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Authorized

26101

Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedDisclosure Authorized 26101
Ecua Una Agenda Económica y Social del Nuevo Milenio Vicente Fretes Cibils Marcelo M. Giugale
Ecua
Una Agenda Económica y
Social del Nuevo Milenio
Vicente Fretes Cibils
Marcelo M. Giugale
José R. López-Cálix
Editores
A
A
n BANCO MUNDIAL
ss:
~
lfaomega
Copyright © 2003 Th e International Bank for Reconsrruct ion and Developrnent / T H
Copyright © 2003 Th e International Bank for Reconsrruct ion
and Developrnent / T H E WORlD BANK
1818 H . Streer, N. W , Washington , D . C. 20433 , U SA
Para esta edición: © 2003 Banco Mundial en coedición con
Alfaomega Colombiana S. A. Calle 106A N o. 22 -56 Bogot á, Colombia
www.alfaom ega.com. co
Primera edición: abril de 2003
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y encuadernació n: D 'Vinni Impresores
4 2S No . 53-33, Bogot á)
ISBN : 958-682-469- 1
Impreso en Colornbia-Prinrcd in Colombia
Contenido Prefacio Biografía de los editores Agradecimientos Lista de acrónimos xxiii xxv : xxvii xxix
Contenido
Prefacio
Biografía de los editores
Agradecimientos
Lista de acrónimos
xxiii
xxv
:
xxvii
xxix
Síntesis
xxxiii
Vicente fretes Cibiú »)osé R. U pez-Cálix
1.
xxx iii
Il.
Propósito yorgan ización
Mensajes cenrrales
xxxiv
[[1. La
agenda del desa rrollo- diagnós ticoy políticas
xxxviii
A.
Acelerando elcrecimientoconcompetitividad y preservando
la es tabilidad con disciplin a fiscal
xxxvi ii
La
neasidad del ajllste y la disciplina fiscal
xli
La
rejol7lla tributaria
xli
El recorte. reorientación y transparenaa del gasto
xli ii
La
sostmibilidad de la deuda plÍblica
xliv
La agenda de competitiridad
Fortaleciendo elsistema finan ciero
El sector petrolero
Reforma comercial
El desarrollo de la infraestme/llra básica
xl v
xl vi
xl vii
xlix
l
B. Impuls ando el desarro llo social, soste nido yequitat ivo
Iii
Edllcación
¡ii
Sallld
liv
La protetÚón
de
los más t'1llnerables
Iv
Segllridad social
Ivi
Desarrollo IIrbano
Ivii
Desarrolloma l
Iviii
Medioambiente
lix
C. Con struye ndo un gobierno decalidad al servicio de todos los
ec uatorianos ycontra la corrupción
Ix
Mercados laborales J ienitio cit,iI
Refol7lla jlldicial
Descentralización
lxi
Ixiii
Ixiii
I V.
La
vis ión d e u n nuevo Ecuador
l xv
Cuadro
1
Ecuador: Un posibleorden deprioridadeseneldiseño e
impleme ntació n de políticas para el despegue del desarroll o
económico y social
Ixvi
VI E CUADOR: UN A AGENDA ECONÓ MICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO 1.
VI
E CUADOR:
UN A AGENDA ECONÓ MICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO
1.
Preservando la estabilidad con d isciplina fiscal y compe titividad
1
José R. López-Cá/ix
A.
Antecedentes
1
B.
Desempeño macroeconómico reciente
3
C.
Los retos de
preservar la estabi lidad
7
D.
Recomendaciones de política
19
E.
Conclusi ón
26
Anexo
30
Cuadro 1.1
3
Cuadro 1.2
4
Cuadro 1.3
La Ley de transformación económica
Indicadores macroeconómicos
Volatilidad en Ecuador, 1990-2002
8
Cuadro 1.4
Incidencia del petróleo en la economía
9
Cuadro 1.5
Migración
y remesas familiares de Ecuador
13
Cuadro 1.6
16
Cuadro 1.7
18
Cuadro 1.8
20
Cuadro 1.9
21
Cuadro 1.10
Indicadores del sistema financiero
Índice de Libertad Económica
Brecha financiera del sector público no financiero
La Ley de responsabilidad, estabi lización y transparencia
fiscal
Sugerencias relativas al borrador de la vetada Ley de
Competencia de Ecuador
25
Cuadro 1.11
28
Cuadro lA.l
Matriz de políticas
Ecuador: Indicadores económicos seleccionados
30
Gráfico 1.1
Relación entre déficit fiscal (% del PIB) e inflación, 1980-2002
2
Gráfico 1.2
Ecuador:
crédito al servicio privado (tasa de crecimiento % )
5
G ráfico
1.3
7
Gráfico 1.4
8
Gr áfico
1.5
Gráfico 1.6
11
Gr áfico
1.7
12
Gr áfico
1.8
Ecuador: pobreza urbana, 1988- 200 1
Porcentaje de 4 principales bienes en exportaciones
Distribución de ingresos públicos (2001)
Riesgo financiero del país (en basis points)
Deuda externa total (% PIB)
Tipo de cambio real bilateral con los EE. uu. basados en
el IPC y en costos laborales unitarios
Relación de productividad y de precios relativos transables/no
10
14
Gr áfico
1.9
transables (1998 = 1)
14
2. Polít ica y ad mi nis tración tributaria
31
Osvaldo Scbenone
A.
Antecedentes
31
B.
Los tres problemas prioritarios de la política tributaria
El problema de la pr oliferación de impuestos
34
35
El problema
recurrente de las exoneraci ones
36
El problema de las preasignaciones
39
C.
Dos problemas prioritarios de la administración tributaria
La independencia del SR!
4 1
42
CONTENIDO VII El desemp eño de la CAE 42 D. Recomendaciones Recomendaciones de política tributaria
CONTENIDO
VII
El desemp eño de la CAE
42
D.
Recomendaciones
Recomendaciones de política tributaria
43
43
D
erogación
de impues tos menores
de exoneraciones
43
Derogación
43
Derogación depreasignaciones
44
Recomendaciones de administración tr ibutaria
44
Aprobar
el proyecto de leyde RISE
44
Corregir atrasos enprocesos internos
Reforzar la independencia del directorio del SRI
Considerar la fusión del SRI con la CAE
45
45
45
Reformar
Promover
la Ley Orgánica de Aduanas
el estricto cumplimiento de la L ey 4 1 de 1999
4 5
45
Anexo
48
Cuadro 2.1
32
Cuadro 2.2
33
Cuadro 2.3
35
Cuadro 2.4
37
Cuadro 2.5
38
Cuad ro
2.6
41
Cuadro 2.7
46
Cuadro 2.8
46
Cuadro 2.9
47
Cuad ro
2A. l
Ingresos totales del SPNF y del gobierno central, 1995-2002
(en porcentaje del PIB)
Algunos indicadores de gestión del SR! (porcentaje)
Estructu ra del sistema tributario
Estimación de costo fiscal de exoneraciones al IVA interno,
200 1 (millones de US$)
Costo fiscal de exoneraciones al a rancel aduanero y al IVA
sobre las impo rtaciones, 2000 y 2001 (en millones de US$)
Porcentajes de preasign ación de la recaudación del ICE
Resumen del efecto recaudatorio de las recomendaciones
(en porcentaje del PIB)
Resumen del orden de prioridad de las recomendaciones
Matr iz de recomendaciones
Estimación alternativa del costo fiscal de las exoneraciones
de IVA
48
3. Administración y sostenibilidad de la deuda
49
Elaine Tinsley
A.
Anteceden tes
49
B.
Actual estruc tura de la deuda
51
Deuda
pú blica
externa
51
Deuda pública interna
Servicio de la deuda
53
54
C.
Plan de reducción de la deuda de Ecuador
Análisis de sostenibilidad de la deuda
55
56
El
modelo
56
Resultados
57
D.
Recomendaciones en materia de políticas
Primera etapa: recuperar la credibilidad
Segunda etapa: modernizar la gestión de la deuda
Recomendaciones para el corto plazo
58
58
59
6 1
VIII ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO Anexo 63 Cuadro 3.
VIII
ECUADOR:
UNA AGENDA
ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO
Anexo
63
Cuadro
3. 1
Del endeudamiento pú blico en la
Ley O rgánica de
55
Cuadro 3.2
Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal
Supuestos del escenario base
56
Cuadro 3.3
Resultados del modelo de sostenibi lidad de la deuda
Matriz de política
57
Cuadro 3.4
62
Cuadro 3A.l
D inámica
de
la deuda pública
63
Gr áfico
3. 1
Composición
de la deuda pú blica. US$ mil
millones
50
G
ráfico 3.2
D euda
externa (US$ mil millones, agosto 2002)
52
G
ráfico 3.3
Deuda externa por acreedor
52
G
ráfico 3.4
Deuda externa por deudor
53
G
ráfico 3.5
D euda
inte rna por deudor. Octubre 2002
53
G
ráfico 3.6
Servicio de
la deuda para las actuales deudas - 2003 -2015
(US$ millones)
54
4.
Sist ema bancario
65
Mario Guadamillas, Giouanni Majnoni y Yira Mascaró
A. Sistema financiero postcrisis: estructura y profundidad
Est ructura del sistema bancario
66
67
B. Tendencias de balances, solvencia y rentabilidad de los bancos
69
Tendencias de
balance
69
Solvencia
72
Rentabilidad
72
C.
Fortalecimiento en el manejo de riesgos individ uales y sistémicos
73
Estruc tura instit ucional y manejo
Fortalecimiento de la supervisió n
del riesgo de liquidez
y regulación
73
76
D
.
Aspectos relativos a la liquidación de pagos y valores
77
E.
La red de seguridad
financiera
79
F.
Recomendaciones d e política
8 1
Anexo de Cuadros
87
Cuadro 4.1
Cuadro 4A. l
Cuadro 4A.2
84
87
88
Cuadro 4A.3
88
Cuadro 4A.4
89
Cuadro
4A .5
90
Cuadro 4A.6
Matri z de política
N úmero de entidades del sistema financiero
Los gastos de reestructuración bancaria (En m iles de US$ y
porcentajes del total)
Número y tamaño de entidades del sistema financiero a
octubre 200 2
Bancos privados: Balance ge neral (en miles de US$ y
porce ntajes del total de activos)
Bancos pr ivados: Estado de Pérdidas y Ganancias (en miles
de US$)
Bancos privados: Ind icadores Financieros
Liquidez del sistema bancario
90
Cuadro 4A.7
9 1
CONTENIDO IX G ráfico 4 .1 Total de activos bancarios y cartera por vencer sobre
CONTENIDO
IX
G
ráfico 4 .1
Total de activos bancarios y cartera por vencer sobre el PIB
Líneas de financiamiento con el exterior
(en milllones de dólares)
67
Gráfico 4 .2
7 1
G
ráfico
4 .3
Gastos de provisiones brut as y netas de recuperaciones
(en millones de dólares)
73
G
ráfico 4.4
Crédito onshore (po rcentaje oto rgado
en US$)
74
5. Política petrolera
93
Eleodoro Mayorga Alba, Horacio Yépez
A.
Evolución del secto r petrolero y ma rco legal
93
B.
Principales pro blemas de la industria petrolera en el Ecuador
El pro blema del reem bolso del I VA Y la estabilidad cont ractual
Incrementar la producción pe trolera
96
97
99
Las compañías privadas
Petraproducción
El caso de los campos ITT
Reservas
99
99
10 1
10 1
Subsidio generalizado al gas licuado de petróleo
102
Política de prec ios, imp uestos y falta de competencia en el mercado
de
deriva dos
103
Inversiones en refinación
Sistema de administració n de la renta pe trolera
103
104
Marco legal e
106
Impactos am bientales y sociales
107
C.
Recomendaciones y su implementación
Solución al problema del IVA
108
108
Incrementar
la producción de los campos de Pet roecuador
108
In crementar
Eliminación del subsidio indiscriminado al gas
N ueva polí tica de precios e imp uestos
Inversiones en refinación
reservas
109
109
110
11 1
Mejoras en la admi nistración de las rentas petroleras
N uevo ma rco legal e institu cional
Manejo de los impacros ambie ntales y sociales
112
112
113
D
.
Resultados económicos
117
Anexo
1. Evolución histórica y descripción del sector
118
Anexo 2. Actu alización del estudio de imp uestos y subsidios de derivados
127
Anexo
3. Result ados económicos
129
Cuadro 5.1
Im portancia
del sector pet rolero en la economía
(millones de US$)
Proyección de la producción nacional de petróleo
94
Cuadro 5.2
101
Cuadro 5.3
Result ado económico de la refinación y comercialización
(miles de US$)
104
Cuadro 5.4
Estructura de la distribución de la renta petro lera
(Promedio 1995-2000)
105
x ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL N UEVO MILEN IO Cuadro 5.5 106
x
ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA
Y SOCIAL DEL N UEVO MILEN IO
Cuadro 5.5
106
Cuadro 5.6
110
Cuadro 5.7
114
Cuadro 5Al
119
Cuad ro
5A.2
120
Cuad ro
5A.3
123
Cuadro 5AA
124
Cuadro 5A.5
125
Cuadro 5A.6
126
Cuadro 5A.7
127
Cuadro 5A.8
Indicadores de la filial Petroproducción
Precios al público de los productos sugeridos y actuales
Matriz de sugerencias
Reservas al 31/12/2001 (millones de barriles)
Producción actual de petróleo (BPD)
Capacidad de
Resultado económico de Petroecuador (millones de US $)
Conceptos de ingresos pet roleros
Gobierno Centra l
Esquema de dist ribución de la renta petrolera
Precios FO B US-GULF
Cálculo de los precios de paridad de derivados (US$ ct./gl)
Cálculo de precios de eficiencia en terminal (US$ ct./gl)
Recaudación fiscal cálculo de imp uestos o subsidios actuales
(US$ ct./gl)
127
Cuadro 5A.9
128
Cuadro 5A.1O
128
Cuadro 5A.11
128
Cuad ro
5A.12
129
Cuadro 5A.13
130
Cuadro 5A.14
130
Cuadro 5A.15
Precios de eficiencia al público cálculo de precios de terminal
eliminando subsidios aplicando el IVA y el impuestos al
consumo sugerido (US$ ct./Gl)
Comparación del cambio de precios al consumidor
(US$ ct./Gl)
Estimado de prod ucción de las compañías pr ivadas (BPD)
Escenarios de producción (miles de barriles)
Exportación crudo del Estado (miles de bartiles)
131
Cuadro 5A.16
Apor te al fisco del sector
petrolero (millones de US$)
13 1
Cuadro 5A.17
Sensibilidad al precio del aporte al fisco (millones de US$)
132
Cuadro 5A.18
Capitalización del FEIREP
133
Gráfico 5.1
Producción y consumo nacional de
Precio de los productos en terminal (ind. IVA)
Aporte del sector petrolero a la economía nacional -
Proyección al 2007
100
Gráfico 5.2
103
Gráfico 5.3
117
6.
Política comerci al
y competitividad
135
Dominique Hachette
A. Antecedentes
La economía ecuatoriana se liberaliza en la década de los noventa
135
135
B. Los fundamentos del desarrollo ecuatoriano
139
140
Otras recomendaciones
145
Competencia interna
145
Aduanas
,
145
C.
Las franjas de precios
146
J ustificación teórica
Implicaciones
Recomendaciones
146
149
151
D.
Normas técnicas
152
CONTENIDO XI La ausencia del Normas INEN "tratamiento nacional" y OMC 152 152 Recomendaciones Anexo
CONTENIDO
XI
La ausencia del
Normas INEN
"tratamiento nacional"
y OMC
152
152
Recomendaciones
Anexo 1. Estimación del costo social de las licencias y de la ineficiencia
aduanera
Anexo 2
154
157
158
Cuadro 6.1
Cuadro 6.2
Emisión de las licencias por instituciones de origen
Variabilidad de los Precios de los Marcadores Ecuatorianos,
142
1998-2001
150
Cuadro 6.3
Tipos de normas técnicas ecuatorianas (al 4 de octubre 2001)
Matriz de recomendaciones
153
Cuadro 6.4
156
Gráfico 6.1
Gr áfico 6.2
Importaciones - exportaciones 1991-1992, 2001
.
136
Evaluación
de la tasa efectiva del ad valórem
(ad valórem o Arancel/importaciones CIF)
Porcentaje de comercio con autorizaciones previas
137
Gráfico 6.3
Gráfico 6A.l
Gr áfico 6A.2
Gr áfico 6A.3
.
143
Aceite de palma
Aceite de soya
Leche en polvo
.
159
.
159
.
160
7.
Infraestructura básica: Agua y saneamiento, electricidad,
telecomunicaciones y transporte
Franz Drees, Eloy Vidal, EmmanuelJames y Pbilippe Durand
161
A.
Introducción
Descripción sectorial
162
163
Agua y saneamiento
Electricidad
Telecomunicaciones
Transportes
163
164
166
168
B.
Diagnóstico de los problemas y desafíos principales
Sector de agua y saneamiento
Gestión de los recursos hídricos
Sector de energía
Sector de telecomunicaciones
Sector de transportes
Seguridad vial
169
169
176
177
182
187
191
C.
Recomendaciones de política sectorial
192
Sector
de
agua y saneamiento
193
Sector de energía
Sector de telecomunicaciones
Sector de transportes
Infraestructura comunitaria
197
199
200
202
Cuadro 7.1
Instituciones relacionadas con el sector de agua y
saneamiento
163
XII E O JADOR: UNA AGEN DA ECONÓ MICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
XII
E O JADOR: UNA
AGEN DA ECONÓ MICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
Cuadro
7. 2
Cuadro 7.6
Entidades Prestadores de Servicios (ES)
Comparación de algunos sectores eléctricos en América
Latina y el Caribe
Cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado,
1999 (%)
Eficiencia de oper ación de empresas de agua en ciudades
grandes y medianas
Distribución del impuesto de la telefonía y gastos municipales
para agua y saneamiento (A+S) (US$/hab. en 2001)
Machala: Pago mensual por los servicios de agua y
saneamiento - familias con y sin conexión domiciliaria
Principales características de las empresas distribuidoras
en 2001
164
Cuadro 7.3
165
Cuadro 7.4
170
Cuadro 7.5
172
174
Cuadro 7.7
175
Cuadro 7.8
178
Cuadro 7.9
Características de la red vial del
Ecuador por regiones
188
Cuadro 7.10
Cuadro 7.11
Drenaje pluvial. Contribución de mejoras en el marco del
contrato de concesión
Matriz de acciones sectoriales
195
205
Gráfico 7.1
Cobertura de agua y saneamiento (%) en América Latina
comparadas con el
PIB per cápita
170
Gr áfico
7.2
Acceso al servicio (conexión) de agua potable por nivel
de ingreso
17 1
Gráfico 7.3
Gr áfico 7.4
Tratamiento del agua por decil de ingreso
Impresos y gastos agregados de los servicios de agua y
saneamiento
172
173
Gráfico 7.5
Porcentaje
de
la
poblaci ón
con
línea fija (2001)
celular (2001)
182
Gráfico 7.6
Porcentaje de
la población
con
183
Gráfico 7.7
Competencia en mercado celular (septiembre 200 2)
185
Gráfico 7.8
Costo promedio minuto celular plan prepago
(noviembre 2002)
186
8.
Desarrollo urbano
209
Alexandra Ortiz
A. Di agn óstico
Urbanización
Terrenos y viviendas en áreas urbanas
Servicios urb anos
Vulnerabilidad económica y ante desastres naturales
209
210
21 2
2 14
21 6
B. Recomendaciones
2 17
Cuadro 8.1
Cuadro 8.3
Porcentaje de la población que carece de derechos de
propiedad formales, 1998
Tasas de pr opiedad de vivienda en Ecuador y en otros países
Repercusión del subsidio en la capacidad de compra de
viviendas
2 12
Cuadro 8.2
212
21 3
CONTENIDO X1l1 Cuadro 8.4 214 Cuadro 8.5 215 Cuadro 8.6 215 Cuadro 8 .7 Condiciones
CONTENIDO
X1l1
Cuadro 8.4
214
Cuadro 8.5
215
Cuadro 8.6
215
Cuadro
8 .7
Condiciones habitacionales en las áreas urbanas de Ecuador,
1998 (porcenrajes)
Acceso a agua, servicios sanitarios y servicios de recolección
de desechos sólidos en áreas urbanas de Ecuador, 1998
(porcentajes)
Acceso a agua y servicios sanitarios en algunas ciudades
de Améric a Latina (porcentajes)
Matriz de política
220
Gráfico 8.1 Urbanización en Ecuador en comparación con América Latina
210
Gráfico 8 .2 Pobreza urbana en Ecuador,
1995-1999
2 11
9.
Educación
221
Carlos Rojas
A.
Introducción
221
B.
El Sistema Educ ativo: principales problemas
222
Acceso limitado a
la educación y falta de
equ idad
222
Baja calidad de la educación impartida
Serias dificultades para el finan ciamiento
227
de la educaci ón
229
Dificultades en la gobernabilidad del sector
D . Recomendaciones
Anexo 1. Avances en la descentralizacion y desconcentracion del MEC
230
2 33
234
Cuadro 9.1
Cuadro 9.2
Cuadro 9. 3
Ecuad or:
marco institucional del sector educación
223
Estr ategi as e iniciativas por parte del gobierno
23 1
Educ ación : Matriz de políticas
235
Gr áfico
9.1
Tasas netas de matrícula, por quintil de consumo y por
nivel educativo
225
Gráfico 9.2
Gasto público
en educ ación por quintil de consumo
22 7
Gráfico 9.3
228
Gráfico 9.4
Calidad de las escuelas, con base en la opini ón
de empresarios
Gasto en educación como porcentaje del PIB en Ecuador y
América Latina y el Caribe, 1980-2001
229
10.
Salud
241
Marcelo Bortman
A. Introducción
242
B. Di agn óstico del perfil de
salud y sus
características
24 3
Problemas de registros y mortalidad prematura por causas evitables
244
Altas tasas de mortalidad infantil
Alta prevalencia de factore s de riesgo
245
de la mortalidad infantil
246
Altas tasas de mortalidad materna
247
C.
Problemas del sistema de servicios de salud
Antecedentes
24 7
24 7
XIV E CUADOR : UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL D EL NUEVO MILENIO Organización
XIV
E CUADOR : UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL D EL NUEVO MILENIO
Organización fragmentaria y recursos subutilizados
Insuficiente gasto público e inequitativo gasto privado en salud
Financiamiento no transparente
Baja cobertura de los seguros de salud
Limitaciones del área de salud del IESS
248
249
251
251
254
Dificultades para alcanzar las metas de desarrollo para el milenio
254
D.
Recomendaciones
Extensión de acceso a prestaciones básicas
256
256
Desconc entración para una mejor
oferta de los servicios de salud
258
Articulación sectorial y desarrollo del MSP y del IESS
258
Cuadro 10.1
Organización del sector salud
Funciones esenciales de salud pública
Desempeño inadecuado de las funciones esenciales de salud
del MSP
Metas de desarrollo , 1990-2015
249
Cuadro 10.2
253
Cuadro 10.3
255
Cuadro 10.4
260
Gráfico 10.1
242
Gráfico 10.2
243
Gráfico
10.3
244
Gr áfico
10.4
245
Gr áfico
10.5
Relación entre ingresos y expectativa de vida, año 2000
Correlación entre expectativa de vida y consumo del hogar,
Ecuador, 1999
Mortalidad por grupos de causas, Ecuador 1999
Incidencia de SIDA por sexo, Ecuador 1990 a 2000
Porcentaje del ingreso en gasto de bolsillo en salud, según
deciles, Ecuador 1998
250
11 .
La
red de asistencia social
261
Daniel Dulitzky
A.
Introducción
26 2
B.
Principales características de la red de asistencia social
26 3
C.
Demanda y oferta de asistencia social
267
Los grupos
vulnerables
26 7
Estrategias de manejo del riesgo social
Los problemas de la red de asistencia social
:
269
D .
270
E.
Recomendaciones
Aum entar la flexibilidad de la Red de Asistencia Social
Mejorar la coordinación y focalización de los programas existentes
Reorientar el bono solidario hacia un programa de subsidios
condicionados
27 5
27 5
276
278
F.
Conclusiones
279
Anexo
28 2
Cuadro 11.1
Cuadro 11.2
Características seleccionadas de los programas prioritarios
de la red de asistencia social, 2000-2001
Características más salientes de los programas de asistencia
social más importantes
264
265
CONTENIDO xv Cuadro 11.3 Cuadro 11.4 Cuadro ll A.1 Focalización del Bono Solidario (personas beneficiarias)
CONTENIDO
xv
Cuadro 11.3
Cuadro 11.4
Cuadro ll A.1
Focalización del Bono Solidario (personas beneficiarias)
Matriz de políticas
Incidencia en programas seleccionados de asistencia social
274
280
282
Gráfico 11.1
Curvas de concent ración para algunos programas de
Asistencia Social
272
12. El sist ema previsional
RafaelRofman
283
A. D iagnóstico del
sistema
284
La orga nización institucional del sistema previsional del Ecuador
La estructura del sistema de pensiones antes de la reforma
La situación financiera
El nivel de los beneficios
La cobertura
La reforma
284
284
286
288
289
291
B. Las
prop uestas de solución
293
Los prob lemas de cobertura del sistema, en extensión y profundidad
El manejo financiero del IESS
La implementación parcial de la reforma del sistema de seguridad social
293
295
297
Cuadro 12.1
Costo de incrementar la cobertura o los beneficios en el SSC y
el Bono Solidario para la tercera edad (valores absolutos y
como porcenta je del PIB)
Mat riz de políticas
296
Cuadro
12.2
299
Gráfico
12.1
Flujo financiero del IESS, en % del PIB, 1993-2002
287
Grá fico 12.2 Flujo financiero: seguro de invalidez, vejez y mue rte (% del
PIB, 1993-2002)
Gráfico 12.3 Beneficio promedio mensualizado por persona, en dólares,
seguro de invalidez, vejez y mu erte, seguro social campesino
287
289
Gráfico
12.4
y bono solidario 1995-2002
Porcentaje de la fuerza de tr abajo que par ticipa en los
sistemas previsionales cont ributivos en Sudamérica, alrededo r
del año 2000
Participación de los tr abajadores activos en los sistemas
290
G ráfico 12.5
de pensiones en Ecuador. Porcentaje de la población
económicament activo en cada programa y total, 1995-2002
Gráfico 12.6 Cobertura de los sistemas de pensiones respecto de la
290
pob lación de 55 años y más, por grupo de edad y total.
Año 2002
291
13.
D esarrollo rural
30 1
María Donoso-C/ark
A. Int roducción
302
XVI E CUADOR: UNA AGENDA ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO B. Objetivos estratégicos
XVI E CUADOR: UNA AGENDA ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
B.
Objetivos estratégicos para el desarrollo rural
Cohesión económica y social
El ajuste a la agricultura y la diversificacióneconómica del espacio rural
La protección del medio ambiente
305
306
306
307
C.
Temas clave de desarrollo rural en Ecuador
Educación rural y avance tecnológico
Tenencia y administración de la tierra
Recursos hídricos y cuencas hidrográficas
Financiamiento rural
Sinergias con las iniciativas de infraestructura rural
Mercados de productos
Estrategias de diversificación
Desarrollo local regional y corredores de desarrollo rural-urbano
308
308
309
310
3 11
3 12
313
313
314
D.
Marco institucional de desarrollo rural
3 15
E.
Conclusiones y recomendaciones
3 16
F.
Recomendaciones
3 16
Cuadro 13.1
Tasas de analfabetismo (proporción por población de 15 años
o más) 1999
Matriz de políticas
308
Cuadro 13 .2
3 19
Gr áfico
13.1
303
Gr áfico
13.2
304
Gr áfico
13.3
Produc ción/ha en 2002 (ton)
PIB Agricuitura/PIB total
Índ ice de precios al productor
Balanza comercial agrícola entre Ecuador, Colombia y Perú
304
Gr áfico
13.4
305
14.
Medio ambiente y desarrollo sostenible
323
Ernesto Sánchez-Triana, Juan David Quintero
A.
Antecedentes
324
B.
Pobreza y med io amb iente
Contaminación ambiental
Desastres naturales
324
325
327
C.
Desarrollo sostenible
Planificación y gestión int egrada de recursos
329
329
330
D .
Manejo de recursos naturales y crecimiento económico
Recomendaciones
Regulación ambiental
Invers ión amb iental
333
334
335
Referencias bibliográficas
337
Cuadro 14.1
Política y gestión ambi
332
Gráfico 14.1 Dé ciles de pobreza en cantones del Ecuador
326
Gráfico
14.2 PNB Ydesastres naturales
328
Gráfico
14.3
Conflictos en el uso del suelo
33 1
CONTENIDO XVJI 15. Gobernabilidad y corrupción Mi/che!! A . Seligson y Francesca Recanatini 339 A.
CONTENIDO
XVJI
15. Gobernabilidad y corrupción
Mi/che!! A . Seligson y Francesca Recanatini
339
A. Gobernabilidad en Ecuador en una perspectiva internacional
comparada
340
B. La corrupción y su impacto
El costo de la corrupción
343
343
C. El gobierno local y la descentralización
351
D. Vulnerabilidad institucional
35 5
E. Recomend aciones
356
El clima para las reformas
Apertura, transparencia y rendición de cuentas en la sociedad
Imperativos para la administración pública
Un enfoque amplio e incluyente
Anexo 1. Gobernabilidad en Ecuador: ciudadanos y funcionarios públi cos
opinan
357
357
358
359
362
Cuadro 15.1
Frecuencia y monto de los sobornos (según los ciudadanos)
346
Cuadro 15.2
Frecuencia y mont o de los sobornos
(según
las empresas)
347
Cuadro 15.3
El problema más gr ave que enfrenta la municipalidad: por
región
352
Cuadro 15.4
Matr iz
36 1
Gr áfico
15.1
Eficacia gubernamental (América Latina/Región Caribe,
2000/0 1
Imp erio de la ley (América Latina/Región Caribe,
2000/0 1)
Cont rol de la corrupción (América Latin a/Región Caribe,
34 1
Gr áfico
15.2
34 1
Gr áfico
15.3
2000/01)
34 2
Gr áfico
15.4
342
Gr áfico
15.5
343
Gr áfico
15.7
348
Gr áfico
15.8
348
Gr áfico
15.9
349
Gr áfico
15.10
349
Gr áfico
15.11
350
Gr áfico
15.12
351
Gr áfico
15.13
353
Gr áfico
15.14
353
Gr áfico 15.15
354
Gr áfico
15.16
Camb ios entre 1997/98 y 2000/0 1
Opini ón de las empresas sobre obstáculos al desarrollo de
sus negocios
¿Cuán común es el pago de coimas a los empleados
públic os?
¿Cuán común es la corrupción?
Percepción de honradez
Formas de corrupción
Experiencia con la corrupción
El impacto de la victimización de la corrupci ón (sobre el
apoyo al sistema)
Evaluación de servicios muni cipales
Satisfacción con los servicios mun icipales y localidad
Asistencia a reuniones mun icipales y cabildos abiertos en
perspectiva comp arada
Qu ien responde mejor a los problemas locales
(por localidad)
354
XVIII ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO Gr áfico 15.17 D isposición
XVIII ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO
MILENIO
Gr áfico
15.17
D isposición a pagar m ás imp uestos municipales:
Comparación
inte rnacio nal
354
G ráfico 15A.l
O rgullo en el sitema político ecuatoriano vs. org ullo de ser
ecuatoriano
363
G ráfico 15A.2
Gráfico 15A.3
Apoyo
al sitema en perspec tiva comparada
a instituciones
363
Apoyo
364
G ráfico 15A.4 Aprobación de formas de participación política
convensionales o agresivas
Gráfico 15A.5 Participación profesional y temor de la delincuencia
Gráfico 15A.6 Participación en un comité de padres de apoyo y al sistema
365
365
365
16. Mercado laboral y servicio civil d e Ecuador
367
Jeffrey Rinne, Carolina Sánchez-Páramo
A.
Introdu cción
368
B.
El mercado laboral en Ecuador
368
Emp leo y desemp leo
Ingreso laboral y salarios
368
370
C.
Problemas del mercado laboral privado
373
Terciarización y flexibilidad del
mercado laboral
375
D .
Recomendaciones pa ra el mercado laboral privado
376
E.
El servicio civil en Ecuador
Can tida d de personal
377
377
Regímenes pa ra
emp leados pú blicos de Ecuador
379
El gasto salarial del sector público
Administració n de recursos hu manos
380
381
Política salarial
381
E.
Principales problemas
383
F.
Recomendaciones
386
Apéndice técnico. Determinación de salarios reales en Ecuador, 1998 -2001
389
Anexo 1
391
Anexo 2
392
Anexo 3
394
Cuadro 16. 1
Fuerza de trabajo activa, em pleo y desemp leo en zonas
urbanas, 1998-200 1 (% de personas emp leadas)
369
Cuadro 16.2
Subempleo e informa lidad en zonas urbanas, 1998- 200 1
(% de perso nas empleadas)
369
Cuadro 16.3
Crecimiento
(cam bios en
del empleo urbano po r sector, 1998-2001
porcentajes)
370
Cuadro 16.4
Ingreso laboral real mensual en zonas urbanas, 1998-200 1
(a
valor
US$ consta nte de 1998)
370
Cuadro 16.5
Ingreso laboral mensual en zonas urbanas según situación
de emp leo, 1998-2001
(a valor US$ consta nte
de 1998)
371
Cuadro 16.6
Ingreso laboral, salario promedio y mínimo en el secto r
privado
de zonas urbanas, 1998-200 1
372
