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Diagnostico - 30 07 2012 PDF
Diagnostico - 30 07 2012 PDF
Consultor:
AC Pblica SAC
Julio 2012
1
Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta para
la Estrategia de Implementacin al 2016
ndice de contenido
Introduccin .................................................................................................................. 4
1. Las deficiencias del Estado en la provisin de los bienes y servicios pblicos ....... 7
1.1. Deficiencias del Estado en relacin con la cobertura y calidad en la provisin de
los bienes y servicios pblicos ....................................................................................... 7
1.2. Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades .............. 26
1.2.1. Sistemas de planificacin y presupuesto .................................................... 28
1.2.2. Sistema de control gubernamental ............................................................. 44
1.2.3. Ausencia de articulacin intergubernamental e intersectorial...................... 45
2. Avances de la ltima dcada ............................................................................... 46
2.1. Estructura del Estado ........................................................................................ 46
2.2. Proceso de Descentralizacin ........................................................................... 48
2.3. Simplificacin administrativa .............................................................................. 50
2.4. Gestin por resultados ....................................................................................... 52
2.5. Gobierno Electrnico ......................................................................................... 55
2.6. Gestin de Recursos Humanos ......................................................................... 58
2.7. Transparencia y rendicin de cuentas ............................................................... 60
3. Dificultades para la modernizacin de la gestin pblica ..................................... 62
4. Rol de la Secretaria de Gestin Pblica en el proceso de modernizacin ............ 63
5. Mapeo de Actores................................................................................................ 65
5.1. Identificacin de instituciones ............................................................................ 66
5.2. Matriz poder/inters ........................................................................................... 66
6. Anexos ................................................................................................................ 69
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la Estrategia de Implementacin al 2016
ndice de anexos
ANEXO 1: Tipologa de Entidades del Poder Ejecutivo segn la LOPE .......................... 69
ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL
31 DE DICIEMBRE DE 2011 ........................................................................................... 70
ANEXO 3: Normas relevantes para el proceso de descentralizacinError! Marcador no
definido.
ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificacin Administrativa ............................................... 75
ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales ........................................................... 76
ndice de grficos
GRFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011 ............................................................. 9
GRFICO 2: Tiempo para realizar gestiones ................................................................... 12
GRFICO 3: Montos de inversin ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011 ......................... 13
GRFICO 4: Niveles de Ejecucin del Presupuesto por Sectores, 2011 ......................... 14
GRFICO 5: Ciclo de inversin ....................................................................................... 15
GRFICO 6: rbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la
gestin de servicios pblicos ........................................................................................... 22
GRFICO 7: rbol de problemas de gestin del Estado para prestar bienes y servicios
pblicos ........................................................................................................................... 26
GRFICO 8: Lnea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011................................ 46
GRFICO 9: Lnea de tiempo proceso de descentralizacin, 2000-2011......................... 48
GRFICO 10: Lnea de tiempo simplificacin administrativa, 2000-2011......................... 51
GRFICO 11: Lnea de tiempo de gestin por resultados ............................................... 52
GRFICO 12: Lnea de tiempo de Gobierno Electrnico ................................................. 55
GRFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratgicos de la Estrategia
Nacional de Gobierno Electrnico al 2012 ....................................................................... 57
GRFICO 14: Lnea de tiempo de transparencia y rendicin de cuentas......................... 60
GRFICO 15: Matriz poder/inters .................................................................................. 67
ndice de tablas
TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011 .................................................. 11
TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector ................................................................ 14
TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009 ................................................................ 52
TABLA 4: Programas estratgicos al 2011 ...................................................................... 53
TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico ................................................... 56
TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008 ...................................... 60
TABLA 7: Funciones de la Secretara de Gestin Pblica ............................................... 64
TABLA 8: Funciones de la Secretara de Gestin Pblica segn componentes ............... 65
TABLA 9: Actores relevantes e intereses ......................................................................... 66
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Introduccin
En otras palabras, las entidades pblicas nacionales, regionales y locales tienen una
limitada capacidad de gobierno y de gerencia para proveer con eficacia, eficiencia y
transparencia en el uso de los recursos pblicos, ms y mejores bienes y servicios a
todos los ciudadanos segn su necesidad.
Algunas cifras sobre los servicios que brinda el Estado ilustran las consecuencias de esta
afirmacin. Menos del 43% de la poblacin est a filiada a algn sistema de seguro que
le permita acceder a servicios de salud2 y la evaluacin del rendimiento de los alumnos
muestra la deficiente calidad del servicio de educacin: menos del 30% de alumnos del
segundo grado alcanza el rendimiento esperado de comprensin lectora, y nicamente el
13% lo hace en matemticas 3 . Esto ocurre a pesar de que desde el ao 2005 el
presupuesto para el sector salud se ha duplicado, y para el sector educacin se ha
incrementado en seis mil millones de soles anuales4. En cuanto al saneamiento, solo el
64% de viviendas tienen acceso a red pblica de agua (el resto la obtiene por pozos,
letrinas, camiones cisterna, ros, etc.) y el 54% tiene acceso a desage5.
1
Levitsky, Steven. Una paradoja peruana. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/una-
paradoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012
2
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda.
3
Ministerio de Educacin, Evaluacin Censal de Estudiantes, 2011.
4
Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Pblico. Presentacin en el Primer Taller
Descentralizadode Polticas de Modernizacin sobre el Sistema Nacional de Inversin Pblica. Chiclayo. 17 y
18 de mayo de 2012.
5
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda
6
ndice de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial, 2011-2012
7
Instituto Peruano de Economia (2009). El Reto de la Infraestructura al 2018 La Brecha de Inversin en
Infraestructura en el Per 2008.
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la Estrategia de Implementacin al 2016
Los ciudadanos demandan un Estado que cumpla una serie de atributos: un Estado
moderno, un Estado eficiente, un Estado unitario y descentralizado, un Estado
inclusivo y un Estado abierto que garantice la transparencia y la participacin
ciudadana.
Para lograr un Estado que posea estas caractersticas, el gobierno nacional y los
gobiernos sub-nacionales, deben comprender que su razn de ser son los ciudadanos
y que es necesario llevar a cabo una gestin orientada a resultados. Una gestin que
estudie, analice y evalu el sistema desde la perspectiva del ciudadano y que
comprenda y optimice los procesos de la cadena de valor que permitirn brindar ms y
mejores bienes y servicios al menor costo (valor por dinero).
Sin embargo, existe un desequilibrio o desfase entre lo que los ciudadanos demandan
y lo que efectivamente reciben. Existe una brecha por cerrar y un espacio amplio de
mejora en el que es necesario un cambio de orientacin. Se necesita un cambio en el
que el Estado se oriente al ciudadano, analice las demandas de la poblacin y no se
oriente nicamente al cumplimiento de normas y procedimientos administrativos sin
entender que lo que realmente importa es la satisfaccin de las demandas
ciudadanas cumpliendo, en el proceso de produccin, con todas las normas y
procedimientos existentes. Lo que no se puede aceptar es que se deje de atender las
necesidades de la ciudadana con la excusa que las normas y sistemas no lo
permitieron. Ms an si con las mismas normas y procedimientos unas entidades
pblicas s logran sus resultados y otras similares no.
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Asimismo, hay indicadores que permiten conocer, desde la perspectiva del ciudadano,
si el Estado posee entidades confiables, transparentes y eficientes, si se incentiva la
participacin ciudadana o si se le brinda seguridad a la ciudadana.
