se recauda en nuestros municipios.
Ante las recomendaciones hechas por los organismos internacionales, en el pas

se han generado entidades que han retomado estas consideraciones y se han
plasmado en programas de apoyo hacia los municipios o como polticas pblicas
por parte de la SEGOB y SHCP a fin de usar sus instancias para promover una
mejor cultura de tributacin y recaudacin por parte de los municipios.
3.3.1 Propuestas del Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas

(INDETEC) para incrementar la captacin del impuesto predial en municipios
El Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas (INDETEC), es un

organismo del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, segn lo determina el
artculo 16, fraccin III, y 22 de la Ley de Coordinacin Fiscal, instituida para ese
efecto en 1980; y cuyas funciones son la realizacin de tareas tales como: el
apoyo en materia de capacitacin, asesora y consultora tcnica.
En el estudio titulado Retos y reas de Oportunidad en el Catastro y Tributacin

Inmobiliaria, propone soluciones para mejorar la efectividad en el cobro del
impuesto predial mediante el Modelo del Sistema de Gestin Catastral-INMECA, el
cual busca incrementar la recaudacin del impuesto predial a travs de las
siguientes acciones:
80
a) bancarizacin: que se refiere a una lnea de captura nica para todos los
bancos, con lo que el contribuyente puede pagar en el banco de su preferencia;
con este mtodo, el tiempo real de cobro es menor; no existe posibilidad de
manipular la informacin, eliminando este riesgo sobre la declaracin de lo que se
percibe de manera general en la hacienda municipal.
b) modernizacin administrativa: que consiste en la implementacin de un

sistema de emisin de comprobantes fiscales a travs de internet; capacitacin y
profesionalizacin del personal que opera esta modernizacin; certificacin en
competencias laborales: como atencin al pblico, etc; tambin parte de este
procedimiento parte del hecho de dignificar los espacios laborales as como el
espacio donde se atiende al ciudadano.
c) profesionalizacin: mediante la inscripcin de inmuebles, levantamiento

topogrfico catastral y actualizacin de valores unitarios de suelo, adems de
capacitacin continua al personal y,
d) modernizacin catastral: por medio de acciones como el levantamiento y

restitucin fotogramtrica de todo el territorio municipal, se busca: generar una
base de datos actualizada y confiable, detectar zonas de crecimiento urbano,
identificar predios omisos, etc.
Las siguientes recomendaciones hechas por este organismo para incrementar el

impuesto predial recaen en las siguientes actividades:
1. Replantear la estructura tarifaria del impuesto.

2. Disear e implementar un sistema efectivo de control de obligaciones
fiscales.
3. Aplicar la cobranza coactiva a todos los contribuyentes incumplidos.
4. Modernizar y diversificar los procesos de recaudacin predial.
5. Capacitacin tcnica, jurdica y fiscal al personal de las tesoreras
municipales.
Muchas de estas propuestas se han retomado en nuestro pas y se han acoplado

a las necesidades de los municipios en el pas, mismas que han favorecido a las
haciendas municipales y generado un incremento considerable en su recaudacin
del impuesto predial; desafortunadamente no se han podido replicar estas
propuestas en todos los municipios debido a que esto no se ha convertido en
poltica positiva que aplique sin excepciones a los municipios con caractersticas
parecidas.
81
La bsqueda de un catastro moderno parte de un sistema integrado de bases de
datos que rena la informacin sobre el registro y la propiedad del suelo, sus
caractersticas fsicas, sistemas de informacin geogrfica, transporte y datos
ambientales, socioeconmicos y demogrficos. Desafortunadamente esta visin
solamente representa una herramienta holstica que puede usarse a nivel local,
regional y nacional con la finalidad de abordar problemas como el desarrollo
econmico, la propagacin urbana, la erradicacin de la pobreza, las polticas de
suelo y el desarrollo comunitario sostenible.
Bajo esta perspectiva entonces, las herramientas usadas por las haciendas
locales en nuestro pas giran en torno a esta vertiente, motivo por el cual
considero se debe considerar la visin de la ONU.
3.3.2 Programa de Modernizacin Catastral (BANOBRAS-INEGI)
Ante la precaria recaudacin que existe en nuestro pas y de la cual hemos venido
dado cuenta en este trabajo, el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos
(BANOBRAS) y el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), disearon
un programa de modernizacin catastral que permite a los municipios actualizar
sus padrones a fin de acabar con las desigualdades en la capacidad recaudatoria
per cpita y generar una alternativa importante para incrementar los ingresos.
BANOBRAS e INEGI instrumentaron en 2008 un Programa de Modernizacin

Catastral (PMC), con el objetivo de mejorar los ingresos propios municipales a
travs del incremento en la recaudacin del Impuesto Predial. Este programa
incluye asistencia tcnica, apoyos de recursos no recuperables para la elaboracin
de los estudios y proyectos requeridos, y para apoyar de manera parcial por la
ejecucin de las acciones de modernizacin catastral. Los apoyos por la ejecucin
se entregan al Municipio mediante la modalidad de reembolso a la conclusin de
las acciones de modernizacin, previo dictamen tcnico favorable.
Los resultados de la aplicacin de esta estrategia segn BANOBRAS han sido los
siguientes: Los primeros proyectos concluidos tienen incrementos en la
recaudacin catastral que llegan hasta 80%; las administraciones locales reciben
apoyos no recuperables para los diagnsticos, desarrollo de proyectos y
supervisin de las acciones de modernizacin catastral.
Este programa ha otorgado financiamientos por 296 millones de pesos, ms 57

millones de pesos en fondos no recuperables del Fideicomiso para coadyuvar al
Desarrollo de las Entidades Federativas y Municipios (FIDEM).
82
El Programa se desarrolla en colaboracin del Instituto Nacional de Geografa e
Informtica, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y el Instituto de
Informacin e Investigacin Geogrfica, Estadstica y Catastral del Estado de
Mxico.
Las principales acciones llevadas a cabo por el programa son:
Actualizar el padrn catastral