CONTENIDO XIX Cuadro 16.7 Cuadro 16.8 Cuad ro 16.9 Cuadro 16.10 Matriz de política para
CONTENIDO
XIX
Cuadro 16.7
Cuadro 16.8
Cuad ro 16.9
Cuadro 16.10
Matriz de política para el mercado laboral privado
Empleados públicos de Ecuador y otros países seleccionados
Número de puestos del Gobierno Cent ral bajo el régimen
de emp leados públicos, 2002
Gastos en personal por tipo pertenecientes a cinco
378
379
380
ministerios y depa rtamentos, 2002 382
Cuadro 16.11
Matriz de acciones
388
Cuadro
16A. 1
Series de índice
de precios y tipo de cambio
389
Cuadro 16A.2
Ingreso laboral mens ual en las áreas urb anas, 1998-2001
(a
valor
US$ constante de 1998 )
389
Cuadro 16A.3
Ingreso laboral mensual en las áreas urbanas por situación
de empleo, 1998-200 1 (a valor US$ constante de 1998 )
Ingreso laboral y salarios básico y promedio en el sector
390
Cuadro
16A A
privado
en las áreas urbanas, 1998-200 1
390
Cuadro 16A.5
Cuadro 16A.6
Servicio Civil y Carrera Adminis trativa
Clasificación Presupuestaria de Gastos
39 1
392
17.
Desc entralización
397
J onas Frank
A.
El
prob lema principal y los desafíos de
la descentralización
397
El problema principal
397
Tres desafíos
398
El
primer desafío: Administración pú blica para lela.
la "descent ralización funcional"
El segundo desafío: Transferencias de recursos a Consejos Provinciales
398
Mun icipios
El tercer desafío: Endeudamiento y responsabilidad fiscal
Cuatro líneas de acción
y
399
399
400
B.
D iagnóstico
Estructura de estado y relaciones intergubernamentales
400
400
Organismos de desarrollo regional
Fondos sociales
El nivel intermedio
Consejos Provincia les
Municipios
4 0 1
4 01
402
4 02
403
J
untas Parroquiales
403
J
urisdicciones
40 3
Descentralización admi nistrativa: Transferencia de competencias
403
Descent ralización
Fiscal: Transferencia de recursos
405
Transferencias
Ingresos propios
Endeudamiento
Responsabilidad fiscal
Gestión del proceso de descentralización
405
4 07
408
4 09
4
10
C.
Recomendaciones de
Estructura de estado
política
y relaciones intergubernamentales
4 10
4 10
xx ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO Reforma del nivel intermedio Organismos
xx
ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Reforma del nivel intermedio
Organismos de desarrollo regional
Entidades sectoriales desconcentradas del régimen dependiente
El Gobernador
4 11
4 11
4 11
4 12
Descentralización administrativa : Transferencia de competencias
4 12
Condicionar el acceso a las negociaciones
Previsiones al sistema contractua l
Generación de información
Transferencia de recursos humanos
I ncluir las entidades de "descentralización funcional"
Transferencias de competencias condicionadas a resultados
Descentralizaciónfiscal
Información
Transferencias
4 13
4 13
4 13
4 13
4
14
4 14
4 14
4 14
415
La Ley del 15%
416
Fondos sociales
4 16
Fondo concursable
4 17
Ingresos propios
4 17
Endeudamiento y responsabilidad jiscal
Ges tión del proceso de descent ralización
418
4 19
Anexo
424
Cuadro 17.1
Matri z de acciones de política
420
Gráfico 17.1
Subrogación de deud a externa (1998) 407
Gráfico 17.2
Recursos percápita recibidos por provincia (en US$, 1998)
408
Cuadro 17A.l
Leyes especiales que regul an la transferencia de
recursos y
la participación en rentas a favor de municipios y consejos
provinciales
424
18. La administración de ju sticia
42 9
Rafael Rofman
A. Los pro blemas persistentes
Falta de acceso
Costos
Asistencia legal
La funcionalidad
Falta de confianza en el sistema
Cor rupció n
Politización
Escasa calidad profesional
Lentitud
429
430
430
432
432
432
432
433
434
43 5
B. Recomend aciones
Reforma legal
La Ley Orgánica
La reforma procesal
436
436
436
437
CONTENIDO XX I La justicia de paz y el derecho a la diversidad La independencia
CONTENIDO
XX I
La justicia de paz y el derecho a la diversidad
La independencia judicial
Design aciones
437
437
438
Rend ición de
La capacidad
cuentas
438
de gestión
439
439
C.
Profesionalización y carrera judicial
Conclusiones
439
Anexo
1. Las reformas del sistema
439
Anexo 2. Las instituciones
442
Anexo 3
444
Cuadro
18.1
Causas civiles ingresadas en los juzgados del país
430
Cuadro 18.2
Gasto en justicia como porcentaje del presupuesto del Estado. 431
Cuadro
18.3
43 1
Cuadro
18.4
43 1
Cuadro
18.5
Cuadro 18.6
Presupuesto judicial percápita en la región And ina
Estruc tu ra del gasto (año 2001)
Duración de un juicio ordinario (Quito)
Causas terminadas en relación con las ingresadas en juzgados
piloto (%)
435
435
Cuadro 18A.1
444
Bibliografía
449
Prefacio Ecuador se encuentra en una encrucijada al cruzar el umbral del nuevo milenio .
Prefacio
Ecuador se encuentra en una encrucijada al cruzar el umbral del nuevo milenio . La
inestabilidad política, económica y social han afectado, desde hace muchos años , su
trayectoria de desarrollo. Aunque Ecuador es rico en tradiciones culturales y patri-
monio natural, los ciclos intermitentes de las políticas públicas del pasado han
impedido que el país aproveche plenamente su potencial de lograr la prosperidad
económica y la equ idad social. El gobierno recién instalado tiene la oportunidad de
romper con el pasado, definiendo una agenda basada en una visión compartida. En
esta agenda, esfuerzos en las áreas de estabilidad, crecimiento, competitividad, de-
sarroll o social, descentralización y anticorrupci ón constituirían
los miliares a lo lar-
go de un camino que beneficiaría a todos los ecuatorianos. En el Banco Mundial, nos
sentimos honrados por la invitación de las autoridades de publicar este compendio de
apuntes sobre política que hemos preparado para Ecuador y que, desde una perspec-
tiva independiente, proporciona una relación de los retos que actualmente enfrenta
Ecuador en lo que a desarrollo se refiere, como también muchas de las razones que
explican dichos retos y algunas opciones para su resolución. El análisis que aquí se
presenta no pretende ofrecer soluciones definitivas a los retos de Ecuador. Antes bien,
esperamos que este tomo sirva para enriquecer el debate nacional entre la población
ecuatoriana a medida que busca sus propias soluciones a estos retos.
El trabajo que aquí se presenta está organizado alrededor de tres temas princi-
pales: Consolidación y Crecimiento Fiscal, Desarrollo Social y Calidad de Gobierno.
Los mensajes fundamentales dentro de cada uno de estos temas se captan en sus
respectivos Capítulos Temáticos, a la vez que se sintetizan y consolidan en una Sínte-
sis al principio de la obra . La importancia de estos tres temas amplios se ha tornado
cada vez más evidente en el mundo entero durante el decenio recién pasado,
acentuándose a raíz de la globalización (tanto financiera como comercial) y la revolu-
ción en la tecnología informática. Es absolutamente esencial comprender estas fuer-
zas, ya que, a la larga, su valor será medido contra un solo criterio sencillo -su impacto
sobre la calidad de vida de las personas, especialmente entre la población pobre.
Cualquier gobierno que operara bajo estas condiciones enfrentaría la necesi-
dad de ejecutar arduas reformas . Pata Ecuador, las crisis gemelas -banca y mone-
da- que desembocaron en la dolarización hacen que el proceso de reforma sea aún
más difícil. Las condic iones que actualmente imperan a nivel en los ámbitos reg io-
XXIV E CUADOR: UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL N UEVO MILENIO nal e
XXIV E CUADOR: UN A AGENDA
ECONÓMICA Y SOCIAL DEL N UEVO MILENIO
nal e internacional no facilitan las cosas, y con toda probabilidad tampoco lo hagan en
un futuro cercano. La crisisfinanciera en el Cono Sur restringe el accesoa financiamiento
externo, y el crecimiento poco activo a nivel global ha tenido el efecto de atenuar las
exportaciones ecuatorianas. Por Otro lado, Ecuador comienza a verse afectado por el
imp acto del narcotráfico. Por último, las reform as necesarias par a consolidar la
dolarización apenas si se encuentran a medio camino. Aún así, la inacción genera
costos más altos que la acción. En ausencia de un proceso de reforma renovado y
fort alecido, la economía ecuatoriana se encuentra en riesgo de caer en un vertiginoso
ciclo de recesión y ampliación de la pobreza.
El nuevo gobierno ha expresado su determ inación por abordar de frente el reto
de las reformas. A los pocos meses de haber ent rado en funciones, la administración
ha logrado desarrollar cierro nivel de apoyo inicial para algunos importa ntes cambios
en la dirección de política en las áreas fiscal, estructural y social. En el Banco Mun dial,
permanecemos listos para apoyar esos esfuerzos. Vemos en esto un elemento central
de la misión de nuestra institución de reducir la pobreza y de nuestro compromiso de
ayudar a asegurar el éxito de Ecuador en el logro de sus metas.
Este libro es producto de la labor analítica de numerosos funcionarios y emplea-
dos del Banco Mundial. En él se documentan las principales tendencias, políticas y
opciones disponibles a Ecuador en materia de desarrollo, incluida su colocación en el
contexto de comparaciones internacionales pertinentes. En este tomo se detallan ex-
tensos diálogos, reflexiones y tr abajos operativos realizados directamente con nues-
tros contra partes en el go bierno ecuatoriano y otros sectores. Se plantean en forma
pormenorizada críticas lecciones y reros que son aplicables no sólo a Ecuador sino
también a Latinoamérica en general. Por último, se proponen matices de política para
cada sector y cada tema, incluida una secuencia recomendada de pasos en materia de
política.
Estoy profundamente agradecido por la cooperación y las contribuciones de
nuestros mu chos amigos en Ecuador a este importantísimo
esfuerzo, contribuciones
que se han realizado tanro en forma directa como también como resultado de haber
trabajado homb ro a homb ro con nosotros dur ante varios años. Qu iero agradecer a los
miembros del personal administrativo que han compilado esta obra -edirores, auto-
res y pr oductores por igual-o Su labor revela no sólo sus apt itudes pro fesionales sino
tamb ién, y lo que es más importante , su pasión por la meta de reducir la pobreza.
Finalmente, quiero expresar mi agradecimiento a las autoridades ecuatorianas
por concedernos el privilegio de ser socios en la búsqueda del desarrollo de Ecuador.
David De Ferranti
Vicepresidente
O ficina para Latin oamérica y el Caribe
\VashingtOn, o. C.
7 de marzo de 200 3
Biografías de los editores Vicente Fret es Cibils, argentino, realizó sus estudios en la Universidad
Biografías de los editores
Vicente Fret es Cibils, argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional del
Nordeste (Argentina), y las Universidades de Pennsylvania y del estado de Carolina
del Norte (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administración de Empre-
sas y el Doctorado en Economía. Después de finalizar sus estudios, ingresó al Banco
Mundial en 1987 a través del Programa para]óvenes Profesionales. Luego de tra-
bajar en la Vicepresidencia de Europ a y el Medio Oriente, y en el Departamento del
Tesoro del Banco Mundial, se desempeñó, durante los años 1988-1992, como Eco-
nomista en la Vicepresidencia de Operaciones del Oeste de África. Posteriormente,
de
1992 a 1996 , se desempeñó como Economista
Principal en el en Departamento
de Operaciones correspondiente a los Países Andinos, supervisando los programas
de ajuste y liderando los trabajos económicos y analíticos en Bolivia. Entre los años
1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempeñó como Economista Principal para
Venezuela, y posteriormente para Colombia y México. Actualmente es Economista
Líder del Sector correspondiente a la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
para la Subregión de países que incluye Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. Tam-
bién ha ejercido la docencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina
del Norte y ha realizado varias publicaciones en las áreas de finanzas, econometría
aplicada, finanzas públicas , economía internacional
y del desarrollo económico.
Marcelo M. Giugale, argentino/italiano, obtuvo el grado de PhD y MSc en Econo-
mía del London School ofEconomics y la Licenciatura en Economía en la Universi-
dad Católica de Argentina. Después de finalizar sus estudios, ingresó al Ba~co
Mundial en 1989 como Economista en el Departamento de Investigación de Fi-
nanzas. De 1990 a 1994, se desempeñó como Economista Principal en la Vicepre-
sidencia de Operaciones del Medio Este, supervisando los programas de ajuste
estructural en Egipto y liderando los trabajos de reconstrucción del Banco en la
post-guerra de Líbano. De 1994 a 1998, el Sr. Giugale se desempeñó como Econo-
mista Principal en la Región de Europ a del Este y Región de Asia Central, fue
responsable del portafolio de préstamos del Banco y del trabajo analítico económi-
co pa.raLituania y Kazakstán. Entre septiembre de 1998 y octubre de 2002, ocupó
el cargo de Economista Líder para el Departamento de Colombia, México y Vene-
zuela. Actualmente es Director Subregional para los países Andinos de Bolivia,
Ecuador, Perú y Venezuela. También ha ejercido la docencia en la London School of
XXV I E CUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILEN IO Economics y
XXV I
E CUADOR: UNA AGENDA
ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILEN IO
Economics y en la Am erican Uni versity de El Cairo; y además ha realizado varias
p ublicaciones en las áreas de econometría aplicada, finanzas, economía de negocios
y desa rrollo económico
J osé Roberto López -Cálix, d e n acionalidad sa lvado reña, e s E conom ista Prin cipal del
G rupo de Política Económica para la región de Am érica Lat ina y el Caribe en el
Banco Mundial. El Sr. López-Cálix tiene un títul o de PhD, de MSc, y de Licenciatu-
ra en Ciencias Económicas de la Unive rsidad Católica de Louvain, Bélgica, y de
MSc con especialidad en Finanzas Intern acionales de la Un iversidad de Pirr sburgh,
Estados U nidos . Comenzó su carrera tr abajand o en varias orga nizaciones inte rna-
cionales, como la Agencia de los Estados Unidos para el D esarrollo Int ern acional,
la
Agencia Canadiense de Desarrollo Intern acional, el Congreso Estadounide nse, y
el
Banco Int eramericano de D esarrollo; especializándose en política macroeconóm ica,
análisis econométricos, finanzas públicas, migración inte rnacional y administración
de la deud a externa. En 1989-1 991 , fue Economista-Jefe del Grupo Asesor Econó-
mico y Social del Min isterio de
Planificación encargado del presupuesto extraordi-
nario en El Salvador y, como tal , form ó parte del equipo qu e diseñó, impl em entand o
las políticas de ajuste estructural de la tr ansición ent re la pre- y la postg uerra. En
1994, se int egró al Banc o Mundial en Washington D . C. en el D epart am ento de
Operaciones de Centroamérica. D os años despu és, fue nombrado J efe de la Oficina
del Banco Mundial en Guatemala. En 1999, junto con el equipo del p royecto de
Administración Financiera Integr ada de Guatemala, ganó el pr estigioso "Premio
del President e J ames D. Wolfensohn ". En el año 2000, volvió a Washington D . C.
y desde entonces tr abaja pr incipalm ente con el Departam ento de Ecuador, Bolivia,
Perú y Venezuela. El Sr. López-Cálix ha sido Profesor Visitante de la U niversidad
Intern acional de Florida en Miam i, y ha publicado numerosos libros y artículos en
temas especializado como: mercados cambiarios paralelos, coordi nación inte rna-
cional de política macroeconóm ica, finanzas públicas, encuestas de monitoreo del
gasto pú blico, política comercial y acuerdo s de libre comercio, y remesas familiares.
Agradecimientos Este volumen es el resultado de un esfuerzo de equipo y, como tal ,
Agradecimientos
Este volumen es el resultado de un esfuerzo de equipo y, como tal , se ha beneficiado
de múltiples contribuciones valiosas. Nuestros agradecimientos se deben a un gran
número de personas. Primero, a los autores de los capítulos que contribuyeron no
sólo con un material de alta calidad técnica, sino con un notable esfuerzo para
trabajar en tiempo récord durante Navidad y Año Nuevo, aportando así al debate
de Ecuador en un período crucial. Nos consideramos afortunados de compartir este
libro con sus autores principales -Gabriela Arcos, Marcelo Bortman, Robert
Buergenthal, María Dakolias, María Donoso Clark, Franz Drees, Daniel Dulitzky,
Philippe Durand, Jonás Frank, Dominique Hachette, Anthony James, Giovanni
Majnoni, Yira Mascaro, Eleodoro Mayorga , Alexandra Ortiz, Juan Quintero, J effrey
Rinne, Rafael Rofman, Carlos Rojas, Carolina Sánchez-Páramo , Francesca Recanatini,
Ernesto Sánchez-Triana, Osvaldo Schenone, Mirchel Seligson, Ilias Skamnelos, Elaine
Tinsley, Eloy Vidal y Pierre Werbrouck. También de manera especial agradecemos
a McDonald P. Benjamín, Daniel Corlear, Andrea Silverman y Fernando Montes-
Negret por haber contribuido con valiosos comentarios a las Notas. Todos los auto-
res están afiliados con el Banco Mundial, a menos que esté indicado de otra manera.
Las contribuciones a los capítulos específicos están reconocidas con su crédito co-
rrespondiente dentro de ellos.
En tanto este libro refleja los puntos de vista de los autores (y no necesaria-
mente los del Banco Mundial, su Directorio Ejecutivo, o sus países miembros), su
producción fue institucionalizada en el Banco Mundial. Agradecemos, en particu-
lar, las sugerencias de Guillermo Perry (Economista Jefe de América Latina y el
Caribe) y los auspicios de la Oficina de David de Ferranti (Vicepresidente de la
región de América Latina y el Caribe).
Reconocemos también la importancia de las contribuciones de los participantes
del Taller desarrollado el 11 de enero de 2003 en Quito, Ecuador. Este Taller no
solamente reunió la mayoría de autores bajo un mismo techo para discusiones francas
y cordiales, sino que incluyó a las autoridades y asesores de las administraciones sa-
lientes y entrantes. Entre las autoridades y asesores presentes en el Taller, deseamos
agradecer a los siguientes: Sr. Presidente, Cnel. Lucio Gutiérrez, Mauricio Pozo, Fer-
nando Buendía, Patricio Ortiz, A. Polibio Córdova, Rosa María Torres, Luis Felipe
Mantilla, Nina Pacari, Nelson Herrera, LuisMacas, Doris Solís,Carmen Tene, Marcelo
XXVIlI ECUADOR : UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL N UEVO MILENIO Cevallos, Marco
XXVIlI
ECUADOR : UN A AGENDA ECONÓMICA
Y SOCIAL DEL N UEVO MILENIO
Cevallos, Marco Páez, Nelson Álvarez, Alberto Andino, Saúl Velasco, Ing. Patricio
Pugarín, Esruardo Peñaherrera, Patricio Acosra, Mauricio Calderón, Antonio Tra-
montana, Edgar Isch, Augusto Barrera, Hernán Plaza, Víctor Acosta, María Fuen-
tes, Manuel Chiriboga, Alberto Wray, Gabriel Monralvo, Frederic Pinel, Diego
Mancheno, María Belén Freire, Oswaldo Aguirre, Mauricio Yépez, Francisco Hi -
dalgo, Fernando Suárez, Víctor Hugo Jijón, Mauro Terán, Juan Granja, Patricio
Ruiz, Rocío Bohórquez, Ramiro Galarza, John Arroyo, Javier Game, Pedro Páez,
e, Patricia Carrera, Carlos Arboleda, Bayardo Granjas, Juan Manuel Escalante,
Mauricio Pareja Cevallos, Virgilio Hernández, José Vallejo, Horacio Yépez, Lenín
Parreño, Aase Smedler, Fernando Uzcategui, Antonio Albiñana,Juan Villacís,Mario
Acosta, Roberto Salazar, Fernando Albán Bonilla, Romelio Gualán, Benito Suárez,
Luis Tapia, David Yuravlivker y Francisco Andino. Sus comentarios y sugerencias
han sido debidamente incorporados dentro de la producción final de las Notas,
enriqueciendo así su contenido.
Finalmente, estamos especialmente agradecidos de Esperanza Berrocal y todo
su equipo de Comunicación Global, Mellen Candage y todo su equipo de
Grammarians, Robert A. Croese, Richard Crum, Jan D. Gibboney, Andrea Harold,
y Carol Levie por haber desarrollado un trabajo excepcional en preparar la edición
en español traducida y también producido la composición en inglés. También, de
forma especial a Michael Geller, por haber dado un apoyo clave en la dirección edito-
rial de este volumen; a Chris Humprey, por haber colaborado en la edición técnica en
inglés de varios capítulos. También de manera muy especial debemos reconocer la
valiosísima colaboración del equipo de la oficina del Banco Mundial de Ecuador,
Gabriela Beltrán, Raúl Subia, Ana LucíaJiménez, Alexandra Del Castillo, Edmundo
Espinoza, Pilar Larreamendy, Vinicio Valdivieso, Ana María Vicuña, y Ana María
Villaquirán -que realizó esfuerzos extraordinarios para organizar el Taller del 11 de
enero de 2003. Sin ellos, no hubiese sido posible contar con el ambiente cordial y
apropiado en que se realizaron las conversaciones. También es importante mencionar
la importante contribución que aportó la oficina del Banco Mundial en Washington
D. e -Óscar Avalle, Sara Calvo, James Harina, Norbert Schady, Ivonne Escobedo,
María Anronieta González, Christopher Hale, Patricia Holt, FranciscoIrías, Crummella
Myers,Marianella Rivadeneira,J udy Rivers,RosalíaRushron, Esther Samuel, Margaret
Stroude, Silvia Marquina-León y Eduardo Wallentin.
Finalmente, sólo nos queda agradecer al equipo de publicaciones: a Santiago
Pombo-Bejarano y Stephenie DeKouadio del Banco Mundial, quienes supervisa-
ron todo el proceso, proporcionando información y asistencia clave en todas sus
etapas; al equipo de Alfaomega Colombiana S. A., quienes realizaron una excelente
producción en español en un corto período de tiempo; y a Patricia Endara y a
Ronald Jones, quienes contribuyeron a facilitarnos un acceso expedito a la magní-
fica obra de Gonzalo Endara Crow que ilustra la cubierta de este libro . Nuestros
sinceros agradecimientos a todos ellos.
Vicente Fretes Cibils, Marcelo M. Giugaley José R. López-Cáfix
Washington D. e
Marzo 2003
Lista de acrónimos API AEC AGD ALADI ALCA AME Grados API - AmericanPetroleum lnstitute- medid
Lista de acrónimos
API
AEC
AGD
ALADI
ALCA
AME
Grados API - AmericanPetroleum lnstitute- medid a de la densid ad de l crudo
Arancel Extern o Común
Agencia de G arant ía de Depósitos
Asociación Latinoamericana de Int egr ación
Acuerdo de Libre Comercio de las Am éricas
Asociación de los Mun icipios del Ecuador
APRENDO
Sistema Naciona l de Evaluación de la Calidad de la Educación
bbl
BCE
BEDE
BEV
BID
BNA
BPD
(Na rional Evaluation Systern for Education Qu ality)
Barriles
Banco Cent ral de Ecuador
Banco del Estado
Banco Ecuatoriano de la Vivienda
Banco Int eramericano de Desarrollo
Barreras Arancelarias y No Arancelarias
Barriles por día
CAN
Comunidad
Andina de N aciones
CEDEGE
Cent ro de Desarrollo de la Cuenca del Gua yas
CEL
CELADE :
Comité Especial de Licitaciones
Centro Latinoamericano de Demografía
CEM
Centro Educativo Matriz (School N etwork)
CENACE
Cent ro N acional de Cont rol de
Energía
CEPE
Corporación Ecuatoriana del Petróleo
CHU
Clasificación
Industrial Int ernacional Un iforme
CN]
CNTIT
Consejo N acional
Consejo N acional
de la Judicatura
de Tránsito y Transporte Terrestre
COMEXI
Consejo de Comercio Exterior e Inversiones
CONAIE
Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(Confederation of Indigen ous N ationalities of Ecuador)
CONAM
CO NATEL
CO NCO PE
CONCOPE
CON ELEC
CONUEP
Consejo
N acional
de Modernización del Estado
Consejo
N acional
de
Telecomuni caciones
Consorcio de Consejos Provinciales
Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador
Regul ador del Secror Eléctrico
Consejo Nacio nal de Universidades y Escuelas Politécnicas
(Na cional Council of Universities and Polytechnical Schools)
xxx E CUADOR : UN A AGEND A ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO CORPECUADOR
xxx E CUADOR : UN A AGEND A ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO
MILENIO
CORPECUADOR
CPC
Corp ora ción del Ecuador
Código de Procedimiento Civil
CREA
Centro de Reconversión Económ ica del Azuay
CRM
Centro
de
Reconversión
del M anabí
CTG
Comisión de Tránsito de Guayas
CT I
Com isión
DA C
Dir ección
DIGMER
Dir ección
Técnica de Inversiones
de Aviación Civil
G eneral de Marina Mer cante
DINAM EP
Dir ección Naciona l de M ejoramiento Profesional
{(N ational Dir ectorate for Professional Improvement (of Teacher Training)}
DINEIB
D irección Naciona l de Educación l ntercultural B ilingüe
(N at ional Direcrorare for Intercultural Bilingu al Edu cation )
DIN EPP
Dir ección Naciona l de Educación Popular Permanente
(Natio nal D irecrorate for Life-long Edu cation)
EB/PRO DEC
Educación Básica-Proyecto de Desarrollo de Eficiencia y Calidad
Project for D evelopm ent of
Efficiency and Quality of Basic Edu cat ion
ECAPAG
ECO PET RO L
ECO RAE
ECV
EDAP
EEQ
EIA
EMAAPQ
EMELEC
EN AP
ENFE
EPS
FEIREP
Em presa
Canto nal
de Alcantarillado de Guayaqu il
Empresa
N acional
de Agua Pot able y
del Petr óleos
Fondo para el Desarrollo de la Región Am azónica
Encuesta de Condiciones de Vida (Living Srand ards Measurernenr Surv ey)
Entidad D epositaria del Ah orro Pre visional
Empresa Eléct rica de Quito
Evaluación de Impacto Ambiental
Empresa Municipal de Alcantarillado y Agu a Pot able de Quito
Empresa
Municipal
de Electri cidad (G uayaquil)
Em presa
N acional del Petr óleo - Ch ile
Emp resa
Nacion al
de Ferrocarrile s del Est ado
Empresas Prestadoras de Servicios
Fond o de Estabilización , In versión
del Ende udamiento Público
Social
y Produ ct iva y Reducción
FERUM
Fond o de
Marginal
FISE
Fond o
de
Electri ficación Rur al y Urban a
In versión Social de Emergencia
FMI
Fond o Monetario Internacional
FS
Gl.
Fond o de Solidar idad
Ga lones am ericanos = 3.785 litr os
G LP
G
as Licuad o de Petróleo
GoE
G
obierno de Ecuador
GS
G
obiernos Seccionales
GTZ
Cooperación T écnica Alemana
ICE
Impuesto al Consumo Especial
lEOS
Institu to
Ecuatoriano de Obras Sanitarias
IESS
Instituto
Ecu atoriano
de Seguridad Social
ILANUD
Instituto
para la Prevención del delito y
Ecuatoriano de N orm alización
el tr at ami ento del delincuente
INEN
Instituto
IN NFA
Instituto Nacional del N iño y
la Familia (N ational Institute for Child and
IPED
IPP
ISO
ISSFA
Famil y)
Instituto Pedagógico (Teacher Training Institute)
Proveedores Independientes de Electri cidad ("Independent Power Providers")
Internacion al Organization for Standardization
Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas
ISSPOL
Inst ituto
de Seguridad Social de la Policía
L ISTA DE ACRÓNIMOS XXXI lIT Conjunto de campos Ishpin go -Tamb ococha Impuesto al
L ISTA DE ACRÓNIMOS
XXXI
lIT
Conjunto de campos Ishpin go -Tamb ococha
Impuesto al Valor Agregado
Invalidez, Vejez y Muerte
Índ ice de Vulnerabilidad Social
- Tiputini
IVA
IVM
IVS
JASS
Juntas de
Agua Potable y Saneamient o
LEXI
Ley de Comercio Exterior e Inversiones
LSMS
MBls.
MDMQ
Living Standards Measurernenr Survey
Miles de Barriles
Mun icipio del Distri to Metropolitan o de Qu ito
MEC
Ministeriode Educación
y Cultura (Ministry of
Edu cation and Culture)
MEF
MEM
MEM
MIDUVI
MNAC
Ministerio de Econom ía y Finanzas
Mercado Mayorista
Ministerio de Energía y Minas
Ministerio de D esarrollo Urbano y Vivienda
Metodología, Norm alización, Acreditación, Certificación
MOF
Ministerio de Finanzas (Ministry of Finance)
MOP
Ministerio de Obras Públicas
NTE
N orm as Técnicas Ecuatorianas
O&M
O peración
O CP
Oleoducto
y Mant enim ient o
de Cru dos Pesados
ODEPLAN
Oficina de Planificación
OM C
Or ganización
Mundial del Comercio
OMS
Organización
Mu ndial
de Salud
ONG
Organización
no Gubernamenta l
ONN
ONU
OPS
ORI
Organismo Na cional de Norm alización
N aciones U nidas
Organización Panamericana de la Salud
Operación Rescate Infantil
OTA
Ol eoducto
Transand ino
PAE
Program a
PANN
Program a
de Aliment ación Escolar
N acional de Aliment ación
y Nutrición
POI
Programa de Desarrollo Infantil
PDM
Program a
de
D esarrollo
Mun icipal
PEA
PERTAL
PIB
Población Económicamente Activa
"Public Ent erprise Reform Technical Assisrance Loan"
Producto Int erno Brut o
PLAN EMEC
Oficina del Plan (de Emergencia) del MEC
PPS
PRAGUAS
PROJ USTICIA
(Planning Office of rhe Ministry of Education)
Program a de Protección Social, Ministerio de Bienestar Social
Program a de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y
Pequeños Mu nicipios
U nidad de Coordinación para la reforma de la administrac ión de justicia
PROMEC
"Power
and Communications Sectors Moderni zat ion and Rur al Services
Project "
PROMECEB
Proyectode Mejoramiento de Calidad y Eficiencia de la Educación Básica
PROST
PSP
SAPYSB
SCP
SELBEN
(Project for Imp rovement of Efficiency and Qu ality of Basic Educarion)
Pension Reform Options Sirnulation Toolkit
Part icipación del Sector Privado
Subsecreta ría de Agu a Potable y Saneamient o Básico
Subsecretaría de Crédito Públ ico
Programa de Selección de Beneficiarios
XXXII ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO SENATEL SIGEF Secretaría Nacional de
XXXII ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA
Y SOCIAL DEL NUEVO
MILENIO
SENATEL
SIGEF
Secretaría Nacional de Telecomunicaciones
