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En las ltimas dcadas, la economa poltica (EP) hizo importantes aportes al estudio
de las relaciones entre poltica, economa y sociedad. Ha contribuido decididamente
a nuestra comprensin de las polticas de desarrollo y sus xitos o fracasos, la
interaccin entre las instituciones del Estado y su entorno econmico y social, la
poltica internacional, los procesos electorales y la conducta de candidatos y electores,
el funcionamiento de los cuerpos legislativos, la formacin de las constituciones y
una serie de otros problemas ms discretos (cfr. Weingast y Wittman, 2006). Sin
embargo, el capitalismo, el objeto de estudio clsico de la EP, no recibi en las
ltimas dcadas un tratamiento equivalente a su consolidacin en la ciencia poltica,
los estudios internacionales y la sociologa (Streeck, 2010).
Este relativo abandono del capitalismo como temtica central fue slo en parte
remediado a partir de los esfuerzos de la teora de la regulacin (Boyer 1990;
Boyer y Saillard, 2002) y, ms recientemente, gracias al desarrollo del programa
de investigacin sobre variedades de capitalismos (Hall y Soskice, 2001). Ambas
corrientes comparten el juicio de que lejos de tratarse de un sistema homogneo,
existen variados patrones de capitalismo. Los tericos de la regulacin enfatizaron
la existencia y reproduccin de distintos regmenes de acumulacin (un patrn
de produccin y consumo con capacidad de reproducirse en el tiempo) que
resultan de su interaccin con diferentes patrones de negociacin, compromiso
e institucionalizacin para resolver las crisis estructurales del capitalismo y sus
correlativos conflictos sociopolticos (el modo de regulacin) (Boyer 1990; Boyer y
Saillard 2002).
Por su parte, los tericos de las variedades de capitalismos enfatizan las similitudes
y diferencias institucionales de las economas nacionales, el nivel de regulacin estatal
de la actividad de las empresas, las dinmicas de cooperacin y competencia entre
firmas, los tipos de orientacin a la inversin de los actores empresariales (corto
plazo o largo plazo), las relaciones entre empleadores y trabajadores, las polticas de
capacitacin y formacin profesional, entre otras dimensiones importantes que son
utilizadas para clasificar las economas capitalistas (Hall y Soskice, 2001). Este ltimo
enfoque, de gran popularidad en la actualidad, no est exento de problemas, pues
padece de un cierto nacionalismo metodolgico, una tendencia a reducir la variedad
de capitalismos a dos tipos ideales y a enfatizar las diferencias nacionales por sobre
las similitudes globales (Peck y Theodore, 2007; Schneider, 2013; Streeck, 2010 y
2011; Pontusson, 2005). Ms serio an es que el enfoque presenta un dficit crtico
Tanto las teoras sociales acerca del capitalismo (y su relacin con la modernidad),
como aquellas de rango intermedio que describen su variopinta institucionalizacin
en modelos de capitalismo, tienen un lugar relevante en la reciente historia de las
ciencias sociales latinoamericanas (cfr. Schneider, 2013). Muestra de ello es que
prcticamente la totalidad de los autores de este dossier a la vez utilizan y critican
aspectos de esta clase de teoras.
Los textos que aqu se imponen intentan, desde distintas matrices metodolgicas,
tericas y temticas, introducir una serie de diagnsticos sobre la actualidad del
capitalismo, dando cuenta de su heterogeneidad y complejidad, as como de su
espacialidad y temporalidad histrica. Esta plasticidad analtica considera los
grandes relatos del capitalismo como teoras expuestas a la falsacin, a partir de
investigaciones empricas focalizadas y en los estudios de casos. Posiblemente, la
importancia de estos grandes relatos radica en que han sentado las bases y parmetros
conceptuales para la aparicin posterior de anlisis situados en y desde Amrica
Latina (y el Sur Global), as como de renovados anlisis realizados desde los pases
centrales que son hoy mas conscientes de los potenciales efectos de "imperialismo
cultural" (Young, 1990) de las teoras sobre el capitalismo. La mayor parte de los
artculos del dossier sostiene una tensin entre el uso de esos grandes relatos acerca
del capitalismo, con una activa sospecha que se dirige a toda forma de centrismo
que, de manera consciente o inconsciente, favorezca la proliferacin acrtica de
descripciones y evaluaciones de la realidad de la periferia con los estndares y
modelos del centro.
Por su parte, el artculo de Noelia Carrasco y Ricardo Salas, titulado Examen crtico
a la gestin capitalista de la diversidad cultural en el manejo forestal sustentable. Un
anlisis del caso chileno, se sita en una interfaz que combina, por un lado, la
etnografa econmica y de las empresas con, por otro lado, los estudios empricos
sobre de la diversidad cultural y las reflexiones normativas y/o crticas acerca de
la interculturalidad. El artculo plantea que la diversidad cultural ha dejado de ser
concebida como un obstculo por parte de las empresas forestales, para convertirse
en una variable ms de su organizacin. Los autores detectan en los territorios
mapuche de Chile la aparicin y creciente influencia de nuevas lgicas y prcticas
locales y globales de manejo forestal sustentable favorecidas por los estndares
de certificacin forestal. A partir tanto de los hallazgos producidos por el anlisis
emprico como por la reflexin terica y normativa, Carrasco y Salas sostienen que
el estudio de la diversidad cultural no puede escindirse hoy de las complejidades
socioculturales derivadas de la globalizacin capitalista.
Como es posible reconocer, nos encontramos ante un dossier marcado por una gran
riqueza temtica que aporta a la revitalizacin de los estudios del capitalismo. Como
conjunto el dossier ofrece una caja de herramientas conceptuales, metodolgicas y
polticas para el desarrollo de la investigacin interdisciplinaria y transdisciplinaria.
Adems invita a una crtica y complejizacin marcos tericos que priman en
la actualidad, y a una experimentacin metodolgica que permite integrar la
multidimensionalidad de las relaciones sociales en el capitalismo
Referencias
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Entre la acumulacin primitiva y la reproduccin ampliada...
Introduccin
A partir de dos publicaciones de los aos noventa y principios del 2000 (Midgnith
Notes Collective n10 y The Commoner n2), se ha revitalizado la problemtica
que diferencia entre acumulacin primitiva y reproduccin ampliada1. Popularizada
a travs de la categora acumulacin por desposesin, la dicotoma entre los modos
de acumulacin ofrece actualmente un muy rico andamiaje de discusin sobre el
capitalismo latinoamericano a partir de la pervivencia de varios componentes de
la llamada acumulacin originaria. Varios autores han rescatado las nociones que
Marx primero y Luxemburgo despus consideraban como procesos sucesivos e
histricos y reactualizan su pervivencia y coexistencia a partir de las problemticas
de la separacin de las poblaciones respecto de sus medios histricos de produccin;
la aparicin del trabajo asalariado y la constante reproduccin de los mecanismos
de acumulacin y el cercamiento de los bienes comunes, diferenciando viejos de
nuevos cercamientos. Esta distincin constituye un puntapi inicial que nos
permite una primera y bsica correlacin diferencial entre acumulacin y conflicto
social, entre resistencia y hegemona, llegando a distinguir algunos autores un nuevo
ciclo de conflictos a lo largo de todo el mundo, basado en la desposesin y nuevo o
renovados procesos de luchas contrahegemnicas.
1
Vale mencionar especialmente a Revista Theomai n 26 (2012), Trazos de sangre y fuego,
continuidad de la acumulacin originaria en nuestra poca?, en: http://revista-theomai.unq.
edu.ar/NUMERO%2026/Index.htm; y Revista Theomai n 25 (2012), Modos de acumulacin,
recursos naturales y dominio colonial en Amrica Latina, en: http://revista-theomai.unq.edu.ar/
NUMERO%2025/Index.htm.
Dado este panorama, resultar til retomar y rediscutir las tesis sobre la acumulacin
primitiva del capital por cuanto en sta est fuertemente presente la estrategia de la
apropiacin por la fuerza tanto de componentes humanos, as como del territorio y
sus recursos, para despus ser legitimado tanto ideolgica, poltica y jurdicamente.
En sus formas ms clsicas se situara en un supuesto estado originario o en algo
externo al sistema de la economa de mercado. De esta manera, en Marx (1974
y 2004), la acumulacin primitiva u original tuvo lugar en los inicios de la era
capitalista. Fue un hecho del pasado. Su preocupacin fundamental fue entonces
la acumulacin bajo la forma de reproduccin ampliada (que fue dialcticamente
posible gracias a la acumulacin primitiva anterior), caracterizada por un mercado
consolidado en donde reinan la propiedad privada y la igualdad jurdica que aseguran
una paz de mercado, segn el credo, tanto de los economistas clsicos como de
los actuales neoliberales. Pero para Marx este proceso slo llevara a una mayor
explotacin social, a una mayor desigualdad y a reiteradas crisis de sobre-acumulacin.
Para Rosa Luxemburgo (2007), a su vez, el curso histrico del capital se nutre de dos
procesos ligados orgnicamente. Por un lado, paz, prosperidad e igualdad, que son
el reino de la produccin de plusvala y del mercado de mercancas que esconden su
verdadero ser de apropiacin de lo ajeno, explotacin y dominio de clase, y por el
otro, la relacin entre el capital y las formas de produccin no capitalistas, en donde
reinan ya sin disimulo- la poltica colonial, la guerra, la opresin y la rapia. Y la
segunda es funcional y absolutamente necesaria para la primera.
Transcurrido todo el siglo XX, son varios los autores que advierten sobre la vigencia
de varios de los componentes esenciales de la llamada acumulacin originaria de
tal manera de conjugar incluso tanto las caractersticas de los inicios del capitalismo,
as como los mecanismos presentes en las reas perifricas que permitieron el
posterior desarrollo de aqul. Se sostiene que el desenvolvimiento de la economa
de mercado moderna nos ha enseado que la acumulacin basada en mecanismos
de apropiacin y despojo, con sus matices y variaciones, ha ido mucho ms all de
slo un estado originario o de slo como algo exterior.Y esta permanencia en
la forma de construir el proceso de intercambio se ha hecho mucho ms evidente
con la crisis del proceso de Extensin de derechos y redistribucin de la riqueza
en la era populista latinoamericana o del ms clsico Estado benefactor en la
una mercanca ms. El Estado, a la vez que facilitador de los mecanismos de mercado,
sera el garante, como vimos, de las condiciones de paz, propiedad e igualdad para que
la acumulacin se lleve adelante bajo formas regladas en donde la explotacin queda
desdibujada y oculta bajo la forma legal del trabajo y la mercanca. Ocultamiento que,
como ya mencionamos, no era tal en la llamada acumulacin originaria o primitiva,
por cuanto en sta est fuertemente presente la estrategia de la apropiacin por la
fuerza tanto de las vidas humanas, as como del territorio y sus recursos,ya sea que
se lo interprete como un supuesto estado originario o como algo externo al
sistema. Sin embargo y como vimos, diversos autores sostienen hoy la pervivencia
de varios de los componentes esenciales de la llamada acumulacin originaria, de tal
manera de conjugar incluso tanto las caractersticas de los inicios del capitalismo as
como los mecanismos presentes en las reas perifricas que permitieron el posterior
desarrollo de aqul: la separacin de las poblaciones respecto de sus medios histricos
de produccin, la aparicin del trabajo asalariado y la constante reproduccin de los
mecanismos de acumulacin, el cercamiento de los bienes comunes, diferenciando
viejos de nuevos cercamientos, etc. (Midnight Notes Collective, 1990; De Angelis,
2012; Bonefeld, 2012; Perelman, 2012), o lo que otros definen sencillamente como
acumulacin por desposesin (Harvey, 2004; Roux, 2008).
2
Perelman (2012) sostiene la idea de que el carcter continuo de la acumulacin primitiva ya est
presente en Marx a pesar que por razones polticas ms que tericas enfatiz siempre sobre la
silenciosa compulsin del mercado.
Este proceso de cercamiento, tan caracterstico del capitalismo en sus inicios, es uno
de los componentes y procesos anunciados ms arriba que continan sostenindose
hasta la actualidad y que se manifiestan en diversas formas de acuerdo a las particulares
conjunciones de tiempo y espacio; es que todas las caractersticas mencionadas
por Marx se mantuvieron muy presentes en la geografa histrica del capitalismo
(Harvey, 2004: 10).
3
Para un anlisis extenso de los cercamientos de los bienes comunes y su vigencia actual, ver Perelman
(2012).
4
Respecto a la metodologa utilizada por los nuevos cercamientos, ver Midnight Notes Collective
(1990).
5
De Angelis (2012) se encargar precisamente de diferenciar las formas modernas de la acumulacin
primitiva de aquellas de los cercamientos originales en Inglaterra.
no es tal, que los obliga a preguntarse para cada ocasin, por ejemplo, el por qu
los individuos se juntan para protestar. Incorporar el modo de acumulacin y en
el anlisis de los conflictos implica abordar la articulacin entre un determinado
proceso de produccin y desarrollo con un marco institucional en el que intervienen
aspectos legales, culturales, normativos y espaciales. Partiendo de la ley general de
la acumulacin moderna, podemos sin embargo diferenciar perodos histricos
o recortes espaciales en donde la acumulacin adquiere caractersticas especficas,
debido justamente a la particular combinacin de los factores arriba mencionados.
Es esta especificidad la que intentamos conceptualizar como modo de acumulacin.
trabajar con modo de acumulacin implicar discutir las diferentes apreciaciones
tericas elaboradas, tanto desde la escuela regulacionista (Aglietta, 1979; Boyer, 1989;
Lipietz, 1992) como desde variantes posteriores (Jessop, 1990 y 1996; Hirsch, 1992)
o crticas desde el marxismo abierto (Werner Bonefeld, 1992; Simon Clarke, 2007),
entre otras.
6
Respecto a la lectura de los procesos sociales a la luz de la categora hegemona, ver Galafassi (2011).
Pero vale destacar que el uso mayoritario de los conceptos (que especifican la
generalidad de la categora sujetos colectivos), como nuevos movimientos
sociales, movilizacin de recursos y accin colectiva, tienden de una manera
concurrente a referirse a los procesos de conflicto, eligiendo una mirada ms
fenomnica y centrada sesgadamente en el sujeto y la accin colectiva (Olson,
1965; McCarty, 1977; Touraine, 1978; Tilly, 1978; McAdma, 1982; Melucci, 1984;
Diani, 1992; Craig Jenkins, 1994;Tarrow, 1997). Pero aqu estoy proponiendo leer la
conflictividad desde una perspectiva ms dialctica, analizando los actos fenomnicos
en sus relaciones socio-histricas en donde las novedades rupturistas podran ms
bien entenderse como procesos de cambio y de renovacin en tanto caractersticas
intrnsecas al proceso permanente de transformacin de la modernidad. De
esta manera resultar ms que til considerar el origen del concepto nuevos
movimientos sociales en las revueltas de los aos '60 en los pases centrales que
apelaban al desvelamiento de los otros antagonismos no exclusivamente centrados
en la contradiccin capital/trabajo, pero sin que esto implique adherir ciegamente
a todo el corpus terico del individualismo metodolgico que dio origen a esta
categora de anlisis (Galafassi, 2012b). Es que la aparicin de nuevas o renovadas
formas de conflictividad se asent sobre cambios en los modos de acumulacin
que reconfiguraron no slo los procesos productivos sino tambin las relaciones
sociales y los imaginarios culturales y colectivos, y en los argumentos para construir
hegemona y contra-hegemona cambios sin los cuales no sera posible entender
la renovacin de los conflictos y de las identidades participantes. Es decir que
vemos la yuxtaposicin de antagonismos, la renovacin de las formas de protesta,
de organizacin y de subjetivacin, la diversificacin de los conflictos y la expresin
compleja y mltiple de un proceso estructural de lucha de clases que no deja de
existir a pesar del relajamiento de las reivindicaciones de la clase obrera como tal.
7
Esto implicar remitirse a lo que Karel Kosik (1967) llamaba la dialctica de lo concreto.
Es que Amrica Latina es rica al mostrar profundamente todas estas interacciones socio-
histricas, socio-estructurales, simblicas y culturales, tanto en su diversidad exterior
como en sus relativas determinaciones en comn. Los mecanismos de la acumulacin
originaria interactan en un juego permanente pero renovado con las definiciones de
la reproduccin ampliada dominante, conformando as una complejidad histrica y
espacial de los procesos de conflicto que no puede ser ignorada, ni tampoco reificada en
tanto ausencia de nodos tendencialmente dominantes.
Pero vale destacar que toda la diversa serie de procesos de conflictividad social en
Amrica Latina de la ltima dcada ha generado una muy numerosa literatura que
intenta precisamente explicarlos principalmente en base a los esquemas tericos del
mundo desarrollado centrados en lo fenomnico y lo organizacional. Estos conflictos
nos sirven grficamente para problematizar las distintas categoras de interpretacin,
tanto del individualismo metodolgico como de las perspectivas dialcticas
(Gaudichaud, 2010). Para el caso de Argentina, quizs lo ms destacado hayan sido los
numerosos cortes de ruta de fines de los '90 y principios de los '2000, que sirvieron
como acicate fundamental para volver a poner el conflicto social en un lugar destacado
del anlisis sociolgico (Galafassi, 2012). Primero en Cutral-C y Plaza Huincul
(Neuqun) y luego en General Mosconi (Salta) se producen fuertes puebladas que
tienen bsicamente como protagonistas a ex trabajadores, para extenderse luego al
resto del pas. La abundante produccin acadmica de la poca los define rpidamente
como los primeros representantes en el pas de los llamados nuevos movimientos
sociales, marcando as un corte fundamental con todo proceso de conflicto previo
(Svampa, 2003; Auyero, 2004; Giarraca, 2001; Schuster, 2005). Pero remarquemos
que se trata de conflictos protagonizados fundamentalmente por ex trabajadores
que en el momento se encontraban en una situacin de desocupacin al ser en su
mayora despedidos en el marco de la racionalizacin econmica, y que los procesos
de construccin de hegemona de la poca los catalogaba como sobrantes a partir
de las interpretaciones diversas de la intelectualidad y prensa orgnicas. Pero si nos
remitimos entonces a un anlisis basado en la correlacin conflicto-acumulacin,
podemos vislumbrar la riqueza analtica encerrada en estos procesos de conflicto.
8
Sobre la expansin de la mega-minera en Amrica Latina, ver Villamil Velsquez (2012).
9
Para estudios de caso ver, por ejemplo, Lander (2004), Kruse (2005) y Villegas Quiroga (2003).
10
Problemtica que Maritegui, en sus Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana lo dej
claramente planteada hace ya muchas dcadas.
Es entonces que los movimientos sociales, a la vez que han descentrado las
demandas desde la contradiccin bsica capital-trabajo hacia otras contradicciones y
antagonismos, han puesto sobre el tapete muchos mecanismos de alienacin cultural
y tambin la problemtica de los bienes comunes ms all de la cuestin de clase
(Piqueras, 2002; Galafassi, 2012b). Con la consolidacin, en los pases centrales,
del pacto keynesiano entre capital-trabajo se desplegaron toda una serie de luchas
fragmentadas que continan hasta nuestros das, en pos de reivindicaciones contra la
alienacin ms all del estricto campo material de la explotacin salarial (alienacin
cultural, simblica, ideolgica, cotidiana, ambiental). O lo que Gramsci (1992)
llamaba conflictos superiores al mundo material inmediato, luchas en el marco de
la reproduccin ampliada pero que excedan y exceden aquellas perspectivas estrechas
de la contradiccin capital-trabajo que vean y ven a la clase obrera como el nico
sujeto vlido en los procesos antagnicos de las sociedades modernas. Se viene dando
una lucha por la desmercantilizacin de ciertos consumos y esferas de la vida,
intentando reconstruir un espacio de bienes comunes por fuera de los mecanismos
del mercado, quitndolos, separndolos de la reproduccin ampliada, aunque, como
se dijo, en muchos casos los propios involucrados en el conflicto no lo argumenten
en este marco de totalidad sino primordialmente en trminos de una lucha focalizada
y puntual. Una construccin contra-hegemnica y reconstitutiva de una subjetividad
e identidad diferente, aunque muchas veces solapada y no explcita, est presente
en este proceso. Se construye en contra de las premisas del neoliberalismo que
representa la inteligente y eficaz estrategia para volver a reconstruir cercamientos
-va las privatizaciones y la liberalizacin del mercado- a los bienes sociales comunes
que se haban recuperado con el estado benefactor, fragmentando an ms los
procesos de lucha al exacerbar la perspectiva individualista y competitiva de la
vida. Se hace necesario entonces un ejercicio terico de reunificacin, tanto de las
miradas fragmentadoras como de las fragmentadas protestas y luchas, retomando los
horizontes integradores de las diversas teoras crticas no dogmticas, articulando
dialcticamente conflicto, acumulacin y construccin de hegemona.
mecanicista que privilegia slo el espacio fsico desplegado como soporte inmanente
de las actividades. As, espacio material y espacio simblico son dialcticamente
sostn y creacin de la historia y la cultura, al mismo tiempo que de ellos emana
tambin el proceso de construccin de utopas colectivas y alternativas societales,
de las cuales Amrica Latina es rica en ejemplos que se renuevan constantemente.
La reproduccin ampliada y la pervivencia de mecanismos de la acumulacin
originaria como caras de una misma moneda han definido la historia americana
como sinnimo de procesos de reconstruccin y manipulacin de los ritmos de
vida de los sujetos y de alteracin permanente del paisaje, insertos en un patrn
de desarrollo cuyo eje lo marcan los grandes centros de concentracin del capital
mundial. Actan as los territorios perifricos como soporte complejo del proceso
extractivo-productivo de insumos para las economas de alto nivel de consumo,
al mismo tiempo que protagonistas de un proceso perifrico de reproduccin
ampliada tanto para sostener/complementar el proceso extractivo, como resultado
de fuerzas internas que promovieron la industrializacin en permanente conflicto
entre variantes del modelo de acumulacin en el tercer mundo.
Pero diferenciar taxativamente, al estilo del viejo y del nuevo paradigma, la serie
compleja de conflictos del siglo XX y el actual, en conflictos de la reproduccin
ampliada por un lado y conflictos de la acumulacin originaria del otro, es cuanto
menos una tarea no slo ms que ficticia, sino y fundamentalmente un objetivo
ingenuo que nunca dar frutos clarificadores. Salvo los procesos de luchas obreras
que acompaaron la formacin de los partidos socialistas y comunistas, y las
organizaciones anarquistas en el nacimiento y consolidacin del marxismo en la
Europa occidental del siglo XIX con una mayor impronta de luchas en el marco de
la reproduccin ampliada, al resto de los grandes conflictos posteriores, comenzando
por la revolucin mexicana, pasando por la rusa, la china, la boliviana, la cubana,
vietnamita, nicaragense, etc., se hace imposible situarlos en slo uno de los polos.
Esto no quita que casi todos estas se llevaran a cabo en dcadas en donde el marxismo
y toda la intelectualidad crtica planteaban mayoritariamente el debate en torno a
la contradiccin capital-trabajo y en el marco de la estrategia de cambio social y
poltico totalizador y bien explicitado, dando por sentado que el capitalismo mundial
haba entrado de lleno en la etapa de la reproduccin ampliada, y haba dejado atrs
el proceso de la acumulacin originaria. En la actualidad en cambio, cuando en
ciertos crculos se ha revalorizado y recategorizado la vigencia de mecanismos de la
acumulacin originaria, se pueden identificar muchos conflictos contemporneos
como ms cercanos a este proceso, dada la persistencia de este tipo de acumulacin
y separndose relativamente de otros conflictos en contacto ms directo con los
caminos de la reproduccin ampliada; al mismo tiempo que el horizonte de cambio
Consideraciones finales
Si la desposesin entonces atraviesa las diversas formas de la acumulacin, falaz
es determinar a la acumulacin por desposesin como un nuevo modo de
acumulacin caracterstico del capitalismo contemporneo siendo a su vez
sacralizado por muchos movimientos intelectuales y sociales de nuestros das
en su intento por hacerlo operativo. Es que este concepto peca de un carcter
relativamente tautolgico, por cuanto todo proceso de acumulacin capitalista
implica siempre un proceso de desposesin, ya sea que lo que predominen sean
los procesos de la reproduccin ampliada o de la acumulacin originaria. Es as
poco feliz una diferenciacin dicotmica entre un modo de acumulacin con
desposesin y otro aparentemente sin ella. El despojo o el saqueo se dan tanto en
los procesos de acumulacin caractersticos de la reproduccin ampliada, en donde
intervienen arquetpicamente una empresa capitalista y una masa de trabajadores
asalariados, como en lo que hoy se ha dado en llamar acumulacin por desposesin.