Ranking de
Instituciones Pilares competitividad / 142
7
Innovacin Infraestructura Instituciones 95
6
Infraestructura 88
5
Sofisticacin del Sostenibilidad Sostenibilidad
4 52
mercado Macroeconomica Macroeconomica
3
Educacin bsica y salud 97
2
Educacin superior y
1 77
Educacin bsica y capacitacin
Tamao de mercado 0 Eficiencia del mercado de
salud
50
bienes
Eficiencia del mercado
43
Educacin superior y laboral
Tecnologa
capacitacin Desarrollo del mercado
38
financiero
Desarrollo del Eficiencia del mercado Tecnologa 69
mercado financiero de bienes Tamao de mercado 48
Eficiencia del mercado Sofisticacin del mercado 65
laboral Innovacin 113
encima de 100. Los componentes en los que muestra un mejor desempeo son los
siguientes: transparencia del gobierno en la formulacin y diseo de polticas (55/142),
pagos irregulares y sobornos (59/142), favoritismo en las decisiones de los
funcionarios de gobierno (74/142), y despilfarro del gasto pblico (37/142). Se debe
resaltar que la buena posicin que posee en el componente de despilfarro del gasto
pblico se debe principalmente a la mayor disciplina fiscal de la ltima dcada.
Asimismo, entre los componentes que permiten comprender porque Per se ubica en
la posicin 93 de los 142 pases analizados se pueden mencionar los ms resaltantes:
(i) existe un bajo nivel de confianza en los polticos (126/142), lo que se explica, en
parte, debido a que no se responde a las demandas ciudadanas; (ii) se percibe que
hay desvo de fondos pblicos (84/142), lo que permite explicar porque no se han
cerrado las brechas en la provisin de bienes y servicios; (iii) se percibe una baja
eficiencia del marco legal para resolver conflictos(107/142); (iv) existe baja proteccin
a la propiedad intelectual (122/142); (v) se percibe baja independencia judicial
(119/144); se percibe que existe crimen organizado (115/142); y finalmente, existe
desconfianza en los servicios policiales lo que repercute en la percepcin de seguridad
ciudadana que poseen los ciudadanos (114/142).
Las Naciones Unidas lleva a cabo una encuesta conocida como el E-government
Survey que busca examinar la estructura del gobierno electrnico en los pases y dar a
conocer la importancia del mismo para integrar distintos sistemas y reducir la barreras
para responder a las demandas ciudadanas. Segn esta encuesta, Per ocupa el
puesto 82 de los 19320 pases analizados y ha cado 19 posiciones respecto el 2010,
donde se ubicaba en el puesto 63. En relacin a otros pases de la regin, se
encuentra por debajo de Chile (43), Argentina (56), Brasil (59) y Colombia (43).
20
E-Government Survey 2012, Naciones Unidas.
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ndice que mide el promedio de cada distrito, utilizando para ello una escala de 0 a 500, que va desde muy inseguro
(0) hasta muy seguro (500).
22
Boletn CAD (2010). Seguridad Ciudadana. Lima.
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Los Organismos Pblicos y los Gobiernos Regionales son las entidades en las que el
ciudadano tiene que invertir ms tiempo para realizar una gestin (25 das en
promedio). En el extremo opuesto se encuentran los Municipios Distritales, donde
realizar una gestin tom 12 das en promedio.
Lima 16
Promedio Nacional 21
Minicipalidad Distrital 12
Defensoria del Pueblo 14
Ministerio 18
Municipalidad Provincial 19
Promedio Nacional 21
Gobierno Regional 25
Organismo Pblico 25
Fuente: Ranking CAD, tiempo invertido en una gestin 2010. Elaboracin AC Pblica.
Brechas en la inversin:
23
Boletn CAD 126 (2010). Tiempo invertido en una gestin. Lima.
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La inversin acumulada ejecutada desde el 2007 hasta el 2011 asciende a US$ 29,
345 millones. El 39%, 26% y 26% corresponde a la inversin acumulada del Gobierno
Local, Regional y Nacional, respectivamente. Por su parte, La inversin acumulada no
ejecutada, en el mismo periodo, es de US$ 17 134 millones24. Al comparar la inversin
acumulada no ejecutada y el monto de inversin necesario para cerrar la brecha de
infraestructura es posible concluir que una gestin ms eficiente de ese gasto nos
hubiera permitido cerrar poco menos de la mitad de la brecha existente.
12,000 No Ejecutada
10,000 Ejecutada
8,000
6,000
4,000
2,000
0
2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012. Elaboracin AC
Pblica.
24
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Consultado en Julio del 2012. Elaboracin AC Pblica.
25
Pastor, Cinthya y Prez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 La Brecha de Inversin en
Infraestructura en el Per 2008. Lima: Instituto Peruano de Economa / CIUP (2010). Balance de la Inversin Pblica:
Avances y Desafos para consolidar la competitividad y el bienestar de la poblacin. Lima.
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100% 96%
80% 69% 69% 72%
57% 60% 57% 62% 61% 61%
60% 47% 43%
40%
20%
0%
Transporte
Comunicaciones
Saneamiento
Salud
Educacin
Energa
26
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012.
27
Ibd.
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Ante esta situacin, surge una pregunta: por qu el Estado no lograr atender las
demandas ciudadanas eficientemente y cerrar las brechas existentes en
infraestructura econmica y social de inters pblico si cuenta con los recursos
monetarios para hacerlo?
PLANEAMIENTO
POSTINVERSIN Y
Y PREINVERSIN INVERSION
OPERACION Y
PRESUPUESTO
MANTENIMIENTO
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No resulta muy difcil imaginar las ganancias en eficiencia y los ahorros de costos por
economas de escala de tener 3 contratos -uno de estudios, uno de concesin y uno
de supervisin- para construir, reparar y mantener todas las pistas y veredas del
distrito, en lugar de gerenciar en cada perodo municipal 400 contratos (en cuatro
aos), u 800 (en dos perodos) o 1200 contratos (en tres perodos) para una meta de
25 proyectos de pistas y veredas por ao.
En la etapa de pre inversin, el problema es que existe una mala calidad de los
estudios. Existe la posibilidad de mejorar los procesos de formulacin de estudios de
pre inversin, para obtener productos de mayor calidad, mediante el desarrollo de
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Por otro lado, los trminos de referencia con los que se contratan los estudios y las
bases que se emplean, no propician procesos de contratacin eficientes. Como
resultado de esto no se contrata al equipo de profesionales que el estudio requiere,
esto en parte se debe a que no se pagan los precios ms adecuados por los servicios
de consultora, incluso en algunos casos no se prev la contratacin de todo el equipo
sino la de un solo profesional.
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Recuadro: Extensa normativa y poca claridad de la misma, una limitacin que dificulta el
cierre de brechas
Otro factor que explica, la dificultad que poseen las entidades del Estado para atender y
cerrar la brecha va de la mano con: (i) la gran cantidad de normativa existente, (ii) la falta
de conocimiento de estas por parte de los funcionarios pblicos y (iii), la poca claridad en
la normativa.
La extensa normativa lleva a que el proceso de compras pase por 27 actividades y demore
aproximadamente 10 meses desde el momento en el que se recibe el requerimiento hasta
el registro de compromiso presupuestal del contrato (ver grfico).
Memo o
Recepcin de Requi de
requerimiento A.U.
1 Entrega
SEACE
27/05/2011 31/05/2011
Proceso No Includo en
PAAC
PAAC?
Registro de Emisin de
2 Entrega
Contrato O/C u O/S
Si
17/02/2011 04/08/2011
Carta o
Solicitud y 27/05/2011 SIAF
evaluacin de Registro de
e-mail @
cotizaciones 01/03/2011 Visacin y
Firma de compromiso
presupuestal en
Contrato
contrato u 3er-
rdenes
Determinacin 04/04/2011 entregable
del valor
referencial Contrato Elaboracin 04/11/2011
27/05/2011
de Contrato Fin
Aprobacin del
valor 05/04/2011
referencial Citacin a
Carta o
e-mail @ Postor firma 24/05/2011
de Contrato
Solicitud de
Memo certificacin Si
presupuestal 11/03/2011 No
Se suscribir
contrato?
Devolver No Recursos
requerimiento disponibles?