Sistema de Gestión Financiera
SrrSE
Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador
(Inregrared Systern of Ecuadorian Social Indicators)
SINEC
Servicio Nacional de Estadísticas Educativas
SIV
(National Educational Statistics Service)
Sistema de Incentivos para Vivienda
SOTE
SRI
SSC
SSO
SUMA
SUPTEL
TAME
TCR
TIC
Oleoducto Transecuatoriano
Servicio de Rentas Internas
Seguro Social Campesino
Seguro Social Obligatorio
Sistema Único de Manejo Ambiental
Superintendencia de Telecomunicaciones
Transporte Aéreo Militar del Ecuador
Tipo de Cambio Real
Tecnología de Información y Comunicación
TM
TPDA
TPE
UCV
UDENOR
UIT
UNE
UNICEF
UOST
US$ o USO
USAID
Toneladas Métricas
Tráfico Promedio Diario Anual
Tasa de Protección Efectiva
Unidad de Caminos Vecinales
Unidad de Desarrollo del Norte
Unión Internacional de Telecomunicaciones
Unión Nacional de Educadores (Nacional Teachers' Union)
Fondo de las Naciones Unidas para la infancia
Unidad Operadora del Sistema de Trolebús
Dólares de los Estados Unidos
United Stares Agency for International Development
(Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo internacional)
VAD
WLL
Valor Agregado de Distribución
"Wireless Local Loop" (Servicio Local Inalámbrico
WTI
Crudo de Referencia: Wést Texas Intermediate
Ecuador: una agenda económica y social del nuevo milenio Síntesis Vicente Fretes Cibils yJosé R.
Ecuador: una agenda económica y
social del nuevo milenio
Síntesis
Vicente Fretes Cibils yJosé R. López-Cálix
I. Propósito y organización
En los últimos años, ha sido un privilegio y honor para el Banco Mundial recibir a
las nuevas administraciones de sus países miembros con una serie de diagnósticos
integrales y recomendaciones de políticas en áreas prioritarias para el desarrollo
económico y social, y la reducción de la pobreza. Esta práctica parecería muy perti-
nente para el Ecuador de hoy, donde el Presidente Lucio Gutiérrez asume el gobier-
no de un país rico en recursos naturales y con un potencial enorme para mejorar el
bienestar de todos los ecuatorianos y combatir
la pobreza. Esta tarea , no obstante,
está condicionada por problemas estructurales económicos y sociales, baja compe-
titividad, corrupción y uso ineficiente de los recursos petroleros. Ecuador aún sufre
las secuelas de la reciente crisis gemela -bancaria y cambiaria- que desembocó en
la adopción de la dolarización de la economía , la que permitió revertir algunos de
los desequilibrios macroeconómicos, pero dejó a la econom ía en una situación de
mayor vulnerabilidad a los cambios de precios relativos, en un contexto internacio-
nal desfavorable.
El contenido de las presentes Notas de Política identifica retos fundamentales,
cuya solución romperá con el pasado . Se trata de una propuesta de agenda con una
visión amplia e integral del desarrollo económico y social en el Ecuador. Las Notas
están agrupadas alrededor de los tres grandes ejes temáticos del Programa de Go-
bierno de la Nueva Administración: estabilidad y crecimiento con competitividad,
desarrollo social sostenible y equitativo, y gobierno de calidad y lucha contra la
corrupción. Cada eje incluye temas seleccionados. Así, dentro de Estabilidad y Cre-
cimiento con Competitividad se consideran a los siguientes temas : sostenibilidad fiscal,
reforma tributaria, administración de la deuda pública, consolidación del sistema
bancario , expansión de la actividad petrolera, comercial, y desarrollo de la infraes-
tructura básica -elecrricidad, telefonía, agua y rransporre-, Dentro de Desarrollo So-
cial Sostenible y Equitativo se analizan : el estado de la educación, la salud, las redes de
protección social, la seguridad social y las pensiones, y los problemas del desarrollo
urbano y rural, y del medio ambiente . Por su lado, dentro de Gobierno de Calidad Y
Lucha contra la Corrupción se examinan: gobernabilidad, reforma del servicio civil,
reforma judicial y descentralización de la prestación de los servicios públicos.
XXXIV ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL N UEVO MILENIO Las Notas no
XXXIV ECUADOR: UNA AGENDA
ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL N UEVO MILENIO
Las Notas no pretenden ser exhaustivas sino informativas. Son un instrumen-
to para iniciar un diálogo franco y cordial, y para recoger los valiosos comentarios
de las Autoridades
con respecto a los temas tratados . Expresan, sí, la coincidencia
estratégica entre el Banco Mundial y la nueva Administración Gutiérrez en colocar
la reducción de la pobreza como objetivo central de la agenda del nuevo gobierno y
la futura asistencia a Ecuador. Este documento fue elaborado con base en la rica
experiencia del Banco en el país, complementada por datos recientes y entrevistas
recogidos durante una misión del Banco que tuvo lugar en el mes de noviembre de
2002 . El Banco Mundial agradece el esfuerzo que tanto las autoridades salientes,
así como las designadas, le concedieron para facilitar su elaboración.
11. Mensajes centrales
Desde 1979, coincidiendo con el regreso de la democracia, Ecuador se ha caracteri-
zado por una alta vulnerabilidad externa, un mal desempeño macroeconómico y
pobre gobernabilidad. La sucesión de adversidades externas -vinculadas a la
volatilidad del precio del petróleo y las variaciones violentas de flujos de capitales-
y calamidades naturales, se combinaron con un mal manejo de la economía, resul-
tando en desequilibrios macroeconómicos, con efectos negativos sobre el crecimiento
y desarrollo social. Durante dicho período, el país soportÓ cuatro severas recesiones
-1982-83, 1987, 1989 Y 1998-99; tres períodos hiperinflacionarios-1983, 1988-
1993 Y1999-2000; Yuna alta e insostenible deuda externa, reflejada en varias mora-
torias de pagos ; y una reciente crisis gemela -cambiaria y bancaria- que destruyó 20
bancos, reuniendo más de 50 % de los depósitos bancarios. Las malas políticas re-
sultaron, en parte, de la inestabilidad de la gestión pública y de la ingobernabilidad
tradicional característica de los países petroleros -en estos 23 años, Ecuador tuvo
29 ministros de Finanzas, lo que promedia un período de 10 meses en el cargo, y fue
el país con menor control percibido de la corrupción en Latinoamérica.
Más importante aún, la última crisis (1998-99) tuvo un efecto devastador
sobre los niveles de empleo, pobreza y distribución del ingreso. Mientras la tasa de
desempleo formal se incrementó (del 10% a casi 15%), la incidencia de la pobreza
se aumentó de 34 a 56 % entre 1995 y 1999; Yel coeficiente de Gini se incrementó
de 0,52 a 0,54 para el mismo período . Esros indicadores implican que el número de
pobres creció en más de dos millones de personas durante la crisis. Ésta golpeó
severamente a los pobres rurales, a la población indígena, y más particularmente a
aquéllos de la Sierra donde la tasa de pobreza aumentÓ en 7 puntos porcentuales
solamente entre 1998 y 1999. Alrededor de 300 mil personas emigró al exterior y
otro tanto vino a engrosar las zonas marginales de las ciudades. Otros indicadores
de desarrollo social y humano, tales como, mortalidad infantil, mal nutrición deser-
ción escolar, también empeoraron. El grado de deterioro de estos indicadores revela
la profundidad de la crisis y la mayor vulnerabilidad de los pobres, tanto urbanos
como rurales para enfrentar sus pérdidas de ingreso.
La economía ecuatoriana ha iniciado su recuperación de la crisis, pero permane-
ce frágil y vulnerable. La adopción del dólar como moneda local, aunada a favorables
precios del petróleo, dinámicas remesas familiares y una gestión macroeconómica
con resultados mixtos, han contribuido a estabilizar gradualmente las expectativas,
SÍNTESIS xxxv eliminar gradualmente la hiperinflación, iniciar el saneamiento y resrablecimiento del sistema
SÍNTESIS
xxxv
eliminar gradualmente la hiperinflación, iniciar el saneamiento y resrablecimiento
del sistema bancario, alcanzar moderadas tasas de crecimiento y revertir así parcial-
mente el aumento del desempleo y de los niveles de pobreza. Aunque el crecimien-
to económico constituye una condición necesaria para combatir la pobreza, no será
suficiente si no es sostenible y participativo, incluyendo amplios segmentos de la
población más vulnerable (como, por ejemplo, la población indígena marginada).
Teniendo en cuenta este desafío, por lo tanto, la pregunta central de estas Notas de
Política gira en torno a:
c· ClIálpodríaserla agenda del nneuo gobiernopara romper con los fracasos del pasado,
asegllrar el despegue de Ecuador en el ámbito económico y social, y reducir la pobreza? La
respuesta a esta pregunta se articula en tres ejes:
• Preservar la estabilidad y acelerar el crecimiento económico con competitividad;
• Impulsar el desarrollo social sostenible y equitativo; y
• Construir un gobierno de calidad al servicio de todos los ecuatorianos y contra
la corrupción.
Preservar la estabilidady acelerar el crecimiento económico con competitividad. La prioridad
número uno continúa siendo el crecimiento económico sostenido. La experiencia
internacional y de Ecuador indica que el mejor instrumento para combatir la po-
breza y proteger a los más vulnerables es acelerar el crecimiento económico. Se
estima que en promedio, por cada incremento del 1% en el PIE percápita, la pobre-
za se reduce en aproximadamente 0,7 %. Mantener a la economía en un sendero de
rápido crecimiento en el mediano plazo no será una tarea fácil, pero es factible y se
podrá lograr con acciones clave en diferentes áreas.
• Primero, asegurar un marco macroeconómico equilibrado, particularmente en
lo referente a las cuentas públicas, y propicio para la estabilidad e inversión
privada, lo que permita continuar el proceso de la reducción, de la deuda. Esto
implica un ajuste fiscal a través de recaudar más y gastar menos, atendiendo
los problemas de liquidez en el corto plazo y los de solvencia en el mediano
plazo, y dando espacio para bajar tasas de interés que estimulen una mayor
inversión privada en la economía.
• Segundo, promover la expansión económica y la competitividad a través de la
flexibilización de los mercados de insumos -particularmente del mercado la-
boral-, la apertura del comercio exterior y la eliminación de políticas comer-
ciales con un sesgo antiexportador, Estas acciones deben ser complementadas
con la finalización del saneamiento del sistema financiero, y la expansión de la
intermediación financiera, el acceso al crédito y el crecimiento económico.
• Tercero, acelerar la expansión del sector petrolero mediante un cambio legal y
regulatorio para lograr estabilidadjllrídicay fiscal, y promover la inversión priva-
da en los campos con mayores reservas. Esto debe acompañarse de programas yl
o proyectos que fomenten la transparencia del manejo de los recursos y fomente
el derecho a consulta de las poblaciones locales. El marco legal deberá incluir
provisiones para asegurar un mejor manejo de los impactos ambientales y sociales
de las operaciones petroleras. Al mismo tiempo, el marco regulatorio deberá
eliminar las distorsiones en los precios e impuestos de los combusribles.
XXXVI ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO • Cuarto, desarrollar la infraestructura
XXXVI ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
• Cuarto, desarrollar la infraestructura física en cuatro servicios principales: agua
y saneamiento; electricidad; telecomunicaciones; y transportes (carreteras y
caminos, ferrocarriles, puertos y aeropuertos). Dadas las restricciones fiscales,
el gobierno deberá facilitar la expansión del sector privado en la provisión de
dichos servicios, y para ello se requiere el cambio legal y regulatorio, con los
ajustes correspondientes en precios y tarifas, la eliminación de subsidios (tales
como en el gas, gasolina y electricidad) y la corrección de distorsiones (tales
como la falta de incentivos para aumentar la inversión en el mantenimiento de
carreteras).
Impulsar el desarrollo social sostenible y equitativo. El crecimiento económico no signifi-
caría nada si los más de siete millones de ecuatorianos que viven en condiciones de
pobreza no pueden participar de este progreso. El gobierno puede lograrlo con
vanas acciones:
• Primero, facilitar el crecimiento, la acumulación del capital humano y el fortale-
cimiento del tejido social a través de más recursos y mejor calidad en la educa-
ción y la salud, especialmente para los pobres e indígenas de las áreas urbanas
marginales y rurales. Además de la reducción en el nivel general del gasto, el
sector público no está recibiendo los retornos correspondientes por los recursos
destinados a educación y salud. Esto debe revertirse, si la intención es expandir
la cobertura y mejorar la calidad en la prestación de estos servicios.
• Segundo, la acumulación del capital humano deberá ser complementada por la
flexibilización de los mercados, particularmente el laboral, para que el inter-
cambio de bienes y de servicios pueda realizarse con costos mínimos de tran-
sacciones, y promueva la mejora de los ingresos de los pobres que se han
esforzado por mejorar su educación y salud (capital humano).
• Tercero, el sistema de protección social debe mejorar en cuanto a eficacia y efi-
ciencia en la protección de dichos grupos. Sólo la acumulación del capital huma-
no y flexibilización del mercado laboral no serán suficientes para responder a las
necesidades de todos los ecuatorianos, particularmente los marginados rurales e
indígenas. En el sector formal, se necesita reformar el sistema de seguridad so-
cial, separando mejor diferentes servicios como pensiones y salud, modernizar su
situación institucional y gestión administrativa y financiera, y ampliar su cober-
tura. En el sector informal se necesita ampliar la cobertura de los regímenes no
contributivos (como el Seguro Social Campesino) y mejorar su focalización,
maximizando así los escasos recursos destinados a estos programas.
• Cuarto, el gobierno no puede ignorar el proceso de la rápida urbanización del
Ecuador y como consecuencia de esto, del crecimiento de la pobreza en las zonas
urbanas. Para combatir esto, programas integrales de desarrollo urbano
debe -
rán considerarse para el mejoramiento de las condiciones de vida en las zonas
(urbanas) marginales y la disminución de la vulnerabilidad física, económica y
social de sus habitantes. En este contexto, es prioritario detectar las restricciones
al funcionamiento de los mercados de bienes raíces que impiden la disponibili-
dad de una oferta accesible a los más pobres. Esto permitiría, subsecuentemenre,
proponer cambios que corrijan estos obstáculos.
SÍNTESIS XXXVIl • Quinto, no obstante la rápida urbanización del Ecuador en las últimas décadas,
SÍNTESIS
XXXVIl
• Quinto, no obstante la rápida urbanización del Ecuador en las últimas décadas,
la pobreza en general y la extrema pobreza en las áreas rurales no puede ser
desechada. Para combatir esto, será necesaria la preparación de una estrategia
para un desarrollo rural multisectorial, diversificado y con enfoque espacial.
Dicha estrategia tendría tres objetivos principales : la cohesión económica y
social a través de desarrollo del espacio local; el ajuste a la agricultura y la
diversificación económica rural ; y la protección del medio ambiente. La diver-
sidad geográfica, económica y sociocultural del Ecuador requiere que dicha
estrategia sea diferenciada y que la sustenten políticas que apoyen : el desarro-
llo por jurisdicción o espacio rural, en forma participativa para crear cohesión
económica y social; la diversificación de la economía rural; la creación de em-
pleo no agrario a través de inversiones de infraestructura rural y social; la
competitividad del sector agrario a través de transferencias de tecnología de
punta e investigación; y la conservación del medio ambiente a través de un
mejor ordenamiento territorial, rescate de métodos de conservación de suelo y
uso apropiado de los recursos naturales.
Construir un gobierno de calidadal servicio de todos los ecuatorianos y contra la corrupción.
El nuevo gobierno parte de una situación institucional débil, y con una imagen
caracterizada por problemas de gobernabilidad y alta corrupción, que juegan en
detrimento de la credibilidad en el diseño e implementación de políticas públicas, e
inciden en la capacidad de la prestación de servicios públicos. El gobierno puede
restablecer la gobernabilidad y prevenir la corrupción con varias acciones:
• Primero, deberá reformar sus funciones tales como supervisión, regulación,
prestación de servicios directos, adquisiciones de bienes y contrataciones de
servicios, entre otros y fomentar una total transparencia, cambiando los in-
centivos, separando los vínculoseconómicos y políticos, fomentando la auditoría
social y evitando, en lo posible, la captura del Estado por parte de determina-
dos intereses económicos. No es una tarea fácil, requerirá un plan integral,
pues ambos temas, gobernabilidad y corrupción, impactan a todos los aspec-
tos de la actividad pública y envuelven a la mayoría de la sectores económicos
y sociales. Esta difícil tarea podría comenzar con un pacto de gobernabilidad
entre el Estado y la sociedad civil, y con el desarrollo de una estrategia de
anticorrupción.
• Segundo, el pacto y la estrategia deben ser complementados con el fortaleci-
miento del servicio civil y la profundización de la reforma judicial, los que
permitirán facilitar el acceso a la justicia a todos los ecuatorianos, especial-
mente a aquellos que hoy están excluidos.
• Tercero, el proceso de reformas públicas deberá tener en cuenta, y estar
enmarcado en el contexto general de la descentralización . Ésta enfrenta tres
desafíos para mejorar la prestaciones de servicios públicos : la mejora de la
descentralización funcional; la transferencia de los recursos y competencias
del gasto y su secuencia a los gobiernos subnacionales; y la delineación de la
responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales, incluyendo limitaciones
para el endeudamiento público .
XXXVlll E CUADOR: UNA AGENDA ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO III. La
XXXVlll
E CUADOR:
UNA AGENDA ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
III. La agenda del desarrollo - diagnóstico y políticas
Ecuador está comprometido con las Metas de Desarrollo del Milenio. Éstas son un
conjunto de metas adoptadas por la comunidad internacional en el marco de las
Naciones Unidas a cumplirse durante el período 1990-2015 . Estas metas abarcan
las áreas de pobreza, desnutrición, salud materno-infantil, educación, equidad de
género y sostenibilidad medioambiental. Aunque no existen datos completos para
proyectar el grado de cumplimiento de todas las Metas par a Ecuador, nuestro cál-
culo se basa en un a tasa de crecimiento del PIB promedio de mediano plazo de
2,7% anual. Según las estimaciones del Banco Mundial, es "probable" que Ecuad or
alcance las metas de educación primaria (cobertura del 100 %) y de desnutrición
(reducción en un 50 %); "posible" que alcance las
metas de mortalidad infantil y
entre menores de cinco años (reducción de la tasa en 66 %) y de saneamiento (re-
ducción de la población sin acceso a agua potable en 50 %); y "muy improbable"
que alcance ambas metas de reducción de pobreza (las tasas de pobreza y pobreza
extrema) en un 50 %. La alta sensibilidad de las Metas -especialmente las de pobre-
za- a la tasa de crecimiento económico justifica por qué Ecuad or necesita crecer de
una manera acelerada y sostenida, con tasas mayores a su nivel histórico, a fin de
reducir la pobrez a durante la próxima década. Esto sólo es posible con una agenda
inte gral de desarrollo.
A. Acelerando el crecimiento con competitividad y preservando la
estabilidad con disciplina fiscal
La aceleración sostenida del crecimiento sólo puede llevarse a cabo en un contexto
de estabilidad macroeconómica y con base en una agenda multidimensional de
competitividad. Infortunadamente, la inestabilidad ha sido la regla y no la excep-
ción en la política macroeconómica ecuatoriana por varias décadas y, en cuant o a la
competitividad , Ecuador ha sido un país reformador tardío.
Quizá por su necesidad histórica de construir una nueva reputación y cambiar
la imagen de un país de políticas tradicionalmente inestables es que la dolarizaci ón
fue aún más necesaria para Ecuador. Al "rasgar el velo" del dinero , la dolarización
puso en evidencia los problemas no sólo de índole fiscal, sino del sector real, finan-
ciero y social con mayor contundencia. La supresión de la política monetaria resol-
vió no sólo la ilusión fiscal, sino los desajustes financieros introducidos por la
hiper inflación y la depreciación cambiaria. A la vez, estableció nuevas reglas de
juego para la competitividad, dejando en claro que solamente con sólidas reformas
estructurales sería posible consolidar la estabilidad, reactivar la econom ía, fortal e-
cer el sistema financiero, y combatir eficazmente la pobreza en el mediano plazo.
N o es un secreto que en 1999 Ecuador reunía a priori los prerrequisitos de una
dolarización no exitosa. Éstos incluían : un alto déficit fiscal, una deuda externa en
mora e insostenible, una exportación excesivamente dependiente del petróleo y
muy vulnerable a choques desfavorables a los términos de intercambio, y un siste-
ma bancario en crisis, afectado por fuertes salidas de capitales region ales, lo qu e
redujo al mínimo su nivel de reservas internacionales. Obviamente, este oscuro
panorama ha conformado un clima inap ropiado para atraer inversión, lo qu e, acom-
SÍNTESIS XXXIX pañado de rígidos mercados de factores de producción de servicios y bienes no
SÍNTESIS
XXXIX
pañado de rígidos mercados de factores de producción de servicios y bienes no
transables (laboral y de bienes raíces), le ha dificultado acomodar los ajustes de
precios requeridos para preservar la competitividad externa, luego de desproveerse
de la herramienta cambiaria. Pese a éstas, además, en el COtto plazo, Ecuador alcan-
zó dos propósitos con la dolarización: abatir la hiperinflación y restablecer la con-
fianza en el sistema bancario. Además, la Leyde TransformaciónEconómica estableció
las condiciones mínimas y reformas estructurales necesariaspara hacer la dolarización
sostenible en el mediano plazo.
Ecuador ha dado inicio a su recuperación económica con estabilidad. El creci-
miento económico ha alcanzado niveles moderados (3,6 % promedio en 2000-02) y
la inflación ha caído lentamente a niveles de un solo dígito a finales de 2002, des-
pués de permanecer elevada
por un largo período . Ambos resultados
se deben a un
favorable entorno externo , a la recuperación del sistema financiero, a la reactivación
de la demanda dom éstica, y a la dinámica de precios relativos. El favorable entorno
externo se ha caracterizado por altos precios del petróleo, baja de las tasas de inte -
rés internacionales, y significativos flujos de remesas de emigrantes hacia el exte-
rior. El sistema financiero ha mostrado una remarcable recuperación de los depósitos
bancarios y una caída leve de las tasas de interés nominales . El aumento de la
demanda doméstica ha sido originada en la fuerte caída de la inflación, los altos
precios del petróleo, las crecientes remesas y la decisión de las autoridades de auto-
rizar la construcción del nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), el que ha
atraído nuevos flujos de inversión extranjera. Por su parte, el ajuste de precios ha
sido determinado por la inflación internacional, el ajuste rezagado de precios que
acompaña la dinámica postdolarización, el mantenimiento de precios administra-
dos de productos que pertenecen a la canasta básica, y la expansión de la demanda
doméstica como producto del aumento de los salarios mínimo y promedio nomina-
les en dólares, los que han prácticamente doblado su nivel entre abril 2000 y octu-
bre 2002. La recuperación económica, aunada a la emigración y remesas asociadas,
ha contribuido a la caída de los niveles de desempleo abierto y de pobreza, aunque
éstos no recuperan aún sus niveles precrisis.
Pese a estos avances, significativos desequilibrios internos y externos prevale-
cen. En lo interno, mientras los ingresos corrientes del sector público han mejora-
do, el gasto primario permanece expansivo. En consecuencia, el superávit primario
obtenido el año de la dolarización se ha reducido en alrededor de la mitad. En lo
externo , la apreciación
cambiaria real y el alza de importaciones, asociadas a la
construcción del nuevo oleoducto petrolero, han provocado un fuerte déficit de la
balanza de cuenta corriente. No obstante, tal déficit ha sido menor debido a las
remesas, y compensado parcialmente por flujos positivos de inversión extranjera en
la cuenta de capitales. Como resultado, el nivel de reservas internacionales de libre
disponibilidad aún es muy bajo (para prevenir contingencias) y de tendencia decli-
nante, lo cual debe ser revertido . Por su parte, las reformas estructurales que de-
bían acompañar al proceso de dolarización permanecen inconclusas o ausentes. Entre
las inconclusas, se destacan el ajuste fiscal y las de fortalecimiento del sistema fi-
nanciero; y entre las ausentes sobresalen las de promoción de inversiones privadas
en el sector petrolero; la reforma comercial; y las de promoción de la competitivi-
dad y participación privada en infraestructura básica.
xl E CUADOR: UNA AGENDA ECO NÓ MICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO La
xl
E CUADOR:
UNA AGENDA ECO NÓ MICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO
La probabilidad de colapso de la dolarización en el mediano plazo no debe
subestimarse. Para evitarla, Ecuador debe avanzar rápidamente no sólo en el frente
fiscal, sino con las medidas estructurales necesarias para contrarrestar la rigidez que
conlleva la decisión unilateral de adoptar el dólar como medio legal de circulaci ón ,
ahorro y pagos de las transacciones internas de bienes y servicios. En vista de la
pérdida de control de la política monetaria y cambiaria, y de la imposibilidad de
"inflar" los desequilibrios fiscales y de alterar los precios relativos med iante la de-
pr eciación de la mo neda local, para sostener la "dolarizaci ón", Ecuador debe, si-
multáneamente, asegurar la estabilidad macroeconóm ica a través de la solvencia y
estabilidad fiscal, y flexibilizar los mercados de bienes y servicios -especialm ente de
insumos-, a fin de mantener la competitividad de sus productos en los merc ados
internos y externos; incrementando, a la vez, la productividad individual (y total)
de los factores de la producción.
Desde el punto de visto macroeconómico, dada la situación inicial de la alta
deuda pública (un 60 % del PIB en 2002), Ecuador deber alcanzar y mantener
significativos superávit fiscales primarios que le permitan conducir su stock de la
deuda por un sendero sostenible (esro es, asegurando la liquidez de corto plazo, y
garantizando la solvencia del país para cumplir prontamente con el servicio de la
deuda pública en el mediano plazo). Esto implica, por lo tanto, realizar ajustes para
lograr superávit primarios en las cuentas fiscales est imados en alrededor de un
promedio de 4-5% del PIB para los próximos 5 años . Esto reduciría el stock de la
deuda por debajo de 40 % del PIB a mediados de la década. El ajuste fiscal tiene que
tomar en cuenta la volatilidad de los ingresos fiscales resultante de la var iabilidad
de los precios del petróleo. Para contrarrestarla, especialmente durante un escenario
previsible de caída futura de los precios, será necesaria la aplicación de mecanismos
estabilizadores auromáticos, y un uso más eficiente de los recursos extr aordinarios
logrados durante el presente
per íodo de bonanza petrolera.
Desde el punto de vista micro económico, y en ausencia de control de la polí-
tica cambiaria, existe una gama reducida de instrumentos disponibles para respon-
der a choques exógenos adversos o para corregir errores de políticas públicas en el
sector real de la economía. De mantenerse la alta rigidez en el funcionamiento de
los mercados y precios en Ecuador, con altos costos no sólo para la producción sino
también para las transacciones
de bien es y servicios, se
competitividad, el crecimient o económ ico y la creación
afectarán negativam ente la
de empleo, lo que también
puede volver insostenible a la dolarización . El riesgo radica en que, frente a la
presencia de mercados con poca flexibilidad -como el mercado de trabajo form al-
los ajustes a los choques tendrán lugar primordialmente a tr avés de reducci ones de
las cantidades a producir (y vender), con la correspondiente contracción en la de-
manda de rivada de los insumas, espec ialmente del trabajo (factor abundante en el
