Nl;): Z01tA

:Ul' ;;11

ANDRE-NoEL ROTH DEUBEL

POLITICAS PUBLICAS

FORMULACI6N, IMPLEMENTACI6N Y

EVALUACI6N

---
Ediciones

Aurora

BOGOTA., D.C., 2007

 +''-'
c,
\Jb.W

IIBU()'fECA • fl.-A CSO • EC " ......, , ' ; yo' •

":1 :::J "\ :;• ..-'
'1"'" I I

-t-' ", .•, .... ". -, ,..... .... .... •. "~

•
t
Frcb.~~ ~..~:_?geJ.:.~ ~.~ _ .
(}r~~. 000221562'.' ".-.
Cem;·{J: .. ...!~:.~.~
~ Cf}T, ;~-'L)=i-1L.) ~.'!.'.'
'rev:: ~QI; \,\l,V\~",J..\

- . - - - - - - - •••••• - •• - • __ •• _ _ •• o • • _ •• _ ••••
~
.. '::'; ~·~~,~·t;~~,~\ - F':. C:.::~··.-.: ...
I.,

_lL ,
•t
CGai :, ; .. INDICE t
DOI3\f0:1: )
)
PRESENTACION 9 t
)
INTRODUCCION 11
PRIMERA EDICI6N: septiembre de 2002
La difusion del analisis de las politicas publicae 11 )
PRIMERA REIMPRESI6N: junio de 2003
La constitucion del analisis de las politicas publicas )
SEGUNDA REIMPRESI6N: agosto de 2004
como ciencia del Estado en acci6n 13 )
TERCERA REIMPRESI6N: febrero de 2006
CUARTA REIMPRESI6N: noviembre de 2006 Capitulo I t
QUINTA REIMPRESI6N: agosto de 2007 CONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA EL »
ANALISIS DE LAS POLtTICAS PUBUCAS 17 )
DEREcHos RESERVADOS
© Andre-Noel Roth Deubel, 2002 )
1. Los conceptos de Estado y de politica publica 17
Correo electronico: andrenoel.roth@gmail.com
© Ediciones Aurora, 2002
1.1. EI Estado 20 »
1.2 La politica publica 25 )
Correo electronico: ediaurora@mixmail.com
2. Los enfoques teoricos 29 )
2.1. Las teorias centradas en la sociedad 29
PRODUCCI6N EDITORIAL )
2.2. Las teorias centradas en el Estado 30
Ediciones Aurora )
2.3. Las teorias mixtas 31
DISENO DE LA PORTADA
Elograf Ltda.
PREPARACl6N DIGITAL
2.3.1. EI enfoque neocorporativista
2.3.2. Las teorias de entramado 0 networks theory
2.3.3. EI enfoque neoinstitucional
32
33
37
,
)

Elograf Ltda. 3. Herramientas para el analisis de politicas publicas 41 »

3.1. Las tipologias 42 "j
ISBN: 958-9136-15-X

IMPRESO Y TERMINADO
3.2. Los instrumentos de intervenci6n del Estado
3.3. Programas de politicas publicas, programas

44
••
••
politicos y complejidad social 46

Panamericana Formas e Impresos S.A. 3.4. EI policy ciele 49

IMPRESO EN COLOMBIA 3.5. Consideraciones criticas al policy ciele 51
FRIrvrED IN COLOMBIA

••
 ANVRE-No&Rom
... ,'"_ ...._"'~~_._~
, '"-''' ,-,'.- ...., ~"'"""~~" .~,-, '--"'~'~'-'''''- -'~.""~._-_ .... ~,-'"'--,,-----_ ....,­ •
POllT1CAS POBUCAS
-....;;..:. 0 ­

interes de los analistas, independientemente de su orientaci6n poli­

tica, este fuertemente determinado por las problemaricas politicas
dorninanres del momento: de las dificultades del modelo del Es­
tado de bienestar en los aiios sesenta y setenta (deficit de resulta­
dos), pasaron a su critica en la decada de los afios ochenta (corpo­
rativismo, burocratizaci6n) y a la respuesta neoliberal en los afios
CAPIWLO I
noventa (privatizaciones). Los analistas de los aiios sesenta se enfo­
caron particularmente sobre el tema de la implementaci6n de las CONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA

decisiones. En los aiios setenta el tema principal fue el analisis com­ EL ANruSIS DE LAS POllTICAS PUBLICAS

parativo de los modelos de Estado providencia; y luego, en los

afios ochenta, el centro de interes se desplaz6 hacia la problemari.
ca de la constituci6n de las agendas gubemamentales y de las con­
1. Los CONCEPTOS DE ESTADO Y DE pOLiTICA PUBUCA

figuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influ­

yen en las politicas publicas (Thoenig en Duran, 1999:5).Finalmente,

Desde hace varios aiios los libros dedicados a analizar el papel
en los aiios noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas -pre­
del Estado y a plantear la necesidad de transformarlo, de rediseiiarlo
~ ocupados por la eficiencia de la gesti6n publica- debatieron alre­
o de «modernizarlo» se han multiplicado", Oszlak (1994), por ejem­
dedor de la reforma administrativa con la famosa «nueva gesti6n
plo, habla de la necesidad de redefinir las fronteras entre el Estado
publica» (new public management) y se incremento el interes por la
y la sociedad. En America latina, en particular, -en un contexto de
evaluaci6n de la acci6n publica. globalizaci6n de los mercados, de conformaci6n y consolidaci6n
de bloques regionales como el Alena, el Mercosur, el Pacto Andino
y el ALCA- tal reflexi6n sobre el papel y el modo de inserci6n del
Estado en sus sociedades aparece como de actualidad/. El nuevo
contexto politico y econ6mico internacional, as! como las exigen­
cias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia,
la participaci6n, la autonomia y para fortalecer, por ejemplo, las
medidas para la protecci6n del medio ambiente, ponen a los Esta­
dos frente a nuevas problematicas. Esta nueva agenda politica
-que se suma a los habituales problemas de las politicas sociales y
econornicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terroris­
rno, corrupci6n e inseguridad- influye sobre el funcionamiento

I Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg

(1994).

2 EI debate alrededor de la llamada «Tercera Via» constituye un ejemplo de

esta redefmici6n (ver Giddens, 1999; Blair, Santos, 1999).

16
17

ANDRE-NoEL Rom
del Estado. Por ejemplo, la integraci6n y la consideraci6n de las cues­
.. tiones ambientales, por naturaleza transversales 0 intersectoriales,
provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).
En la mayoria de los paises, si no en todos, la legislaci6n sobre este
tema se fortaleci6 y se crearon nuevas instituciones y politicas.
AI mismo tiempo, los analisis del Estado se han renovado con
un cambio radical de perspectiva impulsado por los enfoques pro­
movidos desde el denominado «analisis de las politic as publicae».
Como 10 indican Meny y Thoenig (1992:77) al citar un autor esta­
dounidense (Ashford, 1976), "en lugar de interrogarse sobre las
consecuencias de las estructuras institucionales sobre las politicas
(...)", es preciso invertir la pregunta e interesarse por la manera
como las politicas aprobadas e implementadas por el Estado re­
flejan la distribucion del poder y de las funciones en este; de modo
• que "las politicas publicas se vuelvan un medio para describir el
comportarniento institucional y como sus variaciones pueden ser
atribuidas a las estructuras mismas. Las politic as se convierten en
un 'anilogo' de las instituciones, mas que en un conjunto de deci­
siones mas 0 menos eficientes, efectivas 0 racionales" (Meny y
Thoenig, 1992:77).
El analisis de las politicas public as ofrece una renovaci6n de los
estudios para la comprensi6n del Estado y de sus acciones. Un
examen minucioso de las actividades estatales, en varios temas, ha
sido realizado tanto en los Estados Unidos como en Europa. Es­
tos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a
veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado 0 del
legislador y las realizaciones concretas. De esta forma el analisis de
las politicas public as ha contribuido aver el Estado con menos
consagraci6n 0 reverencia. Los aportes de la sociologia de las or­
ganizaciones al analisis de las politicas publicas han incidido tam­
bien de manera significativa a esta trivializacion del Estado
(Friedberg, 1993:95-96) 0, incluso, a su «decairniento» como "sis­
tema de acci6n especifico con vocaci6n (0 pretensi6n) de coordi­
nar los otros sistemas de acci6n" (Leca, Jobert, 1980: 1164).
Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organiza­
cion cornun y corriente; sin embargo, pensamos que el Estado y
• sus instituciones pueden ser analizados como "organizaciones a
18
,
r
POI..1rrCAS PUBUCAS t
~ traves de las cuales los agentes publicos (elegidos 0 adrninistrati­
,
)
vos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a de­
mandas sociales y,ala vez, como configuraciones de organizaciones
y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los pro­
••
cesos econ6micos como en las clases 0 grupos de interes" (Meny, t
Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del Es­ t
tado y su centralidad, en particular por su pretensi6n de monopo­
lizar en un territorio determinado el uso legitimo de la violencia
t
)
fisica (Weber, 1987:45) y simb6lica (Bourdieu, 1993:51), no pue­
den y no deben ser admitidas apriori. Es por medio del analisis de »
la acci6n, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regula­ )
cion reales en las areas que estas organizaciones y configuraciones
de organizaciones llamadas Estado pretenden regular que el mis­ »
mo debe aparecer como Estado real. Friedberg (1993:180) for­ )
mula esta idea de la siguiente manera: "el sistema politico y el Estado
corresponden a un conjunto de sistemas de acci6n parciales y
»
)
entrecruzados cuyas caracteristicas y limites, influencia e impacto,
no existen a priori, mas son temas de investigaci6n". »
El Estado es una instituci6n que formaliza unas reglas de juego )
en amhitos que pretende regular. Lo hace por medio de la
promulgaci6n de textos juridicos y adrninistrativos, de la creaci6n
»
)
de organizaciones y de redes de interacci6n que sirven de enlace
(relais) (Crozier, Friedberg, 1977:166ss) entre la organizaci6n y el .)
entorno pertinente en el cual desea desarrollar su acci6n. De modo »
que se consideran las leyes, el derecho en general, y las instituciones )
estatales como un intento formal de modificaci6n, en un cierto
sentido, de las reglas de juego en los ambitos escogidos. Las poli- " »
ticas publicas, entendidas como programas de acciones, represen­ )
,
~
tan la realizaci6n concreta de decisiones, el medio usado por un
actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar •»
i ••
comportarnientos mediante el cambio de las reglas de juego ope­
rantes hasta entonces. Sin embargo, tanto para el actor estatal como
para el investigador, el proceso que conlleva a una decisi6n reviste
,,
f
una singular importancia. En efecto, la decisi6n, expresada por 10
general bajo una formulaci6n juridica, representa la cristalizaci6n ••
••
de un momenta en el estado de la relaci6n de fuerzas entre los
t distintos actores que intervienen en el proceso de definicion de las
l 19
•
 -_
..- ...•----_ .. -...Rom
ANDRE-NoB!. __.._ ."----­
reglas del juego. Pero es claro que el rnimero de actores es limitado
y selectivo: no entra cualquiera, ni como quiere, en el proceso de
decision; por 10 tanto, la configuraci6n de estos actores es ya reve­
ladora del reparto del poder en el seno del Estado as! como del
tipo de relaciones y de integraci6n establecidas entre este y su en­
torno. De manera que a traves del analisis de estos procesos poli­
ticos, que legitiman y concretizan la orientacion de las politicas
publicas, es posible dar cuenta empiricamente del tipo de Estado,
de su evolucion y transformaci6n.
1.1. EL ESTADO
Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista
el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que
definen un Estado: un territorio, una poblaci6n y una autoridad.
El Estado, en su concepcion moderna, corresponde a un proceso
cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no
individualizado se concreta hist6ricamente (Burdeau, 1970:33). El
nacimiento del Estado moderno se produjo en Europa occidental
y corresponde a condiciones estructurales y culturales especificas.
Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad
espedfica, por 10 general, no corresponde a las condiciones que
reinaban en Europa occidental en ese entonces; por 10 tanto, la
construcci6n del Estado toma formas y contenidos variables. In­
cluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intenta­
ron explicar por medio de variables de tipo econ6rnico, cultural 0
geopolitico las variaciones existentes entre los diferentes modelos
de Estado que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud,
.. 1997). EI Estado apareci6 como la solucion que se impuso de
manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente, para
resolver la crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). EI Esta­
do no se impuso tal y como 10 conocemos hoy de manera inme­
diata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernizacion
politica que se caracteriza principalmente por un acrecentamiento
progresivo de la centralizaci6n del poder en el Estado por un lade
y, por otro, por la integraci6n social y politica de la poblaci6n bajo
modalidades y condiciones variables (Kriesi, 1994:71).
20
--------------_._--_._--_POUnCAS
- ..piIBUCAS
.. _. _ ,
En Europa -por medio de una dinarnica competitiva en los
pIanos militar, econ6rnico y simb6lico-- los senores feudales fue­
ron arrastrados en un proceso de institucionalizaci6n y de diferen­
ciacion de la funci6n politica, principalmente con la creaci6n de
instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejem­
plo, el ejercito, el cuerpo de polida, una adrninistraci6n fiscal per­
manente, diversos parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). De
este proceso resulta una concentracion de varios recursos de po­
der -ante todo ejercito, policia, tributos, justicia, derecho-- que ter­
rnina en algunos casos en la monopolizaci6n exclusiva de estos en
provecho del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una de las marcas
mas sobresalientes del Estado moderno es la monopolizaci6n por
parte de este del uso legitimo de la violencia fisica sobre un territo­
rio deterrninado, seg'llnla famosa definicion de Max Weber (1987).
EI proceso y el grado de concentracion y de institucionalizaci6n de
estos distintos recursos es necesariamente espedfico a cada caso.
EI estudio de estos procesos perrnitiria la comprensi6n de las va­
riaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado,
En otras partes del mundo la implementacion del modele es­
tatal moderno y su desarrollo queda marcado por su medio de
adopci6n (ver Badie, 1992a), en particular por la ausencia del pa­
sado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma habia prepa­
rado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. La
transferencia del concepto occidental de Estado al sene de otra
sociedad irnplico un proceso de adaptaci6n particular en relacion
con la historia de la sociedad espedfica. Segiin Badie, en la mayo­
ria de los casos la importacion del modele de Estado occidental
ha sido la obra de elites nuevas que buscaron alcanzar "objetivos
propios muchas veces con finalidades de emancipaci6n" (Badie,
1992a:81). La historia de los procesos de independencia de los
Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una cons­
trucci6n estatal elitista sin mayor participaei6n de los pueblos. Hubo
claramente un proceso de centralizaei6n de la autoridad bajo la
forma de una consrruccion estatal pero con una integraci6n extre­
madamente reducida de la poblaci6n.
Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la
falta de rigor en el uso del concepto de Estado para designar
21

ANVKE-NOI:L Rom
"toda construcci6n de un poder del cualla centralidad no es ni
verificada ni (...) medida"(Badie, 1992b:207ss). Es asi como en las
sociedades en desarrollo los principios de soberania, de territoria­
lidad y de unicidad del orden institucional-fundamentos del Esta­
do moderno occidental- no estan sino parcialmente establecidos
desde la 6ptica socio16gica (Badie, Birnbaum, 1982). Si bien es
cierto que el Estado en desarrollo tiende, por 10 rnenos te6rica­
mente, hacia la realizaci6n de este objetivo, en muchos casos es
mas un Estado desde el punto de vista del formalismo juridico,
que desde el punto de vista de la realidad sociologies.
La inexistencia del Estado, tornado en sentido estricto, es par­
ticularmente evidente en el continente africano y en el mundo
musulrnan. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habi­
tantes hacia la forma Estado, elemento importado de la cultura
occidental, estan fuertemente limitadas por los lazos cornunitarios
o religiosos", 10 que dificulta la constirucion de una sociedad civil
I
compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo
J occidental (Badie, 1992b). En estos casos los derechos tradiciona­
les, consuetudinarios y comunitarios estan aun muy presentes, 10
cuallimita la constituci6n y el dominio de una centralidad de po­
der de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que
reconoccr que America latina, poniendo entre parentesis el mundo
indigena, ha sufrido por razones hist6ricas una importante
«deculturizacion». Las poblaciones del continente americano han
sido mas receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116­
117) Y a sus concepciones politicas, que Africa y que los paises
orientales y musulmanes. La importante emigraci6n europea al
Nuevo Mundo explica probablemente esto,
Pero a pesar de la «receptividad» de America latina, es de
anotar que el aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos
los espacios sociales. Tiene que enfrentar numerosas resistencias
J Incluso en Europa, la Iglesia Cat6lica ha sido durante largo tiempo una
estructura de poder en competici6n con el Estado moderno.
22
ti..
t
POJJnCAS PUBUCAS :t
constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos a los ,,t
criterios weberianos de definicion del Estado (Weber, 1987:45),
parece ser que paises como Peru, Colombia, Mexico y Brasil, no
los cumplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia legiti­
,
rna como el monopolio del control territorial no son realidad. A J
veces la importacion del modelo del Estado occidental ha podi­
do traducirse en una hibridacion entre caracteristicas importadas
y caracteristicas end6genas que termina en una forma de inven­
••
cion politica (Demelas, 1992). Sin embargo, es cormin el hecho
de que, mas alla de una rapida lectura juridica, las estructuras
estatales esten sobrepuestas 0 yuxtapuestas a espacios sociales
•
J
)
•
que escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216­
217). Asi que las tendencias desde los afios ochenta hacia la re­
ducci6n del 'Estado', debido a la crisis de la deuda y a la ola )
~
neoliberal, restringen todavia mas su influencia en estos espacios )
t sociales y su consecuencia es que "los aparatos burocraticos
»
institucionales aun se desfasan mas de los espacios sociales y se
encuentran con una creciente ilegitimidad e ineficacia" (Badie, »
1992b:218). En estas condiciones la crisis del Estado, y su nece­ )
saria redefinicion, se vuelven un fen6meno reiterativo,
• Segun Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este
»
debil anclaje de las instituciones estatales en la sociedad es la reduc­ )
cion de los costos de la manipulaci6n de estas, Por la poca influen­ )
cia real que ejercen estas instituciones en las sociedades en desarrollo )
resultan mas facil los cambios institucionales, la bulimia legisladora
)
y la proliferaci6n de instituciones: este activisrno politico adminis­
trativo queda en gran parte ilusorio y simbolico, La incapacidad J »
del «Estado» tanto para iinplementarse realmente como para eje­
cutar eficazmente sus politicas contribuye todavia mas a su ilegiti­
»
J
••
mid ad y a situarse como exterior --{) mejor como intruso- a la
sociedad que pretende regular.
Sin embargo, es de anotar que este deficit de implementaci6n
(implementation gap) no es una exclusividad de las sociedades en de­
sarrollo 0 no occidentales; es mas bien, en distintos grados, un ••
••
fen6meno universal. Las resistencias ejercidas por los actores que
se encuentran en los distintos espacios sociales perifericos frente a
las intervenciones normativas del Estado central, aparecen tam­
23 ••
 ANDRE-NoaRmH
··~~,-·_.c·,~ '·<".V._ ~~,,.......•~~._A_ _V V •_ _ • • • y ~_.~" .•. • _ _._ •• _ •• _ _, ~. . ~

PoI.1nCAS PUBUCAS
--_-,_,._--'-"------.-."-­

bien en los paises desarrollados (Delley, 1993:24-25). Es probable

que la amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos no
sea la misma en los dos Contextos. Pero la complejidad de los
f tan similitudes. Las posiciones de estos Estados a 10 largo de este
continuum, y a pesar de tener tambien historias especificas para la
problemas, 0 mejor, la percepcion actual de su complejidad au­ I consrruccion de cada Estado en particular, estan tan relativamente
cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado peculiar

menta la dificu1tad de implementar soluciones, ya que estas tam­

a America latina, es decir, de un Leviatan criollo (Kaplan, 1989:fl9).

bien se vuelven cada vez mas complejas (papadopoulos, 1995).

Pero el Estado no es una entidad homogenea, Si se prosigue en
~Pero, tal vez, las sociedades latinoamericanas no son mas que una
/

la misma logica se puede deducir que, mas alla de las similitudes

caricatura de las sociedades desarrolladas? Es como una suerte de

generales, la posicion de cada una de las instituciones que confer­

tipo ideal (en el sentido weberianodel termino) realmente existen­

man a cada Estado tampoco sera identica, Los multiples segmen­

te, donde algunas caracteristicas de estas Ultimas aparecen como

tos estatales ocuparan posiciones variables a 10 largo de este continuum

ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la co­

segUn las condiciones sociales e historicas que han estructurado e

rrupcion, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espana

influido la pretension de cada poder estatal especifico de ejercer

o Suiza, como en los Estados Unidos argumentarian en este senti­

:, -0 de no ejercer- su dominacion en un espacio social en particu­

do. America latina bien podria ser este Occidente extremo que lleva
lar. De modo que el Estado se encuentra como en el centro de un

por titulo un libro de Rouquie (1987). De manera que, mas alla de

entrecruzamiento complejo de sistemas de accion, Esto obliga al

las diferencias y similitudes entre Estados siruados de uno y otro

investigador a multiplicar los analisis para dar cuenta de las dife­

lado del Atlantico, estes se enfrentan a problemas similares, pero

rencias y explicarlas.

con una diferencia de grado, para imponerse en espacios territo­ ).

riales y sociales a los cuales pretenden dominar.

.• El Estado -como otros actores sociales con los recursos que
tiene a su disposicion- busca incidir 0 modificar en cierto sentido
Si se generaliza se podria imaginar que todas las sociedades

.. la regulacion operante en un espacio social preciso. En el marco de

toman posicion a 10 largo de un continuum en el cual se encontra­

un Estado de derecho, es la adopcion de una reglamentacion juri­

rian, de un lado, las sociedades sin instituciones separadas, sin dife­

dica que legitima la implernentacion de su estrategia. La definicion •

renciacion social de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal, y
de la estrategia estatallegitima es el resultado de la movilizacion de
del otto lado, las sociedades con una diferenciacion social maxima
ciertos actores, publicos y privados, con intereses contradictorio~
y en donde el Estado seria la mediacion obligatoria de las relacio­
4 Por 10 tanto, las politicas publicas son el resultado de estas .
nes interindividuales • Cada uno de los conjuntos de instituciones
movilizaciones; por eso el analisis de las politicas publicas se cons­
que constituyen los Estados actuales ocupa una posicion entre es­
tituye en una puerta de entrada para la comprension del Estado y •
tos dos extrernos opuestos. Es aS1 como para America latina es
de sus relaciones con la sociedad.
claro que por los rasgos hist6ricos comunes, sus Estados presen­

1.2. LA POLmCA PUBllCA

Para definir el objeto 0 el concepto de politica publica es tradi- '.

cional partir de la dificultad semantica que existe en espafiol con el

4 Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tonnies 0

terrnino politica. Es precise sefialar por 10 menos tres acepciones

de solidaridad org.inica y de solidaridad mecanica en Durkheim. Sin embar­

que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma

go no atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno hacia el

otto. ingles S1 distingue. Primero, la politica concebida como el ambito

del gobierno de las sociedades humanas, polity en ingles, Segundo,

24
25
1
 ANvJili-NoEL Rom _ _ ,, __ ._._~ , w,,~m,~_~v._~ __ ,_,,~~... n.".~_. .~. ~~_~_N._,~_~._. ~··
PoI1rrC4S PUBUC4S
·_"""'-_'~~---_···_-_·-
••
.. la polltica como la actividad de organizaci6n y lucha por el control todo respuestas, 0 sea que dan la impresi6n de un Estado unica­ •,
t
,
del poder, politics en ingles, Y; finalmente, la Poll/ica como designa­ mente reaaiuo a eventos exteriores a d.
cion de los prop6sitos y programas de las autoridades publicas, A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro
poliry en ingles. Claramente, nuestro prop6sito tiene que ver en es­ elementos centrales que perrniten identificar la existencia de una ,/
politica publica: implicaci6n del gobierno, percepci6n de proble­
pecial con esta Ultima acepci6n.
mas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es posible decir
t
En la literatura especializada existe una gran cantidad de defini­ )

ciones del concepto de politica publica. Por ejemplo, Heclo y
Wildavsky (1974:xv) han propuesto para ello una definicion sim­
. pIe: "una politica publica (poliry) es una acci6n gubernamental diri­
gida hacia el logro de objetivos fuera de ella misrna", Merry y
. Thoenig (1986:8) proponen una definicion cercana; para ellos la
politica publica es "la acci6n de las autoridades publicas en el seno
de la sociedad", luego, segun los rnismos autores (1986:12), la
. politica publica se transforma en "un programa de acci6n de una
autoridad publica". Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la politica
publica "esta constituida por las acciones gubernamentales -10 que
los gobiernos dicen y 10 que hacen con relaci6n a un problema 0
•t
que una politica publica existe siempre y cuando instituciones estata- ­
les asuman total 0 parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estirna­
dos como deseables 0 necesarios, por medio de un proceso destinado
a carnbiar un estado de las cosas percibido como problernatico, Es
)
de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un estado de las
cosas considerado problernatico por parte del sistema politico es )
consecuencia de otra politica 0 de una politica anterior. Es decir que )
la acci6n es, adernas, causa de nuevos problemas (Dubnick, 1983:5). )
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la acci6n guber­

namental se desarrolla para y a traves de actores sociales. Son

seres humanos quienes la conciben, la deciden y la implementan,

•
eO)

una controversia (issuc)-". Compartimos con Hogwood (1984:23) e igualmente los destinatarios de ella, directa 0 indirectamente,
)
la opinion de que de todos modos una definicion del concepto de son personas. )
politica publica queda muy subjetiva. Segun el, "para que una po­ Para concluir y arriesgar una definicion personal considero que
una politica publica designa la existencia de "un conjunto confor- . )
litica pueda ser considerada como una politica publica, es preciso
que en un cierto grado haya sido producida 0 por 10 menos trata­ mado por uno 0 varios objetivos colectivos considerados necesa­ )
da al interior de un marco de procedirnientos, de influencias y de rios 0 deseables y por medios y acciones que son rratados, por 10 )
organizaciones gubernamentales". Mas recientemente, Muller y Surel menos parcialmente, por una institucion u organizaci6n guberna­
)
(1998:13) consideran que una politica publica "designa el proceso mental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales 0 colectivos para modificar una situacion percibida )
por el cual se elaboran y se implernentan programas de accion
publica, es decir dispositivos politico-administrativos coordinados, como insatisfactoria 0 problematica" (Roth, 1999a:14). )
en principio, alrededor de objetivos explicitos". De alli se puede decir que el analisis de las politicas publicas
»
Autores colombianos han definido la politica publica como tiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos confer­
.-
••
- "el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (0 de un gobierno mado por:
espedfico) frente a situaciones consideradas socialmente como a) los objetivos colectivos que el Estado considera como desea­
problernaticas" (Salazar, 1999a:50) 0 como "el conjunto de suce­ bles 0 necesarios, incluyendo el proceso de definicion y de forma-
sivas iniciativas, decisiones y acciones del regimen politico frente a
situaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucion
de las rnismas 0 llevarlas a niveles manejables" (Vargas Velasquez,
cion de estes,
b) los medios y acciones procesados, total 0 parcialmente, por
una instituci6n u organizaci6n gubernamental, y
••
1999:57). Estas definiciones, en particular la primera, nos parecen
lirnitadas porque dejan pensar que las politicas publicas son ante
c) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las conse­
cuencias deseadas como las imprevistas. ••
26
27
••
 ANDRE-NOEL Rom

h~.. ~,." ,.,.,y_.~,,,, '~-._."----'-'.~""~' _ _ ' __ .'~_'_"'_'_"_"_~ "'-_O.'~'----~'--__"~'_'__.~~ ~ . PoLfrTG4fPUBUG4f

------------------_._-_ _--­
'A n __

En resumen, el anaIisis de las politicas publicas consiste en exa­

2. Los ENFOQUES TE6RICOS
rninar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos
por el Estado para transformar parcial 0 totalmente la sociedad
asf como sus resultados y efectos. El analisis de las politicas publicas no es una nueva teoria sobre el
Estado, la sociedad 0 la politica. Mas que de una nueva reoria, se
Para cornplerar y perrnirir la «operacionalizacion» de esta defi­

I
trata de un desplazarniento del :ingulo de analisis 0 del punto de
nicion es necesario relacionarla con un campo de aplicacion, Es
observacion; por 10 tanto, los enfoques teoricos utilizados por los
claro que la politica publica existe solo en la rnedida en que sefiala
estudiosos de las politicas publicae reflejan el mundo reorico a dis­
su campo de accion. No tiene mucho sentido hablar de la politica
posicion de todo cientifico social, En esta seccion se trata, sin mas
(poliry) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.
pretension, de sefialar las tres grandes posturas reoricas relacionadas
De manera que existe una politica (publica) econornica, social, ex­
con el Estado y las politicas publicae: las teorias centradas en la socie­
terior, etc. Mediante esta operacion se admire explicitamente una
dad, las que se centran en el Estado y las teorias mixtas 0 intermedias.
distribucion de la realidad en distintos campos, sectores y territo­
rios -politica social francesa, china, suiza, colombiana, etc.-, ideal­
2.1. LAs TEams CENfRADAS EN LA SOCIEDAD
mente independientes los unos de los otros. Esta distribucion revela
ya de por sf una concepcion del mundo, De esta forma cada po­
Para un primer grupo de teorias el Estado es considerado como
litica publica tiene su campo de intervencion reservado que puede
una variable depel1diel1te de la sociedad. Es fundamentalmente el
ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cuales
estado de las relaciones de fuerzas entre, segtin unos, las diferentes
generalmente se fijan objetivos mas especificos (por ejemplo, la
clases, fracciones de clases 0 naciones, y segun otros, entre indivi­
politica educativa se subdivide en politica universitaria, politica de
duos y grupos que determina la eleccion de las politicas desarrolla­
educacion media, etc.), Por 10 general, las instituciones politicas y
das por la institucion estatal. En esre grupo de teorias centradas en
los organigramas de los ministerios y de las administraciones refle­
la sociedad (sociery-centered) se encuentran, de un lado, los enfoques
jan la concepcion prevaleciente en torno a la division tanto secto­
rial como espacial de la realidad.
t marxistas, neomarxistas y la corriente de la «teoria de la dependen­
cia». Del otro lado, por su posicion ideologies totalmente opuesta,
Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso
se encuentran los enfoques racionalistas (raciol1al choice), pluralistas,
sefialar que la politica publica no existe <<naturalmente» en la realidad,
elitistas y de escogencia 0 eleccion publica (public choice)5. A pesar de
-- sino que se trata a la vez de una construccion social y de una cons­
truccion de un objeto de investigacion. Esto implica dificuItades para
la identificacion de sus contornos exactos. Una simple observacion
de las acciones de las autoridades y de sus efectos rnuestra que la
delimitacion de la pertenencia de estas a una u otra politica publica es 5 Los trabajos de la escuela del publicchoice, los cua!es se inscrib en general­
un ejercicio mucho mas complejo de 10 que se podria imaginar mente en la corriente neoliberal, consideran que es preciso estudiar las «fa­
inicialmente. ~Donde situar la frontera entre la politica ambiental y la llas»de las instituciones publicae mediante una aplicaci6n de los conceptos
politica agropecuaria? La definicion misma de la politica constituye del individualismo metodol6gico (el individuo es raciona! y egoista) para
ya un tema de controversia, de debate y de lucha politica para los explicar las escogencias politicas e institucionales. Esta corriente se dedicaci a
actores politicos. De forma similar la definicion, implicita 0 explici­ mostrar que las burocracias publicas y los mecanismos de representaci6n
politic a son los responsables del crecimiento de los presupuestos publicos
ta, de una politica publica hecha por el analista, es igualmente una
y que la soluci6n consiste en volver al Estado minimo {Duran, 1990: 232).
decision que no se encuentra exenta de arbitrariedad.
Ver mas adelante en el numeral 2.3.3. y tarnbien en el capitulo III.

I 28
29

ANtJKE-NU(;L Rom
las diferencias ideol6gicas entre estos dos grupos de teorias, ellos
. tienen en cormin considerar al Estado como dependiente; es decir,
que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones pu­
blicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones
hechas en materia de politicas publicas,
2.2. LAs TEORtAs CENTRADAS EN EL ESTADO
Un segundo grupo de teorias privilegia un enfoque en el cual el
Estado tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funciona
como un selector de las demandas y un proveedor de servicios.
La acci6n publica es principalmente un resultado de las elecciones
realizadas por los decisores politicos y por los altos funcionarios
publicos, Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-centered).
Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes
determinan de manera esenciallas elecciones en materia de politi­
cas publicae. En este grupo se sinian los enfoques deasionistas (mo­
delo racional, a racionalidad limitada, incremental, induso, como
caso limite, el modelo garbage can)6. Tambien entra en esta categoria
el enfoque burocratico 0 neoweberiano segun el cuallas elecciones
publicas resultan de los conflictos y competici6n entre distintos
grupos y clanes (tecnocraticos) en el seno del Estado. Es de anotar
que algunas posturas neomarxistas se acercan tarnbien a este gru_
po de teorias", Todos estos enfoques tienden a minimizar la in­
fluencia de los cambios y de los actores situados en el entorno
social, economico, politico e internacional del Estado para expli­
car las elecciones de politicas publicas,
6 Ver capitulo III.
7 Particularmente Poulantzas quien, en la linea del estructuralismo de
Althusser, clioinicio a una serie de investigaciones sobre politicas urbanas a
partir del reconocimiento de la existencia de una «autonomia relativa del
Estadc» para explicar decisiones que, de 10 contrario, estarian en contradic­
cion con el postulado rnarxista ortodoxo del deterrninismo econornico (ver
Meny, Thoenig, 1992:58-65).
30
J
POUrrCAS PUBUCAS
•,
t
2.3. LAs TEOmS MIXTAS
Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo mas re­
,,
ciente, que trata de situarse en una posicion mediana frente a los
dos grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismo t
economicista 0 social que predomina en el primer grupo y, por )
el otro lado, se niega tambien a ver a la sociedad como sometida
)
a un Estado que se encuentra, adernas, cautivo de una minoria
(segundo grupo) (Me ny, Thoenig, 1992:46). En este tercer grupo )
se ubican posturas y opciones te6ricas y politicas muy variadas )
como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el analisis
de redes y la teoria de la accion, entre otros. Estos enfoques
te6ricos intentan tomar en consideracion, con todas las distincio­
•t
)
nes y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores
internos (state-centered) como externos (society-centered) en su expli­
cacion de la acci6n publica y de las politicas publicas. Se trata
»
')
tarnbien, en cierta forma, de sustituir la busqueda de las relacio­
nes causales univocas para tratar de aprehender la sociedad como )
un tejido de relaciones mas complejas, de interrelaciones mas )
que de relaciones, de interdependencia mas que de dependencia.
Es una consecuencia de la tendencia conternporanea de conside­
»
)
rar las interacciones entre sociedad y Estado mas en sus dimen­
'~
siones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el )
uno domina al otro 0 viceversa) y de sefialar la interpenetraci6n »
creciente entre las esferas publica y privada.
Si el analisis de politicas publicas es posible a partir de cualquier
posicion te6rica, considerarnos sin embargo que las del tercer grupo
•
)
permiten desarrollarinvestigaciones a partir de posiciones mas abiertas »
••
.,'t
y por 10 tanto mas susceptibles de realizar aportes novedosos. Con­
siderar a priori que la politica publica es resultado de las presiones
sociales 0 econ6micas (society-centered) 0 de la racionalidad de los bu­
r6cratas 0 de los politicos (state-centered), tiende a limitar de antemano
la investigaci6n en un ejercicio de confirrnacion de la validez de una •••
teoria en particular, 0 de fortalecer el nucleo duro de un paradigma
cientifico. En cambio, observar y sopesar los diferentes elementos
que inciden en la construccion y desarrollo de una politica publica sin
••
prejuicios sobre su origen (interno 0 externo a las instituciones es­ j
••
•• • •
. ' 31
 ANDRE-NOEL Rom
',",,~ '> ..-, " ~~, ,'X "'_~_"''' ~'''~'~ '''_''-' _ "'~" ~ ..; . . . . . . ~.~'~~ . ." " _• • """~, ..... ~ ~
..... ,._,~~_~
_ _ ''',.,__ '"~ __ '''~ POlJrICAS PUBUC4S

tatales) aparece como mas favorable a la verificacion de hipotesis deliberadamente el monopolio de la representacion dentro de sus
explicativas novedosas. Si se considera que el Estado no es una categorias respectivas" (Schmitter, 1974 en Meny, Thoenig, 1992:66).
institucion homogenea, es probable que el Estado aparezca fuerte Con este enfoque, las politicas publicas ya no se conciben como el
en algunos periodos, debil en otros, fuerte en algunos sectores y resultado de la competicion entre gropos, como se postula en el
debil en otros (Merrien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es modelo pluralista, 0 entre clases 0 fracciones de clases como en
posible que la politica publica surja, a pesar de todo, como un los modelos de inspiracion marxista, sino como el fruto de una
resultado de una configuracion de poder de tipo state-centered 0 negociacion entre el Estado y los representantes de los gropos
society-centered, pero solo de manera ex post, es decir como conclu­ sectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorporativistas
sion de la investigacion,
han mostrado que el Estado tampoco habia estado controlado
Las teorias pertenecientes al primer y al segundo grupo son por un gropo reducido de tecnocratas, sino que se revelo frag­
suficientemente conocidas por 10 que no es necesario presentar­ mentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente
las de manera mas exhaustiva. Cosa diferente es 10 relacionado (entre centro y region) (Merry, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado
con las teorias del tercer grupo que se desarrollaron en estos entrelazado de manera compleja con una multitud de gropos ha
ultimos quince 0 veinte aiios. Por eso se presentan a continuacion facilitado el desarrollo de una reflexion mas amplia sobre las rela­
estos enfoques teoricos -neocorporativista; de entramado, en sus ciones entre funcionarios y gropos de interes de todo tipo. Las
distintas vertientes; y los elementos fundamentales de las princi­ teorias de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de red
pales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucio­ y de comunidad, representan de cierta forma una flexibilizacion y
nalismo- que han permitido renovar la reflexion sobre la accion extension de la teoria neocorporativista.
publica. Es precise seiialar que existe al interior de estos enfo­
ques un amplio espectro de posturas ideologicas. 2.3.2. LAs raontss DE ENTRAMADO 0 NE1WORKf IHEORY

2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA

En los ultimos veinte aiios un enfoque bas ado en la teoria de
las redes (networks theory), llamado tambien de entramado, ha per­
El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de mitido desarrollos interesantes, Una red se define generalmente
relaciones privilegiadas 0 exclusivas entre un rnirnero relativamen­ como un conjunto de relaciones de un tipo espedfico (por ejem­
te reducido de grupos 0 gremios y el Estado. Fue el modelo de plo de colaboracion, de apoyo, de control 0 de influencia) entre
los Estados europeos de los aiios treinta, particularmente con el un conjunto de actores (Lazega,1994:293).
fascismo. La renovacion de esta corriente se debe al interes suscita­ Esta concepcion tiende a considerar que las fronteras entre 10
do en los afios setenta en America latina por encontrar una lectura estatal y 10 no estatal son movedizas y que existe una serie de puen­
a los regimenes autoritarios del cono sur. Es a partir de alli que tes entre estas dos esferas. Las politicas publicas se conciben como
Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista, definio lo el resultado de interrelaciones e interdependencias entre varias
que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo instituciones, grupos e individuos que conforman una red de
pluralista, como "un sistema de representacion de intereses en el influencia mutua y en donde las jerarquias reales no siempre son
cuallas unidades constitutivas se organizan en un mimero limitado las que formalmente esran establecidas. Cada politica, por su sin­
de categorias tinicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de gularidad, tendci una red distinta de actores que el analista tratara
manera jecirquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconoci­ de descubrir. El analisis de red se concibe entonces como una
das 0 autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede metodologia descriptiva y de «modelizacion» inductiva de la estruc­

32 r;,. r-~ ::,~;: . .:',:: ~ ;);: ;):.~;::~

33
I
 ,

ANDRE-NoEL Rom

tura de relaci6n entre un conjunto de actores. En esta concepci6n de

-,,--~----,,-,----_._----.,".~--._._~-,,~.~-,- .....
POI..1rICAS piJllUCAS
,.--,---_.,--_.,--,,--~.,,--,_.~ ----~----_ •._'_._'
,

,
en las segundas -las «comunidades de politica»- se establecen rela­
analisis, tienen mayor importancia las relaciones entre actores que sus ciones mas estrechas, de tipo oligarquico 0 corporativista, En estas
t
,
caracteristicas 0 atributos individuales (Lazega, 1994:293). comunidades los miembros y sus relaciones son mas bien estables,
En el campo de las politicas publicas existen por 10 menos tres )
con una interdependencia fuerte y con un grado importante de ais­
enfoques que se fundamentan en esta concepcion de entramado 0 lamiento de la red respecto del exterior (por ejemplo, el casu de
de redes: la red de politica (poliry network), la comunidad de politica algunos segmentos del Estado con ciertos gremios). )
(poliry community) y las coaliciones de «militantes» (advocary coalitions).
En estos enfoques se proponen modelos de interacci6n entre
los diferentes actores de la politica publica, modelos que pueden
tomar distintas formas segiin el tipo de participantes (actores pu­
Otro autor considera que el terrnino network (red, entramado)
es un terrnino generico para sefialar a todas las formas posibles de
arrcglos de cooperaci6n entre actores (Kriesi, 1994:392ss). Kriesi
•,
t
pone en evidencia la existencia de varios tipos de redes seg6n el
blicos 0 actores privados) y segun el tema de la politica. Se permi­ grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de interes (gre­ )
te asi la ampliaci6n del campo de analisis a actores no institucionales. mios) y el grado de fuerza 0 de debilidad del Estado. El cruce de
Uno de los principales puntos en comun de estos enfoques se estas dos variables permite entonces establecer la existencia de cua­ t
encuentra en el rechazo a la distincion tradicional entre proceso de tro tipo de redes (cuadro 1-I): )
decisi6n y proceso de implementaci6n. )
Una primera definici6n considera que las redes de politica 0
poliry networks son mecanismos de movilizaci6n de recursos poli­
1-1.- TIPOS DE REDES
»
ticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar decisio­ )
nes, formular 0 implementar programas es ampliamente )
distribuida 0 dispersa entre distintos actores tanto publicos como Red de cooperacion
»
,
privados, Una red de politica se define por sus actores, relacio­ sectorial 0 de
nes, lazos y sus limites. Una red esta conformada por un rnicleo «clientela» )
relativamente estable de actores publicos y de organizaciones
privadas; son estructuras hibridas de colaboraci6n, de enlace y
de apoyo a la actividad politica gubernamental (politicalgovernance)
Red de presion
»
)
(Marin, Mayntz, 1991:41-42). Fuente: Kriesi (1994). Adaptacion A. Roth
)
Poucr NE1WORK Y POuey COMMUNITY - &d de concertaaon. Se caracteriza por un nurnero bajo de actores,
I'
el cierre de su acceso para otros actores, la centralizaci6n y la esta­
I
Distinguir los conceptos de network y de community no es siempre
evidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciaci6n propues­
ta por Rhodes (en Faure y al., 1995:112). Este autor ha establecido
bilidad de su funcionamiento.