Si Consentimiento 23/05/2011
de Buena Pro
Recepcin de 01/04/2011
Certificacin
Presupuestal
SEACE
Informe
Indagacin de Otorgamiento
20/05/2011
Mercado Elaboracin de Buena Pro
Requerimient Expediente
o 01/04/2011
Certificac Contratacin
Presupues Si
05/04/2011 No
Propuestas Declaratoria de
Elaboracin Bases vlidas? Desierto
de Bases
Solicitud de Comunicacin
aprobacin de 05/04/2011 Evaluacin a rea Usuaria
Memo
Expediente y de
Bases propuestas 20/05/2011
Si
No Aprobacin de No
Expediente y SEACE AMC > 4 UIT?
Bases?
06/04/2011
Si
Propuesta
Invitacin a Registro de Recepcin de Econmica
16/05/2011 Propuesta
postor Convocatoria propuestas Tcnica
20/05/2011 19/05/2011
Registro en el
SEACE
20
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28
Esta problemtica fue desarrollada en el Segundo Taller Descentralizado de Polticas de
Modernizacin de la Gestin Pblica celebrado el 21 y 22 de junio del 2012 en Lima.
21
GRFICO 6: rbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la gestin de servicios pblicos
Servicio insuficiente, falta de Limitada cobertura servicio Inadecuada organizacin del Deficiente organizacin para Infraestructura vial precaria, Deficiente transporte Infraestructura y Giro inadecuado de Deficiente mantenimiento
cobertura de agua y de recojo de residuos slidos espacio fsico la prestacin del servicio de deteriorada y colapsada urbano e interurbano equipamiento del camal Licencias Municipales de las reas verdes de los
alcantarillado seguridad ciudadana no cumple las normas parques y jardines
tcnicas vigentes
22
b. Limitada cobertura servicio de recojo de residuos slidos
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Las entidades pblicas poseen una oferta de servicios que no responde a las
demandas ciudadanas. Las entidades se miran a s mismas, estn ms preocupadas
por la gestin funcional de recursos que les fueron asignados de modo inercial; se
preocupan ms por el cumplimiento de las normas y procedimientos en vez de mirar si
los productos que ofrecen dan como resultado la mayor satisfaccin de las demandas
ciudadanas al menor costo posible cumpliendo tambin la normatividad.
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GRFICO 7: rbol de problemas de gestin del Estado para prestar bienes y servicios pblicos
Limitada capacidad de gobierno y gerencia del Estado para proveer con
eficiencia econmica y oportunidad ms y mejores bienes y servicios a
todos los ciudadanos segn su necesidad
Dbiles canales de
Inadecuado diseo orgnico y Inadecuados procedimientos Debilidad del control coordinacin
Inadecuada definicin de Inadecuada infraestructura, Inadecuada gestin de recursos Inadecuado sistema de Inexistente sistema de gestin
funcional Inadecuados procesos interno intergubernamental e
objetivos administrativos equipamiento y gestin logstica humanos seguimiento y evaluacin del conocimiento
intersectorial
Elaboracin AC Pblica
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Si los funcionarios trabajan sin entender las diferentes cadenas o procesos de valor
de los diferentes bienes y servicios que los ciudadanos les demandan, es decir, si los
funcionarios no logran establecer con claridad las diversas relaciones insumo-proceso-
producto-resultado-impacto de los diferentes procesos de produccin de los bienes y
servicios que el estado garantiza o provee; y si no establecen esa cadena de valor en
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Entre los aos 2005 y 2011, el presupuesto de inversin pblica se multiplic 5,7
veces29. Sin embargo, los resultados no han sido efectivos en la misma proporcin en
cuanto a la reduccin de brechas y mejoramiento de la calidad de servicios. Persisten
importantes desafos y existe la urgente necesidad de mejorar la relacin entre el
gasto pblico y los resultados que se obtienen del mismo.
Sistema de planificacin:
Una adecuada planificacin debe iniciar por entender cul es la poblacin objetivo;
debe realizar un anlisis interno y externo que permita determinar las capacidades
29
Durn, Eloy (2012), Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.
Presentacin en el Primer Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin sobre el Sistema Nacional de Inversin
Pblica. Chiclayo. 17 y 18 de mayo de 2012.
28
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internas que existen para satisfacer las demandas de la poblacin objetivo, y conocer
temas del entorno para especificar oportunidades y amenazas, y evaluar la forma
como el Estado ha venido satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos; debe
determinar el tamao de la brecha y seleccionar las mejores alternativas para cerrar
dichas brechas.
En el Estado, las herramientas para una adecuada Planificacin son dos: i) Las
Polticas Pblicas a nivel del Estado como un Conjunto coherente y articulado; y ii) el
Planeamiento Estratgico y Operativo a nivel de cada entidad pblica en los tres
niveles de Gobierno y los tres poderes del estado.
Son estas Polticas Pblicas las que permiten integrar y dar coherencia a toda la etapa
de implementacin de la accin del Estado al servicio del ciudadano travs de los
objetivos establecidos en los en los Planes Sectoriales o Programticos, en los Planes
de Desarrollo Concertados en las Regionales y los Municipios en los Planes
Estratgicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector pblico en los
tres niveles de gobierno.
De ese modo el Estado buscara actuar como un todo coherente y articulado con el
propsito de servir mejor al ciudadano, brindndole un nivel de satisfaccin mayor al
que este obtendra si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de
manera individual y de forma desarticulada.
A travs del proceso de reflexin anterior debe establecer la misin, visin, objetivos y
estrategias que permitirn ofrecer ms y mejores servicios, al menor costo posible.
29
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30
Entrevista a Diego Dorado, Consultor Senior para el Sector Pblico del Banco Mundial Washington D.C., 2012
31
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin, Chiclayo,
2012.
32
Ibd.
33
Entrevista a Eloy Durn, Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.
2012
30
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Sistema de Presupuesto:
34
Entrevista a Eloy Durn, Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.
35
Instructivo N 001-2010-EF/76.01. Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados.
36
Entrevista a Eloy Durn, Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.
31
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Por otro lado a pesar de los avances en la implementacin del presupuesto por
resultados, an existen limitaciones en el sistema de presupuesto debido a la
asignacin inercial de insumos a instituciones.
A pesar de las limitaciones que se observan a la fecha, se debe destacar que se han
realizado esfuerzos por hacer un avance progresivo hacia el presupuesto por
resultados a travs de programas presupuestales, acciones de seguimiento del
desempeo sobre la base de indicadores, evaluaciones e incentivos de gestin.
37
En la Gestin por Procesos se examina, optimiza y formaliza cada uno de los procesos que terminan en la
produccin de un bien o servicio. Se toma en cuenta el conjunto de recursos y actividades interrelacionados que
transforman elementos para lograr ofrecer bienes y servicios finales.
38
Taller Lambayeque
39
Taller Lambayeque y entrevista a Ral Carrasco
32
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40
Taller Lambayeque
41
Lineamientos para la Elaboracin y Aprobacin del ROF, aprobados por Decreto Supremo N 043-2006-PCM y
Lineamientos para la Elaboracin del Cuadro para Asignacin de Personal, aprobados por Decreto Supremo N043-
2004-PCM.
42
Entrevista a Ministra de la Produccin, Gladys Triveo.
43
Entrevista a Ral Carrasco
33
Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta
para la Estrategia de Implementacin al 2016
44
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (artculo 46) determina que existen 11 sistemas administrativos: recursos
humanos, abastecimiento, presupuesto, tesorera, endeudamiento, contabilidad, inversin pblica, planeamiento
estratgico, defensa judicial, control y modernizacin de la gestin pblica. Segn esta norma, los sistemas
administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades de la administracin pblica,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
34
Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta
para la Estrategia de Implementacin al 2016
45
Resultado de la mesa de trabajo de Organizacin y Funciones. Taller Descentralizado de Polticas de
Modernizacin, Chiclayo, 2012.
46
Entrevista a Magaly Rojas Presidenta de OSCE.
47
Entrevista a Rodolfo Acua Director General del Presupuesto Pblico.
48
Entrevista a Gladys Triveo, Ministra de la Produccin. Mayo 2012.
35
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
total entonces, una adquisicin por licitacin pblica toma cerca de 5 meses
calendarios.49
Las capacidades de gestin de las entidades pblicas se ven limitadas por una
deficiente infraestructura y equipamiento50.