Ecuador). Esta eventual situación no sólo crearía presi ón para "abandonar" el mo-
delo , en vista del aumento del desempleo, sino que contribuiría a un aumento de la
mora bancaria, como resultado de la disminución de la actividad económica ge ne-
ral. A su vez, esto haría menos factible lograr tanto las metas de ajuste fiscal, como
de recuperación del sistema bancario -creándose un círculo vicioso, difícil de rom-
per-. Dos choques externos requieren atención especial: primero, las devaluaciones
o depreciaciones (discretas o continuas) de las monedas de los países-socios comer-
SÍNTESIS xli ciales del Ecuador; y segundo, la apreciación de! dólar frente a otras monedas
SÍNTESIS
xli
ciales del Ecuador; y segundo, la apreciación de! dólar frente a otras monedas "fuer-
tes" en el mundo. En ambos casos, la "apreciación" del dólar deberá ser compensada
por incrementos en la productividad, y/o ajustes deflacionarios en los costos de pro-
ducción y transacción para poder mantener la competitividad y evitar la pérdida de
mercados. En síntesis, las condiciones sinequa non para sostener la dolarización resi-
den en lograr y profundizar la solvencia fiscal, expandir y flexibilizar los mercados de
bienes y servicios, y aumentar la productividad de los factores de producción .
La necesidad del ajuste y la disciplina fiscal
El desempeño fiscal postdolarización no ha resuelto los problemas principales que
impiden su sostenibilidad de mediano plazo. Así, por una parte , mientras e! superávit
primario promedio de! Sector Público No-Financiero (SPNF) ha sido significativo
pero decreciente -de 7,7 % en 2000 está proyectado a caer más de la mitad, 4,0 % del
PIB en 2002-; éste ha tenido que cubrir elevadas y decrecientes cargas de intereses de
la deuda pública, lo que le ha dejado a las Autoridades magros superávit fiscales
(cercano a cero en 2002) . Los superávit primarios podrían haber sido más altos de no
haber sido por e! comportamiento expansivo de! gasto salarial y de la inversión. La
lección es clara: de nada sirve ahorrar en e! pago del servicio de la deuda mediante
renegociaciones exitosas, si los incrementos en el gasto corriente lo consumen.
La fragilidad fiscal radica en las debilidades inherentes a los ingresos fiscales y
la política impositiva; a la rigidez, baja calidad y no transparencia de! gasto; y a la
persistente amenaza de iliquidez e insolvencia de su deuda pública.
Tales problemas
han sido identificados durante e! proceso de aprobación de una regla fiscal a finales
de 2002 : la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal. Toman-
do en cuenta e! contenido de la regla, a continuación se analiza cada uno de los
problemas fiscales y se plantean posibles soluciones que van más allá del mero
cumplimiento de los compromisos de la Ley.
La reforma tributaria
Los ingresos fiscales se caracterizan por el bajo nivel de recaudación de los ingresos
tributarios no petroleros, consecuencia de la baja tasa de IVA y/o del número exce-
sivo de exoneraciones, especialmente en e! ISR; y la alta volatilidad de los ingresos
petroleros, lo cual confiere un carácter procíclico a los ingresos fiscales. Por cada
dólar de caída en e! precio del barril de petróleo corresponde una disminución de
los ingresos de 0,4 % del PIB .
La alta subordinación de la política tributaria a las
diferentes demandas de grupos de interés se refleja en e! uso excesivo de distorsiones
tributarias, tales como: la proliferación de impuestos, las exoneraciones impositivas,
y las preasignaciones de impuestos.
La proliferación de impuestos (más de 80) resta eficiencia tributaria, al obsta-
culizarle a las autoridades el poder concentrarse en los que son prioritarios. Las
múltiples exoneraciones conllevan e! mal propósito de intentar efectuar "sint onía
fina" en política tributaria, exigiéndole a las Autoridades elegir meticulosamente
qué sector debe pagar los beneficios que reciben los elegidos, restándole transpa-
rencia, y quitándole equidad y eficiencia a la asignación de recursos. Fracasan parti-
xlii ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO cularmente en lograr un objetivo
xlii ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA
Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
cularmente en lograr un objetivo redistributivo en el caso del IVA Yson ineficientes
en promover procesos socialmente rentables en el caso de las exoneraciones de ISR
o de los aranceles aduaneros. Finalmente, las excesivas preasignaciones impositivas
(más de 50) impiden un uso más eficiente de los recursos fiscales (1,7 % del PIB) y
desalientan el esfuerzo recaudatorio propio de los Gobiernos Seccionales (provin-
ciales o municipales) al mal acostumbrarlos a recibir las transferencias del Gobier-
no Central.
El fortalecimiento de la posición fiscal requiere de varias acciones de política
tributaria.
Primero, se propone aumentar el nivel de recaudación no petrolera en un míni-
mo de 2,5 % del PIB. Éste es el monto requerido por la regla fiscal para garantizar
un superávit primario que permita bajar la deuda a niveles sostenibles de mediano
plazo. Para alcanzar ese objetivo es necesario, primero, la aprobación de un conjun-
to de medidas de política tributaria que generen aproximadamente un 1,4% del
PIB. Dentro de tales medidas sobresale limitar las exoneraciones de IVA solamente
a los alimentos básicos sin elaborar. Esto permitiría derogar todas las restantes
exoneraciones, especialmente las del ISR y del arancel aduanero, con un efecto
recaudatorio estimado en
alrededor de 1,1% del
PIB .
Segundo, dado que el aumento propuesto de recaudación no es suficiente para
asegurar el superávit primario mínimo, especialmente frente a la perspectiva de
una caída muy probable del precio del petróleo a sus niveles históricos "normales"
por debajo de los US$ 18/barril, también se recomienda aumentar la tasa del IVA.
Se estima que cada punto adicional de alza de la tasa generaría un aumento de
recaudación
de 0,7 % del PIB .
Tercero, se propone la derogación de impuestos menores, si bien no tendría un
efecto recaudatorio significativo, permitiría a la autoridad tributaria y a los contri-
buyentes reducir sus costos administrativos y concentrarse en el mejor cumpli-
miento del IVA e ISR.
Cuarto, por razones que van más allá de la recaudación tributaria, se recomien-
da derogar las preasignaciones del IVA e ISR, exceptuando la del impuesto sobre la
nómina salarial destinado al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Esto podría
realizarse de conformidad con el artículo 22 del proyecto original de la regla fiscal.
Quinto, pero no por ello menos importante, sería muy conveniente revertir/
prevenir la aprobación de las medidas de "relajamiento impositivo" propuestas a
finales del 2002 incluyendo: la donación del 25% del ISR a los municipios, la re-
ducción del porcentaje de retención en la fuente del IVA de
ción a cero del arancel de 158 productos.
1%
a 0,1 % , y la reduc-
Por su parte, la administración tributaria interna muestra un cambio positivo
de orientación en los últimos años con resultados tangibles. Después de las refor-
mas del Servicio de Rentas Internas (SRI) y de la Corporación Aduanera Ecuatoria-
na (CAE) se ha observado un mejoramiento notorio en el control de evasión del
primero, mientras que la segunda no ha mostrado evidencias de mejoras significa-
tivas en esta materia. El diseño institucional del SRI y el bajo desempeño de la CAE
son los asuntos prioritarios de la administración tributaria. Fortalecer la posición
fiscal también requiere medidas de administración tributaria, como las siguientes:
SÍNTESIS xliii Primero, reforzar la independencia del directorio del SRI, evitando que sus resoluciones sean
SÍNTESIS
xliii
Primero, reforzar la independencia del directorio del SRI, evitando que sus
resoluciones sean utilizadas como instrumentos para introducir nuevos tratamien-
tos tributarios discriminatorios y generadores de distorsiones, y concentrando su
labor en la recaudación estricta de los impuestos creados por las leyes.
Segundo, considerar la fusión del SRI con la CAE, aprovechando economías de
escala y controlando también la recaudación de aranceles aduaneros dentro del
mismo universo de contribuyentes.
Tercero, reformar la Ley Orgánica de Aduanas, incorporando las modificacio-
nes del régimen laboral aduanero que permitan una reestructuración a semejanza
de la que dio buenos resultados en el SRI.
Cuarto, promover el estricto cumplimiento de la Ley 41 de 1999, con el res-
paldo oficial al más alto nivel para aplicar, sin excepciones ni discrecionalidad, este
mecanismo generalizado de control de evasión del IVA y contrabando.
El recorte, reorientación y transparencia del gasto
El gasto público tiene tres problemas fundamentales: es inflexible (especialmente
el salarial), fraccionado y no transparente. La inflexibilidad del gasto obstaculiza su
contención. Su fraccionamiento le impide ser asignado eficientemente a objetivos
prioritarios del gobierno . Su falta de transparencia previene su adecuado control y
auditoría social, lo que además se convierte en un estímulo involuntario para la
evasión tributaria.
Los tres problemas
han alcanzado niveles alarmantes en Ecuador. La rigidez del
gasto, especialmente corriente, es muy severa. Durante más de una década, el gasto
primario se ha mantenido creciente alcanzando alrededor de un 21,4 % del PIB. Esta
inflexibilidad deriva principalmente de la inercia de la nómina salarial, y de excesivos
ingresos preasignados -petroleros y no petroleros- contenidos en más de 50 normas
legales vigentes. Por su parte, el fraccionamiento se debe a la distribución del ingreso
preasignado en 217 Gobiernos Seccionales y a múltiples objetivos dispares según
leyesespeciales. En 2001, laspreasignacionespresupuestariascorrespondieron a aproxi-
madamente un 30% del total de los ingresos corrientes, es decir, a alrededor del 6%
del PIB.
El gasto fraccionado y rígido deja magros recursos de libre disponibilidad. Si
del total de ingresos corrientes se deduce el gasto de la nómina salarial (30 %), del
servicio de la deuda neto (35 %), y de las preasignaciones (30 %), el saldo
remanente
de libre disponibilidad es de apenas alrededor de un 5% del total de los ingresos
corrientes, lo que equivale a alrededor de 1,2% del PIB de 2001. Este pequeñísimo
volumen de recursos domésticos, refleja serios problemas de disponibilidad de caja
e impide un presupuesto mínimo para programas de reducción de pobreza, sin
afectar otros programas. Finalmente, el gasto no es transparente por la inexistencia
de una nómina salarial centralizada, la ausencia de controles del gasto pre-asigna-
do; la débil normativa presupuestaria central que además fomenta su ejecución
descentralizada sin adecuados mecanismos de control; y la inexistencia de un siste-
ma integrado de administración financiera que permita el control virtual de todo el
gasto consolidado, no sólo del Gobierno Central, sino de las entidades descentrali-
zadas y gobiernos seccionales.
xliv E CUADOR : UNA AGENDA ECONÓ MICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO La
xliv E CUADOR : UNA AGENDA
ECONÓ MICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
La reforma del gasto conlleva varios elementos:
Primero , el presupuesto 2003 debe ser declarado de emergencia nacional. Las
medidas concretas buscarían contener el gasto y enfrentar las causas de su rigidez.
Para ello se propone: limitar el crecimiento del gasto a cero en términos reales en
2003, lo que implica establecer límites a la masa salarial, de bienes y servicios, y de
inversiones; la suspensión inmediata de la aplicación del mecanismo
de indexac ión
salarial automática con base en la inflación proyectada (y no realizada) aplicado por
el Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Público (CONAREM); la apro-
bación de una Ley de Unificación Salarial con un costo fiscal neutral ; y la recompra
de la deuda más cara en bonos Globales.
Segundo, debe consolidarse el gasto fraccionado y reorienrarlo a prioridades.
Para ello es preciso prohibir explícitamente cualquier nueva preasignación de in-
gresos o gastos y eliminar la casi totalidad de las preasignaciones existentes (a ex-
cepción del IESS). En el marco de una nueva política de descentralización, y durante
el período que dure la emergencia presupuestaria, congelar las transferencias adi-
cionales sobre el 10-11 % efectivamente asignado a los Gobiernos Seccionales, y
preparar la futura transferencia simultánea de recursos y competencias adicionales ;
la auditoría de la deuda subnacional y su Plan de Reprogramación ; y una nueva
normativa de endeudamiento subnacional de las grandes ciudades.
Tercero, institucionalizar la transparencia presupuestaria a todos los niveles del
Gobierno
con herramientas modernas . Al haberse aprobado la Ley, es ahor a urgen-
te diseñar e implementar una versión moderna y consolidada del Sistema Integrado
Gubernamental de Estadísticas Financieras (SIGEF), la que cubra a los gobiernos
seccionales.
La sostenibilidad de la deuda pública
Durante varias décadas, Ecuador se ha caracterizado por un pobre manejo de su
deuda pública. El nivel presente de la deuda pública de Ecuador es muy elevado . El
nivel presente de la deuda es demasiado elevado . Su relación al PIB es la segunda
más alta de la región . Además , posee una pesada carga de la deuda: su servicio neto
consume 35 % del presupuesto. Un 80 % del total de su deuda es externa. Cuatro
características de la deuda son ligeros paliativos de esta situaci ón: 60 % de su deuda
externa es multilateral y bilateral; apenas 1,4% de su deuda es de corto plazo ; y
después de la reestructuración de la onerosa deuda externa en bonos Brady del
2000, 75 % de ésta quedó a tasa fija, lo que ha reducido la volatilidad de su servicio.
La situación de liquidez de la deuda pública externa ecuatoriana es delicada.
Ecuador tiene problemas inmediatos de atrasos con el Club de París estimados en
aproximadamente US$ 181 millones en 2002, y un monto programado de servicio
de la deuda de alrededor de 8,1 % del PIB (4,7 % en amortizaciones y 3,4 % del PIB
en intereses) para 2003 y 2004. Llevar su deuda a niveles sostenibles en el mediano
plazo, requiere superávit primarios de alrededor de 5 puntos porcentuales del PIB.
Cerrar su brecha financiera de los próximos dos años requiere recursos adicionales
de alrededor 4 puntos del PIB . Además, comparado a otros países de Am érica
Latina fuertemente endeudados, Ecuador posee una capacidad institucional de ad-
ministración de su deud a limitada: estr ictamente operativa y no analítica, no trans-
SÍNTESIS xlv parente, fragmentada y no coordinada entre e! Ministerio de Finanzas y e! Banco
SÍNTESIS
xlv
parente, fragmentada y no coordinada entre e! Ministerio de Finanzas y e! Banco
Central.
Ecuador debe desarrollar una estrategia de reducción de su deuda en paralelo
al fortalecimiento de su capacidad institucional. Esto conlleva.
Primero, asegurar un plan de financiamiento para 2003 y 2004, basado tanto
en un programa macroeconómico sólido y con credibilidad que permita lograr re-
cursos adicionales de rápido desembolso de organismos multilaterales, una reprogra-
mación de sus pagos con deudores bilaterales , y recompra de deuda onerosa con
deudores privados. Dicha reprogramación debe incluir como objetivo la elimina-
ción de todos los atrasos en 2003 .
Segundo, tal programa conlleva e! esfuerzo fiscal de superávit primario indica-
do más arriba a ser no menor al 5% de! PIB.
Tercero, e! manejo de su deuda debe transparentarse con la publicación regular
de los compromisos y pagos del servicio de su deuda, incluyendo la deuda flotante
como lo manda la regla fiscal.
Cuarto, Ecuador debe fortalecer el soporte institucional de manejo de su deuda
externa con la designación de un equipo altamente especializado y adecuada asis-
tencia técnica.
La agenda de competitividad
Pese a la dolarización , la competitividad externa y e! clima de inversión siguen
siendo poco alentadores. Casi todos los indicadores globales muestran unánime-
mente evidencias de que las brechas de competitividad son significativas y crecien-
tes . En el indicador de competitividad global del Foro Económico Mundial , Ecuador
fue clasificado en el 54 avo lugar de 62 países evaluados. Su posición se deterioró en
2002 donde Ecuador fue clasificado en el 73 avo de los 80 países considerados, con el
puntaje relativo más alto en innovación y más bajo en la calidad del clima de nego-
cios, de! respeto a los contratos y las leyes.
La implementación de una agenda de competitividad es crítica para la
sostenibilidad de la dolarización en e! mediano plazo. En consulta con el sector
privado, e! Banco Central y el Ministerio de Comercio Exterior han propuesto Agen-
das de Competitividad. Las mismas , sin embargo, carecen de prioridades y de una
secuencia consensuadas, lo cual cuestiona el realismo de sus medidas propuestas y
dificulta su implementación. Por ello, uno de los primeros pasos de la nueva Admi-
nistración deber ía ser e! de diseñar una Agenda Simplificada de política y leyes
críticas para fortalecer la competitividad. Esa Agenda debería dar inicio con la revi-
sión de la Ley de Competitividad. En esta Agenda, deberían considerarse, además ,
medidas de apoyo al fortalecimiento de! sistema financiero, a la actividad petrolera,
a la reforma de la política comercial, al desarrollo de la infraestructura básica, a la
promoción de la competencia interna entre empresas, a la eliminación de barreras
de entrada al mercado de nuevas empresas , y a la flexibilización de los mercados
laborales.
xlvi E CUADOR : UN A AGENDA ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO Fortaleciendo
xlvi E CUADOR : UN A AGENDA ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Fortaleciendo el sistema financiero
El sistema financiero ecuatoriano ha venido recuperándose de la grave crisis gemela
de los años 1998-99 y adaptándose a los cambios derivados de la dolarización de la
economía a principios de 2000. La crisis bancaria redujo drásticamente el número
de instituciones financieras activas; mientras que la dolarización y los cambios ins-
titucionales asociados -especialmente los derivados de la ausencia formal de un
prestamista de última instancia- motivaron que las instituciones que sobrevivieron
favorezcan la tenencia de activos y pasivos más líquidos en sus balances y promue-
van una mayor concentración bancaria. Apenas comienza a vislumbrarse el final de
la parte más dramática del proceso de reestructuración postcrisis, gracias a la adop-
ción de un nuevo marco de regulación y a una supervisión más eficiente .
La estructura y responsabilidades de las autoridades de supervisión también
han cambiado. No sólo ha sido el proceso de reestructuración bancaria una prueba
de fuego para el organismo encargado del seguro de depósitos (la Agencia de Ga-
rantía de Depósitos, AGD) y para la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS),
sino que la dolarización modificó el papel del Banco Central del Ecuador (BCE). En
efecto, al carecer de política monetaria en un esquema de dolarización, el BCE se
enfoca hoy en el manejo de la liquidez del sistema financiero, tanto para asegurar
un buen funcionamiento de los pagos, como para proveer liquidez en condiciones
parecidas a las de un prestamista de última instancia.
En síntesis, la salida definitiva de la crisis del sistema financiero enfrenta desa-
fíos institucionales y operacionales importantes. Sobresalen diversos problemas de
la cartera crediticia: la concentración de la cartera improductiva en préstamos grandes
es alta, y con frecuencia otorgados a partes relacionadas ; la cobertura del seguro de
depósitos para muchos de los bancos en procesos de disolución es demasiado eleva-
da y distorsiona los incentivos de los deudores aumentando la "cultura del no pago; "
la calidad de la cartera está muy deteriorada y el crédito sigue contraído (la cartera
de crédito sobre el PIB se encuentra aún a la mitad de sus niveles precrisis) ; el costo
del crédito es más elevado y los pequeños deudores tienen oportunidades de acceso
a crédito menores. Enseguida está el alto nivel de activos líquidos de los bancos , el
cual se justifica en buena medida por la contracción crediticia anteriormente seña-
lada. La imposibilidad de suavizar los choques externos mediante la política
cambiaria, unida a la falta de prestamista de última instancia, requiere esos activos
para permitir a los bancos absorber choques de los términos de intercambio o de las
tasas de interés internacionales, con un considerable costo adicional reflejado en los
costos financieros . Por último, otros problemas relevantes son que el sistema de
pagos interbancario no es aún efectivo; la supervisión de la calidad de los activos
bancarios por parte de la SBS es aún deficiente; el papel de la SBS y de la AGD en
el proceso de resolución y liquidación bancaria es demasiado débil ; y el balance
establecido por los bancos públicos en su doble función comercial y social es in-
apropiado y va en contra de su rentabilidad financiera.
En respuesta a tales desafíos, es necesario mejorar las actividades crediticias de
los bancos .
SÍNTESIS xlvii Primero, se propone un manejo más eficiente de la liquidez bancaria mediante su
SÍNTESIS
xlvii
Primero, se propone un manejo más eficiente de la liquidez bancaria mediante
su manejo centralizado. El BCE es un candidato natural para este rol central debido
a su actual responsabilidad sobre el sistema de pagos.
Segundo, se propone una reforma del Sistema de Pagos. En este sentido, la
secuencia y ocurrencia de los pasos necesarios para reformar el Sistema de Pagos
deben ser codificadas en un
documento público ; y debe definirse un único sistema
de compensación neto para las transacciones con cheques.
Tercero, es crucial que la SBS continúe mejorando sus procedimientos, especial-
mente lo relacionado a la evaluación del riesgo crediticio y a las reglas de aprovisio-
namiento de la cartera. Adicionalmente, sería importante considerar la posibilidad
de establecer la creación de provisiones procíclicas a la España, en vista de que la
economía ecuatoriana está altamente expuesta a los ciclos del precio del petróleo.
La protección legal de las autoridades de la SBS en el ejercicio de sus deberes es
también preponderante, así como los cambios legales que le permitan mejorar los
sistemas de resolución y liquidación de bancos. Al mismo tiempo, la rendición de
cuentas de la SBS debe ser fortalecida . Finalmente, para aumentar la confianza en
el sistema se requiere cumplir de manera absoluta con las normas internacionales
de Lavado de Dinero (coordinando esfuerzos con las autoridades relacionadas), ase-
gurando que la SBS pueda llevar a cabo acciones legales a este respecto dentro de
un sistema legal plenamente integrado.
Cuarto, se propone la normalización de los mecanismos de salida de bancos. La
formalización del papel de la SBS y de la AGD en el proceso de resolución y liqui-
dación bancaria debería ser fortalecido, así como la revisión de las funciones de la
AGD , considerando la alternativa de convertirla en una caja de pagos (o pay box).
Quinto, se propone la reforma de los bancos públicos existentes (sobre todo los
de primer piso), limitando su actividad a áreas focalizadas donde los subsidios, de
ser necesarios, sean transparentes y mínimos.
El sector petrolero
El sector petrolero es el principal determinante del crecimiento de la economía
ecuatoriana, pero padece de distorsiones muy serias, cuya solución requiere impor-
tantes acciones que requieren una buena dosis de voluntad política. Entre los prin-
cipales problemas del sector resaltan:
• La falta de estabil idad jurídica y fiscal. Quizá la muestra más reciente sea la
eliminación, en agosto del 2001, del derecho a reembolso del Impuesto al
Valor Agregado (lVA) que venían recibiendo las empresas petroleras por sus
exportaciones y la falta de diligencia del gobierno saliente para encontrar una
solución a este problema que compromete seriamente las inversiones en el
corto y mediano plazo. Sin pronta solución al problema del IVA se reducirá el
impacto fiscal esperado de la puest a en marcha de la operación del nuevo
Oleoducto de Crudos Pesados (OCP).
• La baja producción proveniente de los campos con mayores reservas y la baja
actividad exploratoria. El sector no ha sido objeto de inversiones en explora-
ción y desarrollo acordes con su potencial. Existen importantes reservas pro-
badas sobre todo en los campos bajo operación de Petroecuador que con la
xlviii ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO nueva capacidad de transporte deben
xlviii ECUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
nueva capacidad de transporte deben ser puestas en producción. Las nuevas
inversiones deben ayudar a resolver pasivos ambientales significativos, llevar-
se adelante dentro de programas y/o proyectos respetuosos del derecho a con-
sulta de las poblaciones locales, y sus beneficios deben ser objeto de un nuevo
esquema de distribución de la renta.
• Las distorsiones numerosas en los precios/impuestos de los combustibles son
numerosas . Éstas reflejan en los precios y en los subsidios al gas licuado petro-
lero (GLP). La administración de las rentas petroleras es pésima, lo que provo-
ca distorsiones y fomenta su uso fragmentado, improductivo y no transparente.
El marco legal e institucional del sector es caduco. El monopolio de Petroecuador
impide un tratamiento no-discriminatorio en el acceso a los mercados para
que se puedan obtener inversiones externas para modernizar las refinerías,
elevar la calidad de los productos y reducir los elevados márgenes de comer-
cialización y mercadeo actuales.
Las medidas propuestas a tomar comprenden:
Primero, una solución inmediata al problema del IVA, adoptando el arbitraje
internacional u otro procedimiento para resolver el conflicto a la mayor brevedad
posible.
Segundo, se propone incrementar la producción de los campos de Petroecuador.
La Ley de Hidrocarburos contiene varias figuras legales que pueden aplicarse para
que la empresa privada participe con Petroecuador en las actividades petroleras.
Un esquema posible es la conformación de empresas de Economía Mixta. La bús-
queda del accionista privado socio de Petroproducción podría ser a través de una
licitación internacional.
Tercero, es preciso incrementar las reservas petroleras. Esto requiere la adop-
ción de un nuevo modelo de contrato; el modelo que se recomienda utilizar es el de
participación.
Cuarto, la legislación anterior debe complementarse con un nuevo Marco Le-
gal e Institucional, suprimiendo el monopolio de Petroecuador, favoreciendo la com-
petencia, e incentivando las inversiones en refinerías y en nuevas instalaciones de
distribución y mercadeo. Un nuevo marco legal debe incluir provisiones para racio-
nalizar responsabilidades y asegurar un mejor manejo de los impactos ambientales
y sociales de las operaciones petroleras.
Quinto, la eliminación de las distorsiones en la política de precios beneficiará
con mayores ingresos fiscales, eliminará el contrabando y dejará de lado la penosa
tarea del gobierno de administrar los precios de los combustibles. Al mismo tiempo
se debe establecer un subsidio focalizado del GLP en compensación a las clases pobres
del país. El planteado "bono gas" para ser entregado a las familias que reciben el
actual bono de solidaridad es una buena opción, que puede ser aún mejorada.
Sexto, el sistema de preasignaciones debe ser revisado y transparentado, ha-
ciendo posible la identificación final del destino de los fondos y la rendición de
cuentas como corresponde. En la enmienda propuesta más arriba de la regla fiscal,
el Gobierno debe establecer nuevas reglas del juego para las rentas petroleras, pro-
moviendo la eliminación gradual de las preasignaciones con base en su uso inefec-
tivo y un uso óptimo del ingreso petrolero, y creando un banco de información
SÍNTESIS xlix permanente y de acceso virtual universal a todo el manejo de la renta
SÍNTESIS
xlix
permanente y de acceso virtual universal a todo el manejo de la renta para garanti-
zar su plena transparencia.
Séptimo, se propone establecer disposiciones legales para eliminar las partidas
petroleras extras presupuestarias y prohibir el endeudamiento público a través de
pagos anticipados por venta de crudo.
Reforma comercial
La reforma comercial es fundamental para la promoción de exportaciones no tradi-
cionales. Si bien, las exportaciones petroleras seguirán siendo durante la presente
década el principal motor de crecimiento de Ecuador, al ampliarse la extracción y