Generar bases cartogrficas slidas
Realizar bases de datos completas
Fortalecer la Infraestructura y equipamiento
Generar de informacin confiable
Homologacin, estandarizacin y normalizacin de procedimientos
Capacitar al personal de las Haciendas Municipales
El Programa que se ofrece por parte de BANOBRAS-INEGI, comprende dos

etapas: a) Elaboracin de Estudios y Proyectos: Apoyos no recuperables para
cubrir el 100 por ciento del costo total de los estudios, proyectos y servicios
requeridos; b) Ejecucin de las acciones de modernizacin catastral. Apoyos hasta
por el 40 por ciento, del costo total.
La implementacin del mismo ya en el municipio se resume en la siguiente

imagen:
Figura 1: Etapas y participantes en el Proyecto de Modernizacin Catastral.
Fuente: Presentacin de la Convencin Nacional de Geografa 2009, BANOBRAS- INEGI,
83
Beneficios:
Contribuye a incrementar los ingresos propios del Municipio y a elevar el

coeficiente de participacin del Estado en la distribucin de participaciones
(Ramo 28) conforme a lo establecido en la Ley de Coordinacin Fiscal.
Promueve el desarrollo de Sistemas de Informacin Geogrfica Municipal.
Genera informacin confiable para los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial municipal.
Contribuye al mejoramiento de los registros territoriales de los municipios
Las reglas de operacin que se establecen para este programa manejan los
siguientes montos:
El monto mximo asignado para la ejecucin global de Proyecto Ejecutivo, en

funcin del grado de marginacin de la Entidad Federativa o Municipio solicitante,
es de $20,000,000.00 (Veinte millones de pesos, 00/100 M.N.) IVA incluido.
Para la adquisicin de vehculos que se consideren necesarios para realizar

trabajos de verificacin de campo y que forme parte del Proyecto Ejecutivo, se
aplicarn los criterios siguientes: vehculos nuevos; el monto mximo por vehculo
es de $180,000.00 (Ciento ochenta mil pesos, 00/100), IVA incluido; un vehculo
por cada 50 mil cuentas catastrales y hasta un mximo de 3 vehculos por
municipio; un vehculo para municipios con menos de 50 mil cuentas.
Para la remodelacin y adquisicin de mobiliario de las reas de catastro se

observarn los criterios siguientes: el monto mximo que se podr autorizar ser
de $1150,000.00 (Un milln ciento cincuenta mil pesos 00/100), IVA incluido; no
se autorizar la construccin o adquisicin de inmuebles, nicamente la
adecuacin de los ya existentes; slo se deber adquirir el mobiliario necesario
para que el rea de catastro opere de manera eficiente.
Las entregas de recursos al INEGI y/o a la Institucin Acadmica Pblica para el

pago de Estudios y Proyectos estarn limitadas por los montos que se sealan y
se realizar de la manera siguiente:
Cuadro 9: Montos para instituciones que apoyen al proyecto.

Estudio o Proyecto Monto Mximo Condiciones para la entrega
de recursos
Diagnstico y Plan de $150,000.00, (Ciento A la entrega del trabajo y visto
Accin cincuenta mil pesos) IVA bueno por parte de Banobras.
incluido
Proyecto Ejecutivo y $100,000.00 (Cien mil pesos 50% al momento de formalizar
asesora para elaborar mil pesos) IVA incluido la contratacin. 50% a la
84
Bases de Licitacin entrega del trabajo y visto
bueno por parte de Banobras.
Supervisin y Dictamen $500,000.00 (Quinientos 50% al momento de que la
Tcnico de Cumplimiento mil pesos) IVA incluido, y Entidad Federativa o Municipio
en ningn caso deber formalicen la contratacin del
representar ms del 2.5% Proyecto Ejecutivo. 50% a la
del costo total de las entrega del Dictamen Tcnico
acciones, estimado en el de Cumplimiento. En caso de
Proyecto Ejecutivo (el costo que por cualquier
incluye el IVA). circunstancia no imputable al
INEGI o a la IAP no se
concluyan las acciones del
Proyecto Ejecutivo y en
consecuencia los servicios de
Supervisin tampoco,
Banobras realizar los ajustes
necesarios a los pagos al
INEGI y/o la IAP, en funcin
del tiempo efectivamente
dedicado respecto al
originalmente contratado.
Fuente: cuadro extrado de los lineamientos para la asignacin y aplicacin de los apoyos que se
otorguen para la ejecucin de los proyectos municipales de modernizacin catastral, con cargo al
patrimonio del fideicomiso no. 1249, para coadyuvar al desarrollo de las entidades federativas y
municipios (Fidem).
Este programa resulta interesante, desafortunadamente no alcanza para todos los

municipios del pas, adems eroga recursos por conceptos que se podran
condensar en rubros especficos que de un programa nacional que contemple
este apartado y por lo tanto no se gaste demasiado y beneficie a todos los
municipios por igual.
3.4 Experiencias Nacionales y Recomendaciones
El impuesto predial, tambin denominado impuesto a los bienes inmuebles o

impuesto inmobiliario es un impuesto anual que en diversos casos se genera un
cobro bimestral, promedio del ao en curso; grava la propiedad o la posesin,
segn sea el caso, de los bienes inmuebles, la base impositiva puede ser la tierra
nicamente, la tierra y las edificaciones o varias combinaciones de esos factores y
es cobrado por el municipio; sin embargo, hoy representa una tarea pendiente a
resolver debido a que es el principal ingreso de los municipios, pero que dado el
contexto de la dependencia hacia la federacin vive una crisis fuerte. La falta de
inters para el cobro del impuesto predial desde la Federacin a quien no le
representa un ingreso importante y por ende se cede su cobro hacia los
municipios, trae de origen un vicio que si se revisa puede ser que se trate del
85
impuesto que genera mayor dificultad en su cobro y por lo tanto no es rentable
hacerlo desde el Ejecutivo.
Siguiendo este punto de vista, creo que: al municipio le toco bailar con la ms
fea, sin que esto signifique que no pueda bailar; es decir, la gente no paga este
impuesto y las instituciones creadas para este fin, en la mayora de los casos son
inoperantes. La Federacin a travs de los Gobiernos Estatales incentiva y crea
programas para el cobro de este beneficio27; sin embargo, en la actualidad vemos
que existe un desincentivo en su cobro, los municipios no recaudan lo suficiente y
por ende no se tiene los recursos necesarios para solventar las necesidades
municipales y mucho menos de su poblacin.
Por ello, considero que es pertinente inducir en el municipio una poltica de