- &d de cooperadon sectorial. En ella interviene un nurnero relativa­

mente alto de actores piiblicos y pocos actores privados. Su acceso

••
una tipologia con base en un continuum en el cual de un lado se en­
contrarian las issue networks y del otro las poliry communities. Las prime­
es cerrado para otros actores y funciona de manera descentraliza­

da y estable.
!I •
••
ras se aproximan mucho a la teoria pluralista, y se caracterizan por - &d de intervencion. Esta caracterizada por un nurnero relativamente

ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada orga­ bajo de actores publicos y numerosos actores privados. Es cerrada

nizaci6n queda relativamente aut6noma de las dernas; rnientras que para otros actores. SU funcionamiento centralizado es inestable,

34 35 ••
 ANDRE-NOEL Rom
POl..Jl10tJ PUBUCAS

- Red de presion. Sus caracteristicas son un mimerr, alto de partici­

pantes y la apertura de su acceso para otros actores. Su funciona­
mienro es descentralizado e inestable.
;~,'
A partir de esta propuesta el analisis de situaciones particulares
permite establecer clasificaciones y comparar modelos de
implementaciones de politicas teniendo en cuenta la capacidad del
Estado en distintos sectores y paises.
ADVOCACY COAIJTIONS
J nes. Las considera como un factor esencial para la definicion del
Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) esta constituido
por la cornbinacion de una misma concepcion de la implementacion,
pero basada en dos fuentes. En primer lugar, en la existencia de
«comunidades de politics» (poliry communities) que compiten entre sf
para el dominio conceptual (y material) sobre uno u otro tema de
politicas publicas, Estas comunidades son defmidas como "el con­
junto de actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto
piiblicas como privadas (responsables de entes gubemamentales, de
gremios, politicos, academicos e investigadores) que comparten una
serie de valores y de creencias acerca de alglin problema y que se
coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objeti­
vos" (Sabatier, 1988). La imporrancia dada por este enfoque a las
ideas, a los simbolos, a los valores y a las creencias en las politicas
publicas (ver Edelman, 1991) permite hablar, segun algunos auto­
res, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este enfo­
que estaria caracterizado por su intento de entender las politicas
publicas como matrices cognitivas y normativas que conforman
sistemas de interpretacion 0 de represenraclon de la realidad y en los
cuales los actores publicos y privados insertan sus acciones.
En segundo lugar, el modelo Advocary Coalitions considera que el
proceso de implementacion es fundamentalmente un proceso de apren­
dizaje politico, entendido como los cambios re1ativamente estables del
pensar y de los comportamientos causados por Ia experienciay el «tino»
que resultan de Ia actividad politica (ver tambien capitulos IV y VI).
A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de
explicacion de los cambios en las politicas piiblicas en ellargo plazo
debidos a la influencia de estas comunidades 0 coaliciones politicas
de «militantes» (advocary coalitions) a 10 largo del proceso de definicion
e implementacion de la politica.
Este modele se presenta de manera mas exhaustiva en el estudio
de las politicas ambientales de Colombia en el capitulo VI.
2.3.3. EL ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL
El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y
Olsfn (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las institucio-
marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la
accion colectiva 0 las politicas publicas (institutions do mattery. Los
autores pretenden superar el institucionalismo tradicional--centrado
en el estudio de los entes politico-administrativos- y rechazar las
perspectivas reduccionistas de tipo society centered 0 state centered, a
favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones 50­
ciales y politicas relativamente autonomas (teoria del tercer grupo,
ver numeral 2.3. de este capitulo). Por eso la definicion de las institu­
ciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal.
Para ellos se deben incluir en la definicion del concepto no solamen­
te las reglas de procedimiento, los dispositivos de decision, la forma
de organizacion, las rutinas y el tratamiento de la informacion, sino
tarnbien las creencias, paradigmas, culturas, tecnologias y saberes que
sostienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y rutinas. Las
instituciones son tanto un factor de orden como de construccion de
sentido para las acciones realizadas por los actores. Es de anotar que
la amplitud dada al concepto de institucion por los defensores de
este enfoque es tarnbien Fuente de dificultades conceptuales y
metodologicas:la distincion entre 10 que hace parte de 10 «institucional»
y 10 que es exterior es ardua.~Que factores no son institucionales?
(ver Ross, 2000). La interrogacion central del enfoque en sus distin­
tas vertientes principales -historica, eleccion 0 escogencia racional,
economica 0 sociologica- se sima en el analisis de las condiciones de
produccion y de evolucion de estas instituciones y como estas, a su
vez, influyen en las dinamicas sociales y permiten asi pensar el Esta­
do en interaccion (Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador
tambien de un fenorneno de sociedad creciente que considera 0

I 36
37
ANDRE-NoEL Rom POUnC4S PUBUC4S
,
t

t
constata que las instituciones, y el Estado en general, se encuentran actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustos y que t
debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas; se comportan de manera instrumental, con base en una estrategia
evoluci6n que 10 obligaria a negociar su autoridad (Lane, 1995:224). calculada, es decir racional, con el fin de maximizar sus posibilida­
t
des de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En esta t
NEOINSTITUCIONAUSMO HISTORlCO perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el
apego de los actores a estas, porque reducen la incertidumbre y ••
El enfoque historico se centra principalmente en la necesidad
de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de
manera comparativa, al situar este en el centro del analisis. Los
investigadores que se inscriben en esta corriente buscan
facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neu­
tralizan la competencia en el sector.
•
)
NEOINSTITUCIONALISMO ECONOMICO )
conceptualizar la relacion entre las instituciones y el comportamiento
)
individual en terrninos relativarnente arnplios. Ellos prestan parti­ El origen de la corriente econ6mica del neoinstitucionalismo,
cular atenci6n a las asimetrias de poder que derivan de la acci6n y cercana a la que se acaba de presentar, se encuentra en la preten­ )
del desarrollo de las instituciones. Adernas, tienden a percibir el sion de construir una teoria general de la interaccion entre los inte­ )
desarrollo institucional como el resultado de una «dependencia del reses y las instituciones, valida para el sector publico. Para lograr )
sendero» (path dependence) y de consecuencias imprevistas. esto los autores se han propuesto recoger parte de la teoria de las
El concepto de «dependencia del sendero» describe la existencia escogencias 0 elecciones publicas (teoria del public choice) y parte del »
de movimientos «cumulativos» que cristalizan los sistemas de acci6n paradigma economico neoclasico, )
y las configuraciones institucionales propias de una politica publica 0 La economia neoinstitucional parte del postulado de que no es )
de un subsistema particular. Esta situaci6n va a determinar siempre el individuo quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes,
)
con mas fuerza un camino espedfico para la acci6n publica. En sino a las instituciones que hay que cambiar, para facilitar a los
otras palabras, la herencia institucional y politica pesa sobre la selec­ individuos la consecucion de sus intereses con mayor efectividad. )
cion de la accion publica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investi­ Es asi como este enfoque centra su atenci6n en el papel del Estado )
gadores intentan asociar el analisis institucional a la influencia que en la definicion de las bases de los arreglos contractuales que fijan los )
pueden ejercer factores cognitivos -como las ideas 0 la cultura­ costos de transaccion" entre intereses e instituciones. Estos arreglos
)
sobre los procesos politicos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133).
Los principales temas de investigaci6n han sido, por el momento, el »
analisis en una perspectiva comparativa de las politicas sociales y J
macroecon6micas.
»
NEOINSTITUCIONAUSMO Y ELECCION RACIONAL
BLos costas de transacei6n se definen como "los recursos necesarios para »
Esta corriente trata de incorporar en la escuela del raaonal choice
medic tanto los atributos fisicos como legales de los bienes que se estan
cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la
incertidumbre que refleja el grado de imperfecei6n en la medici6n y cumpli­ » •
una dimension complementaria centrada en el papel de las institu­
ciones como reductoras de incertidumbre y como factor deter­
minante para la producci6n y la expresi6n de las preferencias de
,~
'!;'
miento de los terminos de intercambio (...)". Se incluyen tarnbien los "cos­
tas de busqueda e informaci6n, costos de arreglos y deeisiones, costos de
acci6n de vigilancia y policia" (North y Coase, citados en Kalmanovitz,
••
los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los 2001:37).
••
38 39

•
,

~ ANDRE-NoEL Rom ,
if'. Pol.1nCAS PUBUCAS
f'*
~. dependen basicarnenre de las tecnologias existentes y de la dis­ los a la acumulacion de capital de largo plazo, reducir los costos de
.'•/'

.'••
ponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos cam­
bian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede
jugar un papel fundamental para rninirnizar los costos de tran­
saccion mediante la innovacion institucional. Los cambios
institucionales deb en afectar la anterior estructuracion de los in­
transaccion y profundizar el desarrollo de las instituciones".
Esta postura analitica neoliberal es la que predomina desde hace
mas de un decenio en instituciones intemacionales como el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Intemacional, etc. Con eso se en­
tiende la orientacion de las reformas estructurales que estas institu­

•• tereses para lograr un equilibrio mas competitivo, con el fin de

evitar el mantenirniento 0 la creacion de rentas de situacion 0 de
rent-seeeen que «capturen» la politica a su favor (Lane, 1995:227ss).
ciones imponen a los paises que acuden a ellas como condicion
para la obtencion de creditos (ver Stiglitz, 2002).

•• En esta concepcion, el Estado debe operar en el marco de una

competicion perfecta evitando que su intervencion, mediante sus
NEOINSTITUCIONAUSMO SOCIOL6GICO

•• instituciones, perturbe el equilibrio competitivo del mercado: la

intervencion del Estado debe favorecer la disminucion de los
costos de transaccion,
La vertiente sociologica del neoinstitucionalismo se inserta en
una renovacion de las orientaciones y condusiones de la sociolo­

••
gia de las organizaciones, pues contrariamente a esta, la sociolo­
Las implicaciones politicas de esta corriente son evidentes: por gia neoinstitucional postula que la mayoria de las formas y
ejemplo, Wiesner (1997) en su analisis de las politicas piiblicas co­ procedirnientos pueden ser entendidos como practicas particu­

•• lombianas desde esta perspectiva neoinstitucional economics, su­

braya a 10 largo de su estudio que es necesario cambiar el disefio
de las politicas public as para que estas, entre otras cosas, no res­
lares de origen cultural parecidas a los mitos y ceremonias inven­
tad as en numerosas sociedades. De esta forma el analisis de las

••
organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la
trinjan la competencia. Esta posicion tarnbien la defiende el eco­ aprehension de las condiciones de forrnacion y de funcionarniento
nornista y ex marxista Salomon Kalmanovitz en uno de sus mas de las organizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se des­

••
recientes libros (2001), quien «descubre» las virtudes delliberalis­
mo politico y de la etica protestante para el desarrollo capitalista, y
lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Esras posicio­
prende que los factores culturales son instituciones, 10 que incita
al analisis de elementos cognitivos -entendidos como institucio­
nes culturales- que pesan sobre los comportamientos individua­

•• nes conllevan, naturalmente, a conduit que es precise modificar

"los marcos constitucional y macroinstitucional (...) [de Colombia
les y que deterrninan la legitirnidad de las organizaciones (Muller,
Surel, 1998:46).

••
para que estos ofrezcan las] condiciones conducentes a la mayor
eficiencia, a la mayor equidad y al logro de una utilidad para una
3. HERRAMIENfAS PARA EL ANAuSIS DE POLmCAS PUBUCAS

•.i

sociedad como un todo" (Wiesner, 1997:126). En otras palabras

se trata de implementar el programa politico neoliberal de reduc­
Los enfoques teoricos representan solo una cara de la realiza­
cion del Estado,
cion de una investigacion en politicas publicae. El desplazarniento
La orientacion politica que se desprende de esta vertiente del
del angulo de analisis ha obligado al investigador a desarrollar nue­

.'••

.~ neoinstitucionalismo tiende daramente a la reduccion de la actua­

vos instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de
cion del Estado como regulador social, en favor de una regula­
caja de herrarnientas en la cual el investigador encuentra conceptos
cion ofrecida por la «mano invisible» de las fuerzas del mercado.
y modelos asociados a las distintas posturas teoricas, que ayudan a
Como 10 sefiala Kalmanovitz (2001:29) "las reformas (de orienta­
descomponer y a dasificar la hidra de las actividades publicas en
cion neoinstitucionalista) tendrian que ver con reducir los obstacu­

•• 40
elementos analiticos mas comprensibles.

41

•
 ANDRE-NoEL Rom "~'~~ __• ' _ ' _ ·_ _ N' •• _~._,, ~_~._.,.
POUrrCAS piIBUCAS
••_ _ .~._, _ _~_ _•
••
t
Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar La clasificacion propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de t
datos especificos a los objetos de analisis. Ellos proponen una politicas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas
simplificacion de la realidad por medio de la seleccion, la dispo­ del modo de coercion utilizado por la politica publica:
J
sicion y la articulacion de varias categorias observables 0 con­ - coercion que se ejerce directamente sobre el comportarniento de t
• ceptuales. Son unas herrarnientas construidas especificamente para los afectados versus coercion que se ejerce sobre el entorno del t
recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre comportarniento de los afectados; y )
las politicas publicas; permiten observar la realidad a traves de
un filtro conceptual -los elementos de la clave analitica- con el
fin de facilitar su organizacion y entendimiento, Es preciso re­
b~
- coercion indirecta 0 lejana versus coercion directa 0 inmediata con
la cual opera la politica publica.
Si la coercion opera directamente sobre el comportarniento de
•t
cordar que "la recolecta de datos sin un modelo para organizar­
los resulta ser un ejercicio ciego, y disponer de modelos sin
recolectar datos no permite ninguna explicacion argumentada"
los individuos yes, ala vez, indirecta, se trata de unapolitica distributiva. •
Aqui el ejemplo son las politicas de prestaci6n de servicios indivi­
duales tales como una autorizacion para construir: el Estado distri­
•
t
(Lane, 1995:73). buye individualmente un derecho. )
Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a dispo­ Si la coercion opera sobre el entorno del comportamiento in­ )
sicion de los politologos y otros estudiosos varias como por dividual y es indirecta, entonces es una politzca constitutiua 0 de injra- • )
ejemplo: las tipologias -particularmente la tipologia de Lowi­ estructura. Por ejemplo las reglamentaciones que afectan el
)
; las distinciones entre instrumentos de intervenci6n del Esta­ funcionarniento del sistema politico, administrativo 0 la distribu­
do; los programas de politicas publicas y; finalmente, la mas cion del poder politico. )
conocida de las herramientas, el ciclo de politica 0 policy cycle. Cuando la coerci6n ejercida por la politica opera directarnente )
Esta ultima, sin duda alguna, es la mas conocida y utilizada, en sabre el individuo y su efecto es directo 0 inmediato, se trata de
)
particular por sus cualidades heuristicas y su flexibilidad de uso. una politica reglamentaria. Son las reglas como el Codigo de Transire '
Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de a las de orden publico que buscan regir los comportamientos de »
manera complementaria. A continuacion se presentan breve­ los individuos bajo la arnenaza de una sancion directa. )
mente estas herramientas para luego detenerse un poco mas de Si, finalmente, la coercion acnia sobre el entorno del compor­ )
tiempo en el policy cycle. tamiento del individuo y es directa, es una politica redistributiua. Es el
)
caso de las politicas de redistribucion de los ingresos de un grupo
3.1. LAS TIPOLOGiAS socialhacia otro, euando se cumple con algunos criterios generales. )
El ejemplo tipico es el de las politicas de [ubilacion, t
La inmensa heterogeneidad de las politicas y acciones publicas A pesar de que la tipologia de Lowi es bastante sencilla yexpli­
j

constituye un problema serio para el analista de politica publica.
~ Las tipologias buscan organizar las acciones publicas para facilitar
su analisis y su cornparacion nacional e internacional. Por 10 general
se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes politi­
cas en momentos 0 temas distintos. Una manera sencilla de clasifi­
car las politicas consiste en distinguirlas a partir de uno 0 varios
criterios objetivos. La mayoria de las tipologias en politicas publi­
cas se inspiran en la famosa tipologia de Lowi (1964, 1972).
42
••
cita su operatividad no es evidente. Siempre queda dificil, en los
casos concretos, determinar si una politica pertenece a tal 0 cual
categoria debido a la multiplicidad de sus contenidos.
En America latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplica­ )
cion interesante a partir de la tipologia de Lowi en el caso de los
regimenes politicos latinoamericanos. El autor muestra la existen­
cia de unainterdependencia entre el tipo de regimen establecido y
••
las principales orientaciones de las politicas publicae. Es asi como
••
43
•
.•

"

f'\
ANDRE-NOEL Rom __.._.~w,ww·,.~~
~'~· N., __
~., "~'~ .'~_"_'~W_"",.'~'

• los regimenes autoritarios burocraticos privilegian las politicas de

__ ''<'._,."."."" . .' . _ _ ~ "._>_,,_.. •
~._ .. __ ",._....

parativo de los rneritos respectivos y de la eficacia de los instru­

_*_<·~ ..... _ _ "".N"'_'''''",·_~_-'''_, ........ ,.,"_.~
POl..inCAJ PUBUCAJ
~-,

~
tipo reglamentario y de infraestructura; los regimenes democrati­ mentos utilizados -expresados casi siernpre bajo una forma juri­

••

.••
"
cos liberales prefieren las politicas redistributivas y, finalmente, los
regimenes neopatrimoniales se quedan con las politicas distributivas
y simbolicas,
Otras tipologias han sido propuestas, por ejernplo, a partir de las
dica- para enfrentar problemas similares en lugares 0 tiempos
diferentes puede ser una ayuda importante para el disefio de las
politicas piiblicas.
En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrurnentos

.i•
caracteristicas de integracion 0 fragmentacion del sistema de deci­
sion y de las estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); 0 a partir
de los metodos de conduccion politica, de los instrumentos de ges­
tion administrativos, etc. (Meny, Thoenig, 1992:102). A partir de un
enfoque neomarxista, O'Connor (1973) ha propuesto clasificar las
de intervencion (Centre d'etude de technique et d'evaluation
legislatives ,Cetel, 2000):
- lnstrumentos presaiptivos. Son aquellos que buscan modificar el
comportarniento mediante la obligacion, la interdiccion y la auto­
rizacion. Es el medio de accion rradicional del Estado y para su •

•• politicas publicas de los Estados capitalistas en dos categorias: las

politicas publicas de acumu!acion y las de legilimacion. Por otra parte, un
implernentacion es necesario prever las disposiciones de sancion y
los medios administrativos de coercion que aseguren su cumpli­

••
punto de vista estructuralista distingue tres elases de politicas publi­ miento,
cas: las politicas hegemonical, transacaonales y de dominacion (Vargas - Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende
Velasquez, 1999:64--65). Otra propuesta se interesa por el modo de obligar a un cornportamiento mediante el miedo a la sancion, •

•• «pilotaje» 0 conduccion del cambio por parte del Estado: conduc­

cion mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios 0 in­
sino a inducir a una conducta mediante la recompensa. Estos
instrumentos se diferencian de los anteriores por la naturaleza de

••
formacion y persuasion (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90). la sancion, la cual no es juridica sino que puede ser moral, econo­
Sin embargo, el analisis comparativo de las politicas publicas, mica 0 de hecho. En esta categoria entran instrumentos de tipo
particularmente a nivel internacional, se enfrenta aiin a grandes obs­ financiero como los subsidios, las tasas de incitacion negativa •

••
taculos por la ausencia de datos homogeneos, la dificil consecucion
de datos comparables y la abundancia de variables (ver Meny,
Thoenig, 1992:223ss). Tarnbien la tendencia de los investigadores a
-imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consu­
rno, por ejemplo-. Se puede tambien pensar en una cornbina­
cion de estos (incentivos rnixtos). Otra manera de actuar para el
proponer cada uno una tipologia nueva constituye una practica ne­ Estado consiste en desarrollar instrumentos de informacion para

•• fasta para la integracion de los resultados (Feick, 1990:179-225).

3.2. Los INSTRUMENTOS DE INTERVENCI6N DEL ESTADO

incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada 0
no a grupos de poblacion especificos, las sugerencias, las adver­

tencias y los votos. En este Ultimo grupo de instrumentos la coer­

I

cion no es fisica 0 economica, sino que busca establecer una presion

I
I
EI Estado tiene a su disposicion un cataIogo de instrumentos
de intervencion muy diversificado. AI disefiar una politica publica
el Estado decide sobre el uso de uno, otro 0 varios de estos instru­
social 0 moral para cambiar un comportamiento -alcoholismo,
tabaquismo-. Otra posibilidad es la de implementar instrumentos
educativos, los cuales consisten en entregar una informacion espe­
.~- I
.'.$
;
rnentos para su implemenracion. EI estudio de una politica publica cializada a un grupo de personas para que se formen en un sector
I en funcion de los instrumentos juridicos que se han previsto e de actividad -por ejemplo las normas y las tecnicas de instalacion
implementado permite dar indicaciones sobre como el Estado y de calentadores a gas para las personas activas en este sector-. En
::;..,

I
I las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y este grupo de instrumentos se pueden tambien sefialar los instru­
I~

••
revela la concepcion predominante de la autoridad. EI analisis com­ mentos edificantes. Se trata de reconocer y valorar el cornporta­

• I 44
,
45
till
,
ANDRE-NobL Rom
-_._----,--------"'----~ __-_._ _.._-------._----­
.. .. ..
PoIlnCAS PUBUCAS
,
t

miento que se considera como ejemplar para los dernas -pre­

mios, medallas, etc.- Finalmente, se pueden citar los instrumentos
de presion reglamentaria que son los que utiliza el Estado para
mente una politica publica -definida por sus objetivos y sus me­
dios- sino un conjunto de politicas coherentes entre sfy que se refie­
ren a una problematica particular. El programa de politica publica
•
t

.~

amenazar -como una espada de Damocles- con la reglamenta­
ci6n de un sector de actividad en el caso de que este no sea capaz
de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulaci6n.
- lnstrumentos de coordinaadn. La multiplicaci6n de las politicas publicas
obliga a desarrolIar mecanismos de coordinaci6n entre ellas, La pla­
, nificaci6n y los estudios de imp acto son los principales instrurnentos
a disposici6n del Estado para esta funci6n (ver capitulos III y V).
- lnstrumentos de organizacion y de procedimiento. La realizaci6n de una
comprende entonces la definicion de las metas, de las estrategias y
tacticas, los analisis prospectivos y retrospectivos (ver capitulo V), la ~
coordinaci6n de las diferentes medidas necesarias, las medidas de
~
implementaci6n y los mecanismos de evaluaci6n (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desa­
rrolIado una reflexi6n sobre la evoluci6n de la concepcion del
•
)
derecho como instrumento de regulaci6n de la sociedad. En par­
ticular Willke (1991), inspirado en la teoria sisternica de Niklas •
)

actividad necesita de la definicion de unas modalidades para la
. acci6n. Los instrumentos de organizaci6n definen el marco en el
cual se va a desarrolIar el proceso de la politic a publica. Este mar­
co puede ser formal -en el caso de una Cornision 0 un Concejo
• municipal- 0 informal. Los instrumentos de procedimiento com­
plementan los instrurnentos de organizaci6n y definen el proceso
formal de decision y de administracion.
• - Instrumentos matenales. EI Estado tiene la posibilidad de propor­
cionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la
educaci6n 0 la salud.
- Instmmentos de delegacion a soaos. La evoluci6n reciente del papel del i$'
Estado, particularmente en la 16gica neoliberal, tiende a considerar
~y
,.
- que las instituciones publicas deben colaborar con organizaciones
~;,
privadas, paraestatales 0 con organizaciones no gubernamentales
iii·
I (ONG) en la consecuci6n de sus objetivos en terrninos de politicas
i.
'I; publicas, particularmente en su ejecuci6n. Diferentes modalidades,
como la contratacion de servicios, los convenios colectivos 0 la dele­
gaci6n de tareas publicas a actores privados entran en consideraci6n.
.~
•
Luhmann (1989, 1993), propone una clasificaci6n de las politic as
publicas en relaci6n con la concepcion del «pilotaje» jurfdico de la
sociedad. EI autor desarrolla su propuesta a partir del diagn6stico )
sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garan­ )
tizar la gobernabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:66).
)
A partir de alli, Willke distingue tres programas politicos diferentes
que corresponden a tres concepciones del derecho que predomi­ )
narian en las distintas formas historicas del Estado: los programas )
condidonales en la epoca del Estado liberal clasico (Estado-gendar­ )
me), los programas jinalizados para el Estado intervencionista (Es­
tado providencia) y los programas relacionales para la fase
)
conternporanea del Estado (ver Amselek, 1982). »
• Los programas condicionales son las politicas publicas que se )
fundamentan en una concepcion causal de tipo «si..., entonces...».
)
Esta concepcion ha permitido al Estado resolver con exito los
)
problemas sencillos y los conflictos comunes de regulaci6n social
. mediante la represi6n. La «complejizacion» de las relaciones socia­
les ha provocado la emergencia de los programas politicos «fina­
lizados» propios del Estado intervencionista 0 de bienestar, es decir,
,.

3.3. la emergencia de politic as que aspiraban a alcanzar objetivos socia­ »

PROGRAMAS DE POLiTICAS PUBLICAS, PROGRAMAS pOLiTICOS
Y COMPLEJIDAD SOCIAL
La noci6n de programa de politicas publicas hace referencia a
un instrumento que tiene la ambici6n de coordinar e integrar una
politica publica determinada en un nivel macro 0 metapolitico. De
modo que se entiende por programa de politicas publicas no sola-
•
;;\ les y econornicos determinados, con el apoyo de un derecho fina­
lizado articulante de medios y objetivos. EI instrumento de t
regulaci6n social principal, en este caso, es el dinero. Para terminar,
debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades
occidentales, en las cuales el Estado esta, de un lado, sobrecargado
•;.•
y, del otro, con una capacidad de «pilotaje» reducida, se estima que

46 47 ••
 \

.1
~.,
ANDRE-NoEL RmH
POI..Jl1C4J' POBUC4J'

f'r • es necesario desarrollar programas relacionales. En este caso, los

autores hablan de una concepcion juridica rif!exiva, pues consideran
la informacion y desplegadas hoy en dia con mas vigor y frecuen­

•• el derecho reflexivo como la solucion a los problemas producidos

tanto por la «sobrerreglamenracions del Estado intervencionista,
cia por los Estados. La clasificacion se realiza segUn cuatro estrate­
gias de implementacion predominantes: las politicas basadas en la
negociacitin (convenios colectivos, participacion), en la delegacitin-con­

•• como por el laisserfaire (dejar hacer) delliberalismo (Cetel, 2000).

EI derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de
ernpatia en relacion con los demas sistemas; es decir, propiciar la
rratacion extema a empresas privadas 0 a ONG-, en la coordinaaon
y la mediacitin y, finalmente, las politicas que descansan sobre el saber

•
(ejemplo: las comisiones de etica).
interaccion entre las distintas esferas sociales mediante la organi­
zacion de negociaciones y concertaciones (consideradas como
.e· 3.4. EL POllCY CYCLE

•• lugares de aprendizaje de la empatfa) para facilitar la autorre­

gulacion de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de
organizacion al interior de los campos de problemas especificos.
El poliry rycle propone una descomposicion de la politica publi­
ca en una serie de etapas 0 de secuencias logicas. Es asi como esta

•• Igualmenre se pretende garantizar por esta via la forrnulacion de

las metas legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos,
herramienta propuesta por Jones (1970) distingue cinco fases en la
vida 0 el desarrollo de una politica publica: identificacion de un

••
1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordina­ problema, forrnulacion de soluciones, toma de decision, imp lemen­
cion entre los actores sociales mas que de direccion (EI Estado tacion y evaluacion (ver cuadro 2-I).
como primus interpares segun la teo ria sisternica de N. Luhmann; Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar

••
ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). La herra­
rnienra principal de regulacion (el medium) ya no es la fuerza 0 el
dinero, como en los programas politicos anteriores, sino la in­
la politica publica como una sucesion de secuencias que correspon­
den a la representacion clasica y racional de la politica con sus distin­

•• formacion (Willke, 1991: 82-83).

La politica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta
tos escenarios y actores. Ademas, el modelo es 10 suficientemente
general como para perrnitir su utilizacion para cualquier politica, y
facilita la delimitacion del objeto de analisis, Debido a estas cualida­

•• de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer

momento se desarrollo un programa «condicional» basado en la
represion: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo, los
des es frecuente que los rnismos actores de las politicas publicas
utilicen el poliry rycle como un modelo normativo para la accion,
Primero, en la fase I, una situacion es percibida como proble­

••
Estados Unidos durante el tiernpo de la prohibicion). Poste­
riormente, con un programa «finalizado» se penso en reducir el
consumo de alcohol mediante la «sancion» economica: no se pro­
matica por los actores politicos y sociales. Idealmente los partidos
politicos, los sindicatos y grernios traducen en su lenguaje el pro­
blema que perciben a traves de la expresion de sus rniembros; se
hibe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre

•
1:1
.~
la venta -por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en gene­
ral-. Por Ultimo, un programa «relacional» considera que mediante
la informacion a los consumidores (campafias de prevencion), se
solicita entonces una accion publica y se busca que el problema
este inscrito en la agenda del sistema politico (agenda settin~. En la
segunda fase, una vez lograda la inscripcion en la agenda guberna­
mental, la adrninistracion trata de elucidar el problema y propone

•
lograria convencerlos de las ventajas de no consumir alcohol. una 0 varias soluciones al rnismo (poliry formulation). Tercero, los
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una actores e instituciones autorizados para tomar la decision (gobier­
It reflexion sobre las dimensiones de la complejidad social y sus no, parlamento) exarninan la 0 las soluciones existentes y deciden
implicaciones para la regulacion social, Papadopoulos (1995) pro­
Ii pone una tipologia de las diferentes politicas publicas centradas en
la respuesta. La cuarta fase concieme a la irnplementacion practica
de la decision (io su no implementacionl) Por 10 general es la
~

•• 1
48
49
 t
ANDRE·No~L Rom
._--_....._.._.__._...._--------_....._----_..__...---_.-._-------
POUTIC4S PUBUC4S

administraci6n la encargada de implementar la soluci6n escogida

... ­
,
t

)
por el decisor; es decir, de traducir la decisi6n en hechos concretos
~ til
;a (implementation). AI final, la respuesta dada al problema y los impac­
t
til
e )
til
ll.l .0 Q
tos causados por su implementaci6n son evaluados por los acto­
t:l 0 .g res sociales y politicos (poliry evaluation) y pueden dar pie a un reinicio )
.g til 'Ill
o III U
~ ~,g S ~ de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroacci6n ­ )
u ·o·~
~0 .... ~r.iJ
0 e­ feedback) 0 suprimir la politica (program teT7!1ination).
I tU I Q) , )
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente
para cualquier observador de la vida politica, que en la realidad las »
Q)
cosas no fun cionan segun este esquema lineal. Ahi se encuentra t
Q'O todo el interes por la herrarnienta: Jones considera su modelo como
.-.... ~g c:: J

---
or-,
~~ ~ ~g.
~jO ~~
un tipo ideal. De hecho, el proceso de una politica publica puede
0"­
perfectarnente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u
)
III
ot;;. 'O~ )
otra fase 0 invertir las etapas, Adernas, cada fase esta encerrada en
m.c3 .. £~
III

~
-.
I , '" I Q) un sistema de retroacci6n que afecta las otras fases. Otra ventaja )
.~
§ ~
.~.'<
del modelo es que rompe con la visi6n juridica tradicional, la cual
es sustituida por un enfoque mas sociol6gico y politol6gico que
»
~ .~'l:I-.
»
III
Q) Q~ :~i:i . permite inscribir, por ejemplo, el momenta simb6lico de la deci­
~g '60
d '0
,~:. ~-.'. »
eu
Q 0 .J.l N sion en un contexto mucho mas arnplio y realista. La decisi6n ya
C'
tJ
•
C'

'i~"
o ~g. no aparece como ese acto central donde la competencia juridica,
;:..,
~ e
Uo~o
~. ~
til

"'~'
C
·an
~
como expresi6n del poder simb6lico del derecho, prima sobre las
)
~ , 0 I 0.. o
..r::
demas, La decisi6n aparece muchas veces en la realidad sociol6gi­
~
.....l

.
....; ~e til
; ,
!-'
;>:.
5
ca y politol6gica como la ratificacion de todo un proceso social y
politico anterior en el cual intervienen varios actores. Igualmente,
)
)
Q) ,g
N l:I-"FIII.,. '0 :::s el impacto de la decisi6n esta revaluado a traves del analisis de la
'C) Ql'Ql
c::
tU
c::
"Cl:.;.
Ql " ~
)
~~i!l:Il:I/
== CIII ··.·. Ql .:
"0
implementaci6n. No es raro que la decisi6n (0 la no decisi6n) que
~lll:
~gtll.gtll~ . .... :::f ~

o~ Q)o GIlClo i:: )

~.~ 0 e til .g I::: ! til l!lGll..
.,'is. e E
realmente afecta la vida de los ciudadanos se encuentre mas «rio
o III
ell
.8 [].g ~·8 ~ abajo» de la decisi6n formal. )
r.ic m~~~~.~
I ..... I fI) , 0
'~c' ..0
:.::l
o »
"g 3.5. CONSIDERACIONES carncxs AL POllCY CYCLE
til til
~ g. »
~
•
,S;l S .
l:I S .g til § Q)>> ~ ',sHeIl "g
~'C)1: o u '0 Q ..cQl U >, EI enfoque del poliry rycle ha permitido un desarrollo importan­
~. 'C ,Q l:l '0 .g e :g ]';J ."Cl;8 o
:~:~ ~.g :§ ~ l:jQ) ~ ~i!.g'&.; )
Ql
"g te del area del analisis de las politicas publicas para la ciencia poli­

'1
r/lClt:l5

••
.:<!Se .@ til
E rica y para las ciencias sociales en general. Se han logrado avances
'0 ~ o '0
'''0 l:I .'
til til
~ t:A Clo o s .§l
el:jt/:l.J.l!L!~ se
b1J Q) tll S l:I. : til E8 significativos en la comprensi6n de la acci6n del Estado gracias a
~8o.g~~ ~ S fr~]Ql~'
~ § I::i ~
...
a,,;,.; 0 u ~ g ~ ~ ..".
q las numerosas investigaciones empiricas que suscit6 el enfoque; sin
, til ,
'0 ,
&
•
.•

I til til
embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha recibido numero­

50 51
 "

1'"
•.at,
.~:'
ANDRE-NOeL Rom
-- ".~--~-~--~ -~""-- - ~~- ~- ----"~ - -~_._-'~-_._._-~~-------

sas criticas, de las cuales surgieron otras propuestas para el analisis, considerar la implementacion como una maquina, Los ejecutores
POLfrrCAS PUBUCAS

t P
".'

