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PROFESOR GUA:
EDUARDO CONTRERAS VILLABLANCA
MIEMBROS DE LA COMISIN
EDGAR ORTEGN QUINES
ALEJANDRO GLVEZ ZUIGA
SANTIAGO DE CHILE
ENERO, 2013
RESUMEN
Este estudio consiste en el diagnstico y anlisis del actual funcionamiento del Sistema
Nacional de Inversin Pblica de Honduras, y la posterior generacin de propuestas de
mejora. Se inicia con la descripcin de la gestin del rgano rector, los actores que
intervienen y los vnculos entre stos, detectando las oportunidades de mejora y los
retos futuros.
La investigacin sigue una metodologa similar al de la publicacin Los SNIP de
Amrica Latina y el Caribe: Historia, evolucin y lecciones aprendidas de la Serie de
Gestin No.124, del Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile,
en la que se analizan los sistemas de inversin pblica de: Mxico, Brasil, Costa Rica,
Colombia, Chile, Guatemala, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana.
Agradecimientos
Este estudio es resultado del esfuerzo y apoyo que me han brindado muchas personas,
gracias por ser parte de mi vida. Tambin aprovecho esta hoja para agradecer a las
personas que me acompaaron durante los meses de estudio en Chile.
A mis paps Marianela y Julio Csar,
y a mis hermanos ngel Fernando y Julio Csar,
por el tiempo que hemos estado distanciados.
Al resto de mis familiares y amigos que han dado sus mejores mensajes de cario, en
especial a mi bis abuelita Panchita (Q.D.D.G.) a la que no volver a ver al regresar
a mi pas y a mi abuelita Blanca (Q.D.D.G.) que se fue apenas unos das antes que
yo llegara a Chile.
A AGCI por esta gran oportunidad y la confianza depositada al seleccionarme como
becaria.
A mi equipo de tesis por su dedicacin, tiempo y recomendaciones en especial al
profesor Eduardo por su calidad humana, a Edgar y Alejandro.
Al equipo del MGPP: especialmente a Ins y Marcela por su paciencia.
A mis profesores que dieron todo de s en cada clase, llevo lo mejor de ellos.
A directores y compaeros de la Direccin General de Inversin Pblica de la
Secretara de Finanzas de Honduras por su disposicin y apoyo.
A los funcionarios pblicos de mi pas que gentilmente contestaron la encuesta on line
para llevar a cabo el estudio aqu presentado.
A mis compaeros del MGPP 2012 porque sus diferentes inquietudes e intereses
aumentaron mis conocimientos y cambiaron mi perspectiva para hacer este anlisis del
SNIP.
A algunos amigos del MGPP 2011 por compartirme experiencias y consejos de vida.
A Pilar quien fue compaera y amiga en este andar, por hacerme parte de su familia
Correa-Vega.
A aquellos amigos extranjeros con quienes viv esta gran experiencia en Chile.
A mis amigos chilenos que me mostraron y compartieron su pas.
3
TABLA DE CONTENIDO
1.
INTRODUCCIN ........................................................................................................ 6
2.
3.
2.1.
2.2.
ANTECEDENTES .................................................................................................... 11
3.1.
3.2.
3.2.1.
4.
METODOLOGA....................................................................................................... 24
5.
5.1.1.
5.2.
5.2.1.
5.2.2.
Ejecucin............................................................................................................. 32
5.2.3.
Operacin............................................................................................................ 33
5.3.
5.3.1.
5.3.2.
5.3.3.
5.3.4.
5.4.
5.5.
Metodologas de Proyectos....................................................................................... 38
4
6.
5.6.
5.7.
5.8.
7.2.
8.
9.
GLOSARIO .............................................................................................................. 63
1. INTRODUCCIN
El perodo que se ha considerado para este anlisis es de los aos 2008 al 2012. Para
el cual ha sido necesario conocer las instituciones involucradas, las relaciones de
trabajo que mantienen, los mecanismos, herramientas y formas de trabajo, los canales
de comunicacin y gestin dentro del sistema. Saber las responsabilidades y
competencias de cada una de estas instituciones, lmites y alcances de sus lneas de
accin, entender el proceso de la inversin pblica, la ruta que sigue, los problemas que
se presentan, los requisitos exigidos y prioridades demandadas. Y de esta manera
poder identificar las causas que pudieran estar ocasionando debilidades o afectando la
7
Para tener un acercamiento a las variables del sistema, se ha incluido el marco legal y
normativo aplicable, criterios y requisitos de seleccin de la inversin con el fin de
cumplir y hacer cumplir las directrices impuestas a las instituciones o dependencias
responsables, para la eficiente asignacin de los recursos del pas.
Con los datos obtenidos se realizar una comparacin de la situacin de Honduras tal
como se hizo en los pases de Amrica Latina que cuentan con este mismo estudio del
SNIP2 Estos son Mxico, Brasil, Costa Rica, Colombia, Chile, Guatemala, Nicaragua,
Per y Repblica Dominicana. Luego se identificarn los elementos y sus brechas que
inciden en el ciclo de vida de la inversin las cuales se presentan a partir de las
respuestas de los formuladores de proyectos a partir de la encuesta on line. Y de
acuerdo al anlisis de la informacin recopilada se construir la rplica del documento
de trabajo del SNIP de Honduras.