modernizacin administrativa, tecnolgica y de capital humano, de tal manera que
permita potencializar la capacidad de captacin de recursos para el municipio.
Esta inversin se tiene que ver reflejada en el incremento de la recaudacin del
impuesto que por excelencia cobra el municipio el impuesto predial-; por lo que,
hace prudente compartir experiencias exitosas y comprender que el fenmeno del
no pago que puede venir del mismo contribuyente, tambin es provocado desde la
administracin pblica mediante el fracaso de sus instituciones tributarias.
Es por esto que el presente trabajo abordar bajo esas dos perspectivas el
problema de la falta de ingresos en las arcas municipales por concepto de
impuesto predial. La primera tratar de explicar la necesidad de una
modernizacin de la hacienda pblica municipal y la segunda abordara el
problema y posibles soluciones desde la perspectiva del contribuyente.
3.4.1 Modernizacin de la Hacienda Pblica Municipal.
Ante esta problemtica, la idea de tener instituciones que estn a la altura de las
necesidades de la poblacin se vuelve una tarea inmediata que habra que darle
plena atencin y solucin; considerar una modernizacin administrativa va cambio
organizacional puede ser una alternativa; para ello hay que enfocarla bajo las
siguientes categoras de anlisis: la eficiencia, eficacia y la legitimidad, lo cual
permite el avance hacia la modernizacin administrativa en los municipios,
Cabrero (1995); las cuales son pilares fundamentales en la Hacienda Pblica
Municipal, siempre y cuando se lleven a cabo:
27
Existe apoyos por parte del Ramo 33 (FISM) e incentivos por parte de la Secretara de Desarrollo
Social a los municipios que logren eficientar su recaudacin en materia del Impuesto Predial.
86
1. La Eficiencia demanda el uso racional de los recursos materiales y
financieros, su prudente y ms ptima colocacin en las economas bajo
criterios cuantificables y claramente expresos.
2. La Eficacia, est dedicada al nivel medio de la administracin pblica. Aqu,
la preocupacin radica en la funcionalidad y calidad del aparato pblico. La
eficacia es eje sustantivo del cambio organizacional. Las tcnicas
administrativas y su eventual modernizacin estn enfocadas a su
funcionalidad.
3. La Legitimidad esta comprende varias vertientes. En primera instancia, la
capacidad de respuesta de la organizacin como un todo ante un medio
ambiente turbulento, no exento de las vicisitudes poltico-ideolgicas. La
legitimidad, no se limita a las teoras de la democracia y su voto, sino al
accionar cotidiano que la organizacin pblica hace frente a su sociedad.
Si el eje de la modernizacin se gesta en esta columna vertebral, existir una

fortaleza institucional de la cual los integrantes de dicha estrategia no podrn
salirse y garantizar un buen resultado en su implementacin.
Para lograr el cambio anhelado, es necesario cubrir con una serie de requisitos,
pues la adecuacin de nuevos esquemas administrativos trae consigo muchos
problemas si no se cuenta con la capacidad necesaria para afrontar esta situacin.
a) El origen del cambio, en este primer punto se requiere reconocer con

claridad, cual es el origen que provoca un desajuste en la actividad pblica;
b) Canalizacin del cambio (Mainzer, 1994), esquema metodolgico que
incorpora seis criterios: el propsito, la validez, el impacto (comprobacin
de la teora), impacto-causalidad, importancia y desarrollo de la misma.
Estos criterios no son excluyentes, ni definitivos pero son los mnimos
necesarios para este punto en la gestacin del cambio;
c) Instrumentacin del cambio, una vez localizada la canalizacin del cambio,
se requiere implementar el mismo.
En este proceso de gestin pblica se requiere tomar decisiones por parte de los
tomadores y lderes del proyecto segn (Clayton, 1993):
f) Decisin gerencial autnoma; el administrador requiere resolver el

problema sin la consulta del pblico.
g) Decisin modificada de la autonoma gerencial; se busca que el
administrador localice la informacin necesaria de los segmentos del
pblico, se informe de ideas y sugerencias, para que la decisin tomada
refleje la influencia del grupo.
87
h) Consulta pblica segmentada; el administrador comparte el problema en
forma separada con segmentos del pblico, tambin obtiene ideas y
sugerencias.
i) Consulta pblica unitaria; el administrador comparte el problemas con el
pblico, como un grupo nico.
j) Decisin pblica; el administrador comparte el problema con el pblico en
su conjunto.
Si bien no se est encontrando el hilo negro de esta solucin, es necesario

aplicarlos o ver cmo cada autoridad en los casos exitosos ha decidido
implementar estrategias que solucionen el problema de los ingresos municipales.
A manera de ejemplo y para comprender lo planteado en la teora por diversos
autores, veremos estos avances que se han generado en el seno de diversos
municipios en el pas (haciendo una recopilacin de casos exitosos de
modernizacin de la hacienda pblica como el caso de Guadalajara; Coatepec de
las Harinas, Ixtlahuacn de los Membrillos y La Huacana Michoacn) y que les ha
redituado en un incremento de sus recursos; la aplicacin de la teora generada
para fortalecer a haciendas municipales ha logrado que diversos municipios en
nuestro pas implementen estrategias de que simplifico en los siguientes cuadros y
que planteo como importantes para considerar en la gestin de beneficios para los
municipios de nuestro pas.
Clasificando los problemas en tres aspectos: en materia de infraestructura,

recursos humanos y en cuestin de tecnologa y catastro; estas debilidades son
fortalecidas con estrategias basadas en el desarrollo de capacidades
administrativas y de gestin pblica.
Cuadro 10: Problemas en materia de instalaciones:

Problemas Soluciones
Reestructuracin de las Remodelacin de Edificios (se busca redistribuir los espacios
diferentes reas que para una mejor atencin e imagen a los Contribuyentes y
componen la Direccin usuarios);
de Catastro o de la Se debe generar una remodelacin integral de los espacios
misma Hacienda fsicos, adquirir mobiliario y equipo necesario para la operacin
Municipal. al interior de la tesorera municipal, aprovechando y
maximizando el espacio disponible, rehabilitando las
instalaciones elctricas y de redes mediante cableado oculto y
asignado a sitios independientes para las reas de ingresos,
egresos, contabilidad y recursos humanos;
Fuente: elaboracin propia con informacin de los diversos casos estudiados.
88
Cuadro 11: Problemas en materia de Recursos Humanos:
Dotar al personal de capacitacin Generacin de Manuales de procedimientos para los
y herramientas para un mejor empleados que estn frente al pblico y a los
desempeo de sus funciones; funcionarios de niveles ms altos;
Cobros pequeos y de manera Trabajos en equipo y reingeniera de procesos (se
incorrecta; busca generar equipos de trabajo y detectar y
Para municipios pequeos trabajar en reas de oportunidad);
existencia de tarjetas de cobro del Generar un Sistema de Desarrollo Humano Integral
contribuyente no respaldadas en (reconocimiento del desempeo laboral,
ningn documento que de la capacitacin en superacin personal, convivencia y
certeza acerca de quin era el publicacin de mensajes motivacionales);
propietario del predio y tampoco Capacitacin por medio del programa de
de su superficie y mucho menos capacitacin y en materia de profesionalizacin,
capturado en un medio fomento a programas de Maestras;
electrnico. Referente a capacitacin, servidores pblicos
Tarjetas de cobro llenadas a lpiz adscritos a las reas de la tesorera, sindicatura,
y que fcilmente pueden ser obras pblicas y desarrollo urbano contralora y
modificadas previo acuerdo de la desarrollo agropecuario y reas afines a la
corrupcin. Tesorera, fomento a participar en diplomados
Cuadro 12: Problemas en materia de normatividad y trmites tortuosos:

Simplificacin de trmites y Normatividad (compilacin de circulares y procedimientos
procedimientos catastrales, internos, difusin de la misma);
as como la implementacin En materia de actualizacin del marco normativo de la
de mdulos de informacin administracin municipal, elaborar un Plan de Desarrollo
bsica. Urbano a fin de conocer las condiciones de urbanizacin
Transparentar la informacin, para as poder planear un crecimiento ordenado, que le
publicando lo bsico en permitir a la poblacin tener una certeza del patrimonio
Internet para su consulta y con el que cuenta;
utilizacin; As tambin el Plan de Desarrollo Urbano, debe considerar
Saturacin del tradicional las licencias de construccin cmo atribucin del
mostrador, en muchos Departamento de Catastro a fin de ir teniendo un buen
municipios se atienden control de ellas y un manejo transparente de sus
simultneamente a varios asignaciones.
contribuyentes, sin una Control de Gestin (Aplicacin de reingeniera de procesos
organizacin bien definida; para el diseo de flujos de control de procesos; diseo de
Falta de atencin eficiente y programa para el control y seguimiento de tramites
oportuna al contribuyente catastrales);
Atencin personalizada; el contribuyente deber llegar a
un rea de recepcin y mediante un control de asignacin
de turno, se canaliza a un mdulo de atencin de acuerdo
con el trmite que va a solicitar (recaudacin, catastro,
ingresos).
89
Creacin ventanillas de atencin al pblico y cubculos
personalizados para servidores pblicos, con esto los
ciudadanos no necesitan ingresar a oficinas
administrativas de tesorera, pues ya cuentan con un
espacio definido para su atencin.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de los diversos casos estudiados.
Cuadro 13: Problemas en materia de Catastro y tecnologa:

No tener un padrn catastral Contar con herramientas para eficientar la recaudacin
confiable y actualizado; y agilizar los procedimientos de fiscalizacin y
No tener la Cartografa cobranza, as como mantenga actualizado el padrn de
actualizada, geo referenciada y contribuyentes
digitalizada; Digitalizacin catastral (Escaneo de documentos;
No existencia de informacin vinculacin de bases de datos y administracin de
por medios digitales; documentos), integracin de la carpeta manzanera;
Padrn Catastral de barrido en campo y levantamiento de informacin; toma
Contribuyentes es ineficiente; de fotografas a cada uno de los predios
Generacin de cobros correspondientes a las manzanas en cuestin;
indebidos, que afectan tanto al Pago electrnico de transmisiones patrimoniales
contribuyente como algunos (Recepcin va electrnica de avisos de transmisin
casos al Municipio. patrimonial; consulta de datos; validacin y pago de
transmisiones);
Sistema para presentacin de avalos para transmisin
patrimonial as como su aprobacin va electrnica
(Desarrollo de un programa para captura por parte del
perito; autorizacin o rechazo del mismo va
electrnica);
Para municipios pequeos instalar un Comit Catastral
del municipio para actualizar los valores catastrales y
proponer ajustes en las cuotas.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de los diversos casos estudiados.
Esta clasificacin permite que el administrador pblico prestar atencin a la

problemtica que se presente en su municipio y tendr en mente algunas
estrategias para poder dar solucin a su problemtica. Aunque tambin
recomendara se revisara la aplicacin del 2 por ciento del Programa de Desarrollo
Institucional Municipal, conforme a lo que se establece en la Ley de Coordinacin
fiscal en el Captulo V, art. 32 Los municipios reciben recursos provenientes del
fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM); art. 33, segundo prrafo
que stos podrn disponer de hasta un 2 por ciento del total de recursos del FISM
que les correspondan para la realizacin de un Programa de Desarrollo
Institucional. Este programa ser convenido entre el ejecutivo federal a travs de
SEDESOL, el gobierno estatal correspondiente y el municipio de que se trate.
90
Con este apoyo disponible para los municipios, pueden lograr resarcir
irregularidades que existan en su hacienda pblica, modernizar su infraestructura
y administracin de la hacienda municipal, slo es necesario que se genere esa
estrategia de modernizacin y se alleguen de las herramientas necesarias para su
consecucin.
3.4.2.- Modernizacin de la hacienda municipal desde la perspectiva del

Contribuyente:
El ciudadano en nuestro pas est obligado a contribuir con los ingresos de

nuestro gobierno; esto facultado en el art. 31 fraccin IV 28 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cmo ciudadanos contribuimos con los
diferentes tipos de impuestos, ayudamos a la operacin del pas con recursos
directos e indirectos que se deben traducir en gasto pblico eficiente. Los
contribuyentes conocen sus obligaciones fiscales y racionalmente evalan la
posibilidad de cumplir o no (total o parcialmente) Licona (2011). En ese contexto,
una persona que busca maximizar su bienestar, pagar sus contribuciones
debidamente siempre y cuando considere que el costo esperado de evadirlas es
mayor o igual que el beneficio esperado de evitar su pago. A esta razn
econmica se le conoce como evasin fiscal incurriendo en morosidad de su
responsabilidad.
A la par, la autoridad hacendaria continuar en sus esfuerzos por fiscalizar a una

persona siempre y cuando el costo marginal de fiscalizarlo sea menor al beneficio
marginal de esa fiscalizacin. Aunque si vale la pena comentar que para los
municipios el Predial resulta ser su mximo ingreso 29 , por lo que no debera
escatimar recursos para poder eficientar su recaudacin.
Sin embargo, existe el contribuyente que por diversos motivos decide no pagar
sus obligaciones; muchas de estas decisiones estn alentadas por las nulas
sanciones que la ley establece para su potencial evasin; pues valora el costo de
la deuda con la sancin que pueda recaer en l. La falta de cultura tributaria
debido a su idiosincrasia basada en varios aspectos: la idea de que los servidores
pblicos se roban los impuestos; la percepcin del contribuyente de la poca
justicia e imparcialidad en el cobro de impuestos; el malestar de los contribuyentes
28
Art. 34 Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos pblicos, as de la
Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes
29
El impuesto predial representa el 64.32%, seguido del traslado del dominio de bienes inmuebles
con el 20.21%; adquisicin de bienes inmuebles con el 14.33%. Datos calculados con informacin
del INEGI 2010, Ingresos por estado y municipio, datos globales
91
por la inequidad impositiva, que establece en la ley un trato fiscal distinto entre
contribuyentes con similar capacidad contributiva; el disgusto de los
contribuyentes porque se otorgue un trato fiscal ms favorable a aquellos
contribuyentes de mayor capacidad de aportacin; la percepcin de insuficiente
calidad y cantidad de los servicios pblicos que se ofrece a la sociedad; la idea de
ausencia de un eficiente control administrativo; la percepcin de la escasa
atencin que se presta por las autoridades a las promociones de los
contribuyentes y a sus medios de defensa.
Habra que considerar la existencia de un deficiente esquema de fiscalizacin y