Pero por cierto, esta permanencia en nuestros das de procesos caractersticos de
la acumulacin originaria nunca o casi nunca se generan si no es en correlacin
dialctica con los procesos de la reproduccin ampliada tanto si, relaciones de mayor
continuidad o de mayor discontinuidad, medien entre ambos. En este sentido, lo
que podemos identificar son tendencias, predominios de procesos que pivotean
entre ambos polos de los modos de acumulacin. Los conflictos sociales estarn
entrelazados dialcticamente con estas tendencias. Es obvio que la insurgencia
obrera no puede darse o no puede ser predominante en espacios o momentos ya sea
cuyo desarrollo industrial sea limitado (revolucin mexicana y cubana, por ejemplo)
o ya sea cuando este desarrollo est tan avanzado que ser el sector terciario el
que se vuelva predominante y/o cuando la declinacin de la lucha obrera ceda
paso al acuerdo programtico (Europa occidental en los aos '60-'70), poniendo
as un freno a la lucha de clases tradicional en su sentido ms clsico en forma
abierta y explcita. La conflictividad en la Argentina de los aos '60 muestra cmo
la insurgencia obrera se inserta en un fuerte proceso de redefinicin del modelo
industrializador, quedando en claro la correlacin entre acumulacin va desarrollo
industrial y el mundo del trabajo como eje de los conflictos. Como contraparte, en
aquellos momentos o espacios en donde lo que prime sea la produccin agraria o
extractiva es esperable observar en mayor medida conflictos con vinculacin ms
directa con los procesos identificados con la pervivencia de los mecanismos de la
acumulacin originaria (Bolivia y Ecuador en la actualidad), en donde el despojo
material (de recursos, tierras y formas de vida) sea ms explcito y los sujetos sociales
y las clases y fracciones de clases tengan una mayor dispersin identitaria que aquella
del modelo clsico obrero vs capitalista industrial.
Al ser Amrica Latina (y todo el tercer mundo) una sumatoria de regiones en donde
el nuevo modo de produccin de la modernidad fue trado desde fuera por sobre
las culturas y las poblaciones originarias (con formas productivas, polticas y sociales
bien diferentes del capitalismo y a su vez diferentes entre s), se conforma una
compleja trama de superposicin/complementacin entre el capitalismo y otros
modos productivos, dando lugar a formaciones sociales sumamente complejas. Va
el juego del par coercin-consenso (Galafassi, 2011), un capitalismo perifrico
intent e intenta imponerse sin terminar nunca de aniquilar las formaciones y
culturas originarias. Es entonces que los conflictos que surgen indefectiblemente no
pueden escapar a esta complejidad y por lo tanto resulta ms que bsico, en lugar de
importar modelos intelectuales creados a imagen y semejanza de los conflictos del
capitalismo avanzado, generar modelos de interpretacin que puedan dar cuenta de
las particularidades de este entramado complejo de formaciones sociales.
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Claudia Cerda
Universidad Friedrich-Schiller, Jena, Alemania
claudiacerda.becker@googlemail.com
The article uses the concept of Landnahme to anaylze the development of the
agro-export sector during the military regime (1973-1990), which, we argue,
was a highly political process implying the capitalist expansion through the
commodification of land, water and social security, as well as the deregulation
of the workforce. These areas were constructed as the 'non-capitalist other,
which were commodified or re-commodified and incorporated into capitalist
production, leading to increased precariousness for the working conditions of
agricultural workers'.
Keywords: Landnahme, capitalist colonization, commodification, Chile.
75
Un estudio de caso de Landnahme: el sector agroexportador en Chile (1973-1990)
Introduccin
El sector agrcola es de vital importancia para Chile, definindose a partir del ao
2006 como un mbito estratgico para el desarrollo exportador del pas. En la
actualidad a travs de sus encadenamientos productivos aporta cerca del 13%
del PIB nacional (ODEPA, 2011). Para el uso agropecuario y forestal se destinan
35.514.010 hectreas, lo cual permite un total de 301.376 explotaciones agrcolas,
forestales y pecuarias (OIT, 2012). En cuanto a las exportaciones, en los ltimos 10
aos stas casi han duplicado su valor, aumentando de USD 8.898 millones (2006)
a USD 14.691 millones (2015), lo que equivale a una tasa de crecimiento anual
promedio de 5,7% (ODEPA, 2016: 2). Es as como en los ltimos 6 aos, los envos
del sector silvoagropecuario han aumentando 9 puntos porcentuales, llegando a
representar el 8% de las exportaciones totales (DIRECON, 2015). Junto con lo
anterior, la actividad silvoagropecuaria es relativamente intensiva en mano de obra,
siendo el tercer sector despus de comercio e industria manufacturera en generar
empleo en Chile. Es as como cerca de 740.000 personas incluyendo el trabajo de
temporada trabajan anualmente en esta actividad, lo cual corresponde a un 11,2%
de la fuerza de trabajo del pas (ODEPA, 2011).
1
En el apartado siguiente se propone una aproximacin terica al concepto de Landnahme.
2
Drre, al igual que diversos autores como Luxemburg, Arendt y Harvey, propone que la acumulacin
primitiva u originaria no se limita a la historia temprana del capitalismo sino que evidentemente
vuelve a repetirse bajo otras condiciones histricas (Drre, 2009c: 39), permitiendo de este
modo la expansin del capitalismo por medio de la ocupacin de reas no capitalistas. En este
contexto, a mi parecer, el aporte que Klaus Drre realiza es el anlisis de la relacin existente entre
la colonizacin capitalista (Landnahme) y la precariedad laboral.
3
Si bien Landnahme en espaol significa literalmente toma de tierra, siguiendo la traduccin
realizada por Marek Hoehn del texto de Klaus Drre sobre La Precariedad: Centro de la cuestin
Social en el Siglo XXI?, prefiero utilizar el trmino colonizacin capitalista, en tanto permite
dar cuenta del proceso de expansin, ocupacin y toma de posesin de Land (tierra), lo cual no
necesariamente coincide con terreno (Grund) o suelo (Boden) (2012a). En este sentido la palabra
Land (tierra) ms bien acta como una metfora de un otro no capitalista, pudiendo referirse tanto
a regiones como a grupos sociales, instituciones y actividades susceptibles de ser ocupadas (Drre,
2015). Este aspecto lo diferencia claramente del concepto Landgrabbing (acaparamiento de tierras),
el cual se centra principalmente en las acciones de captacin del control sobre relativamente vastas
extensiones de suelo y otros recursos relacionados con la tierra (Borrs et al, 2013: 82).
Los procesos de Landnahme son concebidos como procesos polticos (Drre, 2009c
y 2012b), en tanto que la emergencia del modo de produccin capitalista siempre
ha sido producto de la coaccin estatal y la intervencin poltica (Drre, 2009a:
80). Es as como desde el inicio de la expansin capitalista, la movilizacin y el
disciplinamiento de los trabajadores para la produccin capitalista, no se bas slo
en incentivos econmicos sino que en gran medida se debi a la utilizacin de
mecanismos de coercin implementados por el Estado (Drre, 2012b). No obstante,
Drre (2009c) seala que los procesos de Landnahme no se agotan slo en prcticas
depredadoras, sino que su modus operandis se basa en diversas formas de intervencin
estatal.
Junto con lo anterior, Drre (2009a, 2009b y 2009c) refiere que en los escritos
de Marx sobre acumulacin primitiva ya es posible encontrar una relacin entre
Landnahme y precariedad. En el actual rgimen de acumulacin, la precarizacin
puede ser entendida como una consecuencia de la colonizacin capitalista financiera,
la cual se caracteriza por el socavamiento de los sistemas de regulacin y de las
instituciones que limitan el mercado, persiguiendo la recomodificacin del trabajo.
En este sentido, la precariedad se ha transformado en el equivalente funcional del
ejrcito de desempleados. Es as como la revitalizacin de este mecanismo puede ser
entendido como un intento de crear activamente un afuera que ha permitido por
medio de estrategias de externalizacin, outsourcing, desregulacin, dumping salarial y
brutalizacin del mercado laboral el desarrollo del capitalismo financiero (Drre,
2012b).
4
Bajo acomodificacin se entiende el proceso por medio del cual una mercanca involuntariamente
es sacada del mercado, perdiendo as su carcter de mercanca (https://jorck.wordpress.
com/2013/12/04/landnahme-des-sozialen/).
2. Estrategia metodolgica
Este trabajo utiliz como estrategia metodolgica el estudio de caso (Flyvbjerg,
2012;Yin, 2003), lo que favoreci la comprensin del fenmeno de estudio dentro
de su contexto real, buscando analizar los mecanismos implementados por el Estado
durante la dictadura militar (1973-1990) que llevaron a la precarizacin del sector
agroexportador. Asimismo, se utiliz una perspectiva sociohistrica (Skocpol y
Somers, 1980; Mahoney, 2004; Mahoney y Rueschemeyer, 2003), lo que favoreci la
investigacin del proceso de precarizacin as como de las caractersticas adoptadas
por el proceso de Landnahme durante la dictadura militar.
con un doble propsito: por una parte, como una posibilidad para mejorar las
condiciones de vida de los trabajadores rurales y campesinos y, por otra, como un
mecanismo para romper la concentracin de la propiedad de la tierra y aumentar la
productividad del agro (Meller, 1998; Kay, 2002; Bellisario, 2007a y 2013).
Durante el Gobierno de Frei Montalva, la reforma agraria fue una de las principales
medidas implementadas, teniendo como objetivos centrales la modernizacin del
agro as como la inclusin social de campesinos y trabajadores rurales, quienes
histricamente haban sido marginados (Meller, 1998; Kay, 2002; Bellisario, 2007a).
De este modo, junto con aumentar la productividad exista un fuerte componente
de justicia social que buscaba elevar las condiciones de vida en el agro a travs del
mejoramiento de la educacin, salud y vivienda. Asimismo, se pretenda integrar a
los campesinos a la vida poltica nacional por medio de la creacin de organizaciones
cvicas y mejorar sus condiciones econmicas mediante la legalizacin del derecho a
sindicalizarse y negociar colectivamente (Tinsman, 2009).
5
No existe una cifra certera sobre el nmero de beneficiados de los asentamientos. Daz Osorio
(1992) refiere que durante el gobierno de Frei (hasta septiembre de 1970) se crearon un total de 915
A modo de sntesis cabe sealar que en ambas etapas el Estado jug un rol fundamental
en la distribucin de la tierra mediante el desmantelamiento de la estructura
del sistema hacendal (Bellisario, 2009:191), favoreciendo formas colectivas de
organizacin y produccin. Asimismo, el Estado provey del capital y suministro
de insumos necesarios para la produccin, as como del pago anticipado de jornales
para el sector reformado (Kay, 1978). De este modo, a travs de la intervencin
del Estado, se avanz en la igualacin de los ingresos rurales y en la participacin
poltica del campesinado (Kay, 1978). En el gobierno de la Unidad Popular se inici
la distribucin estatal de bienes y servicios a bajo costo, implementndose programas
especiales para ayudar a los grupos ms pobres del sector rural en las reas de empleo,
vivienda, salud y educacin (Kay y Winn, 1972; Rosenblitt et al, 2001).
En este contexto se llev adelante una contra-reforma cuyo objetivo principal era
revertir el proceso de reforma agraria impulsada por los gobiernos anteriores, as
como generar un mercado de tierra y aguas inexistente hasta el momento (Murray,
2011; Arteaga, 2000). Si bien la distribucin de las tierras no volvi completamente
a la estructura latifundista previa a los gobiernos de Frei Montalva y Allende, se
gener un proceso de reconcentracin de la tierra a favor de los empresarios, que
permiti establecer las condiciones necesarias para implementar la industrializacin
del sector agrcola de exportacin (Bernales, 2009: 6-7).
Esta alteracin del uso del suelo tambin llev a introducir cambios en los mtodos
tradicionales de cultivo, incorporndose nuevas tecnologas en la produccin. As,
por ejemplo, se pas del antiguo sistema de regado por canales al riego por goteo,
del uso de abonos naturales al de pesticidas qumicos y de la utilizacin de los
animales para el transporte a la adquisicin de tractores, camionetas y minibuses
8
Los encargados de disear e implementar las reformas estructurales neoliberales fueron economistas
chilenos conocidos como Chicago Boys, quienes estudiaron bajo la direccin de Milton Friedman
y Arnold Harberger. Para este grupo de tecncratas, la falta de libertad poltica durante la dictadura
militar se convirti en el escenario ideal para sentar las bases, sin resistencia alguna, de una
economa de libre mercado (Dlano y Traslavia, 1989).
9
Recomodificacin del trabajo se refiere al proceso de socavamiento de las reglas e instituciones
que limitan el carcter de mercanca del trabajo humano (Brinkmann 2006).
10
El sector reformado es el de aquellos campesinos y trabajadores rurales que haban sido beneficiados
por la reforma agraria durante los gobiernos de Frei y Allende (Bellisario, 2007a).
Debido a la ausencia de ayuda estatal que permitiera a los pequeos productores tener
acceso a crditos especiales y asistencia tcnica, cerca de un 40% de los campesinos
que recibieron parcelas se vieron forzados a vender sus tierras (Kay, 2002; Bellisario,
2007a y 2007b; Fischer, 2011). Es as como a comienzos de la dcada de los 80,
cerca de 180.000 parcelas fueron transadas en el mercado (Chonchol, 2006). De este
modo, el proceso de comodificacin de la tierra, por medio de la descolectivizacin
(disolucin de cooperativas), la expulsin de trabajadores agrcolas del sector
reformado y la venta de parcelas gener un mercado de tierras y agua inexistente
hasta el momento y dej a miles de campesinos y trabajadores sin tierra, quienes se
vieron en la necesidad de vender su fuerza de trabajo, lo cual aument bruscamente
el desempleo en el sector agrcola12 y debilit su poder poltico (Kay, 1981; Jarvis,
2004). Esta situacin se vio agravada durante la crisis econmica de 1982-83,
cuando se perdieron alrededor de 60.000 empleos agrcolas, lo que equivale a
la desocupacin de uno de cada 10 trabajadores que haban laborado en el ao
anterior (Gmez y Echeique, 1988: 56).
11
A pesar de que la ley de la reforma agraria contemplaba la posibilidad de asignacin individual de
tierras, en ninguno de los dos gobiernos previos a la dictadura se foment esta forma, favorecindose
la tenencia colectiva de la misma. De hecho, para el ao 1973 ya se haban conformado 191
cooperativas con un total de 9.669 miembros, no habindose realizado ningn traspaso de manera
individual (Bellisario, 2007b).
12
Si bien no hay datos confiables sobre el nivel de desempleo rural, algunos autores lo estiman en 15
25% y otros hasta 50% (Kay, 1981: 594-595).
Cuadro de elaboracin propia construido a partir de la revisin de la siguiente bibliografa: Bellisario (2007a y 2007b),
Crispi (1981), Fischer (2011), Jarvis y Toscano (2004), Kay (1981 y 2002) y Meller (1998).
extranjeros ingresar dinero al pas, modificndose por medio del DFL N 600 la
ley de inversin extranjera, lo cual le otorg un trato igualitario a chilenos y forneos.
Estos cambios permitieron la llegada de capital extranjero, realizndose fuertes
inversiones que, junto con dinamizar la actividad, favorecieron el posicionamiento
privilegiado de empresas extranjeras en la actividad exportadora. Es as como 4 de
las 5 principales empresas del sector exportador eran filiales de las transnacionales
fruteras ms grandes del mundo: Dole, Chiquita, Del Monte Fresh y Unifrutti
(Daz, 2004: 79).
- Requerimiento de
mano de obra durante
todo el ao.
Cuadro de elaboracin propia construido a partir de la revisin de la siguiente bibliografa: Bengoa (2013), Bellisario
(2007b), Chonchol (2006), Daz Osorio (1992), Kay (1995 y 2007); Murray (1999) y Portilla (2000).
Si bien la reforma laboral no fue implementada hasta finales de los aos 70, entre
1973 y 1978 se produjo una desregulacin de facto, siendo los dirigentes sindicales
vctimas de una fuerte represin poltica. Asimismo, se disminuy la fiscalizacin
de la normativa vigente, se efectuaron despidos masivos y se prohibi negociar
colectivamente y realizar huelgas (Mizala y Romaguera, 2001; Stallings, 2001;
Muoz, 2012). El agro no fue una excepcin a lo ocurrido a nivel nacional. Por el
contrario, el movimiento campesino fue violentamente reprimido y desarticulado
para evitar el resurgimiento de cualquier movimiento revolucionario (Crispi,
1981; Gmez y Echeique, 1986; Kay, 1981; Rivera, 1996). Es as como cientos de
campesinos fueron asesinados, torturados y encarcelados o expulsados de las tierras
en las cuales vivan, eliminndose de este modo a todos los dirigentes que hubieran
podido jugar un rol central en la reorganizacin del movimiento sindical (Kay,
2007; Silva, 1992). Asimismo, se abolieron los consejos campesinos creados durante
Junto con lo anterior, se llevaron a cabo una serie de medidas que buscaron restringir
la capacidad de accin de los sindicatos en el agro. En este contexto se disolvieron
dos confederaciones y se suprimieron las elecciones de directivas sindicales as como
la posibilidad de realizar reuniones, huelgas y negociaciones colectivas. Asimismo,
se suprimi el apoyo estatal, eliminndose el Fondo de Educacin de Capacitacin
Sindical (Portilla, 2000). En este sentido es posible plantear que tanto la represin
sistemtica as como el miedo engendrado y las restricciones impuestas llevaron
a la desarticulacin del movimiento sindical, lo cual se ve reflejado en la violenta
disminucin del nmero de trabajadores sindicalizados (Walker, 1983).
13
El Plan Laboral comprende los textos legales que establecieron el nuevo modelo normativo de
las relaciones laborales, a saber: el D.L. 2.200 de 1978 sobre contrato de trabajo y proteccin a
los trabajadores, D.L. 2.756 de 1979 sobre organizaciones sindicales, D.L. 2.758 de 1979 sobre
negociacin colectiva y Ley 18.018, la que principalmente modific el D.L. 2.200 (Rojas Mio,
2007: 196).
14
Al respecto, Gmez (1981) seala que es comn observar en muchas empresas agrcolas que
primero despiden a obreros permanentes y luego son contratados slo cuando efectivamente son
necesarios y se les paga de acuerdo a tareas (trato). As el empresario se libera de proporcionarles casa,
otros servicios, libretas de seguro social, etc. (80-81).
Desregulacin formal del Ley de inamovilidad: Restablece la facultad para Se flexibiliza el trmino de
mercado de trabajo. proteccin del trabajador despedir unilateralmente. las relaciones laborales.
frente al despido.
Trabajadores de temporada
pueden ser despedidos sin
indemnizacin.
Materias:
- Prohibicin de negociar
diversas materias que
restringen las facultades del
empleador.
- Se reconoce a los
empleadores el derecho de
cierre patronal (lock out).
Elaboracin propia a partir de D.L 2.200, D.L 2756, D.L 2758, D.L. 2759, Gmez (1988), Jarvis (1992), Portilla (2000),
Rojas Mio (2007), UDP (2010), Muoz (2012) y Walker (1983).
En este contexto, los trabajadores del agro quedaron excluidos del sistema de
salud privado. Junto con lo anterior, se suma el aumento en la contratacin de la
fuerza laboral temporal por sobre la permanente, lo que significa que el 71% de los
trabajadores slo puede cotizar durante algunos meses en el ao, quedando fuera del
sistema durante los meses restantes.
En cuanto a los efectos de estas medidas en los trabajadores del agro, se observa
un retroceso en el mbito de la seguridad social, en tanto se aprecia una brusca
disminucin de trabajadores afiliados al sistema de pensiones. Es as como de
450.000 trabajadores agrcolas afiliados en 1972, para el ao 1983 slo 72.000 se
encontraban asegurados (Gmez y Echeique, 1988). Asimismo, las modificaciones
en el rgimen de cotizaciones afectaron negativamente a los trabajadores agrcolas,
disminuyendo sus ingresos lquidos.
Privatizacin del sistema Sistema administrado Sistema de salud se Trabajadores del agro
de salud. por el Estado. divide en privado y quedan excluidos del
Existe aporte fiscal. pblico. sistema privado de
Se crean las ISAPRES. salud.
Se disminuye el aporte
fiscal aumenta el aporte
de los trabajadores.
Elaboracin propia a partir de Barrientos et al (2000), Hurtado Beca (1981), Dlano y Traslavia (1989), Gmez y
Echeique (1988), Gideon (2006), Stallings (2001), Titelman (2001) y Walker (1983 y 2001).
Elaboracin propia a partir de la sntesis del anlisis de mecanismos de precarizacin implementados durante la dictadura militar (1973-1990).
97
Un estudio de caso de Landnahme: el sector agroexportador en Chile (1973-1990)
Adems, la accin estatal durante la dictadura militar llev a la precarizacin del agro,
la cual, a diferencia de los centros capitalistas, no se debi slo a la recomodificacin
del trabajo, sino que tambin estuvo dada por procesos ms amplios de colonizacin
que implicaron la comodificacin de la tierra/agua as como la implementacin
de diversas polticas econmicas y sociales de corte neoliberal (Silva, 1988).
Considerando lo anterior, se propone que el proceso de Landnahme ha ido
acompaado de la precarizacin del sector, siendo posible plantear que en el sector
agroexportador, la precariedad se configura como un afuera permanente, en la
medida que activamente se ha creado una zona de desregulacin y flexibilizacin que
ha favorecido su desarrollo. En este sentido se coincide con Lee y Kofman (2012),
quienes plantean que la precariedad ha sido parte de una estrategia de desarrollo en
la cual el Estado muchas veces en colaboracin con organismos internacionales
ha creado deliberadamente una fuerza de trabajo precaria con la finalidad de contar
con un nicho de exportacin competitivo que favorezca una insercin ventajosa en
la economa global.
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Cristina Hevilla
Universidad de San Juan, Argentina
crishevilla@yahoo.es
Perla Zusman
Conicet, Argentina Universidad de Buenos Aires
perlazusman@yahoo.es
107
Reestructuracin capitalista y procesos de territorializacin en la frontera argentino-chilena...
Introduccin1
Las dinmicas del capital global afectan de manera diferencial al espacio, a la vez
que este se configura en una instancia que garantiza su produccin y reproduccin.
Desde el ao 2005 venimos discutiendo cmo dinmicas globales, en interaccin
con aquellas de carcter local, redefinen la significatividad de las fronteras estatales
nacionales, particularmente aquella correspondiente al rea lindante al lmite
internacional entre Argentina (departamentos de Iglesia, Jchal y Calingasta,
provincia de San Juan) y Chile (III y IV regin). En este marco hemos trabajado,
por ejemplo, la relacin entre los proyectos globales y las acciones estatales, mediadas
por instancias de construccin de espacios supranacionales como el Mercosur. En
particular, nos ha interesado indagar las estrategias de actores locales que hacen de
la movilidad su modo de vida para adaptarse o resistir a estos proyectos y acciones
(Hevilla y Molina, 2007; Hevilla y Zusman, 2007).
El anlisis permiti comprender, por ejemplo, que a la vez que el Estado promueve
el borramiento del lmite para algunos actores (como el capital transnacional
1
El presente artculo se enmarca en el proyecto Cambio transnacional, desigualdad social, intercambio
intercultural y manifestaciones estticas: el ejemplo de la Patagonia, financiado por DAAD (servicio
alemn de intercambio acadmico al exterior) y promocionado por el BMBF (Ministerio Federal de
Educacin e Investigacin de Alemania).
minero), para otros, como los pastores (a travs de las prcticas sanitarias), este vuelve
a erigirse (Hevilla y Zusman, 2010). En estos estudios adquiri un papel destacado la
comprensin del habitar de la cordillera por parte de las sociedades transhumantes.
La cordillera fue comprendida como un mbito constitutivo de sus modos de vida
y, por lo tanto, la posibilidad de cruce de la misma aparece como una reivindicacion
territorial (Zusman, Hevilla y Molina, 2006; Hevilla y Molina, 2010; Hevilla, 2014).
Todas estas investigaciones han tenido un carcter cualitativo. Ellas se basaron en
diversos trabajos de campo realizados en las reas sealadas. Los trabajos de campo
se complementaron con entrevistas en profundidad efectuadas en las capitales de
Argentina y Chile y en otras ciudades (San Juan, La Serena y Coquimbo) con
autoridades con injerencia en la regin. La muestra fue configurada mediante la
tcnica de bola de nieve y se complement con la preocupacin de la investigacin
por dar voz a los distintos actores involucrados (agentes estatales asociados al
turismo, al control sanitario, al control de las fronteras, a la promocin de polticas
de desarrollo local, baqueanos y pastores diferenciados en trminos de gnero y
generacin). Esta informacin fue triangulada con el anlisis de documentos
producidos por organismos estatales a los cuales accedimos durante el trabajo de
campo o a travs de los sitios web de estas instituciones. Las relaciones entre Estado
y actividad minera, y Estado y prcticas de baqueanos y pastores fueron tambin
analizadas crticamente desde los discursos producidos por la prensa argentino-
chilena nacional, provincial y local.
En este sentido se observa la capacidad activa del capitalismo para crear (...) su
propio otro (Harvey, 2004: 114). De esta manera, el capitalismo no depende slo de las
dinmicas previas a la globalizacin, aparentemente de un territorio metafricamente
presentado como vaco, pues tambin puede crear este tipo de espacios en su
interior. Los procesos de privatizacin, aislamiento y despojo (acompaados de
depredacin, fraude y violencia) expresan maneras de crear ese otro interno.