Aprovechando que el informe de referencia identifica los retos y buenas prcticas para
cada pas, de igual manera se reconocen estos aspectos para Honduras tratando de
aproximar algunas propuestas de implementacin de dichas prcticas donde se
consideren ms necesarias a corto plazo.
2. DESCRIPCIN DEL SNIP Y JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO
Existen diversos elementos de ndole econmico, poltico, social y tcnico que afectan
el proceso de inversin. Para este caso en particular se dejarn de lado las variables
macro que estn fuera de la gestin de DGIP-SEFIN y las instituciones involucradas,
considerando entonces los criterios tcnicos de la etapa de pre inversin en el ciclo de
vida los programas y proyectos, como son capacitacin del recurso humano formulador,
polticas sectoriales y territoriales, metodologas de trabajo, herramientas tecnolgicas,
etc.
Dado que la inversin es uno entre la gama de instrumentos a considerar para mejorar
la situacin socioeconmica de un pas, es razn de mucha importancia revisar
continuamente las cifras monetarias y los procesos basados en lineamientos de
desarrollo territorial a nivel local como parte de la planificacin en cada Secretara de
Estado, pretendiendo as el eficiente uso de los recursos econmicos y humanos a
travs de este sistema.
La siguiente Tabla No. 1 muestra que a lo largo de los ltimos cuatro aos, e incluso en
el actual, los montos asignados al Plan de Inversin Pblica en la modalidad aprobado
Congreso han decrecido:
Tabla No.1
PIP en modalidad: aprobado Congreso
valores en miles de millones de Lempiras
Ao
2008
2009
2010
2011
Monto
12.6
12.1
11.7
8.96
Fuente: revisin personal de datos histricos.
2012
10.9
Esta modalidad se refiere a las primeras cifras del ante proyecto de ley del presupuesto
aprobado por el poder ejecutivo, montos que a lo largo del ao se ven afectados por
3
Acuerdo Ministerial No. 0321: Normas Tcnicas de Inversin Pblica, Honduras, 2006.
9
Comunicaciones y Energa
5423.9
8,215.5
4,956.8
Promocin y Proteccin
Humana
3564.4
6,505.4
3,750.8
Agroforestal y Turismo
1449.5
2,229.2
1,591.9
Fortalecimiento
Institucional
461.4
1,074.5
514.9
Total
10,899.2 18,024.6 10,814.4
Fuente: Informe Semanal DGIP, SIAFI 2012.
% de
ejecucin
60.3
57.7
71.4
47.9
60.0
Luego las unidades ejecutoras de proyectos las que responden a las UPEGs de cada
Secretara de Estado, que a su vez al igual que la Secretara de Planeacin, deben
rendir informes a la SEFIN la cual enva una propuesta del anteproyecto de
presupuesto anual al Congreso Nacional, y una vez aprobado por ste es enviado
definitivamente a la Presidencia de la Repblica, Ley de Presupuesto que
posteriormente debe socializarse con todas las instancias antes mencionadas.
Figura No.1
No se observa un vnculo entre lo recogido por los Consejos Regionales a travs de sus
unidades tcnicas y lo identificado por las UE desde los gobiernos locales. En el primer
caso se habla de insumo directo para SEPLAN y en el segundo tema es para SEFIN
quien al final consolida la informacin de ambas situaciones a travs de las direcciones
generales del sistema que estn ms vinculadas con los analistas externos:
Presupuesto e Inversin Pblica. Sucede en la prctica que este tipo de gestin queda
sujeta a cada agente, siendo necesario delimitar las responsabilidades y mecanismos
de accin en cada nivel y entidad para que el SNIP sea un proceso eficiente de mejora
continua.
Las entidades antes mencionadas dentro de cada nivel a la vez operan de acuerdo al
cumplimiento de diferentes responsabilidades asignadas segn normativa legalinstitucional. Algunas son tomadoras de decisiones, otras son administrativas o
ejecutoras de proyectos y estn las que coordinan los procesos y decisiones de
inversin. Y de acuerdo a estas funciones el diseo y la planificacin de las polticas de
inversin se elaboran del nivel IV hacia abajo; y al ejecutarlas se inicia del nivel I al nivel
superior.
Existen dos mbitos del escenario actual de la formulacin presupuestaria del SNIP: pre
inversin y seguimiento. Para efectos de este informe ha sido de mayor inters abordar
el anlisis del SNIP en la etapa de pre inversin, que incluye a diferentes instancias
dentro de la SEFIN (DGP, DGIP, DGCP), otras secretaras de Estado (SEPLAN,
UPEGs y UE) y organismos de financiamiento externo (BID, BM, USAID, AECID, GTZ,
JICA, entre otros). En cuanto al presupuesto para los programas del SNIP se han
establecido mecanismos para la certificacin de los proyectos por parte de SEPLAN
previo a la incorporacin de stos por parte de SEFIN en el plan de inversin.