49
Entrevista con Magaly Rojas, Directora Ejecutiva del OSCE. Mayo 2012
50
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin, Chiclayo,
2012.
51
La accin central es una categora programtica, la cual comprende a las actividades que no involucran la provisin
de productos, orientadas a la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros de la entidad, que contribuyen
de manera transversal e indivisible al logro de los resultados de los PP a los que se encuentre articulada la entidad, as
como los de otras actividades de la entidad que no conforman PPDescripcin de las acciones centrales, Anexo 1, R.D.
N 002-2012-EF/50.01.002-2011-EF76.01.
52
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin, Chiclayo,
2012.
53
Entrevista a Magaly Rojas Presidenta de OSCE.
36
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
54
Entrevista a Mariana Balln - Servir
37
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
La consecuencia de todo esto es que tenemos en las entidades muchas personas que
no cuentan con las capacidades o las competencias personales y profesionales que el
puesto les exige. En los talleres, los participantes refirieron como problema importante
del personal la carencia de calificaciones requeridas para el puesto, conocimientos o
experiencia, especialmente en el caso de los encargados de operar con los sistemas
administrativos. Por ello, el personal se siente inseguro, no toma decisiones o comete
graves errores. Adems en muchos casos se encuentra personal desmotivado, sin
compromiso con la institucin (no visten la camiseta); en otros se encuentra gente
buena y preparada que slo est buscando una oportunidad de ser escuchada. Los
tratos diferenciados, son una causa de desmotivacin. La gente para estar motivada,
quiere sentir que sus objetivos personales y profesionales encuentran un espacio de
armona con los objetivos institucionales. Los profesionales demandan mejor trato e
incentivos no pecuniarios (ser escuchados, o que se les de las gracias o alguna forma
de reconocimiento por el compromiso o por el desempeo destacado, o que se le
ofrezcan becas); reclaman justicia y equidad; demandan comunicacin de dos vas y
trato como gente. Algunos expresan que se sienten tratados logsticamente, es decir,
no se los trata como a gente sino como si fueran muebles o equipos. Al respecto, cabe
anotar que durante mucho tiempo, los Servicios No Personales y los CAS eran
manejados por el rea de logstica.
55
Primer Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012
38
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
A todo ello se aade el hecho de que desde hace por lo menos veinte aos que
en el rgimen del decreto legislativo 276 los ascensos estn congelados por
las normas de austeridad presupuestal, lo que significa que en el Estado no
existe una poltica de promocin del personal, a excepcin de las contadas
entidades que estn facultadas para ello. Dicho rgimen impiden las
posibilidades de hacer lnea de carrera y dificulta la movilidad del personal
sobre la base de los mritos.
56
SERVIR (Marzo 2012). La mujer en el servicio civil peruano.
39
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
40
Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta
para la Estrategia de Implementacin al 2016
As, por ejemplo, las entidades no tienen estandarizados ni acceden a bases de datos
que les permitan encontrar i)los mejores trminos de referencia, ii) los mejores
contratos; iii) los precios unitarios de las consultoras; iv) los costos unitarios de las
obras; v) los casos de xito, los fracasos; vi) los arbitrajes y sus razones, los
adicionales de obra y sus razones; vii) las mejores empresas consultoras, los mejores
contratistas, los mejores consultores individuales, los expertos y especialistas con
datos de sus contactos, de su desempeo y de sus tarifas; viii) las mejores prcticas,
los catlogos de bienes y servicios; ix) los riesgos y las respuestas para mitigacin de
esos riesgos; x) los formatos, las plantillas; xi) los presupuestos y los costos fijos y
variables y marginales, etc. Si el personal no es permanente a lo largo del tiempo, en
cada proyecto, se hace todo esto desde cero y se pierde el tiempo averiguando cmo
se hizo antes.
57
Bulmaro, Adrin (2010). La gestin de conocimiento en las relaciones acadmico-empresariales. Un nuevo enfoque
para analizar el impacto del conocimiento acadmico. Tesis Phd. Universidad Politcnica de Valencia, Espaa.
41
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Adems se aprecia que existe una limitada ejecucin y supervisin de obras. La ejecucin
presupuestal se ve limitada por las inadecuadas normas sobre el calendario de
compromisos, las cuales dificultan innecesariamente los desembolsos en la etapa de
ejecucin. Estas determinan que el calendario presupuestal debe cerrarse en la primera
quincena del mes, limitando as la ejecucin presupuestal a partir de la segunda quincena de
cada mes. Adems, la baja calidad de los estudios de pre inversin y expedientes tcnicos
lleva a que se elija como modalidad de ejecucin la administracin directa y el convenio, lo
que genera complicaciones de gestin, dado el elevado nmero de pequeos proyectos.
Primero, por el pago de mayores costos, pues se termina contratando a ms personal que el
requerido y por un mayor tiempo del necesario. Segundo, por la gran cantidad de tareas
adicionales que ambas modalidades conllevan, como comprar todos los bienes y servicios y
contratar y supervisar a todo el personal, o supervisar los convenios con los municipios que
tienen problemas de capacidad de gestin. Todo esto congestiona el trabajo de las
diferentes gerencias o reas involucradas en el ciclo de proyectos (planificacin,
presupuestos, la Oficina de Programacin de Inversiones, la Gerencia de Administracin, la
Sub Gerencia de Logstica, la Gerencia de Ingeniera y las Sub Gerencias de Estudios,
Obras, y Supervisin).
Finalmente, existe una atomizacin de las inversiones. Este problema se entiende como la
formulacin, programacin y ejecucin de proyectos de inversin cuyos impactos se dan en
un mbito local o muy reducido, que, por lo dems, no corresponde la jurisdiccin de los
gobiernos regionales. El limitado impacto de estos proyectos reduce la eficiencia en el uso
de los recursos pblicos. Se formulan pequeos estudios y no se prioriza la formulacin de
pocos proyectos integrales. Se deben priorizar proyectos de envergadura que consideren la
problemtica sectorial y regional. Un ejemplo de esta situacin se observa al analizar el
nmero de proyectos programados por regin y los montos promedio de los proyectos de
inversin. Un cazo resaltante es del de Ancash, ya que esta regin posee 521 proyectos
programados y el monto de inversin promedio por proyecto es de 2,3 millones de soles.
42
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Piura
Loreto
Puno
Cusco
Huanuco
Ayacucho
Junin
Moquegua
Tumbes
Huancavelica
Ica
Apurimac
MadredeDios
Callao
Ancash
Lima
Amazonas
Tacna
Ucayali
LaLibertad
Pasco
Cajamarca
Lambayeque
SanMartn
Proyectos Inversinpromedioporproyecto
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
43
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Segn la Contralora, una de las principales limitaciones del sistema es la debilidad del
control interno en cada entidad del Estado. Este proceso, que debe ser organizado y
ejecutado por los niveles ms altos de la institucin, debera servir de autoproteccin
para prevenir las irregularidades internas. Segn el funcionario de la Contralora
entrevistado para este estudio, la primera recomendacin que deberan seguir las
entidades para evitar problemas mayores es organizar correctamente su control
interno. El autocontrol es el mejor sistema de control y limita el exceso de accin
represora de la Contralora General: El Estado Moderno debe contar con un sistema
de control interno establecido.58 El control interno es preventivo; permite identificar
dentro de los procesos cules son los riesgos, de modo que se puedan tomar medidas
correctivas sin necesidad de intervencin de la Contralora.
58
Entrevista al Ing. Paco Toledo - Gerente General de Calidad de la Contralora General de la Repblica.
44
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
As mismo, los entes rectores de los sistemas administrativos son organizaciones del
Poder Ejecutivo que actan de manera independiente, sin tomar en consideracin, y
menos, tratar de integrar, la normativa de otros sistemas administrativos. El trabajo
aislado de los sistemas administrativos no permite generar los resultados esperados
debido a que la interaccin es esencial para el logro de objetivos. Esta situacin se
observa en los Sistemas de Administracin Financiera ya que Las directivas que
manejaba uno no las manejaba el otro, los conceptos que manejaba uno, era el mismo
trmino, pero no era el mismo que manejaba el otro (sistema) 62 .