administracin tributaria: esto abona a la evasin en la medida que los controles
insuficientes de la autoridad en su aparato recaudatorio y fiscalizador. Si el Estado
tiene como funcin recoger el tributo y si alguien no lo ejerce, entonces tiene que
fiscalizar erogando recursos adicionales para ello a fin de que se cumplan las
obligaciones; esto es un problema de decisin econmica, anteponiendo los
costos. Para ello la autoridad debe imponer sanciones como herramienta que evite
la evasin.
En el caso de los municipios en estudio, se encontraron algunas de las razones

por la cual, los contribuyentes se convierten en morosos y no atienden su
obligacin constitucional; cabe hacer mencin que si un municipio quisiera
encontrar cul es la principal causa de la evasin en su territorio, podra elaborar
una encuesta para encontrar dichos motivos.
Cuadro 14: Problemas detectados en el Contribuyente.

ndice de Cartas de Invitacin: programa tendiente a recuperar la
morosidad en el cartera vencida y disminuir el ndice de morosidad; consiste
pago del impuesto en hacer llegar a los domicilios de los causantes (con
Predial; adeudos por un monto mayor);
Falta de previsin Convenios con instituciones Bancarias: sostener
para realizar el reuniones con Instituciones bancarias, a fin de darles a
pago del Impuesto conocer las necesidades as como la celebracin de contratos
Predial por el para banca electrnica va internet, prestacin de servicios
desconocimiento bancarios, concentracin empresarial, cuenta de cheques,
del contribuyente con la finalidad de llevar a cabo el cobro del impuesto predial
en el monto a en sus modalidades de pago referenciado en ventanilla
pagar; bancaria, transferencia electrnica y tarjeta de crdito.
Recursos escasos Envi de recibos prediales para pago referenciados en
para el pago del Bancos: hacer llegar a los domicilios de todos los causantes
impuesto predial; va correo, su recibo de Pago del impuesto Predial con el
Falta de cultura estado de cuenta del importe correspondiente para ser
impositiva pagados en las ventanillas de los Bancos convenidos, as
participativa con el como os descuentos aplicables del 20, 10 y 5 por ciento, al
92
municipio realizar u pago en los primeros meses del ao
respectivamente.
Generar una intensa campaa con algn lema que involucre
al ciudadano cmo: que pague ms el que ms tiene,
difundida en prensa, radio, tv, propaganda con mantas en
lugares estratgicos, posters, etc.;
Cobro del Impuesto Predial por pago referenciado: previa
aprobacin de la Asamblea Municipal, se puede generar una
modalidad de cobro del Impuesto Predial, a travs de un
sistema automatizado, con un formato donde se especifica el
monto de su adeudo actual y anteriores en su caso, nmero
de referencia que es el vnculo entre la Institucin Bancaria y
la Tesorera Municipal;
Pago por Transferencia Electrnica o Tarjeta de Crdito
va Internet: El contribuyente podr realizar su pago del
impuesto predial para el ejercicio que desee por transferencia
electrnica si maneja una cuenta bancaria de cheques con
alguno de los bancos autorizados;
Instalacin de un Centro de Atencin Telefnico: a fin de
tener un mayor acercamiento de manera directa con el
contribuyente, se desarroll a partir de los adeudos
anteriormente descritos un mdulo de consulta que
proporciona el saldo actualizado en el impuesto predial a
travs de un nmero telefnico sin costo para el
contribuyente, brindando atencin en das y horas hbiles de
oficina.
Formato Mltiple de pago: esquema de pagos para ser
utilizado en el cobro del impuesto, derechos, productos y
aprovechamientos que cobra el Ayuntamiento. Con este
formato el usuario paga en las ventanillas bancarias por pago
referenciado, permitiendo con ello unificar bajo un mismo
formato los cobros que realiza el municipio.
El contribuyente tambin tiene responsabilidad y quizs nos ahorraramos mucho

si slo cumpliramos con nuestro deber, pero ante la falta de cultura en ese
aspecto, es necesario erogar recursos para solventar esta situacin. Adems se
debe considerar que el municipio en ayuda del Gobierno Local y Federal tiene
como misin formar una infraestructura hacendaria fuerte a fin de evitar que se
siga fortaleciendo la evasin de este impuesto.
El hecho de tener experiencias que nos permitan ser aprovechadas e

implementadas en municipios que quieran elevar su recaudacin en impuesto
predial nos permite generar un conocimiento que los municipios deberan
aprovechar.
93
Es evidente que ante la problemtica de la falta de ingresos propios por parte del
municipio, es importante detectar las vulnerabilidades municipales e innovar en
sus soluciones, modernizar la hacienda municipal es una opcin, pero si tienes la
estructura suficiente y esto no ayuda; es necesario voltear y ver al contribuyente y
detectar el por qu no contribuye y ayuda para que le sea retribuido en
consecuencia con mejores servicios pblicos.
La importancia para los municipios de tener en sus manos informacin sobre

alternativas o tcnicas que mejoren su recaudacin fiscal hoy da se vuelve de
suma necesidad a fin de tener medios de gestin que ayude a los alcaldes de
nuestro pas.
Sin embargo, es necesario construir una visin de futuro dnde todos los
participantes: autoridades, funcionarios catastrales y los propios usuarios, se
involucre en el proyecto de modernizacin de la hacienda municipal que beneficie
la recaudacin del impuesto predial. Se requieren construir una serie de
consensos y acuerdos al interior y al exterior del municipio que permita una
adecuada planeacin y ejecucin del mismo. Pasando por escuchar y atender las
necesidades de los usuarios y actores, aspectos tan sencillos que nos recomienda
las organizaciones internacionales, pero que es muy difcil de realizar debido a
diferencias polticas. Para ello, se deben buscar consensos en organizaciones que
se encuentran al mismo nivel administrativo, con los grupos polticos y sobre todo
con los ciudadanos.
94
CONCLUSIONES
No obstante, dado los avances logrados en materia normativa con reformas