.,
.. A continuacion vamos a presentar algunas de las principales criti­ de la politica estan inscritos en un contexto historico, social y cultural
f cas que se han hecho al enfoque poliry rycle, las cuales han contribui­ especifico y,a partir de este contexto, los actores de la implementacion
do al desarrollo de los enfoques llamados del «tercer gruPO» realizan un trabajo de interpretacion y de traduccion del sentido y

• presentados anteriormente.

••.'

del significado de un texto segun su propio sistema de valores. Exis­

El modele del poliry rycle de Jones dispone de importantes ven­ ten, por 10tanto, una IOgica interp17!tativa de la ejecucion de las politicas
tajas para el an:ilisis, como su focalizacion sobre los procesos mas y una cultllra de la politica publica. De manera que la logica de la
" que sobre una u otra institucion; como el hecho de desagregar la implernentacion se fundaments sobre las interpretaciones que hacen
politica publica en segmentos para facilitar el analisis y como su de la norma los ejecutores. No hay implementadores neutrales.

•• orientacion hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas

mismas ventajas tienden a sesgar el analisis, Por ejemplo, Sabatier
(1988:129ss) critica el modele por su incapacidad de dar explica­
Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar
la implementacion de las politicas publicas: los investigadores, en vez

•• ciones de caracter 10gico por medio de la forrnulacion y compro­

bacion de hipotesis, No permite responder a preguntas de tipo
~cuiles son las condiciones que transforman el proceso de una fase a
de preguntarse cual es la implementacion existente, deberian mas
bien indagar sobre como los ejecutores y los destinatarios han inter­
pretado la norma, para luego analizar la implernentacion en funcion

••.,
otra? Otra limitacion es la tendencia a situar la evaluacion solo al
final del proceso. Segun Sabatier los actores u observadores reali­
zan, formal 0 informalmente, operaciones de evaluaciones a todo
de esta interpretacion y de su compatibilidad 0 incompatibilidad
con la norma. Esto significa en la practica que cada ejecutor va a •
interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una
multitud de interpretaciones de una misma norma; 10 cual se va a

•• 10 largo del proceso, El modele tambien tiende a priviIegiar un

enfoque «de arriba hacia abajo» (top-down) que favorece el punto de
vista dellegislador (ver capitulo III). Un analisis que privilegia de­
reflejar en la existencia, no de una sola implernentacion, sino de una
multitud de implementaciones relacionadas con las distintas inter­

••
pretaciones que se haran de la misma norma.
masiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio De 10 anterior tenemos las siguientes deducciones: ..
para aprehender una politica publica compleja con un sinmirnero - Ejecutar una politica publica 0 una norma es un trabajo continuo

••
de medidas e interacciones. Por Ultimo, el decoupage 0 recorte de la de interpretacion y de reinterpretacion que depende de los actores,
politica en varias etapas distintas -conceptual y temporalmente, y de su mimero, del nivel de abstraccion de la norma y de la estabi­
bajo una presentacion lineal- dificulta mostrar las conexiones en­ lidad 0 no del contexte de la implementacion,

•• tre las fases (~donde empieza y donde termina una fase?) y el ca­
racter reiterativo de los ciclos.
AIgunas criticas se centran particularmente en la dificultad que
- El significado de una norma se construye por interacciones entre
decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores

.~• presents el modelo para el analisis de la implementacion de las poli­

ticas publicas, En efecto, la separacion de las fases de forrnulacion,
y destinatarios.
- La interaccion significa para los actores siempre persuasion y
estrategia para imponer su propia interpretacion y destruir 0 des­
I ·',"
,:,t':
decision, implementacion y evaluacion resulta ser una operacion muy cartar las interpretaciones de los dernas actores, El sentido de una

•• compleja. EI poliry rycle postula que la implementacion es una etapa

.. postdecisional, y que la administracion encargada ejecura la politica
segun los textos escritos; por 10 tanto, si se presentan problemas
durante la implementacion se trata de un problema tecnico que se
• implernentacion va a depender de la dinarnica de las interacciones
entre administracion publica, actores paraestatales (sociedad civil)
y, mas que todo, destinatarios.
I~
- La interpretacion continua, iterativa, de las actividades y conteni­
puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es imposible dos de la implementacion hace de esta un proceso que se adapta al

"

••
52
c .... ;~,:~~;,~> ~Vnqi·, ...r :,._1 53
 t
ANIJRE-NOEL Rom POLinCAS PUBUC4S t
)
contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contex­
tualizacion por los ejecutores; es como si renaciera luego de su
primera adopcion por la instancia formal de decision (gobierno,
cion politica que interacnia con las formas tradicionales de partici­
pacion politica como el voto 0 la militancia, y, ademas, puede
complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las politicas pu­
•t
parlamento). Este renacer se hace en funcion de los contextos, blicas a las dinamicas y a los actores de la politica (politics) y a los t
temas y problemas que estructuran los discursos asl como la procesos e interacciones que participan en la forrnacion y evolu­ )
implernentacion misma de la politica publica (Zimmermann, Taddei, cion de la polity, es decir, de la forma como se gobiernan las socie­
t
1996:81-82).
Otra critica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel
(1998:28-32), parte de la observacion de que el modelo tiende a
dades humanas (Muller, Surel, 1998:32).
A pesar de las limitaciones y criticas que acabamos de presen­
tar, consideramos que el poliry rycle sigue siendo una excelente puer- •
•»
hacer creer que el objetivo de las politicas publicas es la resolucion
de los problemas. Esta postura teorica del analisis de politicas pu­
blicas, implicita, tiene dos consecuencias principales. La primera es
ta de entrada pedagogica para presentar el analisis de las politicas
publicas y,por tal razon, hemos decidido usarla para la estructuracion
de los siguientes capitulos,
••
una tendencia a dar dernasiado peso a la funcion de decision de las »
politicas: hacer una politica es tomar (las buenas) decisiones, Segun )
los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de que )
, las politicas publicas no sirven para resolver los problemas. En
)
, realidad los problemas son resueltos por los actores sociales me­
-diante la implernentacion de sus estrategias, la gestion de sus con­ )
flictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje. Las politicas )
• publicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual
los acto res van a redefinir sus problemas y a experimentar solucio­
»
)
nes; por 10 tanto, hacer una politica publica, no es resolver un pro­
; blema, sino construir una nueva representacion de los problemas »
que instaura condiciones sociopoliticas para el tratarniento de es­
tos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accion del Estado
(Muller, Surel, 1998:31).
•»
En segundo lugar, considerar que las politicas publicas se limi­ »
!i tan a ser un espacio de confrontacion entre «hacedores» de politic a »
1;
1,-!![
(poliry makers), es ocultar el hecho de que las politicas publicas cons­
tituyen una dimension de la actividad politica en la sociedad. «Ha­
»
,
I;:
'!I cer» una politica publica es tambien hacer politica (en el sentido de ~ . »
:,1
• politics), pero por otros medios, Las politicas publicas son los ele­ »
mentos de un proceso mas amplio de regulacion politica y de )
legitimacion en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden ver
las politic as publicas unicamente como un conjunto de estrategias
organizacionales, sino que es necesario ir mas alia de esto para
•
»
I!
Ii'
'I
• mostrar que las politicas publicas son un elemento de participa­

54 55
..

t
"

POI.trrCAS PUBUCAS

CAPITULO II

IDENTIFICACI6N, CONSTRUCCI6N DE

PROBLEMAS Y AGENDA POLInCA

1. AGENDA POLmCA Y CONSlRUCCI6N DEL PROBLEMA •

El problema central de esta fase de la politica publica consiste

en entender los procesos por los cuales una autoridad publica 0
administrativa esta abocada a tratar un tema. ~Por que en alglin ;
momento, y a traves de que mecanismos, un tema se torna proble­
matico y obliga a las autoridades piiblicas 0 al Estado a intervenir
y a hacer alga? Se pueden distinguir analiticamente dos elementos
que se articulan: la construccion del problema social como proble­
ma que necesita una intervencion publica de una parte y su inscrip- •
cion en la agenda politica (agenda settin~ de otra.
El terrnino agenda se utiliza para indicar "el conjunto de pro­
blemas percibidos que necesitan un debate publico, 0 incluso la ~
intervencion (activa) de las autoridades publicas legitimas"
(padioleau, 1982: 25). De manera intuitiva es claro que no todos
los problemas terminan en la agenda publica (0 politica); 10 cual ,
significa que existen condiciones de acceso, y por 10 tanto mecanis­
mos de exclusion, a la inscripcion en la agenda. Estas condiciones,
dinamicas y procesos sociales y politicos que rode an la construe­
cion de problemas y de la agenda gubernamental se encuentran en
el centro de interes del analista. La nocion de agenda no es facil de
definir con precision. El «menu» del Estado es complejo. Es posi- ..
ble especificar las agendas segun las instituciones; por ejemplo, se
puede distinguir la agenda gubemamental, la agenda legislativa, la
agenda administrativa, etc. Habria tarnbien posibilidad de hablar
de una agenda formal y de una agenda informal «oculta»: los te­

57
 ,
•
!I)

ANDRE-NoEL RoTH PoLirICAJ-,--,'-

PUBUCAJ
,
,-,-_._,,-,,~~,_.-

't
mas que figuran publicarnente como tareas de las instituciones
publica, 10 cual se constituye en la segunda fase. El paso de un
d
t
no son necesariamente los que se trabajan. Otra distincion muy

comun consiste en diferenciar la agenda coyuntural de la agenda

- instirucional. Esta Ultima corresponderia a los temas que regre­

problema «privado» a un problema «social» tiene por 10 tanto sus

vectores, Se necesita que personas 0 grupos tengan la capacidad (y
el interes) de llevar la voceria del problema, y le den una definicion
•
)
san periodicamcnte, de manera previsible, en la agenda publica.
y 10 expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva «publi­ t
El tema clasico es, por ejemplo, el presupuesto anual del Estado:
co» a traves de los medios de expresion publica. En este punto
)
cada afio y a una fecha conocida se sabe que se va a debatir este

tema. En cambio, la agenda coyuntural hace referencia a temas

que surgen en un momenta dado y bajo una modalidad 0 pro­

cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de

comunicacion, los drculos academicos y cientificos y los actores
politicos en la definicion y la difusion del problema. Definir un ..
•
t
,II'i
III
ceso especifico para el cuallas autoridades publicas no necesaria­

mente estaban preparadas. A manera de ejemplo podemos citar

como los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Esta­

problema obliga necesariamente a dar elementos sobre las causas

I dos Unidos provocaron una importante modificacion de su agen­
den publico (los drogadictos son delincuentes) 0 de salud publica
da politica tanto nacional como internacional. Es a estos ultimos
iii
procesos de tipo coyuntural a los cuales nos vamos a referir prin­
cipalmente a continuacion.
El reconocimiento de la realidad como una realidad problema­
tica y su traduccion discursiva nos obliga a incursionar primero en el
tema de la representacion de los problemas, y mas espedficamente
en la representacion social y politica de los problemas. La represen­
tacion no es un dato objetivo. Es una construccion que resulta del
conjunto de las luchas que los actores sociales y politicos libran para
imponer una lectura de un problema que sea la mas ventajosa posi­
ble para sus intereses (entendidos en un sentido amplio). La defini­
cion de 10 que se puede «problematizar» esta ligado de manera intima
iii'l a esta representacion y es el resultado de la tension entre el ser como
y, por 10 tanto, a dar soluciones posibles; por ejemplo, segiin se
defina el problema de la drogadiccion como un problema de or­
•»
)
(los drogadictos son enfermos), la solucion sera muy distinta para )
aquellos que consuman drogas ilicitas: la carcel en el primer caso y
la clinica en el segundo.
»
Finalmente, una vez reconocido el problema como un proble­ »
ma social y formulado como tal, se busca su institucionalizacion; )
es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervencion )
publica (0 politica) que se traduce generalmente en leyes y regla­
)
mentos. Esta institucionalizacion se realiza a traves de un proceso
que tiende a legitimar tanto la forrnulacion dada al problema como )
a sus portavoces 0 promotores (ver Lenoir, 1986; Bourdieu,
Christin, 1990). El caracter socialmente construido de los problemas •
»
)
significa que los mas graves no sean los que figuren necesariamente en
la agenda gubernamental. De la misma manera la posicion social
)

~
'II' construccion objetivada y el deber ser. de los grupos promotores de una politica en la estructura )
Lenoir (1989:78-98) distingue as! tres fases en la construccion sociopolitica es determinante tanto para su inscripcion como para ,J
i~
lt"I"
i~1
, i

I·,i
'\'
11 ~
de los problemas. Primero se necesita que haya una transforma­
cion en la vida cotidiana de los individuos originada por cambios
sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos sociales.
su solucion, De cierta forma los problemas -y las soluciones­
compiten entre ellos para figurar en la agenda: un problema que
aparece importanre en un momento dado puede dejar de intere­
•»
Esta transforrnacion de la vida de los individuos es la que genera sar en otro momento, sin que se le haya dado solucion, La falta de )
I(il!
Ill,I! una tension por la cuallas personas perciben una situacion, explici­ informacion, la no mensurabilidad del problema, las situaciones ...,~
ta 0 implicitamente, como «anorrnal» 0 problematica. Sin embar­ que provocan efectos negativos solo a largo plazo, la falta de anti­
I'I go, esta tension inicialmente vivida como un problema privado, cipacion 0 la inexistencia de soluciones politicamente interesantes
)
I',I
"

ill,"
individual, tiene que transformarse en un problema social (colecti­
yo), y entonces el problema tiene que encontrar una forrnulacion
son caracteristicas que dificultan la inscripcion en la agenda. La tala ..
del bosque 0 la contaminacion de las aguas, la explosion demo­ •5'
it

Ill:

58 59

•
"
ANDRE-NOfJL Rom
- , - ---~._--~_ .._~~- - -_.-- ~--~------~--------~--~ ----~-
grafica y sus conseeuencias previsibles en materia de salud, educa­
cion y de vivienda (incluyendo las carceles) podrian ser ejemplos
de problemas de dificil inscripcion en la agenda.
2. UN ESQUEMA ANArinco PARA LA DEFINICI6N DE UN
PROBlEMA
Si bien es cierto que la definicion de un problema es un proble­
ma politico per se, no significa que se debe renunciar a todo intento
de definicion objetiva de los problemas que surgen en la sociedad.
En particular, es una tarea que deberia ser seriamente asumida por la
administracion publica, las universidades y los centros de investiga­
ciones, con el objetivo de proporcionar una informacion que per­
mita conocer mejor el problema antes de que se tome una decision ,­
relativa a la necesidad y forma de regulacion publica. La capacidad
de conocer las dimensiones de un problema mediante un analisis
propio 0 autonorno de la situacion permite llevar a cabo una discu­
sion mas argumentada con los actores politicos que redaman una
intervencion y, asf, legitimar mas una accion del Estado.
Un esquema analitico sencillo, en forma de preguntas, puede
ayudar a euestionar la realidad del problema en sus dimensiones
_ mas pertinentes para el analista. La definicion del problema con­
• siste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la duracion, la
dinamica, los afectados y las consecuencias posibles del problema.
1.A natura/eza: ~ En que consiste el problema?
a demostrar la existencia de elementos dominantes distintos segun
Las causas: ~ En que condiciones surgio el problema y cuales son
los casos analizados.
sus causas? ~La normatividad existente sobre el tema genera pro­
,. En este sentido, Cobb y Elder (1972) consideran que existen
blema?
tres condiciones para que un problema logre su inscripcion en la
1.A duration: ~El problema es duradero 0 pasajero?
1.A dintimica: ~Es posible observar una evolucion del problema (ci­
dos, regularidades, agravacion)?
las autoridades publicas como capaces u obligadas a hacer algo.
Los aftctados: ~Quienes son los afectados por el problema y de que
La segunda condicion es que la distancia entre el deber ser y el ser ..
modo 10 estan (direcra e indirectamente)?
resulte suficientemente acentuada como para exigir una accion
Las amsecuenaas: Si no se interviene, ~que sucederia a los afectados y
a los demas>
Responder a estas preguntas implica recolectar y organizar in­
formacion y, eventualmente, realizar eneuestas estadisticas 0 son­
60
POLinCAS PUBUQlS
deos. Estas indagaciones deben permitir comprender como «fun- •
ciona» el problema, facilitar la identificacion de los actores impli­
cados e investigar las logicas de comportamiento de estos, Ademas,
este proceso es importante para explicar como se constituye el
problema y lograr detectar las interacdones entre los distintos ac­
tores y elementos del problema (Cetel, 2000).
3. Los MODOS DE INSCRIPCI6N EN LA AGENDA POLiTICA
Como se pudo ver, el proceso que permite la institucionalizacion
o la inclusion de un problema en la agenda es resultado de contro­
versia entre varias definiciones posibles del problema que corres­
ponden a las ideologias e intereses representados por los distintos
aetores 0 grupos sociales. Pero, ademas, el proceso no es siempre
idenrico: los actores tienen a su disposicion varias estrategias en
funcion de sus invenciones, posibilidades, posiciones y reeursos;
• por 10 tanto una agenda nunca es fija, puede estar sujeta a cambios
de manera inesperada a raiz de algun evento 0 siruacion nueva.
Estudiosos del tema han propuesto modelos 0 tipologias de los
procesos de inscripcion en la agenda. Aunque estas tipologias y •
modelos nunca se presenten de manera «pura» en la realidad, per­
miten facilitar la identificacion de procesos. Por 10 general, el estu­
dio de caso muestra la exisrencia de una cornbinacion de estos
modelos en el transeurso del tiempo y por eso se tiende mas bien
agenda gubemamental. La primera es que el tema tiene que ser de
competencia de las autoridades publicas, es decir, que se percibe a
politica. La Ultima condicion es que el problema tiene que presen- •
tarse bajo un codigo 0 lenguaje adecuado (tecnica, ideologica y
politicamente) para que la autoridad publica pueda tratarlo (Meny,
Thoenig, 1992:123-124). Cobb y Elder han analizado diferentes
61

ANDRE-NoeL Rom
procesos de inscripcion en la agenda publica para luego clasificar­
los en cuatro tipos segun los objetivos perseguidos por los «pro­
motores de problemas» llamados «ernpresarios politicos»:
• - El reajuste: se trata de corregir una situacion porque se presento
un desequilibrio que pone en desventaja a un grupo que se consti­
tuye en empresario politico.
• - La explotacion: los empresarios amplifican un problema que no
es suyo para sacarle ventaja.
· - La reaccion a una circunstancia: un accidente 0 evento particular
permite poner en tela de juicio una politica.
.. - La mejora: empresarios, sin que tengan interes particular en el
tema, se hacen cargo de el en nombre del interes publico (en Thoenig,
1985: 23).
De manera sirnplificada, se puede concebir que la inscripcion
,. en la agenda proviene de dos fuentes. Una es externa al Estado y a
sus instituciones -es el modelo de la «demanda-- y la otra es inter­
e na al Estado y a sus instituciones -es el modelo de la «oferta admi­
nistrativa»-.
En el modelo de la «demands» son los distintos grupos socia­
les los que se movilizan para solicitar la intervencion del Estado.
• Es el esquema clasico del Estado dernocratico que responde a las
demandas formuladas por los ciudadanos. Por 10 generalla movi­
lizacion de unos grupos provoca, como reaccion, la movilizacion
de otros grupos que se oponen al cambio deseado porque afecta­
ria ventajas 0 intereses adquiridos. Cada grupo presionara a las
autoridades con estrategias propias y utilizara los recursos que tie­
ne a su disposicion. Es claro que los grupos sociales no estan en
condicion de igualdad entre el1os, en terrninos de recursos y en
capacidad de acceso al sistema politico. 2Quienes son los que tra­
tan de acceder a la agenda politica formulando exigencias? Chevallier
(1986:438ss) distingue tres tipos de «ernpresarios» segUn su posi­
cion estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de
• inrermediacion entre la sociedad y el Estado: los mediadores po­
liticos, los mediadores sociales y los mediadores administrativos.
Los primeros son los partidos politicos y los gremios 0 grupos
de presion. Ellos realizan alli su tarea clasica segUn la teoria demo­
cratica: filtrar, codificar y agregar las demandas de sus «bases» para
62
,
•.. _.".• ".•. __ .•.•...• _ •._.,_."" ••.• __
POUnCAS
••,.,, ••• M·".
"~·",._~.~".,
PUBUCAS
,
canalizarlas hacia el sistema politico bajo la forma de un «progra­
rna» politico 0 un pliego de peticiones. ,•
, Los segundos, los mediadores sociales, son los representantes
particulares que, por su posicion estrategica 0 por su aura personal,
disponen de una legitimidad social irnportante. El10s hacen que se t
•
presenten cortos circuitos en los caminos «normales» de la dernan­
da. Se puede pensar en el papel de los intelectuales 0 los grandes
cientificos que logran influir sobre el contenido de los debates y se
)•
interponen como mediadores privilegiados 0 exclusivos. Por ejem­ )
plo, en el caso colombiano, se puede ver claramente la influencia del
premio Nobel, Gabriel Garcia Marquez, en el tema de la educacion.
»
)
En los paises en desarrollo, por el solo hecho de ser «representante»
de un pais industrializado, un discurso puede tomar mas peso que si
)
•
proviene de una persona local. Por otro lado existe todo un proceso
de «notabilizacion» de personajes (caciques, gamonales) que se han )
constituido en un paso obligado para tal 0 cual asunto y han mono­
)
polizado las comunicaciones entre el Estado y el medio representa­
do (por ejemplo, entre el nivel nacional y los niveles regional y local); )
situacion que obliga a los actores, asi marginalizados, a la busqueda )
de otras vias de acceso (legales 0 ilegales). )
• Por Ultimo tenemos a los funcionarios publicos quienes tam­
bien pueden convertirse en portadores de demandas del medio en
)
el cual intervienen en su labor administrativa 0 para sus intereses »
propios. Asi, las dificultades que encuentran en su mision y el inte- .­
res que tienen los funcionarios en que su servicio crezca, hacen de
»
)
los funcionarios unos observadores y unos actores privilegiados
de la accion estatal. Una relacion estrecha con los administrados 0 »
con los usuarios puede convertir al funcionario publico mas en un )
defensor de los intereses de los unos 0 de los otros, que en un s
garante del interes publico. De otra parte, la administracion publi­
t
ca es heterogenea y fragrnentada. Los distintos segmentos de la I
administracion publica presionan al sistema politico para hacer »
prevalecer sus puntos de vista 0 sus intereses con el fin de fortale­
cer su posicion en el aparato politico administrativo frente a otros ••
••
entes. Se puede pensar por ejemplo en los conflictos clasicos entre
los entes de planificacion y los distintos ministerios acerca de la
determinacion de sus politicas.
'c.
63
•
 ANDRE-NoaRom
ee~e _ e_ e " e " " _ _• ",,,. • _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _.
, En el caso de los mediadores administrativos nos encontra­
mos en ellimite entre la «demands» vehiculada por los servido­
res publicos en representacion de sus administrados y la «oferta»
de servicios. La adrninistracion puede tener interes, a traves de
su practica cotidiana, en desarrollar su propia actividad y mol­
dearla a su manera, con el fin de ampliar su importancia social y
justificar la necesidad de aumentar sus recursos financieros y
humanos. El hecho de ofrecer 0 prometer mas servicios, 0 de
irnponer una cierta manera de concebir un problema, contribu­
ye a legitimar la formaci6n de una demanda social conforme a
• los intereses de la administracion que presta 0 formula la «ofer­
tID>. Lo que era una demanda interna transita por el camino de la
demanda social externa con el fin de legitimarla. Del mismo
modo que la empresa privada desarrolla estrategias para co­
mercializar sus productos, la adrninistracion trata de condicio­
nar y crear necesidades para beneficio propio (en terrninos de
posicion administrativa). Esto es 10 que se llama el «camino in­
• vertido» (Chevallier, 1986:449) en el cual una oferta se convierte
en una demanda (crear la demanda).
Estas iiltimas observaciones indican a la vez los limires para
distinguir entre «oferta» y «demands». En realidad, existe una im­
bricaci6n compleja entre estos dos polos. Cada uno condiciona y
responde al otro en el marco de 10 que se podrfa llamar una
causalidad circular (Chevallier, 1986:452) en la construccion de los
problemas a inscribir en la agenda.
4. MODELOS PARA LA INSCRIPCI6N EN LA AGENDA POLmCA
Esta presentacion, que permite dar cuenta de la complejidad
del terna, hace evidente los esfuerzos necesarios para clarificar y
poder comparar procesos. En la misma logica de identificar dis-
e tintos modelos de inclusion de problemas en la agenda politica,
Garraud (1990) va un poco mas alia de las tipologias anteriores, Si
Cobb y Elder se centran en los objetivos de los «empresarios»
politicos y Chevallier en la posicion social de los «mediadores»,
,. Garraud (1990) propone la construccion de cinco modelos a par­
tir de una combinacion de un cierro mimero de variables y actores,
64
~ _'POLfrrCAS PUBUCAS
entre los cuales el autor considera a los grupos organizados, la e
existencia 0 no de una «demanda social», la presencia de conflictos
y de procesos de movilizacion social, las estrategias de creacion de
una opinion publica, el papel de la «oferta polftica» y la mediatiza­
cion del terna y su dimension como evento inesperado (Garraud,
1990:30-31). Por 10 generalla mayoria de estos factores se encuen­
tra actuando en gran parte de los casos, pero, segUn los procesos,
dominan mas unos que otros, De manera que cada modelo pre­
sentado privilegia como «agente motor» 0 «empresario politico»
un actor en particular: los grupos organizados perifericos, las or­
ganizaciones politicas, los medios de comunicacion, las autorida­
des publicas 0, por Ultimo, los grupos organizados «privilegiados»,
EL MODELO DE LA MOVIUZACI6N
El proceso de inscripcion en la agenda basado en la moviliza­
cion corresponde a la vision clasica de la teoria democcitica y con­
siste en el trabajo de actores sociales en pro de una causa 0 a favor .'
de la promocion 0 defensa de unos intereses que buscan movilizar
los ciudadanos. Este modelo tiene las siguientes caracteristicas: «de­
manda social» fuerte, conflicto entre autoridad y grupos organiza­
dos alrededor de la solucion a implernentar, creacion de eventos
para atraer la atencion de las autoridades y de los medios de co­
municacion -huelga, marchas, hechos violentos, etc>- y mediatiza­
cion para ampliar la audiencia y aumentar la legitimidad de las
reivindicaciones. Los ejemplos de este tipo de rnovilizacion son
abundantes.
EL MODELO DE LA OFERTA POUTICA
En el modelo anterior la solicitud venia desde la «base»; pero
en este segundo «el lanzamiento» del problema es obra de organi­
zaciones politicas y consiste en intentar ganar apoyo 0 electores .­
con propuestas politicas, suscitando debate y controversia. Se trata
de crear la demanda social. En este modelo juegan un papel im­
portante los medios de comunicacion que difunden la propuesta e
incitan a los adversarios a responder. Es una estrategia clasica de
65

ANDRE-NoeL Rom
los partidos de oposicion que buscan temas que les permiten con­
• quistar electores, aparecer como activos ante la opinion publica y
tratar de que las autoridades esten en la obligacion de responder 0
de desplazar los debates al terreno de los opositores. De hecho, se
busca entrar en conflicto con el gobierno para debilitarlo. '/
EL MODELO DE LA MEDlATIZACION
Los medios masivos de cornunicacion, a traves de la presenta­
cion selectiva de informaciones (0 su ocultacion), su repeticion, la
construccion dramatizada de la noticia, etc., logran condicionar y
presionar al gobierno para que se ocupe de tal 0 cual problema,
sin que haya realmente demanda social inicial, Los estrechos lazos
existentes entre prensa, radio y television, organizaciones politicas
y grupos econ6micos explican el caracter muchas veces parcial y
construido (0 manipulado) de la informaci6n. Adernas, la necesi­
dad economica de mantener la audiencia (el ratin~ favorece toda­
via mas el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver
Bourdieu, 1996; Halimi, 1997). En este caso igualmente se trata de
crear una demanda social 0 de obligar a las autoridades a actuar,
por medio del uso de intermediarios, conscientes 0 no, para
problematizar un tema. Es de anotar que los problemas construi­
dos (0 amplificados) por los medios de comunicaci6n tienden a
ser efimeros 0 pasajeros debido a las exigencias estructurales del
rnedio periodistico, en un sistema de competencia capitalista y de
buscar permanentemente la «novedad» para mantener la curiosi­
~ dad del publico. De hecho, cuando el publico empieza a desintere­
sarse por el tema (caida del ratin~, los medios de comunicaci6n 10
abandonan. Por ejemplo, el tratamiento mediatico-politico del caso
"Lewinsky y Bill Clinton" ilustra este fen6meno.
Si bien los tres modelos presentados se caracterizan por bus­
,,' car una modificaci6n de la agenda a traves de la controversia, el
conflicto y la mediatizaci6n del problema como estrategia cons­
ciente, es de res altar la existencia de otros mecanismos mas dis­
cretos pero no menos eficaces. Los dos siguientes modelos, de la
anticipacion y de la acci6n corporativista silenciosa, pertenecen a
esta ultima categoria.
66
t
PoLlnG4.J PUBUG4.J t
t
EL MODELO DE LA ANTICIPACION t
Este modelo podria ser la antitesis del modelo de la moviliza­
cion. En este caso son las autoridades publicas las que deciden .
•t
actuar sobre un tema que analizan como problematico, Por eso 10
llaman tambien «movilizacion por el centro» (Garraud, 1990:36). •t
Se trata de la inscripci6n en la agenda gubernamental de temas que
una administraci6n publica, por su capacidad de anticipar los pro­
blemas, detecta y disefia estrategias de prevenci6n 0 de mitigacion, •
•
t
Se puede pensar en problemas graves pero muy difusos social­
mente, como las campafias de vacunaci6n 0 la prevencion de en­ •
)
fermedades, el alcoholismo 0 la seguridad vial. Los medios de
comunicaci6n pueden tarnbien jugar un papel importante de pro­
motor 0 difusor del problema en este caso.
•
)
)
EL MODELO DE LA ACCION CORPORATIVISTA SILENCIOSA
)
La acci6n corporativista silenciosa representa una posibilidad de )
acceso a la agenda gubemamental lograda s6lo por unos grupos )
organizados privilegiados. Son grupos que por su posici6n 0 su po- " )
der tienen una capacidad de influencia directa sobre la agenda de las
)
•»
autoridades public as. Por 10 general, estos grupos no buscan la publi­
cidad de sus «problemas» justamente para evitar controversia y deba­
te. La disereci6n aparece como condicion de exito, Se puede entender
el usa de este tipo de modelo para disefiar una estrategia militar 0
programar la compra de armamento. Tiene seguramente mucho
menos legitimidad en el caso de «negociaciones» entre grupos econo­
) •
micos y gobierno para conseguir un respaldo de los primeros al J
segundo. Igualrnente se puede pensar en el papel de las instituciones
internacionales (en particular, el Banco Mundial y el Fondo Moneta­
J •
••
rio Internacional) para obligar a la inclusi6n de reformas econ6micas •
y politicas en las agendas de muchos gobiemos de los paises en desa­
rrollo como condiciones para obtener apoyo economico,
Como 10 indica Garraud (1990: 40), estos modelos privilegian
algunos actores 0 aspectos en detrimento de otros; por 10 tanto
no se pretende con estos cinco modelos cubrir la totalidad de la
••
problematica de la construcci6n de las agendas publicas, En parti­
••
67
•
 ANDRE-NoEL Rom
cular, el tiempo es una variable importante que se puede constituir
como ventaja, problema 0 coacci6n para los actores sociales se­
gUn su posici6n y segiin el caso. La necesidad para las autoridades
publicas de decidir rapidamente 0 no, las interferencias con otras
agendas, la existencia 0 no de coyunturas mas 0 menos favorables
para actuar, pueden influir en el contenido y las prioridades inscri­
tas en la agenda. El manejo del tiempo y el control del orden del
dia en el desarrollo de una reunion 0 una asamblea es un arma
bien conocida para orientar y limitar debates politicos: es una rna­
nera de controlar el tiempo disponible para debatir cada tema. En
este sentido, el enfoque desarrollado por Kingdon (1984) se revela
interesante y original. ,
LA CONCEPCION DE KINGDON
A partir de una lectura renovada del modelo decisionista de la
«anarquia organizada» (March, Olson, 1972; ver capitulo III), en el
cual el tiempo es una variable importance, Kingdon (1984; 1993)
propone distinguir tres factores fundamentales en la dinamica de
los procesos de construccion de las agendas publicae: los proble­
mas (problems), las respuestas 0 las altemativas (proposals) y la politica
(politics). Para el autor, cada uno de estos tres factores tiene su vida
propia, Existen problemas que no tienen soluciones viables 0 no
son reconocidos como tal; hay soluciones a problemas que no son
bien formulados 0 que carecen de importancia; en ciertos mo­
• mentos, la politica no esta en condiciones de modificar su agenda.
Las dinamicas temporales de estas tres «corrienres» (streams) son
relativarnente independientes, pero lIega el momento 0 la oportu­
nidad en la cual estas «corrientes» coinciden. Cuando un problema
encuentra solucion adecuada y la politica se interesa en el, se abre
una ventana politica (poliry window); entonces las «corrientes» entran
en resonancia y as! las condiciones estan dadas para que la agenda
politica se haga cargo del problema. Fuera de estos momentos
contingentes de «encuentro», es inutil tratar de introducir una te­
rnatica 0 una soluci6n nueva en la agenda.
Sin embargo, los actores -los «ernpresarios» politicos- tienen
que estar siempre listos para precipitarse por la «ventanas cuando
68
---- POl.1T1CAS
_.- ----_POBUCAS
_.- _..
esta se abra. Deben ser como los pasajeros que esperan subirse al
bus 0 al tren sin saber en que momento preciso va a salir: hay que
permanecer en el sitio, informarse, mirar los movimientos de los
ernpleados, deteetar sefiales, etc. Esta metafora pretende significar
que los procesos politicos no se producen s610 en funci6n de ele­
mentos 16gicos, racionales, lineales, sino que hay que saber utilizar
o suscitar las oportunidades cuando se puede. En su capacidad de
descubrir estas oportunidades se reconoce al buen empresario
politico. Existen miles de oportunidades. Uno de los momentos
mas favorables se produce, por ejemplo, cuando se instala un nue­
vo gobiemo al que Ie faltan ideas para distanciarse de las politicas
de su antecesor. En estas circunstancias hay que saber actuar, entre­
meterse, presionar 0 incluso arnenazar y chantajear a los responsa­
bles ("si no actua pronto, no respondo por 10 que va a pasar...'')
para tratar de imponer su problema -y de paso su mediacion, su
representacion y su soluci6n- en la agenda gubemamental.
5. LAs RESPUESTAS DE LAS AUfORIDADES PUBUCAS
Frente a los «asaltos» por parte de los «ernpresarios» politicos a
las puertas de la agenda de las autoridades publicas, estas no se
quedan sin reaccion, En resumen, las autoridades pueden aceptar •
el hecho de tratar el problema -es decir, reconocer y legitimar su
existencia inscribiendolo en la agenda publica- 0, por el contrario,
rechazarlo. En cualquiera de los dos casos las autoridades tienen a
su disposicion una serie de estrategias.
Si las autoridades reconocen la existencia del problema no quiere •
decir que 10 puedan 0 que 10 piensen solucionar. Meny y Thoenig
(1992:125-126) han inventariado algunas de las tacticas que em­
plean los responsables politicos para modular 0 limitar el impacto
de la inclusion del problema en la agenda. Una de elIas es, por
ejemplo, recibir y escuchar representantes fingiendo un gran inte- •
res para el problema y prometer ocuparse pronto de el ("tengan
paciencia, pasen manana...''). Es una respuesta simbolica. Otra so­ tJ
luci6n consiste en aprobar las reivindicaciones de los empresarios
politicos pero al mismo tiempo invocar elementos de fuerza ma­
yor que impiden SU resoluci6n. ("yo 10 entiendo y quisiera ayudar­
69
 ,
ANDRE-NoEL Rom POLinCAS PUBUCAS
•
t
le, pero...", "que pena con ustedes, pero es imposible en el mo­
mento", 0 "esto no depende de mi despacho"). Una respuesta,
~ muy comun -!hasta desgastadal-, es la de nombrar una comision
estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en •
funcion de sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuenta con sus
ventajas, desventajas y riesgos. ~Hasta que punto es conveniente
•t
de expertos para estudiar mas y mejor el problema. Esta solucion politicamente a corto, mediano 0 largo plazo dar tal 0 cual res­ t
permite postergar cualquier decision y, con un poco de suerte, que puesta? ~En que momento es preciso cambiar de estrategia?, etc. t
el interes por el problema desaparezca 0 que se resuelva solo. Las Existe una infinita variedad de situaciones posibles. Alii es donde
t
autoridades pueden tam bien comprometerse a tratar el problema
fJ y crear por ejemplo una estructura administrativa especifica, pero

sin ligarse con el contenido ("yo me encargo del problema, pero

se encuentra la capacidad politica, la imaginacion politica; en bus- •
car las debilidades y las fortalezas de los adversarios para poder
utilizarlas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
, t

no me comprometo con tal 0 cual solucion"). parte de los empresarios politicos como por parte de los gober­ t
Las autoridades publicas pueden tambien aceptar el problema nantes.
)

,,
• pero reglamentarlo solo en sus aspectos menores, sin tocar el fori­ Presentada asi, la actividad politica no aparece como
do del problema. De manera simbolica se realiza algo, sabiendo engrandecida y aun menos como una actividad engrandecedora. t
que esto no va a solucionar realmente el problema. Sin embargo, Pero la sustancia misma de la politica consiste en distribuir los •
la hipocresia no esta siempre presente y las autoridades suelen tam­ valores y los recursos sociales y econornicos disponibles entre los
bien aceptar realmente buscar una solucion, Y; por Ultimo, es posi­ grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las
~ ble que ellas esten en la capacidad de anticipar el problema y tomar autoridades politicas tienden a mantener 0 a modificar esta distri­ t
las medidas para resolverlo antes de que se generen demandas y bucion; por 10 tanto -y con mas razon en sociedades muy )
exigencias por parte de grupos sociales y politicos. heterogeneas y desiguales-las tensiones se concentran en las auto­ )
La otra alternativa a disposicion de las autoridades es la de rehu­
,. sar rotundamente la inclusion del problema en su agenda. Para 10­
grarlo existen tambien varias opciones. Puede resistir a la presion a
ridades para que estas favorezcan a uno u otro grupo social. Por
esta razon es imposible que la actividad gubernamental se haga en •
el consenso, sin controversias ni conflictos. La politica consiste en
•
)
traves de respuestas y comunicaciones que tiendan a demostrar la determinar quien obtiene que, cuando y como. En esta contienda )
inexistencia del problema como problema social. Otra modalidad el papel de la comunicacion politica es sumamente importante ).
• es la de coger como blanco a los principales empresarios politicos 0 porque es a traves de ella que se construyen, se modifican y se
grupos para desprestigiarlos, 0 prometerles ventajas personales a legitiman las representaciones de los problemas y soluciones, del I
cambio de la desactivacion de la exigencia (clientelismo, corrupcion, ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en sim­ »
prebendas). Otra estrategia consiste en buscar el apoyo de otros
" sectores de la opinion publica para tomarlos como testigos de que
bolos y hechos concretos.
Por 10 tanto, los procesos de construccion de la agenda guber­ ,•
la exigencia proviene de una minoria privilegiada 0 manipulada por
grupos subversivos 0 extremistas. Las autoridades pueden tambien
reprimir duramente a los lideres y a sus seguidores - criminalizar la
protesta 0 estigmatizar a aquellos que funcionan como empresarios
namental condicionan en gran parte tanto la forrnulacion de las •
soluciones, como las decisiones que tomen las autoridades politi­
cas. Por este motivo el tema central del siguiente capitulo es el
proceso de decision.
J•
J
politicos- 0 profundizar y utilizar sus divisiones internas.
J
••
De manera similar al caso de la inscripcion en la agenda, estas
«respuestas» de las autoridades publicas no son excluyentes las unas
de las otras. El juego politico consiste justamente en buscar una
I
70 71
•

 _ _ _ _ _ POI.1nCAf PUBUCAf

CAPITULO III

FORMULACION DE SOLUCIONES Y DECISION

1. EL PROBLEMA DE LA DECISI6N

La actuaci6n del Estado por medio de su aparato politico

administrativo implica obligatoriamente la elecci6n de unas solu­
ciones en vez de otras. Siempre existe una pluralidad de solucio­
nes posibles para resolver 0 tratar un problema, tanto en terrninos
de finalidades y de medios como de contenidos. El gobierno fija
prioridades, metas y objetivos a alcanzar, asi como metodologias.
Cuando se dice que es el gobierno quien realiza esta tarea hay que
tener en cuenta que, si bien es cierto que formalmente es el quien
toma las decisiones, en la realidad interviene en este proceso un ~
rnimero plural de actores.
,~, Estos actores (politicos, administrativos, sociales, econorni­
cos, cientificos, morales, etc.) van a influir sobre el proceso de
decision a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como
ideol6gicos. La presencia de esa multitud de actores explica por
que las decisiones no son siempre las mas «racionales» 0 las mas
coherentes, sino el resultado de la confrontaci6n entre actores
(Chevallier, 1986:453).
La decision es el fruto de un largo y complejo proceso que
poco tiene que ver con el esquema clasico de la decision co nee­
bida como un acto lineal y bas ado en los postulados de libertad
y racionalidad del decisor (Sfez, 1976).
Es clasico presentar la decision como un proceso que tiene
dos etapas fundamentales: laformulacion de soluciones y la legitima­
cion de una solucion, Como 10 hemos visto en el capitulo ante­
rior, a partir del momenta en el cual se reconoce la existencia de
un problema a resolver politicamente, las propuestas y alternati­

13
 , .'

