Meny y Thoenig, Cap. VI: La Implementacin.

Implementacin: fase de una poltica pblica durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos. 1- El enfoque top-down: RAZONAMIENTO LINEAL: en general se tiende a subestimar el momento de la implementacin, ya que se considera que si quienes deciden estn en la escena poltica, quienes ejecutan se despliegan en el aparato administrativo. Tres creencias estructuran este razonamiento: - La primaca jerrquica de la autoridad: la administracin, espan dorsal de la implementacin, se parece a una pirmide jerarquizada y centralizada. La orden es suficiente para que los decisores, ubicados en la cspide, sean obedecidos progresivamente hasta llegar a los ejecutores. - La distincin entre el universo poltico y el mundo administrativo: hay dos esferas netamente diferenciadas: la primera corresponde a los responsables elegidos por el voto; la segunda a los funcionarios. Cada una procede con normas especficas, an as el mundo administrativo no presenta ningn desafo ya que la neutralidad poltica, el inters general y el profesionalismo son referencias objetivas. -La bsqueda del principio de eficiencia: es decir un principio fundador que ordena la buena gestin diaria: la optimizacin de los recursos y los resultados. La eficiencia deriva de mtodos de trabajo establecidos a los que toda persona que se considere racional debe adherirse. De sta manera implementar significa que: - al ejecutor se le asigne una tarea basada en criterios tcnicos, impersonales, de competencia y legalidad. -la poltica se comunica al ejecutor de forma de interacciones especificas detalladas (operaciones, programas de actividad). -el ejecutor pone en prctica las instrucciones segn los objetivos e indicaciones del decisor. Segn esta ptica la poltica no se enuncia realizndola sobre el terreno, preexiste a su ejecucin. sta concepcin se denomina top-down, describe la puesta en prctica como una secuencia lineal, que desciende del centro a la periferia. El paso del centro a la periferia se traduce por la transformacin de los objetivos en medios, por la sustitucin de la poltica en tcnica. EL DOMINIO DE LA ACCIN: pero sucede que lo que se da en la base piramidal es mucho ms complicado de lo que cree la cumbre. En la base se desarrolla una vida compleja que no tiene que ver con la racionalidad a que la cspide pretende atenerse. A su manera, la base es activa. Escapa a las rdenes y al control de la cumbre. La no ejecucin plantea, por lo tanto, un problema de capacidad de control y de coordinacin. La ejecucin es una fuente de disfunciones. La soluciones pasa por una revisin de las condiciones de partida; algunas de las cuales escapan del alcance de los ejecutores, otras esta directamente relacionadas con sus atribuciones es decir que el ejecutor las puede moldear. Ejemplo seran: el tiempo disponible; el acceso a los recursos suficientes; la conformidad de la teora del cambio social sobre la que descansa la poltica (relacin consecuencias esperadas-intervenciones pblicas); circuito lo ms corto posible entre ejecutor-decisor; que exista un solo ejecutor, claramente designado y con libertad de accin; compresin y acuerdo entre ejecutores de los objetivos; la existencia de procedimientos y tareas bien especificadas y organizadas; comunicacin y coordinacin perfectas; obediencia perfecta. As, las dificultades de ejecucin se acrecientan cuando: - la fuente de la poltica y el nivel de autoridad se encuentran alejados de los ejecutores. - a la poltica le falta claridad y precisin en la formulacin. - la poltica desencadena reacciones hostiles en la opinin pblica o inconstancias de captacin de interese. - a los ejecutores no se les ofrecen estmulos positivos para el xito.

El problema de la ejecucin ha sido relanzado al comprobarse que cuanto ms los gobierno multiplican sus intervenciones, menos se traducen stas en resultados. En efecto cuanto ms tratan los polticos de temas generales, mayores dificultades experimentan los servicios pblicos para orientar la ejecucin. En este sentido el criterio de eficiencia no se trata de la coherencia de la decisin o del apoyo que reciba la poltica, sino se trata de su factibilidad. Cabe entonces cuestionarse entonces sino ser necesario poner en duda el propio enfoque top-down. 2- Razonamientos alternativos: De acuerdo con otros enfoques sobre el tema, la implementacin tambin puede ser revelada como un escenario en el que intervienen actores que no aparecen neutros ni pasivos. El contenido de una poltica pblica est condicionado tanto por su ejecucin como por la decisin. Uno de los enfoques alternativos al top-down ms destacados, es el propuesto por Hjern denominado botton-up (de abajo hacia arriba). Partiendo de las situaciones concretas de los interesados prescribe un proceso ascendente de la ejecucin; el punto de partida se sita aqu en la formulacin concreta del comportamiento o de la situacin que en la prctica incita a intervenir a la autoridad pblica. Este razonamiento invertido permite determinar el punto de contacto ms inmediato entre el problema y la poltica. Mas que lineal y unidireccional el proceso de ejecucin aparece movido por un principio de circularidad, todo participante en el proceso puede intervenir en cualquier momento en otra parte del mismo proceso, aunque formalmente su turno haya pasado. 3- Un marco analtico: La ejecucin de una poltica puede devenirse en dos facetas: una orientacin normativa que incluya el cambio social y un sistema de accin compuesto normalmente por muchos actores. LA TEORA DEL PROCESO DE CAMBIO: si toda poltica pblica encubre una teora del cambio social, la ejecucin constituye en este aspecto, su prueba de la verdad. Se considera que existen relaciones causa-efecto entre las intervenciones pblicas y la situacin de los subordinados. El problema radica en que en la mayora de los casos el paradigma del cambio social no est especificado abiertamente. Sin embargo algunos de los elementos que pueden ayudar a distinguirlo son: los objetivos enunciados; la concepcin del tiempo (plazos marcados); los administradores afectados; los ejecutores movilizados. En cuanto al ltimo elemento, el analista deber tener en cuenta aspectos como que el ejecutor no es neutro, ni trabaja para un nico prescriptor, etc. EL SISTEMA DE ACCIN: la ejecucin estructura un campo de accin en el que interviene numerosos actores, los propios ejecutores y otros actores ms lejanos que en un principio pueden aparecer no afectados pero que terminan movilizndose por diferentes intereses. En este sentido se puede hacer una distincin entre un proceso de ejecucin y una estructura de ejecucin. El primero remite a la teora, cmo la autoridad pblica o el decisor, percibe, define y fija la ejecucin. La segunda designa la realidad de los fenmenos, el aspecto concreto; es el sistema de accin cuando la ejecucin aparece efectivamente en el mbito social. El anlisis consiste entonces en confrontar las dos caras de la ejecucin. 4- El impacto de la ejecucin sobre el contenido: Existen a veces diferencias muy grandes entre las disposiciones dictadas por quienes las concibieron y la de los procesos concretos que se dan sobre el terreno. El ejecutor al que se confa formalmente una poltica jams acta slo, sino en cooperacin con otros actores sociales (individuo, grupos, instituciones). Generalmente este sistema inter-organizativo es informal, sin embargo en gran medida el resulta de la ejecucin depende de l. Los afectados, los administrados o los grupos-objetivo raramente permanecen pasivos. Directa o indirectamente interactan con los ejecutores y formuladores, no solo cuando las normas han de aplicarse sino tambin cuando se formulan.

De ah que los resultados, frutos de una ejecucin concreta, raramente se expliquen slo por la capacidad o diligencia de los ejecutores. En realidad son el resultado de actividades polticas complejas en el escenario de la ejecucin.

RESUMEN: (diapos)