Los principales desafos a los que se enfrentan las UE de los proyectos sujetos a la
gestin por resultados, es que los indicadores han sido formulados de manera muy
rigurosa y en muchas ocasiones demandan mayor carga laboral que la requerida para
la ejecucin u operacin del proyecto en s. Tambin se desconoce la lnea base de la
formulacin, el establecimiento de los indicadores de gestin suelen ser difciles de
cumplir por sus gestores al no considerar criterios de la regin donde se identifica
ejecucin, algunos estn vinculados a oficinas centrales de la Secretara de Estado a la
que responde la UE y a nivel central se desconoce la realidad del proyecto, existen
13
15
Figura No. 2
En dicha plataforma se visualiza la ejecucin del PIP de manera sectorial, regional, por
tipo de organismo financiador y por tipo de proyecto para los aos 2011 y 2012.
16
Entre los principales contratiempos para llevar a cabo estas visitas, est la inestabilidad
poltica y econmica del pas, ya que ante un cambio de secretario de estado de
finanzas o en la toma de medidas de control del gasto pblico, la restriccin de viticos
para esta actividad es de las primeras decisiones que se toman y llevan a cabo. Lo que
retrasa los procesos del SNIP y perjudica en el control y seguimiento de los proyectos y
sus UE.
17
18
Los vnculos de DGIP con otras unidades internas de la SEFIN se resumen en la Figura
No.3, observando que cada direccin ejecuta labores que son insumos para DGIP en el
SNIP, por ejemplo el dictamen para que emite la DGCP a los proyectos de
financiamiento externo; tambin la coordinacin entre ellas para ejecutar distintas
tareas como los informes presentados por la DGP, DGID y DGCP, stas recientemente
se han incorporado en las giras de campo a proyectos que realiza la DGIP.
19
Figura No. 3
20
Figura No. 4
Fuente: DGIP
La Unidad de Pre inversin, funcion como el ejecutor de un prstamo del BID para
estudios de pre inversin cuyo convenio de proyecto fue BID-1073 durante los aos
2000-2004, y posteriormente fue trasladada a la UAP de la SEFIN.
Perodo 2008-2011
Las dems unidades se dividen para tomar los nombres de Sectores, surgiendo as el
Social, Productivo, Infraestructura y Multisectorial cada uno con los programas y
Trmino popularizado por Michael Porter, para el estudio de caso se entender como
el conjunto de programas y proyectos que ejecutan las instituciones del Sector Pblico y
privadas que interactan en actividades comunes de produccin y desarrollo.
21
SECTOR PRODUCTIVO
Agroforestal y Turismo con los Clusters de Agricultura, Agroindustria y Ganadera;
Actividad Turstica; Recursos Forestales y Ambiente.
SECTOR INFRAESTRUCTURA
Comunicaciones y Energa con los Clusters de Vialidad; Energa; Comunicacin;
Transporte y Obras Pblicas.
MULTISECTORIAL
Fortalecimiento Interinstitucional con los Clusters de Modernizacin del Estado,
Competitividad y MIPYMES, Defensa y Seguridad, Descentralizacin.
22
Figura No. 5
Fuente: DGIP
Pero el SNIP en Honduras carece de una Ley que establezca el ente responsable a
cargo, con directrices a cumplir y los mecanismos a seguir para su debido
cumplimiento. nicamente como marco legal se tiene a nivel de Decreto Legislativo el
establecimiento de las funciones a SEFIN.
Y es en la LOP en el Artculo 58, Captulo II, Ttulo III dicta las atribuciones que la
Direccin General de Inversiones Pblicas en su condicin de rgano Tcnico
Coordinador del Programa de Inversin Pblica.
23
4. METODOLOGA
Los documentos bajo revisin han sido el marco legal del presupuesto, la
administracin pblica y afines a la inversin, los documentos publicados en los sitios
web de diferentes instituciones: los informes semanales, trimestrales y del seguimiento
fsico y financiero, histricos de la aprobacin, vigencia y ejecucin de la inversin y el
presupuesto; as como los que han sido compartidos directamente por la DGIP en
cuanto a su organizacin y funcionamiento. Y de esta manera ha sido posible identificar
el escenario actual, los actores y elementos claves del sistema.
Se escogieron las instituciones conformantes del Sector Pblico, que segn el artculo 1
de la Ley Orgnica de Presupuesto comprende el sector financiero y no financiero;
siendo el criterio de seleccin sus Unidades Ejecutoras de Proyectos. Y dentro de ellas,
se consideraron a los directores y tcnicos formuladores de los programas y proyectos
identificados en el Plan de Inversin Pblica registrados en la base de contactos de la
DGIP.
24
Tabla No. 4
Administracin Central
Secretara de Obras Pblicas,
Cuerpo de Bomberos
Transporte y Vivienda
Programa de Asignacin Familiar
Secretara de Agricultura y Ganadera
Fondo Vial
Secretara de Despacho Presidencial
Secretara de Planeacin
Secretara de Seguridad
Secretara de Salud
Cuenta del Milenio (MCA-H)
SEFIN
Fondo Hondureo de Inversin Social
Poder Judicial
SEDINAFROH
Secretara de Educacin
PRONADERS
Instituto de Conservacin Forestal
Secretara de Recursos Naturales y
Ambiente
Instituto de la Propiedad
DICTA
Instituciones Descentralizadas
CONAPID
Gobiernos Locales
Alcalda Municipal del Distrito Central
CENET
Diseo de la encuesta.9
Donde:
P: proporcin de la poblacin
n: tamao de la muestra (nmero total de posibles encuestados)
k10: constante que depende del nivel de confianza que asigne.