Constitucionales hechas al artculo 115; los municipios siguen presentando
muchos problemas en su funcionamiento. El extenso territorio y la multiculturalidad
que tiene Mxico, genera una enorme heterogeneidad en los municipios, lo cual se
traduce en una necesidad latente de intervencin de los gobiernos estatales y del
federal, con el afn de buscar cierto nivel de homogeneidad al menos en las
finanzas pblicas.
La dependencia de los recursos de la federacin y del nivel estatal se convierte en

un problema para los municipios; esto quiere decir que los municipios ven como
un problema no recibir los recursos por parte de la federacin o de sus gobiernos
subnacionales; los municipios deben tener otra visin en sus planes de trabajo,
visin que no exija la dependencia de estos recursos, sino la generacin de los
propios.
Pese a ser municipios eminentemente urbanos, los municipios-capitales no

necesariamente recaudan ms impuestos por la cantidad de habitantes y
viviendas registradas en su padrn. Esto se debe a la falta de actualizacin de
padrones o del catastro, as como la actualizacin de valores.
En la investigacin se encontr que la falta de actualizacin de las leyes locales

que regulan sta recaudacin mantiene un rezago normativo para el cobro de
dicho impuesto. De las 32 entidades Federativas, 28 cuentan con Ley de Catastro,
tres de ellas sealan los aspectos catastrales y registrales, adems 16 cuentan
con reglamento estatal. A nivel nacional slo 10 entidades federativas disponen
parcialmente de reglamentos municipales, siendo un total de 66.
De la variedad de temticas abordadas en las leyes catastrales, la mayora de

ellas coinciden en los siguientes temas: de las autoridades y/o organismos
catastrales y sus atribuciones, del procedimiento para establecer los valores
unitarios del suelo y de las construcciones, transitorios, disposiciones generales,
definicin del catastro, de los procedimientos de evaluacin, revaluacin y
deslinde, de las operaciones catastrales, de las infracciones y sanciones del
padrn catastral, de la terminologa del padrn catastral y de la inscripcin de
inmuebles.
Slo diez estados le dan la importancia deba a este impuesto y han creado al
grado de Secretaria como el caso de Baja California, y otros Institutos encargados
del ramo; mientras que en el resto de los estados (21), slo mantienen un carcter
95
de Direccin General, aspecto demuestra la importancia que debe tener este tema
para los gobiernos de los estados.
El problema de los municipios entonces no reside por completo en su psima

administracin de recursos y medidas para el cobro de este impuesto; sino que
desde el plano estatal no se apoya a este concepto; la federacin ya realizo su
parte con la reforma a la Ley, pero no vigilo el debido cumplimiento de dichas
reformas, adems de no poder brindar un programa federal que permitiera que
todos los municipios del pas caminaran de la mano con la visin de desarrollo que
se tienen en cada estado y la federacin.
Con la experiencia que se tiene de tantos aos de cobrar este impuesto, se han
detectado las siguientes variables que es preciso manejar en un ordenamiento
jurdico que permita evitar perder recursos por esta va.
a) Las variables bsicas catastrales que captan los catastros con mayor
frecuencia es la relacionada con la identificacin y ubicacin de los predios;
propietarios de los bienes inmuebles y las caractersticas de los predios.
b) El 44.9% de los municipios utilizan el mtodo topogrfico para realizar sus
levantamientos catastrales.
c) El 60.1% de los padrones integra informacin tanto rural como urbana
d) El 51% de los municipios utilizan el sistema de produccin automatizado
para generar productos catastrales.
e) Aproximadamente el 79.8% de los municipios tienen informacin catastral
en medios digitales.
Se confirma la evidencia en el sentido de la urgente necesidad de apoyar de

manera decidida por parte de los otros niveles de gobierno (federal y estatal), la
modernizacin de los sistemas de recaudacin predial y catastro. La mayora de
los municipios del pas trabaja sobre registros y valores catastrales no
actualizados, lo cual es un indicador del atraso en los sistemas para captar la
informacin, los municipios carecen de recursos tcnicos para realizar mejores
prcticas; esto incide en la baja recaudacin del impuesto predial.
Como podemos ver, la falta de informacin referenciada, la deficiencia en los

padrones y la poca adaptabilidad de los municipios a las nuevas tecnologas, se
convierte en un factor que no nos permite entender la manera de cmo se recauda
este impuesto y de su deficiente captacin.
Debemos aprender a los estados de Michoacn y Estado de Mxico que tienen

municipios que le dan ms importancia al aspecto del relieve, se podra inferir que
96
su orografa influye en esta vertiente; aunque, no pasa lo mismo con el estado de
Oaxaca, quien por su diversidad municipal y orografa, debera darle ms
importancia a este aspecto. Desafortunadamente este estado y sus municipios
solo se fijan en las caractersticas de los predios y el mbito de injerencia.
La mayora de los municipios valoran lo que se ha contrado sobre la propiedad,

ms que lo caro de las instalaciones, los materiales empleados o la estructura
realizada; esto implica que una persona pagara ms si bardea su propiedad
aunque no tenga construido ms que un cuarto donde vivir. Ahora bien, si se
cobra por lo construido, los mecanismos de identificacin de esta variable no son
lo suficientemente tecnificados.
El uso de la tecnologa tambin es un problema que no es ajeno a los municipios;

estos aun poseen informacin de ndole cartogrfica generada de manera manual
(30.5 por ciento, 629 municipios, segn encuesta del INEGI, 2011); el 50.9 por
ciento (1,052 municipios) genera su informacin de manera automatizada.
Otro aspecto que marca el rezago de la captacin de ingresos por concepto de

impuesto predial es debido a que la base impositiva se erosiona significativamente
por una combinacin de exenciones legales, subvaloracin y el fracaso para incluir
todas las propiedades de la base que deben considerarse. En muchos pases,
menos de la mitad del valor de la propiedad se grava, adems de las bajas tasas
de cobro.
Para pases como el nuestro, los organismos internacionales coinciden en que es

necesario concentrar los esfuerzos en una reforma que movilice los ingresos en
las zonas urbanas ms grandes; pues las ciudades ms grandes tienen la mayor
base impositiva, la maquinaria administrativa y la financiacin pblica local tiene
que justificar este enfoque. Gobiernos ms pequeos y las zonas ms rurales son
importantes, pero el tipo de impuesto es probable que sea ms rudimentaria y
estos gobiernos en cualquier caso, siendo ms dependiente de la central (o
estatal-provincial).
La propuesta de generar un solo instituto u organismo que administre el Catastro a