Harvey considera que estas dinmicas seran equivalentes a aquellas que Marx
incorpor en su conceptualizacin de acumulacin primitiva/originaria. Desde
una perspectiva espacial, la acumulacin primitiva implica, por un lado, procesos
de expropiacin de la tierra y de privatizacin, y, por el otro, separacin de las
poblaciones de las tierras para convertirlos en trabajadores asalariados (Marx, 1962;
Foster, 2000). En este marco, Harvey considera que la acumulacin primitiva no es
un proceso histricamente finalizado, sino que se torna una caracterstica permanente
del capitalismo. As afirma que las caractersticas de la acumulacin primitiva que
Marx menciona han seguido poderosamente presentes en la geografa histrica del
capitalismo hasta el da de hoy (Harvey, 2004: 117). Harvey procura comprender
las especificidades que adquieren estas dinmicas en la actualidad a partir de llevar
la nocin marxista de la acumulacin primitiva hacia la idea de acumulacin por
desposesin (Harvey 2004: 116). Bajo esta denominacin, este gegrafo se refiere a
las prcticas capitalistas como:
2
Adscribimos a la postura de Saskia Sassen (2010), para quien, en el marco de la globalizacin, el
Estado no disminuye sus atribuciones sino que las redefine. En este contexto se potencia la actuacin
de aquellas instituciones que resultan claves en la construccin de un espacio desnacionalizado para
las operaciones de las empresas extranjeras (Sassen, 2010: 15).
3
A lo largo del texto utilizaremos el trmino neoextractivismo en lugar de extractivismo, ya que nos
interesa diferenciar las polticas extractivistas actuales de aquellas que tuvieron lugar en el momento
de la formacin de los Estados nacionales. Estas se ligaron a la insercin de los pases en el capitalismo
mundial a partir de la exportacion de productos primarios. Gudynas, en particular, usa el trmino
neoextractivismo para referirse al extractivismo llevado adelante por los gobiernos progresistas en la
regin. Ver nota 3. En tanto, la perspectiva extractivista propuesta por Gago y Mezzadra (2015), en
la medida que procura articular la explotacion de materias primas con otras dinmicas del capital
que se desarrollan bajo otras lgicas de despojo, es interpretada en este texto a partir de la idea de
acumulacin por desposesin. De todas maneras, como sealan Gago y Mezzadra, reconocemos que
el concepto desarrollado por Harvey no contempla los aspectos asociados a la produccin de la
subjetividad (Gago y Mezzadra, 2015: 249).
4
A diferencia de los gobiernos de corte neoliberal, los gobiernos progresistas de Argentina, Bolivia,
Brasil, Ecuador y Venezuela han otorgado al Estado un rol protagnico en materia econmica y
social. Estos gobiernos priorizaron el crecimiento econmico y el enfrentamiento de problemas
como las desigualdades sociales o la pobreza. En este contexto consideraron que las inversiones
de la soja o de la megaminera tendran efectos en la reactivacin de las economas locales y de
generacin de empleo. Adems, el dinero proveniente de las retenciones a las exportaciones podra
ser utilizado para polticas de carcter redistribucionista que la mayor parte de ellos promovieron.
Partiendo de estas caractersticas de sus polticas, Gudynas establece diferencias entre las polticas
extractivistas de los gobiernos neoliberales de la de los progresistas. Particularmente destaca los
cambios sustanciales que los Estados de Bolivia y Venezuela han impuesto a la relacin con las
empresas privadas petroleras. De hecho, Evo Morales renegoci los contratos, elev las regalas y
tributaciones e intent potenciar la petrolera estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos.
Por su parte, Hugo Chvez impuso la propiedad mayoritaria de Petrleos de Venezuela, PDVSA (la
petrolera estatal), en los emprendimientos con privados y promovi mayores ligazones con empresas
estatales de otros pases (Gudynas, 2009: 79). El vicepresidente de Bolivia, lvaro Garca Lineras,
ha afirmado que el extractivismo se torna una fuente para obtener excedentes y poder impulsar
polticas que permitan superar la pobreza, promover la industrializacin del pas, poseer recursos para
aminorar los impactos sobre el ambiente y finalmente contar con una mayor capacidad tcnico-
productiva para el control de los procesos globales de produccin (Garca Lineras, 2013: 112).
5
En Argentina, las acciones de los movimientos sociales deriv en la aprobacin de leyes provinciales
contra la prctica de la megaminera a cielo abierto, y el contra uso de cianuro y mercurio en los
procesos de produccin. Estas normativas fueron aprobadas por las provincias de Chubut (2003),
Tucumn (2007), Mendoza (2007), La Pampa (2007), San Luis (2008), Crdoba (2008) y Tierra del
Fuego (2011). Las leyes promulgadas en Ro Negro (2005) y La Rioja (2007) contra la megaminera
fueron derogadas en 2011 y 2008 respectivamente.
del pago de regalas al valor boca mina declarado por la empresa (de este porcentaje
se descuentan los costos que se derivan del proceso, desde su extraccin hasta el
traslado para la exportacin).Tambin se eliminaron las restricciones vinculadas con
el tamao de las concesiones de exploracin y explotacin, y se ampliaron los plazos
de arrendamiento y usufructo de minas.
6
La agrupacin rene a los consumidores de agua y regantes de Huasco, la coordinadora de Huasco
Movimiento Ciudadano Anti Pascua Lama, al grupo operativo pro defensa de Huasco, la Comunidad
Una revisin de estas acciones a un lado y otro de la cordillera nos permite concluir
que los impactos han sido dispares. En primera instancia, ante la demanda de los
movimientos de autoconvocados de San Juan (Argentina) por realizar consultas en
relacin a la continuidad minera, los gobiernos municipales de Calingasta (2005,
2006 y 2007) y de Jchal (2015) se declararon incompetentes para promoverlas. El
hecho de que los recursos naturales se encuentren bajo dominio provincial (y no
municipal) se torna una justificacin utilizada para que estos se declaren inhibidos
para llevar adelante estas iniciativas. Del lado chileno, en segunda instancia, 500
descendientes de la comunidad diaguita presentaron un recurso legal en contra del
proyecto Pascua Lama frente al dao que este provocara en los recursos hdricos,
en octubre de 2013, siendo aceptado por la Corte de Apelaciones de Copiap.
En este marco, la Superintendencia de Medio Ambiente solicit la paralizacin de
las obras frente al hecho de que la Barrick Gold no haba construido los canales
perimetrales y las obras de mitigacin de daos ambientales requeridos y acordados
con las autoridades chilenas (Svampa y Viale, 2014: 232).
Diaguita Patay Co, la Pastoral Salvaguarda de la Creacin y la Comisin Agua y Vida de la Iglesia
Evanglica Presbiteriana de Chiginto.
Por su parte, los baqueanos son grandes conocedores de ciertas reas de las montaas.
Su saber no se limita a las caractersticas topogrficas y climticas de la cordillera sino
tambin al de las dinmicas de otros agentes que encuentran en su camino, ya que
la cordillera se constituye en un mbito de produccin, socializacin e intercambio
(Gambier, 1986; Escolar, 2000). Ellos se han valido de su saber experto para conducir
a mineros, montaistas, cientficos y turistas a travs de los Andes, colaborando
adems en las tareas de rescate o bsqueda de personas. En tiempos pasados tambin
se dedicaron al contrabando interfronterizo. Cmo afecta la territorializacin de las
compaas transnacionales a la dinmica de estos habitantes transhumantes?
7
Ver pgina oficial de Barrick: Crianceros de la zona cercana a Pascua Lama se capacitan en
enfermera de ganado, 2011 (http://barricklatam.com/crianceros-de-la-zona-cercana-a-pascua-
lama-se-capacitan-en-enfermeria-de-ganado/barrick/2012-06-13/130247.html).
8
Torres, Diana.Tribunal Ambiental. Ex trabajador de Pascua Lama denuncia grave dao ambiental en
juicio contra la minera, DiarioUchile, Ao VIII, mircoles 19 de febrero de 2014 (hrshttp://radio.
uchile.cl/2014/02/19/ex-trabajador-revela-magnitud-del-impacto-ambiental-de-pascua-lama).
9
Muchos de los baqueanos han organizado emprendimientos tursticos (campings, cabaas). Desde
estos emprendimientos realizan salidas a la cordillera buscando atender la demanda y los gustos
de distintos visitantes, fundamentalmente europeos (turistas, deportistas, funcionarios de gobierno,
cientficos).
10
Revista Somos Barrick Profeta en su tierra, septiembre de 2014 (http://www.somosbarrick.com/
argentina/2014/09/profeta-en-su-tierra/).
A manera de conclusin
El artculo se centr en analizar el papel del espacio en la reproduccin del capital,
en el marco del neoliberalismo. Las conceptualizaciones de Drre y Harvey
permitieron comprender que el capital en este perodo construye el afuera en su
interior a partir de procesos como la acumulacin por desposesin. El anlisis de la
dinmica extractivista ha llevado a conocer una de las facetas que la acumulacin por
desposesin adquiere hoy en Amrica Latina, particularmente en reas de frontera
de los Estados nacionales. En esta lnea, se entiende que el extractivismo conlleva el
proceso de territorializacin de las compaas mineras y la desterritorializacin de
las poblaciones locales.
A su vez, las poblaciones locales desarrollan ciertas acciones especficas para defender
sus derechos a vivir, transitar y definir el futuro de los mbitos en que habitan. En
este marco, los movimientos visibilizan las consecuencias econmicas, espaciales y
sociales del sostenimiento del modelo extractivista, se alan con otras organizaciones
de carcter ambiental y se organizan para impulsar la promocin de normativas
que protejan los recursos naturales y sus modos de vida. Por su lado, las sociedades
transhumantes afectadas por los procesos de desterritorializacin desarrollan
estrategias de resistencia o de adaptacin. En efecto, algunos crianceros optan por
resistir y visibilizar sus demandas, alindose a los grupos ambientalistas a fin de
recuperar su territorialidad histrica. Por su parte, algunos baqueanos se incorporan
a la actividad de la transnacional minera. En consecuencia, mientras la compaa se
apropia de sus saberes (otra de las acepciones de la acumulacin por desposesin),
ellos se someten a la territorialidad de la propia compaa.
En este sentido, el mundo global ofrece al capital mltiples posibilidades para crear
el afuera en su interior y, as, asegurar la continuidad de su reproduccin.
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Cecilia Carrizo
Universidad Nacional de Crdoba
cecicarrizosineiro@yahoo.com.ar
127
Governance agro-biotecnolgica y justicia ambiental.Tensiones en torno a la liberacin de transgnicos en Brasil, Mxico y Argentina
Introduccin
El capitalismo por desposesin, tal como seala Harvey (2004), no consiste solamente
en las configuraciones de los flujos monetarios en un sistema econmico, sino que
produce ajustes espacio-temporales en los que consolida su hegemona, organizando
nuevas y ms especficas divisiones territoriales de trabajo, la apertura de nuevos y
ms baratos complejos de recursos, y arreglos institucionales capitalistas bajo reglas
contractuales y esquemas de propiedad privada. En estas coordenadas, la forma que
asumen las instituciones mediadoras, siguiendo a Harvey (2004), es a la vez la de
productoras y producto de la dinmica de acumulacin de capital. En trminos
del autor, la desposesin implica un complejo de acuerdos institucionales que se
pone en marcha para sostener y apoyar la reproduccin ampliada, una alianza entre
los poderes estatales y las redes del capital financiero, dedicado a la apropiacin
y devaluacin de activos, y un Estado facilitador de acuerdos institucionales que
garantizan la propiedad privada, convirtiendo diversas formas de derecho (comn,
colectivo, estatal) y estructuras legales y gubernamentales como apropiadas para la
mercantilizacin y privatizacin de los bienes comunes (Berger, 2012).
1
La Comisin Nacional de Biotecnologa Agropecuaria (CONABIA), de Argentina, define evento
transgnico como la insercin en el genoma vegetal, en forma estable y conjunta, de uno o ms
genes o secuencias de ADN que forman parte de una construccin gentica definida. El proceso
asesoras que evalan y aprueban los denominados por la misma normativa estatal
como Organismos Genticamente Modificados (OGM) para la produccin agrcola
estos organismos transgnicos de aplicacin agrcola. Nos encontramos aqu con
la presencia y consecuente injerencia de las grandes empresas agro-biotecnolgicas
productoras de semillas genticamente modificadas y agrotxicos, a travs de sus
cmaras empresariales, centros de investigacin y representantes del sector cientfico
pblico-privado. Estos ltimos, ejerciendo un rol de evaluadores tcnicos, promueven
activamente el desarrollo de la agro-biotecnologa, con una alta capacidad de
incidencia en la toma de decisiones pblico-polticas sobre la transgenizacin.
de insercin particular de ADN en el genoma de una clula vegetal que luego se desarrolla, recibe
autorizacin y se comercializa, se denomina evento. Los eventos son nicos, se diferencian por los
genes insertados y la cantidad de copias y sitios en que estos se insertan en el genoma, y pueden
adems acumularse para obtener plantas con varias caractersticas combinadas. Fuente: http://www.
argenbio.org/index.php?action=cultivos&opt=5.
no fijas) son otros rasgos caractersticos, a los que podemos aadir para el inters de
nuestro abordaje la inter-contextualidad de la forma red (Kjaer, 2010a: 178) que
nos remite a visualizar matrices complejas o tramas de acoplamientos o ensamblajes
con una creciente reflexividad y adaptabilidad ante los cambios del entorno.
La literatura revisada da cuenta que, a pesar de los esfuerzos por reducir el comando
estatal en el esquema de la governance, el Estado cumple un rol central para verificar
las garantas de la acumulacin capitalista al generar una estructura institucional
proactiva a los intereses de las grandes corporaciones y la filtracin progresiva de
actores privados en la toma de decisiones. En este sentido, y siguiendo una perspectiva
histrica, el concepto de governance se refiere a un tipo particular de instituciones
intermediarias parcialmente superpuestas - parcialmente en colisin, que fungen
como marcos para la coordinacin de actividades pblicas y privadas (Rhodes,
2007), integrando los estados nacionales, sub-nacionales y locales, las corporaciones,
organismos internacionales y transnacionales, redes de organizaciones de la sociedad
civil locales, regionales y transnacionales tambin.
Nos interesa destacar, de esta caracterizacin, que cada una de estas estructuras
establece (o pretende hacerlo) un sistema propio de reglas para la coordinacin
de la accin y para solucionar o impedir los conflictos que se generen para la
consecucin de sus fines, provocando un aparente desorden de rdenes normativos
(Kjaer, 2010a) en el que la governance sera esa funcin de coordinacin reflexiva
para la estabilizacin interna y la compatibilizacin externa imprescindibles para
el funcionamiento de la complejidad sistmica de las tendencias actuales de la
acumulacin capitalista.
En este marco se insiste en postular que el Estado es slo una forma de ordenamiento
entre otros; para el autor, este es el punto de partida para comprender por qu
ha emergido el fenmeno de la governance y cul es su funcin sistmica. Sus
estructuras inter-jerrquicas e inter-contextuales compatibilizan un doble objetivo:
fungir simultneamente como zonas de freno y correas de transmisin entre
para posteriormente hacerlo a escala nacional, dando cuenta de los flujos que
interconectan instituciones y sus rdenes normativos, as como las tensiones e
interferencias que se registran entre los mismos y con las luchas anticapitalistas.
El mismo sostiene que cuando se sospecha que una tecnologa nueva puede causar
dao, la incertidumbre cientfica sobre su alcance y severidad no debe obstaculizar
la toma de precauciones, entre otras el derecho de los pases a oponerse a la
importacin de productos transgnicos o la misma declaracin de una moratoria.
En el marco de las negociaciones por la firma del protocolo se hacen visibles dos
posiciones. Por un lado, la plena liberacin de los OGM liderada por EEUU, que
conforma el llamado Grupo Miami (Estados Unidos, Argentina, Chile, Uruguay
y Canad), y con varios otros pases simpatizantes, intentando hacer prevalecer las
posiciones comerciales acordadas en la OMC por sobre los acuerdos de bioseguridad,
promoviendo activamente la exclusin de los commodities y productos derivados de
los OGM del alcance del protocolo, entendiendo que este plantea barreras para-
arancelarias para los productos agrcolas transgnicos. Por otro lado est la moratoria
internacional, posicin de la Comunidad Econmica Europea que obliga a la
identificacin de cargamentos de granos modificados, as como otras medidas para
evitar la contaminacin transgnica transfronteriza, como exigir su rastreabilidad
en toda la cadena productiva y de comercializacin a travs del etiquetado. En este
sentido puede mencionarse tambin la estrategia de asistencia de Naciones Unidas
para que los pases establezcan sus marcos nacionales de bioseguridad siguiendo las
directivas del Protocolo de Cartagena, combinando instrumentos polticos, legales,
administrativos y tcnicos para la seguridad del ambiente y de la salud humana en
relacin a la biotecnologa2.
Cabe sealar, por ltimo, un marco que excede la regulacin ambiental y que
establece garantas a la seguridad jurdica de las empresas transnacionales. Nos
referimos a diversos rdenes como el Rgimen Internacional de Acuerdos de
Inversiones, los tratados de libre comercio y acuerdos bilaterales y multilaterales
de inversiones. En caso de conflicto entre partes generalmente las corporaciones
actan contra las decisiones soberanas de los pases en polticas proteccionistas
econmicas, sanitarias y ambientales, se acude a mecanismos para la resolucin de
controversias, con la conformacin de diversos tribunales: el Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial, el
rgano de Solucin de Disputas de la OMC, el Tribunal de la Cmara de Comercio
Internacional y el Centro de Arbitraje y Mediacin de la Organizacin Mundial de
la Propiedad Intelectual (Ortiz y Gorenstein, 2016).
2
Otros instrumentos regulatorios internacionales tanto para personas privadas como Estados,
referidos a la proteccin del medio ambiente y relacionados a los impactos de las biotecnologas,
incluyen los convenios de Basilea de 1989 y de Bamako de 1991 sobre desperdicios peligrosos y su
transporte transfronterizo y eliminacin, de Helsinki de 1992 sobre el efecto transfronterizo de los
accidentes industriales, de Lugano de 1993 sobre la responsabilidad civil resultante de actividades
peligrosas para el medio ambiente y la Convencin de Rotterdam de 1998 sobre pesticidas y otros
productos qumicos peligrosos, convenios que no slo establecen la responsabilidad de quien provoc
el dao sino que incorporan la responsabilidad subsidiaria del Estado en caso que no haya adoptado
las medidas preventivas para evitar los efectos perjudiciales de tales actividades. El Convenio de
Estocolmo sobre los contaminantes orgnicos persistentes (COP) entr en vigor en mayo de 2004.
En este complejo marco de normativas mltiples, los pases adoptan y adaptan las
directivas de estos organismos y corporaciones en sus estructuras institucionales
nacionales. Si bien a escala transnacional hay redes de ciudadanos organizados para
incidir en estas estructuras, la correlacin de fuerzas es muy dbil an y la densidad
de los conflictos pareciera tener vas de expresin apenas a escala nacional. La falta de
actualizacin de los poderes pblicos a escala inter y transnacional genera tambin un
contexto problemtico para la opinin pblica global en estos asuntos, caracterizados
como problemas de des-enmarque de una justicia anormal (Fraser, 2008).
3.1. Brasil
Ya en la dcada de los 80, las experimentaciones con ingeniera gentica que se
inician en los laboratorios de universidades y centros de investigacin vinculados
al desarrollo industrial de la agricultura cuentan con apoyo del Banco Mundial,
tal es el caso del prstamo al Programa de Apoyo Institucional de Desarrollo
Cientfico y Tecnolgico, dependiente del Ministerio de Ciencia y Tecnologa,
parte del cual estaba destinado al desarrollo biotecnolgico (Pelez, 2010). Uno
de los requisitos del prstamo era la elaboracin de un marco normativo sobre
bioseguridad que tom como modelo las directivas del National Health Institute
de Estados Unidos y aquellas del Working Group en biotecnologa anteriormente
referidas. Posteriormente, el marco de la Conferencia de Rio de 1992, con un fuerte
protagonismo de asociaciones de la sociedad civil, contribuy a la institucionalizacin
de un marco legal protector (Pelez, 2010). La Ley de Bioseguridad de 1995, N
8974, se orienta por el modelo europeo de legalizacin de la biotecnologa, que
parte del supuesto que los organismos genticamente modificados contienen
riesgos asociados, y que ello requiere que su cultivo y comercializacin pasen por
evaluaciones que garanticen su seguridad (Scarpeline de Castro, 2012). Esta ley
tambin crea la Comisin Tcnica Nacional en Biotecnologa (CTNBIO) como
rgano destinado a formular la poltica nacional de bioseguridad, las normas y
los procedimientos tcnicos para evaluar los pedidos de liberacin comercial de
organismos transgnicos.
3
Conversacin con representante de CTNBIO de las asociaciones de consumidores. Mayo de 2015.
estatales4. Por su parte, el gobierno, si bien sostena los compromisos con el Protocolo
de Cartagena, en la reunin del Codex Alimentarius de la FAO y la OMS que tena
por tarea establecer los estndares internacionales para los alimentos, se posiciona
contrario al etiquetado de los transgnicos (Viera Lisboa, 2007). Las organizaciones
internacionales en defensa del consumidor amenazaron entonces con boicotear el
comercio de productos brasileros que tuvieran transgnicos y finalmente lograron
un decreto, posteriormente convertido en ley, para el etiquetado de los transgnicos.
Un tema polmico es que mientras la nueva ley estableca que las decisiones deban
ser con quorum y mayora agravada, posteriores resoluciones del presidente de
la CTNBIO otorgan la posibilidad de aprobar cultivos transgnicos con quorum
mnimo y mayora simple, para acelerar los procesos burocrticos. La decisin fue
contestada crticamente por la ANVISA, y la organizacin de los consumidores
IDEC y el Partido Verde realizaron presentaciones al Procurador General de la
Repblica cuestionando la constitucionalidad de la ley, pues confera a la CTNBIO
competencias para decidir la liberacin de transgnicos en instancias ltimas y
definitivas.
4
Conselho de Informaes de Biotecnologia (CIB), Associao Nacional de Biossegurana (ANBIO),
Instituto Brasileiro de Educao para o Consumo de Alimentos (IBCA), Associao Brasileira
das empresas de Biotecnologia (ABRABI), Associao Brasileira das Indstrias de Alimentao,
Associao Brasileira dos Obtentores Vegetais, Associao Brasileira dos Produtores de Sementes,
Organizao das Cooperativas Brasileiras y Sociedade Rural Brasileira (Scarpeline de Castro, 2012).
5
http://www.ctnbio.gov.br/index.php/content/view/2251.html.
Las disputas jurdicas constituyen los principales medios de intervencin sobre las
decisiones gubernamentales, con procesos jurdicos contra la legalizacin de la soja,
el maz, el algodn y el arroz transgnicos, estimulando la realizacin de nuevas
investigaciones y normas precautorias. Siguiendo a Scarpeline de Castro (2012),
la arena jurdica tuvo el mrito de hacer pblica la cuestin ante una limitada
movilizacin popular y el modo de operar de la CTNBIO. Como seala el grupo
de estudios en agrobiodiversidad, las actuaciones de dicha comisin tienen como
objetivo evaluar la eficiencia agronmica del organismo genticamente modificado.
Si Brasil es parte del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, debera, desde el
inicio de las pruebas en terreno con OGMs, aplicar el principio de la precaucin,
considerando los riegos para la conservacin y uso sustentable de la diversidad
biolgica, as como los riesgos para la salud humana (Melgarejo y otros, en Manzur
y Crcamo, 2014: 55).
4. Mxico
En Mxico, el Tratado de Libre Comercio del Atlntico Norte (TLC-AN) firmado
en el ao 1989, en su artculo 708 establece el libre comercio sin trabas regulatorias,
favoreciendo la armonizacin de la legislacin de los pases parte. En este marco,
en 1993 se crea el Comit Nacional de Bioseguridad Agrcola (CBNA), integrado
por cientficos que discuten la filosofa regulatoria en consonancia con el mandato
del Convenio de la Diversidad Biolgica (CDB) en torno a la suposicin del riesgo
de los OGM para la alteracin del ecosistema. Por su parte, la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) se encuentra posicionada en favor
de los preceptos del TLCAN, pese a que es el principal agente por parte del pas en
el CDB.
Por otro lado, desde el ao 1997 se realizan campaas por organizaciones civiles
(Greenpeace, Centro de Estudios para el Cambio en el Campo Mexicano
CECCAM, Unin Nacional de Organizaciones del Campo UNORCA, entre
otras sobre OGM y anlisis de la amenaza transgnica para la soberana alimentaria,
la agrodiversidad y la integridad de los pueblos indgenas (Salgado Ramrez, en
Manzur y Crcamo, 2014: 145). Crece as la conflictividad y la organizacin de la
ciudadana y surgen y se consolidan la Red Nacional en Defensa del Maz Nativo
en Mxico, el CECCAM, el Grupo ETC, el Centro de Anlisis Social, Informacin
y Formacin Popular (CASIFOP), el Centro Nacional de Misiones Indgenas
(CENAMI), el GRAIN, entre otras. Las acciones de la Red tomaron fuerza a partir
de las experiencias concretas en las milpas (agroecosistemas diversos), territorios y
comunidades, las que son compartidas en foros nacionales, locales y en las reuniones
del Congreso Nacional Indgena, y a nivel internacional, con la Red por una
Amrica Latina Libre de Transgnicos y la Va Campesina. Surge entonces el Foro
en Defensa del Maz Nativo, para afrontar la problemtica de la contaminacin
Dos aspectos relevantes y controvertidos de la ley son, por un lado, la habilitacin para
la creacin de zonas geogrficas libres de transgnicos, lo cual gener controversias por
la definicin de los centros de origen y diversidad, a cargo de la Semarnat y la Sagarpa,
con criterios focalizadores que no se corresponderan con el estado del conocimiento
cientfico sobre el tema. Por otro, el fomento del desarrollo biotecnolgico, que para
algunos anlisis de la ley constituye una incongruencia puesto que se introduce al
sujeto regulado dentro del sistema regulador como juez y parte8.