ANORE-Not!L Rom

vas de soluciones, incluida la solucion del statu quo, van a entrar a

competir entre ellas, Por medio de las luchas entre actores politi­
• cos en defensa de sus intereses materiales e ideol6gicos, una res­
puesta al problema poco a poco va a aparecer, a irse disefiando
y a predominar sobre las dernas, Idealmente durante esta etapa
. de formulaci6n se establece un proceso de antilisis del problema,
de busqueda de argumentos y de contra argumentos, de pro­
puestas y de indagaci6n acerca de las consecuencias posibles de
tal 0 cual solucion 1•
De forma simultanea y mediante un proceso de seleccion la
cantidad de alternativas se va reduciendo a una sola que termina
por imponerse como la mejor 0 la mas factible. Por 10 generalla
~ seleccion es el resultado de una actividad politica en la cual los
actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chanta­
jean, negocian acuerdos, juegan con sus capacidades comu­
nicativas, de propaganda, de movilizaci6n, de informacion, etc.
El tiempo puede ser un aliado 0 un enemigo segUn los intereses
u objetivos de cada actor.
A manera de ilustraci6n se puede representar esta etapa como
un embudo en el cual entran inicialmente muchas alternativas y
propuestas y poco a poco una sola de estas -y hasta con
hibridaciones con otras si es necesario- es capaz de abrirse un
camino hacia la salida. En esta fase interacnian toda una serie de
actores -politicos, pero tarnbien administrativos y especialistas
del loblrying 0 del cabildeo de todo tipo, en funci6n del grado de
...'
apertura 0 de permeabilidad del sistema politico-, y puede tener
momentos de pausa, de retroceso 0 de brusca aceleraci6n. En
todo caso, no es necesariamente un proceso ordenado y lineal.
'#-
PoLinCAS PUBUCAS
•
I
AI final, en un momenta dado, cuando ha culminado un cierto t
procedimiento legal -las reglas del juego-, un actor especifico,
llamese parlamento, alcalde, gobernador, ministro 0 presidente,
t
toma la decision. Lo hace por medio de un acto ritual como un
)
voto 0 una firma. Este acto, cargado de simbolismos, se consti­ )
tuye en un acto de legitimacion que atribuye a la nueva decision una
fuerza particular (ver Bourdieu, 1986a; 1986b).
Desde ese momento, 10 que no era mas que una opci6n po­
•t
sible, se transforma en una norma oficial revestida de toda la )
autoridad y la fuerza, reales y simbolicas, del Estado. Adminis­
traciones y autoridades legitimas podran valerse de esta decision
»
)
para exigir uno u otro comportamiento a los administrados. El
acto de decidir es simbolicamente importante ya que es el «ges­
)
to» mas visible del actor que tiene el poder legal y legitimo de )
«decidir», )
Aparentemente to do se juega en este momenta dramatico en
)
el cual hasta el tiempo parece suspenderse al instante del voto 0
de la firma. Si la decision es un momenta importante, hay que )
tener en cuenta, sin embargo, que muchas no deasiones, aplaza­ )
mientos, entierros mas 0 menos discretos de proyectos, pueden )
tener un significado politico igual 0 mas importante que el de las
)
decisiones tomadas. No actuar, 0 no querer actuar, decidir no
decidir, puede ser tan revelador como el hecho de tomar deci­ »
siones y actuar (Bachrach, Baratz, 1963; Meny, Thoenig, 1992). )
Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y
)
limitar asi el riesgo de que las decisiones y las politicas caigan en
el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se es­ )
fuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de eleccion y )
de decision. Busca entonces el perfeccionamiento de las herra­
mientas de analisis y de elaboracion de decisiones para ayudar en
»

la toma de decision. »
Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos de )
decision, es pertinente examinar primero algunas tecnicas dise­
fiadas precisamente para ayudar a la forrnulacion de las solu­
»
)
1Esta indagaci6n de soluciones posibles puede realizarse mediante el ciones. Luego, se considerara la planeaci6n 0 planificacion por
desarrollo de una evaluaci6n 0 un estudio de factibilidad. Ver tarnbien ser una de las formas mas importantes de intento de aplicacion t
capitulo V. de la razon cientffica, como forma moderna de dar legitimi­
•
j
74 75
•
 ANDRE-NOEL Rom __
""W'_~ ~_~_·_¥~· ·_·~·' ··~·~·~ '~~ m. ~ • • ~_. __ POI.1nCAS piJBuCAS

dad y coherencia tanto al proceso de forrnulacion como al de acercarse a la meta (el como). Entonces, se trata de determinar una
toma de las decisiones publicas", serie de fines y objetivos siempre mas concretos que conforman
una cascada: el objetivo es una meta para el objetivo situado mas
2. LA FORMULACI6N DE SOLUCIONES «rio abajo» (cuadro 1-III).

El proceso de forrnulacion de soluciones a un problema ins­ 1-III.- CASCADA DE METAS Y OBJETIVOS

crito en la agenda publica perrnite seleccionar cual de las distintas
altemativas existentes para disminuir la tension entre el ser (la situa­
cion presente) y el deber ser (la situacion deseada) es la mas apro­
piada 0 factible, Para esto se dispone de algunas tecnicas (Porque? I \

META

»: i f\ 2
. metodologicas que facilitan el disefio de una solucion. Segun el
ciV
Cetel (2000) en primera instancia es fundamental clarificar cuales
son los fines 0 metas de la politica a disefiar, para luego precisar
. sus objetivos concretos. Asi se intenta responder al por quey al como
de la politica. La meta indica una tarea 0 una direccion permanen­
te que nunca sera totalmente alcanzada (el por que). EI objetivo 00/-;0\ 0b).2a 0b).2b 0b).2c

representa la medida operacional apropiada con la cual se espera

1
(COmo?

Se logra asi establecer unajerarquia de los fines y de los objeti­

2 Como remedio a la dificultad de pensar a largo plazo, Salazar Vargas
(1999:54-56) propone otra opcion eventualmente complementaria a la
planificacion que es lacreacionde think lank! (tanques pensantes). Setratade
instituciones, inspiradas en modelos anglosajones, que deberian servir de
apoyo a la democraciay "a las diferentes etapas que conforman el proceso
integral de laspoliticas piiblicas". Estos tanquesseconcibencomo "unidades
selectas de profesionales de altacalidad, agrupados en islas de excelencia, con
el proposiro de producir contribuciones cardinales -nuevos tipos de
conocimiento, novedosas metodologfas, modernos tiposde cogestion,etc,­
con el fin de apoyara las politicas piiblicas". Sin embargo, sin querer restar
ciertautilidada este tipo de propuestas, nos parece que se trata mas bien de
una version suave del conocido modelo de decision racional con sus
tendencias tecnocciticas yelitistas que, ademas, no estanalejadas deldesarrollo
de estrategias de posicionamiento laboral para la corporacion de los
vos que facilita la determinacion de los niveles de intervencion
estatal y la justificacion de las medidas. En terrninos generales las
.. constituciones politicas tienden a establecer fines y metas que las
leyes y luego los decretos van a desarrollar. Como un ejemplo de
metas y objetivos extraidos de la Constitucion colombiana de 1991
y de algunas leyes, podemos citar el siguiente:
METAS:
Articulo 13 de la CN.:
uEIEstado promo1Jera lascondicionespara que fa igua/dad sea realy qecliva
y adoptard medidas afavor de grupos discriminados 0 marginados"
Articulo 79 de la CN.:
"Todas laspersonas limen derecho a gozarde un ambiente sana"
OBJETIVOS:

especialistas de politicas piiblicas.

Articulo 2 de la ley 99 de 1993:

76 1"::;..:;. __ :~~.: ~.;;:):;()::.':~, 77

 ,,'

ANDRE-NoEL Rom PoUrrCAS PUBUCAS

,
t

t
"Crease elMinisterio delMedia Ambiente como organismo rector de la gestiOn

delmedia ambiente (...)encargado de impulsar una relacion de respetoy armo­

n/a delbomhr« con la naturaleza (. ..J"

cion que permiten elaborar y tomar las mejores decisiones posi­

bles, 0 incluso la decisi6n perfecta. La decision, en 10 ideal, debe ,
ser el fruto de un calculo objetivo que facilita la seleccion de mane­
,•
Articulo 49 de la ley 99 de 1993:
ra cientifica y abstracta de la mejor opcion (postulados de libertad
)
"LA ffjecucion de obras, elestableamiento deindustrias 0 eldesarrollo de cual­del decisor, orden, racionalidad y linealidad en los procesos de t
quieractividad (. ..Jquepuedaprodudrdeterioro grave a los recursos naturales decision y en la decision). A traves de la planificacion se busca '" • )
renouables 0 al medio ambiente (...) requenrdn deuna licenaa ambienta!". alcanzar los objetivos de manera coherente, con definicion de prio­
)
Un segundo momenta de la forrnulacion de soluciones consiste ridades, de jerarquia de objetivos a corto y mediano plazo y de los
en ponderar los distintos objetivos que pretenden facilitar la realiza­ medios necesarios. El plan se constituye en el instrumento racional v- • )
cion de una meta. Por ejemplo, si para un fln/objetivo se establece de integraci6n de las diferentes politicas sectoriales por un tiempo )
un conjunto de medidas concretas, se sugiere ponderarlas para po­ determinado. )
der establecer prioridades en la atribuci6n respectiva de los recursos Si bien es cierto que la idea de planificacion esta muy ligada al
)
disponibles. Por Ultimo, luego de haber jerarquizado y ponderado proyecto socioeconornico del socialismo y al exito de su
sus objetivos, mediante el proceso de concreci6n sucesiva (cascada), implementacion en la Uni6n Sovietica durante las primeras deca­ )
se determina los efectos esperadosy los indicadores que permitan dar cuen­ das de su existencia, la crisis profunda que atraves6 elliberalismo )
ta del grado de realizacion de la meta (cuadro 2-III). econ6mico en los paises capitalistas a partir de 1930 dernostro la
necesidad de trasponer tecnicas de planificacion en los regimenes
»
2-111.- DETERMINACION DE EFECTOS E lNDlCADORES (ejemplo) capitalistas tambien, La generalizaci6n de la planificacion, con sus »
diferentes matices y grados de amplitud y profundidad, fue parti­ )
cularmente evidente despues de la Segunda Guerra Mundial en la
construccion del llamado Estado de bienestar, Por una parte, se
»
)
trat6 de reconstruir a Europa (con el famoso plan Marshall) y, de
otra parte, fomentar el desarrollo de los paises menos avanzados )
(America latina) y de los que progresivamente accedian a la inde­ )
pendencia politica (Asia, Africa). Instituciones nacionales e interna­ )
cionales, como el Banco Mundial, impulsaron y fomentaron
esfuerzos de planificacion integral y otorgaron a las instituciones
)
estatales un papel central para el desarrollo nacional', )
»
»
••
De hecho, la generalizacion y extension de estas tecnicas se en­
cuentran en la base de los procesos de planificacion,

3. LA PLANlFICACION COMO AYUDA A LA DECISION PO UTICA

3 Para el caso colombiano ver, por ejemplo, Com by (1973), Utria (1986), ••
•
El esfuerzo planificador del Estado parte de la idea de que Ocampo (1987). Sobre el papel del FMI Ydel BM, ver tarnbien Stiglitz
para el logro de objetivos existen criterios susceptibles de medi- (2002).
;I

78 79
•
 ANDRE-NoaRom __ _ -_•.
'-"-'--_.. _--_ .•.- .. ~----.
A pesar de las numerosas e importantes variaciones existentes
entre los procesos de planificacion de las diferentes naciones
• -planificacion imperativa para los paises socialistas versus planifi­
cacion incitativa para los paises capitalistas y con todas las situa­
'()
ciones intermedias posibles- en 10 fundamental el plan apunta
, siempre a la "fijacion de un conjunto de objetivos plurianuales
prioritarios, coherentes entre si y que buscan no solo orientar a
los agentes econornicos sino, ademas, constituirse en el marco
axiologico en el cual se inscriben las acciones piiblicas" (Chevallier,
1986:456).
Entonces, las tareas centrales de la actividad de planificacion
o consisten principalmente, primero, en reducir la ineertidumbre del
futuro a traves del control de los principales factores del desarro­
llo, y segundo, en reducir la ineoherencia entre las distintas politicas
sectoriales y sus objetivos, muchas veces contradictorios, con el fin
de armonizar y coordinar el proceso de desarrollo...
3.1. REouCIR LAS INCERTIDUMBRES Y LAS INCOHERENCIAS
La reduccion de la incertidumbre implica el conocimiento
previo de la siruacion y por tal razon el esfuerzo de planificacion
necesita el desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos
de recoleccion de datos e informacion. La estadistica social y
economica y la contabilidad nacional son elementos esenciales
para empezar a conocer la realidad de una manera mas objetiva.
La construccion de todo tipo de indicadores (sociales, econorni­
cos) se constituye en una tarea fundamental para las adminisrra­
ciones nacionales e internacionales con el fin de permitir el
seguimiento de los avances del desarrollo a traves del tiempo y
del espacio. La precariedad inicial de los datos explica que los
objetivos y metas propuestos por los primeros planes de desa­
rrollo eran muy aproximativos. Progresivamente los Estados han
perfeccionado sus sistemas de informacion para aurnentar su
capacidad de prever la evolucion social y econornica -igual a
extrapolar a partir de las tendencias del pasado- gracias a la
movilizacion centralizada y rapida de una gran cantidad de da­
tos. Es de anotar que esa reduccion de la incertidumbre ha sido
80
PoIlnCAS PUBUCAS
._------_._---~--
mucho menos efectiva en los paises en desarrollo por las debili­
dades y poca confiabilidad de sus datos estadisticos (a pesar de
los avances realizados). Estas lagunas, imporrantes aun hoy en
dia, fragilizan cualquier intento de planificacion 0 de prevision,
sin hablar de la capacidad prospectiva -igual a determinacion de
los posibles factores de discontinuidad y de ruptura-.
Los adelantos tecnicos -en particular la herramienta infor­
matica- han permitido la construccion de modelos, siernpre mas
complejos, que integran cada vez mas variables para simular y
experimentar hipotesis sobre la evolucion y comportamiento,
principalmente de la economia, y que ayudan asi en la toma de
decision. Sin embargo, este tipo de modelos descansa sin rerne­
dio sobre la disponibilidad de los datos y tiende, de hecho, a
tomar en cuenta solo los datos «numerizables», mas por razones
de la naturaleza de la herramienta utilizada que por razones teo­
ricas. No hay que olvidar que ningun modelo puede ser mas que
una simplificacion, siempre cuestionable, de la realidad; de modo
que el sesgo cuantitativista afecta la calidad de la prevision del
modelo porque opera una seleccion en los datos, es decir, que
"privilegia algunos aspectos de la realidad que quiere representar
y, por 10 tanto, conlleva a privilegiar una cierta racionalidad sobre
otra" (Chevallier, 1986: 459).
Los expertos pueden asi jugar un papel fundamental en la
predeterrninacion 0 la orientacion de decisiones por los postula­
dos y las hipotesis sobre los cuales descansan sus modelos. Aco­
ger un modelo implica aceptar un marco normativo coactivo
como «verdadero» que va a orientar y lirnitar tanto los debates
como las alternativas de soluciones posibles para el decisor poli­
tico. Por 10 tanto un plan -por necesidad de coherencia global­
no puede sino expresar una cierta racionalidad entre otras posi­
bles: la racionalidad de los expertos a quienes el decisor politico
ha solicitado la realizacion del plan. Estos expertos dependen a
su vez del grado de confiabilidad de los datos que incluyen en
sus modelos. Otro elemento que lirnita la capacidad de prevision
de los modelos de planificacion se debe a su incapacidad intrin­
seca de integrar elementos nuevos. Las variables y datos utiliza­
dos para construir un modelo son necesariamente pasados 0, en
81
 AND/{E-Noa Rom PoIJrrCAS PUBUCAS
,,
t

el mejor de los casos, actuales, por 10 cual los hechos nuevos
afectan, y de manera creciente con el paso del tiempo, el grado de
validez de la proyeccion de cualquier modele",
Otro aspecto fundamental de la razon de ser de la planifica­
cion reside, como ya se sefialo, en la reduccion de la incoherencia
• de las politicas public as. El plan busca orientar los esfuerzos y los
recursos disponibles hacia ellogro de objetivos comunes. Si en un
primer momento los objetivos de la planificacion eran mas que
manera paradojica, es la misma extension de la planificacion la que ,
va a provocar su dilucion pues para mayor coherencia se necesita
mas planificacion, pero mas planificacion implica mas actores, es
decir, mas posibilidades de situaciones conflictivas. Esto provoca
•
t
dos actitudes posibles: 0 incluir necesariamente factores contradic­ )
torios 0 incoherentes entre si, es decir 10 que se queria eliminar, 0
reducir las ambiciones del plan a fijar metas precisas, 0 sea [aban­
donar el objetivo mismo de la planificacionl
,
t

todo sectoriales, la necesidad de un grado de coordinacion

intersectorial iba rapidamente a imponerse. Es mas, para ellogro
de los objetivos se establece una jerarquia que se distribuye en una
.. La planificacion se choca contra la realidad de los hechos, de los
intereses adquiridos y de la factibilidad politica a corto plazo. Por
estas razones vamos a ver con relativa frecuencia que la coyuntura
•
t
)
cascada de planes -globales, sectoriales, regionales, locales hasta mas que el plan dicta las posibilidades reales de accion politica.
individuales- en los cuales las metas son cada vez mas concretas y En conclusion, reducir las incertidumbres y las incoherencias )
precisas para garantizar la coherencia de la accion conjunta. de las politicas por medio de la planificacion se revela muchas )
Asi, la accion de planificacion, que por su naturaleza misma veces como una meta ilusoria, aunque no necesariamente sin senti­ )
tiende al control de las variables, busca extenderse a sectores y do, debido a que este voluntarismo se enfrenta ados tipos de
)
niveles siempre mas amplios para limitar y reducir las incoheren­ obstaculos: los de tipo tecnico y los de tipo politico. •
cias. Los planificadores, y mas concretamente los entes administra­ )
tivos centrales de planificacion, tienen la tarea de integrar las distintas 3.2. Los OBSTAcULOS A LA PLANIFICACI6N )
racionalidades que se expresan en la sociedad y de realizar los arbi­ )
trajes entre estas", La multiplicacion de los planes tiende asi a au­ Los obstaculos de tipo tecnico provienen tanto de situaciones
mentar las dificultades y los conflictos de intereses y de competencia externas como internas. De por si los modelos de planificacion
)
para lograr una coordinacion de las acciones publicas, Pero de tienen, como ya se ha dicho, dificultades para tomar en cuenta )
eventos inesperados 0 novedosos. Con mas razon cuando estos se )
producen fuera de su alcance politico 0 geopolitico, como es el
)
caso, por ejemplo, de la economia cuando los procesos de
internacionalizacion e interdependencia se profundizan: la variable )
escapa a toda posibilidad de control y su fluctuacion es mas bien »
erratica", A mas apertura hacia el mercado internacional, mas de­ )

••
4 Sobre la dificil pem necesaria colaboraci6n entre eientificos y politicos, ver
Wiltshire (2001).
5 Por ejemplo en el caso colombiano, el Departamento Naciona! de Planeaci6n

••
esta compuesto por unidades que reflejan los distintos sectores a integrar.
Igualmente se debe respetar la jerarquia de los planes: los planes de desarrollo
de los departamentos y munieipios deb en tomar en cuenta (por ley) las
politicasy estrategiasdefinidas por el plan naciona!para garantizar la coherencia
(integraci6n horizontal y vertical) de la planificaci6n. Lo que constituye una
importante limitaci6n a la «autonornia» de estos entes territoriales.
6 Thurow (1996) muestra la dificultad estructural para el capitalismo

conternporaneo de «actuar» para ellargo plazo.

••
82 83 ••
 ANDRE-Noa Rom
pendencia frente a este y menos capacidad de prevision. La previ­
sion se vuelve conjetura 0, peor todavia, mero encantamienro".
La profundizacion de la politica de globalizacion asi como el
derrumbe de los regimenes socialistas han producido una nueva
definicion de los objetivos de la planificacion, En los aiios setenta
y ochenta y aun mas desde los noventa, se han tratado de evitar los
obsraculos que pueden presentarse, mas que imponer un esquema
de desarrollo a mediano 0 largo plazo, inclusive en los paises
industrializados. El plan es una brujula que hay que calibrar fre­
cuenternente para adaptar los objetivos a las situaciones y oportu­
nidades coyunturales. Pero los obstaculos no son solo de orden
externo. La estructuracion administrativa y las logicas burocraticas
intemas tienden a oponerse a la imposicion de una obligacion de
cooperacion horizontal (coherencia), es decir, intersectorial. Cada
segmento de la administracion funciona segiin rutinas y ritmos
propios a su posicion y pertenencia sectorial. Romper con la cohe­
rencia interna de los sectores ya establecidos resulta ser a menudo
, trabajoso. Frente a eso, una primera alternativa comun consiste en
. la creacion de una estructura administrativa paralela para fines es­
pedficos (corto circuito). Otra altemativa es la de retomar en el
plan los objetivos sectoriales «ernpacandolos» en un discurso apa­
rentemente coherente con el resto del plan. En el primer caso se
aumenta la burocracia y se generan conflictos de competencias
administrativas y en el segundo se desvia de los fines de la planifi­
- cacion: la realidad es mas fuerte que los deseos.
A los problemas tecnicos que se acaban de sefialar se suman
obstaculos politicos. Establecer un plan necesariamente implica
tomar decisiones que favorecen algunos intereses en detrimento
7Bajo este argumento la situacion colombiana aparece como contradictoria
en la medida en que se ha consagrado consritucionaImente, desde 1991, la
obligatoriedad de la planificacion a rodos los niveles polirico-administrarivos
y se ha pracricado, simulcineamente, una polirica de apertura profunda de la
economia.
84
POLinCAS
.._"--,,,.-
~-
pOBUCAS
.•.
~_, ~.~- ".~_""",",,_.~,
de otros. En un regimen democratico, expresarlo de manera muy
clara, puede restar legitimidad y apoyo (votos) al gobierno por
parte de los sectores sociales y economicos que se yen afectados
negativamente por las opciones del plan. Entonces parece ser mejor
que los objetivos queden imprecisos y generales para asi evitar
conflictos mayores, limitar la exacerbacion de las divisiones socia­
les y politicas, maximizar los apoyos y lograr que el consenso sea
10 mas amplio posible.
Por eso, el plan tiende tambien a presentarse como un programa
3 politico con el cual espera obtenerse el maximo de respaldo politi­
co. No es raro que las distintas partes de un plan presenten contra­
dicciones para satisfacer a todos los grupos sociales. Tener elementos
contradictorios, vagos, indeterminados y formulaciones generales
permite, adernas, conservar un espacio de libertad mas amplio para
tomar decisiones y resolver los problemas que se presentan en fun­
cion de la coyuntura. Prometer alga muy concreto y no realizarlo
puede acarrear un costa demasiado alto en rerrninos de legitimidad,
credibilidad y respaldo politicos. [Se podria decir entonces que la
forma mas racional de comportamiento de un politico es compor­
tarse, aparentemente, de manera «irracional»! (Wiltshire, 2001).
3.3. EVOLUCI6N DE LA PLANIFICACI6N
Las dificultades seiialadas por el enfoque tradicional de la pla­
nificacion, asociado con nociones como el orden, la prevision, la
programacion, el dirigismo, etc., han hecho que los expertos desde
hace varios afios propongan encontrar un modelo de planifica­
cion que responda mejor a las realidades complejas que enfrentan
las entidades publicas, en un contexto de economia de libre mer­
cado que se caracteriza por la complejidad, la inestabilidad y la
incertidumbre. Entonces, la planificacion debe dejar de lado las ~
ilusiones dirigistas, lineales y centralizadoras para volverse mas flexi­
ble, participativa y descentralizada. El plan debe transformarse en •
un lugar privilegiado para la concertacion y la evaluacion de las
escogencias y prioridades publicas, Debe concebirse como una,
herramienta prospectiva para anticipar las evoluciones y tarnbien
como un lugar de intercambio y dialogo,
85
 ,I

ANDRE-NoeL Rom POLJrJCAS PUBUCAS t

t
Algunos autores proponen una planificacion emergente, enten­ permanente por ensayos y errores. Por 10 tanto es, mas que un t
diendo esta como una planificacion capaz de tomar en cuenta los mero ejercicio de planificacion, una verdadera renovacion (~o re­
fenomenos que aparecen de manera no deliberada, a medida que volucionr) del proceso de gestion publica hacia mas modestia y
t
se implementan las politicas planeadas. El resultado seria la erner­ pragmatismo en las posibilidades de cambio social, pero que seria t
gencia de una cierta coherencia lograda por la articulacion entre las
intencionalidades endogenas y las acciones, decisiones y estrategias
externas, articulacion que poco a poco darla su forma y coheren­
tal vez mas eficaz y legitimo. (ver Gtel, 2000).
La evolucion de la planificacion que se acaba de resefiar se
relaciona necesariamente con los cambios que han ocurrido en la
•
t
cia a las realizaciones (Cuadro 3-III, ver Mintzberg, 1994). teoria de la decision, y que se han derivado de los analisis de los t
procesos de toma de decision. )
3-111.- LAs DIFERENfES FORMAS DE ESTRATEGIAS DE PLANIFICACI6N t
4. LA TOMA DE DECISI6N )
Si la planificacion permite ayudar a tomar decisiones mas acer­
)
Intenciones
tadas, la realidad del proceso de toma de decision no corresponde )
Estrategia necesariamente al esquema racional ideal. El analisis de la toma de )
deliberada decision, es decir, de la manera como el decisor elige opciones de
)
politicas, ha permitido a los politologos y analistas construir varios
modelos explicativos que pretenden acercarse con mas 0 menos )
precision a una realidad plural. De manera simplificada se puede )
ver la decision desde dos enfoques. Uno, a partir de la idea de que
el decisor disfruta de una libertad completa para tomar sus deci­
»
siones, y otro desde el punto de vista opuesto, es decir, que las
)
decisiones tomadas por el decisor son totalmente determinadas )
por factores que no controla. )
En el primer caso el decisor hace la diferencia y en el segundo
son las variables externas las que determinan la decision. Estas
dos posiciones son ilustradas por los estudios de Dahl (1961) Y
•
t
Hunter (1963) que analizaron los procesos de decision de las )
Segun Mintzberg (1994), en Cetel (2000). autoridades municipales en las ciudades de New Haven y Atlanta )
respectivamente. Para Dahl, el alcalde de la ciudad actuaba como
un especie de arbitro entre los deseos expresados por los distin­ »
Una planificacion de esta naturaleza reconoce la indeterrnina­
cion y acepta que no siempre se realicen los objetivos inicialmente
previstos. Tarnbien pretende ser una estrategia de integracion de
tos actores y fuerzas sociales. En fin, la decision tomada por el
alcalde era el res ultado de una negociacion entre varios actores ••
los experimentos perifericos mediante la implementacion de es­
tructuras, lugares y procesos de concertacion y de coordinacion
• que interactuaban en un espacio politico pluralista. En cambio,
para Hunter, la decision es la mas conforme posible a los intere­
'"ses de los poderosos: el poder municipal esta distribuido de una
••
••
participativos no jerarquicos segun una logica de redes, Significa la
construccion de un proceso basado en el aprendizaje mutuo y forma piramidal en la cual es un reducido grupo oligarquico el

86 87

•
 ANDRE-NoeL Rom
que manipula los hilos de la decision formal. El alcalde no deci­
de realmente sino que ratifica decisiones impuestas desde afuera
(en Meny, Thoenig, 1992:130). Esta ultima tesis, que tuvo mu­
chos partidarios en los afios setenta, fue criticada luego con fuer­
za. De alli se desprende la pregunta central: ~Como hace el decisor
para elegir?
4.1. MODElOS DE TOMA DE DECISI6N
A partir de la presentacion del modelo de toma de decision
ideal, 0 sea aquel de la racionalidad absoluta, vamos a presentar
sucesivamente otros modelos que derivan de la critica a este mo­
delo inicial. Como se puede observar, la capacidad 0 la convic­
cion derivada de la observacion empirica, de lograr tomar
decisiones basadas en un proceso racional, se va reduciendo de
modelo en modelo. Igualrnente el contexto organizativo aparece
como un elernento importante para entender los procesos de
decision. Los estudios empiricos en los cuales se basan estos mo­
delos sucesivos seguramente no son ajenos a la perdida progre­
siva de fe tanto en las posibilidades de racionalizacion de la
actividad politic a y de los procesos de decision como en la capa­
cidad real de planificar el futuro de una sociedad.
Los mas ambiciosos intentos de racionalizacion de las deci­
siones politicas, particularmente para la prevision en el gasto
publico, implementados en la mayoria de los paises democrati­
cos en las pasadas decadas, han sido practicamente abandona­
dos. Experiencias como el Planning, Programing andBudgeting System
(PPBS) en los Estados Unidos y sus derivados en Europa (RCB
en Francia) 0 en Colombia (racionalizacion del gasto publico)
generaron decepciones. Y este fracaso se debe precisamente a la
logica misma de estos procedimientos que se fundamenta en una
concepcion normativa y en una representacion lineal y simplista
;­ de la toma de decision politica. Esta logica ha ignorado que el
..modo de toma de decision en las democracias complejas sigue
• siendo la negociacion, el ajuste entre intereses y la aceptabilidad
social, mas que la estricta optimizacion recnico-economica,
(Monnier, 1992:17-19).
88
PoI..1rTCAS PUBUC4J
EL MODELO DE LA RACIONAUDAD ABSOLUTA
Para tomar una decision, la «razon» nos dice que primero hay
• que conocer el problema, determinar sus valores y sus objetivos,
luego analizar todas las soluciones posibles y, finalrnente, con toda
la informacion en mano, escoger la solucion y los medios mas
adecuados; es decir, la decision optima. Este modelo corresponde
a la vision tqylorista y positivista de que siempre existe una solucion
• superior a otra (one best wqy) que se puede encontrar a traves de un
proceso de estudio cientifico (faylor, 1911).
4-111.- EL MODELO DE LA DECISI6N RACIONAL EN ABSOLUfO
EN CINCO ETAPAS
(adaptaci6n libre de Meny, Thoenig, 1992:140)
1. El decisor frente a un problema
+
2. Identificacion de valores y objetivos
0p..
~
+
3. Biisqueda y analisis del conjunto de las
p::j altemativas de soluciones posibles
I-<
f-t
+
4. Aplicacion de criterios objetivos
+
• 5. Eleccion de la mejor solucion
El modelo de la racionalidad absoluta implica que los valores y
objetivos de los decisores sean siempre claros, que el conocimien­
to y la informacion disponible sobre las alternativas de soluciones
posibles y sus consecuencias sean completos y que la decision que
se tome sea 10 mas conforme posible a sus valores. Si se aplica este
89
 t
ANDRE-NoEL Rom POI.1nCAS PUBUCAS
,-------",-------,.._-------,,-_._---_._,._---------,-------­ J
t
modelo se asegura que la decision tomada sera la mejor. Se puede
esquematizar este modelo segun un proceso de decision lineal en
que no es raro que los objetivos del decisor no esten claramente
expresados, consciente 0 inconscientemente, 0 no conocidos por ••
••
cinco etapas: definicion del problema, identificacion de valores y el decisor mismo. Quinta, porque el tiempo para tomar una de­
objetivos, analisis de las alternativas de soluciones, aplicacion de cision tiene generalmente un limite que no corresponde al nece­
criterios y toma de decision (cuadro 4-IIl). sario para recoger toda la informacion existente y realizar todas
Si bien es claro que este modelo de decision satisface la razon, las investigaciones. t
tiene la dificultad de ser poco realista. En efecto, los postulados
necesarios para su aplicacion rara vez coinciden, por no decir nun­ t
»•
5-111.- EL MODELO DE LA RACIONAUDAD UMITADA
ca. Es una vision ideal y normativa del proceso de toma de deci­
sion.
En la realidad, el decisor se encuentra frente a unas condiciones Problema Contexto
)
que limitan sus posibilidades de aplicar este esquema clasico, Es 10 ":ll ~
)
que demostro Herbert A. Simon ya en los aiios cincuenta con sus Pnferenaas Obligaciones
estudios sobre administracion y procesos de decision; 10 que 10
llevo a la construccion de otro modelo basado en una racionali­
•dad concebida como limitada (Simon, 1983).
-, Busqueda de una variedad
restringida de alternativas
/
)
)
)
EL MODEW DE LA RACIONALIDAD UMlTADA Recurso ~ncriterio )
"razonable" de opciones )
El modelo de la racionalidad limitada propuesta por H. Simon )
., d.
Se1eccion e una so1"
ucion
(1983) deriva de la critica al modelo anterior. Simon dernostro
que el modelo racional es inaplicable por varias razones; prime­
"satisfactoria )
ra, porque nunca puede ser completa la informacion tanto acer­ )
ca del problema como de las alternativas de solucion posibles. )
Fuente: Meny, Thoenig, 1992:143
Intentar obtenerla tiene un costa en dinero y en tiempo, elemen­
)
tos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada; adernas,
es posible que la informacion no se pueda obtener porque quien Bajo estas condiciones impuestas por la realidad humana y )
la tiene no la quiere transmitir. Segunda, porque la capacidad in­ social en la cual esta inmerso el proceso de decision, Simon (1983) J
telectual y cognitiva del decisor y sus asesores para identificar concluye que el decisor nunca toma una decision siguiendo la
)
soluciones es variable y es posible que algunas soluciones validas logica racional de manera absoluta. Las limitaciones en la toma
se descarten porque no corresponden a sus valores, 0 sencilla­ de decision racional hacen que el decisor adhiera a la primera J
mente no la perciben. Tercera, porque los criterios para apreciar solucion que le parece satisfactoria. Se trata entonces de buscar un )
y diferenciar las cualidades y las consecuencias de las soluciones, termino medio entre el analisis del problema y la urgencia de
sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y generalmente ofrecer una solucion aceptable. De antemano el decisor privile­ ••j
••
no tienen un grado de validez y de consenso en todas las areas de gia a una solucion sobre otra y minimiza el examen de otras
aplicacion, Adernas, las tecnicas utilizadas pueden ser imperfec­ soluciones. Por 10 general, no busca la mejor solucion sino que
tas 0 dificultar la comparacion entre las soluciones. Cuarta, por- trata de evitar la peor. Es comun que las soluciones examinadas