exportación petrolera con el advenimiento del OCp, su caída y reemplazo adelanta-
do por las no tradicionales es previsible en menos de dos décadas. Infortunadamente,
un fuerte sesgo antiexportador frena el desarrollo de estas últimas . Este sesgo antiex-
portador
no es nuevo ni debe atribuirse erróneamente a la dolarización ; sino que
más bien es generado por los apoyos discriminatorios concedidos a ciertos sectores
productivos no competitivos, favorecidos por una política de substitución de im-
portaciones basada en altos aranceles y otras barreras no arancelar ias, y que les
impide modernizarse y competir sobre la base de su rentabilidad. La combinación
del nivel y dispersión arancelaria ecuatorianos configuran una gama tan amplia y
dispersa de tasas de protección efectiva que escapan al control gubernamental y
cuya falta de estructura carece de un mínimo de racionalidad, deseable de una
política de substitución de importaciones eficiente.
La costumbre ecuatoriana generalizada de proteger los «bienes finales» con un
arancel mayor que aquel establecido sobre los insumos , materias primas y bienes de
capital utilizados en la producción directa e indirecta de estos bienes, genera tasas
de protección efectiva (la verdadera protección del valor a~regado de los bienes
finales) injustificadamente altas y variables entre productos. Estas van a los sectores
con lobbies más eficientes para obtener la protección deseada , que no necesariamen-
te son los más
beneficiosos para los consumidores del país. Además, la protecc ión
arancelaria otorgada a muchos productos agrícolas, agroindustriales y derivados
mediante un "Sistema de Franjas de Precios" que favorece a 138 productos diferen-
tes, no funciona eficientemente: muy pocas franjas cumplen con el objetivo de re-
ducción de la volatilidad de precios, y si la cumplen, no lo hacen simultáneamente
con los otros dos propósitos de las franjas que son: defender a los productores y
consumidores contra las distorsiones de precios prevalecientes en los mercados in-
ternacionales , y vincular los precios domésticos con los internacionales. El Sistema
de Franjas utilizado es en la práctica una tasa ad valórem variable poco transparente ,
cuyo sesgo hacia arriba ha castigado fuertemente a los consumidores ecuatorianos ,
especialmente a los más pobres, y no ha frenado la tendencia al alza de mediano
plazo en los precios.
El sesgo antiexporrador está reforzado por la aplicación discriminatoria de
barreras no arancelarias como prohibiciones, licencias, normas técnicas, procedi-
mientos aduaneros, valoración en aduanas, normas de origen, medidas de salva-
guardia y compras públicas . Dentro de las barreras no arancelarias sobresalen las
licencias a la importación. Éstas son distribuidas en forma poco transparente me-
ECUADOR: UN A AGENDA ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO dianre un proceso tortuoso
ECUADOR:
UN A AGENDA ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
dianre un proceso tortuoso y fraudulento . Se aplican todavía sobre más del 20 % de
partidas arancelarias y están concentradas en los sectores de salud y agrícola. La
mayoría de estas licencias contradice las normas de la Organización Mundial del
Comercio (OMC). La falta de trato nacional en la aplicación de las normas técnicas
es particularmente insidiosa porque, al no aplicarse a productos domésticos simila-
res al importado, agrega una valla protectora adicional a la de los aranceles .
Varias medidas son recomendables para resolver esos problemas.
Primero, simplificar el arancel aduanero a dos tasas de 5 y 10%. En la medida
en que estos esfuerzos sean exitosos y se elimine la tasa 0%, el impacto fiscal sería
neutral. La tendencia latinoamericana reciente sugiere ese tipo de estructura y ni-
vel. Tendría, además, la ventaja de homogeneizar las tasas de protección efectiva y
de dar un gran paso hacia el cumplimiento de las futuras demandas del Acuerdo de
Libre Comercio con las Américas (ALCA).
Segundo , eliminar inmediatamente las autorizaciones previas que no han regis-
trado comercio entre 1991 al 2000 ( o sea, 919 partidas arancelarias) y las autoriza-
ciones previas que tienen un prerrequisito específico (Salud, Fitosanitario, entre
otros). Una sola licencia es suficiente . Las partidas restantes que requ ieran de auto-
rizaciones previas, deben someterse a un proceso de análisis técnico que justifique
su razón de ser para mantenerse en lista de licencias aplicables . Si no pasan ese
examen, entonces deben ser eliminadas de la lista de obligatorias.
Tercero, se propone reducir drásticamente el número de franjas sometiendo los
marcadores a un test de elegibilidad, aplicación a productos importables y volatilidad
del precio externo. En el mediano plazo , dado que las franjas no son compatibles
con las normas de la OMC y del ALCA, deberán desaparecer.
Cuarto, el aumento de la productividad del sector agrícola, especialmente el de
potencial exportador, debe representar un esfuerzo permanente, focalizando en él
los esfuerzos públicos de desarrollo tecnológico y su transferencia, especialmente
los pequeños y medianos propietarios.
Quinto, se propone evaluar técnicamente las 759 normas técnicas obligatorias
existentes para decidir sobre su futuro. En paralelo al proceso de «desregulación o
desmontaje» de Normas obligatorias debe prepararse el proceso de «regulación o
montaje» del sistema de "Reglamentación de la OMC ", cuya notificación e infor-
mación se encuentran establecidas en los documentos legales pertinentes. A su vez,
los laboratorios deberán aprobar el test de la norma ISO 17025.
Sexto, debe aprobarse
el Proyecto de Ley de Competencia con modificacion es
menores a su forma actual para acelerar este proceso, y reforzar también la eficien-
cia de los controles aduaneros y la reducción de la corrupción.
El desarrollo de la infraestructura básica
El desarrollo de la infraestructura física representa otro desafío fundamental para
Ecuador por su impacto directo en el crecimiento, los niveles de pobreza y la mejor a
de las condiciones de vida de la poblaci ón más vulnerable del país. Cuatro sectores
necesitan una atenci ón prioritaria: agu a y saneamiento, electricidad, telecomunica-
ciones y transportes (carreteras y caminos, ferrocarriles, puertos y aeropuertos).
SÍNTESIS li Los sectores de agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y trans- portes enfrentan problemas
SÍNTESIS
li
Los sectores de agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y trans-
portes enfrentan problemas de baja cobertura (sobre todo en zonas rurales), eficien-
cia y calidad del servicio,una movilizaciónincierta de recursospara nuevas inversiones
y, a excepción del sector de electricidad, de marcos institucionales y regulatorios
incompletos. En términos generales, el gobierno nacional debe enfrentarse a estos
desafíos buscando una mayor participación del sector privado local, nacional e in-
ternacional, consolidando los arreglos institucionales y legales y, sobre todo, en
los
sectores de agua / saneamiento y transportes, utilizando las transferencias centrales
de recursos para incentivar mejoras de servicio y aumentos de cobertura por parte
de los prestadores de servicios.
Además de estos problemas, el sector de aguay saneamiento se caracteriza por
la baja recuperación de costos a través de tarifas y la alta dependencia de transfe-
rencias del Gobierno Central para cerrar el déficit; así como por la falta de un
sistema nacional integral de gestión de los recursos hídricos. Visto que la totalidad
de los servicios de agua y saneamiento se proveen por prestadores descentralizados
que dependen de los gobiernos municipales, el Gobierno Central cuenta con dos
herramientas principales para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios y ase-
gurar su extensión a las poblaciones urbanas y rurales todavía no servidas: reformar
el uso de transferencias centrales para incentivar rentabilidad en los prestadores de
servicios; y perfeccionar el marco institucional y legal.
Los problemas sobresalientes del sector de electricidad incluyen también : la inefi-
cacia de una reforma incompleta, la vulnerabilidad institucional, la sostenibilidad
incierta del Mercado Mayorista (MEM), el reajuste tarifario necesario para la
sostenibilidad financiera del sector, y la implementación incompleta de la política
ambiental sectorial. Para enfrentar estos desafíos es imprescindible reactivar la in-
corporación del sector privado en distribución y generación; moderar o eliminar la
injerencia del Estado en el ente regulador CONELEC; regularizar la situación fi-
nanciera del MEM; reiniciar el ajuste de las tarifas con la debida protección tipo
life/ine de los hogares de menores ingresos; enfrentar el problema de la empresa
EMELEC; desarrollar una estrategia para la energía rural ; y consolidar los sistemas
de planificación y gestión ambiental sectoriales, particularmente en el Ministerio
de Energía y Minas y en CONELEC.
Más allá de los problemas generales de la infraestructura nacional, el sector de
telecomunicaciones enfrenta retos específicos que incluyen: tarifas locales para la tele-
fonía fija artificialmente bajas e insostenibles; falta de competencia en el mercado
celular lo que conlleva costos para los usuarios que figuran entre los más altos de la
región; y accesomuy limitado a la Internet. Es imprescindible que el gobierno conso-
lide el marco institucional y legal; y busque una mayor participación del sector pri-
vado atrayendo capital privado hacia Andinatel y Pacifictel para que realicen las
inversiones necesarias que el sector requiere y para romper el duopolio del mercado
celular.
Los desafíos del sector de transportes incluyen la mala condición de la red de
carreteras; el mal estado de los caminos vecinales y la falta de servicios de transpor-
te en zonas rurales, problemas ambientales, una planificación sectorial y modal
confusa y deficiente, y capacidad y recursos insuficientes a nivel de los gobiernos
seccionales para mantener las carreteras provinciales y caminos vecinales en el mar-
lii ECUADOR : UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO co del proceso de
lii
ECUADOR : UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
co del proceso de descentralización. El Gobierno Central debe contratar servicios
de mantenimiento por resultados y promocionar la participación del sector privado
a través de microempresas para el mantenimiento y adoquinado de los caminos
rurales, fomentando la creación de cooperativas de capital mixto para el transporte
rural y premios de desempeño a los mejores gobiernos seccionales; mejorar la ges-
tión ambiental sectorial; y transformar el Ministerio de Obras Públicas en un nue-
vo Ministerio de Transportes con funciones normativas y de planificación.
B. Impulsando el desarrollo social, sostenido y equitativo
La alta migración rural-urbana, el crecimiento narural urbano, y el deterioro en la
situación macroeconómica del país durante los noventa han dado como resultado
un crecimiento de la pobreza urbana. Mientras que en 1995, un 19% de los habi-
tantes urbanos era pobre, en 1999 este porcentaje pasó a 42 %, más del doble de la
cifra original. Es claro que la pobreza ya no es sólo rural, sino que se está urbanizan-
do en Ecuador: mientras en 1995, un 33 % de los pobres del país provenía de las
ciudades, ya para 1999 este indicador pasó a 48 % lo que significa que las zonas
urbanas contabilizan casi la mitad de la pobreza del país.
En paralelo, el gasto social sufrió un deterioro. Durante los años noventa hubo
una reducción significativa del gasto en salud y educación. En términos del PIB, la
educación cayó de 6% en los años ochenta a 2,7 % en el 2000 Y la salud vio su
coeficiente bajar a 1,7%, muy por debajo del 2,8 % de 1990. Por su lado, los gastos
en protección social han crecido hasta un 1,5% del PIB en los años recientes (sin
incluir el subsidio a los hidrocarburos).
Los sectores de salud y educación comparten problemas similares de baja co-
bertura y calidad de servicios, especialmente para los pobres e indígenas localizados
en las áreas urbanas marginales y rurales. No existen programas sociales anticíclicos
en Ecuador, a pesar de ser una economía petrolera sujeta a amplios vaivenes de pre-
cios internacionales. El principal programa de protección social es el Bono Solidario
(transferencia de dinero en efectivo) y varios programas de asistencia alimenticia.
El sistema de seguridad social es de tipo tradicional payas you go y combina
pensiones y salud . Se mantiene en superávit financiero gracias a una mano de obra
formal joven, un bajo nivel de beneficios pagados, y la baja cobertura y calidad de
sus servicios de salud. Este superávit ha atraído el interés de varios actores, especial-
mente el Gobierno Central, quien le ha prestado buena parte de sus reservas en
depósito, y de grupos privados que le han reclamado la creación de programas
, sociales cuya focalización no es óptima, como el Seguro Social Campesino (SSC), un
fondo para pensiones y servicios de salud sin contribuciones que beneficia a grupos
rurales en áreas seleccionadas del país.
Educación
A pesar de grandes avances en la cobertura primaria a nivel nacional todavía exis-
ten grandes desafíos: el 11% de la población mayor de 15 años es analfabeta; la
tasa neta de escolaridad en primaria es cercana al 90 %; en secundaria es del 51 %,
ya nivel superior es del 14%. Existen grandes diferencias en cobertura entre el área
SÍNTESIS liii rural y la urbana y entre poblaciones indígenas y no indígenas. El sistema
SÍNTESIS
liii
rural y la urbana y entre poblaciones indígenas y no indígenas. El sistema es
inequitativo en todos los niveles: la población en edad escolar del área rural, pobre
e indígena está en gran desventaja comparada a la que no lo es, y la educación
básica, diversificada, y universitaria está dirigida principalmente a la población ur-
bana de los quintiles de mayores ingresos.
La calidad de la educación básica es bastante deficiente. Resultados de las
pruebas de logros académicos (APRENDO) muestran deficiencias en la calidad
de la enseñaza en el nivel básico. Ésta se relaciona con factores del plantel edu-
cativo, de los docentes y de las condiciones socioeconómicas que rodean al estu-
diante. El accesolimitado a material didáctico por parte de los alumnos y losdocentes
afecta el logro de los estudiantes. Cerca de una tercera parte de las escuelas pri-
marias es unidocente y la mayoría de ella no ha sido capacitada en metodologías
multigrado.
Como consecuencia de las severas reducciones del gasto público, las inversio-
nes necesarias en el sector no se han realizado, el mantenimiento de la infraestruc-
tura es mínima, la dotación de materiales didácticos es insuficiente y los salarios de
los docentes se han reducido . El gasto en educación;
es muy inequitativo: el quintil
de la población con menores ingresos recibe el 12% del gasto público en educación ;
mientras que el quintil con mayores ingresos recibe el 25 % del gasto público en
educación.
Existen serios problemas de gobernabilidad y administración del sector. El
sistema se caracteriza por una alta rotación de las autoridades de alto nivel; el MEC
tiene unidades administrativas con funciones paralelas; la administración es excesi-
vamente centralizada; hay poca comunicación entre el MEC, las direcciones pro-
vinciales y las escuelas; la selección, el nombramiento y la promoción de profesores
es un proceso que carece de transparencia; la distribución de maestros no es ade-
cuada, existe exceso de maestros en algunas áreas y déficit en otras ; y la estructura
salarial de los docentes no tiene relación con los objetivos de mejorar la calidad y
equidad del sistema .
Resolver los problemas anteriores requiere una reforma educativa integral.
Algunos componentes de esta reforma son los siguientes :
Primero, para que todos los niños y niñas de Ecuador tengan acceso y terminen
por lo menos 10 años de escolaridad básica de calidad, es necesario que los progra-
mas para ampliar la cobertura se centren en grupos no atendidos, tales como los de
menores ingresos, los de la zona rural y las áreas indígenas . El MEC debe conside-
rar opciones metodológicas innovadoras como "telesecundaria" para llegar a los
grupos más desfavorecidos.
Segundo, para mejorar la calidad, el MEC debe evaluar diferentes opciones o
estrategias para ofrecer un sistema de capacitación permanente al docente , diseñar
un plan que permita dotar con material didáctico mínimo a los planteles del país, e
institucionalizar el sistema de medición de logros -APRENDO- con especial aten-
ción al fortalecimiento de la educación bilingüe en el país.
Tercero, el gasto público en educación debe incrementarse gradualmente a su
nivel del 6% del PlB alcanzado en la década de los ochenta.
Cuarto, la mejora de la administración del sector es clave para que los recursos
económicos sean asignados
adecuadamente y logren los resultados esperados . En
liv E CUADOR: UNA AGENDA ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO paralelo deben
liv
E CUADOR:
UNA AGENDA ECONÓMI CA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
paralelo deben impulsarse experiencias piloto de descentralización, de tal forma
que se ofrezca mayor autonomía a los planteles y mayor participación a los padres
de familia en su gestión.
Salud
Al igual que en educación los problemas de cobertura son numerosos. Alrededor de
30 % de la población aún no tiene acceso a los servicios básicos de salud . Más de dos
terceras partes de la población no cuentan con un seguro formal de salud , y el
Ministerio de Salud Pública (MSP) y las demás instituciones públicas son incapaces
de prestar atención a casi la mitad de ellos, precisamente a quienes tienen los peores
indicadores de salud . Los partos sin atención adecuada y la falta de acceso a cuidados
básicos de salud son los principales factores responsables de un perfil epidem iológico
que muestra inequidad.
Una consecuencia directa de la baja cobertura se refleja en las altas tasas de
mortalidad infantil, materna y prematura. Se estima que por cada 100.000 naci-
mientos, 160 madres mueren como complicación del embarazo, parto o puerperio
y 4.300 niños mueren antes de cumplir el primer año de vida. Las muertes por
infecciones y causas violentas que afectan en especial a la población joven son tan
frecuentes como la mortalidad por cáncer; y las diferencias interregionales entre
estos indicadores son tan marcadas que la expectativa de vida en la Provincia de
Pichincha es 15 años superior a la de las provincias de la Amazonia.
El gasto público en salud es insuficiente, y el gasto privado es inequitarivo. El
gasto privado representa el 80 % del total del gasto total en salud, siendo los más
pobres quienes ven más afectados proporcionalmente sus ingresos por éste en su
gasto de bolsillo (hasta un
40 % de sus ingresos).
La reforma del sector salud requiere varias acciones:
Primero, se propone el fortalecimiento y extensi ón de la Ley de Maternidad
Gratuita (LMG). Se debe alcanzar un modelo de focalización que evite la doble
cobertura y promueva acciones de extensión de cobertura que considere los aspec-
tos sociales y culturales que limitan la demanda de servicios básicos
Segundo, debe articularse la ampliación de la cobertura del Seguro Social Cam-
pesino (SSC) conjuntamente con la de la Ley de Maternidad Gratuita. El SSC tiene
limitaciones financieras para extender su cobertura a los 3 millones restantes, pero
su poblac ión materno-infantil no cubierta puede beneficiarse de los servicios de la
LMG.
Tercero, se propone la incorporación de prestaciones básicas de salud a través
del Bono Solidario para jubilados y discap acitados . Prestaciones
de servicios de pre-
vención y promoción, atención ambulatoria y de internación de enfermedades agu-
das prevalec ientes, y de un paquete básico para enfermedades crónicas y quirúrgicas
a pensionados y discapacitados a través del Bono Solidario. Se daría así cobertura a
aproximadamente 230 .000 pensionados y a 8.000 discapacitados que no cuentan
con otro recurso para la atención de su salud .
Cuarto, es necesario redefinir las funciones esenciales del MSp, migrando de su
rol de proveedor de servicios a una rectoría que considere mecanismos de acredita-
ción de establecimientos, monitoreo de la calidad de servicios, creación de un siste-
SÍ NT ESIS Iv ma de vigilancia de la salud y capacitación para intervenir en
SÍ NT ESIS
Iv
ma de vigilancia de la salud y capacitación para intervenir en situaciones de riesgo
epidemiológico entre otros. Dentro de la redefinición de funciones del MSP cabe
una reart iculación sectorial del MSP con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad So-
cial (lESS).
Quinto, se propone generar un marco regulatorio para el desarrollo de un siste-
ma de redes de servicios de salud regionales por niveles escalonados de complejidad,
con participación de establecim ientos del MSp' de establecimientos desconcentrados
y del sse, en el que los niveles locales centren sus esfuerzos en la atención primaria
y programas de prestaciones básicas.
Sexto, se propone expandir la cobertura del sse, posiblemente creando un
nuevo seguro para la población pobre , el que consolide y reemplace progresiva-
mente los beneficios de la Ley de Maternidad Gratuita y las pr estaciones del Bono
Solidario .
La protección de los más vulnerables
La crisis gemela generó una nueva demanda por asistencia social. A los grupos más
desprotegidos con problemas crónicos de pobreza se vinieron a agregar grupos de
población qu e requieren de asistencia social temporal. Ecuador programó en 2001
un gasto de cerca de $ 264 millones en 22 Programas Sociales Prioritarios (PSPs),
lo que representa alrededor de 1,5% del PIB, un monto similar al promedio de los
países de la región. Alrededor de un 60 % de este monto fue asignado a dos progra-
mas de transferencias en dinero en efectivo: el Bono Solidario y la Beca Escolar.
Enseguida, los dos programas más importantes son el de Desayuno y el Almuerzo
Escolares -US$ 24 millones- y el Bono Solidario -US$ 154,5 millones en el mismo
año-. Si bien los subsidios al consumo del gas y de la gasolina no están entre éstos ,
los 22 PSPs suman alrededor de US$ 500 millones en total en el año 2000.
Esta red de asistencia social no está exenta de problemas. Su función (y presu-
puesto) no es contracíclica, por lo que no tiene capacidad para expandirse en épocas
de crisis y contraerse en circunstancias normales. Esto se manifiesta en la ausencia
de PSPs con pisos mínimos de gasto asignado, y en la falta de un mecanismo de
actualización automática de beneficiarios. Además , contiene varios programas de
gasto regresivos, y carece de criterios de focalización consistentes. Esto no es una
excepción en el gasto social. Por el contrario, un porcentaje elevado del gasto en los
programas sociales universales termina beneficiando a los quintiles de mayor nivel
de ingres os (e.g. subsidios a la energía o el de alimentación escolar). Asimismo,
programas considerados focalizados varían en su efectividad para llegar a los quintiles
más bajos y no utilizan un criterio de focalización consistente (e.g . Bono
Solidar io o
programas del Instituto Nacional del Niño y Familia, INNFA). Varios programas
tienen cobertura insuficiente de grupos vulnerables, pese a su multiplicidad. Final-
mente, el Bono Solidario adolece de numerosas fallas: No tiene un mecanismo que
permita incorporar nuevos beneficiarios ; su focalización original contiene errores
en la población objetivo; falta claridad en el objetivo del programa y su nivel de
beneficio es inadecuado; y no genera mecanismos de salida de la recepción del
Bono . La falta de una evaluación de impacto del Bono no permite una visión más
completa de su desempeño.
Ivi E CUADOR: UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO A fin de
Ivi
E CUADOR:
UNA AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO
A fin de mejorar la red de asistencia social se realizan las siguientes propues-
tas :
Primero, es menester aumentar su flexibilidad . Por ejemplo , el establecimiento
de presupuestos mínimos para ciertos PSPs le permitiría poner en práctica un fon-
do "virtual" (un monto de partidas protegidas en el presupuesto) de asistencia so-
cial contracíclica.
Segundo, la creación de un programa netamente contracíclico como el de obras
públicas es factible. Su salario debe ser lo suficientemente bajo para atraer sólo a
personas muy pobres en la crisis.
Tercero, la mejora de la coordinación y focalización de los programas existentes
es crucial. Para ello, se sugiere adoptar un criterio único de focalización de los pro-
gramas de asistencia social.
Cuarto, se precisó no sólo aumentar sino reorientar el Bono Solidario hacia un
programa de subsidios condicionados. El Bono debería orientarse hacia la protec-
ción de la salud de niños y mujeres embarazadas en situación de pobreza.
Seguridad social
El sistema previsional ecuatoriano presenta varios tipos de problemas en su cober-
tura, gestión, y situación institucional. Los de cobertura redundan en que la pobla-
ción activa y anciana protegida por el sistema formal (el Seguro Social Obligatorio
del IESS) sea de las más bajas de la región. Otros programas de tipo no contributivo
vistos más arriba, como el Seguro Social Campesino o el Bono Solidario, extienden
la cobertura, pero sus beneficios son muy bajos para resultar en una protección
efectiva de la tercera edad . OtrO tipo de problemas se refiere
al incierto balance
financiero del IESS. Por un lado, el Instituto contabiliza como activo una deuda del
Estado correspondiente a los aportes que, por más de una década, no fueron depo-
sitados . El monto de la deuda difiere significativamente según sea calculada por el
IESS o por el Ministerio de Economía y Finanzas . Las reservas del IESS, además, no
están claramente separadas por su destino a salud, vejez, invalidez y muerte; por lo
que es posible que existan subsidios cruzados no visibles. Otro tema es que el Esta-
do está obligado, por ley, a contribuir con un 40 % de los beneficios de los pensiona-
dos cada año, aun cuando el programa de pensiones del IESS esté en superávit, lo
que genera una presión fiscal innecesaria. La situación legal de la reforma del siste-
ma es un tercer tipo de problema. Con la sanción de la Ley en noviembre de 2001,
un nuevo diseño institucional debía comenzar a implementarse. Sin embargo, su
aplicación plena fue bloqueada por una resolución del Tribunal Constitucional, re-
solución que a su vez fue cuestionada judicialmente. En consecuencia, la aplicabilidad
de la nueva leyes parcial y el IESS ha optado por aplicar algunos aspectos de la
misma e ignorar otros, en forma discrecional.
Varias medidas son propuestas para corregir estas deficiencias. En primerlugar,
es preciso corregir el monto de las prestaciones del Seguro Social Campesino (y del
Bono Solidario-BS) a niveles cercanos a un 50 % del costo de la línea de pobreza.
Esto conllevaría la redefinición de una estrategia de expansión de la cobertura del
SSC, y de las prestaciones no contributivas. En segundo lugar, se precisa una pronta
resolución de las diferencias entre el IESS y el Gobierno sobre la deuda de este
SÍ NTESIS lvii último, basada en una transparente documentación de la misma. En tercer lugar
SÍ NTESIS
lvii
último, basada en una transparente documentación de la misma. En tercer lugar se
propone la separaci ón efectiva de la contabilidad y reservas del IESS por tipo de
seguro. En cuarto lugar, debería aprobarse una enmienda correctiva de la Ley de
Reforma de la Seguridad Social, la que elimine sus confusiones y errores actuales, y
separe completamente las políticas de pensiones y salud. En esta enmienda tam-
bién debiera considerarse la reducción del porcentaje de aporte del Estado, dismi-
nuyendo así su presión fiscal, y hacerlo efectivo una vez que el Estado haya pagado
su deuda pendiente con el IESS. En quinto lugar, a mediano plazo debe tía aplicarse
un modelo integrado de cobertura, que expanda la misma a los sectores hasta ahora
excluidos, especialmente los pobres y ancianos .
Desarrollo urbano
La "urbanización" de la pobreza ha traído consigo la "marginalizaci ón" de las ciu-
dades , particularmente las grandes y las medianas. Los porcentajes de la población
que vive en zonas de tugurio en Quito (30 %) y Guayaquil (60 %) son notoriamente
más altos que los encontrados en otras ciudades latinoamericanas de similar tama-
ño. La situación de algunas ciudades intermedias de la Sierra es igualmente preocu-
pante. Esto tiene obvias implicaciones en el desarrollo de problemas sociales, así