6
Conversacin con un referente de Red en Defensa del Maz y CECCAM, Mxico, 2013.
7
http://www.conacyt.gob.mx/cibiogem/index.php/cibiogem/organos-tecnicos-y-consultivos.
8
Conversacin con abogado litigante en temas de OGM en Mxico, integrante del Centro Mexicano
de Derecho Ambiental. Mayo de 2015.
A pesar de que la sentencia dej sin efecto el permiso para la siembra de soja,
apicultores y campesinos de diversos municipios detectaron nueva presencia de
soja transgnica en distintos ejidos y comunidades pertenecientes al municipio de
Hopelchn, ante lo cual presentan una nueva denuncia, por lo que este proceso de
lucha y judicializacin contina hasta el presente.
5. Argentina
Los antecedentes en biotecnologa en Argentina datan de 1982, con la creacin del
Programa Nacional de Biotecnologa, que se extendi al ao 1991 para financiar
proyectos en el sector. En 1986, el Foro Argentino de Biotecnologa articula redes
cientficas, empresas, entidades nacionales e internacionales, facultades, laboratorios
de universidades pblicas, el Instituto de Tecnologa Agropecuaria (INTA), el
9
Cita extrada de la nota en el sitio de Greenpeace: Cibiogem es una simulacin, denuncian ONG,
disponible en: http://www.greenpeace.org/mexico/es/Noticias/2009/Marzo/cibiogem-es-una-
simulaci-n-de/.
10
Testimonios de entrevistados integrantes de CONABIA y SENASA, Buenos Aires, abril-mayo de
2016.
11
La demanda argumenta que dicha resolucin administrativa vulnera derechos y garantas de
raigambre constitucional, tales como la participacin ciudadana, el estudio de impacto ambiental
previo, as como vicios del procedimiento y conflicto de inters. Esta medida fue rechazada con
argumentos del juez a cargo, tales como que los transgnicos no implican riesgo alguno y que la
medida cautelar requerida afecta gravemente el inters pblico y a toda la cadena de valor agregado.
El fallo tambin resalta la ausencia de enfermedades vinculadas a los transgnicos, los beneficios del
paquete tecnolgico sobre suelos y concluye afirmando el principio de equivalencia substancial
(Fallo del Juez Marinelli, en Carrizo y Berger, 2014).
Conclusiones
Ante un aparente caos normativo tpico de la globalizacin capitalista fragmentacin,
diferenciacin, separacin y autorreferencia de sistemas, siguiendo el aporte de
Teubner que referamos inicialmente hemos intentado reconstruir terica y
empricamente algunas de las interconexiones, interferencias y fundamentalmente
tensiones de esta compleja matriz. En tal sentido, la nocin de governance nos ha
permitido describir el funcionamiento de una multiplicidad de actores y escalas,
entramada por la capacidad recombinante de las redes, al decir de Kjaer, en la forma
de una inter-contextualidad.
En base a lo anterior podemos afirmar que el hecho de que los pases cuenten o no
con una ley nacional de bioseguridad no evita ni reduce o reconduce los conflictos
originados por el avance de la liberacin de transgnicos, pero como hemos podido
constatar, la ley establece un marco conceptual, referencial y poltico que habilita
posibles acciones que han sido efectivas, y que inclusive ampla el involucramiento
de distintas jurisdicciones y niveles de gobierno sujetos a la ley con capacidad de
movilizacin legal-institucional, como el caso de los municipios en Mxico y
gobiernos estaduales en Brasil.
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Ricardo Salas
Ncleo de Investigacin en Estudios Interculturales e Intertnicos
Universidad Catlica de Temuco
rsalas@uct.cl
153
Examen crtico a la gestin capitalista de la diversidad cultural en el manejo forestal sustentable. Un anlisis del caso chileno
1
Trabajo elaborado en el marco de las revisiones terico-metodolgicas donde la Dra. Carrasco
particip como investigadora de los siguientes proyectos de investigacin: Proyecto Fondecyt Cdigo
1120306 Imaginarios del desarrollo y representaciones espaciales en el Gran Concepcin: giros
de la planificacin urbana, post-desarrollo y elementos para una hermenutica de (los) territorio
(s), ejecutado entre 2011 y 2014; Proyecto Fondecyt Cdigo 1150770 Imaginarios del desarrollo
sustentable y ecologa poltica del territorio: conflictos socioambientales y disputas en territorios
forestales costeros del Bo-Bo y el Maule, y Proyecto Anillos SOC 1404 Dinmicas naturales,
espaciales y socio-culturales: perspectivas sobre los conflictos socio-ambientales en territorios
forestales de Chile, 1975-2014.
Para abordar estas preguntas, nos proponemos examinar algunas de las principales
claves de la propuesta capitalista contempornea en torno a la diversidad cultural. Se
trata de mostrar aqu, a partir del giro postmoderno de las ciencias sociales y sobre
todo del giro decolonial (Walsch, 2009 y Salas, 2016), una comprensin heterrquica
de acuerdo a la cual, en los modelos heterogneos de pensar, ser y tener del
capitalismo contemporneo, se va viviendo diferenciada y contradictoriamente una
insercin en un sistema econmico global que no logra responder a las necesidades
humanas de dichas colectividades (Castro Gmez y Grosfoguel, 2008).
Por otra parte, desde una perspectiva socio-histrica, las plantaciones forestales
avanzan progresivamente en Chile durante los ltimos cuarenta aos. Si bien sus
orgenes se remontan a fines del siglo XIX, no es sino hasta 1974 y la aplicacin
sistemtica del Decreto Ley 701 sobre fomento forestal que su expansin avanza
en los trminos invasivos que diversos actores reclaman hoy, en que ms de dos
millones y medio de plantaciones de especies exticas principalmente pino radiata
y eucaliptus globulus- se extienden entre las regiones de OHiggins y Aysn en
Chile. La sociloga norteamericana Patricia Richards, comentando los crecientes
conflictos que despierta el desarrollo neoliberal en territorios intertnicos, lo resume
polticamente as:
Desde nuestra perspectiva, slo desde all puede hacerse posible actualizar el discurso
respecto a lo que socialmente se requiere para controlar al mercado, pluralizando
los conocimientos y saberes sobre el medioambiente y la diversidad cultural, y de
este modo, condicionando la expansin del capitalismo. En el plano aplicado, esto
se traduce tambin en la promocin de instrumentos ms efectivos que incidan
sobre los problemas de vivencia y convivencia econmica y cultural que marcan a
los territorios intertnicos (Mariman et. al. 2006; Salas y Le Bonniec, 2015).De esta
manera, el anlisis de la implementacin de estos sistemas de certificacin permitirn
poner en evidencia la relevancia de los factores no econmicos en la estabilizacin
de la actual fase del capitalismo, dando cuenta de los complejos tejidos econmicos
culturales signados como sustentables y favoreciendo una comprensin revisionista
del capitalismo global que incide en la compleja vivencia y convivencia entre el
empresariado transnacional y las comunidades indgenas, aumentando la espiral
del conflicto intertnico e intercultural en el centro sur de Chile (Comunidad de
Historia Mapuche, 2012 y 2015; Richard, 2013; Pinto, 2015).
Figura N 1:
En este debate global, los bosques siempre han tenido un lugar importante, por
ser considerados recursos imprescindibles para la humanidad, dando cuenta de
una generalizacin estratgica pues se tratara de un principio universalizado a
todas las culturas. Debates ms o debates menos en torno a las definiciones de
bosque y/o plantacin, todos los programas locales, nacionales o internacionales
que han asumido como objetivo evitar la deforestacin y favorecer la forestacin y
reforestacin, se basan en esta misma premisa ambientalista universal, que se expresa
2
Sistema que homologa estndares nacionales, que en el caso de Chile se denomina CERTFOR.
que comienza a ser reconocida como una variable relevante con incidencia en los
mercados.
Estas reformulaciones pasan por la redefinicin del lugar de las empresas forestales en
los territorios, que implica ubicarlas como agentes visibles que deben comportarse
de acuerdo a los principios y criterios de la sustentabilidad. Ello ha implicado que
las empresas se reorganicen internamente, especialmente en lo que concierne a
la gestin medioambiental especficamente en asuntos de conservacin de la
biodiversidad y a la gestin social. Esto ltimo incluye no slo la exigencia a
que las empresas se preocupen por el desarrollo econmico local, sino tambin
que conozcan y respeten los derechos indgenas y los derechos de los trabajadores.
Se tratara entonces de condicionantes globales que encauzan procesos de orden
local, al establecer un deber ser para las empresas, reorientando obuscando
reorientar el comportamiento empresarial, principalmente en los mbitos sociales
y ambientales. Esto implica importantes cambios en la gestin empresarial, que
incluyen modificaciones en sus staff de expertos, en sus lenguajes y en sus rutinas
de interaccin con stakeholders. Esto lleva a que se diversifique el rol de las empresas
forestales en los territorios y a que, en algunos casos, se relativicen posiciones crticas
y se generen consensos entre empresas y comunidades que coinciden en una misma
visin del desarrollo econmico basado en la participacin exitosa en los mercados.
En lo cotidiano, esto implica la configuracin de nuevas alianzas, en las cuales las
empresas forestales buscan participar en la medida que les permitan responder a los
requerimientos de los estndares. Esto se manifiesta en las disposiciones de apoyo
de parte de algunas empresas hacia emprendimientos econmicos locales, pero
tambin en la obligatoriedad que stas tienen de reconocer aspectos de la vida
mapuche que antes pasaban desapercibidas. En un sentido emprico, un aspecto
crtico es precisamente el reconocimiento y manejo de las denominadas reas de
Alto Valor, cuyo estatus se puede definir desde sentidos de valoracin ambiental
o cultural. Frente a ello, las empresas despliegan diversos recursos metodolgicos
y polticos para establecer acuerdos de delimitacin y uso con las comunidades
que corresponda, abriendo de paso nuevos flancos tanto para poner en evidencia
3
La certificacin de unidades de manejo forestal contempla el control de la calidad de los procesos
productivos de los bosques y plantaciones, y la certificacin de cadenas de custodia considera la
trazabilidad de la produccin desde la cosecha hasta la comercializacin final.
Ms all de lo anterior, existe consenso entre los actores que forman parte de estas
tramas profesionales y ejecutivos de empresas forestales, dirigentes indgenas,
dirigentes ambientalistas, funcionarios pblicos, entre otros en cuanto a que los
sistemas de certificacin han incidido en dicho diagnstico y ciertamente en la
transformacin de los procesos implicados en el manejo forestal sustentable.
No obstante ello, es necesario precisar que en ningn caso los instrumentos de
certificacin pueden ser entendidos como recursos para impedir la expansin
forestal o rechazar su presencia en tales territorios. Muy por el contrario, se trata
de instrumentos que buscan regular el alcance de sus externalidades, contando para
ello con el apoyo de crecientes staff de consultores y asesores, adems de ONG
ambientalistas que tambin poseen carcter internacional y que logran a nivel local
favorecer la validacin social de este tipo de instancias para incidir en la promocin
del manejo forestal sustentable.
No interesa emitir aqu una evaluacin sobre la eficacia o ineficacia de estos sistemas
de control del capitalismo internacional. No obstante, es importante sealar desde
un ngulo etnogrfico, que parte de las ONG que presionaron el compromiso de
las grandes empresas forestales del pas con el sistema de certificacin FSC hace ms
de una dcada, hoy se manifiestan en general decepcionados de su escasa eficacia,
cuestionando la rigurosidad de los sistemas de certificacin y la poca independencia
de las casas auditoras. Al margen de esto, las empresas perseveran en la declaracin
de este compromiso, lo que les fuerza a mantener su atencin en el acercamiento a
mundo mapuche hacia las empresas forestales (Carrasco, 2012). Estos indicaban que,
en la heterogeneidad del mundo mapuche contemporneo, se evidencian lgicas y
prcticas diferenciadas en sus relaciones con la economa predominante, las que se
pueden sintetizar del siguiente modo:
a) Las que no reconocen a las empresas como un interlocutor vlido, pues representan
al enemigo actual: el capitalismo transnacional (Llaitul y Arrate, 2012).
b) Las que aceptan y dialogan con las empresas a travs de sus representantes, pero
bajo sus condiciones y desde la aplicacin de todos los mecanismos disponibles
para el control cultural.
c) Las que buscan dialogar con las empresas pues consideran que stas tienen
un rol que cumplir en sus procesos de desarrollo, sea donando recursos que
van desde materiales para cercar sus predios hasta la gestin de proyectos para
mejorar el acceso al agua.
aboga para que las empresas forestales respeten los derechos de los pueblos
indgenas, estipulados en las herramientas internacionales de derecho, como
en el Convenio 169 de la OIT y la declaracin sobre los derechos de los
pueblos indgenas de Naciones Unidas4. Seguido a esto, vino la interpelacin
directa: Exigimos un pronunciamiento oficial y disculpas pblicas de (la
empresa forestal) respecto a estas ofensas al Pueblo Mapuche y esperamos
un pronunciamiento oficial de FSC Chile acerca de la membresa de esta
empresa dirigida por este Racista.
Se trata entonces de una posicin que reconoce a FSC como un agente
potencialmente incidente en el comportamiento de las empresas forestales, y por
eso apelan a su agencia para propiciar cambios concordantes con la legislacin
internacional en materia de derechos indgenas.
Ambas posiciones que se van instalando en los actores mapuche dan cuenta hoy del
modo en que se construyen y circulan significados, sentidos y prcticas en torno
al manejo forestal sustentable y, ms especficamente, en torno a los instrumentos
de certificacin forestal internacional. La identificacin de estas lgicas de
sentido y de accin permiten dejar abierto el campo de relaciones posibles en
este marco econmico hegemnico y abrir nuevos espacios de anlisis acerca del
tipo de relaciones econmicas, polticas y culturales que se gestan entre diferentes
http://www..info/?kat=1&sida=4748.
4
Conclusiones
Lejos de estar viviendo una fase plana y mecnica en la denominada cultura capitalista
global marcada por el consumo ilimitado e inconsciente-, nos encontramos, desde
una perspectiva etnogrfica, en una fase de mucha riqueza simblica y cultural
asociada a los contenidos y prcticas de la economa capitalista global. En el terreno
de una filosofa intercultural, se observa cmo tal capitalismo va generando nuevas
formas se subjetivizacin al interior de las sociedades, y al mismo tiempo generando
cuestionamientos a sus impactos y a su carcter hegemnico a travs de diversas
expresiones de resistencia.
Por otra parte, podemos concluir que el discurso global del manejo forestal sustentable
trae consigo la redefinicin de la diferencia cultural, afectando las relaciones desde y
hacia las comunidades indgenas. En este discurso, la diferencia es reconocida como
una variable gestionable a travs de los sistemas de derechos indgenas nacionales
e internacionales, y las empresas forestales deben comprometerse a reconocerlos
y a acatar sus indicaciones. El carcter general de estas indicaciones impide que
el cumplimiento de estos derechos incida en mayor grado en la restitucin de
los derechos del pueblo mapuche en Chile. Esto explica por qu, a pesar de la
implementacin de este discurso en los procedimientos de la certificacin forestal,
los conflictos intertnicos en el territorio forestal y mapuche en Chile se mantienen
e incluso se complejizan progresivamente. Por otra parte, este discurso reelabora
tambin su reconocimiento de la desigualdad, propiciando que las empresas se auto-
comprendan como agentes de desarrollo y desde all participen de la promocin
del emprendimiento a nivel local. Esto ha provocado que los enfoques paternalistas
y asistenciales, que han sido tradicionalmente implementados por la gestin
empresarial, vayan siendo reemplazados por los de la responsabilidad social y el valor
compartido.
A su vez, los miembros de las comunidades mapuche en Chile significan desde sus
propios cdigos los sistemas de certificacin forestal. Frente a ellos se despliegan
diversas y nuevas posiciones, entre las cuales se destacan con mayor nitidez en la
actualidad las posturas de la crtica y la interpelacin. La etnografa, los marcos
tericos de las ciencias sociales y la reflexin filosfica intercultural quedan as
abiertos a nuevas interrogantes y acontecimientos, disponibles y comprometidos
con el registro y el anlisis de una realidad sociocultural en movimiento bajo los
ritmos de la economa globalizada. Una interrogante que se presenta en algunos
estudios crticos a la perspectiva intercultural (Richards, 2016: 248-256) constata
que ella es siempre un campo de disputa, donde es claro que no es la misma nocin
y sentido histrico que posee en el proceso socio-poltico de generacin de alianzas
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This paper explores the connection between neoliberalism and the capitalist
classes in Argentina and Chile. In particular, it investigates the legacies of
neoliberal reform for capitalist class formation, asking why capitalists were
able to achieve a hegemonic class position through reform in Chile though
not in Argentina. Albeit many historical commonalities, market reforms ended
up producing different outcomes and reactions: a tempered neoliberalism in
Chile that have only recently been contested, and a post-neoliberal backlash
in Argentina in the wake of the 2001 crisis. These divergent paths are related
with the outcome of market reforms and various other factors, including the
capacity of businessmen to restore political and class power. The ideological
cohesion, political influence, and symbolic power of the Argentinean and
Chilean business classes are contrasted. I conclude by discussing the relationships
between capitalist classes power and their capacity to resist collectivist attempts
to undo marketization.
Keywords: bussiness, politics, ideology, Argentina, Chile.
175
Poltica / Revista de Ciencia Poltica
Vol. 54, N 2, 2016 / pp. 175-205
ISSN 0716-1077
This paper explores the connection between neoliberalism and the capitalist
classes in Argentina and Chile. In particular, it investigates the legacies of
neoliberal reform for capitalist class formation, asking why capitalists were
able to achieve a hegemonic class position through reform in Chile though
not in Argentina. Albeit many historical commonalities, market reforms ended
up producing different outcomes and reactions: a tempered neoliberalism in
Chile that have only recently been contested, and a post-neoliberal backlash
in Argentina in the wake of the 2001 crisis. These divergent paths are related
with the outcome of market reforms and various other factors, including the
capacity of businessmen to restore political and class power. The ideological
cohesion, political influence, and symbolic power of the Argentinean and
Chilean business classes are contrasted. I conclude by discussing the relationships
between capitalist classes power and their capacity to resist collectivist attempts
to undo marketization.
Keywords: bussiness, politics, ideology, Argentina, Chile.
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Business, politics and ideology: neoliberalism and capitalist class formation in Argentina and Chile (1990-2014)
Introduction1
This paper explores the connection between neoliberalism and the capitalist classes
in Argentina and Chile. In particular, it investigates the legacies of neoliberal reforms
for capitalist class formation, asking why capitalists were able to achieve a hegemonic
class position through market reform in Chile though not in Argentina.
On a superficial level, the capitalist classes in Argentina and Chile may appear on
equal footing. Both business sectors are characterised by the concentration of capital
within family groups (Fazio, 2005; Fracchia et al, 2010; Undurraga, 2014). Most of
the largest business groups in both nations are widely diversified, closely held, and
family controlled (Schneider, 2009; Gaggero et al, 2014). In both countries the early
experiments in free market reform under dictatorial regimes (1973-1990 in Chile;
1976-1983 in Argentina) and the neoliberal policies of the transition to democracy
triggered changes in ownership of wealth. During the last three decades, powerful
local consortia lost their dominant positions. New economic groups emerged while
some traditional ones were reinforced. Accordingly, the composition of economic
elites evinces signs of continuity and change in both nations. Continuity, because
capital remains concentrated in few economic groups, despite the entrance of direct
1
We would like to thank the comments of several scholars that helped to improve this paper in
previous stages: Goran Therborn, Ben Ross Schneider, Larry King and David Lehmann at
Cambridge, UK. In Buenos Aires, the suggestions received by Mariana Heredia, Alejandro Gaggero,
Ana Castellani, Alfredo Joignant, and the participants of the workshop Elites econmicas y polticas
en Chile y Argentina in December 13, 2013 were very valuable. Likewise, the comments offered by
Jos Ossandn and Eugenio Tironi the editors of Divergencias: Trayectorias del neoliberalismo en
Argentina and Chile (Ediciones UDP, 2014), the book which contains the full material that sustains
this paper- were very generous. We also thank the anonymous reviewers of the Revista Poltica for
their comments on this article. Most importantly, we acknowledge Sasha Mudds contributions. Her
philosophical approach not only clarified the writing, but also sharpened the arguments of this article.
This article was developed thanks to the CONICYT/FONDAP/15130009.
In studying the capacity of the business sectors to defend their own interest and
operate as a capitalist class we are taking into account a relational, polycentric and
performative notion of power. As Simon Susen (2014) points out in his 15 theses on
power, power is a relational and ubiquitous element of human life that is reproduced
through multiple networks of material and symbolic elements. Class power is
polycentric, insofar as has numerous centres in multiple fields of action e.g. social
power, cultural power, economic power, political power, ideological power, to name
a few. Class power is also understood here in its performative dimension, namely, the
capacity to act upon the world in which the structural form of domination is not
only imposed from top down but also reproduced from the bottom up. In light of
the above, the historical configuration of the capitalist classes in Argentina and Chile
are analysed in perspective of their links and influence to the state and society. The
internal conflict within sectors for achieving dominant positions is also considered.
1. What is neoliberalism?
Neoliberalism is understood here as a multi-dimensional and contradictory project
characterised by the disenchantment of politics by economics (Davies, 2014). It is
not only considered in economic terms by the retrenchment of the state and the
privatization of public assets, but also by a broad restructuring of the state-market
relationships and its attendant ethos (Peck et al, 2009). This restructuring is seen as
a depoliticizing technique of governmentality (Foucault, 2008) and as a means of
maintaining and restoring class power (Harvey, 2005).
Rather than a succinct, clearly defined political philosophy (Mirowski & Plehwe,
2009), neoliberalism is linked with various policy positions, economic interests and
cultural practices. Perhaps most commonly, the neoliberal project is identified with
a set of policies that encapsulate the prescriptive development stance of Washington
Consensus institutions from the 1980s i.e. the International Monetary Fund
(IMF), the World Bank, and the International Development Bank (IDB). These
policies sought to increase competition through deregulation and the opening
up of domestic markets, including financial markets, to foreign competition
retrenched the role for the state, through privatization and limits on the ability
of governments to run fiscal deficits and accumulate debt (privatization of public
assets and cuts in public expenditure) (Williamson, 1990). In practice, however,
neoliberalism manifests in multiple forms between countries and between different
sectors within countries (Undurraga, 2014; 2015). As Maillet (2015) has shown,
for instance, the state-market relations in Chile vary across sectors e.g. electricity,
public transport and pensions. Although those policies where inspired by the same
neoliberal prescriptions at the end of the dictatorship, they took different paths
during the democratic governments.
classical economic thinking of Adam Smith, David Ricardo and John Stuart Mill
and recent writings of Milton Friedman and Friedrich Hayek, among others.
Neoliberalism claims that society as a whole is best served by maximum market
freedom and minimum intervention by the state, claiming that such a situation will
enable individual entrepreneurial freedoms and skills to be maximally developed.
In this context, the governments role is limited to providing security, protecting
private property, and creating and maintaining markets (Harvey 2005).
A fourth feature of the neoliberal project consists in its ambition to restore class
power (Dumenil & Daniel, 2004). Harvey (2005: 15) argues that neoliberalism from
the beginning was a project to achieve the restoration of class power guided by
business elites and international institutions. In 1971 the labour movement enjoyed
its greatest global expansion, extending the collectivization of popular demands
(Therborn, 2011). The global economic elites generally regarded this largely anti-
corporate, anti-imperialist movement as having gone too far, calling for renewing
the conditions for capitalists expansion (Crozier et al, 1975). Conservative think
tanks like the Heritage Foundation and the American Enterprise Institute linked
their defence of individual freedoms to the defence of free markets (Medved, 2012).
One way of conceiving neoliberalism that brings together certain aspects of all four
dimensions is due to Mirowski and Plehwe (2009). They argue that neoliberalism
is, effectively, a thought collective, where by this they mean a multi-centric
movement anchored in a network of think tanks and pro-market institutions that
connect political, economic and scientific elites. Some of the epistemic commitments
that mark this thought collective are: markets must be built, they do not emerge
spontaneously; redefining rather than merely destroying or minimizing the state is
in the best interest of the market and those that profit from it; the best solutions to
problems caused by the market are themselves market-based (e.g. carbon credits, the
sale of human organs or vouchers for education) (Mirowski, 2013).