59
Molina, Carlos e Isabel Licha (2005). Coordinacin de la poltica social: Criterios para avanzar. Banco Interamericano
de Desarrollo. Washington, DC.
60
Entrevista a Eloy Durn, Director General de Poltica de Inversiones, Ministerio de Economa y Finanzas. Lima, 2012.
61
Entrevista a Rodolfo Acua, Director General del Presupuesto Pblico, Ministerio de Economa y Finanzas. Lima,
2012.
62
Entrevista a Jorge Arruntegui, Viceministro del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social. Lima, 2012.
63
Exposicin de Jos Murgia, Presidente Regional de la Libertad. Primer Taller Descentralizado de Polticas de
Modernizacin. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012
45
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Desde hace varios aos, la opinin pblica e instituciones de la sociedad civil vienen
demandando insistentemente un Estado democrtico, eficiente, descentralizado,
orientado a servir a los ciudadanos. En la ltima dcada, estas demandas fueron
recogidas por el discurso poltico y se materializaron en diversas normas y esfuerzos
de reforma, de impacto y resultados variables. Los hitos que marcaron este proceso de
transformacin fueron la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (Ley
27658) y las leyes de descentralizacin. Adems, se crearon nuevas entidades, se
formularon y ejecutaron polticas de reforma en el mbito de la gestin y promovi la
transparencia y rendicin de cuentas. Conviene tomar en cuenta tales antecedentes
para el diseo de la futura poltica de modernizacin de la gestin pblica a fin de, por
un lado, revisar y corregir los esfuerzos que no han dado resultados, y, por otro lado,
consolidar y continuar las polticas exitosas.
En esta seccin se examinan estos avances, que han sido ordenados en los ejes
temticos seleccionados por el consultor Carlos Casas 64 : estructura del Estado;
descentralizacin; simplificacin administrativa; gestin por resultados; y gobierno
electrnico. Adems, por su relevancia y prioridad, se aaden dos rubros: la gestin de
los recursos humanos y la transparencia y rendicin de cuentas.
Ley orgnica del Ley Orgnica de los Creacin Centro *Ley orgnica del *Aprobacin Aprobacin Creacin del Creacin del
Sistema Nacional Gobiernos Nacional de Poder Ejecutivo (Ley Clasificador Funcional anteproyectos Ministerio de Ministerio de
de Control y de la Regionales (Ley N Planeamiento N 29158) (D.S. N068-2008-EF) de Leyes de Cultura Desarrollo e
Contralora 27867) Estratgico *Fusiones de *Creacin Autoridad Organizacin y Inclusin Social
General de la (CEPLAN) (Ley N Programas Sociales Nacional del Servicio funciones (LOF)
Repblica (Ley N 27806) Civil (SERVIR)
27785) *Creacin Ministerio
del Ambiente
Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica
64
Casas, Carlos (2012). Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Lima.
46
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Creacin de CEPLAN
La Ley N 27806 cre en el 2004 una nueva entidad pblica: el Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico (CEPLAN), como encargado de la prospectiva y del
65
Ver anexo N 1
47
Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta
para la Estrategia de Implementacin al 2016
Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.
48
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Otra ley importante fue Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley N 27867), por
medio de la cual se establece y norma la estructura, organizacin, competencias y
funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que una vez instalados los
gobiernos instalados elegidos, stos desempearn de manera inmediata sus
competencias exclusivas67. El CND inici en el 2004 la transferencia de funciones y
servicios que ejecutaban los ministerios a travs de rganos desconcentrados68.
Entre el 2003 y 2004 se aprob un buen nmero de leyes de gran relevancia en el
proceso de descentralizacin, como la ley orgnica de municipalidades, la Ley de
Descentralizacin Fiscal y la Ley Marco del Presupuesto Participativo. El Anexo N 3
contiene una relacin detallada de estas normas.
66
El Decreto Supremo N 007-2007-PCM aprob la fusin del Consejo Nacional de Descentralizacin a la PCM.
67
Estas competencias exclusivas eran las que venan desarrollando los hasta ese momento existentes Consejos
Transitorios de Administracin Regional, una instancia desconcentrada del gobierno central en materia de
infraestructura.
68
Las funciones transferidas a partir del 2004 fueron las relacionadas a: agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energa, minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento,
sustentabilidad de los recursos naturales, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin
y deporte, educacin y salud.
69
Presidencia del Consejo de Ministros (2011) La Gran Reforma del ESTADO: 2006 2011. La modernizacin y la
descentralizacin. Reporte de Progreso en la obtencin de Resultados de los Programas.
49
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
70
Se propuso la formacin de cinco macroregiones: Tumbes, Piura y Lambayeque; Ancash, Hunuco, Lima, Pasco y
Junn; Ica, Ayacucho y Huancavelica; Arequipa, Puno y Tacna; y Apurmac y Cusco.
71
Op. Cit. Presidencia del Consejo de Ministros (2011). La Gran Reforma del ESTADO: 2006 2011. La modernizacin
y la descentralizacin.
72
Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 93
73
La Mesa Nacional de Simplificacin de Trmites Municipales para Empresas - INTERMESA est integrado por ms
de 25 instituciones pblicas y privadas, as como por instituciones de la cooperacin internacional, comprometidas con
Tramifcil.
50
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) la gestin por
resultados es una estrategia de gestin pblica orientada al alcance de objetivos,
incorporando un mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y medidas
para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendicin de cuentas79. Son
elementos esenciales de la Gestin por Resultados la definicin del resultado que se
espera lograr y la evaluacin y medicin continua del desempeo.
La introduccin de esta estrategia de gestin no es una tarea fcil, puesto que implica
transformar sistemas y conductas burocrticos tradicionales, basados en el
cumplimiento de formalidades sin considerar el impacto de la gestin. Se debe
empezar por un buen planeamiento que establezca los objetivos de la gestin y defina
los indicadores que permitirn al final del ciclo una evaluacin del desempeo
institucional y la consiguiente retroalimentacin. Se requiere asignar los recursos para
cumplir los objetivos determinados, y desarrollar la gestin por procesos, para
optimizar las cadenas de valor.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Se Introduccin Ley del Presupuesto Ley del Incorpora PpR * Plan de Continua
estableci de Convenios del Sector Pblico Presupuesto del en la Ley Incentivos incorporacin
Plan de para el Ao Fiscal Sector Pblico General de Municipales de programas
Estratgico Administracin 2007 (ley N 28927) para el Ao Fiscal Presupuesto (Ley N 29332) estratgicos
Sectorial por Resultados incluye en el captulo 2008 (ley N * Programa de
Multianual (CARs) IV el Presupuesto por 28927) Modernizacin
(PESEM) Resultados implementacin Municipal (Ley
del PpR en 5 N 29465)
programas
estratgicos
Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.
79
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Direccin de planificacin de programas y
operaciones. Gestin por Resultados. http://www.eclac.org/cgi-
bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-
bottom.xslhttp://www.eclac.org/cgi-
bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/top-
bottom.xsl
80
Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 44.
52
Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta
para la Estrategia de Implementacin al 2016
La estrategia del presupuesto por resultados tiene como objetivo que el gasto tenga:
clara vinculacin con los objetivos nacionales, identificacin de la poblacin objetivo y
rea de intervencin, consistencia causal fundamental en la evidencia disponible,
rendicin de cuentas, estructura presupuestal que identifique que se entrega y para
que se entrega y una estructura de costos justificada81. El PpR cambia el esquema
tradicional de formulacin presupuestal basado en la inercia y en los requerimientos de
la oferta, hacia uno orientado a los resultados que aprecia y requiere al ciudadano.
Progresivamente, el PpR se ha ido ampliando e institucionalizando. En el 2009 se
incorpora el PpR en la Ley General de Presupuesto por tercer ao consecutivo, y en el
2010, la Ley de Presupuesto estableci que la Direccin de Nacional de Presupuesto
Pblico (DNPP) deba incorporar de manera orgnica esta metodologa presupuestal.