como de crimen y violencia.
Las condiciones de vida en las zonas marginadas son muy precarias: las casas
son hechas de materiales no permanentes y a veces inclusive de deshechos; las fami-
lias viven en estado de hacinamiento con varias personas durmiendo por habitación
y varias familias por vivienda; y en muchos casos no hay conexiones sanitarias ni de
agua. Las est adísticas muestran
que estas condiciones son más severas en la Sierra .
La multiplicidad de desastres naturales recientes tanto en Quito como en Guaya-
quil hace todavía más vulnerables las condiciones de vida de esta población.
En el mercado formal de vivienda hay problemas de demanda como de oferta.
Por un lado, los más pobres no cuentan con ingresos suficientes para acceder a una
vivienda digna, pero, por otro lado , los precios del suelo urbanizado también están
inflados por regulaciones urbanas y deficiencias de las condiciones de mercado.
Mientras que el suelo parcialmente habilitado puede costar entre $ 50 y $ 60 por
rrr' , suelo no habilitado en zonas marginales cuesta $ 4 por rrr', el único precio que
es accesible a los más pobres. El sistema de incentivos para la vivienda (SIV), creado
en 2000 para mejorar esta situación, provee subsidios directos a la demanda, pero
sólo logra beneficiar a los hogares del tercer quintil o más arriba.
D na política de desarrollo urbano
ello se propone:
debería considerar varios elementos. Para
Primero, diseñar e implementar un programa integral de mejoramiento urba-
no basado en las deficiencias cuantitativas y cualitativas de vivienda, tanto actuales
como proyectadas. Este programa debería ser de carácter nacional, tener como
objetivo fundamental el mejoramiento de las condiciones de vida en las zonas mar-
ginales y la disminución de la vulnerabilidad física, económica y social de sus habi-
tantes, y ser implementado por las municipalidades, promoviendo de este modo un
alto grado de participación comunitaria.
lviii E CUADOR : UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO Segundo, es
lviii E CUADOR : UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
Segundo, es necesario revisar e! funcionamiento de los mercados de sue!o urba-
no en las ciudades grandes e intermedias para determinar los obstáculos que impi-
den la disponib ilidad de una oferta de sue!o servido accesible a los más pobres .
Tercero, es preciso diseñar e implementar un sistema de prevención de desas-
tres que incluya los niveles nacional, municipal, y de barrio. El sistema debe estar
basado en sistemas de información georreferenciados, mapas de riesgo, capacita-
ción técnica , educación ciudadana, y mecanismos institucionales que permitan in-
tegrar a las diferentes agencias que constituyan e! "sistema".
Cuarto, es recomendable hacer un examen de la distribución de responsabili-
dades para la prestación de servicios urbanos, con e! fin de determinar y solventar
cuellos de botell a, redefinir
respons abilidades entre diversas agencias de! Estado, y
fortalecer la capacidad de los gobiernos municipales para entender, analizar y dis-
minuir la pobreza urbana.
Desarrollo rural
Tres factores fundamentales destacan la importancia de! desarrollo rural para e!
Ecuador: la alta dependencia de la economía en recursos naturales ya sean agríco-
las, de hidrocarburos, forestales , o mineros ; la concentración de la pobreza en áreas
predominantemente rurales, y la importante riqueza y diversidad natural, social y
cultural de! país en el ámbito rural. La contribución de los recursos naturales de los
cuatro sectores agricultura, minería, producción maderera y de hidrocarburos al
PIB es de alrededor el 40% . Sin embargo, la explotación de estos recursos no se
efectúa con el suficiente cuidado de! medio ambiente ni sus beneficios se reparten
equitativamente. El resultado es una ace!erada degradación de los sue!os, ríos y
costas y una aguda desigualdad económica entre las áreas rural es y urb anas . A
pesar de esta importancia, las políticas públicas que tratan con el desarrollo rural en
el Ecuador han sufrido de falta de coordinación, excesiva sectorización y centraliza-
ción, con la consecuente ineficiencia de las inversiones públicas y privadas. Muchas
de las políticas rurales se han concentrado en e! sector agrícola, con poca atenci ón a
las actividades fuera de! agro.
Por consiguiente, es preciso establecer un nuevo conjunto de políticas que
asegure la susrentabilidad de los recursos naturales, reduzca la pobreza rural y va-
lorice la riqueza cultural y natural de! sector rural. El énfasis en la producción
agrícola como el motor de! desarrollo rural ha ido cambiando para reconocer la
importancia de la diversificación ocupacional de los productores, de los vínculos
entre el medio rural y las ciudades, de! acceso a los mercados como motor de creci-
miento y de! desarrollo de las capacidades locales. Asimismo, los enfoques adminis-
trativos centralizados están siendo reemplazados por procesos orientados por la
demanda y tom a de decisiones locales, en donde se trata de descubrir e incorporar
las estrategias contra la pobreza de los propios beneficiarios en su propio entorno.
Dentro de este contexto y con miras a un crecimiento económico desconcentrado
y al alivio de la pobreza rural, será preciso la preparación de una estrategia par a un
desarrollo rural multisectorial, diversificado y con enfoque espacial. Dicha estrategia ten-
dr ía tres objetivos principales: la cohesión económica y social a través de desarrollo
de! espacio local; el ajuste a la agricultura y la diversificación económica rural ; y la
SÍNTESIS lix protección del medio ambiente. La diversidad geográfica, económica y sociocultural de! Ecuador
SÍNTESIS
lix
protección del medio ambiente. La diversidad geográfica, económica y sociocultural
de! Ecuador requiere que dicha estrategia sea diferenciada y que la sustenten polí-
ticas que apoyen : e! enfoque de desarrollo por jurisdicción o espacio rural, en forma
participativa para crear cohesión económica y social; e! apoyo a la diversificación de
la economía rural; la creación de empleo no agrario a través de inversiones de infra-
estructura rural y social y la competitividad de! sector agrario a través de tecnología
de punta e investigación; y la promoción de la conservación de! medio ambiente a
través de mejor ordenamiento territorial, rescate de métodos de conservación de
suelo y demás uso de los recursos naturales .
Dicha estrategia requerirá también una arquitectura institucional que facilite
la complementariedad entre los roles de los diferentes actores. Las reglas institucio-
nales que pueden guiar este esfuerzo tienen que estar basadas en la cooperación
entre e! sector público central, el sector privado, resto de la sociedad civil, los mu-
nicipios y gobiernos provinciales, juntas parroquiales ; la coherencia entre las nor-
mativas y actividades de los diferentes instituciones; la programación basada en los
planes estratégicos de cada jurisdicción y asignaciones financieras basadas en e!
concepto de "adicionalidad" como incentivos para asegurar la implementación de
los planes estratégicos .
Medio ambiente
Los problemas de pobreza de! Ecuador se agudizan por dos variables prioritarias: la
contaminación ambiental y los desastres naturales. Cualquier estrategia de crecimiento
económico y desarrollo social en e! Ecuador estará condicionada por el control de la
degradación del entorno biofísico y por e! manejo sostenible de los recursos natura-
les. Tanto e! control de la contaminación como la prevención de los efectos sobre las
poblaciones causados por los desastres naturales, son los aspectos que exigen la
mayor prioridad y atención de las autoridades ambientales.
Para e! desarrollo la política ambiental, e! Estado cuenta con dos formas básicas
de intervención. La primera es la regulación ambiental y la segunda es la admi-
nistración e inversión ambiental. La regulación ambiental incluye diferentes herra-
mientas entre las cuales se destacan los instrumentos económicos, la regulación
directa y los procedimientos administrativos. La administración e inversión am-
biental incluye e! manejo de los activos de! Estado, y la inversión ambiental en
sectores que enfrenten las condiciones objetivas ambientales asociadas con la po-
breza en e! Ecuador.
Dentro de las opciones de herramientas de regulación ambiental, e! desarrollo
y e! fortalecimiento de las normas de comando y control merecen especial atención,
particularmente las normas de ordenamiento territorial y zonificación deluso delsuelo, el
control de calidad deaguay calidad deaire, el manejo de los residuos peligrosos y la disposi-
ciónfinal de residuos sólidos. Para la definición de las prioridades de inversión ambien-
tal en los diferentes sectores también se utilizan a nivel internacional instrumentos
de evaluación ambiental estratégica. Para reducir la vulnerabilidad rural a los de-
sastres naturales es urgente la inversión en medidas estructurales y no estructurales
de prevención de daños. Dentro de las medidas estructurales se incluyen: e!
reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundación, obras de
Ix E CUADOR: UN A AGENDA ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO control de
Ix
E CUADOR: UN A AGENDA ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
control de inundaciones, uso de humedales para amortiguación de crecientes, y
obras de control de erosión y de estabilidad de taludes. Dentro de las medidas no
estructurales se incluyen la zonificación del uso del suelo, el diseño de programas de
respuesta y atención a emergencias, y el equipamiento y la preparación de la ciuda-
danía a las dichos eventos .
C. Construyendo un gobierno de calidad al servicio de todos
los ecuatorianos y contra la corrupción
Los problemas de mal gobierno y alta corrupción de Ecuador son legendarios e
inciden en la mala prestación de servicios públicos. Sin embargo, es preocupante
que al comparar su evolución más reciente en el contexto latinoamericano, casi
todos los indicadores de gobernabilidad y control de la corrupción de Ecuador
muestran un sensible y persistente deterioro desde 1998. Los cambios más dramá-
ticos son observados en su calidad de regulaciones, control y participación por la
sociedad civil, efectividad del gobierno, respeto a la ley, y control de la corrupción.
En este último indicador, Ecuador se ubica por debajo de cualquier país de la re-
gión . Mientras los ecuatorianos se siente orgullosos de sí mismos , también expre-
san una generalizada falta de confianza en las instituciones del Gobierno Central,
no así en los gobiernos subnacionales en los cuales tienen una confianza ligeramen-
te superior. Asimismo, en una escala de 0-100, la confianza de los ecuatorianos en
el sistema político tuvo una calificación de 37, la que se ubica entre las más bajas
notas en América Latina.
Basada en los resultados de dos encuestas recientes, una de la Universidad de
Pirrsburgh/Cedaros/Gallup y otra del Instituto del Banco Mundial, las encuestas
confirman que: la corrupción es un gravísimo problema, especialmente en las ad-
quisiciones de contratos y en la recepción de un servicio público. La frecuencia de
las "coirnas" varía según servicios, y éstas son ligeramente menos frecuentes en los
servicios de los gobiernos locales; aunque si la descentralización se profundizase y
no se hiciesen esfuerzos por establecer controles apropiados, la población percibe
que los niveles de corrupción municipal podrían aumentar. La evidencia demuestra
que la corrupción agrava la pobreza y la desigualdad, ya que los usuarios más po-
bres son proporcionalmente más afectados en sus ingresos por las "colmas, " y esto
no se traduce necesariamente en una mejor calidad del
servicio.
.Asimismo, ésta
desincentiva y limita el acceso a los servicios públicos. Como resultado, se estima
que la corrupción reduce aproximadamente un tercio de los recursos impositivos
potenciales del Estado, desviándolos inapropiadamente hacia fines privados .
Un programa de reformas debe enfocarse tanto en el sector público, como en el
servicio civil. La experiencia internacional sugiere que instituciones públicas com-
puestas de personal motivado por méritos, una gestión transparente, mecanismos de
anticorrupci ón eficaces,y una alta moral y espíritu reformista tienen un mejor desem-
peño y son capaces de reducir la corrupción significativamente. En líneas generales,
un plan multidimensional de reformas, enfocado en tres pilares es necesario.
Primero, fortalecer la normativa e instituciones existentes de lucha contra la
corrupción, lo cual involucra no sólo al sector público sino al sector privado y socie-
dad civil en general.
SÍNTESIS Ixi Segundo, educar a la población en sus derechos de supervisar la labor pública,
SÍNTESIS
Ixi
Segundo, educar a la población en sus derechos de supervisar la labor pública,
lo que conlleva el desarrollo de mecanismos de control del gasro público, los que
garanticen un acceso fácil y permanente de la población --especialmente el Congre-
so, medios de comunicación y sociedad civil organizada- a las cuentas fiscales.
Tercero, mejorar la gobernabilidad para prevenir las diferentes formas de co-
rrupción , sea ésta administrativa o vinculada a áreas específicas como las adquisi-
ciones y contratos de la administración pública. Cada forma de corrupción se
encuentra asociada a una debilidad institucional particular y obliga a una solución
también particular.
En consistencia con ese enfoque general, en el corto plazo se proponen varias
medidas: la creación de un Pacto de Gobernabilidad entre el Estado y la sociedad
civil. La activa promoción de la participación de los partidos políticos y la sociedad
civil en el Pacto debe ser plasmada en la conformación de un Comité Ejecutivo con
amplios poderes y un claro mandato de diseñar e implementar una estrategia anti-
corrupción . El Pacto debe
complementarse con esfuerzos similares del Ejecutivo
destinados a la reforma de la administración pública, tales como el desarrollo de
nuevos procedimientos de: provisión de información actualizados del presupuesto,
selección de personal, fijación de estándares de calidad de servicio público, sujetos a
sanciones por incumplimiento, y denuncias de corrupción expeditos y confiables. Por
la gravedad de su situación especial, las ofertas y contratos de adquisiciones públicas
deben ser publicados regularmente en el Portal de Internet del Gobierno de inmedia-
to, lo que incluye toda la información relativa a sus decisionesen este campo.
En el mediano plazo, medidas complementarias serían las de modernizar el
manejo presupuestario para hacerlo accesible en forma virtual a los ciudadanos;
regular las finanzas y contribuciones a los partidos en las campañas políticas, de
manera tal que las mismas resulten transparentes y se prevenga la "captura del
estado " por parte de determinados intereses económicos. En sentido similar, es
importante prohibir o limitar estrictamente el uso de recursos estatales para cam-
pañas políticas. También es fundamental que se fortalezcan los mecanismos de admi-
nistración, control y auditoría social de los gobiernos seccionales, aprovechando la
percepción de corrupción más moderada de la población dentro de ellos. Finalmen-
te, una Campaña Nacional de Transparencia formaría parte de la labor permanente
de
reeducación de la población .
Mercados laborales y servicio civil
La dolarización implicó una transformación completa del papel de los mercados
laborales, al hacer que su competitividad externa e interna no dependa más de
devaluaciones. Esto ha llevado a que la flexibilidad y productividad laboral se trans-
formen en elementos centrales de la sostenibilidad del crecimiento económico. Asi-
mismo, como se vio anteriormente, un eficiente servicio civil es fundamental para
la lucha contra la corrupción y una mejora sensible en la prestación de servicios
públicos .
Los indicadores laborales muestran una recuperación parcial del impacto de la
crisis de finales de siglo. El empleo formal declinó hasta el 2000, para luego recupe-
rarse
tímidamente a niveles próximos a 1998 . Esta recuperación es parcial y escon-
Ixii E CUADOR: UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO de, no obstante,
Ixii
E CUADOR:
UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO
de, no obstante, choques más profundos como la alta migración de medio millón
de ecuatorianos -la mayoría población económicamente activa- al exterior; la con-
tinua migración del campo a las ciudades; y el hecho de que la tasa de subempleo
permanece tres veces más alta que su nivel de 1998, lo cual refleja que un creciente
número de trabajadores trabaja menos de 40 horas a la semana (subempleo visi-
ble), o se le paga menos que su salario estipulado (subempleo invisible) . La evolu-
ción de los ingresos y salarios reales observó una tendencia similar: una fuerte
caída en 1999, para luego recuperarse ligeramente por encima de sus niveles de 1998
-tanto en dólares nominales o reales de 1998- y aumentando relativamente más en
el sector informal que formal.
Pese a que la Ley de Transformación Económica simplificó la política salarial
en el sector privado e introdujo nuevas y más flexibles modalidades de contratación
mediante contratos por hora y temporales, el sistema aún presenta excesiva rigidez .
Por una parte, las Tablas Sectoriales, basadas en el salario mínimo regulado por el
Consejo Nacional de Salarios (CONADES), conllevan una indexación automática
que en caso de no haber acuerdo entre las partes aprueba un incremento anual
mínimo similar a la inflación proyectada para el año siguiente. Tales incrementos
no sólo no tienen relación alguna con la productividad, sino que además son apenas
la base para incrementos adicionales negociados a nivel de sector o de firmas me-
diante convenios colectivos. Este mecanismo de indexación, lógicamente deseable
en e! caso de rápida y declinante inflación, se transforma en un grave obstáculo a la
competitividad una vez la inflación se estabiliza en niveles cercanos a los internacio-
nales. Por otra parte, la proliferación de agencias temporales de empleo (cerca de
200 creadas en los últimos años y que cubren alrededor de 10% de! empleo for-
mal), fenómeno conocido como "terciarizaci ón", no permite su monitoreo adecua-
do, deteriora la relación laboral e impide supervisar e! cumplimiento de los requisitos
laborales mínimos por parte de las firmas contratantes.
El Servicio Civil también presenta deficiencias graves. Por un
lado , la prolife-
ración de beneficios salariales y de modalidades de contratación bajo categorías
inapropiadas (servicios) permanece, lo cual literalmente impide evaluar e! monto
exacto de! número de trabajadores y de la nómina salarial, y eleva el costo de los
aumentos salariales "base" concedidos por el gobierno. Por otro lado, la normativa
decretada por e! nuevo Consejo Nacional de Remuneraciones (CONAREM) es vir-
tualmente irrelevante (más de 150 resoluciones en menos de 3 años). Ninguna
agencia lleva control de la Nómina Pública, llevando así a negociaciones laborales
ad hoc bilaterales entre cada institución pública y el Ministerio de Economía y Fi-
nanzas, por lo que su estado es simplemente caótico.
Debe prestarse atención especial al nivel de los salarios y al grado de flexibili-
dad laboral. En e! sector privado se proponen dos medidas. Por una parte, es nece-
sario lograr que los aumentos salariales futuros estén en línea con incrementos en la
productividad laboral, simplificando e! proceso de negociación salarial mediante: e!
abandono de la revisión salarial de acuerdo con la inflación esperada; y la minimi-
zación del
papel de las 'tablas sectoriales ' y el establecimiento de un salario mínimo
único . Por otra parte, es necesario garantizar un nivel suficiente deflexib ilidad labo-
ral en e! sector formal sin imponer excesivos costos sobre los trabajadores y recortar
e! costo no salarial del empleo formal mediante: la mejor regulación del uso de
SÍNTESIS Ixiii agencias temporales de empleo por parte de empresas que desarrollan aerividades permanentes; la
SÍNTESIS
Ixiii
agencias temporales de empleo por parte de empresas que desarrollan aerividades
permanentes; la promoción del uso de contraros temporales y por hora cuando sea
necesario; y la eliminación de la regla del 15% de utilidades redistribuidas a los
trabajadores.
En el Servicio Civil, el objetivo básico del nuevo Gobierno debe ser iniciar la
racionalización del secror público. El borrador de la Ley de Unificación Salarial
propuesta es un buen comienzo, aunque rodavía puede mejorarse. En el contexto
de unificación salarial es recomendable mantener los suplementos salariales basa-
dos en localización geográfica para los médicos y maestros, de modo que se garan-
ticen los servicios mínimos de salud y educación en zonas remotas . También es
necesario combinar la unificación salarial con un proceso de reestructuración del
empleo público, disminuyendo el tamaño de la plantilla si esto es necesario; y refor-
zando el sistema de control de contrataciones públicas mediante un registro centra-
lizado, tal y como lo propone el borrador de la Ley de Unificación Salarial, en el
SIGEF.
Reforma judicial
A pesar de los progresos alcanzados en aspecros específicos dentro del programa de
reforma judicial, la gente no tiene confianza en el sistema formal de administración
de justicia ecuaroriano, porque no es fácilmente accesible, es lento e ineficiente, y es
percibido como vulnerable a acros de corrupción . Esros problemas, a su vez, se
asocian con la escasa preparación profesional de los operadores del sistema, la limi-
tada disponibilidad de recursos y el empleo de modelos inadecuados de administra-
ción y control. Un Plan Integral de Reforma, aprobado en 1996 y revisado en
2001, ha cumplido la fase inicial, destinada a sentar las bases para cambios futuros,
de mayor dimensión . Pero no ha logrado rodavía mejorar la administración de jus-
ticia en dimensiones que sean perceptibles por el público .
En este contexto, es opinión del secror privado y resto de la sociedad civil que
un proceso coherente e integral es indispensable para lograr resultados de mediano
plazo. Ello conlleva acciones orientadas a recuperar la confianza pública en la admi-
nistración de justicia, a mejorar la calidad profesional de los jueces, la eficiencia en
los sistemas de gestión y administración, y la ampliación del acceso a la justicia. Tal
proceso debe profundizar lo logrado, no ignorándolo, sino apoyándose en él. Esro
obliga a reconsiderar tanto los aspecros normativos, como las características de los
operadores, los cosros, la infraestructura y los sistemas de administración y gestión .
Obliga también a reconsiderar la situación de la función judicial, y de instituciones
como el Tribunal Constitucional y el Ministerio Público, formalmente autónomos,
pero cuyo desempeño incide en los resultados .
Descentralización
El problema central de la administración pública ecuaroriana consiste en que la
centralización de la toma de decisiones ha afectado negativamente la calidad de los
servicios. La descentralización puede -bajo cierras reglas y principios- contribuir a
una solución de este problema. Dado que los Consejos Provinciales y Municipios
Ixiv E CUADOR: UN A AGENDA ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO están
Ixiv
E CUADOR:
UN A AGENDA
ECON ÓMICA Y SOCIAL DEL NUE VO MILENIO
están más cerca de los usuarios de servicios, éstos pueden brindar soluciones más
creativas y eficientes que el Gobierno Central.
En el camino hacia un Estado descentralizado, el Ecuador enfrenta tres desa-
fíos principales: delinear claramente las áreas de responsabilidad de una segunda capa
de la administración pública (la descentralización funcional) -constituida por los or-
ganismos de desarrollo regional, unidades ejecutoras, fondos sociales y entidades
adscritas- frente a los Consejos Provinciales y Municipios ; modificar las transferen-
cias de recursos que se producen sin estar atadas a la transferencia de competencias;
y gestionar el endeudamiento de gobiernos locales con responsabilidad fiscal,
sostenibilidad
y transparencia. Sin reglas y un marco de incentivos claros , la des-
centralización no tiene sustento.
Las cuatro recomendaciones más importantes para fortalecer la descentraliza-
ción son las siguientes:
Primero, a nivel intermedio del gobierno se propone: emprender una estrate-
g ia de transición (exit strategy) del nivel intermedio (provincial) en el que las entida-
des desconcentradas del régimen dependiente rinden cuentas frente a las autoridades
electas, el Prefecto y el Consejo Provincial. Esto implica a nivel de los Ministerios un
nombramiento de directores sectoriales provinciales (ámbito desconcentrado mi-
nisterial) con una terna propuesta por el Prefecto; y a nivel de los Organismos de
Desarrollo Regional el constituir el Directorio por prefectos provinciales correspon-
dientes a su jurisdicc ión y con un
representante del Gobierno Central. La aproba-
ción del presupuesto debe hacerla este nuevo Directorio.
Segundo, a nivel de la "Ley Especial de Transferencia del 15% de los Ingresos
Corrientes del Gobierno Central" se propone evaluar el monto exacto transferido y
transparentar su proceso . En caso de que el Gobierno Central tenga el espacio fiscal
para elevar las transferencias sobre el 10-11 % actualmente transferido, y una vez
pasada la emergencia presupuestaria, realizarlas sobre la base de los ingresos adi-
cionales efectivamente recibidos y condicionar estos recursos a la transferencia si-
multánea de competencias y a la entrega de resultados.
Tercero, a nivel del endeudamiento subnacional se propone regularlo y transpa-
rentarlo en fom ento de la responsabilidad fiscal, lo que implica: realizar un plan de
reprogramación de la deuda con municipios y consejos provinciales sobreendeudados,
dando un informe en el Presupuesto Anual del Gobierno. Asimismo se sugiere
publicar las condonaciones de deuda de los últimos 5 años ; rastrear y publicar
diferentes formas de endeudamiento (contingencias, deuda flotante) en gobiernos
locales; y requerir calificación independiente por agencias externas de nuevas solici-
tudes de crédito por las tres ciudades más grandes.
Cuarto, se propone introducir previsiones al sistema contractual de transferen-
cia de competencias para clarificar las responsabilidades y derechos de cada uno de
los niveles de gobierno. Esto implica: condicionar el acceso al programa de transfe-
rencia de competencias a gobiernos subnacionales que cumplan con estándares
mínimos de contabilidad, gestión presupuestaria y envío regular de reportes finan-
cieros ; y completar los convenios de transferencia con cláusulas que estipulen los
cálculos financieros (deuda, inversiones), sanciones por incumplimiento, y la
reversibilidad de las transferencias y de la solución de conflictos.
SÍNTESIS lxv ru La visión de un nuevo Ecuador Las Notas resaltan la difícil situación
SÍNTESIS
lxv
ru La visión de un nuevo Ecuador
Las Notas resaltan la difícil situación fiscal y de la deuda que las nuevas autoridades
enfrentan, y de las limitaciones que las mismas plantean para desarrollar e
implementar una agenda ambiciosa de desarrollo manteniendo la disciplina fiscal.
Por ello, la extensa Agenda descrita anteriormente requiere de una priorización y
secuencia apropiadas, posiblemente arrancando con las medidas que consoliden la
sostenibilidad fiscal, y resuelvan los compromisos urgentes de la deuda externa.
Esto podría acompañarse de un ejercicio de priorización del gasto y de preparación
de reformas institucionales -especialmente aquéllas como el Pacto de Gobernabilidad
que lleven a erradicar la corrupción y a fortalecer la gobernabilidad con base en
consenso, participación, y activa auditoría social; dándole una nueva imagen de
cambio y transparencia al gobierno entrante. Las autoridades en lo posible deberán
evitar acceder a presiones de tipo populista que suelen tener un costo fiscal elevado
y cuyo impacto sobre la demanda es de corta duración. Así, no sólo el diseño, sino
la implementación de la Agenda deben ser consistentes. Estas Notas consideran
que un sólido arranque del gobierno le permitirá ganar el capital político para
hacer avances ulteriores en la Agenda de reformas de mediano plazo. A fin de
facilitar esa labor, se adjunta una matriz con sugerencias de algunas acciones prio-
ritarias. Éstas no buscan de ninguna manera ser adoptadas en su totalidad, sino que
más bien son una opinión independiente a la tarea de elaborar una Agenda de
Gobierno. Reconociendo la compleja tarea de materializar esta nueva visión para