In Chile, the social market economy (Muoz Goma, 2007) was supported by
the political-economic elites, preventing major challenges to the market model
during Concertacin and Piera governments (1990-2014). Concertacin did
not break with neoliberalism, but only aimed to temper it by orchestrating greater
social equality (Silva, 2009). Despite structural inequalities, the improved material
conditions brought by capitalist modernization e.g. better quality of housing, roads
and infrastructure, increased private consumption and access to educatio helped
create support for continuing the neoliberal model. However, since the cycle of
mobilizations that started with the penguin student movement in 2006 (Donoso,
2013) and continued gathering momentum in 2011 with protests against for-profit
In Argentina, on the other hand, neoliberal policies came under severe scrutiny much
earlier, with the response to the countrys 2001 crisis proving pivotal. In effect, a social
reaction against market forces mobilized the country for over a decade (Villaln,
2007). The neoliberal model driven by Menem (1989-1999) was associated with
middle class consumerism, but also with corruption and unemployment (Novaro,
2006). The poor performance of the Washington Consensus policies led to the
collapse of the De la Rua government (1999-2001) and the convertibility plan.The
governments of Nstor Kirchner (2003-2007) and Cristina Fernndez de Kirchner
(2007-2015) subsequently capitalised on the backlash against the 1990s reforms.
Their post-neoliberal politics reinforced the activation of popular actors, enhanced
the legitimacy of the states right to intervene in structuring economic affairs, and
strengthened economic and social rights (Etchemendy, 2011). Despite the positive
results of the Kirchner administrations in their first decade, their confrontational
politics engendered controversy both domestically and abroad. There were repeated
clashes between the government and agro-industrialists over taxation and price
controls (2008-2009), confrontations with the Clarn media group concerning
television contracts and the media law, disputes with private consultants about
the inflation rates of INDEC (Institute of National Statistics), as well as disputes
concerning the nationalization of pension funds (AFJP), Aerolneas Argentinas and
YPF (Oil company), among many others. Until the end of Cristina Fernndez
government, the clash with foreign bondholders refusing to re-negotiation the
countrys 2005 debt left Argentina in technical default. The politics of agony
that inspired both Kirchner and Fernndezs government, in which power was
understood as the capacity to control rivals and weaken the opposition, ended
up putting their opponents on the counter-offensive. In December 2015 the
businessmen Mauricio Macri was elected president with a clear pro-market agenda,
driving a counteroffensive over the Kirchners administrations: foreign bondholders
were paid, the National Institute of Statistics (INDEC) was intervened suppressing
the release of any public data for up to 12 months and the prices of subsidised
sectors such as energy and transport were adjusted to market prices. Macris policies
represent a backlash to the Kirchners popular discourse, which societys reactions
manifesting spontaneously. The extent to which Argentina will move towards a
more pro-market society is still in question.
First, militarily, Pinochet was able to impose his authority inside the Junta, which
facilitated a more unified approach to the implementation of radical market reforms
(Grate, 2012), while a lack of cohesion inside the Argentinean Junta prevented such
an approach (Canelo, 2008; Boisard and Heredia, 2010).
Third, the implementation of reforms differed. While the stronger industrial sectors
in Argentina successfully resisted reform, forcing compensation from the state,
the Chicago boys applied a shock programme in Chile which, despite recession,
unemployment and business complaints, met little analogous resistance under
dictatorship (Etchemendy, 2011).
Sixth, politically, the technocratic political class helped build a neoliberal consensus
in Chile (P. Silva, 2008), while the attempt to disenchant politics by economics was
unable to disarm the collective tissue of Peronist networks in Argentina (L. Taylor,
1998). The Peronist philosophy of popular participation reproduced practices that
were in many ways incompatible with neoliberalism (Auyero, 2007).
2
The Chicago boys in Chile were explicitly conscious that the formation of a dynamic capitalist
class was fundamental for successfully constituting a market society and its subsidiary state. While
privatization and individualization were central to the neoliberal project, only with a capitalist class
able to compete in global markets and exercise a hegemonic position over the civil society, the
subsidiary state was going to flourish. As Minister Sergio de Castro put it: only in this way, we can
guarantee that the state will become truly subsidiary (DIPRE, 1978: 382).
Esprit de corps and ideological affinity, close relations with political power, and
good reputation in their respective societies are traits that all economic elites aspire
to achieve. The ability of the business sector to influence in policy-making and the
laws that rules businesses and the economy depend on these variables. Between 1990
and 2014, the business elites of Argentina and Chile, independently, had moments of
ascending and descending authority. Since the 2000s, in particular, their differences
were remarked. In what follows, the power position of these capitalist classes thus
contrasts along three dimensions: ideological cohesiveness (i.e. level of shared ideas
and capacity to promote a common agenda), political influence (capacity to affect
policy-making) and symbolic power (i.e. levels of visibility and social reputation).
The three dimensions are interconnected, and help to explain the hegemonic
position of Chilean business class, but not among their Argentinean counterparts.
tanks and business institutions aiming to promote business interests, their capacity to
articulate ideas on behalf of the entire sector was much more limited. For instance,
the annual business meeting IDEA (roughly equivalent to Chiles ENADE) did not
have the capacity to congregate all relevant actors nor the political influence of its
Chilean counterpart.
One of the striking rituals of post-dictatorship democracy in Chile was the public
endorsement that political candidates needed from the business sector. Since 1989,
when Alejandro Foxley and Carlos Ominami, the economic team of the centre-
left coalition Concertacin, presented their financial programme to ENADE (the
annual meeting of businesses), reassuring that if candidate Aylwin was elected the
bases of the neoliberal model would be maintained, presidential candidates were
expected to meet with business representatives to show their economic credentials.
Meetings of this nature were unthinkable in Argentina, especially in the post-
neoliberal landscape of the Kirchners years (2003-2015). The deference that the
Chilean political elites had to the power of the business class was inexistent in
Argentina; the unity of the Chilean business sector to defend a common ideological
agenda was absent among their Argentinean counterparts, and their public influence
was also more limited.
Some historians tend to link the fragmentation of the economic elite with Peronism
(Lewis, 2009). As the studies of corporate networks have shown (Salvaj and Lluch,
2012), the Argentine business suffered a sharp division between the 1950s and 1970s.
The social empowerment of the Peronist labour movement, with its re-distributive
claims and nationalistic narrative, rallied people against the accumulation of wealth
in the hands of the traditional bourgeoisie and foreigners since the 1940s. Conflicts
of interests between business groups competing for states protection inhibited their
capacity for a collective reaction (Acua, 1998). Pern threatened property rights
but also courted and exerted political influence over some segments of business. In
opposition to the powerful UAI (Industrialists), Pern supported the CGE in the
1950s, splitting the industrial sector. Further, state actors in Argentina denied or
gave only sporadic access to policy-making, dis-incentivising collective association
(Schneider, 2004: 194). Despite several attempts to build an economy-wide peak
association, partisan conflicts, the inability to reconcile sectorial interests, and weak
institutional capacity undermined these efforts3.
Although during the neoliberal 1990s Menem gave free rein to business expansion,
national industries in fact suffered from the introduction of international competition.
As Beltrn (2011) points out, the lack of commitment to the Convertibility Plan
within the heterogeneous business sector ended up increasing internal division. Under
the Kirchners governments, pressure on the private sector grew steadily, with only
businessmen close to the government benefited from state opportunities (for a picture
of the shifts within the business class and the divergent strategies that old and new
economic groups took during the post-convertibility years, see Gaggero et al 2014).
Despite these historical antecedents, the fragmentation of the Argentine business sector
during the Kirchner years is partly explained by the aggressive environment in which
they operated. As former minister Juan Llach observed: entrepreneurs individually seek
to save their companies from not being punished by the government with a tax inspection or
price controls. Employers react defensively. Having a public profile might be risky (Interview
80, May 12, 2009). In this adverse environment, the strategy of many entrepreneurs
rather than collective tended to be every one saves for himself .
The divisiveness of the Argentinean business class starkly contrasts with the
ideological unity displayed by its Chilean counterpart. The Chilean business
community, as its members referred to it during the period, was characterised by a
common liberal approach to economic matters and a shared moral conservatism in
its cultural values (Thumala, 2007; Grate, 2012). Informal networks that combine
social and instrumental relations also served to strengthen the defence of class
interests. A strong social system based on family relations, colleagues from college
and university, religious groups, chains of capital, and shared business interests
3
Schneider (2004: 174) argues that several coordinated initiatives from businesses lasted only until
the perception of threat passed, usually after the military had removed the offending government.
Since the return of democracy, temporary bodies such as grupo de los 11 (1984-1985), grupo de
los 17 (1987-1988), grupo de los 8 (1987-1989) or the captains of the industry were not able to
last either.
Pinochets regime triggered an ideological revolution for the business class, who,
despite internal heterogeneity and variety of agendas, managed to become a
unified sector. This unification was achieved in part through the influence of the
Chicago Boys (Valds, 1995). The economic program written by these economists
the Brick- served not only as a practical guide for implementing the privatising
reforms, but also as an ideological device to re-educate and unite Chilean capitalists
(Tironi, 2013). But this was not an easy transformation. Entrepreneurs supported
the military coup not only seeking to defend private property and restore order,
but also to placate leftist parties and an organised civil society that threatened the
power of elites (Schneider, 2004). The unprecedented unity among the business
sectors before the coup was broken after the shock polices implemented in 1975
(Montero, 1997). The policies of the Chicago Boys were originally resisted by small
and medium-sized industries, who used to a capitalism protected by the state were
forced to compete. The trade liberalisation promoted by the regime produced the
collapse of many companies and the financial crisis of 1982, generating resistance to
monetarism. Market reforms started gaining transversal support within the business
establishment only by 1985, after the economic recovery and the stabilisation of the
reforms (Cavallo et al, 1988).
Many business representatives played official roles in Pinochet regime since the
mid-1980s, which for Arriagada (2004) makes them the most ideologically driven
economic elite in the region. Until the mid-2000s, many of them maintained key
positions in several corporate boards, such as AFPs, position from which they not
only defended the market model with arguments, but also administrated the Chilean
pensions funds with neoliberal priorities (Huneeus, 2014: 350). Despite the marked
right wing position of Chilean businessmen, a natural generational replacement
added new executives to firms whose careers were less marked by historical political
divisions and who brought more technical approaches to management. Further,
business associations realised that such visibly marked right wing political affiliation
did not facilitate their relations with centre-left governments. Since the 2000s, new
business representatives, such as Felipe Lamarca, Juan Claro and Rafael Guillisasti,
renewed the tone of SOFOFA and CPC, increasing collaboration between
Concertacin government and businesses. Having said that, Chilean businessmen
did not change their views about the relationships between capital and labour.
They maintained a persistent view of subordinating labour organization to capital
interests. The demonization of workers unions and employers rights as a danger
for the countrys growth and the attraction of investment was a constant argument
from business representatives across sectors and from different ages between 1990
and 2014 (Huneeus, 2014; Undurraga, 2014; lvarez, 2015).
The ideological affinity of the Chilean business class was not a spontaneous
achievement. Since the 1980s, an ideological offensive to justify the new neoliberal
order and the emerging capitalist class was launched by the private sector.
Corporations invested in business associations and institutions that celebrated the
economic success of the exporter model and promoted free market values. These
institutions formed what Thrift (2005) calls cultural circuit of capitalism, based
on strong networks of enterprises, pro-business organisations, think tanks, private
universities, and the economic media (Undurraga, 2013). Different business centres
such as ICARE and CEP, plus strong business associations (CPC, SOFOFA, SNA,
CCHC), play a strong role in these circuits, and operate as meeting points, promoting
a business agenda, while offering technical support for regulatory lobbying in the
Parliament. ICARE, and its ongoing activities, became particularly influential
in this regard. As right-wing politician Joaqun Lavn pointed out: The boom of
ICARE started in the late 80s, and ENADE (ICAREs annual meeting) became a
landmark. Its the day the whole economy stops, when hundreds of executives, the whole PGB
meet, and authorities make their announcements (Interview 34, December 12, 2008).
These circuits have facilitated the defence of the market model and strengthened
the morale of the business class, making Chilean capitalism more sophisticated
and reactive. A pervasive discourse about innovation, entrepreneurship and social
responsibility the new spirit of capitalism (Boltanski and Chiapello, 2005) of the
Chilean neoliberal model celebrates the private sectors social role, emphasising
the generation of employment, reduction of poverty and the modernisation of the
country (Undurraga, 2014). As the CEO of a large firm put it, business ideals are
spread through business associations. At CPC, Ancham or Sofofa, managers compare practices
and generate benchmarks (Interview 11, October 2, 2008).
The closest the Argentinean business class has to an organisation like ICARE is an
annual meeting of businessmen called IDEA. This forum, however, is an isolated
activity that has no capacity to convene political actors, limiting its impact to the
business sector. IDEA grew with the boom of the 1960s and the demand from
corporations for more sophisticated managers. Despite the strengthening of
corporations during the 90s, the business sector failed to build a common ideological
agenda e.g. the convertibility plan never fully seduced industrialists. In the words
of a business consultant with experience in both countries, IDEA is a conference
where businessmen come together once a year, and you look at the faces of the crowd, and say:
youre my friend, youre my enemy. It is nothing like ICARE and the rituals of the Chilean
business community (Interview 81, May 15, 2009). Particularly after the collapse
of 2001, business associations, economic consultants and liberal think tanks the
Argentinean cultural circuits of capitalism retrenched to a defensive position. In
the post-convertibility years, the expert economic voices of the 1990s refuged
in private universities and consulting firms, where they were less visible to the
public sphere. It was only after the clashes between the Kirchner government and
agro-exporters in 2008 and the disputes about the intervention of public numbers
(INDEC) that they regained certain public presence. The economic difficulties in
which Cristina Fernndezs government finished in 2015 gave plenty of room for
these pro-market experts to regain visibility and credibility. It is still too fresh to
assess the extent to which the businessmen and pro-business thinkers linked with
Mauricio Macris government will help to build a common ideological agenda for
the dispersed Argentinean business sector.
4
For instance, the Heritage Foundations 2011 Labour Freedom rankings put Argentina 137th out
of 179 countries. Chile, by contrast, is ranked at 48th. Labour is more flexible and vulnerable in
Chile. Firms contract and dismiss labour with fewer constraints. State intervention in the form of
wage control, as well as hiring and firing restrictions is lower compared with Argentina.
Critical observers point out that the capitalist class in Chile succeeded in imposing
its particular interests under the banner of the national interest, and in this way
exercising their structural power (Ljubetic, 2008). When serious public discussion
of economic reform and labour issues were debated, the business sector routinely
defended its interests by arguing that any threat to business is a threat to the countrys
stability for instance, Alfredo Ovalle, president of the CPC, argued in his speech of
Enade 2007:
The situation contrasts starkly with that in Argentina. Big businesses did not enjoy
the protection of a tough partisan ally, such as the Chilean RN and UDI. Business
associations were not gathered under one common multi-business association.
Weaker business power facilitated significant reform, although specific sectors,
including finance and agriculture, occasionally had instrumental and/or structural
power to defend their interests (Fairfield, 2015). Despite the existence of several
business associations, such as SRA (Sociedad Rural Argentina), UAI (Union
Industrial Argentina) and ADEBA (Asociacin de Bancos Argentinos), there were
internal factions competing for influence over public policy: ranchers versus farmers,
manufacturing versus construction, wholesalers versus retailers, foreign companies
versus domestic, large firms versus small (Lewis, 2009).
do so. This situation was particularly visible during the Kirchner years. The links
between business and government were often individualised and informal:mediated
by personal networks, legislative lobbying, campaign contributions, and corruption
(Schneider, 2010: 309). As a result, business associations did not have the capacity to
influence governance at industry level to anywhere near a comparable degree.
Tax reform provides a concrete way of contrasting the character of business power
in Chile and Argentina. Attempts to increase taxation on income and profits in both
countries over the last two decades produced very different results. Argentina raised
corporate taxation further than Chile, while increasing the national tax agencies
access to bank information (with the aim of reducing income tax evasion). Despite
two decades of centre left governments in Chile, firms were effective in preventing
tax increases above 20 per cent and maintaining the states limited access to the bank
Entrepreneurs search for innovations has been largely identified as one of the
engines of capitalism. For Schumpeter (1976 [1942]: 83), in particular, capitalism is
an evolutionary process characterised by a creative-destructive dynamic in which
the bourgeoisie have the key function of reforming the pattern of production by
exploiting an invention or by reorganising an industry. But Schumpeter also attributed
to the bourgeoisie the role to defend capitalist values. In the aftermath of the 1930s
depression, the growth of monopolies and the increasing intervention of the state
were seen as constrains for entrepreneurs creative destruction process. Schumpeter
feared that capitalist societies would eventually turn socialist. The bureaucratisation
of private business and the role played by intellectuals persistently advocating change
in a socialistic direction threatened capitalisms legitimacy (1976 [1942]: 145).
Schumpeter anxiety was that modern businessmen were becoming like ordinary
office workers, losing the passionate fighting spirit of owners. The strata destined to
defend capitalist values and the importance of entrepreneurs was the bourgeoisie.
How well Chilean and Argentinean business classes have accomplished this role?
The business classes of Chile and Argentina critically differ in their public
recognition and capacity to defend capitalist values during the period studied
(1990-2014). Chilean capitalists enjoyed not only a disproportionate concentration
of wealth (Gini 0.50,World Bank, 2013), but also huge cultural and symbolic power,
indeed, a position of hegemony. Networks of contacts and influence in different
social spheres e.g. political, military, church, media and university reinforced their
dominant position (Tironi, 1999). Argentine employers, on the other hand, did not
experience such a concentration of affluence (Gini 0.42, World Bank, 2013) nor
did they have comparable influence and visibility. Corruption, low patriotism and
tax evasion were accusations commonly levelled at the business class in Argentina.
Unsurprisingly, it is a common view amongst many Argentineans that Argentina is
a country of poor enterprises but rich businessmen, which evinces the perception
that firms might easily go bankrupt and fail, while businessmen will always find
ways of maintaining their private wealth. Some interviewees asserted that anti-
capitalist attitudes are to be blamed for the low regard in which the business
elite is held. For others, businessmen are frowned upon because many got rich in
obscure ways, paying bribes and using other illicit methods, currying favour with
the state. This critique gained prominence during the 1990s after several prominent
entrepreneurs sold recently privatised firms and then transferred their earnings to
foreign bank accounts, rather than re-investing in the country. Furthermore, the
social cost of the 2001 crisis reinforced the negative perception of businessmen. As
an entrepreneur put it: I dont say that Im empresario [businessman]. In Argentina, this
is a bad word. Instead, I present myself as entrepreneur. Businessmen are frowned upon. It
means that you evade taxes, have illegally-employed staff, pay bribes, and are cosy with people
in government who do you favours (Interview 82, May 17, 2009). It is interesting to
note the semantic displacement from businessman to entrepreneur in this quote. If
businessmen are linked with class, self-interest and narrow moneymaking priorities,
entrepreneurs are portrayed as generating opportunity and wealth, as adventurers
and risk takers (Jones & Spencer, 2009).
In response to the hostile environment for the capitalist class the main during
the Kirchner years, big businessmen in Argentina tended to keep a low profile.
With the exception of the business media, they did not frequently appear in the
public press commenting on current affairs. One interviewee commented that it
is not convenient for businessmen to show off their success or to be too loud in
defending their interests in the public domain. The government might increase
their taxes or regulators might decide to audit their firms more strictly. Alfredo
Coto, for instance, owner of a supermarket chain and president of IDEA, gave
an interview on November 18, 2005, before IDEAs annual meeting, criticising
the government and projecting 13% inflation for 2006. The Kirchners reacted
ferociously. No government official attended the conference. Mr. Coto was seriously
attacked, and nobody stood up for him. After the conference, he renounced the presidency of
IDEA, and was the first employer to sign a price agreement with the government.They made
him lick the ground, an economic journalist explained (Interview 70, March 25,
2009). Jos Miguel Aranguren, then the president of Shell (now Minister of Energy
under Macris administration), endured a similar experience after challenging
Kirchners call to boycott Shell stations because of a refusal to accept the imposition
of government price limits in 2005. Consequently, many businesses were subjugated
by the political power of the Kirchners.
Despite the fact that many businessmen complain about their hostile treatment by
government officials, some managers assumed responsibility for the low regard in
which capitalists were held. They claimed that the private sector did not succeed in
defending its interests, the key responsibility of the business class for Schumpeter.
For instance, the CEO of a privatised utility firm commented on the inability of
the business class to secure and legitimise the 1990s reforms: It was also our own
fault.We were not able to legitimise the changes introduced. I agree: Menem was corrupt. But
there was fiscal balance and economic equilibrium.Yet we were not able to defend a constructive
business environment (Interview 83, May 20, 2009). Moreover, some businessmen
interviewed defended themselves by arguing that the recurrent economic crises,
institutional instability and hostile business conditions have forced them into short-
term and self-centred investment thinking.
If, on the whole, Argentine businessmen were accused of short-term thinking, and
if their public visibility and influence on government was limited, the contrast with
Chile during the period (1990-2014) could not be starker. A notion of heroism was
built up around the business class, especially in economic circuits. Businessmen were
cast as modernising agents, as the figureheads of the triumphant market economy
of the 1980s (Montero, 1993: 38). Since the 1990s, private firms consolidated a
leading social role in a country obsessed with economic growth (Tironi, 1999). A
particular culture of celebrity that surrounds CEOs extended this exultant narrative.
A dominant pro-business press amplifies their voices, magnifying their influence on
public discussion (Mnckeberg, 2009). As University Chancellor Andrs Bentez
noted:to be presented as a businessman in this country opens doors everywhere. It is worthier
than being an artist or a writer (Interview 9, September 27, 2008). And yet after so
many scandals of corruption and collusion unveiled in the last years one could
doubt if Bentez would claim the same optimistic vision about the image of Chilean
businessmen in 2016, the surveys during the period studied were pretty stable about
this issue. According to Barmetro CERC, between 1996 and 2010, roughly around
70% of interviewed agreed that businessmen are the base of he economy and
generate employment for Chileans: we all benefit from their work. Only a 30%
average during the same period considered that businessmen are only interested in
their profit, aiming to impose their will, without considering the consequence on
others (Huneeus, 2014: 355).
The Chilean business sector declares that it is proud of its long-term investment
in the country, portraying itself as a generator of employment and progress. In the
narratives collected from employers, Thumala notes the high opinion businessmen
have of themselves: these men want to be identified with the ideals of professional
and ethical superiority and the justification of a government of the best ones (2007:
97). This sense of elitism is connected with their powerful social position, but also
with the hierarchical character of Chilean society.The government of the best ones
as president Piera proclaimed, was the manifest expression of a feeling of elite, no
longer founded on the notion of aristocracy, but on business success. As the editor
of an important economic media outlet commented: the business community feels a
sense of responsibility to the country.They have enterprises abroad, but they are proud of living
in Chile. They distinguish themselves from their Peruvian and Argentine counterparts, who
live abroad and manage their businesses remotely (Interview 33, November 28, 2008).
4. Discussion
This paper has explored the connection between neoliberalism and the capitalist
classes in Argentina and Chile. In particular, it investigated the legacies of neoliberal
reforms for capitalist class formation, asking why capitalists were able to achieve a
hegemonic class position through market reform in Chile though not in Argentina.
While the existing literature on neoliberalism sheds light on various similarities
and differences in these countries experiences, as Section 2 explored, not enough
attention has been paid to the role played by the capitalist classes in defending
business interests and maintaining market reforms. This paper fills that gap. The
divergent paths of neoliberalism in these countries may be explained by multiple
factors that go beyond the role of the capitalist classes, such as the political
conditions under which market reforms were implemented, the concrete outcomes
of neoliberal reform (2001 crisis vs. capitalist modernization) and varying levels of
collectivisation and reaction to marketization. However, the differing degrees of
power exercised by the Argentinean and Chilean business classes in attempting to
legitimise neoliberal reform and resist collectivist attempts at undoing marketization
were a fundamental factor in shaping the recent history of each country.
Finally, the symbolic power of the capitalist classes also differed in both countries
during this period. Although the Chilean business class has recently come under
heavy scrutiny for a series of corruption scandals, during the Concertacin years
(1990-2010) it managed to become a hugely visible, legitimized sector.The symbolic
power and public influence of the Argentinean capitalist class was, by contrast, much
more limited.The credibility of the business class alongside politicians and unions
was widely doubted. Corruption, low patriotism and tax evasion were accusations
commonly levelled at economic elites. While Chilean businessmen were highly
visible and enjoyed a dominant position in most fields of society i.e. business,
In the aftermath of the period analysed (1990-2014), the symbolic power of the
business elites has continued changing in both countries. Despite decades in which
the Chilean business class ruled comfortably, their hegemony is now challenged
afresh at least in symbolic terms.While their structural power, ideological cohesion
and dominant position in several sectors remains almost untouched, their reputation
is in question virtually across the board. After a series of corruption scandals
implicating key business groupse.g. Matte, Piera, Luksic, Paulmann, Saieh in
which the blatant subordination of the political class to corporate interests became
evident e.g. SQM, Penta, Corpesca, Caval the reputation of the business class has
been damaged. Chileans see more clearly that the motivations and commitments
of businessmen do not necessarily align with the interests of the nation, as is so
ubiquitously declared, but rather with profit and self-interest. The business class
is increasingly perceived as abusive, with public image-lynching through social
media becoming a growing trend. In April 2016, for instance, in the Lower Camera
Congressman Rivas publicly insulted businessmen Luksic as a son of the bitch,
accusing him of being responsible for Santiagos flooding. Luksic responded through
a youtube video, appealing to the support of common citizens. Luksic presented
himself as one of the most powerful citizens in the country, and claimed he was
tired of being blamed for the injustices of the system. In social media, however,
the reaction of scorn lasted for weeks. Few feel compassion for the millionaires
affliction. An episode of this nature would have been unthinkable a decade ago.
