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OSCAR OSZLAK
NDICE
Prlogo 7
Apndice 277
OSZLAK, OSCAR
polticas, en los que la existencia del Estado nacional se fundaba, de hecho, en slo uno de
sus atributos: el reconocimiento externo de su soberana poltica.
No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin territorial, derivada de la
precariedad de los mercados y agravada por la interrupcin de los vnculos con la vieja
metrpoli. La integracin poltica de las colonias con la metrpoli -que el proceso
emancipador interrumpi- haba sido una condicin necesaria de su explotacin
econmica.12 Con la independencia, las tendencias hacia la autonomizacin regional se
vieron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinmicos de la economa
colonial (u.g. los centros proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento, que
dificult el desarrollo e integracin de nuevos circuitos econmicos.13 El perodo
independentista se caracteriz as por tendencias secesionistas que desmembraron los
virreinatos y modificaron drsticamente el mapa poltico de Amrica Latina. En tales
circunstancias -como seala Furtado- la estructuracin de los nuevos estados se vio
condicionada por dos factores: la inexistencia de interdependencia real entre seores de la
tierra, que se ligaran unos a otros o se someteran a uno de ellos en funcin de la lucha por
el poder; y la accin de la burguesa urbana, que mantendra contactos con el exterior y
explorara toda posibilidad de expansin del intercambio externo al cual se iran vinculando
segmentos del sector rural. As, en la medida en que surgan posibilidades para una u otra
lnea de exportaciones, el grupo urbano tendera a consolidarse al mismo tiempo que se
integraba con algn subgrupo rural, crendose de ese modo condiciones para la
estructuracin de un efectivo sistema de poder.14
Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta
posibilidad de constitucin de un Estado- dependi fundamentalmente del grado de
articulacin logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a su vez estuvo
relacionado con las condiciones existentes para la integracin econmica del espacio
territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales Chile y
Costa Rica -a cuyo mbito se reducan prcticamente las manifestaciones de vida social
organizada- podra explicar as la temprana consolidacin de un Estadc nacional en esos
pases. El desarrollo en los mismos de una pujante y diversificada economa y la
acomodacin de los grupos locales ms tradicionales a las nuevas posibilidades
productivas, contribuyeron a un rpido afianzamiento del poder centralizado del Estado,
evitando la anarqua y el caudillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.
En el caso de Brasil, fue el aparato burocrtico y militar de la Corona, heredado por
el imperio, el agente social que contribuy a la constitucin del orden nacional, dando
contenido a un Estado dbilmente asentado en los sectores productivos.15 La alianza de
este estamento burocrtico militar con la surgente burguesa paulista del caf, soporte de la
Repblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin relativamente estable, aun
cuando la subsistencia de poderes regionales fuertes exigi mecanismos equilibradores y
polticas de compromiso que otorgaron caractersticas peculiares al rgimen oligrquico
instituido. En otros pases donde la extensin territorial tambin cre dificultades para la
articulacin interregional (u.g. Per, Mxico, Bolivia), el control de la actividad minera,
predominante desde la poca colonial, suministr en general una base de poder suficiente
como para ejercer el control del Estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuerzas
contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integracin nacional ni
a la conformacin de un Estado que tuviera tal carcter. En Mxico, estas condiciones
recin comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, despus de medio siglo de intentos ms o
menos frustrados, mientras que en el Per an se discute la existencia misma de una nacin
y un Estado nacional.16 En Brasil, muchos an sostienen que slo a partir de los aos 30
puede hablarse de un Estado verdaderamente nacional.
Estas breves referencias histricas, por su misma insuficiencia, sealan que
cualquier intento de interpretacin ms afinado debe incorporar necesariamente variables
tales como el grado de diversificacin del sistema productivo, en trminos de la persistencia
de monocultivos, sucesivas sustituciones de exportables, etc.; la existencia de enclaves o el
control nacional del principal sector productivo; la continuidad del aparato burocrtico de la
colonia o la creacin de un aparato institucional ex novo; o el peso de los poderes locales, y
Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa profundas transformaciones
sociales. El continente viva la era de las nacionalidades. La integracin de mercados en
espacios territoriales ms amplios haba sido en buena parte resultado de la posibilidad de
condensar alrededor de un centro el poder necesario para forzar nuevas identidades
nacionales. Simultneamente, se producan la extensin de la revolucin industrial, la
revolucin en los transportes y el alza continuada de la demanda de bienes primarios, tanto
para alimentar el proceso productivo de una economa crecientemente capitalista como para
satisfacer las necesidades de consumo de una poblacin crecientemente urbana. Todo esto
es suficientemente conocido.