Ecuador, el Banco Mundial continuará ofreciendo su apoyo a las autoridades en el
diseño e implementación de su estrategia para el desarrollo econ ómico y social
centrada en la reducción de la pobreza .
Cuadro 1 Ecuador: Un posible orden de prioridades en el diseño e implementación de políticas
Cuadro 1 Ecuador: Un posible orden de prioridades en el diseño e implementación
de políticas para el despegue del desarrollo económico y social
[
Primera etapa
Proteger el marco macroeconómico
Enviar señales tempranas de construcción de confianza
H acer la reducción de pobreza un a pri oridad
explícita
Aprob ar un presupuesto 2003 austero
Anun ciar una reforma tributa ria (con
medid as
sociales compensarorias)
Revertir las medidas de "relajamiento
tr
ibut ario"
Revisar y dar amplia difusión del estado de las cuentas
fiscales
Aprob ar un programa macroeconómico sólido y con
credibilidad
Anun ciar un Plan de financiamiento de la deuda externa
tTl
()
¡¡:
s
Anun ciar la fusión del Servicio de Rent as
Intern as con Aduanas en el plazo de l año.
Como mínimo congelar el crecimiento de la
masa salarial en t érminos reales
2003
Resolver las diferencias con las petroleras
Colocar la privatización y desregulación como prioridades
de la agenda.
Ap robar la Ley de Unificación Laboral con costo fiscal
neutr al, y abandono de indexación salarial automática y
aplicación obligada de Tablas Sectoriales
Aprobar un gasto superior en educación y salud
para 2003
Sustitu ir el subsidio al gas, por uno focalizado
Aumentar y condicionar los beneficios del Bono
Solidario
Aprobar un presupuesto de gasro a program as
sociales prior itarios al menos similar a 2002
?:
c:
z
>
Colocar la gobernabilidad al frente de la Agenda
Ei
Los primeros pasos para un crecimiento
acelerado
m
Aprob ar nueva modalidad
de contrato
Diseñar y dar inicio a la Estrategia contra la Pobreza
petrolero que perm ita inversión mixta
Reiniciar ajuste de ta rifas eléctricas
Firmar un Pacto de Gobernabilidad
Presentar un Plan de Lucha cont ra la Corrupción
y Campaña Nae. de Transparencia
Aprobar un a Ley de Transparencia de Rentas
Z ~
m
8
Z
Permitir que Andinatel y Pacifictel se asocien
con empresas privadas
Aprobar una Ley de Competitividad revisada
y
simplificar proceso de inscripción de
negocios
Eliminar las preasign aciones, impuestos
marginales y licencias previas a la impo rta-
ción que tiene prerrequ isito especifico
Evaluar estado de bancos estatales y reforzar
normativa de supervisión prudencial
Combin ar la cobert ura del Seguro Campesino con el de
Maternid ad Gr atu ita
Institu cionalizar el Programa "Aprendo" para monitorear
avances de calidad educativa
Completar evaluación participariva y focalización de los
Progr amas Sociales Prioritarios (y el Bono)
Evaluar factibilidad de un seguro para ancianos, de
provisión salud mediant e Bono Solidario p/jubilados y
discapacitados, y de programa de empleo social anricíclico
Congelar aportes más allá del 10-11 % a los Gob iernos
Seccionales durante la emergencia fiscal y ampliarlo con
base en nuevas responsabilidades después de ésta
Resolver mont o de deuda del Estado con IESS y clarificar
Ley de Reforma de la Seguridad Social
Petroleras
O'
~
Colocar adquisiciones e informes trimestrales de
situación fiscal en el Port al de Intern et
Transform ar MOP en ente norm ativo y crear
Superint endencia de Concesiones
Unificar la nómina salarial en un módulo del
SIG EF
Aprobar normativa de sistemas financieros
mun icipales unificados
Completar d iseño de reform a del sistema judicial
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(Continuación Cuadro 1) Vl z' Segunda etapa ~ tñ Consolidar estabilidad y crecim iento Implementar
(Continuación Cuadro 1)
Vl z'
Segunda etapa
~
Consolidar estabilidad y crecim iento
Implementar estra tegia reducción de pobreza
Desarrollar medidas de de sarrollo rural y
urbano
Simplificar arancel aduanero, reducir núm ero
de franjas y eliminar aurorizaciones previas a
la impo rtación
Eliminar la mayoría de
759 norm as técnicas
y
converti rlas a OM C
Completar reforma
del
sector H idrocarbu ros
Cent ralizar manejo de liquidez por
BCE, y
reform ar
sistema de pagos.
Mejorar los sistemas de resolución y
liquidación de bancos
Completa r las reformas sectoriales y
subsidios cruzados infraestru ctu ra
Aprob ar Ley de Agu a y Saneamiento
Reorient ar la composición del gasto con base en objetivos
sociales plurianuales
Reevaluar la cont ribución del Estado al IESS y su
articulación con Ministerio de Salud
Iniciar la tr ansferencia de recursos presupuesta rios en base
a resultados
Desarrollar expansión de SIG EF virtual al resro de
entidades pú blicas.
Regular endeudamiento subnacional, modificar sistema
cont ractual de competencias y desarrollar estra tegia de
transición del nivel ministerial intermedio,
Diseñar Plan de Mejoramiento Urb ano
Preparar un Sistema de Prevención de
Desastres
Crear program as de desarrollo tecnológico y
financiero de sector agricola con potencial
export ador
X
~:
1 Preservando la estabilidad con disciplina fiscal y competitividad J osé R. Lápez-Cálix' Ecuador
1
Preservando la estabilidad con disciplina fiscal
y competitividad
J osé R. Lápez-Cálix'
Ecuador seencuentraenuna encrucijada. La dolarización lepermitió vencer a la hiperinflación,
restablecer la confianza enel sistema bancario, y rasgar el velodeldinero que le impedía ver
con claridadlos graves desbalances fiscales, reales y financieros desu economía. Basadoental
desempeño, y ensu temporal bonanza petrolera y de remesas, el dilema de las nuevas Au tori-
dades es, porun lado, o tomar el camino de la austeridady de la competitividad, alcanzando
la disciplina fisca l como p rerrequisito de los cambios estructurales necesarios para elevar su
productividad y eliminar las graves distorsiones de sus mercados internos; o, p or otro lado,
derrochar una
vezmás SIl riqueza petrolera con políticas
expansivas degasto y proteccionistas
de rentasprivadas anacrónicas y corrupción, cuyos efectos conocidos sobre la demanda podrían
serpositivos enel corto plazo, perosin duda serdesastrosos en el mediano plazo, como la crisis
de 1999 demostró. Aunque este dilema sea independiente de la dolarización,
alguna de quetal régimen cambiario es insostenible bajo la segunda opción.
no hay duda
A. Antecedentes
Desde su retorno a la democracia en 1979, Ecuador seha caracterizado p or una alta vulne-
rabilidad externa, un débil desempeño macroeconómico e ingobernabifidad. La sucesión de
choques externos -vinculados a caídas de sus precios del petróleo o cont racciones
violentas de sus flujos de capitales como la de 1998- y calamidades naturales se
han combinado con un mal manejo macroeconómico reflejado en altos déficit fisca-
les. A menudo, éstos precedieron a muy altas tasas de inflación (Gráfico 1.1) e
inestabilidad cambiaria. Ésto condujo al país a cuatro severas recesiones -1 982-83,
1987, 1989, y 1998-99; tr es períodos hiperinflacionarios- 1983, 1988-1993 y
l . Capítulo preparado por J osé R. López-Cálix, Economista Principal del Banco Mundíal, con el valioso
apoyo de investigación de Elaine Tinsley y Branko Maríc. El autor agradece las contrib uciones de
No rbert Schady (Pobreza), Caro lina Sánc hez- Páramo (Mercados Labo rales) y J am es
H ann a
(Compe titividad); así como las valiosas sugerencias
de Vicente Fretes-Cibils, Sara Calvo, Andrea
Siverman , McDonald Benjamín y G uillermo Perry. Tambien agradece a las altas auto ridades del
Banco Central de Ecuador, Mauricio Yépez, Leopoldo Báez y Francisco Hid algo, así como del Mi-
nisterio de Economía y Finanzas, Mauricio Pozo, Daniel Badillo, Roberto Salazar, Diego Mancheno
y
Mauricio Pareja por su apoyo en la elaboración de esta No ta, y por sus acertados come ntarios
y
sugerencias durante el Seminario realizado en Q uito el 11 de enero de 2003. La Nota fue actualiza-
da con la nueva información estadística de Cuentas Nacionales disponible al 22 de enero de 2003 .
2 E CUADOR : UNA AG ENDA ECONÓM ICA Y SOCIAL DEL NU EVO MILENIO
2
E CUADOR : UNA AG ENDA
ECONÓM ICA Y SOCIAL DEL
NU EVO MILENIO
1999- 2000 ; un a alta e insostenible deuda externa, reflejada en varias moratorias de
pagos; y una reciente crisis gemela -cambiaria y bancaria- que destruyó 20 bancos
reuniendo 50 % de los depósi tos bancarios . Las
malas políticas fueron un resultado
de la inestabilidad de la gesti ón pública y de la ingobernabilidad tradicional carac-
terística de los países petroleros. En 23 años, Ecuador tuvo 29 ministros de Finan -
zas, lo que promedia un período de 10 meses en e! cargo, y fue e! país con menor
contro l percibido de la corrupción en Latinoam érica (ver Nota de Política sobre
Gobernabilidad y Corrupción). La crisis gemela condujo a la dola rización forma l
del país en el 2000 (Cuadro 1.1). Esta Nota analiza e! desempeño macroeconómico
reciente, los ret os pendientes y sus posibles soluciones .
Gráfico l.l Relación entre déficit fiscal ( % del PIB) e inflación , 1980-2002
120
4
Déficit, AD
100
~
-
CJ
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80
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-2
60
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40
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Borj a
Dur án Ballén :
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Febres Cordero ¡
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80
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82
83
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87
88
89
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92
93
94
95
96
97
98
99
100
101 102
80
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86
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102
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-') ,6
-6.7
-0 ,06 -0,56
1,91 -5, 16 -9.48
- 5,29
- 1,2 1
0 ,47
0 ,%
- 1, 15
-0 ,11
0 ,6
-1 , 13
-2,97 -2 ,55
- 5,7
-4,7
1,32
-0.3
o
Infl ació n
11,9
14
16.2
47,8
32,8
28,1
23
29,4
57
78,1
48,5
48,8
54
46,4
27,'5
23
24,4
30,7
35,8
')2
95,8
20
9,7
Fuente:
Gallardo (200 1) y estimaciones del Banco Mu ndial.
Ecuador dolariz ó
no porvoluntad propia , sino como salida inevitab le para enfrentar Sil
crisis gemela de 1999. El país estaba muy lejos de cumplir con los pr errequisitos de
una dolari zación exitosa , incluyendo: una sólida posición fiscal; una deuda pública
sostenible; una estructura de exportaciones diversificada para acomodar choques
desfavorables a sus términos de intercambio;
un nivel suficient emente elevado de
reservas internacionales (al menos para cubrir la base monetaria) como mecanismo
de absorción de salidas de capitales; un sólido y competitivo sistema bancario bajo
una fuert e superintendencia para prevenir la formación de pasivos financieros con-
tingentes; mercados de factores de producción no transables -especialmente labo-
ral y de bienes raíces- flexibles, par a acomodar los ajustes de precios requeridos
para
preserv ar la competitividad de! sector de bienes no-transables o ajustarlos en
caso de una recesión; y un clima apropiado par a atraer inversión, que le facilitar a
acceso a tecnología y respeto de la ley. Pese a estas desventajas, su dolarizac ión le
permitió lograr dos objet ivos de corto plazo: abatir la hiperinflaci ón y restablecer la
confianza en e! sistema bancario. En la Ley quedaron, además, explícitas las condi-
ciones mínimas bajo las cuales el país debía alcanzar gradualmente una dolarización
sostenible en e! mediano plazo.
La crisis de 1998-99 tuvo un efecto devastador sobre los niveles de pobreza. La inci-
dencia de la pobreza (headcount) dobló de 34 a 56 % de la pobl ación entre 1995 y
1999 (Parandekar et al., 2002). Estos números implican que el número de pobres
creció en más de dos millones de personas durante la crisis. De la misma manera, el
P RESERVAND O LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD 3 Cuadro 1.1 La Ley
P RESERVAND O LA ESTABILIDAD CON
DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
3
Cuadro 1.1 La Ley de Transformación Económica
Aprobada por el Congreso en marzo 2000, la Ley contiene las medidas de transición a la
dolarización y una agenda de reformas estructurales, en su mayoría aún inconclusas:
Dolarizaci án : Pr ohíbe emi tir n uevos s ucres, excepto e n
m onedas; o bliga a l B anco Ce nt ral
a una tasa fija de cambio (25 .00 0 sucres por US$ 1) y a retirar rodos los sucres en circu-
lación ; y obliga a rodas las emp resas a converrir su contabilidad a dólares
Tasas de
Interés: A prueba un m ecanismo d e co nversión d e de udas llam ado desagio p ara
t rasladar todos los préstamos y depósiros en dólares a tasas de interés más bajas, y lo mismo
aplica a deuda previa emitida en dólares por un corro período; y aprueba un procedimiento
para establecer tasas de interés legal máximas en el sistema bancario igual a LIBOR más
riesgo de país (determinado po r el Banco Central) más cuatro puntos porcentuales.
Reformas Financieras: Fort alece y flexibiliza la supervisión financiera, proveyéndola de
límites legales a la inmunidad de los oficiales supervisores, y dándole mayot auto nomía a
la Superinte ndencia para intervenir bancos en problemas y disponer de los activos de
bancos cerrados; esrablece un límite de US$ 8.000 sobre la previa ga rantía ilimitada de
depósitos; y provisiones para la reestructu ración de la deuda del sector privado con el
sistema bancario.
Gasto Público y Déficit: El déficit fiscal no podrá sobrepasar 2,5 por ciento del PIB, Y la
media móvil de tres años deberá ser limitada a cero; establece un límite al incremento del
gasto corriente; y da provisiones para hacer la contratación pública más transparente.
Privatización: Permite la construcción de u n nuevo oleoducto petrolero (OC P) por un
consorcio privado; y auto riza la privatización de emp resas telefónicas y venta de 5 1 por
ciento de acciones de empresas estatales de electricidad.
Mercado Laboral: Aprueba un a reform a que permite cont ratar rrabajadores por hora al
salario m ínimo de US$ 0 ,50 por hora, así como p rovisiones qu e permiten consolida r
beneficios extras sobre el salario base.
número de personas que viven en extrema pobreza (ingresos insuficienres para cu-
brir una canasta básica) se incremenró de 12 a 2 1% en un período similar. La crisis
golpeó más severamenre a los sectores rur ales, y más particularmenre a aquellos de
la Sierra donde la tasa aumenró en 7 puntos porcentuales solamenre enrre 1998 y
1999. El nivel de det erioro de estos indicadores revela la profundidad de la crisis y
la mayor vulnerabilidad de los pobres rur ales para enfrenrar sus pérdidas de ingre-
so. La consiguienre salida de más de 300 mil personas hacia el exterior - 3% de la
fuerza laboral- desde 1997 convirtió al país en un import anre receptor de remesas
familiares. Éstas mejoraron el ingreso nacional, tu vieron un efecto
positivo en la
balanza de pagos, financiando la cuenra corrienre y contribuyendo a la acumula-
ción de reservas, y sobre tod o perm itieron mejoras al consumo privado
que com-
pensaron parcialmenr e la caída de los salarios reales. A la vez, la emigración redujo
artificialmente el desempleo, aunque al precio de erosionar su capital humano (y su
capital social en comunidades rurales) en el mediano plazo.
B. Desempeño macroeconómico reciente
La economía ecuatoriana se está recuperando de la crisis,pero permanecefrágil. La adopción
del dólar, aunada a favorables precios del petróleo, dinámicas remesas familiares y
4 E CUADOR: UNA AGEN DA ECONÓ MICA Y SOCI AL D EL NUE VO
4
E CUADOR:
UNA AGEN DA ECONÓ MICA Y SOCI AL D EL NUE VO MILENI O
una gesti ón macroeconómica con resultados
mixtos , han contribuido a estabilizar
g radualmente las expectativas, eliminar g radualmente la hiperinfl ación, iniciar el
saneamiento y restablecimiento del sistem a bancario, arrancar una frágil recup era-
ción económica y revertir el aumento del desempleo y de los niveles de pobreza. En
esta sección se resum en las tendencias recientes de la economía (Cuadros 1.2 y
11 1
en Anexo).
Cuadro 1.2 Indic adores macroeconómicos
Crecimiento económico real (porcentaje anual)
Inflación y reservas
100
1.000
80
500
;¡I~
60
40
20
O +-J='-_ JCJL.,
L:i!L.,.--CU-
-L.:cL-'c::J.-4
· 500
1997
1998
1999
2000
200 1
2002
1997 1998
1999
200 0
200 1
2002
r:::::lPIB
-PIB percapila
c:::J Infl ación (% )
-
Exceso de rese rvas (U SSM)
Sector público no financiero (en % PIB )
15
10
5
O
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,
--.-=r-"-"",.,
-
·5
- 10
1997
1998
1999
2000
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2002
1997 1998
1999
2000
200 1
2002
Balan ce primario
[J Balance SPN F
• Cuenta corriente
O Inversión extranjera
Salarios y emple o (%)
Cambio efectivo real (200 I = 100)
125
125
20
0995 = 100)
15
100
100
10
75
75
1
50
>-----------------
50
lI::li.l-
-L
tLL_ L::I:JL- --C:lL--Ii.l
J.--I.
1997 1998
1999
2000
2001
2002
1997
1998
1999
2000
200 1
2002
Efectivo real ( +ap rec.)
c::J D esempleo. AD
-
Salario real. Al
En el año 2 000 , el a ño in icial d e la transición, el crecimiento económico ¡lIe leve y la
hiperinflación alcanzó SlI plinto más elevado. La tasa de crecimiento fue de 2,8 % y la
inflación superó 90 %. Esta última
resultó del ajuste cambiario y de pr ecios
relati-
vos que acompañó a la dolarización y de una excesiva expansión monetaria de sucres
en el año ant erior. Sin embargo, los balances macroeconómicos mejor aron notable-
mente: las cuentas fiscales mostraron un fuerte superávit primario de 7,7% del
PIB, gracias a los mayores ingresos petroleros y la compresión salarial en dólares
(derivados principalmente de la depreciada tasa de cambio) . Por su parte, la cuenta
corriente mostr ó un superávit excepcional equivalente a 6,3% del producto int erno
bruto (PIB) como resultado de buenos precios de petróleo, un bajo crecimiento, la
falta de crédito bancario y la depreciación cambiaria. El descongelamiento de los
dep ósitos bancarios tuvo lugar en el primer semestre del año, pero el crédito banca-
rio permaneció apático (Beckerman y Cort és, 2002). El alivio de la posición externa
dio inicio con la negociación exitosa de un Acuerdo de Contingencia de US$ 304
millones con el Fondo Monetario Internacional en marzo de ese año . Este acuerdo
fue clave para asegurar financiamiento multilateral ese mismo mes, para intercam-
biar nuevos bonos Globales a 12 y 30 años de plazo por los viejos bonos Brady y
Eurobonos a un valor descontado de 60 centavos por dólar (por encima de su valor
en los mercados secundarios) en agosto, y para reprogramar deuda con el Club de
París en septiembre de ese mismo año. A finales de diciembre, la posición externa
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD 5 de Ecuador, medida en términos
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON
DISCIPLINA
FISCAL Y COMPETITIVIDAD
5
de Ecuador, medida en términos de "exceso de reservas de libre disponibilidad", pasó
de ser negativa por US$ 254 millones en 1999 a positiva por US$ 776 millones.
El inicio de la recuperación económica y el.final de la hiperinflación tuvieron lugar
desde 2001. Favorecido p or un
p ositivo e nto rno extern o caracterizado p or a ltos pr e-
cios de! petróleo, bajas tasas de interés inte rnacionales y significativos flujos de
remesas, e! PIB creció 5, 1% en 200 1 y un estimado de 3,0% en 2002 . Por su parte,
la inflación pro medio anual cayó a 38 % en 2 001, y alcanzó un dígito a finales de
2002. La recuperación se explica
po r el
aumento de
la demanda int erna (especial-
mente privada), a su vez estimulada por los altos precios de! petr óleo, las crecientes
remesas, e! aumento de los salarios mínimo y promedio nominales en dólares, los
qu e han prácti cam ente dobl ado entre abril .2 000 y octu bre 20 02, y la lenta
reactivación del crédito privado .(G ráfico 1.2) en consonancia con la recuperación
del sistem a bancario. La construcción del nuevo Oleoducto de Crud os Pesados (OCP)
también ha atraído nuevos flujos de inversión extranjera. La lenta desaceleración de la
inflación corresponde al comportamiento esperado de una economía recién dolarizada ,
dond e el índice de precios tiend e a ser determinado por la inflación internacional, el
rezago de! ajusterelativo de precios", e! control de ciertos precios administrados de
produ ctos qu e pert enecen a la canasta básica, y la expansión de la demand a inte r-
na. La recupe ración económica y la emigración, han contri buido a qu e las tasas de
empleo/desempleo hayan vuelto pr ácticamente a sus niveles de enero 1998, pero el
subempleo permanece t res veces más elevado, lo cual refleja cambios m ás profun-
dos de los mercados laborales (ver N ota de Política de Mercados Laborales y Servi-
cio Civil).
Gr áfico 1.2 Crédito al servicio pri vado (tasa de crecimiento % )
40
30
20
10
o
-10
-20
-30
-40
-50
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: BCE y estimado s del Banco Mundial.
El desempeño fiscal posidolarización ha sido mixto, expansivo en el gasto y positivo en
los ingresos, locual no leha permitidoalcanzar su sostenibilidad fisca l de mediano plazo. Los
2. El incremento inicial y acelerado de precios,y su lent a reducción gradual después de una dolarización
no es una experiencia única de Ecuador. Muchas Repúbl icas Soviéricas lo experimentaron durante
el establecimiento de sus Directorios de Moneda (Currency Boards). Esto se explica por el dilema de
de terminar la tasa de cambio "correcta". Por una part e, se puede alcanzar una significa tiva
subvaluación de la moneda nacional a la tasa escogida, especialmente si la primera se ha depreciado
significarivarnented uranre los meses que preceden a la dolarización (Beckerman y Canés, 200 2);
pero, por otra parte, se corre el riesgo de sobrevaluación de la moneda nacional al punto que la
haga no creíble para los age ntes . Ecuado r optó por la pr imera opción.
6 E CUADOR: UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL D EL NU EVO MILENI O
6
E CUADOR:
UN A AGENDA ECONÓMICA Y SOCIAL D EL NU EVO MILENI O
superávit primarios del Sector Público No -Financiero (SPNF) han sido decrecien-
tes: del 7,7% del PIB obtenido en el 2000, está proyectado caer a más de la mitad,
4,0 % del PIB, en 2002 . Estos superávit han sido casi exclusivamente el resultado
de un incremento de los ingresos corrientes, tanto petroleros como impositivos,
que han variado irregularmente entre 2 y casi 5 puntos porcentuales del PIB res-
pecto a 1999 . Infortunadamente, éstos han tenido qu e cubrir una pesada carga de
intereses de la deuda pública, lo que dejó decrecientes y magros saldos globales
positivos durante estos tres años (cercano a cero en 2002) (Cuadro 1A.1)3. Adem ás,
los superávit primarios habrían sido más altos de no haber sido por el comporta-
miento expans ivo del gasto primario corriente: el gasto salarial y en bienes y servi-
cios casi dobló respecto a su nivel predolarización -de US$ 1.181 millones y US$
511 millones en 1999 a US$ 2.083 y US$ 923 millones en 2002-, y el gasto de
inversión recuperó su elevado nivel de la crisis, arriba de 6,5% del PIB , en 2002 .
Los balances externos también han presentado resultados combinados. Luego
de la fuerte salida de capit ales de 1999, y su recuperación en el 2000, el "exceso de
reservas internacionales de libre disponibilidad" ha decrecido dos años consecuti-
vos, proyectándose en alrededor de US$ 400 millones en 2002. Este resultado, no
obst ante, oculta camb ios mu y importantes en los componentes de la balanza de
pagos . Por una parte, el balance en cuenta corriente ha pasad o de un superávit de
6,3 % en 2000 a un alto déficit de 6,6% proyectado par a 2002 . Más del 80 % de
este desbalance corresponde al déficit de la balanza comercial. Entre los factores de
corto plazo qu e lo explican se encuentra: el boom de demanda que acompaña las
ganancias petroleras extraordinarias y el consumo de importaciones financiado por
las remesas ; enfermedades y problemas de acceso a mercados europeos qu e han
afectad o respectiv amente la oferta exportable de camarones y bananos ecuatoria-
nos; la apreciación del tipo de cambio real; y el alza temporal de imp ortaciones qu e
tipifica la construcción del OCP. Sin embargo, factores positivos en la cuenta co-
rriente han sido la baja del pago neto de intereses de la deuda externa (por casi US$
500 millones) y el rápido crecimiento de las remesas familiares, las que son la se-
gunda fuente más importante de divisas -alrededor de 5,4% del PIB en 2002- y
financian buena parte del crecimiento acelerad o de la dem anda
de importaciones
durante el período postdolarización. Por su parte, la cuenta de capit ales mue stra
una entrada temporal de flujos de inversión extranjera par a financ iar la construc-
ción del OCP; los cuales son estimados por las autoridades en alrededor de 3 pun-
tos porcentuales del PIB par a 200 2.
El i nicio de la recuperacióneconómica ha posibilitado una disminución de los ni veles de
pobreza urbana entre2000 y 200 l . Las Encuestas de Empleo muestran una clara baja
de los niveles de pobreza en 20 puntos entre 1990 y 1997, luego un fuert e incre-
ment o por casi 17 puntos en 1998 y 1999 como resultado de la crisis, y posterior-
ment e una recuperaci ón parcial por aproximadamente 12 puntos a partir del 2000
3. Debe anorarse que los superávir fiscales del SPNF no inclu yen las erogaciones exrraordinarias de
apoyo a la recapiralización bancaria, equivalenres a un esrimado de 1,5% del PlB en 200 1 y de
1,0% en 2002 , con lo cual se rransform arían en déficir. El sup erávir de 2002 incluye la deu da
floranre esrimada a finales de 2002 en US$ 722 millones (US$ 181 millones en arrasos de deuda
al Club de París y US$ 541 millon es en cuenras por pagar, cuyo deralle se desconoce) revelada a
finales del año por las auto ridades salienres.
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD 7 (con lo cual aún no
P RESERVANDO LA ESTABILIDAD CON
DISCIPLINA FISCAL Y COMPETITIVIDAD
7
(con lo cual aún no alcanzaría sus tasas observadas en 1997) (Gráfico 1.3). La mis-
ma Encuesta estima cómo la caída en pobreza, medida por ingresos, ent re el 2000
yel 200 1 afectó en proporción casi similar tant o las zonas rur ales como las ciudades
(León 2002 )4.
Gráfico 1.3 Pobreza urbana, 1988-2001
60.0 -,---------------------------,
50.0
40,0
30.0
20,0
10,0
0,0 -l--_-_-_-
-~-_-_-_-~-~-_-_--l
1988
1989
1990
1991
1992
1993 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
200 1
Filen/e: León (200 2), basado en las Encuestas de Emp leo, Desemp leo y Subempleo.
C. Los retos de preservar la estabilidad
La tr ansición a la dolarización le ha permitido a Ecuador ser exitoso en lograr sus
objetivos inmediatos de eliminar la hiperinflación, acercándose lent amente a la tasa
a niveles int ernacionales, restablecer cierto
grado de confianza en el sistema banca-
rio e iniciar la recuper ación económica. N o obstante, sus objetivos
m ás m ediatos
aún están por alcanzarse: lograr sostenibilidad fiscal y externa, como prerrequisitos
de su age nda de reform as estructu rales clave pa ra consolidar su recuperación, fort a-
lecer su sistema financiero y mejorar su competitividad dent ro de un marco de
cambios de sus pr ecios relativos. Esta sección sinte tiza los más serios retos macroeco-
nómicos que enfrentará en el próximo cuadrienio.
La p osición fisca l es fr ágil . Tres r azones princ ipales l a debil itan : l a alt a vo latilidad
y prociclicidad de los ingresos, especialmente los petroleros; la severa rigid ez, baja
calidad y no transparencia del gas to ; y el elevado g rado de iliquidez e insolvencia de
su deuda pública.
4. En lo que se refiere a la medición de pobreza por ingreso, se pueden hacer cálculos con base en
dos fuenres: la primera es la Encuesra Urbana de Empleo, Subempleo y Desempleo. Esra en-
cuesra se viene realizando anualmenre desde 1987; hasra e! año 1999 cubría solamenre e! ámbi-
to urba no, mienrras que a partir del año 2000 cubre tan ro e! ámbito urbano como rural. Por a tto
lado, a partir de marzo de 1998, e! Banco Cenrral de! Ecuador ha esrado levanrando una encues-
ra de empleo en las rres ciudades principales del país (Q uito, Guayaquil y Cuenca); esra encuesra
se realiza mensualmenre. Para e! cálculo de la pob reza por ingreso, se ha fijado la línea de
pobreza en US$ 2 por persona por día. Esto tiene la venraja de facilitar la comparación con orros
países. La pobreza medida por ingresos tiene serias desvenrajas en compa ración con la pobreza
medida por consumos: en general, el ingreso fluctú a de manera cíclica (especialmenre en zonas
rurales), y esrá más sujeto a errores de medición. En e! Ecuador, sin embargo, las medidas de
pob reza por ingresos son indispensables, ya que permiten trazar la evolución de la pobreza desde
1999.