9
Calculando:
El nivel de confianza indica la probabilidad de que los resultados del estudio sean
ciertos: un 90 % de confianza es lo mismo a decir que podra haber equivocacin con
una probabilidad del 10 %.
Anlisis de la informacin. La informacin recopilada da cuenta de las caractersticas
y elementos propios del sistema de inversin; de las metodologas, mecanismos de
coordinacin, herramientas y avances que se estn trabajando en este tema. Es a partir
de los datos que se realiza un anlisis cuantitativo de la situacin actual del pas
mostrado a travs de grficos y la interpretacin de los mismos. Adems se reconoce la
percepcin en cuanto a necesidades de mejora y criterios por mejorar, del recurso
humano encuestado.
Para que el anlisis de la situacin del SNIP de Honduras responda al informe de los
SNIP en algunos pases de Amrica Latina, la informacin se ha ordenado y clasificado
segn las dimensiones e indicadores ah propuestos reconociendo los siguientes
aspectos:
mbitos en los que se detectan espacios para mejorar: se identificarn las brechas
en las dimensiones que conforman la encuesta en base a las respuestas obtenidas, en
este caso se hablar de los resultados de carcter negativo.
10
5. MARCO CONCEPTUAL
Para entender los trminos asociados a la inversin pblica del pas, es necesario tener
conocimiento previo de los conceptos segn los cuales actualmente se trabaja en el
mbito nacional a partir del Marco Legal, que para el presente estudio se han tomado
como pilares fundamentales: la Ley General de Administracin Pblica, Ley Orgnica
de Presupuesto, las Normas Tcnicas de Inversin Pblica, Manuales Conceptuales de
diferentes unidades de apoyo y direcciones de la SEFIN. A continuacin las definiciones
correspondientes en materia de inversin pblica:
Proceso de Inversin Pblica: conjunto de acciones administrativas y tcnicas
interrelacionadas que incluyen la definicin de prioridades, formulacin, avance fsico y
financiero, seguimiento, control y evaluacin de proyectos de inversin pblica que,
genera como resultado un Programa de Inversin de corto o mediano plazo, con
cobertura nacional, regional, departamental y municipal en el mbito sectorial e
institucional.
Programa: es la estrategia de accin cuyas directrices determinan los medios que
articulados gerencialmente apoya el logro de un objetivo sectorial. Como estrategia, un
programa define los criterios y condiciones para la definicin de la poblacin objetivo, la
tipologa de los proyectos seleccionables, las metas, la fecha de cumplimiento y los
recursos requeridos por tipo de proyecto.
28
Por lo que cada vez se torna ms importante identificar las instituciones involucradas en
el proceso de inversin pblica, directa o indirectamente; y dentro de cada institucin,
las diversas disciplinas que lo conforman y la transversalidad de sus formas de trabajo.
Entonces el gestor es un procesador, un hacedor de acciones. (Guerrero, 1998).
Adems de verificar los resultados de dicho programa en coordinacin con la DGP, para
efectuar los anlisis institucionales, sectoriales y globales de los resultados fsicos y
financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos. Luego la DGP con
base en la informacin emitida por la DGIP, realiza un anlisis global de los resultados
fsicos y financieros, variaciones institucionales y sus causas para incluir en sus
informes y recomendaciones ante las mximas autoridades para que la SEFIN lo
incluya en sus informes finales a las instancias correspondientes.
29
La figura No.6 es una propuesta que muestra los principales elementos de los
indicadores de la Gestin por Resultados del SNIP-HON. La cadena de valor se exhibe
segmentada en dos partes: indicadores del proceso de ejecucin y la obtencin de
resultados. En la primera parte se visualiza la gestin del SNIP desde la recoleccin y
priorizacin de las demandas sociales, formulacin de perfiles de proyectos y estudios
de pre inversin; las acciones para transformar los insumos en productos comprenden
las prcticas presupuestarias, la gestin del RRHH, el gobierno electrnico y la
aplicacin de otras herramientas; para luego generar los beneficios y servicios
concretos como el Presupuesto Anual de la Repblica que incluye al PIP.
30
Figura No.6
Se distinguen distintas fases para tomar la mejor decisin de programas y/o proyectos
de inversin11:
5.2.1. Pre inversin
Comprende el perodo desde que se concibe como idea hasta que se toma la decisin
de su ejecucin, postergacin o abandono. Las etapas son: idea, perfil, pre factibilidad,
factibilidad y diseo preliminar.
11
Pre factibilidad: aqu se examinan en detalle las alternativas que en la fase de perfil
fueron sealadas como las ms convenientes, especialmente las que inciden en la
factibilidad y rentabilidad de las posibles alternativas, entre otras: el mercado, la
tecnologa, tamao y localizacin, las condiciones de orden institucional y legal.