90 91 ••
 ANDRP-NoEL Rom
~_._.-._.,- - _ .• - > •• "-'-~-"-' -~.• - '~-'''''"--'~"''~--''-' ~~ _ _ w __ ~ _~ ~ __ ~ __ PoLtnC4S PUBUC4S

se limiten a modelos conocidos y ya aplicados anteriormente a les que solucionan de manera provisional el problema que ha
otro problema, 10 cual se argumenta con razones seudocientfficas, surgido.
de sentido comun, 0 de moda. Con Lindblom, se pasa de una racionalidad a priori, donde se
T odos estos factores hacen que los criterios aplicados a la escoge antes de actuar, a una racionalidad a posteriori, donde la
decisi6n sean el fruto de una mezcla de intuici6n y de raz6n -es racionalidad surge de la practica politica. Es el juego de las pre­
decir, un juicio razonable- mas que de raz6n pura. El ejercicio siones y contrapresiones entre actores y la experiencia adquirida
, de la raz6n se encuentra limitado por el contexto social, politico por la realidad de la implementacion que va a definir 10 posible
y cognitivo en el cual acnia el decisor, contexto del cual es impo­ (Crozier, Friedberg, 1977:311). El ejemplo tipico de este mode­
sible escapar.:
10 se aplica al proceso presupuestal (Wildavsky, 1964).
Es imposible debatir nuevamente cada afio la totalidad de las
EL MODELO INCREMENTAL 0 DE AJUSTESMARGINALES
distintas partidas presupuestales y solo es posible modificar
marginalmente algunos rubros. En este modelo, el pasado deter­
Si los aportes de Simon ponen en jaque las ilusiones mina de forma considerable las decisiones de hoy y las de mana­
racionalizadoras en sus aplicaciones practicas, otro autor, Charles na. Es el triunfo del pragmatismo y del reformismo, de la politica
Lindblom (1959) va a seguir el mismo camino para limitar todavia de los «pequefios pasos» como estrategia para lograr acuerdos y
mas el impaeto de la racionalidad en la actividad politica. El autor arreglos en un universo plural.
demuestra que ningun administrador puede aplicar realmente el En otras palabras, este modelo se aproxima a la idea de la
metodo racional y que, mas bien, aplica un metodo instintivo de mana invisible de Adam Smith: es imitil e imposible buscar de
comparaei6n entre soluciones empiricas (0 muddling through, «aco­ manera racional y voluntarista el bien publico; el mercado (en
modo», «salir del paso-), Ya no se trata de deducir la soluci6n sino este caso, politico) encuentra su mejor ajuste po sible al dejarlo
de aprender desde la realidad empirica. actuar.
Para Lindblom, de un lado, el tiempo coacciona el proceso Si Smith construyo su modelo sobre la ficcion de un merca­
decisorio e impide que se examinen realmente tanto el problema do econ6mico perfecto, Lindblom hace 10 mismo basado en la
como las soluciones posibles, y ni siquiera a algunas de estas como ficcion de un modelo democratico pluralista perfecto en donde
10 propone el modelo de Simon. De otro lado, considera que es la fun cion del gobierno consiste en mantener las reglas necesarias
muy diflcil, si no imposible, ponerse de acuerdo previamente so­ para el desarrollo del proceso politico de ajustes marginales.
bre los valores y los objetivos de una politics con todos los aetores Si Lindblom ve la racionalidad en la capacidad del sistema
que pesan sobre el proceso de decisi6n; y que por 10 tanto es politico de encontrar los ajustes posibles, otro autor, A.a.
mejor obviar esta discusi6n y centrarse en la tarea de encontrar Hirschmann, va mas alla y manifiesta que en muchas ocasiones
I,
soluciones pragmaticas en cada caso concreto. los decisores no saben 10 que bus can y que la racionalidad de una
Si es imposible conciliar los valores, resulta mas facit ponerse decision aparece posteriormente a la implernentacion de esta,
~.
de acuerdo sobre medios tecnicos porque estos no cuestionan las Incluso, estima que es necesario que no se sepan de antemano
convicciones profundas de los aetores, 0 10 hacen de manera me­ todas las consecuencias de una decision (ideal de la decision ra­
nos visible y directa, Por eso, la mayoria de las decisiones no son cional) porque 10 mas seguro es que se descartarian soluciones
sino afiadiduras, ajustes a las politicas ya existentes y resulta casi que pueden llevar a resultados no esperados pero buenos. La
imposible no tener en cuenta las decisiones anteriores. Se trata capacidad humana de aprendizaje hace titil mantener un cierto
entonces no de soluciones nuevas, sino de correetivos margina­ nivel de riesgo y de incertidumbre para el descubrimiento de nue­

92
93
 ANVRE-NOF'.L Rom
,,
,
POlJT/CAJ PUBUC4J

vas posibilidades y nuevas herramientas" (Hirschmann, 1975, 1985; instituciones publicas y en las asociaciones muy informales. Es fre­
Crozier, Friedberg, 1977: 317). cuente tomar como ejemplo de anarquia organizada a las grandes 1
Si este modelo del ajuste marginal parece tener una gran capa­ universidades 0 incluso a los ejercitos en tiempo de paz (Meny,
cidad para explicar -y legitimar- en la practica las politicas
I
Thoenig, 1992:149).
reformistas y lentas, en el plano intelectual resulta poco uti! cuando En esta clase de organizaciones, la ambigiiedad y la confusi6n t
se tratan de explicar los cambios importantes, ~Como definir y reinan; las actividades, los procedimientos, la participaci6n y las 1
distinguir un cambio de un ajuste marginal? (ver Ross, 2000) competencias de sus miembros son vagos y cambiantes. Para I
que se tome una decisi6n es necesario que exista un encadena- •
EL MODELO DE LA ANARQUiA ORGANlZADA miento entre cuatro elementos: un problema, una ocasion u opor­
J
tunidad de una eleccion, unos actores y una solucion. Si la 16gica J
El modelo de la anarquia organizada 0 garbage can model (March, permite pensar que tal encadenamiento se produce en este mis­ t
Olson, 1972) representa la antitesis del modelo de racionalidad mo orden, eso de hecho no es cierto, Todas las posibilidades )
absoluta. El modelo pretende explicar el mundo de la contingen­ suelen existir en la practica.
)
cia y de la ambigiiedad. Considera que la influencia de las institu­ Los procesos son erraticos e imprevisibles; de modo que en
ciones sobre las decisiones es baja 0 casi nula. Existe un proceso este tipo de modelo, los encadenamientos pueden provocar los )
de decision de este tipo cuando tres elementos caracteristicos estan siguientes efectos: las decisiones muy pocas veces pueden ser )
presentes. El primero, que los valores y los objetivos siempre se conectadas a problemas precisos, la decisi6n ya no responde al )
presenten en forma ambigua. El segundo, que el conocimienro 0 problema porque este ha cambiado 0 desaparecido, 0 no se toma
la informacion a disposicion sean incompletos, fragmentarios e ninguna decisi6n.
)
inciertos. El tercero, que los procesos de decision sean complejos y En este tipo de situacion de nada sirve intentar aplicar algun )
en gran parte simbolicos (Lane, 1995:80). Segiin autores como criterio de racionalidad, en primer lugar porque los actores sue­ )
March (1988) estas condiciones se encuentran en particular en las len cambiar sus percepciones de los problemas para justificar ex
)
post sus acciones y, en segundo terrnino, porque existen muy po­
cas reglas que estructuran el proceso de decisi6n y obligan el »
comportamiento de los actores (Meny, Thoenig, 1992:152). En
estos casos a los dirigentes de nada les sirve tomar decisiones de
»
)
manera autoritaria 0 buscar apoyo en coaliciones debido a la
fragilidad de estas, J
S610 pueden apoyarse sobre lazos de lealtad personal y sobre )
su capacidad de remover de vez en cuando el organigrama para
II
HSepuede utilizar el ejemplode Colon para apoyaresta idea: Colon tomo la
decisionde buscaruna nuevaruta hacialasIndias navegando hacia el oeste.
Para eso se bas6 en calculos sobre el diametro de la Tierra que, ala postre,
hacer "pesar la amenaza y la incertidumbre sobre las autonomias
fragmentadas" (1992:152).
Se compara este modelo a una papelera (0 cesto de basura)
•'1

resultaronequivocados. Subestirn6 asiladistancia entre Europa ylasIndias que hay que sacudir de tiempo en tiempo para provocar cam­
'I

pasando por el oeste.Sinembargo, esteerror de calculo Iefacilito la tomade

decision paraintentarel viaje yIe permitio un resultado inespemdo: [descubrir
America! (enThurow, 1996:341).
bios en la disposici6n de los elementos y asi lograr nuevas confi­
guraciones que perrnitan descubrir 0 crear oportunidades de
decisiones y de soluciones.
••
94 •
95

.1

ill
 __ Rom
ANDRE-NOEL
A~_~···~~·<·---~-,~",_~ ,~_~·,_""",, w _ _. _ , ._. _
EL MODELO DEL PUBUC CHOICE
El modelo del publicchoice 0 de eleccion publica trata de aplicar
la teoria economics en el terreno politico. Un destacado estudioso,
Mueller (Lane, 1995:205), define la escuela del public choice como
"la economia de la toma de decision en los ambitos no mercanti­
les, 0 sencillamente la aplicacion de los rnetodos de la economia a
la ciencia politica. El objeto principal de estudio del publicchoice es
el mismo que el de la ciencia politica: la teoria del Estado, los reglas
electorales, el comportamiento electoral, los partidos politicos, la
burocracia, etc." Entonces las premisas epistemologicas de este
modelo son, el individualismo metodologico y el modelo del homo
economicus. Se considera pues que los grupos organizados son prin­
cipalmente una suma de individuos, En otras palabras, las propie­
dades de los agregados sociales se reducen a las propiedades de
los individuos (Lane, 1995:210). Ahora, segun el modelo del homo
economicus, el individuo tiene un comportamiento basicamente egoista,
racional y maximizador de sus intereses (utilities).
Esta concepcion refuta la idea de que los actores politicos obran
de manera altruista en la busqueda de un interes publico 0 cormin.
Los politicos son como cualquier empresario privado; de manera
que el apoyo a decisiones politicas 0 a politicas publicas encuentra
su motivacion y explicacion en la maximizacion de los intereses
personales. ~Cu:iles son estos intereses? Segun autores como Downs
(1957) la actuacion de los politicos depende de la probabilidad de
conseguir su reeleccion y de obtener mas recursos (maximizar) en
terrninos de poder, de prestigio y de ingresos. En la actividad
politica cotidiana, ellos buscan los temas (que suelen ser de interes
colectivo) que minimizan la distancia y las divergencias con sus
electores durante su periodo para evitar contradicciones 0 des­
acuerdos con el fin de asegurarse los votos en la siguiente eleccion,
•
En una perspectiva mas amplia se pueden aplicar igualmente
estos postulados no solamente a los actores politicos en forma
individual sino a los grupos organizados (partidos politicos, gre­
mios, instituciones, etc.) Sobre los grupos organizados es posible
considerar que defIenden intereses de grupo para mantener 0 con­
quistar posiciones 0 ventajas para el conjunto de los miembros.
96
POImC4.f
_~
PlrnUC4.f
__"_'T_"_'_' ~ 0'_
Esta idea esta desarrollada por la teoria del comportamiento «rent­
seekin/!!>, «aprovechadon 0 «captot» de rentas de situaciones dentro
del sector publico (Buchanan,1980) y por los enfoques teoricos
neoinstitucionalistas'',
4.2. UN EJEMPLO CLASICO DE ANAuSIS DE lOMA DE DECISI6N:
GRAHAM AlliSON Y LA CRISIS DE LOS MISILES DE CUBA
La presentacion anterior de distintos modelos de decision pue­
de aparecer como meramente teorica y con poca relevancia en el
orden practice. Sin embargo, con el ejemplo del analisis de las
crisis de los misiles de Cuba de octubre 1962, realizada por Graham
Allison (1971), se puede ver como las concepciones en materia de
decision suelen ser importante. Con este estudio se puede obser­
var que un proceso de decision y su estilo dependen tanto del
problema, del entorno, del contexto como de las estructuras
organizativas existentes 0 a disposicion, Varies modelos de accion
y de interpretacion pueden cohabitar 0 presentarse sucesivamente
segun los pasos seguidos en un proceso de decision.
El analisis de Allison es considerado como un caso pedagogi­
co ejemplar y por 10 tanto no podemos dejar de mencionarlo
aqui. La originalidad del estudio consiste en mostrar como se pue­
9 Para el caso colombiano, Wiesner (1997) propone un analisis breve de la
siruacion de algunas politicas publicas bajo esta perspectiva. Por ejemplo, el
autor pretende mostrar de que manera el gremio de los educadores
colombianos del sector publico (Fecode), aIactuar como rmt-seekm ha logrado
«capturar» la politica educativa del pais para su beneficio propio y el de sus
miembros, «a costa» de Ia educaci6n publica en general. Es de anotar que el
libro de Wiesner consiste mas en una selecci6n cuidadosa de argumentos
que permiten justificar la tesis neoinstitucionalista que en un analisis serio
de politicas publicas, En este sentido es un libro mas ideol6gieo que
politol6gico. v: ., /"'- " .
"~"._..!l'~." "'~;';'\·:i'):"~::)
97

ANDl{fj-Non. ROTH
de interpretar una misma decisi6n 0 una serie de decisiones a traves
,
de varios modelos explicarivos: racional, racionallimitado, burocra­
rico, y de mercadeo politico 0, se podria decir, de public choice.
EI recuento de los hechos nos translada a la epoca de la guerra
fria. Luego del fracasado intento de desembarque norteamericano
t
en Bahia de Cochinos, los sovieticos deciden aprovechar la coyun­
tura para instalar misiles nucleares en Cuba. Los estadounidenses
descubren la operaci6n, al parecer, de manera tardia y, entonces el
»
Consejo Nacional de Seguridad se reline de urgencia y delibera
sobre las distintas estrategias a adoptar. Finalmente el presidente
Kennedy ordena, como es sabido, el bloqueo naval de la isla de
Cuba para impedir la llegada de las embarcaciones sovieticas. EI
presidente Kruschev, de la Union Sovietica, esta en la obligaci6n
)
de ceder y retirar sus misiles de la isla caribefia para evitar una
conflagraci6n mundial.
Una primera lectura hace ver el alto grado de racionalidad en el
proceso de decision norteamericano. Un problema que se percibe
se somete a debate de los expertos con un gran numero de solu­
ciones; finalmente se escoge una de ellas y el problema se resuelve
de la mejor manera posible para los Estados Unidos, AI parecer el
modelo racionalista ha permirido resolver exitosamente el proble­
ma, sin embargo, un analisis mas detalIado permite ver las cos as
de manera distinta.
Pero primero miremos las soluciones analizadas por los exper­
tos y la presidencia. Siguiendo la presentaci6n de Crozier y Friedberg
(1977), al parecer fueron estudiadas siete soluciones:
No bacer nada. Una soluci6n de prudencia pero que hubiera podi­
do tener importantes e imprevisibles consecuencias sicol6gicas y
poliricas.
Una ojensiva diplomatica. Podia ser favorable para los Estados Uni­
dos pero tenia la desventaja de ser un proceso largo, incierto y
hubiera permitido, entretanto, la instalacion de los misiles.
Negociar con FidelCastro. Esta soluci6n apareci6 como fuera de con­
texto porque el control de la operaci6n estaba en las manos de la
Union Sovietica y no en las manos de Cuba.
Intercambio debases filiIdares: LJ URSS abandona sus bases en Cubay los
Estados Unidos abandonan sus bases en Italia y Turquia. Esta soluci6n
98
,c
t
POll11C4.S P(jBUOlJ t
tenia un costo militar bajo pero diplomaticamente daba la impre­
t
sion de que los Estados Unidos abandonaban sus aliados euro­
peos para garantizar su propia seguridad.
LJ invasion de Cuba. Soluci6n ideal para los «guerreros». Pero esta
•
t
soluci6n tenia muchos riesgos: represalias sovieticas en Berlin y en
Turquia, guerra abierta entre los Estados Unidos y la URSS.
EI ataque aereo quirUrgico. En esta epoca un ataque de la fuerza aerea
t
sobre las instalaciones militares rusas unicarnente a Cuba parecia
muy diflcil. Los expertos militares pregonaron en pro de un ata­
que aereo masivo, como unica alternativa que garantizaba la des­
trucci6n de las instalaciones rusas.
•
)
)
EI bloqueo naval. Esta soluci6n parecia menos eficaz que el ataque
aereo, ademas de una implementaci6n mas demorada, y compor­
taba el riesgo de batalIa naval con los rusos, Sin embargo tenia la
ventaja de dejar un tiempo de reflexi6n a los rusos y dejaba a estos
ultirnos la responsabilidad de tomar la decision de iniciar 0 no el
•
)
)
conflicto armado.
Finalmente, como ya se sabe, fue esta ultima decision la que )
torno el presidente Kennedy para solucionar el problema con
exito,
En apariencia el proceso de toma de decisiones se hizo de
•
»
manera conforme al esquema racional, sin embargo, si se analiza )
de cerca el proceso aparecen varias falIas; por ejemplo, no se pue­ »
de decir que se exarninaron todas las posibilidades de soluciones; )
es mas, errores y falIas de informaci6n han incidido en la elecci6n
)
de la soluci6n y estrategias politicas internas han prevalecido sobre
la racionalidad pura a la hora de las deliberaciones. Luego, y para )
coronar, [la ejecuci6n de la decisi6n no ha correspondido plena­ .)
mente a la orden presidencial! (Crozier, Friedberg, 1977:329).
»
Segun el analisis de Allison, la soluci6n del bloqueo naval no
estaba en el «listado» inicial de soluciones. Es s610 al final, cuando
ninguna de las soluciones presentadas correspondia a los criterios
••
fijados por el presidente (obligar al retiro de los misiles sin provo­
car un conflicto mundial) que se descubri6 esta soluci6n. EI proce­
I •
••
so correspondi6, en general, a un proceso de tipo racionalidad
limitada de H. Simon. Se escogi6 esta soluci6n como la primera
que respondia a los criterios presidenciales. Las diversas soluciones
99 ••
 ANDRE-NoEL Rom
consideradas no eran la resultante del analisis del problema especi­
fico, sino que eran soluciones ya elaboradas por las respectivas
administraciones; por tanto el decisor estaba limi/ado en su elecci6n
por las caracteristicas estructurales de las organizaciones adrninis­
trativas asi como por las propuestas ya elaboradas y las preferen­
cias de las mismas; 10 cual se traduce en una tendencia a la
preponderancia de las soluciones presentadas y preparadas por la
administraci6n en el proceso de toma de decisiones sobre las even­
tuales soluciones presidenciales.
En 10 concerniente a la informaci6n, el autor muestra tam­
bien las deficiencias en el sistema de informaci6n: la administra­
ci6n de los Estados Unidos demor6 mas de un mes en verificar
la informaci6n sobre la existencia de las bases para los misiles en
la isla. De igual forma las investigaciones sobre la eventual viabi­
lidad de la opci6n de un ataque quinirgico no fueron exhaustivas
por la simple raz6n de que la soluci6n no tenia muchos partida­
rios entre los expertos militares, los cuales preferian un bombar­
deo masivo. Por motivos como estos los deeisores estan muchas
veces «presos» de los medios a disposicion y de la informaci6n
suministrada por la administraci6n para to mar una decisi6n. De
modo que la decisi6n no refleja iinicamente un calculo racional
sino un juego politico que integra las presiones contradictorias
lh
que provienen del sistema (Crozier, Friedberg, 1977:334). Final­
mente, la ejecuci6n del bloqueo no se hizo a la distancia prevista
por el presidente, sino a una distancia que correspondia a pIanos
preexistentes a la crisis.
Cuando el proceso de decisi6n pone «fuera de juego» la con­
cepci6n racional de la toma de decisi6n --comparar costos y bene­
ficios de todas la soluciones y elegir la mejor- da lugar a una
interpretaci6n que refleja mas bien la racionalidad limitada de H.
Simon, Allison sugiere otras interpretaciones: una interpretacion
de tipo lucha burocratica y otra mas «politica». Se puede mirar el
conflicto entre las distintas propuestas como una lucha entre los
diferentes aparatos burocraticos para tratar de imponer su solu­
ci6n. Las promesas hechas durante la campafia electoral en la cual
se encontraba el presidente Kennedy en ese rnomento y las carac­
i, teristicas de sus relaciones personales con el presidente Kruschev,
100
PoLh1CAJ pr)BUCAJ
----------------- ____ >~_ •• "~,_,_~~ ' _ •• w ,,~, 0 _ ~ , _ , ,y','_
tambien habian influido en su determinaci6n de escoger una solu­
ci6n de firmeza para no entrar en contradicci6n con sus discursos
(Crozier, Friedberg, 1977:337). Es decir, elementos de interes
politico de grupo 0 personal, segtin la escuela del public choice, han
contribuido en la toma de decisi6n. Como 10 indican tanto Allison
(1971) como Crozier y Friedberg (1977), ninguna de las interpre­
taciones presentadas esta rotalmente equivocada, sino que ellas
corresponden a niveles distintos de la realidad.
Una de las lecciones que se desprende de este analisis es la de
constatar que el decisor logr6 influir de manera contundente sobre
la decisi6n por el hecho de haber fijado criterios -impedir la insta­
laci6n de misiles y no provocar una guerra- para la aceptaci6n de
una soluci6n. SU papel no fue el de «rnandar», sino el de imponer
criterios de racionalidad que correspondian a su apreciaci6n de la
realidad y a sus valores. Haber mantenido estos criterios, a pesar
de las presiones, oblige a buscar otras soluciones distintas a las
presentadas inicialmente, 10 cual muestra tambien que si se quiere
mejorar la «calidad» de las decisiones no basta con desarrollar con­
ceptos y medios recnicos -aunque ayudan-, sino que es necesario
transformar el funcionamiento del sistema en aspectos tanto bu­
rocraticos como politicos: para Kennedy la conformaci6n de un
grupo informal de decisores y expertos Ie permiti6 limitar la pre­
si6n de sus burocracias y afirmar su autoridad con la ampliaci6n y
diversificaci6n de sus fuentes de informacion. (Crozier, Friedberg,
1977:337, 343).
5. DECISI6N Y DEMOCRACIA
Los precedentes modelos de toma de decision reflejan las difi­
cultades te6ricas y practicas para tomar una decisi6n racional 0
razonable. Pero surge rambien otra pregunta central: ~c6mo con­
ciliar la decision con la democracia? La necesidad de buscar deci­
siones y procesos de decisi6n basados en el respeto a los valores
democraticos y que, a su vez, se funden sobre un saber de tipo
cientifico, representa un desafio para las instituciones politicas de­
mocraticas, ~C6mo conciliar ciencia y dernocracia, ciencia y politi­
ca? En el mundo occidental existe una tension siempre presente
101

ANDltF.-NOEL Rom
entre la legitimidad politica de la democracia -es decir, la voluntad
de la mayoria- y la legitimidad que ofrece la ciencia, el discurso
cientifico 0 el expertise. De una parte, los problemas frente a los
cuales se exige que los politicos tomen decisiones son siempre mas
complejos -medio ambiente, economia, genetica, etc.-; y de otra
parte, las dificultades, por no decir la incapacidad, que encuentra la
comunidad cientifica para dar respuestas univocas y certeras a es­
tos problemas son evidentes: la fe ciega en la ciencia ya no tiene
vigencia'", ~C6mo es posible organizar un proceso de toma de
decisi6n que no llegue a caer en la decisi6n politica irresponsable 0
en la captaci6n tecnocratica de la decisi6n politica? Es decir, ~c6mo
gobernar dernocraticamente y con responsabilidad teniendo en
cuenta estas dos fuentes de legitimidad?
Max Weber, en su texto clasico E/ Cientiftcoy e/Politico (1959), ya
habia advertido de esta tensi6n permanente entre ciencia y politica.
Para ayudar a la reflexi6n sobre esta problematica es pertinente
presentar la conocida tipologia de modelos de relaciones entre
cicncia, politica y publico en los procesos de decisi6n politica ela­
borada por Jurgen Habermas (1973). El valor descriptivo de su
tipologia permite situar los distintos procesos y modelos de deci­
si6n dentro de una reflexi6n mas amplia sobre la democracia y el
papel de la ciencia y de los expertos en la decisi6n politica.
Los TIPOS IDEALES DE JURGEN HABERMAS
Este autor aleman construye tres tipos ideales de relaci6n entre
., cientificos, politicos y ciudadanos. Ellos son los modelos
decisionista, tecnocratico y pragmatico,
10 Basta ver las difieultades que eneuentra el mundo eientifico (y politico) al
aetuar frente a problemas eomo la energia nuclear (Tchernobyl), la clonaci6n,
los organismos genetieamente modifieados 0 el escandalo de la «vacas locas»
en Europa.
102
,
PoLlrrCAS PUBUCAS
••
»
>,~._>.~ -"~-~'""-_._~-----'---~~-'-'-'_._'-'--~""--~-~'~'~-'~-'
.~'-~----~-'-"'~-'~"~"-"-,~~'--~.,.-._,--~
El primer modelo corresponde a la concepci6n clasica de la
decisi6n politica que postula la subordinaci6n del cientifico al
decisor politico. El cientifico propone medios racionales para
••
alcanzar objetivos elegidos por el politico a partir de criterios no t
racionales (los valores). El modelo decisionista se inspira clara­
mente en autores como el soci6logo Max Weber y el jurista Carl ••
Schmitt.
El modelo tecnocratico invierte la relaci6n anterior y subor­
dina subordinando el politico al experto. Unicamente el experto, t
•
• por medio de la razon cientifica, esta en la capacidad de encon­ )
trar la mejor soluci6n a problemas siempre mas complejos y
)
presentarla al politico que no tiene otra opci6n que ratificarla (el
one best Ulery de Taylor). )
Este modelo tiene relaci6n directa con el discurso del fin de t
las ideologias que se sustenta en la creencia de que las coacciones )
objetivas de la «realidad» no dejan otras opciones distintas a las
)
que descubren los cientificos.
AI rechazar estas dos posiciones opuestas que son deficientes ~
desde el punto de vista de la participaci6n dernocratica y que han )
mostrado sus lirnites y riesgos en la practica, Habermas constru- , )
ye y propone la implementaci6n de un modelo alternativo: el
~ modelo pragmatico.Este modelo busca una conciliaci6n entre »
posici6n que legitima la decisi6n tomada a partir de la raz6n )
cientifica y la posicion que se justifica a partir de criterios y valo­ ).
res politicos «irracionales», Habermas estima que es posible esta •
)
reconciliaci6n por medio de la organizaci6n del dialogo interpartes
y con la introduccion de un tercer actor clave para la democracia »
que es el publico.
El modelo pretende asi conciliar el saber tecnico y los valores ) •
mediante el dialogo publico entre expertos cientificos, politicos y
opinion publica con el fin de facilitar los procesos mutuos de apren­
dizaje y de empatia. Se busca asi evitar los actos de autoritarismo
••
que sean de corte politico ("yo soy el jefe y por 10 tanto decido
yo") 0 de corte cientifico ("yo soy cl experto que sabe y hay que ••
••
hacer esto") y reemplazarlos por decisiones que surjan de la con­
frontaci6n de argurnentos, de un dialogo entre saberes. El cuadro
6-III ofrece una sintesis de la tipologia de Habermas.
103 ••
 ANDRE-NoEL Rom
PoI.!I7CAS PUBUCAS
-----~---------

6-111.- LA TlPOLOGtA DE JURGEN lIABERMAS

blema radica en el como elegir a los participantes. Este modelo ha
sido implementado con exito para el disefio y la construccion de
algunas autopistas en Suiza, pero es de anotar que el consenso
Relaci6n
logrado tuvo como consecuencia varios afios de demora y un
Intercambios
funcional muruos y
importante costo adicional (ver Bassand, 1986).
entre Separaci6n Separaci6n dialecricos, EI Esto nos lleva a enfocar ahora nuestro analisis en los problemas
experto y publico nterviene
politico de la implementaci6n de las decisiones. En efecto, ~que pasa una vez
como tercer actor
se ha decidido algo? Parece oponuno recordar, como 10 subraya
Politico Dhilogo entre
Relaci6n Expeno
expeno y politico
Maione (1997), que la politica publica hasta el momenta de la deci- ~
-J; -J;
Jerarquica
Expeno Politico (relaci6n sion, inclusive mas ana, esta constituida ante todo de palabras, de
horizontal)
~ retorica, Son las palabras con las cuales se argumenta y se persuade
Las coacciones en un proceso eminentemente social de influencia mutua y de rela­
Naturaleza Autocracia objetivas dominan Un control
delpoder todo. democcitico es ciones de fuerza entre los distintos actores. La racionalidad tecnica
posible
Tecnocracia no es sino un elemento valido, un argumento discursivo tipieo de la
NingUn papeI. Debate publico modernidad, entre otras racionalidades y argumentos que se
Pape! del < Aclamar las elites Evenrualrnente sobre objetivos y interrelacionan durante el proceso de forrnulacion de soluciones y
poblicp elegir los expenos medios
de toma de decision. Por eso es necesario pasar ahora al analisis de la
Determinaci6n
Relaci6n Objetivos y fase de implementacion de las decisiones.
irracional de los Optimizaci6n de medios debatidos.
.obJetiYo
objetivos y racional los objetivos Posibilidad de
Imedio
de los medios aprendizaje

Fuente: Widmaier (1976:120) en Germann (1985). Adaptaci6n A-N. Roth

,"
>'1> El modelo pragmatico de Habermas, que hoy llamariamos
participativo, es seductor desde el punto de vista intelectual y re­
presenra un desafio para las instituciones politicas a la hora de su
puesta en practica. Las pocas experiencias en este sentido han
mostrado las dificultades que surgen en este tipo de procesos. Es
necesario, por ejemplo, que politicos y ciudadanos tengan un nivel
de forrnacion y disponibilidad de tiempo suficientes para garanti­
zar una participacion activa en el debate; tambien los cientificos
deben hacer esfuerzos de vulgarizaci6n para poder comunicar sus
puntos de vista y los resultados de sus investigaciones; ademas los
actores deben tener la apertura intelectual para aceptar la contra­
diccion y tener capacidad de empatia y voluntad para bus car solu­
ciones aceptables por todos; los participantes deb en actuar con las
cartas sobre la mesa para generar la confianza necesaria. Otro pro­

104
105
;e.'

PoLinCAS PUBUCAS

CAPITULO IV

LA IMPLEMENTACION DE LAS DECISIONES

1. LA IMPLEMENfACI6N COMO PROBLEMA rorrnco

Para muchos, la implernentacion de las decisiones publicas es

, un problema puramente administrativo, entendido como un pro­
blema tecnico, de «simple» ejecucion. Por el contrario, desde la
perspectiva del an:ilisis de politicas publicas, esta etapa es funda­
mental porque es ahi que la politica, hasta este entonces casi exclu­
.;. sivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos
concretos, en realidad «palpable». Si para los juristas 0 abogados
-y para muchos politicos- el problema esta resuelto con la expe­
dicion de la norma, para los politologos el problema politico se
desplaza a otro espacio. La aplicacion de los reglamentos por di­
m ferentes entidades y en distintos lugares implica que la
, implernentacion no es una sola, sino plural; existe un juego con la
regIa (ver Bourdieu, 1990). La implementacion de la politica es,
parafraseando a Clausewitz, la continuacion de la lucha politica
con otros medios y en escenarios diferentes. Menospreciar el pro­
•• ceso de implernentacion es olvidar que "la politica de imp lernen­
, tacion es la determinante definitiva del resultado" de una decision
(pressmann, Wildavsky, 1998:327)
Una gran parte de los estudios de politicas publicas tuvo su
origen al constatar que a pesar de las decisiones tomadas para
remediar problemas concretos, estos no se resolvian y, por el con­
trario, a veces se empeoraban. Aparece 10 que se llama el
• implementation gap, es decir, la diferencia, la brecha que existe entre la
decision y la realidad de su aplicacion; 0, en otras palabras, la dis­
tancia -a veces abismal- que separa la teoria de la pcictica. Duran­
. te mucho tiempo la implernentacion ha sido la gran ausente en la

107
 ,
t
ANDRE-NoEL Rom -_._-<,-_._------­ . -"POUnCAS PUBUCAS
-,
discusion de la politica publica. Si se considera el proceso de 10 mas valioso es que, a pesar de no lograrla, se sigue intentan­ t
_implementacion bajo un enfoque de racionalidad absoluta -y tam­ do una y otra vez (pressmann, Wildavsky, 1998:355).
t
• bien limitada-, este es solo un problema de capacidad adrninistra­
)
2. Los ENFOQUES DE IMPLEMENTACI6N
,
tiva 0 de dificultades y fallas en la tecnica de la gestion publica
empleada. Se bus can, entonces, soluciones en la cadena jerarquica, t
el control, la especializacion, el manual de funciones 0 el tipo de A pesar de los distintos sentidos que pueden darse al concepto
-rnando -es decir teorias y tecnicas de gestion, de gerencia-. Estas
dificultades han sido observadas en todas partes del mundo
de implernentacion (ver Lane, 1995:97-99), se le puede definir
como "la fase de una politica publica durante la cual se generan
»
)
~ccidental u oriental, capitalista 0 comunista, desarrollados 0 en actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de
via de desarrollo-, a todo nivel y para decisiones pequeiias 0 gran­ textos 0 de discursos" (Meny, Thoenig, 1992:159). Los estudiosos »
des, incluso en el sector privado. Por 10 tanto, considerar este pro­ de la implernentacion de politicas publicas han observado y pro­ )
. blema como principalmente «tecnico» parece demasiado puesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos
)
sirnplificador y reductor, ya que deja de lado su caracter conflicti­ normativos de implementacion, Estos modelos constituyen ellazo
YO, 0 sea, su dimension politica. / entre el proceso de decision de una politica y su proceso de ejecu­ )
Las politicas publicas estan diseiiadas, decididas e imple­ cion (Hargrove, 1975). Una primera diferenciacion ya clasica de »
mentadas por hombres y mujeres que, a su vez, son afectados
positiva 0 negativamente por ellas. Todas las instituciones
los modelos los organiza en dos categorias que van en funcion de
la concepcion utilizada para su realizacion practica.
»
)
involucradas en un proceso de politica publica -r-O administra­ La primera concepcion, llamada top-down} corresponde a la
cion, parlamento, ejecutivo, gremios, etc.-, tienen caracteristi­ concepci6n tradicional del trabajo adrninistrativo que se desarrolla )

cas sociales y politicas e intereses que hacen de cada una de ellas de arriba (top) hacia abajo (down) 0 del centro hacia la periferia. )

un actor mas del juego politico-administrativo. De manera que Tiene como postulados principales la primacia jerarquica de la )
la pretendida 0 anhelada neutralidad de una adrninistracion pu­ autoridad, la distincion entre el universo politico y el mundo admi­
blica que actua segUn "criterios tecnicos, impersonales, de com­ nistrativo y,por Ultimo,la busqueda del principio de eficiencia (Meny,
)

petencia y de legalidad" (Merry, Thoenig, 1992:159), es mas que

todo el ideal de una concepcion politica moderna y racionalis­
tao La neutralidad de la administracion no es un hecho com­
probado por los estudios sociologicos 0 politologicos (ver Urio,
1984; Bourdieu, 1990; Roth, 1994). En el campo de la sociolo­
gia, el ideal de la burocracia «tecnica» que ejecuta sin ira y sin
pasion (tipo ideal de Max Weber) es un instrumento construido
por el analista para medir y comparar realidades sociologicas.
Es tambien la ideologia de la modernidad y de la democracia.
El ideal burocratico es un deseo, un mito moderno, cientista,
Thoenig, 1992:159). En otras palabras, este enfoque presupone
que existe una clara separaci6n, tanto conceptual como temporal,
»
)
entre la formulaci6n y la decisi6n de la politica, de un lado, y, del
otro, la irnplementaci6n de las decisiones. Tambien considera que »
por 10 general los problemas que surgen en la fase de ejecuci6n se »
deben esencialmente a problemas de coordinaci6n y de control »
(Thoenig, 1985).
La segunda concepci6n toma la direcci6n opuesta y se llama
bottom-up, es decir, de abajo hacia arriba. Hist6ricamente los mode­
•»
los que se inspiran en esta segunda categoria se desarrollaron como )

-.•
que funciona como una dimension normativa y como un ele­ enfoques criticos 0 alternativos frente a las deficiencias y a la
mento de legitimacion del orden social (ver Bourdieu, 1986a; ineficiencia (el implementation gap) que presentan los procesos de

•
1986b) y rara vez corresponde a una realidad observada. Por irnplementaci6n tradicionales top-down. Segun esta segunda con­
eso la implementacion perfecta es perfectamente inalcanzable; y cepci6n se trata de partir de los comportarnientos concretos en el
""t
108 109
•
 ANDRE-NOELRo7H.c_, ,C , __ ,,_,_~, ,,,c,,,_ _,,_ _ ,,,,,,,,,,,,,,,,c,,,,,,_,,_ "_,,," _ _ '''''~ __ ' ' " , " ' " " - , - - - , , , , , , ,. ._ , ­ _~_._' "' '_W_"_ _ __ ·"""",',_ ..
~ " ~ _ ~ · . _ . · .
PoLlnG4S
_~'. " ~
PUBUG4S
­

nivel donde existe el problema para construir la politica publica por ello, la utilidad y el interes de este modelo radica -al igual que
poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas el ideal-ripe weberiano de la burocracia- en su capacidad de me­
por medio de un proceso ascendente, 0 por retroceso, en vez de dir la distancia que separa esta situacion idealizada de la realidad de
descendente. la implernentacion porque evidencia 0 pone asi a la luz del dia las
Estas dos concepciones del proceso de implernentacion de una falIas del proceso (Lane, 1995:101).
politica publica reflejan tambien la controversia existente entre los En la actualidad pocos teoricos apoyan este modele de ges­
que creen mas en el control, la planeacion, la jerarquia y la respon­ tion. Por ejemplo, Haywood y Rodrigues (1994:189ss) consideran
sabilidad como mejor estrategia para lograr los objetivos y los que que esta surgiendo un nuevo cambio de paradigma en la gestion
creen mas bien en la espontaneidad, en la capacidad de aprendiza­ publica 1. Seg6n ellos, esa concepcion clasica de los afios cincuenta
je, en la adaptacion y en la concerracion. Por 10 pronto queda por y sesenta fue reemplazada en los afios ochenta por un paradigma
definir en que medida la implernentacion de una politica en parti­ de la «eficiencia», el cual sustituyo a los administradores clasicos
cular gana al que dar firrne ante la oposicion que suscita, y en que por «gerentes» preocupados por los resultados mas que por el
medida gana al negociar su implernentacion can los destinatarios formalismo juridico de sus acciones. En epoca reciente este Ultimo
o los opositores, 0 con ambos. paradigma estaria en camino de ser sustituido por un paradigma
del «consumidor», en el cual el gerente publico se preocuparia prin­
2.1. EL ENFOQUE CLASICO DE LA ADMINISTRACI6N RACIONAL cipalmente por satisfacer a los clientes 0 consumidores de los ser­
vicios 0 productos distribuidos. Estos cambios de «paradigmas
EI enfoque de la adrninistracion racional corresponde a la con­ de gestion publica» reflejan, entonces, un desplazamiento del cen­
cepcion clasica (Weber, Fayol) de la adrninistracion publica en ten­ tro de interes -y de legitimacion- de 10 politico hacia el cliente y es
dida como el rnodelo ideal de un ente ejecutor de las decisiones significativo de la evolucion que ha renido la concepcion de la
politicas. Es el tipo ideal del enfoque top-down, en el cual se concibe legitirnidad de la accion publica. La legalidad de una accion ya no
la adminisrracion como un sistema unitario con una linea de auto­ parece suficiente para ser legitima. La obtencion de resultados y la
ridad sencilla y claramente definida que observa estricta y unifor­ satisfaccion de los ciudadanos tiende a ser una condicion indispen­
tl
mernente las reglas y los objetivos, en un contexto de control sable para la legitimidad de una autoridad publica. En este sentido
administrativo perfecto y una excelente coordinacion e informa­ una importante corriente, principalmente angloestadounidense, se
cion entre las distintas unidades administrativas, sin presion tem­ ha enfocado hacia la construccion de una teoria conocida como la
poral excesiva y con recursos ilimitados para llevar con bien los del «buen gobiemo».
procesos de implernentacion de los objetivos de la politic a publica
(Lane, 1995:101). La adrninistracion, pues, realiza a la perfeccion 2.2. EL ENFOQUE DEL «8UEN G08IERNO~
su tarea instrumental de transformar los objetivos en medias, sus­
tituir la politica por la tecnica y los conflictos por las racionalidades El enfoque del «buen gobierno» 0 governance consiste en un
gestionarias (Meny, Thoenig, 1992:160). La administracion cumple marco amplio de propuestas teoricas y practicas para determinar
y hace cumplir las ordenes y no busca la participacion 0 el dialogo
con los destinatarios de la politica. Se trata de hacer respetar una
norma y punto.
Como se evidencia, las condiciones de realizacion de este mo­
delo nunca van a existir en la realidad administrativa y politica y 1 Sobre este tema ver tarnbien capitulo V.