Por otro lado, en ese ao se cre el Programa de Modernizacin Municipal, que
establece metas para las municipalidades provinciales y distritales de todo el pas y
asigna recursos adicionales como incentivo por el cumplimiento de las mismas.
Los esfuerzos por implementar en mayor magnitud el presupuesto por resultados se
observan ao a ao, ya que se han ido incorporando nuevos programas a la ley
presupuestal. En la actualidad existen 60 programas presupuestales82.
A fines del 2011, se ha presentado el Reporte de Seguimiento de slo 24 programas
estratgicos implementados entre el 2008 y el 2011.
Programa Estratgico Ao
Programa Articulado Nutricional 2008
Salud Materno Neonatal 2008
Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo de la Educacin Bsica Regular 2008
Acceso de la Poblacin a la Identidad 2008
Acceso a Servicios Sociales Bsicos y a Oportunidades de Mercado 2008
Acceso a Agua Potable y Disposicin Sanitaria de Excretas para Poblaciones
Rurales 2009
Acceso a Servicios Pblicos Esenciales de Telecomunicaciones en Localidades
Rurales 2009
Acceso a Energa en Localidades Rurales 2009
Gestin Ambiental Prioritaria 2009
Accidentes de Trnsito 2009
Seguridad Ciudadana 2009
Vigencia de Mejora de la Sanidad Agraria 2009
Incremento de la Productividad Rural de los Pequeos Productores Agrarios 2009
81
Op cit. Pag 45
82
Ver Anexo N 5
53
Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta
para la Estrategia de Implementacin al 2016
Entre los programas que se iniciaron en los aos 2008 y 2009, algunos muestran un
desempeo favorable en 2011 en comparacin con el ao precedente: El programa de
Acceso de la Poblacin a la Identidad y el programa Acceso y Uso a Servicios
Pblicos Esenciales de Telecomunicaciones en Poblaciones Rurales superaron la
ejecucin del ao 2010. De forma similar, entre los programas que slo llevan un ao
de ejecucin, es decir de aquellos que se iniciaron el 2010, los programas de
Seguridad Ciudadana y Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos
Fundamentales han ejecutado un porcentaje de su presupuesto al tercer trimestre del
2011, que los llevara a superar la ejecucin del ao 2010.
Luego, entre los programas que recin se han iniciado en el 2011, el programa de
Seguridad Alimentaria, al tercer trimestre, ejecut cerca del 75% de su presupuesto.
Los programas TBC-VH/Sida, Enfermedades Metaxnicas y Zoonosis y Enfermedades
no transmisibles, han tenido un desempeo cercano al 50% al tercer trimestre del
2011. El resto de programas han mostrado un avance de ejecucin bajo.
En cuanto a la ejecucin de las metas fsicas, los programas que presentan menores
niveles de ejecucin son aquellos vinculados a la provisin de infraestructura de
servicios pblicos. Ello se vincula a la problemtica de la capacidad de gestin y
ejecucin de los proyectos de inversin pblica.
En los aos 2009 y 2010, con la asistencia tcnica del Programa Gobernabilidad e
Inclusin de la GIZ Cooperacin Alemana al Desarrollo, se publicaron y difundieron
los primeros reportes de progreso de resultados de los programas estratgicos
iniciados el 2008. Dichos documentos han permitido conocer los avances en la
obtencin de los resultados planteados a favor de la poblacin, as como alertar sobre
las necesidades de mejoras en el desempeo cuando los resultados esperados no se
estn logrando.
Firmas y Creacin Creacin *Plan de Desarrollo *Carta Normativa sobre Ley sobre Tercera Aprobacin Plan
Certificados Portal del CODESI : de la Sociedad de Iberoamericana de interoperabilidad estndares de Conferencia de Desarrollo de
Digitales Estado Comisin la Informacin Gobierno Electrnico y estndares (R.M. accesibilidad Ministerial la Sociedad de la
(Ley N Peruano (D.S. Multisectorial Agenda Digital N381-2008-PCM) sobre la Informacin en
27269) N 060-2001- Agenda Peruana (D.S. N Sociedad de la el Per La
PCM) Digital Peruana 031-2006-PCM) Informacin Agenda Digital
(R.M. N 181- eLAC 2015 - Peruana 2.0 (D. S.
2003-PCM) *Estrategia *Reglamento de N 66-2011-PCM)
Nacional de Organizacin y
Gobierno Funciones de PCM
Electrnico (R. M. (D.S. N 063-2007-
N 274-2006-PCM) PCM)
Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.
83
Direccin General del Presupuesto Pblico MEF. Presupuesto por Resultados: Reporte de Progreso en la obtencin
de Resultados en los programas estratgicos iniciados en el 2008. Lima, 2011.
84
Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico. Aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administracin Pblica y Reforma del Estado. Junio 2007.
85
Decreto Supremo N 063-2007-PCM
55
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
Instrumento de gestin para definir las actividades informticas de las entidades en sus diferentes niveles
y coordinar los esfuerzos de las entidades de la Administracin Pblica
Visin Alcance
Transformar las relaciones del Estado Entidades de la Administracin Pblica integrantes del
Peruano con empresas privadas, Sistema Nacional de Informtica
instituciones pblicas y ciudadanos
mediante el uso efectivo de la TICs.
Desarrollar capacidades y servicios de alta 1. Acercar los servicios del Estado a los ciudadanos y las
disponibilidad asociados a procesos, en los empresas mediante TICs de modo que se
que participen una o ms instituciones, y simplifiquen los procedimientos.
sean accedidos desde una ventanilla nica 2. Desarrollar proyectos que permitan la integracin de
de forma que permita reducir los tiempos de sistemas e instituciones.
procesamiento de solicitudes, propicien el 3. Mejorar los procesos de administracin pblica de
desarrollo de los ciudadanos, mejoren la modo que estn orientados al servicio del ciudadano
competitividad institucional y la 4. Promover el desarrollo de infraestructura de
transparencia del Estado, mediante el uso telecomunicaciones con nfasis en las zonas menos
de TICs. atendidas.
5. Promover el desarrollo de capacidades humanas en
TICs con nfasis en los grupos vulnerables.
Fuente: Resolucin Ministerial N 274-2006-PCM Julio 2006 / Avances de la Reforma y Modernizacin
del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas.
56
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Avances al 2012
Procesos de Desarrollo de
Acercar servicios al Integracin de Desarrollo del
administracin aplicativos y
ciudadano sistemas Portales WEB
pblica contenidos digitales
Aprobacin de los
Sistema Electrnico de Lineamientos para
Compras y Adquisiciones del Accesibilidad a pginas web
Estado y Aplicaciones para telefona
mvil
Aprobacin de los
lineamientos que establecen
Plataforma de Medio de el contenido mnimo de los
Pago Virtual del Estado Planes Estratgicos de
Gobierno Electrnico(PEGE)
Firmas y Certificados
Digitales
Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.
Entre los avances ms importantes en la ejecucin de esta poltica, cabe destacar los
siguientes:
El Portal de Servicios al Ciudadano y Empresa (PSCE) cuenta con informacin
de 38492 trmites, entre informativos, interactivos y tradicionales (Casas, 2012).
Est dotado de un buscador de trmites y una seccin de estadsticas respecto al
cumplimiento de la publicacin de los Textos nicos de Procedimientos
Administrativos (TUPAs), el estado de automatizacin de los trmites ofrecidos y el
nivel de demanda de los servicios de los usuarios del portal. Sin embargo, no se ha
avanzado an en la interactividad con el ciudadano. Casas (2012).
El Portal del Estado Peruano tiene como objetivo principal ser un sistema
interactivo de informacin para los ciudadanos. La mayor parte de instituciones de
los todos poderes del Estado y niveles de gobierno han ingresado el 80% de su
informacin. Casas (2012).