5.2.2. Ejecucin
12
Razones por la cual a partir del ao 2010 la SEPLAN a travs de la Direccin General
de Planificacin y Seguimiento se encarga de coordinar y normar los procesos de
planificacin nacional, institucional y sectorial y su articulacin con el Presupuesto de la
Repblica, como tambin de coordinar el proceso de implementacin del Sistema
Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Plan de Nacin. Esta coordinacin involucra a
la SEFIN en cuanto a procesos tcnicos y cumplimiento de Indicadores del Plan de
Gobierno, certificando que los proyectos de presupuesto a remitir para aprobacin del
Congreso Nacional, estn formulados acorde con los lineamientos e indicadores de la
Visin de Pas y Plan de Nacin.
El PIP es el instrumento a travs del cual se concretan las estrategias del Plan de
Desarrollo Nacional, haciendo compatible la planeacin con el presupuesto, orientando
la inversin hacia la generacin de beneficios sociales y propiciando la gestin por
35
A nivel institucional las UPEG, Unidades Ejecutoras o sus equivalentes deben realizar
el seguimiento, control y evaluacin de los proyectos que conforman el POA integrado
al Presupuesto del Ejercicio y que incluyen los proyectos de inversin en la fase de y/o
etapa del ciclo de vida en que se encuentren.
13
36
La DGIP como rgano rector del SNIP debe promover la participacin interinstitucional
para la formulacin conjunta de los proyectos y de esta manera disminuir la sensacin
de competencia y dualidad de funciones entre las UE y los programas y proyectos.
Dicha coordinacin debe existir entre las direcciones internas de la SEFIN que forman
parte del sistema y/o estn vinculadas a la DGIP.
A continuacin las Guas Metodolgicas que han sido emitidas durante el ao 2011,
financiadas por el BID con aportes y comentarios de instituciones del Gobierno Central,
sector descentralizado y municipal, el PNUD, personal tcnico y autoridades de la
SEFIN quienes validan estos instrumentos.
Son diversos los mdulos de capacitacin respecto al uso del SIAFI, los cuales son
impartidos por la UDEM a las diversas unidades dentro y fuera de la SEFIN. En el caso
del SNIP, las capacitaciones a los analistas corresponden a informar como las UE
deben completar dichos mdulos y en cmo generar reportes que son insumo del
trabajo cotidiano. Los reportes con mayor demanda son de la ejecucin fsica y
financiera del PIP Institucional, Sectorial y Regional.
39
Los elementos y actores dentro del SNIP estn sujetos a la rendicin de cuentas
pblicas a travs de diferentes instituciones que legalmente velan por este
cumplimiento. Las instancias que se han identificado en este mbito son:
Siendo en el ao 2001 que se crea definitivamente y hasta la fecha el TSC para el cual
se fusionaron la Controlara General de la Repblica y la Direccin de Probidad
Administrativa regida por la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas mediante
decreto No.10-2002-E la cual atribuye al TSC como ente rector del sistema de control la
fiscalizacin a posteriori de los fondos, bienes y recursos administrados por los
poderes del Estado, instituciones descentralizadas y desconcentradas, incluyendo los
bancos estatales o mixtos, la Comisin Nacional de Bancos y Seguros, las
municipalidades y de cualquier otro rgano especial o ente pblico o privado que reciba
o administre recursos pblicos de fuentes internas o externas. En el cumplimiento de su
funcin deber realizar el control financiero, el de gestin y resultados, fundados en la
eficacia y eficiencia, economa, equidad, veracidad y legalidad. Le corresponde,
adems el establecimiento de un sistema de transparencia en la gestin de los
servidores pblicos, la determinacin del enriquecimiento ilcito y el control de los
activos, pasivos y en general del patrimonio del Estado16.
De dicha Ley y para efectos del presente anlisis se tomaron las siguientes
definiciones:
recursos pblicos que stos utilicen para la ejecucin de los objetivos contenidos en los
planes y programas institucionales.
Transparencia: Gestin clara, veraz y objetiva por medio de la ejecucin y desarrollo de
sistemas de control, fiscalizacin, probidad y tica, promoviendo la participacin
ciudadana.
Contadura General de la Repblica
17
La LOP promulgada el 21 de Junio del 2004, segn Decreto Legislativo No. 83-2004 y
publicada en el diario oficial La Gaceta No.30421, establece que la Contadura General
de la Repblica es el rgano Tcnico Coordinador del Sub-Sistema de Contabilidad
Gubernamental y como tal, es responsable de dictar Normas y Procedimientos Tcnicos
de obligatorio cumplimiento por los rganos que tengan a su cargo el registro contable
de las operaciones econmico-financieras y patrimoniales de cada unas de las
dependencias del sector pblico.
41
Los sistemas de gestin financiera que actualmente se vinculan con el SNIP dentro de
la SEFIN son:
18
BIP
Administrado exclusivamente por la DGIP, tiene como objetivo dotar a los SNIP de un
inventario de los proyectos cualquiera sea la etapa o fase en que stos se encuentren,
con la finalidad de disponer de informacin confiable y oportuna que apoye el proceso
de anlisis y toma de decisiones. Se estructura en mdulos que permite a los usuarios
encontrar informacin acerca del tipo de financiamiento, presupuesto y evaluacin entre
otros.
La idea con la que se concibi el BIP atribua su uso a los diferentes analistas del SNIP
de las entidades pblicas vinculadas, pero esto no ha funcionado as, siendo
nicamente algunos especialistas de la DGIP los que cuentan con acceso a l para
incorporar un nuevo programa o proyecto, actualizar informacin o generar reportes.