110 111
ANVRE-Not:JL ROlli
y crear las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus
objetivos. Parte del supuesto de que tanto el «todo gobierno» como
el «todo mercado» han fracasado. El enfoque se centra en una
propuesta de renovaci6n de los procesos mas que en los resulta­
dos. A pesar de que el concepto tenga en la literatura especializada
varios sentidos, todos concuerdan en considerar que el «buen go­
bierno» hace referencia a estilos degobernar que otorgan una impor­
tancia primordial a aquellos mecanismos de gobierno que no se
basan exclusivamente en los recursos tradicionales de la autoridad
y de la sanci6n, sino que mas bien crean estructuras que son resul­
tado de la interacci6n de una multitud de actores sociales y politi­
cos dotados de una cierta autoridad y que se influyen mutuamente.
Es decir, que se trata de crear escenarios, estrategias y mecanismos
de participaci6n 0 de inclusi6n de organizaciones no estatales para
aumentar las posibilidades de exito de la gesti6n.
En los paises en desarrollo, bajo la influencia del Banco Mun­
dial, el «buen gobierno» se entiende como una estrategia para ins­
taurar un gobierno eficiente que debe rendir cuentas. El surgimiento
de este enfoque no se debe unicamente a la crisis fiscal del Estado
-crisis que obliga a la administraci6n tradicional a buscar solucio­
nes alternas-, pero el «buen gobierno» sf esta ligado, sin duda algu­
na, a la busqueda de la reducci6n de los compromisos y gastos de
gobierno. Pero tambien se considera en este enfoque el reconoci­
miento de la interdependencia de los sectores publico, privado y
«voluntario» (ONG). Se admiten, de esta manera, los limites del
gobierno tradicional. Se tra ta, entonces, de una ruptura
paradigmatic a sustancial que "pone en entredicho muchos de los
supuestos de la administraci6n publica tradicional" (Stoker, 1998).
De acuerdo con Stoker (1998) se puede caracterizar el enfoque
del «buen gobierno» con cinco elementos:
- Participaci6n de un conjunto de instituciones y agentes proce­
dentes del gobierno y de fuera de el (sector privado, ONG);
- Reconocimiento de la perdida de nitidez de los limites y de las
responsabilidades del Estado frente a los problemas sociales y eco­
n6micos;
- Existencia de una interdependencia de poder entre las institucio­
nes que intervienen en la acci6n publica;
112
POl..fl1CAS PUBUC4S
•
t
t
- Aplicaci6n a redes autonomas de agentes 0 actores;
- Reconocirniento de que el gobierno tiene capacidad para que se
hagan las cosas empleando, no tanto su autoridad, sino tecnicas e
,
)
instrumentos nuevos para dirigir y guiar. t
Si el enfoque del «buen gobierno» se entiende como una alter­
nativa ante los fracasos tanto de la gesti6n publica tradicional como
de la «gestion» hecha de la mano invisible del mercado, ~tendra «el
,)
buen gobierno» mas exito? En 10 que se refiere a 10 econ6mico,
t
Jessop (1998) considera que existen tres conjuntos de elementos )
que limitan sus posibilidades de exito, )
El primero tiene que ver con las dinamicas mismas del capitalis­ )
mo. El «buen gobierno» no resuelve las contradicciones inherentes al
)
conflicto existente entre la acumulaci6n de capital y la legitimidad
politica. El «buen gobierno» tiene que ver mas que todo con las )
modalidades de gobierno y no con su objeto, es decir, es una nueva )
«tecnica» de gobierno. El segundo elemento considera que la am­ )
pliaci6n y multiplicaci6n de las instancias de coordinaci6n y de ne­
)
gociaci6n en los diversos niveles -local, regional, nacional,
supranacional, sectorial, etc.- dificulta su inserci6n en el sistema po­ )
litico (duplicidad de competencias) y el ejercicio de la primada del )
gobierno sobre las otras instancias. Finalmente, el tercer elemento
)
establece que el gobierno no esta siempre dispuesto a aceptar solu­
ciones que no corresponden a su interes y a sus valores politicos. Por t
10 tanto, el «buen gobierno» esta condicionado por el derecho que se )
reserva el Estado de "abrir, cerrar, experimentar y rearticular" las )
nuevas modalidades de gesti6n (jessop, 1998).
)
•
Una ilustraci6n de las dificultades que enfrenta la aplicaci6n del
«buen gobierno» en la practica en America latina, se encuentra en el
analisis realizado por Alcantara (1998), quien anota que "la tenden­ t
cia creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo directamente
hacia las organizaciones no gubernamentales sin pasar por el Esta­
do, tambien influye en la capacidad de gobernar en algunos paises
••
de America latina". Esta situaci6n provoca un debilitamiento de »
las instituciones publicas y dificulta aun mas que estas recobren
legitimidad y respeto por parte de los ciudadanos. Parad6jicamen­
te, la implementaci6n de algunos principios de «buena go­
••
bernabilidad» podrian tener como consecuencia una menor
••
113
•
 ANDRE-NOEL Rom ,_~" '~-A· ......_ _
O_.~.V.,~ ,_._~_".,_.~,,~,.,,_,_~_.,~
gobernabilidad para los Estados. Siempre, segUn el mismo anali­
sis, "el poder avasallador de los bancos y donantes multilaterales
para definir las prioridades en las politicas y en la gestion de la
crisis economics" impide que estos programas tengan una mayor
eficacia. La autora estima que para lograr esa eficacia se deberia
ante todo cambiar la ortodoxia economica dominante y buscar
una solucion a la crisis de la deuda. Tambien considera que el «buen
gobierno» no puede ser concebido como un recetario aplicable en
cualquier lugar en forma similar. Se debe incorporar al «buen go­
bierno» una filosofla econornica democratica y socialmente res­
ponsable (Alcantara, 1998).
2.3. EL ENFOQUE DE GEsn6N PUBUCA
El analisis de un gran rnimero de procesos de implementacion
ha conducido a autores como Sabatier y Mazmanian (1979) a
debatir alrededor de las condiciones necesarias para una
irnplernentacion efectiva (eficaz y eficiente) de las politicas.
Sabatier y Mazmanian han propuesto una guia para aumentar
las posibilidades de una irnplernentacion (mas) exitosa de las poli­
ticas piiblicas. Ellos indican cinco condiciones que los legisladores
y los diseiiadores de politicas publicas tendrian que tomar en cuen­
ta si bus can cumplir con los objetivos de una politica publica y
sugieren, tam bien, estrategias para superar la deficiencia de una u
otra de esas condiciones. El modelo involucra tanto aspectos del
contenido material de la politica (objetivos y disefio) como del
contexto y de los recurs os disponibles para su implementacion,
Sin pensar que este modelo sea la panacea, se considera que vale la
pena exponer aqui de manera mas exhaustiva este modelo ya que
seiiala problemas y situaciones que se presentan muy a menudo en
el disefio y en las modalidades concretas de la implementacion de
politicas publicae.
CONDICIONES DE EFECTIVIDAD EN LA IMPLEMENTACI6N
Sabatier y Mazmanian (1979:483) sefialan que su modelo esta
destinado en particular a los diseiiadores de politicas cuya tarea es
114
,_~_·_, ·_ _•.__._ _ ~_ ..
_~~ 'A·_'_·_~_"_'c __
'.V."~. __
·'_ _" . _ ._ _·_ _ ·._~ __
.V~'~~'V __ "'
POI.JTICAJ P(JBUCAS
la de evaluar el grado de «implementabilidad» de distintas alterna­
tivas y de entender como es posible estructurar el proceso de
implementacion con el fin de maximizar las probabilidades de
alcanzar los objetivos establecidos por la ley 0 el programa. Los
autores pretenden identificar y exponer un grupo de cinco condi­
ciones suficientes, y generalmente necesarias, bajo las cuales una
decision politica, que busca modificar de manera sustancial una
situacion, puede alcanzar sus objetivos. Estas cinco condiciones
son las siguientes (Sabatier, Mazmanian, 1979:484-485):
- El programa debe estar fundamentado en una teoria solida (sound
theory) relacionada con el cambio de comportamiento del publico
necesario para la realizacion de los objetivos.
- La ley -0 la decision politica- debe contener directrices de actua­
cion no ambiguas y debe estructurar el proceso de implernentacion
de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios
se comporten segiin 10 previsto,
- Los dirigentes 0 responsables de los entes encargados de la
implementacion deben disponer de capacidades politicas y de ges­
tion importantes y sentirse comprometidos con los objetivos de la
ley.
- El programa debe disponer de apoyos activos durante todo el
proceso de implernentacion por parte de grupos organizados de
electores y por algunos legisladores claves (0 por el jefe del organo
ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser neutral 0 favorable.
- La prioridad relativa de los objetivos legales no se encuentra
socavada significativamente con el paso del tiempo por la apari­
cion de politicas publicas conflictivas 0 por cam bios en las condi­
ciones socioeconornicos que debilitan los fundamentos tecnicos
de la teoria 0 el apoyo politico que la respaldan.
Una teoria so/ida
La primera condicion, disponer de una teoria solida, significa
que es preciso tener una teoria del cambio social que establezca
con firrneza la causalidad entre el instrumento utilizado y los efec­
tos deseados. Toda politica publica esta sustentada en una hipote­
sis teorica de cambio social construida generalmente bajo la forma
si tal cosa, entonces ocurrira esto. Para que esta hipotesis sea efectiva
115
ANDKE-NOEL ROTH POIlnCAS PUBUCAS
,,

't

,,,.>__
,.~ _
c ,. . . _, _ _

es necesario que, de una parte, se indique 10 que se desea obtener
como objetivo final por medio del cambio del comportamiento
de los destinatarios y, de otra parte, se especifiquen los medios por
los cuales se puede obtener el cumplimiento de estos cambios por
parte de los destinatarios. Los dos elementos son indispensables
para esperar alcanzar los objetivos. Por ejemplo, si una politica
tiene como objetivo aumentar la cobertura educativa en barrios
marginados (objetivo final), una hip6tesis te6rica puede ser que la
motivacion econ6mica es el elemento esencial para que los educa­
dores cambien de comportamiento: si se aumentan los salarios,
entonces los educadores van a querer trabajar en estas zonas y se
lograra el objetivo de aumentar la cobertura educativa; por 10 tan­
to el medio podria ser el de proponer un incentivo salarial a los
educadores que soliciten su traslado a los colegios marginados.
Una I'!Y bien concebida
La segunda condici6n es la relativa a la ley en SI misma. Es el
elemento en el cuallos diseiiadores de la politica tienen las posibi­
lidades de control y de mayor influencia, Los autores seiialan seis
aspectos importantes a tener en cuenta.
- Es necesario indicar con precisi6n y sin ambigiiedades la jerar­
quia de los objetivos y las directrices de actuacion, en general, y, en
particular para cada uno de los entes implementadores.
- Es importante que los recursos a disposicion de estos entes sean
suficientes para contratar personal capacitado, realizar los analisis
tecnicos, recolectar la informacion y cubrir las necesidades admi­
nistrativas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus acti­
vidades. Evidentemente, la determinaci6n de 10 que es «suficiente»
es particularmente dificil.
- La implernentacion debe estar a cargo de entes que apoyen los
objetivos de la ley y los consideren como altamente prioritarios.
La implernentacion de una ley necesita funcionarios que crean en la
der todavia mas su influencia. La contratacion del personal direc­
tivo en los sectores sociales que apoyan los objetivos de la politica
puede tarnbien facilitar su implernentacion. Estas estrategias de­
penden obviamente de las posibilidades existentes. l
•
- La reglamentaci6n de la politica publica debe establecer una inte­ )
graci6n jerarquica al interior y entre los entes implementadores que )
minimice el numero de los puntos donde se puedan presentar
potenciales vetos, bloqueos 0 «cuellos de botella», y proporcione a
los partidarios de la politica facilidades y capacidad de sanci6n
•
)
suficientes para asegurarse la colaboraci6n de los elementos que se )
sinian en estos puntos de veto 0 de bloqueo. Este elemento tiene )
que ver con el conocido tema de la dificultad de la coordinaci6n al
)
interior de las instituciones y entre instituciones que disponen de
una cierta autonomia. La integraci6n [erarquica es particularmente )
dificil en estas situaciones, debido a la existencia de multiples nive­ )
les de autoridad en las estructuras descentralizadas -naci6n, re­
)
gi6n, departamento, municipio- 0 federalistas. La multiplicaci6n
de instancias 0 de grupos de destinatarios aumenta el numero de
)
puntos potenciales de resistencia a la implementaci6n de la politi­ )
ca. Se puede medir el grado de integracion jerarquica por el nume­ }
ro de estos puntos y por las posibilidades de sanciones para los
)
recalcitrantes y de incentivos para los partidarios de la politica. De
modo que, por 10 general, para la consecuci6n de los objetivos es )
preferible una via mas directa a una estructura administrativa com­
pleja (ver Pressman, Wildavsky, 1998).
»
)
- Los mecanismos de toma de decisiones -quien decide, sobre
que y bajo que procedirniento formal- al interior de los entes
)
implementadores deben ser precis ados en la reglamentacion de la )
politic a publica.
- La ley tiene que proporcionar oportunidades amplias para que
»
los grupos organizados que apoyan la politica puedan intervenir y
participar en el proceso de implernentacion (por ejemplo,
,.
)

ley y que se motiven por sus objetivos; no se requiere de funciona­

rios «neutrales». Esto se obtiene, por ejemplo, con la creaci6n de
una nueva instituci6n luego de una larga lucha politic a, 0 por la
interventorias, veedurias, monitoreo, evaluaciones).
Si se logra desarrollar una politica que cumpla con todos estos
elementos, a los opositores a la politic a les quedaran pocos espa­
)
,
asignaci6n de la implementaci6n a una instituci6n prestigiosa en »
•••
cios para desviar, restar 0 impedir la consecuci6n de los objetivos
busca de nuevos retos y que ve en la ley una posibilidad de exten- de la politica publica.

r. ~ "1 .... " ..

116 --'·-'f'. j,. ',.' ••• 1 117
"
ANDRE-NoaRDm
Responsables capaatadosy comprometidos
La tercera condici6n sefiala que el apoyo de los altos responsa­
bles de los entes implementadores es indispensable para lograr los
objetivos. Adernas, es necesario que estos funcionarios tengan la
suficiente capacidad para convencer a los opositores y a los desri­
natarios de la politica para que colaboren, y para conseguir el apo­
yo de gropos organizados y de los medios de comunicaci6n. De
igual forma estos funcionarios tienen que ser capaces de resolver
los conflictos intemos de manera que se mantenga la motivaci6n y
el compromiso de todo el personal en pro de los objetivos y de la
instituci6n. La experiencia muestra que esto se obtiene mas facil­
mente en una instituci6n nueva y creada con todo el entusiasmo y
las ilusiones en procura de la participaci6n en la construcci6n de
algo novedoso. A los pocos afios, la rutina burocratica tiende a
hacer que los funcionarios se interesen mas por su propia seguri­
dad, tranquilidad personal y por la supervivencia de su instituci6n,
que por desarrollar iniciativas, asurnir «riesgos» 0 por innovar para
a1canzar los objetivos de la politica.
.Apoyopoliticoy social
La condici6n rnimero cuatro hace enfasis en la absoluta necesi­
dad de contar con el apoyo de gropos organizados y de actores
politicos de peso durante todo el transcurso de la implementaci6n
para la realizaci6n de los objetivos de la politica. Este elemento,
aparentemente facil de conseguir, es particularmente importante
cuando se trata de politicas que tienen que desarrollarse en un tiempo
largo (varios afios). La 16gica politica tiende a suscitar fuertes
movilizaciones en un momenta dado, tiempo durante el cual se
expide una ley, y luego, la mayoria de los partidarios de esta se
desinteresan por su proceso de implementaci6n, para ocuparse de
otro tema de la agenda politica que aparece como prioritario.
Entorno favorable
El ultimo requisito, el quinto, subraya la importancia del mante­
nimiento de las condiciones socioecon6rnicas que suscitaron la
politica publica. Las sociedades contemporaneas estan inmersas
en un entomo sociopolitico y econ6rnico intemacional en el cual
118
--- ------_ ..---_..-._... --_..POI.JI1CAS
_..• _--_ .._­ PUBUCAS
los paises disponen de capacidad de incidencia muy lirnitada. Mas
aun cuando se trata de paises en desarrollo. Los cambios continuos
y algunos eventos espedficos provocan la erosion y el desgaste de
cualquier decision politica. La teorfa que sustenta una politica puede
caer en desuso 0 fracasar y sus partidarios pueden desaparecer por
cualquier motivo. El desarrollo rnismo de las politicas publicas, con
sus interacciones con otras politicas, puede provocar un cambio
inesperado de situaci6n tanto de los destinatarios como del entomo
que va a poner en «crisis» el modelo tecnico de la politica. Estos
cambios en el entomo socioecon6rnico 0 la resistencia exitosa de
los destinatarios de la politica -por ejemplo, por sugesti6n y evalua­
cion de sus partidarios- pueden suscitar una revision de la ley para
reajustar sus objetivos tanto en sus contenidos sustanciales como en
los eventuales plazos (ver por ejemplo los objetivos en materia de
politica ambiental). A menudo estos cambios buscan corregir im­
perfecciones u obtener un mayor dominio sobre alglin aspecto re­
glamentario de la ley para su propio interes como destinatarios de la
politica. Es importante anotar que en muchas ocasiones los cambios
se solicitan a partir de la percepci6n de una situaci6n y no a partir de
una evaluaci6n objetiva del estado de las cosas (ver capitulos II y V).
Por 10 tanto para defender una politica es preciso disponer de estu­
dios -si es posible de fuentes independientes- que surninistren una
informacion 10 mas objetiva po sible aI respecto.
ESTRATEGIAS DE OPTIMIZACI6N DE LAS CONDICIONES
Ya que las cinco condiciones 6ptimas presentadas para una
implementaci6n efectiva rara vez se cumplen en la realidad, Sabatier
y Mazmanian consideran como se puede lograr el mejorarniento
de resultados en una situaci6n suboptimal (1979:502ss). Se trata
entonces de indicar las estrategias que perrnitan «mejorar la situa­
cion» cuando esta no corresponde a un estado satisfactorio de
optimizaci6n, y asi aumentar las probabilidades de una
implementaci6n exitosa.
Los autores consideran cinco puntos. Si no existen fundamen­
tos te6ricos s6lidos que relacionen el comportarniento de los des­
tinatarios con los objetivos de la politica, es preciso incorporar en
119

ANDRE-NOf';L ROlli
la norma procesos conscientes de aprendizaje, disefiar proyectos
con caracter experimental, fomentar investigaciones y estudios de
evaluaci6n y disefiar un proceso de decisi6n 10 mas abierto posi­
ble. En caso de que una legislaci6n nueva deje mucho espacio a la
legislaci6n antigua y que los objetivos queden ambiguos, los parti­
darios de los distintos puntos de vista presentes pueden intentar
acudir a los tribunales constitucionales con la esperanza de que los
textos anteriores se declaren inconstitucionales 0 inexequibles y que
se precisen los objetivos y las competencias de los distintos entes.
Cuando la implementaci6n no puede quedar bajo la responsabili­
dad de un ente respetado y partidario de la politica y de sus obje­
tivos, es necesario facilitarel control externo por medio de veedurias
ciudadanas, establecer evaluaciones y con troles peri6dicos por ex­
pertos externos e independientes de gran prestigio 0, incluso, crear
legalmente comites de supervisi6n. Si no existen grupos organiza­
dos favorables a la politica -partidos, gremios, ONG, etc.- y ca­
paces de ejercer un papel activo en la implementaci6n, es necesario
fortalecer los existentes, crearlos 0 convencer a otra organizaci6n
para que extienda sus actividades en el sector. La existencia de
estos grupos de «apoyo» es indispensable para politicas publicas
que necesitan varios afios de implementaci6n. Finalmente, si la
politica no tiene respaldo importante del Ejecutivo 0 del Congre­
so, es preciso conseguirlo y, para tal efecto una estrategia es la de
convencer a un legislador nuevo y competente para que se espe­
cialice en el tema. En cualquier circunstancia es importantisimo
disponer de «palancas» en los distintos estarnentos legislativos, ad­
ministrativos y ministeriales para que estos esten vigilantes y de­
fiendan el programa.
2.4. EL ENFOQUE CONTINGENTE
Por su lado, Renate Mayntz (1979, 1983) analiza las dificultades
que existen para lograr efectividad en la implementaci6n y conclu­
ye diciendo que es necesario considerar los procesos de
implementaci6n como procesos contingentes, es decir, dificilmen­
te previsibles; 10 cual obliga a desarrollar una nueva estrategia para
las politicas publicas,
120
t
POI.JI1C4S PUBUCAS
Mayntz se interesa particularmente por las condiciones de efec­
,,•
tividad de las politicas publicas y considera que este aspecto no es
tratado con la debida importancia, inclusive desde su disefio. Se­
gUn la autora esta negligencia se debe a varias razones: primero, es
evidente que para la actividad politica, la efectividad de una politi­
,
t
t
ca no es un asunto prioritario frente a la obtenci6n y al rnanteni­ )
••
miento de posiciones de poder. Las implicaciones de una decisi6n
en terrninos de «cantidad» de poder son mas importantes que las
que conciernen al grado de efectividad alcanzado por una politica
particular. Mayntz considera que esto no cambiara mientras la efec­ )
tividad de las politicas no logre ser una condici6n de exito politico
en el corto plazo. Los politicos suelen interesarse por el contenido »
material del programa s610 en la medica en que sus intereses 10 »
obliguen a preocuparse por estos contenidos (1983:125). La auto­ )
ra anota que la tendencia a hacer caso omiso a este asunto aun se )
fortalece mas por el hecho de que rara vez los politicos tienen una
buena experiencia en el tema de implementaci6n de politicas, Otro »
elemento importante para explicar la poca atencion de los )
disefiadores de politicas -altos funcionarios, ministros, parlamen­ )
tarios- en la efectividad de estas, es la fuerte tendencia al predomi­
nio de comportamientos y criterios de decisi6n mas bien »
ideol6gicos, es decir, racionales con arreglo a valores, y no prag­ )
maticos 0 racionales con arreglo a fines- (Weber, 1987:20-21). Es­ »
»
»
)
)
2 Max Weber da las siguientes definiciones a estos conceptos: una acadn
racionalcan amgloa valores es una accion detenninada por la creencia conscien­
te en elvalor -etico, estetico, religioso 0 de cualquier otra forma como se le
interprete- propio y absoluto de una detenninada conducta, sin relaci6n
•
)
alguna con el resultado, 0 sea puramente en meritos de ese valor. En cam­ »
bio, una acdon raaonal can arreglo a Jines es una acci6n determinada por )
expectativas en el comportamiento tanto de objetos del mundo exterior
»
••
como de otros hombres, y utilizando esas expectativas como condiciones 0
medios para ellogro de fines propios racionalmente sopesados y persegui­
dos.
121 ••
 "

t'
ANDRE-No~L Rom
.. POlmCAS PUBUCAS

.~'

'_"·'o"_·__ ·~·~·~_·' .'_._W~_. '.--'.'.'~'~.-~ ••• __'-_ .•~ .,._~, _~ •. 0' ..•.. _ •. _ ..••.. _ _ ..•. _-_...•.. ,.~'-~ .. ~~"'"-"._._~.~-_.,,.~._~~_>.,_._~ ~w_ _ ~ __
~.~._.-.. __ ~ ~ ~ , · .__ .•w,
~ ~~. ~.u.~,~._.,.'~~ .. .•.
~ v.~",••m "_~_,_

•• tos comportamientos se deben, por una parte, a la politizacion de

los funcionarios, 10 que hace prevalecer los principios ideologicos
cia, debido al alto grado de desconocimiento de las condiciones

•.i

reales de efectividad. Cabe anotar que recomienda evitar el uso de

sobre la realidad y, por otra parte, a la formacion y la practica concepciones teoric as demasiado novedosas (<<heroic tbeoritical
juridicas de los funcionarios que tienden a favorecer un enfoque assumptions»). Es esencial preguntarse si el disefio del programa -0

••
mas de conformidad con la razon juridica formal que con la ra­ politica publica- corresponde a la concepcion que los destinatarios
zan pracrica enfocada hacia la efectividad de las norrnas", Por 10 tienen del problema y si el diseiio es valido en el contexto historico
tanto, concluye Mayntz (1983:126), es muy diftcil que la practica concreto (~es posible resolver un problema con teorias e instrumen­

••
politica se interese seriamente por el desarrollo de teorias para
diseiiar politicas efectivas.
Pese a este pesimismo, sigamos brevemente el analisis de Mayntz.
tos similares en todas partes del mundo?) Para Mayntz es indispen­
sable tomar en consideracion elementos que estan en constante evo­
lucian en la sociedad moderna como la estructura social, la
Una etapa fundamental para el disefio de politicas publicas efecti­ importancia de las intervenciones estatales, la interaccion con otras

••
vas es la de determinar el instrumento que se va a privilegiar (gene­
ralmente hay que combinar varios) para modificar el comporta­
politicas, los cambios socioeconornicos, la cultura, etc.
En conclusion, para la autora hoy la efectividad de una politica

miento de los destinatarios. Mayntz (1983:128) distingue cinco

instrumentos principales: las normas reglamentarias -interdicciones,
sanciones, condiciones para otorgar permisos, entre otras-; las
espedfica va a depender, ademas de los elementos clasicos como la
estructuracion de los intereses en el area, de las caracteristicas de los
destinatarios, de los entes de implemenracion y de toda una serie de

transferencias financieras e incentivos -subsidios, por ejemplo--; el

suministro de bienes y servicios; la reglamentacion de procedi­
condiciones externas ala politica en particular. Por eso Renate Mayntz
estima necesario desarrollar una teoria de la contingencia para el

mientos -fijacion de los procedimientos para resolver conflictos 0 disefio de las politicas publicas, Esto implica una limitacion impor­
tomar decisiones- y; la persuasion (campaiias de informacion). tante para la posibilidad de concebir una teoria que racionalizaria los

Una vez escogido el instrumento se trata de «operacionalizarlo»

(entes, recursos, reglas administrativas, etc.) La autora recomienda
procesos de politicas publicas, Significa la necesidad de desarrollar,
primero, capacidades de prospectiva (~como puede evolucionar el

usar mas bien estrategias de tipo incremental, inspiradas en Lindblom

(ver capitulo anterior), 0 de ensayo y error, basadas en la experien­
problema en el futuro y que tipo de previsiones es posible hacer?) y,
segundo, mecanismos de monitoria y de control permanente del
proceso para facilitar ajustes rapidos y evitar asi que la politica se

•.'
desvie demasiado de los objetivos. Mayntz considera que la efectivi­
dad de las politicas, por 10menos para las sociedades industrializadas,

•,.' 3 Estos argumentos me parecen particularmente validos en el caso colom­

biano en donde no es raro ver a personas muy j6venes,de «buena familia»

que han hecho estudios en el exterior y con poca experienciade «terrene»,
depende de la capacidad de trabajar a partir de concepciones flexi­
bles como «ensayo y error» y «aprender haciendo», De modo que la
tradicional concepcion racional de la toma de decision y de la
implernentacion, en su version absoluta 0 limitada, queda obsoleta.
ocuparcargosde direccionen laaltaadministraci6n nacional, departarnental

•.'
o municipalcon la ayudade un sistemapolitico patrimonialyclientelista ya
sea liberal, conservador u otto. El conocimiento sumario 0 libresco que 2.5. LA IMPLEMENTACI6N COMO PROCESO Y COMO APRENDIZAJE
tienen del pais real tiende a favorecer decisiones en funci6n de modelos
Ii te6ricos sofisticadosyen boga pero desarrollados en lugaresmuy distintos Un autor particularmente prolifico en el tema de las politicas
(los Estados Unidos 0 Europa occidental) y en situaciones tarnbien dife­ publicas, Aaron Wildavsky, considera que los procesos de
1* rentes a las locales. implernentacion deben ser considerados como un proceso cons­
.~

•• 122
123

ANDRE-NOtL Rom
____. r__. __" " .• _ _
~", ,_.,.,~,,,,
tante de redefinicion de los objetivos y de reinterpretacion de los
resultados, es decir, como una evolucion; de modo que es impo­
sible separar las distintas etapas de una politic a publica y el proceso
es de nunca acabar: siempre la politica publica tiene que ser
reformulada (Lane, 1995:102; Pressman,Wildavsky, 1998).
El mismo autor va luego a concebir la implernentacion de la
politic a publica como un proceso optimista de aprendizaje. Los
implementadores buscarian continuamente la manera de mejorar
su capacidad para lograr los objetivos y se apoyarian en progra­
mas de mejoramiento tecnico, Los medios utilizados estan en cons­
tante evolucion y el manejo de estos va a implicar cambios perma­
nentes en el proceso de implementacion. El autor considera que
los enfoques clasicos -la mayor parte de los enfoques top-down- no
son optimos porque conciben el proceso de implernentacion como
si fuera de una sola vez (one-shol) , sin considerar que este es un
proceso reiterativo sin fin, En este sentido Donald Schon (1979:729­
730) observa igualmente que establecer una distincion entre elabo­
racion e implementacion de politic as es un error. Las organizacio­
nes de servicios publicos -particularmente en temas como salud,
educacion, justicia, etc-- son los laboratorios de puesta en marcha
de las politicas publicas y, de hecho, inciden en los ajustes reiterati­
vos de las politicas. Es 10 que llama la capacidad de aprendizaje
publico de las organizaciones publicae",
2.6. LA lMPLEMENTACI6N COMO AMBIGOEOAD Y SIMBOUSMO
Muchos autores han insistido en la importancia de definir con
elaridad y precision los objetivos de una politic a publica asi como
En otto contexto pero en la misma logica, en Colombia, un interesante
4
estudiornuestrade que maneralasorganizaciones de narcotrafico han desa­
rrollado una capacidad de aprendizaje para responder a los esfuerzos
antidrogasdelgobierno (Kenney, 2000:40-58).
124
,
POl.JUCAS PUBUCAS
•
)
los medios a utilizar para su irnplementacion. Sin embargo, el ana­ )
lisis de las politic as muestra que, y a pesar de estos llamados, la )
ambigiiedad no desaparecio de los programas publicos,
)
Una de las causas de su permanencia se encuentra en el hecho
de que muchas politicas son el resultado de negociaciones, de ajus­ )
tes entre contradicciones y oposiciones, deseados 0 no, que buscan t
satisfacer diversos intereses. En muchos casos, los decisores deben
)
respetar y conciliar la opinion de distintos grupos de interes y man­
tener 0 ganar el apoyo de electores 0 de otros actores del escena­ )
rio politico. Puede tarnbien resultar util evitar que se creen )
oposiciones fuertes en contra de una politica. La imprecision y la )
ambigiiedad facilitan su aprobacion; de manera que la ambigiie­
)
dad puede ser una estrategia para permitir avanzar en un tema a
pesar de la falta de consenso politico sobre objetivos elaros. Tam­ )
bien el hecho de mantener la imprecision sobre los medios a utili­ )
zar permite a los decisores (parlamentarios, ministros) asignar la
)
responsabilidad de la ejecucion, para bien 0 para mal, en la admi­
nistracion publica. La imprecision tambien puede ser una estrate­ )
gia consciente cuando el problema es complejo y no existe claridad )
sobre como resolverlo 0 cuales son las consecuencias de una u
otra accion. En estos casos, dejar un amplio margen de maniobra
»
)
a los ejecutores permite acumular experiencias y conocimientos
para una futura reglamentacion mas precisa. Con esto, nos acerca­ »
mos a los enfoques de proceso y de aprendizaje propuestos por )
Wildavsky (ver numeral 2.5 de este mismo capitulo).
Es de anotar, que la permanencia de ambigiiedades en el disefio
»
de las politicas publicas, sean estas voluntarias 0 involuntarias, refuerza )
el papel de los entes de ejecucion, y por 10 tanto el papel politico de »
estos, Numerosas decisiones que afectan directamente al administra­
do tienden a tomarse en la administracion ejecutora, la cual resuelve
»
)
los problemas y los vados que el Congreso 0 el gobiemo no pudie­
ron 0 no quisieron resolver por medio de la norma. )
Por otra parte, los objetivos enunciados para justificar una po­ )
litica no son necesariamente los que se quieren alcanzar, pero por
J
razones de oportunidad politica 0 de estrategia, a veces no convie­
ne al decisor enunciar sus intenciones reales. Por ejemplo, una ley
puede tener como objetivo la seguridad y la tranquilidad general
••
.~
..
125
•
.
ANDRE-NoeL Rom-_'- ...- ..•
de los ciudadanos, pero 10 que el decisor busca es vigilar 0 contro­
lar las actividades de algunos de los ciudadanos.
l
Igualmente suele suceder que se aprueba una politica sin que se
piense realmente implementarla. En estos casos se habla de politi­
ca simbolica: el efecto del anuncio sirve de politica y puede tener
efectos reales. Edelman (1991) muestra como la politica puede ser
un juego en el cual el espectaculo y la construccion del escenario
son mas importantes que la resolucion de los problemas por me­
dio de una implernentacion efectiva.
La implementacion se reduce a intenciones 0 a realizaciones muy
parciales (inaugurar la primera piedra). Edelman indica una serie de
practicas y de estrategias discursivas y simbolicas desarrolladas por
los actores del juego politico para ganar posiciones de poder, popu­
laridad y prestigio. La politica se transforma en un artificio, en una
ficcion, en una gran misrificacion, que los medios de cornunicacion
-los audiovisuales en particular- facilitan y contribuyen a construir
dia a dia, De manera perversa y peligrosa, el debate de opinion, las
elecciones, la confrontacion libre de las ideas, es decir, todo 10 que la
democracia politica valora, se transforma en un inmenso espectacu­
10, un juego organizado y autoreferente totalmente desconectado de
la realidad de la vida cotidiana.
2.7. UN ENFOQUEB01TOM-UP: POR RETROCESO 0 «BACKWARD
MAPPING»
El enfoque bottom-up tiende a buscar las soluciones a los pro­
blemas en el punto mas concreto en donde aparecen. Se trata por
10 tanto de analizar los comportamientos de los individuos 0 de
los gropos organizados y buscar los mecanismos para corregirlos
a partir de este nivel. Dada esta perspectiva «individualists», los
modelos construidos tienden a desarrollarse desde una postura
inspirada en la teoria del public choice. El mas conocido de estos
modelos es seguramente el backward mapping que propone Elmore
(1982). Este modelo parte de la idea de que el punto crucial del
problema de la implernentacion se sima en ellugar mas bajo de la
jerarquia. Bajo esa concepcion, se sostiene que "cuanto mas proxi­
mos estemos de la fuente del problema, mayor sera nuestra capa­
126
. ••.__.__. .. __... ••PoLinCAS PUBUCAS
cidad de influenciarla; y la capacidad de sistemas complejos para
resolver problemas no depende de su control jerarquico sino de
llevar al maximo la discrecionalidad, hasta el punto en que el pro­
blema sea mas inmediato" (Elmore, 1982:19). Es entonces a partir
del comportamiento observado en este lugar que hay que desa­
rrollar acciones para modificarlo en el sentido esperado. Luego,
habra que analizar las acciones y los recursos necesarios en cada
nivel y retroceder por la cadena jerarquica, para obtener el com­
portamiento deseado. SegUn Pressman y Wildavsky (1998:318),
"el exito de la cadena resultante de decisiones de implernentacion
no puede predecirse ni medirse de acuerdo con indicadores de
jerarquias formales de control, de arriba abajo. La responsabilidad
analitica queda mejor colocada en los puntos de decision de seen­
tralizados, a veces informales ya menudo no previstos".
Finalmente para cerrar este capitulo dedicado al problema de
la implernentacion de las politicas publicas se presenta, como sin­
tesis de la cuestion, la propuesta de Ingram (1990) de un marco
flexible para el analisis de la implementacion,
3. UN MARCO PARA LOS ESTUDIOS DE IMPLEMENTACI6N
Como le sefiala Helen Ingram (1990:462ss), a pesar de los nu­
merosos trabajos y modelos propuestos para analizar la
implernentacion de politicas publicas, todavia no se ha logrado
determinar la superioridad de un modelo en particular sobre los
dernas, La variedad de politicas publicas -programas politicos- y
de circunstancias dificulta la tarea. Como ilustraci6n de esta difi­
cultad se puede indicar que los especialistas no han logrado poner­
se de acuerdo ni siquiera en elementos tan fundamentales como la
definicion de la implemenracion 0 en la ubicacion de donde em­
pieza y donde termina esta, Tampoco han logrado determinar
cuales son los principales elementos que inciden en el proceso de
implernentacion, ni los criterios para su evaluacion (ver Pressman,
Wildavsky, 1998:285ss).
El desafio que representa el analisis de los procesos de
implernentacion, tanto para sus actores como para los analistas,
obliga a concebirlo de una manera amplia, flexibley multidimensional.
127
 t
ANDRE-NobL Rom
_._.,_"~"' w e ' , , _••. ~ ' k ~ _ ' .