Entrepreneurs in Chile seem to be retrenching to a defensive position.
public scandals, especially in an age obsess with transparency. The reputation of the
Chilean business class is experiencing serious decline. Despite its growing disrepute,
however, the structural power of the sector, its ideological unity and well organised
associations, remain powerful tools for defending a pro-business environment. But
the environment has changed. Social movements proved that influence over the
state can undermine elite capacity to maintain the market rule e.g. changes in
the education regime after 2011. It will be interesting to see the extent to which
the guardians of neoliberalism in Chile will be able to contain reactions against
marketization in light of their newly weakened reputation.
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Stefan Bauchowitz
The London School of Economics and Political Science
s.bauchowitz@lse.ac.uk
The purpose of this article is to explore electoral forecasting and public opinion
tracking in Latin America. We review different approaches used to estimate
the true value of public opinion, and assess the range of their application.
We focus on election night forecasting and campaign variation tracking in
Latin America. We propose a two-stage model based on poll aggregation and
Bayesian inference. We present data from two presidential elections in Chile.
We test the model and show that it provides the most accurate election night
forecasting point estimate and the most comprehensive campaign variation
tracking method. Finally, we discuss the advantages and limitations of our
model, and suggest a route for future research.
Keywords: presidential election, public opinion, Chile.
207
Electoral forecasting and public opinion tracking in Latin America...
Introduction1
Electoral forecasting dates back to at least 1948, when Lois Bean argued that data
from individual states could be used to predict the outcome of national elections
in the United States (1948). This approach was complemented in the mid-1970s,
when Ray Fair used aggregate economic measures along with political variables
to explain electoral returns (1978). Michael Lewis-Beck and Tom Rice produced
the first book-length overview in the 1990s, suggesting that forecasting should be
treated as a predictive instrument and be evaluated accordingly (1992). Randall
Jones extended the scope to trial heats (polls), exit polls, expert judgments, electoral
cycles, and the nomination process (2002).
Campbell and Garand suggest that electoral forecasting has three different objectives,
related to academia, politicians and the media (2000). They argued that the first
objective is to provide academics with evidence, which helps advance scientific
knowledge. They can use the data to accept or reject electoral theories. The second
objective is to allow politicians to evaluate the effect of campaign events.They can use
the input to change or uphold their strategies. The third objective is to provide the
media with reference points, which can help them interpret the electoral process and
provide voters with information they can use to evaluate the candidates in the race.
1
This work was partially supported by Fondecyt Project 1120638 - How have electoral preferences,
institutional incentives and internal party/coalition politics determined who wins and who loses in
legislative and municipal elections in Chile, 1989-2009?
public opinion can provide both politicians and the media with information proxies
and short-cuts.
Electoral forecasting and public opinion tracking are intrinsically related to each
other.Their ultimate objective is to estimate the true value of 2 public opinion.They
differ in that they each focus on the value of the measure at different points in time.
On the one hand, forecasters attempt to estimate vote intention for each candidate
on election night, by comparing the forecast to the election result; the veracity
of their estimates can only be observed on election night. On the other hand,
trackers aim to estimate vote intention for each candidate throughout the campaign;
the veracity of their estimates cannot be observed during the campaign, although
estimates of public opinion closer to the election can arguably be considered a
forecast in their own right.
Electoral forecasting and public opinion tracking are at an incipient state in Latin
America. While, scholars, politicians and voters alike turn to polls, expert opinions,
quantitative models and in some cases electronic markets they rarely use their
full potential to track the final and partial state of public opinion during electoral
cycles. The contribution of this article is to develop and test a model for electoral
forecasting and public opinion tracking sensitive to the particular characteristics
of Latin America. As most countries approach three decades of uninterrupted
democracy, we believe that there is finally leeway to develop a model that is accurate
on both counts. We propose a model that increases the accuracy of election night
forecasts and provides a more comprehensive account of campaign variations.
1.1. Approach
Andreas Graefe et al. identify four approaches that aim to estimate the true value of
public opinion during electoral cycles (2014). We follow their insightful summary.
The first approach is based on public opinion; it usually relies on information
stemming from trial heat polls to make inferences on voting behavior. The second
approach is based on expert opinion; it generally uses the judgment from political
insiders and experienced observers as reference points to predict the current state
of an electoral campaign and the final outcome of an election. The third approach
is based on quantitative models; it commonly combines economic indicators and
political variables 3 to explain electoral results. The fourth approach is based on
electronic markets; it normally incorporates information from electoral markets to
make projections.
The approach based on polls is perhaps the most common (Graefe et al., 2014).
It normally relies on data from vote intention polls, where individuals are asked
who they would vote for in the upcoming election. Questions are usually open-
ended (unlimited number of options) or close-ended (limited number of options).
Individual polls can be used on their own or combined into aggregate data.
James Campbell and Ken Wink analyzed the accuracy of polls for 11 presidential
elections in the US from 1948 to 1988 (1990). They find that errors are often large,
increasing as the distance from the election grows. Christopher Wlezien shows that
errors in polls are often caused by sampling problems, non-responses, inaccurate
measurements and faulty processing (2003).
One method used to increase the accuracy of estimations has been to average polls
conducted by different organizations near the same time. Richard Gott and Wesley
Colley used this method to correctly predict the outcome of the 2004 and 2008
US elections (2008). This method is known as aggregating. A more advanced form
of aggregating is called projecting, in which the historical record of the polls used
are taken into account when forecasting electoral results or tracking variations
throughout the campaign. Indeed, by using the error of each poll in the previous
electoral cycle, a formula can be derived to estimate the expected error the poll will
have in the current electoral cycle. Robert Erickson and Cristopher Wlezien find
that poll projections are much more accurate than individual polls for election night
forecasting (2008).
The approach based on experts is the traditional manner of forecasting elections and
tracking public opinion (Graefe et al., 2014). Samuel Kernell shows that before the
emergence of polls in the 1930s, the opinion of experts was the predominant way
of assessing electoral cycles (2000). Experts influence extends to the present day.
They normally know how to read and interpret polls, and sometimes have insider
information that enhances their intuition. Some experts take public polls at face
value and simply propagate their forecasts through the media. Other experts may
completely disregard polls and use insider information to state their predictions.
Either way, they do not have to meet the same standard as other approaches with
the same objective and disclose their particular methods.
Expert predictions are often a product of different sources. They may rely on polls
or on insider information. Experts may rely on both or on none.They may consider
only some of the polls or some of the insider information to make their election
night forecast and interpret campaign variations. Experts are often considered
reliable proxies since they have experience in reading elections. But also because
their careers often depend on their accuracy. Experts who get elections right stand
out, while experts 4 who get elections wrong fade away. Their forecasts therefore
tend to be more conservative they do not normally incur in high risks. Since
they can change their opinion at their discretion, their readings generally converge
towards the average prediction.
One way that has been singled out as a manner of increasing accuracy further is to
combine individual models. Larry Bartels and John Zaller used various combinations
of structural variables representative of the economy to develop and test 48 models
(2001). They showed that by combining models together they were able to reduce
error of election night forecasts made by individual polls by around 15%. Robert
Erickson, Joseph Bafumi and Bret Wilson built on this, and showed that accuracy
could be further increased when public opinion variables were added into the
combined models (2001). In their study they added presidential approval ratings
to each of the 48 models, and showed that accuracy of election night forecasts
increased by around 30%.
Electoral forecasting has also frequently been used in presidential regimes, with
most evidence stemming from US elections. Some of the major contributions date
back to the early 1980s (Lewis-Beck and Rice, 1984; Rosenstone, 1983). Since
1996, the most stable approaches have correctly forecast the election winner with
an average error of less than 3% (Jones and Cuzn, 2008). These forecasts have
often been quantitative models based on economic measures (Alesina, Londregan
and Rosenthal, 1993; Nadeau and Lewis-Beck, 2001; Lewis-Beck and Stegmaier,
2000). Since the 2004, electoral forecasting has also relied on public opinion polls
(Campbell, 2008). In 2012, Drew Linzer combined polls to produce an election
night forecast and an account of campaign variations (2013).
France is the leading case in European presidential regimes, with electoral forecasts
dating back to 1991 (Lewis-Beck, 1991). While most contests since then have had
some sort of forecasting, the tool received a boost after the polls failed dramatically
in the 1997 legislative elections (Jrme, Jrme and Lewis-Beck, 1999) and then
again in the 2002 presidential election (Durand, Blais and Larochelle, 2004). While
some academics questioned the quality of the data, others turned to explanations
based on political instability (Jerme and Jerme, 2000). At any rate, it was this turn
in events that led to the massification of quantitative models. In 2002, vote functions
were explored (Dubois and Fauvelle-Aymar, 2004). In 2005, literature surrounding
models grew further, when economic conditions were found to be robust predictors
(Auberger and Dubois, 2005). Richard Nandeau, Michael Lewis-Beck and Eric
Blanger built on these models with a multi-equation solution (see 2010).
2. Application
Latin American countries have received significantly less attention from electoral
forecasters and campaign trackers. One reason may be because of their young
democratic record (Mainwaring, 1998). A second reason may be because of the
quality of available data (Lewis-Beck and Rice, 1992). Electoral forecasting cannot take
place in systems without elections or in environments with incomplete information.
Accordingly, most approaches to electoral forecasting and public opinion tracking
in the region have used rudimentary resources. Inaccurate assumptions about the
data have often been made in order to generate pseudo-scientific inferences. For
example, some experts interpret individual polls as indicators of the current state
of public opinion many days after they have been published, or as a forecast for
election night many days before it takes place.
If they read polls irresponsibly, they can inadvertently sway the result of an election.
An influential expert, in a country sensitive to the bandwagon or underdog effects,
could unintentionally bias voters towards a given candidate. Both sources of bias are
more common in countries with poorly regulated public opinion research and media.
In the case of quantitative models, most of the research is undertaken ex-post and
can thus only be used as a contextual element of electoral events, or as independent
variables. These studies which have grown in quality and quantity in recent years
can be more useful as control variables in electoral forecasts and campaign tracking.
Models with few variables tapped at few point in time cannot serve to track
campaign trends. Electronic markets do not have this problem. Since they present
continuous data points, they usually serve as real time trackers of public opinion.
The shortcoming of electronic markets is that they are rare in the Latin America.
We are only aware of one such experience in the region, Bolsa Electoral in Chile2.
Any one of the four approaches outlined above could potentially be developed
and tested in Latin America to forecast elections. Indeed, as more elections take
place and more data becomes available, they should. However, at this point in
time the approach based on public opinion stands out. First, and in terms of data
availability, because most countries in the region have pollsters and polls. Only some
countries are stable enough to use quantitative models and most countries do not
have electronic markets. Second, and in terms of data quality, because most pollsters
and polls report their methods. Only some regional experts and electronic markets
(if available) do the same. Third, and in terms of data parsimony, because polls are
the smallest unit of analysis in an aggregate forecast. Both quantitative models and
electronic markets are products of aggregate indicators.
3. Two-stage model
In this section we propose a two-stage model based on the public opinion approach
to forecast elections and track public opinion in Latin America. We argue that
the approach fits in well, given the structural and circumstantial conditions of
the region. We believe that data reported by pollsters is the best possible source
of information to estimate the true value of public opinion during an electoral
cycle. In what follows we propose a model based on poll aggregation and Bayesian
inference capable of both forecasting elections and tracking campaign variations in
the region. We borrow from advances made in two-party systems with large banks
of poll data. However, we design our model to fit the particular characteristics of the
multi-party systems and quantity of information in the region.
2
Bolsa Electoral is a project led by the Facultad de Economa y Negocios of the Universidad de
Chile. Its main purpose in 2009 and 2013 elections was to predict the outcome of elections in Chile,
such as the share of the popular vote for each presidential candidate, by observing the transaction of
fictitious electoral shares.
The two-stage model we propose was developed and tested in Chile, a stable multi-
party democracy with regular public opinion polls across numerous electoral cycles.
Chile is an interesting case because polls have often been seen as having predictive
power. Yet, evidence from the 1999 and 2005 presidential elections shows the
contrary; polls are significantly inaccurate when used as predictors.This originally led
us to believe that they were also biased instruments to measure campaign variations.
We tested our model live with data from the 2009 and 2013 presidential elections on
the website Tresquintos.com3. For both elections we produced accurate estimates of
the election night result, along with a comprehensive account of campaign variations.
3.1. Stage 1
While simple averages may perform well in some situations, the scarcity of data intrinsic
of Latin America warrants a different approach. When some information about the
accuracy of polls is available, Scott Armstrong suggests weighing each observation
(2001). Since we find that pollsters in the region are often of uneven quality (some
may be politically biased or have significant methodological flaws) and the number
of polls they output can be small (sometimes only publishing one poll in an entire
electoral cycle) we opt for this weighted approach. In constructing the weight, we take
into account each polls margin of error, the accuracy of its pollster, and the time at
which it was fielded. In what follows we review each of these variables.
3
Tresquintos.com is a project led by Kenneth Bunker. Its main purpose has been to predict the
outcome of elections in Latin America, such as the share of the popular vote for each presidential
candidate, by aggregating polls. Note that the model presented here and used on Tresquintos.com is
a work in progress. Hence there are slight variations between the estimates presented here and those
on the website.
We apply a standard formula, derived for polls that draw simple random samples from
a large population. The logic behind the formula is that the numerator represents
the confidence level, while the denominator represents the sample size. If we hold
the numerator constant at a given confidence level, as the denominator increases,
the margin of error decreases. We propose the following specification:
where i is a poll, N is its sample size, and k reflects the confidence level4.
We apply a method that accounts for the particular features of multiparty systems
with multiple candidates (see Wright and Russell, 2013).We assess the accuracy of a
pollster according to the overall error of their last available poll for the immediately
previous election. That is, we assess each pollsters mean squared error. We propose
the following specification:
4
We use 1.29 as the numerator for a confidence level of 99%, we use 0.98 as the numerator for a
confidence level of 95%, and we use 0.82 as the numerator for a confidence level of 90%.
where p is the pollster, y is the observed share of votes for candidate c in the
immediately previous election, y is the estimated share of votes for candidate c
in the immediately previous election, and C is the total number of candidates
in the immediately previous election5. Given the dearth of historic information
on pollsters performance, to avoid assigning excessively high or low weights to
particularly accurate or inaccurate pollsters we winsorize the accuracy weights to
the 10th and 90th percentile.
We apply a decay function to account for this issue. In our model, an average poll
will lose about half its weight in thirty days, but the exact rate of decay of each poll
is itself a function of its moe and accuracy. The age is given by the number of days
that have elapsed since the poll was fielded.We propose the following specifications:
where i is a poll, p is a pollster, and T reflects the number of days that have elapsed
since the poll was fielded6.
5
We assign the average pollster weight as the default for pollsters for which no previous information
is available.
6
We use the median date of fieldwork as the date of the poll.
with smaller margins of error that are fielded by more accurate pollsters. If the two
polls are fielded on the same day, the former poll will decay faster than the latter poll.
An example may help clarify this.The first poll in an electoral cycle weighs 100% in the
overall. If a second (more accurate) poll is published on the same day, the first poll will
weigh less than the second poll in the overall. If a third (less accurate) poll is published
that same day, the first poll will weigh more than the third, but less than the second, in
the overall.Weights are recalculated each time a poll is published and assigned to a vector:
where i is the poll, p is the pollster, and n is the number of polls fielded to date.
Then, the estimated share of votes for each candidate is multiplied by its respective
weight. This process is described by the following specification:
where z is the predicted share of votes for candidate c at time t, y is the estimated share of
votes for that candidate,W is the respective polls weight, and n is the total number of polls.
3.2. Stage 2
where P(A|B) is the probability of A given that B is true, P(B|A) is the probability
of B given that A is true, and P(A) and P(B) are the probabilities of A and B
independent of each other.
We use this theorem to update our predicted share of votes for a candidate (say, B)
every time a poll publishes an estimated share of votes for that candidate (say, A).
It has been frequently applied in electoral studies, including research that has used
public opinion polls to estimate electoral returns (Fernandez-i Marin, 2011; Lock
and Gelman, 2010; Jackman, 2004; Linzer, 2013; Strauss, 2007). As such, it has been
found to increase the overall accuracy of estimates (see Brooks and Gelman, 1998;
Gelman and Rubin, 1992) and (Jackman, 2000, 2009).
We use the adjusted proportion of the vote intention reported for each candidate in
each poll as the parameter of interest (see Stoltenberg, 2013). We assign the number
of respondents that vote for a certain candidate c in a given poll i to a vector yi.
For example, if 1,000 individuals are interviewed for poll i, and candidate c obtains
.4, we infer that yi,c = 400. For the multinomial distribution this means that the
event of voting for candidate c is observed 400 times; in each individual poll, the
counts themselves are considered a multinomial distribution, with parameter .
Accordingly, we propose the following specification:
where is the probability of a respondent stating his intention to vote for candidate
c, and Ni is the sample size of the poll.
We use a non-informative prior. This is also known as the let the data speak for
itself approach (Gelman et al., 2004, 51). The prior distribution is thus based on
a vague estimation of the possible range of support for each candidate. We use
the size of the endorsing party as a proxy. We assign a prior of 30 to 60 percent
for candidates endorsed by major parties, and priors of 0 to 30 percent for the
candidates endorsed by minor parties.
As the number of iterations approach infinity, the sample converges on the posterior
density of the distribution of interest (Jackman, 2000). In practice, this requires
including uncertainty into the pollsters estimates, such that we are not concerned
with individual probabilities and vote shares but with probability distributions. By
doing so, we account for the pollsters estimates of public opinion.
This procedure accounts for the gaps between polls. We estimate daily unobserved
vote shares using a random walk (see Jackman, 2004). For the transition model, the
posterior distribution at time t reflects probabilities, given by the voting probabilities
at time t 1, which are then fed back into the multinomial model as proportions
of a pseudo sample of the size of the previous observation.
3.2.4. Computing
Data are analyzed using the R statistical package (R Core Team, 2012).We generate
Markov chains with the Gibbs sampler JAGS (Plummer, 2012). JAGS takes samples
from the individual conditional distributions of each parameter of interest. We
estimate the sampling distribution for each day in the electoral cycle7.
4. Data
We use data from the 2009 and 2013 elections in Chile. In the first round of the
2009 presidential election (15 December) four candidates ran for office: Sebastin
Piera, Eduardo Frei, Marco Enrquez-Ominami, and Jorge Arrate (see Table 1).
Since none of the candidates secured the absolute majority of votes needed to take
the presidency outright, a run-off between the two most-voted candidates Piera
and Frei was held on 17 January, 2010. Piera was elected to the presidency with
51.61% of the vote (see Toro and Luna, 2011).
In the first round of the 2013 presidential election (17 November) nine candidates
ran for office: Michelle Bachelet, Evelyn Matthei, Marco Enrquez-Ominami,
Franco Parisi, Marcel Claude, Alfredo Sfeir, Roxana Miranda, Ricardo Israel and
Toms Jocelyn Holt (see Table 2). Since none of the candidates secured the absolute
majority needed to take the presidency outright, a run-off between the two most-
voted candidates Bachelet and Matthei was held on 15 December, 2013. Bachelet
was elected to the presidency with 62.16% of the vote (see Bunker, 2014).
7
We iterate the process 100,000 times, with a 10,000 burn-in.
Source: Authors.
We consider 11 major national pollsters (see Table 3). In 2009 we consider polls
from: Centro de Estudios Pblicos (CEP), Centro de Estudios de la Realidad
Contempornea (CERC), El Mercurio/Opina, Giro Pas/Subjetiva, Imaginaccin,
IPSOS, La Tercera/Feedback, UDD/La Segunda and UDP/ICSO. Three of the
10 pollsters conducted face-to-face interviews (CEP, CERC and UDP/ICSO) in
all of their polls. The other seven pollsters conducted telephone interviews. We
considered the question: If the election were held next Sunday, which of the
following candidates would you vote for? We coded answers: Sebastin Piera,
Eduardo Frei, Marco Enrquez-Ominami, Jorge Arrate, and Other/None.
For both elections we ignore Other/None answers, and use likely voter models
when available8. The estimates for each of the candidates are thus rescaled to reflect
the proportion of valid answers only.We register the total number N as the sum of the
preferences for all of the registered candidates. While this inevitably reduces the size
of the samples, it makes theoretical sense. Undecided voters are, on average, normally
distributed, and likely-voter models generally help distinguish signals from noise.
For both elections we use data that covers the final 100 days of the campaign. This
is the date when candidates are legally required to register. It also marks the point
in which pollsters can legitimately consider all candidates in the same scenario.
Before candidates register, pollsters can only speculate, and cannot use closed-ended
questions. Indeed, before then, pollsters may ask about candidates that eventually
do not register, or not ask about candidates that eventually do register. In 2009 we
consider polls from September through December, and in 2013 we consider polls
from August through November.
8
Likely voter models are used by pollsters to ascertain which respondents are probably going to
turn out for an election. These models can be understood as the most sophisticated prediction of a
pollster.
5. Results
Figure 1 shows the adjusted poll prediction for the first round of the 2009 election.
These are the results derived from Equation 5. It shows the percentage of support
for each of the four candidates that ran for election. It shows that the order in their
preferences did not significantly vary between October and December.
Piera showed little variation in his vote intention, consistently polling between
40 and 45 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that his average vote
intention was 43.7% during September-October, 43.4% during October-November
and 42.9% during November-December. Frei was the runner-up, polling between
28 and 32 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that his average vote
intention was 28.4% during September-October, 27.8% during October-November
and 27.6% during November-December. Enrquez-Ominami followed in the race,
with preferences ranging between 18 and 22 percent. Based on the adjusted polls,
we estimate that his average vote intention was 23.2% during September-October,
23.3% during October-November and 22.5% during November-December. Finally,
Arrate moved between 1 and 6 percent. Based on the adjusted polls, we estimate
that his average vote intention was 4.5% during September-October, 5.3% during
October-November and 6.8% during November-December.
Figure 1
40%
Adjusted vote intention
30%
20%
10%
0%
Sep Oct Nov Dec
Time
Candidates Piera Frei Enrquez Arrate
Figure 2 shows the Bayesian model with the results for the first round of the 2009
election. The dots represent the original values reported by the pollsters, ignoring
undecided voters. These are the results derived from Equation 6. It uses each of the
adjusted poll predictions and tests the likelihood they represent the true value of
public opinion. The percentage of support for each of the candidates in days that
do not have an adjusted poll prediction were estimated with a MCMC random
walk. The lines represent the estimated vote proportion for each candidate and the
shaded areas portray the credibility interval (analogous to the confidence interval).
The symbols represent the adjusted polls. It shows that the estimated vote share
for Piera remained stable throughout the campaign. He began campaigning with
a vote intention of 45% in September and finished with a vote intention of 44%
in December. Our final estimate for Piera was 43.3% (he obtained 44.0% of the
vote on election night).The precision of our estimate for Piera was widest in early
September and late November.
It also shows that the estimated vote share for Frei and Enrquez-Ominami
converged in the middle of the election cycle. While Frei started with a vote
intention around 30%, and Enrquez-Ominami started with a vote intention
around 20%, they both approached 25% in mid-October. Our final estimate
for Frei was 28.3% (he obtained 29.6% of the vote on election night), and our
final estimate for Enrquez-Ominami was 22.2% obtained 20.2% of the vote on
election night). As with Piera, the precision for our estimates for both Frei and
Enrquez-Ominami were widest in early September and late November. Finally,
the figure shows that the estimated vote share for Arrate increased at a slow but
steady rhythm. He moved from 3% upon registration towards 7% on election
night. Our final estimate for Arrate was 6.1% (he obtained 6.2% of the vote on
election night). The precision of our estimate for Arrate was the narrowest of the
four candidates.
Figure 2
60%
50%
Vote intention
40%
30%
20%
10%
0%
Figure 3 shows the adjusted poll prediction for the first round of the 2013 election.
It shows the percentage of support for four of the nine candidates that ran for
election. It shows that the order of preference between the top two candidates did
not change in the final 100 days. However, there were important variations for the
bottom two candidates.