Una vez ingresado al banco, al nuevo programa o proyecto se le asigna un cdigo BIP,
el cual se incorpora a la emisin de la Nota de Prioridad en el caso de haber sido
favorable el dictamen y posteriormente es vinculado al SIAFI con el mismo cdigo BIP
agregado de dos cifras numricas. Esto significa que es un requisito y debe ser pedido
por la UE en la carta de solicitud de Nota de Prioridad con el adjunto del perfil del
proyecto.
SIAFI
El SIAFI es un sistema de gestin, orientado a reemplazar el flujo de papeles por el
flujo de informacin computarizada, incluye la operatoria de Cuenta nica de manera
que los proveedores o beneficiarios que contratan con el Estado reciban sus pagos
directamente en su cuenta bancaria, logrando mayor efectividad en los proceso de
pago en tiempo y forma.
SIGADE
Administrado por la DGCP permite el registro de historia de cada uno de los prstamos
desde la firma del convenio respectivo, los desembolsos efectuados y el
correspondiente servicio de la deuda. Cada prstamo, tipo de titulo y aval tiene un
cdigo de identificacin nico denominado cdigo SIGADE.
UEPEX
El UEPEX es un mdulo de uso exclusivo por la DGCP para la administracin de
convenios de financiamiento externo, su principal objetivo es facilitar la administracin y
el registro de los ingresos y gastos que llevan a cabo las Unidades Ejecutoras de
Proyectos, identificadas como Gerencias Administrativas del tipo UAP. Su objetivo
principal es la consolidacin de la informacin financiera relacionada al
contrato/convenio.
Cuenta con dos tipos de procedimientos: los que son exclusivos para las UE de
Proyectos y los que son de procedimientos de los Sistemas de Presupuesto, Crdito
Pblico, Recursos Humanos, Administracin de Bienes, Tesorera y Contabilidad.
Los esfuerzos realizados durante los ltimos cuatro aos para este tipo de
coordinacin, van ligados a la creacin de la Ley para el establecimiento de una Visin
de Pas y la Adopcin de un Plan de Nacin el cual mediante decreto 286-2009
establece la creacin del Sistema de Planificacin del Desarrollo, conformado por:
Los Comisionados integran los consejos regionales, los que han sido creados
como instancias vinculantes de la sociedad, los cooperantes y las autoridades;
siendo a travs de ellos donde se recogen las demandas poblacionales.
19
Tomado del Decreto No. 286-2009: Ley para el establecimiento de una Visin de
Pas y la Adopcin de un Plan de Nacin.
45
Mediante Decreto No. 143-2010 se aprob la Ley de promocin de la Alianza PblicoPrivada con su respectivo Reglamento, con la finalidad de gestionar y regular los
procesos de contratacin que permitan la participacin pblico-privada en la ejecucin,
desarrollo, administracin de obras y servicios pblicos, potenciando la capacidad de
inversin en el pas a fin de lograr el desarrollo integral de la poblacin20.
20
Previo a la publicacin de esta ley no exista instancia alguna con estas atribuciones y
este tipo de gestin dependa de cada unidad ejecutora y la empresa adjudicada.
47
Es este el espacio para el anlisis de los datos obtenidos a travs de las respuestas de
los formuladores y directores del SNIP en la encuesta on line.
Grfico No.1
Cun estable es el sistema informtico del BIP? (el BIP es accesible
permanentemente o falla por cadas del sistema, problemas de
conexin, se congela):
Muy estable
7%
Estable
67%
20%
Inestable
Muy inestable
7%
0%
20%
40%
60%
80%
48
Grfico No.2
Siendo 1 la nota ms baja y 5 la ms alta
Cmo evaluara qu tan amigable es el BIP y los sistemas
relacionados?:
5
7%
20%
53%
7%
13%
0%
20%
40%
60%
49
Grfico No.3
El proceso de capacitacin en el que ha participado le ha permitido
mejorar la formulacin y gestin de proyectos?:
Nada
6%
Poco
31%
Mucho
63%
0%
20%
40%
60%
80%
El sistema de capacitaciones ha sido bien evaluado con nota de 4/5, cubriendo los
contenidos con temas requeridos y agregando valor al momento de formular perfiles de
proyectos. Los acadmicos han cumplido las expectativas y el 68% de los participantes
se ha sentido integrado aun ante la diversidad de formacin y niveles de experiencia
entre ellos. El 86% de los entrevistados indic que necesitaban la capacitacin que
recibieron la cual ha sido al menos una de cinco das de duracin en temas como
gestin o gerencia de proyectos y gestin de riesgos. El grfico No.3 muestra que el
63% indicaron que las capacitaciones recibidas les han permitido mejorar la formulacin
y gestin de proyectos.
Realizando una comparacin con los pases antes estudiados se observa que los
actores del SNIP tambin consideran que las capacitaciones les han servido de mucho
en la formulacin y gestin de proyectos.