Tambin se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre
el desarrollo de las economas y sociedades latinoamericanas.17 La extraordinaria expansin
del comercio mundial y la disponibilidad e internacionalizacin del flujo de capitales
financieros, abrieron en Amrica Latina nuevas oportunidades de inversin y diversificacin
de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco desconocida la estrecha
correlacin entre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes migratorias
que proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las
inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se
vinculaban al contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido" que la experiencia
norteamericana y europea generaba en la regin.
Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados nacionales
desempearon frente a estas transformaciones; bajo qu condiciones y empleando qu
mecanismos afrontaron e intentaron resolver sus mltiples desafos. Es indudable que la
propia existencia de dichos estados as como el nuevo sentido que la misma adquirira-
estuvo ligada a la aparicin de condiciones en el mbito internacional que modificaron
profundamente la extensin y calidad del abanico de oportunidades de actividad econmica
potencialmente desarrollables en la regin. Aun cuando las nuevas oportunidades de
desarrollo capitalista movilizaron a los agentes econmicos y produjeron ajustes y
desplazamientos en las actividades productivas tradicionales, tal movilizacin encontraba
prontamente lmites objetivos. Con mercados muy localizados, poblacin generalmente
escasa, rutas intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado financiero y
vastos territorios bajo control indgena o de caudillos locales, las iniciativas vean
comprometidas sus posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicos dominantes
"progreso" surgi como contracara del "orden", como su natural corolario.19 La frmula que
las reuna sealaba un orden de prelacin que adquira el carcter de condicin necesaria
para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progreso, pero primero orden, luego
progreso.20
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades
latinoamericanas de la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones
desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un Estado capaz de imponer el orden
y promover el progreso era, casi por definicin, un Estado que haba adquirido como
atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar
una identidad colectiva. Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos planos que
la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar. Asignar
sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual
su legitimacin tenda a fundarse en la coaccin, resintindose su viabilidad institucional.
Pero por otra parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones materiales para
impulsar el progreso, libraba recursos para su promocin, aumentaba la capacidad
extractiva y viabilidad del Estado y tenda a fundar su legitimacin en su condicin de agente
fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el
que los trminos de esta ecuacin fueron modificando alternativamente sus valores, el
Estado se convirti en eje para la consolidacin de nuevas modalidades de dominacin
poltica y econmica. De aqu que tomar activa parte en el proceso de resolucin de estas
cuestiones represent para el Estado el medio de adquirir "estatidad". Este es el sentido de
la simbitica constitucin de Estado y sociedad como esferas distinguibles de un nico y
nuevo orden social capitalista.
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el
desarrollo capitalista como la expansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy
diferentes. Los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones
estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo de produccin econmica
predominante, a la forma de insercin en los nuevos mercados internacionales y a la trama
de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del proceso de
internacionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad extractiva y una fuerte
dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formacin de un
mercado interno, la consolidacin y ordenamiento jurdico de la propiedad de la tierra, el
aliento a la produccin de materias primas y manufacturas con escasos requerimientos
tecnolgicos y la canalizacin de recursos hacia sectores primarioexportadores, mercantiles
y financieros, reforzaron las caractersticas de un sistema productivo y un orden social
subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bienes primarios exportables
que constituyeron la base de insercin en el mercado internacional, se fueron conformando
relaciones de produccin e intercambio que condicionaron las modalidades de intervencin
del Estado. Su actividad y recursos se dirigieron hacia la creacin de condiciones que
favorecieran la expansin de la economa exportadora y mercantil. A su vez, estas
actividades y recursos reforzaron, modificndola, una dinmica de explotacin econmica
que otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista
que se iban configurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes
obras de infraestructura fsica -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de
comunicacin postales y telegrficos-, especialmente en aquellos pases cuya produccin
(agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera un fuerte abaratamiento de los
costos de transporte. Con la expansin econmica se produjo un acentuado incremento en
el valor y la compra venta de tierras, el volumen de las importaciones y las operaciones
financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias,
de transporte, etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccionamiento de la legislacin y la
regulacin de las transacciones. La accin del Estado result crucial para la materializacin
de estos cambios. A travs de la inversin directa, el crdito oficial, la legislacin y la
creacin de unidades administrativas a cargo de la produccin de bienes, regulaciones y
servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilit las
condiciones para el establecimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la
acabaron por resolverse nunca. Lo fueron slo en el estricto sentido de que -con la
intervencin protagnica del Estado durante una crucial etapa histrica- se eliminaron las
diversas fuentes de contestacin a la implantacin de un sistema capitalista, se
regularizaron y garantizaron las condiciones para que las relaciones implicadas en este
sistema se desarrollaran y se asignaron recursos a la creacin del contexto material que
facilitara el proceso de acumulacin. No lo fueron en el ms amplio sentido de que la
reproduccin del capitalismo como sistema implic, recurrentemente, nuevas
"intervenciones"22 estatales para resolver otros tantos aspectos problemticos de las mismas
cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo de ese sistema. Sucesivamente
rebautizadas, estas cuestiones reemergieron en la accin e ideologa de otros portadores
sociales, pero en su sustrato ms profundo seguan expresando la vigencia de aquellas dos
condiciones de reproduccin -admitidamente metamorfoseada- de un mismo orden social.
Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la llamada "cuestin social",
cuando dcadas ms tarde el redistribucionismo populista debilit las bases de acumulacin
de los sectores econmicos dominantes, o cuando ms recientemente los movimientos
subversivos amenazaron la propia continuidad del capitalismo como sistema, la cuestin del
"orden" fue una y otra vez reactualizada: necesidad de estabilizar el funcionamiento de la
sociedad, reprimir los foco: de contestacin armada, hacer previsible el clculo econmico,
interponer lmites negativos a las consecuencias socialmente destructivas del propio patrn
de reproduccin de las relaciones sociales capitalistas.23 A su vez, cuando la Gran
Depresin oblig a acelerar el ritmo de la industrializacin sustitutiva en Amrica Latina;
cuando luego del boom de la posguerra, los signos de una nueva crisis alentaron frmula;
desarrollistas que postulaban una profundizacin de la industrializacin sustitutiva; o cuando
en la actualidad se debaten las consecuencias de la transnacionalizacin del capital sobre
las economas locales, lo que est en juego nuevamente es la cuestin del "progreso"; lo
que en ltima instancia se plantea es la viabilizacin "tcnica" del capitalismo, la. bsqueda
de frmulas que superen las profundas contradicciones generadas tanto en su desarrollo a
escala mundial como en el mbito ms acotado de las economas nacionales Seguridad
desarrollo, estabilidad crecimiento, nuevos rtulos -entre otros tantos- que condensan un
mismo y viejo problema: garantizar y sostener las condiciones de funcionamiento y
reproduccin del capitalismo a travs de su despliegue histrico.
En este sentido, los sucesivos sinnimos del "orden y progreso" no seran ms que
eufemsticas versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la
vigencia de un orden social que ve amenazada su continuidad por las mismas tensiones y
antagonismos que genera. Pero su utilizacin en el discurso poltico est expresando,
adems de su necesidad, el carcter recurrentemente problemtico que tiene el
mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no parece desatinado erigirlas en cuestiones
sociales dominantes tambin durante la etapa de consolidacin de los estados nacionales
en Amrica Latina.
Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones
permanentes del sistema capitalista, estas cuestiones resultan excesivamente abstractas
como para que en el anlisis de situaciones histricas concretas puedan utilizarse como ejes
de procesos sociales. Es decir, los sucedneos de "orden" o "progreso" son categoras
demasiado agregadas, y por lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo de proceso histrico
del que suponemos puede emerger una explicacin que vincule la formacin del Estado a la
constitucin de otros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su propsito es
darle, analticamente, un sentido unificador que trasciende la motivacin puntual, a
subconjuntos de acciones caracterizables como parte de un proceso social ms profundo.
Pero para no caer en un crudo reduccionismo y recuperar la especificidad histrica de las
diferentes experiencias nacionales, la investigacin emprica exigira concentrar esfuerzos
en la desagregacin de esas cuestiones. Desde este punto de vista, los procesos histricos
concretos seran la modalidad particular que en cada caso nacional adopt el desarrollo
capitalista; y la desagregacin -analtica e histrica- de dichas cuestiones, vistas ahora s
como ejes de procesos que convocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales
(incluido el Estado), permitira explicar en qu medida y a travs de qu mecanismos se
consigui, en cada caso, articular y reproducir ese orden social.
RECAPITULACIN
Notas
9 Debo reconocer que la expresin "Estado colonial` puede resultar equvoca. Para
una interpretacin que considera al imperio espaol como una simple extensin del Estado
monrquico, vase Arnaldo Crdoba, "Los orgenes del Estado en Amrica Latina", CELA,
cuaderno N 32, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1977.
10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su vinculacin con
los problemas de integracin nacional y formacin del Estado, vase Tulio Halperin Donghi,
The aftermath of Revolution in Latin America, New York, Harper and Row Publishers, 1973;
Leon Pomer, "Sobre la formacin de los estados nacionales en la Amrica Hispano. India",
mimeo. Para el desarrollo de este tema con relacin a casos nacionales especficos, puede
consultarse Edelberto Torres Rivas, "En torno a los problemas de la formacin del Estado: la
experiencia centroamericana de 1821 1840", Costa Rica, Icap, 1979, mimeo; Tulio Halperin
Donghi, Revolucin y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI Argentina, 1972 (hay versin inglesa
de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formaao do Estado Brazileiro no
Seculo XIX", Dados, N 14, 1977; Anna Macas, Gnesis del gobierno constitucional en
Mxico: 1808 1820, Mxico, SepSetentas, 1973; y Carlos M. Vilas, "Notas para el estudio de
la formacin histrica del Estado en la Repblica Dominicana", Santo Domingo, 1979,
mimeo.