8

E CUADOR: UNA AGEl\DA ECONOMICA y SOCIAL DEL NUEVO MILENIO

La volatilidad y proadici dadde los i ngresosfiscales permanecen excesivas. Con excep-

ción del comporramiento excepcional de la inflación, de los ingresos fiscales y de los términos de intercambio, la volatilidad macroeconómica ha disminuido bajo la dolarización (Cuadro 1.3). La volatilidad de los términos de intercam- bio de Ecuador no sólo fue cinco veces más elevada que la del promedio regio- nal e n la segunda m itad de los a ños noventa (19,2 os . 3,4% d e promedio regional), sino que ha aumentado en un 20% en el período postdolarización. Así, es obvio q ue la fuerte dependencia de la economía ecuatoriana a los pre- cios internacionales del petróleo la hace muy sensitiva a sus choques externos. En América Latina, Ecuador esel tercer país(después de Venezuela y Trinidad y Tobago -r arnbi én países petroleros) con la mayor concentración (arriba del 60%) de sus exporraciones en unos cuantos productos tradicionales (Gráfico l A ). La fuene dependencia respecto a los precios del petróleo se manifi esta de d iversas formas (Cuadro 104 )- . Así, ( i) la correlación d e entre precios d el pe- tróleo y creci miento económicoes notoria; (ii) la correlación entre precios de petróleo e ingresos fiscales es aún más elevada (un coeficiente de 0,66 entre 1990-2002); (iii) por cada dólar que cae el precio internacional del barril de petróleo, las exporracio nes caen un 0,6% del PIB Ylos ingresos fiscales bajan

Cuadro 1.3 Volatilidad en Ecuador, 1990-2002

Década 199<J

2000-02

Cambio

 

(%)

(%)

(%)

PIB real BalanceSPNF Ingresos corrientes/PIB 1/ Petroleros No Petroleros Gasto primario/PIB 1/ Inflación

5,5

1,7

·52

2,5

0,1

·94

1,7

1,4

·18

2.0

1l,8

·62

1,4

2,1

50

0,4

0, 2

·48

12,1

4 .\,1

256

Base monetaria