50
No
11%
Si
89%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Al querer saber si las metodologas que elabora la DGIP les sirve de gua para elaborar
y formular proyectos, obteniendo la opcin ms elegida de si. La DGIP tiene a
disposicin para las unidades las siguientes metodologas:
Grfico No.5
Se coordina con sus pares de otras instituciones pblicas para la
formulacin y gestin de proyectos?: (horizontal: con otros
sectores)
No
30%
Si
70%
0%
20%
40%
60%
80%
52
80%
60%
40%
20%
19%
19%
0%
Muy articulado
Medianamente articulado
Considerando las respuestas del recurso humano de la DGIP concerniente al uso del
BIP, se muestra que el banco est medianamente articulado con los dems sistemas de
informacin del gobierno, es decir que los datos estn registrados para periodos
similares, clasificados con los mismos criterios de forma que se pueda cruzar
informacin.
Dado que el proyecto se ingresa al BIP y luego al SIAFI, ambos sistemas presentan
informacin similar, con la salvedad que el BIP no emite informes de ejecucin fsica y/o
financiera del proyecto que haya sido actualizada por la UE. No hay otro sistema
vinculado, que su funcionamiento depende de este o que el BIP dependa de ello.
Esta deficiencia en la vinculacin del BIP con el SIAFI y con otros sistemas como el
portal HonduCompras21 de la ONCAE es una limitante en la integracin del sector
privado en programas y proyectos al no estar disponible la demanda de bienes y
servicios segn planificacin de cartera de inversin pblica disponible en el Banco.
21
METODOLOGA DE PROYECTOS
Grfico No.7
El SNIP cuenta con precios sociales actualizados (calculados a lo ms
hace 5 aos)?:
15
11
10
6
11
10
10
7
5
0
Tasa de descuento
Mano de obra
Si
Divisa
No
Tiempo
NS/NC
En este caso debe identificarse una entidad responsable del clculo, actualizacin y
difusin de los precios sociales, en caso de ser este el elemento metodolgico a usar
en el anlisis. La importancia de trabajar en base a esta metodologa radica en la
valoracin del capital social y de los efectos del proyecto para todos los involucrados
identificados previamente.
Para el caso de los pases que cuentan con el estudio No.124, si existe una
consistencia en las respuestas hacia el uso de la tasa social de descuento.
54
11%
No
30%
Si
59%
0%
20%
40%
60%
80%
Al presentar el perfil del proyecto para solicitar la Nota de Prioridad ante la DGIP, esta
no solicita a la UE identificar los mecanismos de participacin ciudadana por medio de
los cuales se seleccion dicho proyecto para cubrir una demanda social.
Tambin se pregunt en qu etapas del ciclo de vida de los proyectos se lleva a cabo la
participacin ciudadana, la respuesta ms frecuente se dio en la ejecucin del proyecto
y la segunda opcin ms elegida fue en perfil del proyecto, con una evaluacin de 3/5
segn el 59% de los encuestados.
Podra hacerse inferencia en que los encuestados no tienen claridad del concepto y
funcionamiento de mecanismos de participacin ciudadana en proyectos de inversin
pblica. Posiblemente existe una confusin entre participacin ciudadana y personas
que se involucran laboralmente en el proyecto, ya que DGIP tambin solicita que en el
perfil se indique la cantidad de personas que trabajan en las escuelas, centros de salud
u otras entidades de servicio estatal, y total de empleo generado por el proyecto.
55
Adems se quiso saber si existe alguna ley, normativa o reglamento que establezca de
manera obligatoria la participacin de la ciudadana en la decisin de gasto de los
recursos pblicos. El 44% de los encuestados indicaron que si existe y el 38% precis
que no es as, por lo que no existe claridad en los datos. Esto es contradictorio a lo que
establece la Ley de Participacin Ciudadana aprobada mediante Decreto No.3-2006, la
cual no indica obligatoriedad en la decisin del gasto pblico ni en toma de decisiones
relacionadas al presupuesto nacional.
56
12%
No
34%
Si
54%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
El SIAFI
Portal de Transparencia de cada Secretara de Estado
IAIP
TSC
CNA
Auditoras sociales, de campo
Informes trimestrales de ejecucin fsica y financiera de la inversin pblica.
57
Es notable mencionar que los encuestados del documento No.124 tambin indicaron
que existe un sistema de rendicin de cuentas pblicas a los ciudadanos evaluado de
forma deficiente.
COORDINACIN INTERINSTITUCIONAL
Grfico No.10
Existe coordinacin entre las distintas instituciones que participan del
SNIP a la hora de formular y gestionar proyectos? (vertical: nivel
nacional y subnacional):
No
42%
Si
58%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
En Honduras, al igual que en varios pases de Amrica Latina, no existe el vnculo entre
la administracin central con las instancias regionales. La insercin de las
municipalidades y organizaciones locales en la elaboracin de perfiles de proyectos se
limita a que proporcionen datos estadsticos para completar la situacin actual de la
localidad y justificar el proyecto. Y en muchas ocasiones ni siquiera para esa actividad
se incluyen.