Bachelet showed the largest variation in her vote intention, polling anywhere
between 38 and 55 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that her average
vote intention was 47.2% during August-September, 47.4% during September-
October and 45.7% during October-November. Matthei was the second favorite
candidate, polling between 20 and 28 percent. Based on the adjusted polls, we
estimate that her average vote intention was 22.4% during August-September,
23.1% during September-October and 24.6% during October-November. Marco
Enrquez-Ominami followed in the race, with preferences ranging between 8 and
12 percent. Based on the adjusted polls, we estimate that his average vote intention
was 10.1% during August-September, 9.3% during September-October and 8.4%
during October-November. Parisi moved closely to Enrquez-Ominami, with
preferences also ranging between 8 and 12 percent. Based on the adjusted polls,
we estimate that his average vote intention was 12.1% during August-September,
12.3% during September-October and 12.6% during October-November.
Figure 3
60%
Adjusted vote intention
40%
20%
0%
Figure 4 shows the model with the results for the first round of the 2013 election.
The dots represent the original values reported by the pollsters, ignoring undecided
voters. As explained above, it uses each of the adjusted poll predictions, and simulates
the likelihood they are the true value of public opinion. It shows that the estimated
vote share for Bachelet varied throughout the campaign. She began with a vote
intention of 45% in August before climbing to 50% in October and falling to
44% in November. The precision of our estimate for Bachelet was widest in late
September and early October. Bachelet was only able to solidify her vote intention
in the final month. Our final estimate for Bachelet was 47.4% (she obtained 46.7%
of the vote on election night).
Figure 4 also shows that the estimated vote share for Matthei remained stable
throughout the campaign. She moved between 20% and 25%. As with Bachelet, the
precision of our estimate for Matthei was also widest in late September and early
October. Our final estimate for Matthei was 22.6% (she obtained 25.0% of the
vote on election night). Finally, the figure shows that the vote share for Enrquez-
Ominami and Parisi were not significantly different. Both, started and finished with
around 10% each. The precision of our estimate for Enrquez-Ominami and Parisi
were widest in late September and early October. Our final estimate for Enrquez-
Ominami was 8.7% (he obtained 10.8% of the vote on election night), and our final
estimate for Parisi was 12.2% (he obtained 10.1% of the vote on election night).
Figure 4
60%
50%
Vote intention
40%
30%
20%
10%
0%
The above shows that the forecasts, for both 2009 and 2013, were extremely close
to the election night result. However, since the forecasts were made in real-time, we
can also compare them to other methods normally used to anticipate the results of an
election. For example, if we compare our final forecast for the 2013 election to the
predictions of the individual pollsters final poll in the cycle for the same election, our
accuracy is significantly superior considering both the total and the average error (see
Bunker and Bauchowitz, 2013).While some critics find this comparison troublesome
(see Gelman, 2013), we consider that poll aggregators and polls are essentially at odds
since both attempt to forecast and predict the true value of public opinion at a
given point in time. At any rate, while this successful experience does not validate the
method, it is indeed a first step in the right direction (Traugott, 2015).
Discussion
In this article we developed a two-stage model based on a public opinion approach
to forecast elections and track public opinion in Latin America.We tested the model
with data from Chile. We showed that election night forecasting and campaign
variation tracking is possible in developing democracies that present methodological
challenges such as large multi-party systems or a lack of data. We showed that a
model that could both mitigate bias and smooth polls over time was a suitable
approach. Indeed, we showed that even though we do not produce an outright
prediction for election night, in every case our final estimated vote share for a
candidate was within two percentage points of the final result.
One advantage of our model is that it will systemically output more accurate
election night forecasts than individual polls. This is true only when bracketing
occurs (which normally does), and if the final adjustments is made close to the
election. While not technically comparable, if someone is concerned only with the
outcome of the election, our model would be the best guess. Our final estimation
(roughly equivalent to an election night forecast) will inevitably have lower average
and total error than the polls it uses as input. In the unlikely case that bracketing
does not occur, our total 22 error will be larger, but our average error will still be
small. In worst case scenario, our prediction will not improve accuracy, but it will
not diminish it either.
One limitation of our model is that it necessarily relies on pollsters. If pollsters are
biased, our prediction will be biased.While forecasters in industrialized democracies
have numerous polls at their disposal, and can legitimately assume that on the
aggregate level they are not biased, this presents a serious limitation in developing
democracies. This is the case, for example, when bracketing does not occur. This
flaw is apparent in our Bayesian model for the first round of 2013 (see Figure
4), where pollsters consistently predicted that Enrquez-Ominami would come in
fourth, only to be proven wrong on election night.
Given the advantages and limitations of our model, we suggest that future literature
should consider testing the model in different environments, such as larger multi-party
systems with even less available data. We also suggest future literature should focus
on developing a model that can take into account different sources of information.
Our model should eventually be adjusted to incorporate more information, such as
aggregate economic measures and political variables. Furthermore, adding data on the
characteristics of undecided voters could eventually render a more accurate model,
since it can help refine both final predictions as well as variations during the campaign.
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Policy diffusion studies look for answering why diverse countries adopt
the same policy, how they do that, and who participate in that process. This
article makes a revision of the main components of the framework and its
strengths and weaknesses in the theoretical and methodological arena. Beside
this, some research about public and social policies diffusion in Latin America
are commented. That exercise allows to highlight its main contributions and
challenges for continuing developing this perspective in regional cases.
Keywords: policy diffusion, dissemination mechanisms, policy making process, Latin
America.
235
La difusin de polticas pblicas...
Introduccin
Los estudios sobre difusin de polticas pblicas abordan preguntas acerca del
cambio poltico tales como Por qu gobiernos diferentes adoptan un mismo tipo
de polticas? Por qu otros no lo hacen? Por qu algunas innovaciones de polticas
se diseminan y concentran en un determinado territorio? Qu explica la velocidad
de un proceso de difusin de poltica? (Colho, 2016). Para responder a estas
interrogantes, se asume que la informacin acerca de nuevas polticas o instituciones
es comunicada por los miembros de un sistema social de una manera descoordinada,
donde las primeras adopciones de una innovacin afectan las probabilidades de
hacerlo por quienes no la han aplicado (Rogers, 2004).
Este artculo tiene como objetivo presentar una revisin de los principales
componentes del modelo de difusin de polticas, destacando sus fortalezas y
desafos en el mbito terico y metodolgico.Asimismo, se presentan investigaciones
relevantes que abordan procesos de difusin de polticas pblicas en Amrica Latina,
discutiendo su contribucin a la comprensin de estos procesos en particular y al
modelo de difusin en general. El trabajo se estructura de la siguiente manera: en
una primera parte se abordan algunas definiciones de este proceso, los mecanismos
de difusin que plantea la literatura, as como las fortalezas y debilidades de estos.
En la segunda parte se abordan algunos estudios significativos sobre casos regionales,
de los cuales emergen importantes contribuciones acerca del objeto de anlisis y
sobre aspectos metodolgicos. Para terminar se mencionan los principales aspectos
discutidos, los cuales deben ser considerados para perfeccionar el modelo y su
aplicacin a casos latinoamericanos.
1
Meseguer y Gilardi (2008) sealan que los primeros trabajos de difusin de polticas se remontan a
fines del siglo XIX y que brevemente aparecen mencionado en variados trabajos bajo la rbrica del
problema de Galton. No obstante, el conjunto de trabajos ms notorio se observa desde mediados
del siglo XX.
Por tanto, se difunde una nueva gua de ruta, una idea clave, pero que puede verse
concretada con caractersticas institucionales y componentes diversos. El resultado
de esta difusin no es un patrn de cambio tan profundo y uniforme como en el
caso de la difusin de un modelo (Weyland, 2006).
Los otros tres mecanismos operan en sentido horizontal entre los diversos
actores y tendran un carcter voluntario. La emulacin se produce cuando las
polticas se adoptan por su valor social, en lugar de adoptarse por su propio valor,
buscando entonces legitimidad y estatus (Osorio, 2015: 34). Se diferencia de los
otros mecanismos porque se basa en la lgica de lo apropiado, donde la accin de
adoptar una poltica implica la evocacin de una identidad o rol en una situacin
especfica ms que en el anlisis racional de las variables domsticas a considerar
en el proceso decisorio (Gilardi, 2012). Por otra parte, los hacedores de polticas
no estn tan interesados en las soluciones polticas eficaces, sino que en facilitar la
aceptacin pblica o viabilidad de un cambio de poltica, por lo que una emulacin,
en trminos de resultados, puede no conducir a una mejora o incluso conllevar a
un deterioro en una situacin dada. Es por lo anterior que se argumenta que la
2
Es posible hablar de la calidad, xito o eficiencia de las polticas. El punto es segn qu indicadores
se medir aquello y segn qu actor (los gobernantes o la ciudadana, por ejemplo). Este es un asunto
debatido en la literatura, que requiere mayor discusin desde el punto de vista normativo y de las
polticas (Marsh y Sharman, 2009).
En tercer lugar, existe una competencia cuando los pases que disputan los mismos
recursos adoptan la poltica de sus competidores por temor a una prdida econmica
(Osorio, 2015: 34). Se suele asumir que se refiere en exclusiva al mbito econmico,
sin embargo, es posible identificar competencia poltica y social. La primera se
produce cuando los Estados tratan de adoptar el papel de lderes internacionales
o de primeros seguidores en una poltica con el fin de influir en la evolucin de
la poltica y minimizar los costos de adaptacin. A su vez, la segunda denota una
relacin de dos entidades con un tercero. Con el fin de estabilizar dicha relacin,
estas dos entidades se observan y si es necesario se imitan unas con otras (Benger;
Sonja y Holger, 2014).
Uno de ellos es el solapamiento que existe entre los diferentes mecanismos de difusin
de las polticas. Los lmites entre la definicin de un mecanismo u otro son difusos
y tienden a contener aspectos en comn que dificultan la distincin entre ellos. Este
es un punto clave a considerar durante la interpretacin y la comprobacin emprica
(Meseguer y Gilardi, 2009). En el caso de la emulacin, por ejemplo, la principal
distincin con el aprendizaje tiene que ver con los motivos, ya que la adopcin de la
poltica se debera a la aspiracin de imitar a un pas con un alto prestigio o adoptar
una poltica que est de moda. Ahora bien, a pesar de ello, es posible que exista en la
motivacin una expectativa acerca de los resultados de la poltica que provoque ciertas
consecuencias esperadas (Meseguer, 2004) pues que en caso contrario, la decisin sera
completamente irracional, con lo cual una dificultad tiene que ver con poder asegurar
que la motivacin fue exclusivamente emular una determinada poltica. Asimismo,
puede calificarse un mecanismo como aprendizaje, si se identifica un conocimiento
profundo de la iniciativa antes de su adopcin. Sin embargo, probablemente no ser
posible descartar completamente que la motivacin de emular no haya estado presente.
Por ende la idea de mecanismos cien por ciento puros no capta la complejidad del
proceso y en trminos metodolgicos es difcil de aplicar.
En esa lnea, una tensin presente en los mecanismos es que involucran aunque
no siempre definidos de manera adecuada dos componentes: los medios y las
motivaciones (Osorio, 2015). La atencin puesta sobre uno u otro vara en los
estudios de difusin y tambin segn los mtodos de investigacin que se apliquen.
3
En Osorio (2015) se encuentra una propuesta ms especfica para distinguir entre motivaciones y
medios, con sus respectivos indicadores.
4
En ese sentido, el aprendizaje institucional pareciera que se torna ms relevante para la implementacin
de la poltica, del programa, donde se requiere que todo el organismo encargado est, en algn grado,
en sintona con la poltica.
Bajo esta lgica, este estudio sugiere que el enfoque tradicional trata al cambio o
la adopcin como exgeno, por lo tanto plantea que tambin se deben examinar
fuentes endgenas de cambio, sobre todo comprendiendo cmo la probabilidad de
adopcin de innovaciones (ideas, normas, organizaciones, preferencias) depende de
las decisiones anteriores de otros pares. Desde este punto de vista, las ideas sobre las
mejores prcticas se difunden a travs de las redes de los responsables polticos y las
comunidades epistmicas (Jordana y Levi-Faur, 2005).
a travs del cual los lderes del gobierno buscan establecer el consentimiento pblico
para las reformas estructurales de las pensiones. As pone atencin a factores como la
ideologa, la credibilidad y/o fortaleza de los lderes polticos para conducir el cambio
a nivel interno, por sobre las variables externas que se han tendido a argumentar para
explicar cambios en las polticas de esta naturaleza. El tercer mbito se refiere a las
polticas legislativas de la reforma, donde Brooks sostiene que la probabilidad y grado
de cambio institucional dependen de cunta capacidad de negociacin se requiere
para construir una mayora y en la disponibilidad de la autoridad institucional y los
recursos de compensacin para establecer coaliciones de votos detrs de la prdida de
imponer la reforma (Brooks, 2009).
Por otra parte, cabe destacar las numerosas investigaciones realizadas por Kurt
Weyland (algunas de ellas en 2002, 2004, 2005, 2006 y 2015) que contribuyen de
manera significativa a la investigacin sobre los procesos de difusin, as como a la
comprensin de olas de difusin de polticas especficas en la regin. En Learning
from Foreign Models in Latin American Policy Reform (2004), se renen una serie de
artculos que abordan los procesos de difusin de reformas en el sector de seguridad
y previsin social, en seguros de desempleo y en el mbito de salud6. En el captulo
introductorio y conclusiones, Weyland discute acerca de cmo una poltica se
convierte en un modelo a ser imitado por otros Estados y las circunstancias en
que las naciones son particularmente susceptibles a las influencias externas. En
ese aspecto, seala que el aprendizaje no necesariamente implica un cambio en el
comportamiento. El aprendizaje puede diferir de la transformacin plenamente
racional de la informacin pertinente y por lo tanto puede tener resultados
subptimos (Weyland, 2004: 6).
En Bounded rationality and policy diffusion: social sector reform in Latin America (2006),
Weyland desarrolla un enfoque psicolgico de la toma de decisiones, profundizando
y desarrollando algunos de los lineamientos de Learning from Foreign Models y
5
Los investigadores suelen utilizar el seguimiento de la historia de los acontecimientos (Event
History Analysis), el modelo paramtrico, el semi-paramtrico (modelo de Cox por ejemplo) y
no-paramtrico (regresiones logsticas y otros) (Bernardi, 2006). Estos modelos permiten analizar
cambios en el tiempo, lo cual es clave en el fenmeno de la difusin (Sugiyama, 2012).
6
Algunos de estos trabajos son los de Joan M. Nelson, External Models, International Influence, and
the Politics of Social Sector Reforms; Louise Haagh y David Bravo, Ideological Marketization and
Policy Learning in Chile: The Case of Unemployment Insurance; Carlos Cruz y Elena Carrera,
The Role of Foreign Models in Mexican Healthcare Reforms of the 1990s (Weyland, 2004).
El que los ajustes a la poltica adoptada sean limitados contribuye a la similitud con
diversidad, caracterstica central atribuida a los procesos de difusin. Las polticas que
se adoptan conservan rasgos comunes centrales, pero con modificaciones perifricas
(Weyland, 2006). Considerando aquello, los polticos y hacedores de polticas utilizan
estos atajos cognitivos para procesar la informacin necesaria para tomar decisiones
(Weyland, 2006). Los atajos heursticos cognitivos han dado forma a su aprendizaje
a partir de modelos extranjeros, experiencias y principios, y han guiado la difusin
de innovaciones (Weyland, 2006: 215). Sin embargo, la influencia vara en funcin
del sector de la poltica, segn si su estudio es mayor en previsin social o salud, y
adems el autor afirma que el contexto poltico y econmico tambin es relevante.
La difusin de los PTC a nivel global es estudiada por Brooks (2015), a travs de un
anlisis cuantitativo, en Social protection for the Poorest: the adoption of Antipoverty Cash
Transfer Programs in the Global South (2015). Utilizando una muestra de 114 pases en
desarrollo, entre 1990 y 2011, mediante una regresin logstica se testean variables
para explicar la dispersin de los programas. Sus hallazgos sealan que hay mayor
probabilidad de implementar los programas con la presencia de los PTC entre
pases de la misma regin (el llamado efecto vecino en la literatura) y entre pases
democrticos. En la arena domstica, la democratizacin aumenta la probabilidad
de adoptar, junto con la existencia de gobiernos con divisiones ideolgicas entre el
ejecutivo y el legislativo (Brooks, 2015). As, el giro en los pases en desarrollo hacia
este tipo de programas ha emergido desde la profundizacin de la democracia, desde
7
La Beca Familia tiene su origen a nivel local y se observa su difusin interna horizontal entre
ciudades y posteriormente vertical desde el nivel local al nacional (Sugiyama, 2012; Colho, 2012a
y 2012b).
Seala que una de las variables que podran explicar la adopcin es el incentivo
electoral. Sus resultados demostraron quecontrario al sentido comn de que los
polticos son conducidos por sus ambiciones electorales, encontr que el enfoque
de los incentivos polticos ofrece una sorprendentemente dbil explicacin para la
difusin de polticas sociales innovadoras (Sugiyama, 2013: 12). El inters electoral
no puede explicar la variacin entre las decisiones de los hacedores de polticas
para implementar programas como Beca Escuela y el Programa Salud de Familia,
ni tampoco permite explicar por qu algunas ciudades los adoptan antes que otras
(Sugiyama, 2013).
otra parte, las determinantes internas son aquellas que plantean que el proceso de
adopcin de una poltica est condicionada por las caractersticas locales, tomando
importancia los aspectos sociales y econmicos de la poblacin, la capacidad
institucional, ideologa y el grado de competencia poltica (Colho, 2016).
Consideraciones finales
Los estudios sobre difusin de polticas pblicas constituyen una perspectiva de
anlisis consolidada que contribuye a comprender procesos de diseminacin de
polticas que pueden ocurrir al interior de un pas, o a nivel regional y global.
Plantean un amplio espectro de variables explicativas para comprender el por qu un
grupo de actores adoptan un mismo tipo de polticas. Algunos de estos factores se
observan en las pginas anteriores. A nivel domstico, por ejemplo, se considera que
variables tales como el tipo de rgimen poltico, las instituciones y sus caractersticas,
el producto interno bruto y la ideologa de los gobiernos pudieran explicar la decisin
de adoptar o no determinada poltica. A nivel externo se suele suponer la presencia
del llamado efecto vecino, la vinculacin a prstamos de la banca multilateral, la
incidencia de crisis econmicas y la influencia de expertos, de comunidades
epistmicas, de coaliciones promotoras o de organismos internacionales.
Estas variables son testeadas a travs de diversas metodologas. Existe cierto consenso
acerca de las ventajas de complementar anlisis cuantitativos a nivel macro sea
estatal, regional o global que permiten testear las variables y profundizar en su
incidencia. Luego, la mirada en detalle de cmo estas variables inciden y operan en
la toma decisiones debe estudiarse con anlisis de casos de estudios o comparados.
En esta lnea, es preciso continuar perfeccionando los instrumentos cuantitativos y
cualitativos, destacando sus fortalezas y debilidades en funcin de captar los procesos
a nivel global o regional, pero no olvidando considerar su vinculacin con el nivel
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Santiago, Chile.
Luis Garrido-Vergara
Universidad de Santiago de Chile
luis.garrido.v@usach.cl
255
Democracia deliberativa, instituciones y participacin ciudadana en Amrica Latina
1
Este artculo se enmarca dentro de la estrategia desarrollada por la Fundacin Casa de la Paz en
proyectos de participacin ciudadana, a travs de su rea de Participacin y Dilogo Multisectorial.
Agradecemos los comentarios de Mara Eliana Arntz.
decisiones polticas. En este contexto, la sociedad civil es entendida como una esfera
intermedia entre el Estado, la economa y otras esferas relevantes que dan sentido a
la vida comunitaria (Paffenholz y Spurk, 2006: 3; Croissant et al., 2000: 17).
poltica (Marshall, 1998). La falta de autonoma poltica, junto con otras formas de
desigualdad, han sido determinantes en la baja aprobacin de las autoridades, lo que
ha provocado importantes crisis de representatividad en la mayora de los pases de
la regin, sobre todo en relacin a los partidos polticos (Morales, 2011; Carmona,
2012). En un reciente informe de opinin pblica latinoamericana (Latinobarmetro,
2015) se constata que, en promedio, slo un 20% de los latinoamericanos confa en
los partidos polticos, mientras que un 27% lo hace en el Congreso y cerca de un
33% en el gobierno. En contraste, un 70% de la poblacin confa en las instituciones
eclesisticas (Latinobarmetro, 2015).
de primer orden para este pas. Se ha dicho que los diferentes actores, entre los
que se incluye la sociedad boliviana, tienen un fuerte apego a las experiencias de
referndum (Lissidini, Welp y Zovatto, 2008).
Por otro lado, existe un segundo grupo de pases que, si bien contemplan algunos
de estos mecanismos, no han logrado aplicarlos cabalmente a lo largo de su historia
democrtica, como es el caso de Colombia y Ecuador (Lissidini et al., 2008). La
principal diferencia entre existencia y aplicacin de mecanismos es que, en el primer
caso, pueden estar considerados o debidamente definidos y tipologizados en los
marcos legales, y en el segundo es cuando se aplican concretamente, ya sea por
disposiciones estipuladas en la ley o frente a contingencias especficas. En el caso
colombiano, es posible constatar que la alta abstencin que posee dicha sociedad
en los procesos eleccionarios se replica en las pocas instancias de participacin
ciudadana que ha tenido histricamente (Velsquez y Gonzlez, 2003).
En lo que sigue, vale aclarar que las formas de participacin activa en la regin se
categorizaron de acuerdo con las definiciones propuestas por la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD, 2001), que distinguen entre
informacin, consulta y participacin activa-deliberativa. Este trabajo constituye un
esfuerzo por realizar un anlisis terico-conceptual segn la premisa habermasiana
de democracia deliberativa, a travs de las categoras definidas por la OECD. Las
categoras establecidas por este organismo permiten definir y clasificar analticamente
a los pases seleccionados para conocer sus mecanismos de participacin. Esta
distincin facilita la caracterizacin de los escenarios nacionales en funcin de los
mecanismos que posibilitan la deliberacin.
Argentina Reforma Constitucional Iniciativa legislativa. Iniciativa legislativa Presupuestos participativos. Deliberativa: consulta
1994, artculos N 39, 40, Consulta popular vinculante. Referndum popular vinculante y
52, 65 y 66. Consulta popular no Consulta popular presupuestos participativos.
Ley de Consulta Popular vinculante. Revocatoria del mandato Propositiva: iniciativa
Vinculante y no Vinculante Presupuestos participativos. legislativa.
N 25.432. Consultiva: consulta popular
Bolivia Ley de Rgimen Electoral Referndum. Referendo. Referendo. Deliberativa: revocatoria del Ley de Transparencia en la
N 26. Revocatoria del mandato. Asambleas y cabildos. Consulta pPrevia. mandato, consulta previa, Gestin Pblica del Poder
Ley del rgano Electoral Asambleas y cabildos. Consulta previa. Asambleas y cabildos. referndum y presupuestos Ejecutivo N 28.168.
Plurinacional N 18. Consulta previa (indgena). Presupuestos participativos. participativos.
Ley Marco de Autonomas y Iniciativa legislativa ciu- Propositiva: iniciativa
Descentralizacin N 31. dadana. legislativa ciudadana.
Consultiva: asambleas y
cabildos.
Brasil Articulo 14 y 61 de la Referndum. Presupuestos participativos. Deliberativa: referndum y Ley N 12.527 de Acceso
Constitucin. Iniciativa popular. presupuestos participativos. a la Informacin.
Propositiva: iniciativa
popular.
Democracia deliberativa, instituciones y participacin ciudadana en Amrica Latina
Chile Ley sobre Asociaciones y Consulta pblica. Consulta pblica. Deliberativa: presupuestos Ley de Transparencia N
Participacin Ciudadana N Consejos de la sociedad civil. Presupuestos participativos. participativos. 20.285.
20.500. Acceso a informacin Consultiva: consulta pblica
Ley de Bases Generales de la relevante. y consejos de la sociedad
Administracin del Estado Cuenta pblica participativa. civil.
N 18.575. Referndum. Informativa: cuenta pblica
y acceso a informacin
relevante.
Colombia Ley N 134 de 1994. Referendo. Referendo. Referendo. Deliberativa Plebiscito, Ley de Transparencia y del
Nacional N 1.712. Consulta nacional. Revocatoria del mandato. Consejo territorial de presupuestos participativos, Derecho de Acceso a la
Artculo N 340 de la Plebiscito. Consulta popular. planeacin. revocatoria del mandato, Informacin Pblica.
Constitucin. Cabildo abierto. Iniciativa legislativa. Revocatoria del mandato. referendo y consulta previa.
Iniciativa popular legislativa Presupuestos participativos. Consulta popular. Propositivo: iniciativa
y normativa. Iniciativa legislativa. popular legislativa y
Consejo nacional de Presupuestos participativos. normativa.
planeacin. Consultiva: consulta
Consulta previa (indgena). (nacional y popular),
cabildo abierto y consejo
de planeacin (nacional y
territorial)
Ecuador Ley Orgnica del Consejo Iniciativa popular ciudadana. Consulta popular. Consulta popular. Deliberativo: referendo, Ley Orgnica de
de Participacin Ciudadana Referendo. Revocatoria de mandato. Revocatoria del mandato. revocatoria del mandato, Transparencia y Acceso a
y Control Social. Consulta popular. Presupuestos participativos. Presupuestos participativos. consulta previa y la Informacin Pblica.