11 La misin de estas instituciones en su mayora heredadas del perodo colonial
consista en asegurar el abasto a las ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer
algunos servicios de salubridad e higiene, las obras pblicas, la recaudacin aduanera, la
administracin de justicia y el registro pblico de ciertas transacciones.
12 Sobre este punto vanse Tulio Halperin Donghi, Historia contempornea de
Amrica Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969; y Celso Furtado, La economa
latinoamericana desde la Conquista ibrica hasta la Revolucin cubana, Santiago, Editorial
Universitaria, 1969.
13 C f Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en
Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1969. Para el caso argentino, vase Roberto Corts
Conde y Ezequiel Gallo, La formacin de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paids, 1967.
Sobre el aislamiento regional, pueden tambin consultarse los clsicos Las bases de J. B.
Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento.
14 Furtado, op. cit., p. 38.
15 C f. Fernando H. Cardoso, O Estado Na Amrica Latina, Ro de Janeiro, Paz e
Terra, 1977. Tambin, del mismo autor, Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires,
Nueva Visin, 1972, pp. 236 37. Una interpretacin sistemtica de la experiencia brasilea
puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocratiza do estado
patrimonial brasileiro, Ro de Janeiro, So Paulo, Difel,
1978 (hay versin inglesa de University of California Press, 1980).
16 Cotler, op. cit., passim.
17 En particular, la densa literatura "dependentista" desarrollada a partir de los
pioneros trabajos de Cardoso y Faletto, Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una
reciente crtica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, vase D. C. M. Platt,
"Dependency in Nineteenth Century Latin America: An historian objects", Latin Ameri
Research Review, vol. XV, N 1, 1980.
18 El concepto de dominacin celular est desarrollado en Perry Anderson, Lineages
of the Absolutist State, London, New Laft Review Books, 1975. Una interesante
contraposicin con el de dominacin estatal, en relacin con una experiencia histrica
latinoamericana, puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligrquica de la
dominacin burguesa en Chile", Documento CEDES/G.E. CLACSO/N 7, Buenos Aires,
1977.
19 Es interesante observar que la conjuncin de estas cuestiones no fue un hecho
casual, sino que correspondi a una definida etapa del desarrollo histrico. En efecto, si bien
el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece planteado ya en la obra de
Platn, la idea de "progreso" y su problematizacin social tiene un origen mucho ms
reciente, coincidente con los comienzos de la revolucin industrial y la difusin del
capitalismo. Sobre este punto, vase J. B. Bury, The Idea of Progress, New York, Dover
Publications, 1932. Tambin puede consultarse el clsico ensayo de Karl Polanyi, The Great
Transformation, Boston, Beacon Press, 1957.
20 Como sugiere E. Bradford Burns, "a lo largo del siglo, las elites destilaron una
visin filosfica que aprobaba el `progreso' europeo en trminos latinoamericanos.
Polticamente, requirieron orden para implementarlo. Econmicamente, adoptaron el
capitalismo...". Vase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth Century Latin American
Historiography", The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N2 3, agosto 1978. Como
veremos enseguida, la consolidacin del capitalismo replante reiteradamente, con otros
apelativos y manifestaciones, las cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto
modo tendieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de organizacin
social.
21 H. S. Ferns, Gran Bretaa y Argentina en el siglo XIX, Buenos Aires, Solar
Hachette, 1968.
22 El entrecomillado destaca el carcter ambiguo del trmino, su insuficiencia para
caracterizar las formas de accin del Estado y, sobre todo, la errnea connotacin de
respuesta o accin reactiva que sugiere. Como en el contexto de esta discusin no me
resulta fcil reemplazarlo, propongo que al menos se tengan en cuenta sus limitaciones.
23 Sobre este ltimo punto, Cf. O'Donnell (1977), op. cit.
24 Esto no implica ninguna relacin mecnica, ya que la naturaleza de los
mecanismos utilizados puede depender, desde el grado de problematicidad de la cuestin,
la ndole de los intereses afectados y la posicin del Estado hacia los mismos, hasta
consideraciones menos sustantivas tales como modas organizacionales, tecnologa y
recursos disponibles, etc.
25 Esto se vincula al tema de los "anillos burocrticos" planteado por Fernando H.
Cardoso, Cf. Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972.
26 Tal como seala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periodstico con particular
referencia al tema de este trabajo, Clarn, Buenos Aires, 10 4 80.