nivel nacional, permitir delegar slo el cobro del impuesto al municipio,
incrementando su eficiencia recaudatoria. La falta de organizacin administrativa,
tecnolgica y jurdica no ha permitido a los municipios funcionar con capacidad
para afrontar sus obligaciones recaudatorias. El INEGI no puede cubrir este papel
debido a sus otras funciones, el tener un organismo autnomo (quizs) y con los
recursos suficientes para el apoyo de esta tarea, facilitar el trabajo de los
municipios.
97
Para lograr un avance se recomienda generar una base impositiva que se deriva
del valor de mercado y se estandariza a travs de diferentes autoridades locales.
La bsqueda de una equidad global y del cobro de lo justo, son elementos que
deben considerarse a la hora de establecer un valor especfico para el impuesto a
la propiedad.
Retomando la experiencia de Colombia e inclusive de municipios pequeos y

grandes en el pas donde han elevado la recaudacin del impuesto predial
mediante la actualizacin catastral; medida que es la primera que se implementa
para poder incrementar los ingresos por impuesto, pero que sin embargo, no se
incentiva en su aplicacin. El proceso de actualizacin de la informacin catastral
de la totalidad de los predios de la ciudad deba ser realizado en un periodo de
mnimo de cinco aos, lo cual generaba, en efecto, un rezago en el avalo
catastral de los bienes con respecto a la realidad del mercado inmobiliario.
Considerar una legislacin fiscal desde el establecimiento de un nuevo enfoque

legislativo para impuestos sobre la propiedad, permitir incrementar la
recaudacin del impuesto. La redaccin de una norma sobre el impuesto predial
plantea una serie de desafos que pueden ser sorprendentes y frustrantes a la luz
de la simplicidad de un estatuto tributario propiedad tpica.
La generacin de reformas estructurales y Administrativas como reformar la

estructura tributaria. Concentrndose en la eleccin de una base impositiva, en
estructura y cambio de polticas de exencin y reformas Administrativas dnde se
busque aumentar la cobertura (SIG, cartografa); valoracin de actualizacin
(formacin, procedimientos); mantener registros unificados y mejorar la
recopilacin de Tarifa (Reducir preferencias, reducir los costos de cumplimiento,
endurecer la aplicacin), son tareas pendientes que deben revisar los municipios
al momento de proponer una reforma a los Congresos Locales.
El municipio debe constituir una base importante para la movilizacin de los

ingresos para satisfacer las necesidades locales. Extraer de la tierra, la cual es un
bien as como los edificios y otras mejoras inmobiliarias sobre la tierra que son
difciles de ocultar. Los que ms se benefician de la inversin pblica sern
probablemente los que tengan que pagar una parte mayor del impuesto predial los
recursos suficientes para implementar una poltica social que verdaderamente
combata la pobreza y distribuya la riqueza, debe considerar la implementacin de
reformas y modernizacin de su perspectiva sobre el proceso administrativo.
98
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102
Anexo 1
Indicadores para el anlisis de la Situacin Financiera de los Municipios
Ingreso municipal directo per cpita: Con ese indicador se estar midiendo en
trminos porcentuales los recursos que obtiene el municipio de la ciudadana. El
indicador requiere que slo se consideren los ingresos propios y no los que
provienen de las participaciones o de deuda. La frmula a aplicar es:
Gasto per cpita municipal: El indicador de gasto per cpita mostrar el total de
recursos que le gobierno municipal utiliza en cada habitante, sea en inversin o
en servicios pblicos. Es recomendable que se utilicen datos de precios
constantes, ya que permite hacer comparaciones en trminos reales de un ao
a otro o de un periodo a otro. La frmula aplicada es:
b) Anlisis especfico de la situacin financiara municipal
El anlisis especfico permite adentrarse en los aspectos ms concretos de la

estructura financiera del municipio que es motivo de anlisis, tales como
comportamiento de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos,
participaciones, deuda, gasto corriente y gasto de inversin; el clculo de estos
indicadores deber ser con base en datos a precios constantes. En este apartado
lo ms importante es detectar las variedades ms relevantes de la estructura de
la hacienda municipal y calcular sus respectivos indicadores, entre otros, lo que
mayor ayuda son:
1. Balance financiero. Este indicador mostrar la relacin existente entre ingreso

y gasto, a travs de la cual se podr evaluar la capacidad que tienen los
gobiernos municipales para enfrentar sus compromisos de gasto, y con ello medir
si stos han trabajado en equilibrio, supervit o dficit. La frmula para obtener el
indicador ser:
103
2. Autonoma financiera. Con este indicador se podr medir el grado de
autonoma que tienen los gobiernos municipales con respecto a las fuentes de
financiamiento que provienen de recursos de otros niveles de gobierno o del
crdito. La autonoma se medir por el porcentaje que representan los ingresos
propios (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos) con respecto a los
ingresos totales. La frmula para calcular este indicador ser:
3. Autonoma tributaria. El indicador de la autonoma tributaria incluye slo los

ingresos derivados de los impuestos, lo cual muestra el porcentaje de recursos
que se obtienen de la ciudadana y mide el grado de presencia fiscal del gobierno
municipal. La frmula para calcularlo ser:
4. Ingreso per cpita por impuestos. Un dato relevante es la estructura

financiera es la combinacin del valor real de los recursos obtenidos por
impuestos para un ao N y el total de la poblacin para ese mismo ao, con lo
cual se obtiene el porcentaje de los ingresos que provienen de los impuestos por
cada ciudadano. La frmula para calcular esta relacin es:
5. Ingreso per cpita por derechos. Este indicador mostrar en trminos

porcentuales, cul es el grado de autofinanciamiento de recursos obtenidos por
servicios prestados por el municipio, como seran: agua potable, recoleccin de
basura, trnsito, mercados, seguridad pblica, etctera. Este indicador mostrar
qu tanto el municipio ha recurrido a la actualizacin de precios y tarifas como
estrategia para allegarse recursos financieros. La frmula para obtener este
indicador es:
104
6. Capacidad de inversin a precios constantes. Este indicador nos mostrar
el porcentaje de gasto total destinado a la inversin pblica municipal en un ao
especfico o en un periodo determinado. Si es posible este indicador puede ser
desglosado tanto como la informacin lo permita, por ejemplo gasto de inversin
en: servicios pblicos, salud, vivienda, educacin, infraestructura para el
desarrollo, etctera. El indicador se obtiene aplicando la siguiente frmula:
7. Gasto per cpita de inversin. El indicador de inversin per cpita mostrar,

a precios constantes, el monto de recursos financieros que el municipio
destinada por habitante, considerndose el gasto de inversin como aquel que se
destina al mantenimiento y ampliacin de los servicios pblicos. Con ello se tendr
la posibilidad de detectar la evolucin, si se hace para varios aos, de los
recursos destinados a la comunidad. La frmula para calcularlo es:
8. Peso de la estructura administrativa frente a la capacidad de inversin.