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
La Plataforma de Medio de Pago Virtual del Estado hace posible los pagos en
lnea de impuestos y por servicios del gobierno electrnico. La ONGEI propone
implementar una plataforma virtual transaccional en el Banco de la Nacin o un
banco privado para que las transacciones en lnea se conecten directamente con la
plataforma de los bancos.
A pesar de que los recursos humanos constituyen el factor clave de la gestin pblica,
pues son personas las que formulan y aplican polticas, normas, procedimientos,
86
Entrevista a Magaly Rojas, presidenta del OSCE
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
El primer intento importante de reforma se dio en el 2002, con la aprobacin del Ley N
28175, Ley Marco del Empleo Pblico, que estableci las lneas generales
fundamentales para desarrollar un nuevo sistema de empleo pblico. Luego de esta
norma, debi haberse constituido la entidad rectora y debieron haber sido aprobadas
cinco leyes de desarrollo. La nueva entidad no se cre y los proyectos normativos
elaborados por el Poder Ejecutivo y luego revisados y reelaborados por el Congreso
no prosperaron por una serie de razones. Un gran impedimento para la reforma en
ese momento, que adems fue la causa de gran parte de las distorsiones de las
ltimas dcadas en materia de empleo y remuneraciones en el sector pblico, era la
vigencia del rgimen de pensiones creado por el Decreto Ley 20530, conocido como
de cdula viva. Uno de los beneficios de este rgimen era la nivelacin: el
pensionista tena derecho a recibir una pensin de monto igual a remuneracin del
funcionario que ocupara el ltimo puesto desempeado por el pensionista. La
nivelacin haba fomentado la aplicacin de toda clase de vas de escape para elevar
remuneraciones de los servidores activos dentro de la severa austeridad fiscal que se
viva en aquel momento. Con medidas poco transparentes y poco sostenibles
legalmente, se intentaba incrementar las remuneraciones sin afectar la planilla pasiva.
As, la cdula viva haca prcticamente imposible el ordenamiento y sinceramiento de
la planilla pblica.
87
Las normas fueron aprobadas al amparo de las facultades delegadas por el Congreso de la Repblica para legislar en
materia de mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificacin administrativa y modernizacin del
Estado, segn Ley N 29157.
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Problema Norma
Inexistencia de la entidad rectora del DL 1023: crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil
sistema de recursos humanos
Carencia de una poltica institucional de DL 1024: crea y regula el Cuerpo de Gerentes
reclutamiento de profesionales altamente Pblicos, con el objetivo de atraer al sector pblico
capaces. Los puestos altos son cubiertos profesionales capaces para los altos puestos y
con personal de confianza. gerencias de mando medio
Inexistencia de polticas de capacitacin y DL 1025: aprueba normas de capacitacin y
evaluacin rendimiento.
Inflexibilidad del marco legal no permite a DL 1026: establece rgimen facultativo para los
las entidades adecuar sus planillas a las Gobiernos Regionales y Locales que deseen
necesidades de nueva organizacin. implementar procesos de modernizacin, con el
objetivo de facilitar los procesos de modernizacin
institucional emprendidos por los gobiernos sub
nacionales
Informalidad laboral en el sector pblico DL 1057: sustituye los contratos de servicios no
con los contratos de servicios no personales por el rgimen de Contratos
personales Administrativos de Servicios CAS, con derecho a
vacaciones y afiliacin a la seguridad social.
Fuente: Elaboracin AC Pblica.
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Por otro lado, se aprob por resolucin ministerial90 el Plan de Accin de Gobierno
Abierto y se public el 10 de abril del 2012. El gobierno peruano haba suscrito en
setiembre del 2011 una carta de intencin para sumarse a la Alianza para un Gobierno
Abierto (Open Government Partnership). Este Plan de Accin contiene los
compromisos del pas en materia de transparencia, acceso a la informacin, integridad
pblica, participacin ciudadana, gobierno electrnico y mejora de los servicios al
ciudadano. Fue presentado durante la Primera Sesin Anual de la Sociedad de
Gobierno Abierto celebrada en Brasilia los das 17 y 18 de abril de 2012.
88
En Abril de 2003, a travs de D.S. N 043-2003-PCM se aprueba el Texto nico Ordenado de la Ley N 27806
89
Decreto Supremo N 063-2010-PCM, de junio de 2010
90
Aprobado por Resolucin Ministerial N 085-2012-PCM
61
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para la Estrategia de Implementacin al 2016
En la seccin anterior se present un detallado recuento de los pasos dados dentro del
Estado hacia la modernizacin de la gestin. En el taller de discusin con expertos
realizado en diciembre de 201192 se recogi el consenso entre los tcnicos acerca de
los avances ms importantes. Estos se dieron, en primer lugar, en una mejor
atencin al ciudadano, que se expresa en la reduccin y simplificacin de los
procedimientos administrativos para facilitar la actividad empresarial y en el hecho de
que hoy se disponga de poltica de simplificacin administrativa. En segundo lugar,
los tcnicos perciben progresos en torno a las herramientas de gestin pblica,
entre los cuales destacan la creacin de fondos concursables y el Programa de
Incentivos Municipales, el presupuesto por resultados y los programas estratgicos
vinculados a este. En tercer lugar, se destac el ordenamiento de la estructura del
Estado con la aprobacin e implementacin de la LOPE. En cuanto a la gestin de
recursos humanos, se destac el cierre del rgimen 20530 por el impacto que tendr
a futuro en el desempeo del Estado.
91
Eduardo Balln, Investigador principal de DESCO (Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo). Reunin grupal
de modernizacin del Estado Peruano. Junio, 2012.
92
Taller de Expertos en Reforma y Modernizacin de la Gestin Pblica. Diciembre 2011. Informe del facilitador
Zorobabel Cancino.
62
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Es en marzo de 2007, que dicho reto recae en la Secretara de Gestin Pblica (SGP);
se le asigna mediante el Decreto Supremo N 027-2007-PCM la funcin de coordinar y
dirigir el proceso de modernizacin de la gestin pblica, as como formular y evaluar
las propuestas para su mejora94.
93
Ibis.
94
Portal web de la Presidencia del Consejo de Ministros Secretaria de Gestin Pblica.
http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=157
95
Entrevista a Ral Carrasco, Coordinador de Estructura y Funcionamiento de la Secretara de Gestin Pblica.
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MATERIA FUNCIONES
Fuente: Elaboracin AC Pblica / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para la
Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros.
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Componentes Funciones
Campaas de fiscalizacin
5. Mapeo de Actores
El mapeo de actores realizado identifica: i) las instituciones que son relevantes para el
desarrollo e implementacin de la Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica, ii)
sus intereses respecto a la implementacin de una poltica de modernizacin y iii) los
niveles de poder con el que cuentan.
Este anlisis permite contar con un primer panorama sobre las instituciones que la
Secretaria de Gestin Pblica debe crear o si ya existen, potenciar relaciones de
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Poder
Monitorear (4) Mantener Informado (3)
PROINVERSIN
INDECOPI
Asamblea Nacional de Rectores
(ANR)
Cmara de Comercio de Lima
Sociedad Nacional de Industrias (SIN)
CONAMYPE
Bajo ONGs
Bajo Alto
Inters
Las entidades que se encuentren en el cuadrante nmero 1 son las ms importantes
dentro del proceso de modernizacin y con las que se deben crear relaciones
estrechas. Dentro de este cuadrante se han identificado los siguientes agentes:
Sistemas administrativos: cuentan con un alto poder dentro del proceso de
modernizacin ya que la articulacin de estos sistemas es un factor clave para
lograr los resultados esperados. As mismo, el inters de los sistemas
administrativos es alto ya que, mediante el proceso de modernizacin, lograrn
optimizar el servicio civil.
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Las que se encuentran en el cuadrante nmero 2 son aquellas que se debe mantener
satisfechas, debido que pueden ser fuentes de informacin y opinin, o para
ayudar a movilizar a otros actores directamente involucrados. No se identific ningn
agente en este cuadrante.