Para tal efecto Ingram propone un marco analitico basado en la sean mas flexibles para los implementadores. El cuadro siguiente
POL1TICAS PUBUCAS 't
,,
combinaci6n de una serie de variables como los costos de informa­ (cuadro I-IV) permite indicar que tipo de politica tiene la posibi­
ci6n y de negociaci6n, la estructura reglamentaria utilizada, los crite­ t
,
lidad de emerger segUn las caracteristicas de los costos de negocia­
rios de evaluaci6n, la capacidad administrativa y el contexto de la cion y los ,costos de informaci6n del problema. l
implementaci6n (ver Ingram, 1990:47055).

Los COSTOS DE NEGOCIACION Y DE INFORMACION

l-IV:- TIPOLOGiA DE POLinCAS PUBUCAS SEGUN cosros
••
Para muchos autores el analisis de la implementaci6n conlleva a
mirar el problema que tienen que enfrentar los encargados de la
formulaci6n y de la decisi6n de la politica. Salisburyy Heinz (1970:47) :·!TJP02;
)
•
;;.,". .: .•. ,;;":.'::{ '_-,~~t>"«:;:~-l;::,::i-_,-;:,::_':< :"'. -." . )
han observado la politica desde la 6ptica de los costos que genera :Ob;~Jiv()s .•biettos; "
para los decisores, y dividen esos costos en dos tipos: los costos de \'procedimiento' )
; ',flexible ,'.' .'
negociaci6n y los costos de informaci6n. Los costos de negociaci6n -"';-/:;
)
son aquellos que se requieren para lograr un acuerdo entre los distin­ ~~/;'.')r,;:;\~;;;· t.: Trro-M •.••. )
tos valores existentes en el tema. Se trata de ver los esfuerzos necesa­
rios para establecer un acuerdo entre las partes y obtener el apoyo y
respaldo suficiente para una soluci6n. Los costos de negociaci6n
'Jeti,vo~;c~a:r()S;.

':~;;~~~t?<: ,:;~~~etlt~
;QbjeUvos abiettos;
" )
)
son bajos cuando los intereses en juego son daros y existe un con­ Fuente: Ingram (1990:472). Adaptaci6n A. Roth )
senso 0 un respaldo dominante para una soluci6n en particular; de
)
10 contrario, es necesario entrar en un proceso de negociaci6n entre En el caso de costos de informacion y de negociaci6n bajos, es
intereses distintos, 10 cual implica esfuerzos y tiempo suplementa­ probable que la politica presente unos objetivos daros y que se )
rios. Los costos de informaci6n son los que se derivan de la obten­ deje a los implementadores una arnplia autonomia para determi­ )
ci6n de la informaci6n necesaria para conocer y determinar las
consecuencias de las distintas soluciones posibles 0 la validez de la
nar los procedimientos requeridos para su implementaci6n debi­ »
acci6n propuesta. Estos costos son bajos cuando los resultados de
do a que no presentan mayor dificultad 0 duda (tipo 1).
Cuando los costos de informaci6n bajos se combinan con »
la acci6n son facilmente previsibles y se sabe que la acci6n no tendra costos de negociaci6n altos, es probable que la politica tenga obje­ »
mayores consecuencias indeseadas, es decir, que su implementaci6n
no va a generar mayores dificultades. Los costos son bajos tambien
cuando existe una gran confianza en la administraci6n y en su capa­
tivos poco precisos, arnbiguos, como consecuencia de la necesi­
dad de conseguir un terrnino medio 0 un consenso entre varios
intereses. Pero, de igual manera que en el caso precedente, los
, )

cidad para conseguir la informacion necesaria para la implementaci6n implementadores tienen una autonomia importante en la eleccion »
de la politica. de los procedimientos de implementaci6n (tipo 2). j
Segun el analisis de Wagner (1986), se puede establecer que Si los costos de informacion son altos y se combinan con cos­ ,j
cuando los costos de negociaci6n son bajos, los objetivos de la tos de negociaci6n bajos, la politica tiene probablemente objetivos
.j
politica tienden a ser mas daros y precisos; y cuando los costos de daramente definidos, pero se establecen procedimientos precisos
informaci6n son tambien bajos, es mas probable que los procedi­
mientos contenidos en la politica publica para lograr los objetivos
con el objetivo de poder controlar al maximo el proceso de
implementacion (tipo 3).
•".

••
•

128 129
 ANvR1§:IY0!iL,~T!! ._ ,._.. . . . ..__. _ -----_._----_._._._-_.
Finalmente, en caso de tener costos de negociacion y de infor­
macion elevados, es probable que la politica se caracterice por
prever objetivos ambiguos y procedimientos de implernentacion
precisos y detallados con el fin de que se pueda hacer un control
estrecho y obtener informes sobre la irnplernentacion de la politi­
ca, su proceso y sus consecuencias (tipo 4).
CRITERlOS DE EVALUACI6N
Para evaluar en que medida una politica ha logrado obtener
resultados, es necesario tomar en cuenta el tipo de reglamentacion
establecida. No se puede tener un criterio de evaluacion uniforme
para todas las politicas publicas, sino que se trata de ajustar las
herramientas de analisis en funcion del problema a examinar. A
partir de la tipologia de politicas publicas anterior (cuadro 1-IV),
Ingram (1990:473-474) propone diferenciar los enfoques de
implementacion y los criterios de evaluacion a usar por parte del
analista, segun 10 indicado en el cuadro presentado a continuacion
(cuadro 2-IV).
2-1\'.- IMPLEMENrACI6N Y EVALUACI6N SEGUN TIPO
DE POLfnCA PUBllCA
Fuente: H. Ingram (1990:474).Adaptaci6n A. Roth
130
'.
__ __.__
._. POLtnCAS PUBUCAS
.
Una politica publica (0 programa) del tipo 1, consiste en una
politica que, como 10 indicamos anteriormente, tiene costos de
informacion y de negociacion bajos, 10 cual permite una
implernentacion segun los enfoques clasicos de la administracion,
La claridad y la simplicidad de sus objetivos permiten una medi­
cion relativarnente sencilla de su exito,
Cuando tanto los objetivos como los procedimientos adrni­
nistrativos de una politica son poco precisos y flexibles (tipo 2), es
necesario tomar como referente para su analisis elementos cerca­
nos a los implementadores.
La evaluacion del prograrna debe centrarse en la sinergia del
nivel local y la capacidad de liderazgo y de dinamismo de los
implementadores como variables muy importantes de exito de las
politicas.
Las politicas de tipo 3 corresponden a politicas con metas y
objetivos claros y ambiciosos para destinatarios especificos y,
eventualmente, con plazos que se deben respetar. Ejemplos de
politicas de este tipo se encuentran en las relacionadas con el
medio ambiente (procesos de reduccion de niveles de contarni­
nacion, realizacion de planes de rnitigacion, etc.) Como existe un
gran desconocimiento en estos temas -costos de informacion
elevados-, es necesario que exista un proceso continuo de
refor mulaciori, de aproxirnacio n y de anali sis de la
implementacion.
La capacidad por parte de la administracion de aprender y de
recoger informacion pertinente sobre el problema para luego re­
ajustar la politica en funcion de estos elementos -tanto en sus ob­
jetivos como en sus procedimientos- puede ser considerada como
un criterio fundamental para evaluar el exito 0 el fracaso de la
politica.
En el caso de una politica de tipo 4, los implementadores tie­
nen la dificil tarea de lograr acuerdos y respaldos para precisar y
concretar objetivos que quedaron nebulosos en la forrnulacion de
la politica. Por ella un criterio de medicion valida para analizar el
exito de la politica es la capacidad para lograr respaldo y consenso
arnplios alrededor de algunos objetivos entre los distintos grupos
de interes organizados.
131
 t
ANVRE-Not?L Rom
"---""_.' ._-----------------_.--- .. -_...__ ._.-._--- ..-_ .._----_._---_._ ..-._~----
_
. ~PoLtnCAS PUBUCAS t
t
V ARlABLES CRiTICAS PARA LA IMPLEMENTACI6N t
t
Lo ideal para una administraci6n encargada de la )
implementaci6n de una politica es que disponga de la capacidad,
de la autoridad y de los recursos que le permitan ejecutar a t
cabalidad su tarea y, adernas, que sea capaz de resistir presiones )
~.
externas. o )
Pero esto no siempre se presenta en la realidad. Para Ingram, ~
los entes implementadores se enfrentan ados tipos de proble­ ,~
t
mas fundamentales. Primero, suelen carecer de la voluntad, e1
~
t
interes, la capacidad, los conocimientos 0 los recursos necesarios
para realizar la imp lernentacion. Segundo, los e ntes de
»
)
implementaci6n suelen ser dependientes, dominados 0 controla­
)

1
dos, «capturados», por una clientela 0 un grupo particular -por
10 general los destinatarios de la politica- capaz de aprovechar )
los beneficios de la politica sin que haya una real contraprestacion )
o beneficio para la administraci6n implementadora (ver la no­ ~ )
ci6n de rent-seekin~.
Estos problemas van a resultar mas 0 rnenos importantes
segtin el tipo de politica (tipo 1 a 4) que los entes tienen que
irnplernentar. Es decir, que el elernento critico para una
i
Ii!
)
)
)

~
implementaci6n exitosa de la politica depende tam bien del tipo
)
de politica que se irnplemente. :(3'·, .s

~
Segtin Ingram, por ejemplo, si se trata de implementar una :,", ij,' . ·~.·il .' 5 " ~
)
':'8:'."8::"':'·]:8" . . 8, . ~ ~.' •.': '..
politica de tipo 1 (objetivos claros, procedimiento flexible), los
factores criticos se encuentran en un cambio de las circunstancias
9o·:
~:t;Qm
'u ..•.• .• :,/ ..
fIl ;~
•
...: .' ". n'/'tl,·:a. " ~rIl
0,.,; ""t!' 0 '.. ,0
<c:: »

·:,;.~m;M·:8'· ,:;., 1"(;:~8!:ar,'~ '.!:!..5i:8·o'

..«

-0
o 'u )
externas, en el entorno de la politica publica.
En el caso de una politica de tipo 2 (objetivos abiertos, pro­
~ 9~tJL ;L~oll O~ ! a. . ....
«l

-0
0..
«l

,
)
cedimiento flexible) los factores criticos van a siruarse tanto en la <:
~ :?~.f::;:;';~", "/;0:~ ,•.'... ./.;. ;::~,;< :§ r:­l"­
capacidad administrativa como en su relacion con los destinata­ ;)
~.
;,..~ ~., ~ .,. . rIl c.' ~ U ., ~..., v
rios (clientela) de la politica. !~'tl 0 .... 'tl
II ....
0 u -e . .­c
.... .....
'0
u 'tlU
o )
";U""";g' . ~ g ~. &>U""",
. . '.... . .- ' 0­
.' ... ~ '~"
El punto enrico de una politica de tipo 3 se encuentra mas ~ ',;
ii ... 8·..,!l.. 0-;
, ! l , . . &> 0
0­ 0­
.....

,.
,.. ,•. '-"
que todo cn la capacidad administrativa y, por Ultimo, para una ".,t:: ;41 u w ..
',c:l
..C:: ,. .)
~
(IV " .• <Cl"rIl , J::(
'-8 u 'tr , ' -88 'u'0'-:;;0···'0
"J" Q. ' .'; •.• , '
-8V·O. · -88:0. .. ·.v
politica de tipo 4 es crucial su re1aci6n con los destinatarios (clien­
.," . . . 6,.., "'aN ((,.., . 0 . . . Ill, s."". . .....~
•
((r-. .
tela). o ., 0 0 rIl."SI")
rIl

El cuadro 3-IV permite tener una visi6n sintetica del marco

.. 0 1(0
." .... 12 /1,.
' ' ' ' ' ' ' . 0 ' - 0 ' ' 0 .. ., ... 0
012 0. ., ·.... 12 0. . ., 012 0. ~
;>0 (( c::,tl
III
o.!:: C::'1:l ' . o. ~ C:l:l 0.:: C::'p c::
"u..o .... "". .
"•
11)

analitico de la implemenracion propuesto por Ingram. ~ ,.,,~,;

U (( .... '-'
",,, U 'O··R...... U til.·..........
" ,"., ' .:: i·.i " ' ,
;:l

132 133
•
ANDRE-No&Rom
5;1
La presentacion de los diferentes modelos y enfoques para el
analisis de la implementacion muestra que la tarea tanto del analista
como del implementador no es facil, La capacidad de invencion,
de recursividad y de imprevision de la actividad politica dificulta la
aspiracion de explicar la implementacion mediante un mimero re­
ducido de modelos. Adernas, la presentacion del analisis de la ac­
tividad implementadora, en particular con el marco analitico de
Ingram, nos ha mostrado que resulta trabajoso separar tajante­
mente la implementacion no solo del proceso de forrnulacion 0
de disefio de la politica publica, sino tambien de la evaluacion de
esta, El siguiente capitulo va a centrarse precisamente en la fase de
la evaluacion de la politica publica.

134
 POLirICAS PUBUCAS

CAPiTULO V

LA EVALUACION DE LAS pOLiTICAS PUBLICAS

1. EL SENIlDO DE LA EVALUACI6N

~Como deterrninar si una politica es 0 ha sido exitosa 0 no? ~En

que medida se lograron los objetivos propuestos por una ley? Cua­
les han sido sus consecuencias y sus costos? De manera espontanea
ciudadanos, politicos, medios de comunicacion suelen responder a
estas preguntas. Responden, a veces, a partir de elementos mas 0
menos objetivos pero, con mas frecuencia, en funcion de aprecia­
ciones subjetivas 0 simplemente desde su opinion politica. Tales pre­
guntas son fundamentales para quien se interesa en conocer la
actuacion del Estado, en evaluar su grado de eficacia y eficiencia, y
en conocer los efectos de su intervencion, sus logros y fracas os.
La evaluacion, entendida como una practica seria de argumenta­
cion basada en una informacion pertinente, perrniteprecisarnente opinar
de manera mas acertada, con menos subjetividad, acerca de los efec­
tos de las acciones publicas, Su irnportancia es aun mayor cuando las
instituciones y los gobiernos contemporaneos tienden a fundarnentar
su legitimidad no solo en la legalidad de sus decisiones, sino en 10 que
hacen, es decir, en resultados. Es entonces irnportante que los gobier­
nos y los ciudadanos sepan 10 que se ha logrado por medio de las
acciones emprendidas. El presidente frances Francois Mitterrand esti­
maba que la evaluacion representaba un progreso para la democracia
y posibilitaba una mayor eficiencia del Estado (en Duran, 1999:168), 0
sea, que la pcictica de la evaluacion deberia ser considerada por el
poder politico como un aporte en el proceso de decision y no como
un contrapoder que busca entorpecer su accion, La evaluacion debe
alimentar el debate democratico para favorecer asi las practicas
pluralistas y fomente la deliberacion mas que la sumision ante el po­
der politico (Quermonne, 1991:290-291).

l 135
 ,

ANDRE-NoE.L Rom POLlnC4J PUBUC4S

El desarrollo de las practicas de evaluaci6n en el sector publico
coincidi6 con la perdida progresiva de legitirnidad del Estado,
inclusive en los paises industrializados avanzados (ver Habermas,
1978). Por 10 generalla ambici6n del Estado intervencionista 0 de
bienestar del siglo XX se frustr6 parcialmente por el dificil cumpli­
mien to de sus objetivos, a pesar de los esfuerzos importantes rea­
lizados, situaci6n que se evidenci6 en particular en sus politicas
sociales. Las dudas y las criticas que surgieron sobre la actuaci6n
del Estado y su costo creciente, se tradujeron en una exigencia de
mayor eficacia y eficiencia por parte de las autoridades publicas,
Por eso se abria camino la idea de introducir en el sector publico
las tecnicas de gesti6n utilizadas en las empresas privadas. A partir
de los afios sesenta, en los paises industrializados como los Esta­
dos Unidos y los de Europa occidental, un enfoque de public
management 0 de gesti6n publica empez6 a sustituir los metodos
••
t
reemplazar la primacia de los medios por la primacia de los obje­
tivos, con el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia de la
acci6n publica (Muller,1990:116; Chevallier, Loschak, 1982:57). Este
t
•
nuevo enfoque va a abrir un campo amplio al concepto y a las »
practicas de evaluaci6n. J
Sin embargo, el desarrollo de la evaluaci6n de politicas publi­
cas no encuentra su legitimaci6n unicamente en las deficiencias del •
t
Estado, sino tarnbien en el hecho de que los problemas que este
busca resolver, controlar 0 rnitigar por medio de sus acciones
publicas, son siempre mas complejos e inciertos en cuanto a me­
dios, resultados y efectos. Basta pensar en la complejidad de los
•»
)
problemas ambientales 0 de las manipulaciones geneticas, Con fre­
cuencia, aunque no se adrnita facilmente, el Estado tiene que andar
»
casi a tientas. La actividad evaluadora permite entonces al Estado )
y a los gobernantes, y tambien a los ciudadanos, disponer de una )

tradicionales de la administraci6n publica (ver Nioche, 1982). mayor informaci6n acerca de las consecuencias de sus decisiones y )

La introducci6n de esta nueva tecnica de gesti6n en el sector acciones. Un Estado responsable no puede tomar decisiones sin
tener un minimo de interes por las consecuencias que estas conlle­
)

publico signific6 un verdadero cambio de enfoque, un nuevo

modo de pensar la labor adrninistrativa. Estas dos maneras de van mas alla del corto plazo. En este capitulo, luego de definir )

concebir la acci6n publica refleja la tension existente entre dos for­ mejor el concepto de evaluaci6n de politicas publicas, se van a )
mas de legitimidad. De una parte, tenemos una legitimidad tradi­ indicar los principales tipos de evaluaci6n, para luego terminar
)
cional que se basa en el respeto a la ley y a los reglamentos y, por con la presentaci6n de un modelo de evaluaci6n pluralista.
otro lado, una legitimidad que se fundamenta en los objetivos y los )
resultados de la acci6n. El enfoque tradicional de la legitimidad de 2. DEFINIR LA EVALUACI6N )
la acci6n publica, fundamentada en el respeto a las reglas y proce­ )
dimientos juridicos, tiende a ser desplazado por una legitimidad La evaluaci6n tiende a constituirse como una nueva disciplina
)

de la acci6n publica basada en ellogro de resultados'. Se trata de en el ambito del analisis de politicas publicas "que se ocupa de
recolectar, verificar e interpretar la informaci6n sobre la ejecuci6n
y eficacia de las politicas y programas publicos" (Majone, 1997:214). , )

La variedad existente de concepciones, y por 10 tanto de definicio­

1 Este cambio de enfoque esta a la base de la corriente newpublic management
(NPM) 0 nueva gesti6n publica, popularizada con e1libro de Osborne y
Gaebler (1993; en espafiol: 1994), que se desarrolla a partir de la decada de
los afios ochenta en los paises anglosajones y, posteriormente, en buena
nes de la evaluaci6n, es muy amplia. Entre la evaluaci6n de tipo
»
gerencial utilizada como instrumento de gesti6n -0 mejor de con­ »
trol de gesti6n- y la evaluaci6n interactiva, participativa, pluralista )
y concebida como una herrarnienta para la profundizaci6n del
J
ideal dernocratico, existe algo mas que matices.

.••
parte del mundo. El neoliberalismo ha encontrado en esta corriente una
justificaci6n y un instrumento para su implementaci6n (ver Hufty, 1998; Sin embargo, las ideas dominantes al respecto tienden, y no sin I
Urio, 1998; Roth, 199%). razones, a asociar esta actividad no s6lo con la noci6n de control
'
136 137
 ANDRE-NoEL Rom
(legitime) de actividades, sino con la de intrusion y hasta de instru­
mento de represion, Por 10 general es cierto que la practica de la
evaluacion tiene un aspecto mas que todo vertical, cuantitativo,
administrativo y directivo, tendiente a justificar una san cion. De alli
se deriva, parcialmente por 10 menos la actitud cormin de resisten­
cia a la idea de evaluacion, por un lado, y, del otro, el comporta­
miento del ritualismo -frecuente en la funcion publica-, es decir,
de apego burocratico al reglamento por temor a una eventual san­
cion. Y, por cierto, la evaluacion es una actividad fundamental­
mente normativa. Los evaluadores dificilmente pueden actuar por
fuera de sus valores, normas y percepciones propios de los
solicitantes? de la evaluacion, Asi que los criterios de evaluacion
seleccionados nunca seran reconocidos como pertinentes por to­
dos los actores sociales. Tanto los criterios seleccionados para eva­
luar la accion publica como la accion publica en si son objeto de
conttoversia. Por eso es fundamental entender que la evaluacion es
posible solo en la medida en que su sentido, asi como la escala de
valores utilizada, se encuenrren enunciados con la mayor claridad
posible. En caso contrario, la evaluacion no es mas que una expre­
sion de arbitrariedad dificilmente aceptada por los actores de la
accion publica evaluada.
Pero la evaluacion es tambien un instrumento valioso e indis­
pensable para conocer y mejorar las acciones publicae. lnicialmen­
te la evaluacion se desarrollo como un instrumento de medicion
de la eficacia de las politicas publicas en el marco del movimiento
de «racionalizacion de las elecciones presupuestales» (el famoso
PPBS en Ingles 0 RCB en frances, ver mas adelante y en el capitulo
III) (Chevallier, 1991:43). Posteriormente, en el ambito de las po­
liticas piiblicas, este enfoque inicial se amplio. Se puede observar
~.
~ una interpretacion a partir de valores.
2Solicitante entendido como la persona 0 la instituci6n que pide y paga la
realizaci6n de una evaluaci6n.
138
PoI1TICAS PUBUCAS
esta evolucion en la sucesion de las definiciones «oficiales» de la
evaluacion -yen consecuencia, de las practicas-, Por ejemplo, en
Francia, segun Corcuff (1993:192-194), en 1986, la evaluacion de
politicas publicas pretendia "conocer y medir los efectos propios
de una politica", a partir de un analisis de los hechos realizado por
expertos externos para garantizar la neutralidad (Informe De/eau). El
reto era ambicioso: ~en que medida y como determinar si los efectos
observados son realmente consecuencia de la politica y no de cau­
sas externas a esta?
En 1989, con el Informe Viveret, la evaluacion ya no consistia
solamente en emitir un juicio sobre los hechos, sino que incluyo
tambien una apreciacion en terrninos de valores. Al pluralismo
de valores presente en la sociedad corresponde tarnbien un plu­
ralismo en el peritaje (expertise). Si la evaluacion no puede escapar
al juicio de valor, entonces, en una sociedad dernocratica, habra
necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente validas
-aunque no necesariamente igualmente aceptables y aceptadas­
como expresion de los distintos valores presentes en una socie­
dad particular. Por 10 tanto, se va a advertir del peligro positivista
que se corre en considerar la existencia de solamente una defini­
cion -y una metodologia- valida para la evaluacion, En 1991, el
Consejo Cientifico de la Evaluacion propuso definir la evalua­
cion como "la actividad de recoleccion, de analisis y de interpre­
tacion de la informacion relativa a la implernentacion y al impacto
de medidas que apuntan a actuar sobre una situacion social asi
como en la preparacion de medidas nuevas", Alii la evaluacion
es reconocida como una actividad que asocia tres dimensiones:
una dimension cognitiva, porque aporta conocimientos; una di­
mension instrumenta4 porque hace parte de un proceso de accio­
nes y, por ultimo, una dimension normativa, porque se trata de
Frente a estas definiciones «oficializadas», existen enfoques (y
objetivos) de evaluacion todavia mas amplios, como por ejemplo
los propuestos por los defensores de la evaluacion pluralista. Por
10 general todos parten de una critica a la tentacion positivista ins­
crita en la mayoria de los modelos de evaluacion, En este sentido,
a partir de los afios noventa, las concepciones «verticales» y exter­
139
 t
ANDRE-NOtL Rom
POIJnCAS PUBUCAS
,
t

nas fueron sustituidas por enfoques que hacen enfasis en la necesi­

dad de integrar los puntos de vista, no solamente de los diversos
expertos, sino tambien de los actores involuerados. En este con­
La que se refleja en esta definicion es tambien la tension entre
dos posturas metodo16gicas que corresponden a la oposicion cla­
sica entre el polo cientifico y el polo de la accion publica (ver
•
t
texto, al pluralismo de los expertos, ya reconocido por el bifomle Weber, 1959). La evaluaci6n, como el analisis de politica publica t
Viveret, se suma tarnbien el pluralismo de los actores. Significa que en general, dificilmente puede escapar a esta tension. Como 10 t
es necesario tener en cuenta la evaluaci6n hecha por los actores anota Leca (1993), el reto de la evaluaci6n consiste justamente en )
sobre sus propias actuaciones y a partir de sus percepciones. Irn­
plica que la relaci6n entre investigadores y actores «investigados»
debe inseribirse en un proceso que permita -mediante el debate y
articular estas dos dimensiones -cientifica y practica 0 politica-,
para intentar superar esta contradiccion de manera constructiva.
Wildavsky (1980) subraya que el prop6sito del analista de politicas
•
)
la participaci6n activa- un aprendizaje colectivo (autoevaluaci6n, no esta en la elirninacion de todo juicio de valor, sino en elevar el )
evaluaci6n endoforrnativa'') 0 ajustes en el curso de la imple­ nivel de la discusion entre intereses contradictorios, con la finali­ )
mentaci6n mediante la negociaci6n y la discusion con los actores dad de que, en 10 ideal, el debate sea de mayor calidad y permita
elegir entre varias alternativas de acci6n mejor conocidas.
)
(evaluaci6n dinarnica 0 continua).
Por 10 tanto, y segUn la definicion propuesta por Yuille al Esta ambici6n de conjugar el rigor analitico y la accion politica )
referirse particularmente al caso de la evaluaci6n de programas l1eva a Duran (1999:169-175) a definir la evaluaci6n de politicas )
sociales, "la evaluaci6n es un proceso (temporalidad) y una rnez­ publicas como una actividad de investigacion ap/icada, de producci6n
)
ela que retoma elementos tanto del pensarniento cientifico como de un conoamiento comprometido con las realidades sociales", Para
Monnier (1992:101), es solamente con este compromiso de la eva­ )
de la accion, tanto de los saberes teoricos como de los saberes
empiricos. Por eso su metodologia tiene que responder a crite­ luaci6n con la realidad y con los actores, que esta tendra una utili­ )
rios de validez y de fiabilidad tanto frente a la ciencia como a la dad social y disminuira el riesgo de quedar olvidada en algun cajon )
accion, La auto y la heteroevaluaci6n, de manera ideal, deben ser de una oficina (0 que sirva de instrumento al servicio exelusivo de
)
conducidas conjuntamente para nutrir la reflexion de los actores los directivos). AI parecer, la posibilidad de que la evaluaci6n sea
involucrados en los estados pasados, presentes y futuros de su socialmente util no dependeria mucho del rigor tecnico de la me­ )
organizaci6n. Apuntan a .cualificar la experiencia. No se trata de todologia empleada, sino de la credibilidad, y en consecuencia de »
evaluar las capacidades individuales de la gente, sino los recursos
y las capacidades sociales -aprendidas, organizadas y coordina­
la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales
»
das- adquiridas por el conjunto de los actores para la realizaci6n »
de un proyecto colectivo". )
)
»
4 Duran (1999:169-170) describe Ia actividad de evaluaci6n como <CIa aprecia­
»
ci6n razonada de las acciones definidas e implementadas por las autoridades J
piiblicas para su contribuci6n al tratamiento de los problemas publicos que t
3 Evaluaci6n endoformativa es aquella que permite la formaci6n tanto de
los actores y del publico interesado, como de los investigadores, con el fin de
mejorar la practica.
elias han identificado y que requieren de su intervenci6n. Esta apreciaci6n
interviene con base en un conocimiento profundo, tanto de las consecuencias
que estas acciones inducen como de los procesos que las producen".
••
140
~- :-.~~:~
&-."-... - '~.;;~):;;')~':"~q~' 141
•'.
ANDRE-NoEL Rom
involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir, que la evalua­
cion no puede escapar del contexto politico de la acci6n publica
que pretende analizar.
En 10 fundamental, como 10 sefiala Duran (1999: 170-172), la
evaluaci6n de politicas publicas constituye una herramienta para en­
carar los tres principales retos de los gobiemos democciticos con­
tempocineos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiemos
deben tratar de comprender 10 que pasa con los procesos sociales in­
ducidos por la acci6n publica para fundamentar de manera 10 mas
acertada posible las acciones futuras; los regimenes politicos demo­
craticos tienen tambien la obligaci6n de comunicar para explicar, con
base en una informacion argumentada, y dialogar con sus publicos
con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones; y, por Ultimo, los
gobiemos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un
control sobre las actividades que realizan.
3. TIPOS DE EVALUACI6N
La variedad de modelos y tipos de evaluaci6n es el reflejo de la
complejidad de la acci6n publica, de sus objetivos y de su inter­
pretaci6n. Se propone aqui introducir el tema a partir de tres pre­
guntas claves: ~cuando se evahia? ~para que Yque se evahia? y ~quien
evahia? La primera pregunta hace referencia al momenta del pro­
ceso de la politica 0 de la acci6n publica en que se desarrolla la
actividad de evaluaci6n: ~antes de su ejecuci6n, durante su
implementaci6n 0 despues de esta? La segunda pregunta nos invi­
ta a precisar las ftnalidades de la evaluaci6n para determinar el
objeto a evaluar y el tipo de evaluaci6n que se requiere. El tercer
criterio lleva a interrogarse sobre la posicion que ocupan los
evaluadores con respecto al proceso.
3.1. EL MOMENTa DE lA EVALUACI6N
Se distinguen tradicionalmente tres posibles oportunidades para
la realizaci6n de una evaluaci6n. La evaluaci6n que se realiza antes
de una acci6n es la evaluacion ex ante; la que acompana la puesta en
marcha de la acci6n publica se conoce como evaluacion concomitante
142
PoIJrTCAS PUBUVtf
o continua, y la que se realiza posteriormente a la ejecuci6n de la ac­
ci6n es reconocida como evaluacion ex post.
3.1.1. LA EVALUACION EX ANTE
La evaluaci6n ex ante, llamada tambien a priori, de factibilidad 0
prospectiva, consiste en realizar un analisis de una propuesta de ley,
programa 0 proyecto para determinar los efectos que provocaria
su implementaci6n. Es un instrumento prospectivo y de ayuda a la
decision y consiste en pronosticar cuales secin los impactos futu­
ros causados por un proyecto, al analizar las diversas opciones
disefiadas, generalmente en funci6n de tres criterios: su eftcacia, su
impacto previsible, y su impacto en otras politicas publicas. El uso
de la evaluaci6n ex ante se desarrollo particularmente en cuatro
sectores de actividades -los estudios de impacto legislativo, los
proyectos de desarrollo, los proyectos infraestructurales y los estu­
dios de impacto ambiental-.
En el caso de los estudios de impacto legislativo, el objetivo es
conocer mejor las consecuencias y los efectos previsibles que pro­
vocaria una nueva legislaci6n. Se pretende, por 10 tanto, mejorar el
proceso de elecci6n entre altemativas legales e instrumentos juridi­
cos para alcanzar la meta. Por ejemplo, tanto en Francia como en
Suiza, un estudio de impacto debe acompafiar cualquier proyecto
de ley. Este estudio debe contemplar, en Francia, por 10 menos los
siguientes temas: ventajas esperadas, impactos en el empleo, im­
pactos en otros intereses generales, incidencias ftnancieras, impac­
to en terminos de formalidades administrativas, consecuencias para
el ordenamiento juridico e incidencias indirectas y no voluntarias.
Una metodologia para estimar estos efectos de manera prospectiva
sugiere una reflexi6n orientada alrededor de cinco preguntas prin­
cipales (Cetel, 2000):
~Es necesaria una (nueva) reglamentaci6n?
~Cuales son las posibles soluciones altemativas?
~En que medida las soluciones altemativas logran alcanzar la meta
anhelada?
~Que incidencias, tanto positivas como negativas, podrian produ­
cirse?
~C6mo evaluar estas incidencias?
143
 "
't
ANDRE-NoEL Rom
---"'------ ----- -,---- --- --- -. ---------'--.-----­
PoLlnC4S PUBUC4S
--------------------_::...:::=..:::--:: •
t
En el conjunto de herramientas para evaluar el impacto legisla­ elecci6n entre alternativas. En este tipo de evaluaci6n se tiende en t
tivo ex ante, se encuentra tambien el rnetodo experimental. Ante la general a favorecer el uso de criterios que miden los efectos de )
incertidumbre de los efectos que podria generar una politica de­ tipo economico y financiero, pero minimiza los impactos arnbien­
terminada, esta se implementa de manera experimental sobre un tales, politicos 0 sociales del proyecto por ser de rnedicion mas
)
grupo restringido de la poblaci6n, una ciudad 0 un departamento. compleja. En estos casos, los metodos utilizados frecuentemente t
El impacto es entonces analizado y segUn los resultados se toma la se derivan del calculo econ6mico y de la teoria del public choicl', t
determinaci6n de generalizar la politic a para todo el pais, abando­ como los conocidos analisis costos-ventajas, costos-beneficios,
)
narla 0 realizar ajustes" . costos-eficacia 0 rnetodos multicriterios. Con estos rnetodos se
Otro ejemplo de uso de la evaluaci6n ex ante 10 encontramos pretende racionalizar el proceso de toma de decisi6n; es decir, t
en el area siempre mas amplia de los proyectos de desarrollo. Los
organismos financieros (BID, FMI, ministerios, etc.) solicitan la
reducir el papel de los valores y de la politica en la decisi6n por
medio del calculo tecnico y de principios de gesti6n del sector
»
)
realizaci6n de una evaluaci6n de factibilidad, como requisito para privado (contabilidad analitica, control de gesti6n, direcci6n por
)
tomar la decisi6n de financiar 0 no un proyecto espedfico presen­ objetivos).
tado por una instituci6n ejecutora. En estos casos los organismos Esta ambici6n racionalista y tecnocratica dio a luz, en los afios )
analizan en especial la pertinencia y la consistencia interna de la cincuenta y sesenta en los Estados Unidos, el programa PPBS )
propuesta, la consistencia entre el contexto y los beneficiarios, la (planning Process Budgeting System) y conocido en Francia como RCB
coherencia entre las metas y objetivos esperados y los medios y (Rationalisation des Choix Budgetaires) y en Colombia a programas de t
recursos previstos, la adecuaci6n del presupuesto, la «filosofias que tipo racionalizacion delgasto publico. Estos programas tenian como )
se quiere favorecer, entre otros aspectos. funci6n facilitar y priorizar las decisiones piiblicas a partir del con­ t
En un campo vecino al anterior se encuentra la evaluaci6n de trol del presupuesto por programas espedficos. Sin embargo, por )
impacto, la cual es utilizada ya usualmente para las obras de infra­ su no adecuaci6n a la realidad profunda de los procesos de toma
)
estructura y proyectos de alguna importancia como vias, aero­ de decisi6n publica", estos programas de gesti6n no tardaron en
puertos, represas, etc., siempre con el objetivo similar de facilitar la mostrar sus limites y fueron abandonados (Nioche, 1982b:639; -)
ver Urio, 1978). )
Este sesgo economicista en la evaluaci6n ex ante de los progra­
)
mas y proyectos tuvo consecuencias particularmente en materia
ambiental. La no inclusi6n del costo ambiental en los calculos Ile­ »
5 El uso del rnetodo experimental se facilita en los regirnenes politicos
federales ( los Estados Unidos, Suiza) 0 en los que confieren una cierta
v6, entre otros factores, a minimizar el impacto de las actividades
humanas sobre el ecosistema. La toma de conciencia de los proble­ •••
autonomia a sus regiones 0 municipalidades. Se experimenta una politica
en un sitio y, si es exitosa, otros sitios la aplicaran igualrnente 0 el Estado
mas ambientales, a partir de la decada de los afios setenta, ha provo­

t
•
•
central la generalizara para todo el pais. En los Es tados Unidos se habla de
legislaci6n «sunset»: la legislaci6n se aplica s610por un tiempo determinado
con el fin de evaluar sus efectos y su pertinencia para, luego, tomar una j

..•

decisi6n sobre su implementaci6n defmitiva, su modificaci6n 0 su abando­

no (Osborne, Gaebler, 1994:175; Papadopoulos, 1995:128). Ver tarnbien el 6 Ver capitulo III.
numeral 3.2. de este mismo capitulo. 7 Ver capitulo III.

144 145

•
,-:.'
ANvRE-NOPLRom
,wrw,·_w""~,,.,~,,_ , "~" ~"'~.'._,,, ,,__ ~'_._'.' ~~'N '_" _ _'~'~'~_'_~'_'~'~_'~'~._' . _ ~_ ' '_'~' _ _ ' ' ' '_~
__, _ _ ~ . _ . . _•. _' W"~H_' '~' ' '~'_~'- ' __
PoUnC4J PUBUG4S
~"_',_'H_'" _""'~'H'~._ ,'" ... ", '~"

cado un desarrollo irnportante de la evaluaci6n ex ante en este cam­ mas alto nivel de objetividad, los evaluadores no pueden escapar,
po. Hoy, numerosos paises han establecido la obligatoriedad de efec­ inconsciente 0 conscientemente, a introducir elementos ideologi­
tuar una Evaluaci6n de Impacto Ambiental (EIA) para obtener una cos 0 normativos.
autorizaci6n de ejecuci6n para los proyectos que pueden afectar el Es probable que detras de la disputa acerca de las metodologias,
medio ambiente. La EIA consiste en un examen de los posibles tanto entre expertos en EIA como entre estos y actores politicos 0
irnpactos ambientales de una acci6n 0 proyeeto, destinado a facilitar economicos, se esconden verdaderas divergencias politicas (ver
una decision por parte de los responsables politicos. Gomez Orea Majone, 1997). Por otro lado, es factible que la generalizaci6n de
(en Figueroa Casas y al., 199a:58) define la EIA como "un procedi­ las EIA provoque una cierta estandarlzaci6n y rutina en la realiza­
miento de analisis, mas 0 menos largo y complejo, encaminado a cion de esos estudios, situaci6n que puede traducirse por parte de
formar un juicio previo, 10 mas objetivo posible sobre la irnportan­ las agencias de evaluaci6n en una aplicaci6n esquematica de meto­
cia de los irnpactos ambientales de una acci6n humana prevista y la dos de evaluaci6n similares a problemas distintos". Por eso, nos
posibilidad de evitarlos 0 reducirlos a niveles aceptables". Existe una parece importante no minimizar el riesgo de caer en una nueva
gran variedad de metodologias (ver Figueroa Casas y al., 1998) para deriva tecnocratica por parte de los expertos en EIA, similar a la
tratar de predecir los irnpactos ambientales de los proyectos y de de los economistas con el PPBS 0 el RCB. Sin embargo, cabe
sus posibles altemativas -y asi prever medidas de mitigaci6n 0 re­ anotar que las EIA han permitido el desarrollo de numerosos es­
nunciar al proyecro-. tudios que han contribuido a aumentar los conocimientos discipli­
Estas metodologias tienden a presentarse como una herrarnienta narios, a despertar el interes por la problematica ambiental, a
cientifica, basada en las ciencias naturales, con un alto grade de favorecer la biisqueda de alternativas, de soluciones innovadoras,
sofisticaci6n tecnica y de simplificacion de la realidad a traves de y a tomar medidas de mitigaci6n.
matrices. La gran cantidad de variables y de interacciones posibles El hecho de considerar el medio ambiente como un factor
que entran en consideracion, y la tendencia a usar mas que todo suplementario de restriccion a la libertad de eleccion del decisor,
indicadores cuantificables, no es, sin embargo, una garantia real de similar a las restricciones tecnicas yecon6micas ya habituales, cons­
objetividad. En efecto, tanto antes como durante los procesos de tituye un elemento que posibilita la elevaci6n del nivel de entendi­
evaluaci6n, los multiples momentos en los cuales los evaluadores miento de las consecuencias de las acciones humanas (Majone,
deben jerarquizar preferencias, realizar arbitrajes entre criterios, 1997:109ss, 216). Eso deberia mejorar los procesos de elabora­
resolver problemas de mensurabilidad, seleccionar indicadores y cion, decision e implementaci6n de politicas, programas y proyec­
metodos, asignar ponderaciones a los indicadores, etc., reintroduce, tos. En la medida que estos distintos puntos de vista -tecnico,
sin duda, elementos de subjetividad en los resultados de la evalua­ economico, ambiental, entre otros- sean objeto de deliberaci6n
cion", Esto quiere decir que a pesar de los esfuerzos para lograr el publica entre los actores interesados, se fortalecera un proceso de
aprendizaje colectivo importante para la construcci6n y solidifica­
cion de una cultura politica mas dernocratica y participativa.