Este indicador busca comparar el peso de los gastos administrativos municipales
(gasto corriente) frente a los montos destinados al impacto directo del gobierno
en la ciudadana a travs de la obra pblica (gasto de inversin). El resultado nos
indica cuntos pesos se gastan en administracin por cada peso gastado en
inversin. La frmula de clculo es:
9. Indicador por servicio pblico prestado. Este indicador es de gran

importancia, ya que nos permite detectar en trminos porcentuales, y con base en
informacin a precios constantes, cules han sido las prioridades que los
municipios tienen en materia de servicios pblicos, tales como: agua potable,
drenaje y alcantarillado; alumbrado pblico; servicio de limpia: mercados;
panteones; rastro; seguridad pblica; etctera. Todo ello medido en trminos de
los recursos aplicados a cada servicio y comparados con respecto al total de
gasto municipal. La frmula para obtener el indicador es:
105
10. Gasto corriente. Este indicador nos permitir medir, a precios constantes, el
peso del gasto corriente en la estructura financiera del municipio, considerado de
estos gastos los de nmina, de operacin y mantenimiento. La frmula para
obtener este indicador es:
11. Indicadores de deuda. En la poca actual la deuda ha representado una

fuente importante de financiamiento municipal, por lo que analizar cul es el papel
que juega en la estructura y estrategia financiera es de gran importancia. Para
lograr este propsito es necesario el clculo de cuatro indicadores, que son:
1. saldo de deuda
2. carga de deuda
3. carga de intereses, y
4. apalancamiento financiero.
El primer indicador mostrar el porcentaje que representa el saldo neto de la

deuda como proporcin del gasto total; el indicador de carga de la deuda, sealar
en trminos porcentuales el peso de la deuda en relacin con el gasto total. El
indicador de carga de intereses denotar el peso que representan los interese de
la deuda municipal con respecto a su gasto; el indicador de apalancamiento
financiero permite calcular el grado de utilizacin de recursos derivados del
crdito para el financiamiento del gasto municipal. Las frmulas para el clculo
de estos indicadores sern:
106

2013 Josue David Vasquez Castellanos

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INSTITUTO POLITCNICO NACIONAL

SECRETARA DE INVESTIGACIN Y POSGRADO

CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS,

PROPUESTA DE POLTICA FISCAL

QUE PARA OBTENER EL GRADO DE

MAESTRA EN ECONOMA Y GESTIN MUNICIPAL

JOSU DAVID VSQUEZ CASTELLANOS

DIRECTOR: M. en E. PEDRO MENDOZA ACOSTA

MXICO, D.F., DICIEMBRE 2013

Cuadro 1: Ingresos Municipales 11

Cuadro 2: Reformas al artculo 115 Constitucional y sus implicaciones en el cobro

del impuesto predial. 50

Cuadro 3: Leyes y Reglamentos que regulan la Recaudacin Predial en los

Cuadro 4: Institutos y Direcciones de apoyo al cobro del predial 55

Cuadro 5: Aspectos a considerar en una reevaluacin del valor de las

Cuadro 6: Metodologa a considerar en una actualizacin catastral. 63

Cuadro 7: Componentes a considerar en una actualizacin catastral. 64

Cuadro 8: Componentes de una reforma para pases en desarrollo a propuesta

del USAID y el FMI. 69

Cuadro 9: Montos para instituciones que apoyen al proyecto. 84

Cuadro 10: Problemas en materia de instalaciones: 88

Cuadro 11: Problemas en materia de Recursos Humanos: 89

Cuadro 12: Problemas en materia de normatividad y trmites tortuosos: 80

Cuadro 13: Problemas en materia de Catastro y tecnologa: 90

Cuadro 14: Problemas detectados en el Contribuyente. 92

Grafica 1: Impuesto Predial respecto del Producto Interno Bruto 16

Grfica 2: Evolucin del Impuesto Predial y el PIB, series estandarizadas 19

Grfica 3: Poblacin de los municipios-capitales del pas, INEGI 2010. 27

Grfica 4: Viviendas habitadas en los municipios, 2010. 28

Grfica 5: Ingresos de los Municipios-Capitales del pas (promedio), 2011. 29

Grfica 6: Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial a precios de 2011,

Grfica 7: Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial a precios de 2011,

Grfica 8: Impuesto Predial percpita (2011). 41

Grfica 9: Ingresos por concepto de impuesto predial por vivienda (2011). 42

Grfica 10: Evolucin de la recaudacin del Impuesto Predial/Ingresos Propios

Grfica 11: Ingreso municipal propio percpita (2011). 44

Grfica 12: El Impuesto Predial en el pago de egresos municipales (2011). 45

Grfica 13: Principales Egresos de los Municipios-Capitales, 2011. 48

Figura 1: Etapas y participantes en el Proyecto de Modernizacin Catastral. 83

Tabla 1: Recaudacin Predial con respecto al PIB, 1980-1990, (Base 2010). 16

Tabla 2: Recaudacin Predial con respecto al PIB, 1991-1999, (Base 2010). 17

Tabla 3: Recaudacin Predial con respecto al PIB, 2000-2010, (Base 2010). 18

Tabla 4: Indicadores de Ingresos y Egresos de los municipios-capital, 2011. (Base 31

Tabla 5: Situacin Financiera de los municipios-capital, 2011. (Base 2010). 32

Tabla 6: Indicadores de egresos de los municipios-capital, 2011. (Base 2010). 34

Tabla 7: Indicadores de Ingresos y Egresos per cpita de los municipios-capital 36

Tabla 8: Principales variables que se califican para valorar un predio. 57

Tabla 9: Variables para describir una Construccin. 58

BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos

BANXICO Banco de Mxico

FIDEM Fideicomiso para coadyuvar al Desarrollo de las Entidades

FISM Fondo de Infraestructura Social Municipal

FMI Fondo Monetario Internacional

IGAC Instituto Geogrfico Agustn Codazzi

INDETEC Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas

INEGI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa

INPC ndice Nacional de Precios al Consumidor

LPT Impuesto sobre la tierra y la propiedad

MDP Millones de Pesos

ONU Organizacin de las Naciones Unidas

ONU-Hbitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos

PIB Producto Interno Bruto

PMC Programa de Modernizacin Catastral