Las instituciones que se encuentran en el cuadrante nmero 3son actores que
requieren apoyo para moverse hacia actores con poder, por lo tanto se les deber
mantener informados del proceso. Dentro de este cuadrante se han identificado los
siguientes agentes:
PROINVERSIN, INDECOPI, CONAMYPE, SNI y Cmara de Comercio de
Lima: dichos organismos poseen un alto inters debido a que la modernizacin
del estado es un medio que colaborar con el cumplimiento de sus objetivos
(promocin de inversiones, mayor comercio, mercado libre, entre otros); sin
embargo, el poder que tienen para limitar o facilitar el proceso no es elevado.
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6. Anexos
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ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011
FECHA DE
FECHA DE DISPOSITIVO FECHA DE
INGRESO DISPOSITIVO
PUBLICACIN LEGAL DE PUBLICACIN
DEL LEGAL DE
MINISTERIOS EN EL DIARIO APROBACION EN EL DIARIO OBSERVACIONES
PROYECTO APROBACION
OFICIAL EL DE MATRIZ DE OFICIAL EL
DE LEY AL DE LOF
PERUANO COMPETENCIAS PERUANO
CONGRESO
CUADRO 1: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y CON LEY DE ORGANIZACIN Y FUNCIONES (LOF) APROBADA
24/03/2009
1 Interior 07/06/2008 Ley N 29334
(9 meses)
13/05/2009
2 Relaciones Exteriores 07/06/2008 Ley N 29357
(11 meses)
22/10/2010
3 Defensa 07/06/2008 Ley N 29605
(28 meses)
Justicia y Derechos 08/12/2011
4 15/09/2011 Ley N 29809
Humanos (3 meses)
CUADRO 2: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS Y CON LOF Y MATRIZ APROBADAS
Transportes y 03/06/2009 DS 019-2011-
1 10/07/2008 Ley N 29370 14/05/2011
Comunicaciones (11 meses) MTC
Trabajo y Promocin 16/06/2009
2 09/08/2008 Ley N 29381 DS 002-2010-TR 10/04/2010
del Empleo (10 meses)
Mujer y Poblaciones DS 012-2011-
3 DL N 1098 20/01/2012 22/07/2011
Vulnerables MIMDES
CUADRO 3: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS CON LOF APROBADA Y SIN MATRIZ APROBADA
1 Agricultura DL N 997 13/03/2008
2 Produccin DL N 1047 26/06/2008
3 Ambiente DL N 1013 14/05/2008
4 Cultura 09/11/2006 Ley N 29565 22/07/2010
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Proyecto de LOF
ingresado a la SGP con
Comercio Exterior y
2 29/08/2008 Ley 27790 24/07/2002 Oficio N 06-2012-
Turismo
MINCETUR/SG/OGPPD
del 05. Ene. 2012.
A la fecha, el proyecto de
Decreto Ley
3 Energa y Minas 18/07/2008 08/12/1992 LOF no ha sido enviado a
25962
la SGP.
A la fecha, el proyecto de
4 Salud 25/07/2008 Ley 27657 18/01/2002 LOF no ha sido enviado a
la SGP.
Con Of. N 956-2011-
VIVIENDA-SG de
Vivienda, Construccin 15.Nov.11 informan a la
5 17/07/2008 Ley 27792 25/07/2002
y Saneamiento SGP que procedern a
elaborar su nuevo
proyecto de LOF.
Fuente: Elaboracin AC Pblica / Presidencia del Consejo de Ministros Secretaria de Gestin Pblica.
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CUADRO RESUMEN
(19) MINISTERIOS
(3) (5)
MINISTERIOS (5) (1) MINISTERIOS SIN
MINISTERIOS LOF APROBADA
CON LOF Y CON LOF Y MINISTERIOS
MATRIZ SIN MATRIZ SIN LOF Y SIN
APROBADAS APROBADAS MATRIZ
APROBADAS
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Ley Disposiciones
Ley de Bases de la Descentralizacin Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios
(Ley N 27786) generales del proceso de descentralizacin. Se fijan en
trminos muy generales las competencias de los tres niveles
de gobierno, se determinan los bienes y recursos de los
gobiernos regionales y locales y se regula las relaciones de
gobierno en sus distintos niveles.
Ley Orgnica de Gobiernos Establece y norma la estructura, organizacin, competencias
Regionales (Ley N 27867) y funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que
una vez instalados los gobiernos instalados elegidos, stos
desempearn de manera inmediata sus competencias
exclusivas.
Ley Marco de Promocin de la Reconoce competencia a los Gobiernos Regionales para
Inversin Descentralizada (Ley 28059) promover la inversin privada nacional y extranjera dirigida a
lograr el crecimiento econmico regional, conforme a ley.
Establece el marco normativo para que el Estado en sus tres
niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales), promueva la inversin de
manera descentralizada; establecindose como modalidades
generales de participacin de la inversin privada: (i)
participacin privada en proyectos pblicos, y ii) iniciativas
privadas en proyectos de inversin sobre recursos estatales.
Decreto Legislativo N1012 Tiene por objeto establecer los principios, procesos y
atribuciones del Sector Pblico para la evaluacin,
implementacin y operacin de infraestructura pblica o la
prestacin de servicios pblicos, con participacin del sector
privado, as como establecer el marco general aplicable a las
iniciativas privadas.
Aprueban Reglamento de la Ley Desarrolla el marco normativo para la Promocin de la
Marco de Promocin de la Inversin Inversin Descentralizada, establecido por la Ley N 28059 -
Descentralizada (Decreto Supremo N 015- Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada.
2004-PCM) Se indica que la determinacin de los proyectos de inversin
como proyectos nacionales, regionales o locales ser
realizada aplicando, en forma sucesiva y excluyente, los
criterios que, en orden de prioridad, se sealan a
continuacin:
a) Las competencias atribuidas a cada nivel de gobierno
reguladas en la Ley N 27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin, y otras normas con rango de ley.
b) La capacidad de gestin de cada nivel de gobierno para
implementar el proyecto y adoptar medidas que favorezcan la
promocin de inversiones, de acuerdo al sistema de
acreditacin aplicable para los Gobiernos Regionales y
Locales, conforme a la legislacin de la materia.
c) El mbito de influencia del proyecto que est dado por el
alcance de los beneficios que ste genere a la poblacin.
d) El territorio en el cual se ejecutar y/o desarrollar el
proyecto.
Modificacin del D.S. N 015-2004- Se modifican los siguientes artculos del Decreto Supremo N
PCM, Reglamento de la Ley Marco de 015-2004-PCM:
Promocin de la Inversin Se realizan modificaciones sobre los requisitos para la
Descentralizada (D.S. N 013-2007- presentacin de iniciativas privadas de proyectos de
PCM) inversin (14.1 y 14.2). Se agrega el artculo 14.5 en el
que se establecen requisitos en caso las iniciativas
privadas involucren servicios pblicos.
Se realizan modificaciones sobre los trmites de las
incitativas privadas en los proyectos de inversin (15.2,
15.3, 15.5, 15.6, 15.7, 15.8). Se establecen nuevos plazos
y se agregan especificaciones sobre los trmites de las
inversiones privadas y las acciones a tomar en caso se
tengan distintas iniciativas de inversin privada. Se
agrega el artculo 15.9 en el que se indica qu proyectos
se consideran alternativos.
Se agrega el inciso i) del artculo 16 en relacin a los
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Se detalla metas, plazos, indicadores y entidades responsables de la ejecucin de cada accin orientada a
llevar a cabo la reforma.
Visin Alcance
Estado moderno y al servicio del ciudadano con Todas las entidades pblicas del Estado, es decir,
entidades pblicas que brindan trmites y servicios Poder Ejecutivo y todos sus ministerios y organismos,
administrativos tiles para la ciudadana bajo un Poder Legislativo, Poder Judicial, gobiernos regionales,
enfoque de calidad y mejoramiento continuo, tica y locales y organismos autnomos.
transparencia, construyendo una sociedad ms
democrtica, incluyente, equitativa y competitiva
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