Cdigo Orgnico Revocatoria de mandato. Cabildos populares. presupuestos participativos.
de Organizacin Consulta previa (indgena). Propositiva: iniciativa
Territorial, Autonoma y popular ciudadana.
Descentralizacin. Consultiva: consulta popular
y cabildos populares
Per Ley de los Derechos de Iniciativa de reforma Revocatoria de autoridades. Revocatoria de autoridades. Deliberativa: revocatoria de Ley de Transparencia y
Participacin y Control constitucional. Presupuestos participativos. Presupuestos participativos. autoridades referndum y Acceso a la Informacin
Ciudadano N 23.600. Iniciativa en la formacin presupuestos participativos. Pblica N 27.806.
Ley Marco del Presupuesto de leyes. Propositiva: iniciativa (ref.
Participativo N 28.056. Referndum. constitucional y de leyes).
Ley del Derecho a la Rendicin de cuentas. Informativa: Rendicin de
Consulta Previa a los Consulta previa (indgena). cuentas.
Pueblos Indgenas u
Originarios N 29.785.
Venezuela Artculo 70 de la Referendo. Revocacin del mandato. Presupuestos participativos. Deliberativa: referendo,
Constitucin. Consulta popular. Cabildo abierto. revocatoria del mandato y
Ley de Consejos Locales de Revocacin del mandato. Iniciativa legislativa. presupuestos participativos.
Planificacin Pblica. Iniciativas legislativas. Propositiva: iniciativas
Ley Orgnica de Rgimen Iniciativas constitucionales. (legislativas, constitucionales
Municipal. Iniciativas constituyentes. y constituyente).
Cabildo abierto. Consultiva: cabildo abierto
Asamblea de ciudadanos. y asamblea.
Uruguay Ley N 17.244. Referndum nacional. Referndum departamental. Presupuestos participativos. Deliberativa: referndum Ley de Acceso a la
Ley N 9.515. Iniciativa popular. (nacional y departamental) y Informacin Pblica N
Artculo 82 de la presupuestos participativos. 18.381.
Constitucin. Propositiva: iniciativa
popular.
265
Democracia deliberativa, instituciones y participacin ciudadana en Amrica Latina
2
La Ley 20.500 modifica la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin
del Estado (Ley N. 18.575), y se funda en la libertad de asociacin y en el principio participativo.
Entre otros aspectos, mediante esta ley el Estado reconoce el derecho de participacin ciudadana en
sus polticas pblicas, planes y programas e indica que los rganos de la Administracin del Estado
son los encargados de establecer las modalidades formales y especficas de participacin que tendrn
las personas y las organizaciones en el mbito de su competencia.
En cuanto al acceso a la informacin pblica y de gestin del gobierno, son dos los
pases que no tienen un mecanismo definido por ley para salvaguardar esta demanda
ciudadana: Argentina y Venezuela. El resto de los pases analizados integra en sus
legislaciones una ley al respecto. Este mecanismo cobra vital importancia en casos
como el chileno, en donde pese a la falta de mecanismos deliberativos especficos,
el marco legal promueve el acceso a la informacin de la gestin pblica, volviendo
transparente al quehacer gubernamental, desde la perspectiva de la ciudadana. La
ausencia de este mecanismo en Venezuela contrasta con la fuerte utilizacin de
mecanismos para refrendar iniciativas presidenciales y constitucionales, situacin
que ha sido criticada por instituciones nacionales e internacionales que apelan a
concepciones liberales de la democracia.
Entre los pases con un nivel de desempeo igual o menor al 50% se encuentran
Bolivia, Chile y Colombia. Estos poseen un ms bien bajo desempeo, que puede
decirse que no est determinado por su cantidad de mecanismos, dada la diferencia
entre la cantidad de mecanismos que tienen Colombia y Bolivia en comparacin
con Chile.
3
No se considera la frecuencia de uso de los mecanismos.
Conclusiones
La participacin ciudadana constituye un aspecto fundamental para garantizar
la integracin poltica de la sociedad civil, en el contexto de una democracia
deliberativa. Este artculo vislumbra que si bien el desarrollo de esta forma
de participacin depende de diferentes mecanismos, garantas e instrumentos
institucionales definidos por los regmenes polticos, es necesario asegurar formas
de implementacin concretas para mejorar el desempeo de las democracias. El caso
uruguayo es un buen ejemplo de ello, considerando que, pese a no tener muchos
mecanismos democrticos en relacin a otros pases, los ha utilizado frecuentemente
y esto ha impactado positivamente en el desempeo de su democracia. Uruguay
contrasta con otros casos como el venezolano, pas que, a pesar de contar con una
amplia cantidad de mecanismos, registra un bajo nivel de desempeo democrtico.
Este trabajo demuestra que la mayora de los pases analizados poseen mecanismos de
participacin deliberativa. Sin embargo, esta tendencia asume distintas condiciones
segn los contextos locales, lo que coincide con evidencias presentadas en otros
trabajos respecto de este tema (Coppedge et al., 2011; Altman y Prez-Lin,
2002). Es precisamente por ello que ciertos Estados se presentan con una robusta
institucionalidad y otros con menor envergadura, siendo la utilizacin efectiva de
estos mecanismos un factor independiente del nivel de institucionalizacin de la
participacin ciudadana.
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277
Influencia burocrtica en la formulacin de polticas pblicas...
Introduccin1
Cmo influyen los burcratas en la formulacin de poltica pblica? Parte
importante de la literatura ha postulado que el proceso de formulacin de polticas
pblicas est dirigido principalmente por los polticos, quienes definen los alcances
de stas, negocian con los diferentes actores asociados a la problemtica, establecen
quines son los ganadores y perdedores, y disponen de medios para alcanzar los
objetivos (Kingdon, 1985; Easton, 1965; Dahl, 1961). En este esquema, los burcratas
seran los encargados de implementar las decisiones de los polticos, gestionando los
recursos e intentando aadir valor pblico a estas realizaciones, sin una influencia
mayor en el proceso de formulacin de polticas, sino ms bien ejerciendo una
funcin ejecutora (Wilson, 1887; Goodnow, 1900; Moore, 1995). Sin embargo, una
propuesta terica alternativa (en particular la aproximacin de la burocracia poltica)
evidencia que la formulacin de polticas pblicas es un proceso complejo, en el cual
es imposible para el poltico abordar todas las definiciones de sta. El poltico, por la
naturaleza de su trabajo, no puede conocer todos los detalles de la formulacin de
las polticas, razn por la que otorga espacios de discrecionalidad a los burcratas,
quienes pueden actuar definiendo el alcance de stas (Waldo, 1952; Allison, 1971;
Peters, 1995; Page y Jenkins, 2005; Ramesh, 2008; Olavarra, 2015). Por esta razn
los burcratas podran influenciar considerablemente la formulacin de polticas
pblicas (Peters, 1995).
Es posible ver una variedad de actores al interior del aparato estatal que influenciaran
de diferentes maneras en la formulacin de polticas. Por un lado, y en funcin de
la experticia cientfica o tcnica, la literatura distingue a dos tipos de actores: los
tecncratas (Williamson, 1994; Putnam, 1977) y los tecnopolticos (Domnguez,
1997; Joignant, 2011). Los tecncratas son definidos como actores en el poder en
virtud de sus mritos acadmicos o experticia (Centeno y Maxfield, 1992; Centeno,
1993; Cheng y White, 1990; Collier, 1979; Mizuno, 2009; Silva, 2008; Rowney,
1989; Wonka, 2007; Ribbhagen, 2013). Se caracterizan por haber estudiado en
instituciones de educacin tradicionales en sus respectivos pases y por realizar
estudios de postgrado en importantes universidades norteamericanas o europeas,
para luego integrarse a niveles medios-altos del aparato estatal. Gunnell (1982)
define tecnocracia como el gobierno (o control) de la sociedad por cientficos,
tcnicos o ingenieros o a lo menos el ejercicio de la autoridad poltica en virtud
de competencias tcnicas y la aplicacin del conocimiento (p. 392). Scheneider
(2004) vincula a los tecncratas con profesionales relacionados a los negocios, leyes
y administracin, mientras otro grupo de autores (Ai Camp, 1997; Montecinos y
Markoff, 2009) los relacionan en forma especfica a la profesin de economista. Por
otro lado, los tecnopolticos, aunque comparten con el tecncrata la caracterstica de
una alta experticia tcnica, se diferenciaran por tener un importante capital poltico
1
Este artculo es fruto del Proyecto Fondecyt Regular 1120546, a cargo del profesor Mauricio
Olavarra Gambi.
(Joignant, 2011). Esto quiere decir que, junto con tener una destacada formacin
tcnica, poseen una trayectoria poltica ocupando cargos de representacin popular,
o al interior de partidos o movimientos polticos (Dvila, 2010).
La literatura distingue otro tipo de actor que influencia desde los mandos medios-
altos de la burocracia estatal, pero que, a diferencia de los tecncratas y tecnopolticos,
influencia en la formulacin de polticas ajustando los diseos tecnocrticos a las
posibilidades reales que ofrece el aparato administrativo: los Burcratas de Poltica
Pblica (BPP de aqu en adelante) o gerentes de poltica (Colebatch et al., 2010;
Howlett y Walker, 2012; Page, 2003; Page y Jenkins, 2005; Page, 2010; Page, 2011;
Page, 2012). De acuerdo a la literatura, los BPP tendran un rol importante en la
formulacin de polticas pblicas ya que seran el nexo entre lo poltico, al tener
un contacto estrecho con los actores de poder, y lo administrativo. Segn Howlett
y Walker (2012), son miembros de burocracias de poltica quienes administran los
procesos evaluativos de poltica, tanto en las etapas de formulacin como de evaluacin
de poltica (p. 212). Desde una aproximacin organizacional, las burocracias de
poltica (policy bureaucracies) son parte de las organizaciones gubernamentales con
responsabilidades especficas para mantener y desarrollar polticas (Page y Jenkins,
205: p. v). Los BPP no son actores que solamente obedecen al mandato poltico, sino
que tambin en forma constante estn buscando soluciones a los problemas pblicos
que enfrentan. En esta lnea Morgan, et al. (1996: 360) sealan que el desarrollo
de respuestas de poltica pblica a asuntos del da a da es uno de los principales
componentes de su trabajo.
Hoppe y Jeliazkova (2006), de igual forma, categorizan a los BPP como: i) director
de procesos, quien tiene un rol activo en asesorar a los polticos sobre los alcances de
la poltica. Sus principales funciones seran la de gestionar y monitorear procesos;
ii) filsofo de poltica pblica, quien se ve un poco ms distanciado de la poltica, con
el objetivo de tomar una postura ms crtica si es necesario; iii) defensor de la poltica,
quien se caracteriza por una frrea defensa o como promotor de la posicin del
ministro; iv) neo-weberiano, quien est ms cercano a la idea de objetividad tcnica,
estableciendo una frontera importante entre lo tcnico y lo poltico, aunque con
ciertos matices ya que entiende el contexto de incertidumbre en el que se maneja; y,
v) asesor experto, quien se observa a s mismo como asesor, basando su influencia en
sus capacidades analticas y en su visin objetiva. Hoppe y Jeliazkova (2006) sealan
como principal caracterstica de los BPP la habilidad de reconocer los problemas
de poltica pblica en especfico, adems de desarrollar un conocimiento del
proceso poltico y las destrezas para desenvolverse en estos contextos e instituciones
especficas (p. 42)
En relacin con el prrafo anterior, una lnea de investigaciones plantea que se puede
influir en la formulacin de polticas desde la implementacin. Esto podra explicarse
porque puede concebirse la implementacin como un juego en el que los diferentes
actores involucrados se comportan estratgicamente buscando satisfacer sus propios
intereses (Bardach, 1977). De acuerdo a Hasenfeld y Brock (1991), la implementacin
puede ser considerada como un lugar donde los grupos de inters compiten y/o
negocian con el objetivo de lograr el control de los recursos. Segn Elmore (1979),
existen dos aproximaciones para analizar la implementacin de polticas. Una de ellas,
el mapeo hacia atrs (backward mapping), seala que () mientras ms cerca se est
de la fuente del problema, mayor es la capacidad para influir en l; y la habilidad para
resolver un problema de un sistema complejo no depende del control jerrquico,
sino de maximizar la discrecin en el punto donde el problema es ms inmediato
(Elmore, 1979: 605). De acuerdo a esta perspectiva, los burcratas, al estar ms cerca
de las problemticas inmediatas de la implementacin, le dan mayor poder sobre l.
Segn Hasenfeld y Brock (1991), el tipo de liderazgo de los actores (en este caso
de anlisis, los burcratas) es una fuente de influencia en la implementacin para
cumplir con el mandato de polticas (Olavarra, 2015).
El tipo de experticia caracterstica de los BPP es denominada por Page (2010) como
Experticia de Poltica Pblica (EPP de aqu en adelante). La EPP es concebida
Adams et al. (2015) evidencian que el trabajo de los BPP no est relacionado con
() un ejercicio abstracto en modelar problemas y demostrar soluciones, sino
que est ms relacionado con construir programas de accin y negociar con los
otros participantes (p. 103). Por lo tanto, podemos concluir que junto con el
conocimiento del entorno poltico, la EPP tiene relacin con la capacidad de los
BPP de relacionarse con diferentes actores con intereses involucrados y consensuar
respecto a cmo el problema es formulado y las estrategias de accin como respuesta
al problema. Para Adams et al. (2015), esta es una de las principales funciones polticas
de los BBP, pues () quien est involucrado en el trato con el problema ser quien
de la forma de cmo este se enmarca, y cmo se enmarque determina quin puede
llegar a estar involucrado en tratar con este (p. 103).
El trabajo de seguimiento est vinculado con el anlisis peridico que realizan los
BPP sobre el grado de cumplimiento de metas comprometidas por ciertos servicios
pblicos, cumplimiento que est asociado generalmente a incentivos monetarios.
De esta forma los BPP buscan asegurar que las decisiones polticas estn avanzando
y se vean reflejadas en las actividades diarias de las organizaciones pblicas. Lahera
(2006) destaca la labor de estos profesionales al momento de definir qu problemas
requieren la atencin y el uso de la autoridad presidencial y la deteccin y
anticipacin de cuellos de botella para la implementacin, evitando situaciones
que posteriormente pudiesen tener un efecto poltico adverso.
2. Metodologa
El presente trabajo es un estudio de caso que busca explicar cmo los BPP influyen
en la formulacin de polticas pblicas. El diseo de la investigacin es de tipo
cualitativo, emprico y no experimental. El caso de anlisis seleccionado es el
surgimiento e instalacin del Sistema de Alta Direccin Pblica en Chile (SADP).
Yin (2009) plantea que el estudio de caso investiga un fenmeno contemporneo
dentro de un contexto real, en especial cuando los lmites entre el fenmeno y el
contexto no son claramente evidentes. Adems seala que el estudio de caso es
una estrategia de indagacin emprica til especialmente cuando la pregunta que
Para el caso chileno se consider como BPP a aquellos actores que ocuparon
cargos correspondientes a un segundo y tercer nivel jerrquico (jefe de divisin
y jefe de departamento), y en algunos casos a directores de servicios pblicos.
Siguiendo con lo planteado por Page y Jenkins (2005), estos actores se encontraran
en un nivel inmediatamente inferior a los cargos designados polticamente o por
criterios polticos, como los ministros o subsecretarios. En este sentido, y respecto
a la categorizacin dicotmica, a estos actores les correspondera la funcin de
implementacin de la polticas. En el caso chileno, desde el primer nivel jerrquico
hacia abajo, la funcin que les corresponde es la implementacin de poltica
pblicas(Longo, 2013), estando reservada la funcin poltica para los ministros y
subsecretarios2. Cabe sealar que aunque estos actores puedan pertenecer a un
partido poltico, la funcin que han desempeado o desempearon en el contexto
del SADP ha estado asociada con un aspecto burocrtico ms que poltico.
Las entrevistas estn construidas en base a preguntas abiertas sobre i) cmo surge
y es reconocido el problema pblico; ii) cmo fueron construidas las propuestas
o alternativas de poltica; y iii) cmo fue tomada la decisin con respecto a la
alternativa. Las entrevistas fueron analizadas a travs del mtodo grounded theory
method, y se efectuaron entre 2008 y 2014, dependiendo de la disponibilidad de los
entrevistados.
2
Cabe destacar que aunque la legislacin chilena le atribuye al subsecretario una funcin administrativa
de los ministerios, en la realidad poltica chilena los subsecretarios son seleccionados por criterios
polticos (cuoteo) y desempean una funcin de contrapeso poltico al interior de los ministerios
(Dvila, 2011).
3
Esta informacin fue recogida en el marco del Proyecto Fondecyt N 1120546, a cargo del profesor
Mauricio Olavarra Gambi.
Criterio Variable
Experiencia cientfica
Fuente de influencia
Experiencia de Poltica Pblica (EPP)
Para Olavarra (2010) sera la llegada al gobierno del Presidente Frei Ruiz-
Tagle la que permite la formalizacin de la PMGP, ya que instala la temtica en
la agenda pblica. Para gestionar esta poltica, Frei Ruiz-Tagle crea el Comit
Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, bajo la Secretara
General de la Presidencia (SEGPRES), con un fuerte influjo de la Direccin
de Presupuestos (DIPRES) a travs de la Subdireccin de Racionalizacin
Administrativa. Sin embargo, el plan no tuvo un diseo acabado, sino que se
bas en reformas de la gestin de servicios pblicos determinados, que se iban
implementando de acuerdo a las posibilidades que se tenan (p. 66).
4
Olavarra (2010) indica que los servicios pblicos donde comenz esta innovacin fueron el
Servicio de Impuestos Internos (SII), el Instituto de Normalizacin Previsional (INP), el Servicio de
Registro Civil e Identificacin y el Fondo Nacional de Salud (FONASA).
5
Para conocer en mayor detalle cada uno de estos casos, ver Olavarra (2010), p 72-73.
() cada vez que hemos tenido crisis (...), el tema de la modernizacin salta a la
palestra.
Un poltico del perodo tambin refuerza lo anterior, comentando:
() lo que se hizo fue que a raz del MOP- GATE se cre el Consejo de Alta
Direccin Pblica, las funciones crticas, las transparencias de los sueldos, pero pasaron
como una reaccin.
Aunque el inters de los polticos disminuy una vez que ces la presin meditica,
se generaron amplios espacios de discrecionalidad, creando un ambiente frtil para
que los BPP tomaran un rol activo en el diseo e implementacin de la poltica. Lo
anterior nos lleva a concluir que en el caso del establecimiento del SADP: los BPP
junto a otros tecncratas disean propuestas de poltica, las que son ignoradas por los
polticos; los casos de corrupcin permiten la ventana de oportunidad para que los
polticos decidan intervenir; los polticos recogen el trabajo realizado por los BPP y
tecncratas como propuesta de poltica; y posterior a la disminucin de la presin
meditica, los polticos una vez ms pierden su inters, dejando amplios espacios
de discrecionalidad a los BPP para la formulacin e implementacin de la poltica.
6
En especfico, las modificaciones que se introducen abarcan: 1) establecer mecanismos concursales,
transparentes y objetivos para el nombramiento de los altos funcionarios pblicos desde las
jefaturas de servicio hasta las jefaturas de departamento y la promocin de los funcionarios de
planta (Ley N 19.882, de 2003); 2) mejorar la transparencia fiscal y la evaluacin de los resultados
de la gestin financiera del sector pblico (leyes N 19.875 y N 19.896, de 2003); 3) transparentar
el financiamiento de las campaas electorales y los partidos polticos (leyes N 19.884 y 19.885,
de 2003; leyes N 19.963 y 19.964, de 2004; y Ley N 20.053, de 2005); 4) aprobar una Ley
de Bases de Procedimiento Administrativo (Ley N 19.880, de 2003); 5) aprobar una Ley de
Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestacin de Servicios (Ley N 19.886,
de 2003); 6) regular los gastos reservados y crear nuevas asignaciones para las altas autoridades y
los funcionarios que desempean funciones crticas (Ley N 19.863, de 2003); y 7) exigir una
declaracin de patrimonio a las autoridades y altos funcionarios que se sum a la declaracin de
intereses introducida en 1999 (Ley N 20.088, de 2006) (Gobierno de Chile, 2010: p. 11).
(...) habamos terminado este proyecto de la Alta Direccin Pblica, la Ley 19.882,
y estbamos pendientes de hacer los reglamentos, de ver qu se haca (...).
Otro burcrata de poltica seal:
Es distintiva la facilidad de los BPP para acceder a las autoridades polticas, lo que
les permiti tener el espacio propicio para participar en la definicin de las polticas.
Por ende, la influencia de los BPP tambin estara relacionada con la posicin
organizacional estratgica que ocupan entre los mandos polticos y los cargos
tcnico-administrativos. Esta posicin clave les dara una gran influencia. Una BPP
asociada al establecimiento del SADP evidencia su estrategia para posicionar su
tema, al sealar:
() reestructurar cules cargos entraban a la Alta Direccin Pblica y eso era una
negociacin poltica muy fuerte.
Es necesario acotar que lo anterior no necesariamente implica que los BPP militen
en partidos polticos. Sin duda el pertenecer a estas redes les da cierta ventaja, ya que
conocen la distribucin formal e informal de poder, sin embargo los entrevistados
no lo consideran como una condicin excluyente:
() son importantes las redes de todas maneras, pero no necesariamente son redes
polticas, no son de poltica partidista () hay que poder generar confianzas, pero eso
no necesariamente requiere de militar todos en el mismo partido.
Esta declaracin podra explicarse en cierto sentido por una caracterstica transversal
a los BPP entrevistados: la posesin de importantes competencias blandas,
especficamente la capacidad de stos para persuadir a los actores de poder sobre los
alcances de las polticas que estn diseando y/o implementando. Por lo tanto, no
sera tan primordial la pertenencia a un partido poltico, sino ms bien la posesin
de ciertas habilidades blandas o polticas. Una BPP seal al respecto:
() aqu tenemos que seducir, ser los mejores amigos del mundo, que todo el mundo
quiera estar con nosotros, que le interese saber qu opinamos, qu se est haciendo, que
los servicios vengan pero que las autoridades tambin no nos rechacen.
Lo anterior es evidenciado no slo autorreferencialmente por los BPP, sino adems
por los polticos que se relacionan constantemente con ellos. Un poltico entrevistado
destaca de los BPP lo siguiente:
() quien viene con vocacin y con habilidades blandas muy desarrolladas, puede
sobrevivir estupendo y tener formas que nadie haba dimensionado.
Discusin y conclusiones
Qu nos dice la evidencia del caso chileno con respecto a cmo influencian los
Burcratas de Poltica Pblica el proceso de formulacin de polticas? Uno de
los principales hallazgos de esta investigacin ha sido identificar una importante
influencia de estos burcratas en el diseo de polticas pblicas, particularmente en
aquellas polticas donde los actores de poder manifiestan poco inters. El inters de
los actores de poder surge ante los casos de corrupcin anteriormente mencionados,
producindose una conjuncin virtuosa: para los BPP es el momento oportuno de
evidenciar el trabajo realizado con anterioridad con respecto al tema, y para los
polticos, la propuesta preparada por los BPP es una oportunidad para proponer
una respuesta a la crisis poltica. Una vez que la presin meditica por los casos de
corrupcin ces, los polticos nuevamente perdieron el inters por esta poltica en
particular. Es menester subrayar en que este poco inters de los actores de poder
por establecer y fortalecer un sistema de alta direccin pblica puede ser explicado
por los alcances mismos de la poltica: la disminucin de la discrecionalidad de los
polticos al momento de seleccionar a los altos directivos pblicos, limitando su poder
de designar cargos de acuerdo a criterios como el cuoteo poltico (Waissbluth, 2006).
Por otro lado, el anlisis de las entrevistas tambin refleja la Experticia de Poltica
Pblica como elemento diferenciador de los BPP, de otros actores estatales que
tambin participan en la formulacin de polticas, como los tecncratas y
tecnopolticos. En especfico, es posible encontrar este tipo de experticia en: i) el
conocimiento que tienen los BPP de los procesos e instrumentos de la poltica misma,
ii) en la capacidad de comprender el entorno poltico que rodea la formulacin de
polticas, y la correlacin de fuerzas al interior del gobierno, y iii) en el desarrollo
de destrezas o competencias relacionadas con la negociacin y/o la persuasin para
desenvolverse en el intersticio entre poltica y administracin.
Los dos factores recin mencionados pueden explicar la habilidad de los BPP de
discernir los tiempos polticos y establecer estrategias con el fin de influir en el proceso
de formulacin de polticas. Llama la atencin del caso analizado la capacidad de los
BPP de interpretar los casos de corrupcin como una ventana de oportunidad para
avanzar en el establecimiento de un sistema civil de carrera en Chile, promoviendo
el trabajo realizado previamente por ellos como propuesta de poltica. Tambin, los
dos factores mencionados anteriormente pueden explicar la capacidad de los BPP
de persuadir a los actores de poder. Esta persuasin se ve reflejada en el intento de
los BPP por convencer a los ministros y subsecretarios de la necesidad de ampliar la
cantidad de puestos directivos que fueran concursados mediante este nuevo sistema, lo
que de plano implicaba una prdida de poder para los polticos.
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