8. RETOS FUTUROS
22
SNIP en el sitio web de SEFIN. Lo ideal es que cada una de las Secretaras e
instituciones involucradas estn actualizadas en este mbito. Tener sistemas de
adquisiciones y compras, contratacin de recurso humano, informacin
financiera, seguimiento fsico de proyectos por parte de la UE, sistema de
rendicin de cuentas pblicas y transparentar dems informacin afn al SNIP
tiene alto impacto para que los especialistas de DGIP, el sector privado, la
ciudadana, consultores externos y otros interesados estn al tanto de lo que
sucede con las polticas de inversin en el pas.
61
62
9. GLOSARIO
Sigla
BID
BIP
CEPAL
COALIANZA
DGCP
DGIP
DGP
DII
LOP
ONCAE
PIP
PNUD
POA
PPIP
RENOT
SDP
SEFIN
SIAFI
SIERP
SINIT
SNIP
TDR
UAP
UATP
UE
UEPEX
UPEG
VPPN
Decretos
Legislativos:
64
o
o
o
o
o
o
o
o
Ejecutivos:
o No.10-2002-E, Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas.
Escoto, Jos Francisco. (1999). Sesin XI: El sistema de inversin del sector
pblico en Honduras: El SISPU una herramienta para el eficiente proceso de
inversin del sector pblico.
11. ANEXOS
ANEXO A
Encuesta a usuarios del SNIP
Versin final
Datos generales.
Marque con una X las opciones que correspondan
Su cargo en
el SNIP es:
Sexo:
___ Femenino
___ Masculino
Aos de
experiencia
del usuario
Pas:
Preguntas .
Metodologa de proyectos
1.- El rgano rector elabora metodologas que le permitan servir de gua a la hora de
elaborar y formular proyectos
S
No
66
2.- Las metodologas existentes cubren los sectores relevantes (Salud, educacin,
vivienda, vialidad, energa, agua potable, transporte)
SI
NO
Salud
Educacin
Vivienda
Vialidad
Energa
Agua Potable
4.- Cmo evaluara las metodologas existentes respecto al valor que le agregan en la
formulacin de proyectos?
1.- Muy deficientes
2.- Deficientes
3.- Eficientes
4.- Muy eficientes
5.- La participacin ciudadana es promovida por el rgano rector
S
No
6.- En qu etapas del ciclo de vida de los proyectos se lleva a cabo la participacin
ciudadana? (Marque con una X todas las posibilidades)
Diseo de polticas
Decisin de las inversiones
pblicas
Prefactibilidad del proyecto
Factibilidad del proyecto
Perfil del proyecto
Diseo del proyecto
Ejecucin del proyecto
67
Cantidad de cursos
Duracin en das
Cursos de Formulacin
y
Evaluacin
de
Proyectos
Gestin de la Ejecucin
de Proyectos
Otros
5.- Los temas abordados en cada nivel de capacitacin son los que usted requera para
mejorar la formulacin y gestin de proyectos
1.- Totalmente
2.- Mayoritariamente s
3.- A medias
4.- Mayoritariamente no
5.- Para nada
6.- Cun satisfecho est con el nivel acadmico expuesto por el equipo de relatores?
1.- Muy insatisfecho
2.- Insatisfecho
3.- Satisfecho
4.- Muy satisfecho
7.- El material docente cubre las reas temticas de los cursos
1.- Muy en desacuerdo
2.- En desacuerdo
3.- Ni de acuerdo ni en desacuerdo
4.- De acuerdo
5.- Muy de acuerdo
8.- Dada la diversidad de formacin y niveles de los participantes beneficiados por la
capacitacin, en el curso usted se sinti:
1.- Muy integrado
2.- Medianamente integrado
3.- Poco integrado
9.- Considera usted que el conjunto de participantes seleccionados
mayoritariamente conformado por personas que necesitaban esta capacitacin.
S
No
69
era
2.- Las observaciones realizadas a los proyectos le permiten mejorar la calidad del
proyecto que presenta.
S
No
3.- El tiempo de respuesta que le toma a los analistas tcnicos realizar observaciones a
los proyectos que presenta es el adecuado
S
No
4.- Cuenta su institucin con los recursos humanos, tcnicos y con el conocimiento
necesario para solucionar oportuna y adecuadamente las observaciones realizadas por
los analistas tcnicos
1.- Con los recursos humanos y el conocimiento
2.- Slo con los recursos humanos
3.- Slo con el conocimiento necesario
4.- Con ninguno de los dos elementos
5.- El analista de inversiones le brinda la ayuda necesaria para solucionar las
observaciones a los proyectos, de manera oportuna y pertinente
1.- Tanto oportuna como pertinente
2.- Slo oportuna
3.- Slo pertinente
70
No
4.- Siendo 1 la nota ms baja y 5 la ms alta Cmo evaluara la coordinacin de las
carteras de proyectos con las estrategias sectoriales?
1
2
3
4
5
5.- Siendo 1 la nota ms baja y 5 la ms alta Cmo evaluara la coordinacin de las
carteras de proyectos con las estrategias territoriales?
1
2
3
4
5
Rendicin de cuentas pblicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica
1.- Existe algn proceso o mecanismo de rendicin de cuentas pblicas a la
ciudadana? En caso de ser afirmativa la respuesta podra usted identificar el proceso o
mecanismo.
S
No
No sabe
1
2
72
3
4
5
Tecnologas de informacin / Banco integrado de proyectos
1.- Es oportuna y pertinente
gestionar proyectos