8 Adernas, el sector ambiental, por su complejidad, no escapa a las dificulta­

des practicas sefialadas por Herbert Simon en cuanto a la informacion in­

complera y a las limitaciones de tiempo y de recursos que conducen a escoger 9 En este sentido, seria precise pensar en introducir las practicas de tipo

la primera solucion satisfactoria desde el punto de vista del decisor (ver evaluacion pluralista en la evaluacion de impacto arnbienral, (ver mas ade­
capitulo III). lante).

146 147
 ,~

POUrrCAS PUBUCAS t
,t
ANDRE-NoEL Rom ..- ----_.- . _._,.~---_._---, ..._-------_._-,~------.~-_.,---~--
,--,_._-<-_..~---_ ----

Otra limitacion 0 restricci6n que se deberia analizar con mas
frecuencia en una evaluaci6n ex ante, es la que introduce un analisis
de factibilidad desde el punto de vista politico. Tal y como 10
seiiala Majone (1997:120), desatender los problemas de factibilidad
politica es suponer de manera err6nea que "las politicas pueden
ejecutarse por decreto", El analisis de factibilidad politica perrnite
asegurarse de que la acci6n politica escogida podra implementarse
con cierta garantia de exito, Para ello es primordial analizar cuales
son los instrumentos de politica que se pueden usar, con quien el
gobernante debe compartir su autoridad y cuales son los actores
politicos y burocraticos cuyo apoyo se necesita (Majone, 1997:120).
En su propuesta de clasificaci6n de las diferentes restricciones de
tipo politico, Majone (1997:122ss) establece tres distinciones basi­
cas: una, entre las restricciones objetivas (leyes naturales y tecnicas)
y las autoimpuestas (elecciones y compromisos libres), otra, entre
metas y restricciones 10 y, la Ultima, entre las limitaciones de largo
plazo y las de corto plazo. Sin embargo, el asesor de politicas no
debe limitarse a buscar las soluciones dentro de los limites dados
hie y nunc (aqui y ahora), sino que debe ayudar a expandir las fron­
teras de 10 posible. Las restricciones de tipo politico e institucional,
contrariamente a las limitaciones impuestas por las leyes de la natu­
raleza, son susceptibles de cambio, El papel de la argurnentaci6n y
.de la persuasion en la formulaci6n de politicas es aqui fundamen­
tal. Max Weber nos recuerda que a 10 largo de la historia el ser
humano no habria alcanzado 10 posible si una y otra vez no hubie­
se buscado 10 imposible (Weber, 1959)11.
10Si el elaborador de politica esta dispuesto a cambiar un valor particular (en
el margen) por otros valores, se trata de una meta, en caso contrario es una
restricci6n -autoimpuesta-. (Majone, 1997:127).
11 Idea que tanto los «socialistas ut6picos» (capaces de anticipar) del siglo
XIX como los contemporaneos, lograron condensar en una reivindicacion
parad6jica: "Sean realistas: [exijan 10irnposiblel".
3.1.2. LA EVALUACION CONCOMITANTE
t
Otro momenta posible de la evaluaci6n es el que acompaiia la
puesta en marcha del proyecto 0 programa. El objetivo es, por t
una parte, controlar el buen desarrollo de los procedimientos pre­ )
vistos y, por otra, perrnitir la detecci6n de problemas para poder )
realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un segui­ )
miento 0 monitoreo a las actividades de implementacion de un
)
programa -insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc.­
Este tipo de evaluaci6n puede ser de caracter continuo 0 peri6di­ »
co (semestral 0 anual) y puede ser realizado por personal de la )
misma administracion --control interno- 0 por grupos externos
)
como en los casos de la interventoria 0 de la veeduria (ver
Bussmann y otros, 1998:140-150). )
La evaluaci6n continua tiende a ser mas amplia que el monitoreo )
por ser concebida como un instrumento que suministra inforrna­
ci6n permanente para ajustar continuamente tanto los objetivos como
»
)
los medios y los procesos de una politica 0 de una acci6n publica.
Es de particular interes en los casos en que exista gran incertidwnbre )
sobre los efectos de una politica por su complejidad 0 su caracter )
innovador. La evaluaci6n continua es segurarnente una de las mas
)
importantes para el exito de un prograrna, sin embargo, es la que
menos se practica debido a los costos que ella implica. »
La evaluaci6n penodica consiste en un control de las actividades )
realizadas de tiempo en tiempo y permite conocer en que va el )
proceso con relaci6n a la planificaci6n establecida, para luego de­
)
terminar correctivos. La inclusion en un programa de una evalua­
ci6n de este tipo obliga a que se haya previsto una programaci6n )
de las actividades con un cronograrna.
Otra figura conocida es la auditoria. En este caso se trata de ••
realizar un informe (periodico 0 final) a partir de docwnentos y
libros que dan cuenta de las actividades realizadas por las entida­
des implementadoras. Por 10 general los auditores son externos a
••
la entidad y se limitan a la revision y control periodico de la conta­
bilidad y la gesti6n de la entidad. La auditoria es un instrumento de ••
••
control de gesti6n y, en este sentido, es un elemento particular den­
tro de un proceso mas arnplio de evaluaci6n.

148 149
•
 ANDRE-NOEL Rom
~_'<A""'~'_~'"_._,~,_« _ _~_~
»~'_--""~' ' _ _ v., _ _ ~ .. _,_,~_.~._~,_.~._.,
3.1.3. LA EVALUACI6N EX POST
La evaluaci6n ex post, retrospectiva 0 a posteriori es la que se
realiza con mas frecuencia. Se trata en este caso de analizar los
efectos de un programa 0 de una politica publica luego de efec­
tuada su implementaci6n. La finalidad de una evaluaci6n expost es
generalmente la obtencion de conocimientos y ensefianzas para
decisiones futuras.
La realizacion de una evaluaci6n ex post de una politica publica
requiere de un cierto rigor y descansa en el uso apropiado de he­
rramienras metodol6gicas -tanto cualitativas y cuantitativas- desa­
rrolladas por las ciencias sociales como la estadistica, las entrevistas,
los sondeos, los analisis de informes y de textos, etc. A continua­
cion, se presenta breve mente una metodologia de evaluaci6n ex
post de politicas piiblicas por expertos externos".
El trabajo de evaluaci6n de una politica publica empieza con un
p"!yedo de eva/uaeiOn cuya duraci6n se estima en aproximadamente
dos meses. Un proyeeto de evaluaci6n incluye un esbOifJ de pr'!Yedo (0
preproyecto) y un estudio dejactibilidad. El primero tiene como obje­
tivo precisar el contenido de la evaluaci6n, y el segundo tiene que
resolver los problemas metodol6gicos para su realizacion.
El preproyecto de evaluacion se estructura a partir de cinco
preguntas concebidas como etapas sucesivas y necesarias. Los
evaluadores deben realizar una investigaci6n preliminar con el fin
de darles respuesta en un texto breve de aproximadamente cinco
paginas:
- ~Cuiles son los estudios ya realizados, en curso
sobre el tema?
:;;;
12 Es la rnetodologia utilizada por la Cornision Extema de Evaluacion de
las Polfticas Publicas del Canton de Ginebra (Suiza). Es adaptada y simpli­
ficada libremente por eI autor a partir de su presentacion en Cetel (2000).
150
~. _ _•. ~_,.~~. _ _•••. ,.~
PoIlnCAS PUBUCAS
- ~Cuiles son las modificaciones normativas ya realizadas, en cur­
so 0 proyectadas?
- ~Cuiles son los interrogantes que se deben tratar? (el problema a
analizar)
- ~Cuiles son los otros interrogantes posibles y que se descartan?
- ~Cuiles pueden ser las consecuencias practicas y financieras de la
evaluaci6n? (propuestas imaginativas de politicas altemativas)
Luego, el estudio de factibilidad indicara, de manera sucinta y
clara, como y con que medios se van a alcanzar los objetivos de la
evaluaci6n, para 10 cual el estudio de factibilidad debe responder a
las siguientes preguntas:
- ~Es factible la evaluaci6n y, si 10 es, ~con cual enfoque
metodol6gico? ~con el enfoque global 0 por caso(s)? si es de caso(s),
~cuil(es) y por que? .
- Con base en los rnetodos y medios disponibles, ~cuiles son los
interrogantes (formulados en el proyecto) que se pueden seleccio­
nar definitivamente, y cuales hay que descartar y por que?
- ~Cuiles son los datos disponibles y que dicen?
- ~C6mo se van a recolectar las informaciones necesarias?
- ~Cuiles son las personas a entrevistar?
- ~C6mo van a tratarse los datos?
- ~C6mo esta estructurado el proceso de evaluaci6n? (planifica­
cion, etapas, encuestas, cronograma)
En su conjunto el proyecto de evaluaci6n esta concebido para
ser presentado al solicitante con el fin de que decida si adjudica el
contrato para la realizaci6n de la evaluaci6n propiamente dicha.
0 proyectados A continuaci6n se presentan con mayor profundidad algunos
aspectos relevantes para la elaboraci6n de un proyecto de evalua­
cion y que ilustran la complejidad del asunto.
3.2. LA FINAUDAD Y EL OBJETO DE LA EVALUACI6N
Reflexionar sobre los objetivos que se buscan a traves de la
realizaci6n de una evaluaci6n es una etapa inicial indispensable a
todo proceso de evaluaci6n serio. De la finalidad de la evaluaci6n
y de las caracterfsticas del objeto a evaluar van a depender tanto 10
que se evahia concretamente como el modo de evaluar.
151
 ,, /

ANDRE-NOEL ROTH
"-"_. __._----- _--_._-_._------------­
.. PoLlnCAS PUBUCAS
,
3.2.1. EVALUACION RECAPITULATIVA Y EVALUACION ENDOFORMATIVA

Segun el interes que motiva a los evaluadores (0 a sus solicitan­

grama y en el caso de la implernentacion de un programa ya exis­
tente en un contexto diferente. Realizar una evaluaci6n, antes de
tomar la decisi6n de implementar un nuevo programa, permitiria
,,•
tes) se pueden distinguir varios tipos de evaluaci6n. Una de las seguramente ahorrar recursos y evitar posteriores problemas
distinciones mas conocidas y utiles consiste en diferenciar las eva­ (Monnier, .1998:114). )
luaciones segun dos finalidades principales. Si el objetivo de la eva­ )
luaci6n es informar a los propios actores de un programa para 1-~- CARACl'ERiSTICAS DE UNA EVALUACI6N
que estes puedan modificar sus acciones para mejorar y transfor­ »
,
SEGUN SUS FINALIDADES
mar dicho programa, entonces se habla de una evaluaci6n )
endoformativa. Si la finalidad de la evaluaci6n es informar al publico
en general 0 a actores externos sobre un programa en particular
)
para que se formen una opini6n sobre su valor intrinseco, enton­
ces se habla, en este caso, de una evaluaci6n recapitulativa (summative )
evaluation). Objetivos: )
La evaluaci6n endoformativa busca ayudar a los responsables Ac;lll.ptat ufill'
c'. irtl'iovad6rienun )
de un programa. En cambio, la evaluaci6n recapitulativa es util ;:L;:;r _ ..contexto
para los proveedores de recursos que deben tomar la decisi6n de :OestiItatarios: .'dereerninado )
seguir 0 parar el apoyo a tal 0 cual programa y, tambien, para '1,<>sp~tagorUsta~ Destinatarios: )
;~~~1'd~"ad69': .' Eqtppo IOC:al
otros actores que proyectan eventualmente implementar un pro­ '-.; .'. -. ; . encargado de la )
grama similar en otro lugar (Monnier, 1999:112). Hist6ricamente --aqaptaci6n
)
son las limitaciones intrinsecas de las evaluaciones recapitulativas .Obj~ti'w>s:
'-Validaci6n
Objetivos: . )
--centradas mas que to do en el programa mismo- las que han 0
Certificaci6n 0
-~raJ1'tiade 1~ )
conducido al desarrollo de concepciones endoformativas para la innovaci6n delimitaci6n del
evaluaci6n. Estas ultimas toman en cuenta no s6lo el valor del
programa como tal, sino que evaluan adernas el contexto 0 entor­
Destinatarios:
Reaporiaables
camp9 de
aplicaci6n de la »
nacionales y innovaci6n )
no del programa. Este aspecto de la evaluaci6n es particularmente ,cDestinatarios:
'locales, -colegas.
importante cuando el objetivo es de implementar programas expeitos, Resporisables )
riacrorialea,
novedosos en contextos locales diferentes. Un programa nuevo 0 profesionales,
utilizadores Responsables .J
experimental puede dar excelentes resultados en la ciudad X, pero localesintecesados
. potenciales j
puede fracasar en otra ciudad debido a que el contexto es diferen­ por Ia innovaci6n
teo Es el problema clasico de las transferencias de soluciones tecni­ »
.•
cas, administrativas 0 politicas que se aplican sin tener en cuenta las Fuente: Monnier, (1998:114). Adaptaci6n A. Roth
diferencias de contextos existentes --culturales, sociales, economi­

••
3.2.2. MODOS DE EVALUACION

.
cos, ideo16gicos, etc.- entre ellugar de creaci6n de un programa y
su implementaci6n en otro.
El cuadro 1-V indica las principales caracteristicas de las eva­ Por su parte, Maione (1999:214ss) considera tres modos de
evaluaci6n del quese evalua: los insumos utilizados, los procesos 0
luaciones cuando se trata de la creaci6n de un nuevo tipo de pro-
.

152 153
•

 ANDRE-NoEL Rom
los resultados obtenidos. En el primer caso la evaluaci6n se centra
en "los recursos, habilidades y personas que participan en la activi­
dad"; en el segundo, "se consideran los metodos empleados para
transformar los insumos politicos, econ6micos y de otra clase en
productos 0 resultados"; y, finalrnente, la evaluaci6n de resultados
"se concentra en los productos 0 consecuencias de una actividad
particular" (Majone, 1999:219). Cada modo de evaluaci6n tiene
sus ventajas y desventajas en cuanto a la informaci6n que brinda a
los evaluadores.
Segiin Majone (1999:224) la eleccion de uno u otro modo de
evaluaci6n va a depender de dos elementos: el grado de
mensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento del
proceso. Por ejemplo, una actividad como la ensefianza tiene un
bajo grado de mensurabilidad de resultados (~c6mo medir la edu­
caci6n?) En este caso, si los resultados son de diflcil medici6n y,
ademas, el conocimiento del proceso es deficiente, se escogera pre­
feriblemente una evaluaci6n de insumos. En cambio, por ejemplo, 1a
fabricaci6n de un bien estandarizado es facilmente mensurable. El
modo de evaluar, entonces, podra ser una evaluaci6n de resultados,
10 cual significa que el modo de evaluar va a depender de las condi­
ciones que ofrece el tipo de programa (ver cuadro 2-V).
!Ii
2-~- CONDICIONES DE VIABIUDAD DE LOS MODOS DE EVALUACI6N
. Evaluacion por elEvaluac16n'por el
proceso .. insumo ..
Fuente: Majone (1999:224)
154
Po!irI01S PUBU0lS
La evaluaci6n de resultados es obviamente la preferida. Pero
las condiciones 6ptimas para llevarla a cabo en el sector publico
son raramente reunidas. Se necesitaria que los objetivos de los
programas publicos esten fijados precisamente, que se puedan
medir los resultados sin ambigiiedades y que se disponga de un
instrumento de medici6n confiable (Majone, 1999:220). Cuando
estas condiciones no estan presentes, es recomendable descartar
este modo de evaluaci6n. Una alternativa puede ser la evaluaci6n
de insumos porque permite conocer 10que se ha utilizado (~cuanto
cost6?) para realizar un proyecto 0 una actividad, pero no nos
dice nada sobre los resultados obtenidos 0 sobre la adecuaci6n
de los procesos puestos en marcha. Este modo de evaluaci6n
corresponde mas a una evaluaci6n de tipo ex ante y facilita res­
ponder de que se dispone en terrninos de personal, de dinero, de
apoyo, de informaci6n, etc., para realizar la tarea, Muchos pro­
gramas suelen situarse entre los dos extremos del cuadro -bajo e
incompleto 0 alto y completo-, 10 que invita a construir mode­
los que mezclan elementos de los tres modos de evaluaci6n
(Maione, 1999:225).
3.2.3. NlVELES DE EVALUACI6N
Otros autores distinguen de otra manera las diferentes modalida­
des de concebir 1a eva1uaci6n. Por ejemplo, Nioche (1982a) propone
cinco niveles de evaluaci6n: evaluaci6n a nivel de medios, de resulta­
dos, de irnpactos, de eficiencia y de satisfacci6n (ver cuadro 3-V).
LA EVALUACI6N A NlVEL DE MEDIOS
La evaluaci6n a nivel de medios es la forma mas elemental de
realizar una evaluaci6n y consiste en verificar si los medios previs­
tos para la irnplementaci6n de una decision han sido efectivamen­
te puestos a disposicion en el espacio y en el tiempo indicados y si
se han utilizado (por ejemplo el nivel de ejecuci6n presupuestal).
Es 10 que en general realizan entidades como las Contralorias y las
oficinas de control interno de las administraciones, en el caso de
Colombia. Las evaluaciones de este tipo, por supuesto importan­
155
 ,

ANDRE-NOEL ROlli
..
PoUnCAS PUBUCAS
~'_ ~._-----------,-----------
•,
t
tes, no dicen nada sobre las consecuencias de la acci6n publica ni 3-V:- Los NIVELES DE EVALUACION ,
sobre el proceso de implementaci6n.

LA EVALUACION A NIVEL DE RESULTADOS

I
ACTORES

I
OUTPUT EVALUACI6N
,•
•,
Publico

Esta evaluaci6n es la mas comun y consiste en responder a la

1 ~ ,
siguiente pregunta: ~logr6 el programa publico alcanzar los objeti­ Necesidades t
vos fijados? En otras palabras, esta evaluaci6n indica los resulta­ Problemas
dos de la acci6n publica y los compara con los objetivos previstos.
La evaluaci6n a nivel de resultados mide los efectos inmediatos alcan­
zados por la entidad de ejecuci6n a traves de indicadores general­
Decisores

politicos

•
t
)
mente cuantitativos que dan cuenta de su actividad «productiva»
(~cuantas personas capacitadas?, ~cuantas intervenciones quinirgi­ -0-1 )
Objetivos
cas?, ~cuantos expedientes tratados?) La evaluaci6n a nivel de re­ ! )
I

sultados es la base de los informes de actividades y en muchos )

Programa de acci6n i
casos se complementa con una evaluaci6n a nivel de impactos. 1 )
Medios i
LA EVALUACION A NIVEL DE IMPACTOS -...t-J
I
)

I ReSU~sJ I
Sistema )
En la evaluaci6n a nivel de impactos se consideran datos mas cua­ administrativo )
litativos para determinar los efectos previstos y no previstos que
»
1 ~ =I
indujeron la acci6n publica en el entorno social y econ6mico. Este
tipo de evaluaci6n, que se lleva a cabo frecuentemente a traves de )
tecnicas formalizadas como Delphi 0 el Analisis multicritenos, tiende
a crear un consenso artificial entre los actores alrededor de un
I Reilizacione. __ ).

instrumento de medicion. Una debilidad de estas evaluaciones ra­ »

dica en que no toman en cuenta las dificultades que ocurren duran­ Grupos »
te la implementaci6n. Ademas, el hecho de conocer de antemano
los criterios de evaluaci6n que se aplican de manera periodica pue­
objetivos »
)

•»
de generar comportamientos que bus can satisfacer los criterios Otros
establecidos mas que los problemas que suscitaron la formulaci6n gmpos
e implementaci6n de la acci6n publica.

LA EVALUACION A NIVEL DE EFICIENCIA •

»
La evaluaci6n a nivel de eficiencia tiene como objetivo relacio­
nar los efectos realmente obtenidos con los medios utilizados. Su ••
156 157 ••
JIi
ANDRE-NoEL RJJm
e.e e c e c < c e c c c c " ' _ e c _ _ c_ ..
finalidad es determinar el grado de eficiencia del dispositivo crea­
do para el programa. Con este tipo de evaluaci6n se obtiene una
descripci6n muy valiosa de los hechos ocurridos durante la
implementaci6n, pero, sin embargo, no explica por que se produ­
jeron estos hechos. Se utilizan a menudo los modelos costos-efica­
cia y costos-beneficios, esta vez en un contexto ex post.
LA EVALUACION A NIVEL DE SATISFACCION
La evaluaci6n a nivel de satisfacci6n consiste en dejar de lado los
objetivos del programa en consideraci6n, para responder a la pre­
gunta: ~los efectos del programa han satisfecho las necesidades fun­
damentales? Aqui se considera, no sin l6gica, que la raz6n de ser de
la acci6n publica no es necesariamente la de cumplir con unos obie­
tivos fijados a traves de un proceso institucional de decisi6n, sino la
de resolver los problemas esenciales de una poblaci6n.
El interes en este tipo de evaluaci6n, poco utilizada, radica en el
hecho de que los efectos de una politica pueden, por ejemplo, no
corresponder a los objetivos iniciales (efectos no previstos) pero
satisfacer a la poblaci6n. La dificultad de estas evaluaciones se en­
cuentra en la definici6n de las necesidades fundamentales, y su ven­
taja es que permite al evaluador no sesgar su percepci6n de la politica
con los objetivos fijados, ya que estos ultimos pueden funcionar
como orejeras para el evaluador (efecto de vision-tunel) que no le
van a permitir considerar los efectos no previstos como negativos
(efectos «perversos») (Monnier, 1992:104-105).
3.3. Los EVALUADORES
Finalmente, el Ultimo interrogante acerca de quien evalua, hace
referencia, desde luego, a los evaluadores de la acci6n publica. La
problematica de cualquier tipo de evaluaci6n se distingue por su
reflexi6n sobre la posici6n y el papel de quienes evaluan, Es preci­
so aclarar que el evaluador de pollticas no puede reemplazar el
debate politico y la responsabilidad de los actores politicos. Por 10
general, el evaluador trabaja para un cliente y por 10 tanto no es un
actor publico. La que S1 hace es aportar conocimiento argumenta­
158
POLJrrCAJ pr)BUCAf
do a partir de observaciones concretas basadas en normas y valo­
res (Meny, Thoenig, 1992:212). En su trabajo, el experto utiliza las
herramientas cualitativas y cuantitativas que ofrecen las ciencias so­
ciales. Desde hace algunos afios existe un cierto desarrollo de insti­
rutos publicos y privados especializados en la realizaci6n de todo
tipo de evaluaciones. Es de anotar que el desarrollo satisfactorio
de la evaluaci6n como actividad profesional depende de que se
cumplan algunas condiciones preliminares como:
_"una relativa independencia de los organismos de evaluaci6n fren­
te a los solicitantes para permitir el ejercicio critico y responsable (...);
_ Una cap acidad pluridisciplinar de los evaluadores;
_Una transparencia suficiente de la informaci6n administrativa que
perrnita el acceso a las fuentes;
_ Una pluralidad de 6rganos de evaluaci6n que permita la emula­
ci6n entre expertos y su utilizaci6n por los decisores (oo.)" (Monnier
en Meny, Thoenig, 1992:213),
_ Una garantia de publicidad y de acceso a los resultados e infer­
mes (Monnier, 1997).
Existen tres modalidades de evaluaci6n segUn la posici6n de
los evaluadores: la evaluaci6n externa (heteroevaluaci6n), la eva­
luaci6n mixta (pluralista, multiple) y la evaluaci6n interna
( autoevaluaci6n). La primera, la evaluaci6n externa, corresponde
al modelo clasico de la contratacion de expertos externos a la en­
tidad y al programa que se pretende evaluar. Otra posibilidad,
cercana a la anterior pero con objetivos generalmente diferentes,
consiste en la realizaci6n de la evaluaci6n por especialistas de la
misma administraci6n cuya funci6n es el seguimiento y control de
la actividad de la administraci6n -por eiernplo, oficina de planeaci6n,
control interno, contraloria-.
Para responder a la limitaci6n inherente a este tipo de evalua­
cion realizada por personas externas al proceso a evaluar (ver arri­
ba), se desarroll6 la modalidad de evaluaci6n mixta que consiste
en conformar uno 0 varios equipos de evaluadores en los cuales
participan tanto expertos externos como ejecutores del programa
y beneficiarios. Para finalizar, la evaluaci6n interna 0 la autoeva­
luaci6n consiste en la realizaci6n de la evaluaci6n por los ejecutores
y beneficiarios mismos del programa (ver cuadro 4-V).
159
 ,
t
ANDRE-NoEL Rom POLlrrCAS PUBUCAS
,
t

4-~- TIPOS DE EVALUACI6N Y EVALUADORES
licia, juez, economista, sindicalista, empleador, indigena, etc. De
esta manera se refleja "la diversidad de necesidades, intereses y
preocupaciones de los actores e interesados" (Majone, 1999:217).
)
•
Si se reconoce la legitimidad de estas perspectivas variadas sobre )

Expertos extemos ' DiagnQstic~; .' ,'. "',

a Ia entidad y
una politica especifica, entonces es necesario recurrir al concepto
de evaluaci6n pluralista (Monnier, 1992) 0 multiple (Majone, ••
•
«objeti,vos»'. .' 1999:215ss). La arnbici6n (y la dificultad) central de la evaluaci6n
personal •Auditona',\ ',.'"
especializado "ControLcle~s4QQ.:'~ pluralista 0 multiple es "contribuir a un entendimiento comparti­
perteneciente a la j seguimiento' . do de las diversas perspectivas criticas" y no solamente combi­ t
entidad (control
interne)
nar 0 yuxtaponer "criterios parciales en un criterio general"
(Majone, 1999:216).
En este sentido la evaluaci6n pluralista busca favorecer la intro­
•
)
Expertos externos, Mejorarla )
ducci6n de otros criterios, en general mas cualitativos, y
ejecutores y medianteprocesos •. ' )
metodologias y dispositivos de trabajo mas participativos. Con
beneficiaries/ de di~logoyde
ap relld1za je " '" esto se pretende favorecer un aprendizaje colectivo de los proble­ )
mas e introducir mayor flexibilidad en la frecuente rigidez norma­
colectivo­ )
tiva de los modelos de los expertos. Estas practicas deberian facilitar
,Apren4i~~je el dialogo entre las partes involucradas, con el fin de posibilitar )
, colectivoYi".> consensos negociados mas autenticos y legitimos. Se trata de una )
autoplaneacion, r ' verdadera pedagogia de la actividad politica, de la democracia,
participaci6n
)
que apunta a la construcci6n de lenguajes comunes entre politicos,
)
A. Roth expertos y ciudadanos",
La evaluaci6n pluralista se distingue de la evaluaci6n externa »
por la creaci6n de dispositivos de evaluaci6n mixtos -expertos, »
4. UN MODELO DE EVALUACI6N MIXTA: ejecutores, beneficiarios-. Se reconoce asi la existencia y la
centralidad de los actores involucrados. Este tipo de evaluaci6n
»
LA EVALUACI6N PLURAUSTA
se entiende como un proceso nunca acabado de aprendizaje co­ »
4.1. PRESENTACI6N lectivo que se interesa por la resoluci6n de los problemas socia­ )
les emergentes -por medio de un dialogo entre expertos, actores )
La evaluacion pluralista es parte de la familia de evaluaciones
que comparte la idea de que los evaluadores ya no pueden ser
»
solamente un grupo de expertos «objetivos» y generalmente ex­ »
ternos al programa sometido a evaluaci6n (como se concebia en )
el lriforme De/eau). Es evidente que los criterios de evaluaci6n de
una politica publica van a ser distintos en funci6n de la posicion ••
que ocupa el evaluador en un programa especifico: politico, ex­
perto, funcionario encargado de la implementacion, usuario, po- 13 Ver tarnbien la secci6n titulada "Decision y democracia" en el capitulo III.
••
160 ,::tjt.~,-~)~.;
:,:~;f}iJ!<Jp~~ ., 161

•
 POLirrCAS PUBUCAS
ANDRE-NoEL Rom "'_"N _ _ ' _ " " ~ ~ ~ ~ ~h'_ .'~ __ ,~, ..
~_'~·.·_u."N'n~_," · ~ ~ ' ~ _ , · ~ _ v ~ __ ~~ ·,_ _ ,._, ~_~"_,,,,_._,_.

y beneficiarios invo1ucrados- mas que por 1a realizaci6n de obje­ cualitativos de los expertos extemos sobre 1a realidad de los pro­
tivos explicitos fijados a priori. E1 objetivo de 1a evaluaci6n ya no cesos intemos de 1a organizaci6n sometida a evaluaci6n.
consiste en encontrar 1a mejor soluci6n 0 1a 6ptima desde el punto Si, como 10 considera Monnier (1998:111), 1a "utilidad social
de vista «tecnico», sino 1a mas «satisfaciente» segUn el contexto (en de una evaluaci6n depende de las condiciones de apropiaci6n de
" el sentido de Simon, ver capitulo III), La evoluci6n del contexto las conc1usiones por parte de los actores socia1es a los cua1es esta
en el cual estan inmersos tanto el programa como los actores y las destinada", entonces toma especial importancia 1a relaci6n de
experiencias individuales y co1ectivas de los actores y beneficiarios confianza y de co1aboraci6n que se estab1ece entre eva1uadores y
implican que estos tienden a cambiar sus aspiraciones frente a las eva1uados.
realizaciones del programa. Por eso, 1a evaluaci6n como ayuda Esta relaci6n es necesaria para facilitar un proceso de transfor­
para los decisores es aun mas necesaria en un contexto incierto e maci6n de las ideas, como paso inicial a 1a aceptaci6n de un cam­
imprevisib1e porque 1a estabilidad y el caracter concreto de los bio y a su imp1ementaci6n. Entonces, ~es preferib1e exc1uir 1a
objetivos son menores. De hecho una evaluaci6n p1uralista tiende participaci6n de expertos extemos? Monnier (1998:110, 116) esti­
a ser endoformativa. rna, sin embargo, que no es 1a mejor soluci6n, porque al elirninar
una participaci6n externa a1 programa evaluado es muy probable
4.2. UN DISPOSmvO PARA lA EVALUACI6N PLURAUSTA que para los actores externos se disrninuya 1a credibilidad de 1a
evaluaci6n. En efecto, siempre va a existir el riesgo de que 1a eva­
La realizaci6n de una evaluaci6n p1uralista necesita 1a puesta en luacion se transforme en, 0 se perciba como, una evaluacion que
marcha de un dispositivo practico mas complejo que en el caso de busca unicamente justificar 0 ensa1zar una actividad, una gesti6n 0
una evaluaci6n clasica, SegUn 1a presentaci6n hecha por Monnier una organizaci6n (evaluaci6n pro domo).
(1998:114ss) el enfoque tradicional, que se debe evitar, se desarro­ Es precisamente para salir de esta dob1e dificultad que Monnier
lla en cuatro etapas: defiende 1arealizaci6n de evaluaciones p1uralistas. A titulo de ejem­
- Contrataci6n por pane de la entidad responsab1e (generalmente p10, a continuaci6n se presenta el dispositivo que propone este
,'[
1a que financia un programa) de un equipo de expertos indepen­ autor para 1a realizaci6n de este tipo de eva1uaciones. Es posib1e, a
dientes; partir de este modelo general, imaginar dispositivos apropiados a
- Entrevistas con los responsab1es del programa y medici6n de los cada siruacion particular.
efectos; Monnier (1998:116ss) recornienda 1a constituci6n de un dispo­
- Redacci6n del informe de evaluaci6n; sitivo idoneo (cuadro 5-V) para llevar a cabo una eva1uaci6n
- Publicaci6n y divulgaci6n del informe de evaluaci6n con sus con­ endoformativa que se constituye como un verdadero 1ugar de
secuentes efectos por parte de 1a entidad contratante 0 el archivo negociaci6n entre los diversos actores invo1ucrados.
de dicho informe. El elemento central de esta propuesta metodo16gica descan­
Para Monnier (1998:116), este tipo de evaluaci6n es altamente sa en 1a creaci6n de una estructura ad hoc tempora111amada ins/an­
contraproducente porque 1a experiencia ha demostrado que si no cia de evaluation y conformada por los diversos protagonistas del
se cuenta con una participacion de los evaluados, 1a reco1ecci6n de programa. La conformaci6n de esta instancia es delicada en 1a
datos e informacion es dificil, 0 resulta de pesima calidad. Segun medida en que los participantes deb en ser personas que dispongan
algunos estudios las evaluaciones extemas tienden a ser de calidad de tiempo y acnien de buena fe. Adernas, deben estar dispuestas a
inferior a las realizadas por personas pertenecientes a 1a rnisma dialogar y tener 1a vo1untad y el interes de reflexionar co1ectiva­
organizacion. Esta siruacion se debe a 1a falta de conocirnientos mente -y no imponer puntOS de vista de manera intransigente).

163
162
 ,
t
ANDRE-NoEL Rom Pouttcss PUBUCAJ
,t

5-V:- DISPOSITIVO DE EVALUACI6N PLURALISTA forma de este modo en un documento formal que describe el
trabajo realizado, las informaciones recolectadas y da cuenta de las
negociaciones alcanzadas entre los distintos protagonistas del pro­
••
grama en relacion con la interpretacion de los hechos y de las me­ )
Instancia de joras posibles (1998:116). )

•
evaluacion que incllfYe Cuando no es posible proceder a una evaluacion de este tipo,
Solicitantes --~ destinatanos y adores
de fa acaon
---. Informe
publico el autor recomienda la realizacion de varias evaluaciones paralelas
de tipo recapitulativo, solicitadas por cada uno de los actores t
I
I
involucrados con equipos distintos. Por ejemplo, la manera mas )
I
.
•
I ~
I
I
simple y mas economica consiste en realizar dos evaluaciones pa­
I
I ralelas contradictorias: una a favor del programa y la otra opuesta.
)

•
I

En todo caso, la evaluacion debe evitar tornarse en un procedi­

miento rigido destinado principal, si no unicamente, a la "verifica­ )
cion del respeto a las reglas administrativas 0 de la buena gestion )
Financiacion Metodologia Interpretacion de los medios y recursos" (Monnier, 1998:117). )
EI trabajo central del equipo evaluador consiste en facilitar la
negociacion entre las distintas perspectivas para ayudar a una toma »
de decision en vista de la resolucion de los problemas de la accion )
Recoleccion publica. En esta perspectiva, Monnier (1998:117-8) indica algunas )
de
II' informacion
finalidades hacia las euales apuntan las negociaciones:
- La construccion de un sistema integral de recoleccion y trata­
»
Equipo miento de la informacion (economica, social y operativa) gracias a t
I Contrato 1.---­ encargado de fa .. I la colaboracion activa de los actores de la accion; )
»
~
evaluacion - La revelacion de las coacciones (0 de las dificultades encontra­
das) de orden tecnico, econornico, cultural 0 politico, relacionadas
al entomo en el cual se implernenta el programa; »
Fuente: Monnier (1998:116) - La concepcion de nuevos medios (0 de ajustes) reconocidos por »
los diferentes actores como susceptibles de aportar una solucion al )
SegUn la propuesta iinicamente esta instancia esta habilitada para problema social en cuestion;
t
•
definir los objetivos de la evaluacion, fijar la metodologia de tra­ - La clarificacion de la naturaleza del problema social que motive
bajo, seleccionar los datos a recolectar, asi como proponer crite­ la reaccion inicial;
rios de evaluacion a traves de un proceso de negociacion. La - El surgimiento de conflictos en la interpretacion de los hechos y )
instancia de evaluacion realiza el seguimiento a las actividades del la definicion de los objetivos de la accion; j
equipo evaluador conformado por los expertos externos. Es im­
portante que los solicitantes de la evaluacion no tengan mayor in­
fluencia sobre las orientaciones y el desarrollo de la evaluacion que
- EI aprendizaje de un lenguaje y de conceptos compartidos por
aculturacion reciproca de los diferentes protagonistas; es decir la
constirucion y la generalizacion de 10 que se puede llamar un refe­
••
la ejercida por miembros de la instanaa. EI inforrne final se trans- rente compartido;
•
164 165
•'.
'''~

ANDRE-NoEL Rom
"" "·_.~,".·~~.~",'V'A·.~"_.'"'.",

- El estirnulo al cambio social, a partir de la confrontacion cons­

tructiva de los valores y de los anhelos que existen en los diversos
sectores de la sociedad, y a partir del descubrimiento y encuentro
de capacidades creativas.
Para terminar este recorrido en el tema de la evaluacion de las
politicas public as es preciso recordar que la evaluacion sigue sien­
do ante todo un proceso politico, 10 cual quiere decir que la prac­
tica de la evaluacion no esta exenta de situaciones de arbitraje entre
concepciones divergentes. Participa de este proceso politico la elec­
cion entre sistemas de clasificacion, de referentes, de conceptos, de
teorias, de modelos 0 de puntos de vista seleccionados 0 descarta­
dos. En este sentido la evaluacion es parte de la contienda politica,
rehusar a reconocerlo seria engaiioso e intentar escapar a esta di­
mension significaria renunciar a esperar de la evaluacion una cierta
utilidad social. Por eso a la hora de lograr un efecto positivo, la
legitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entre
los protagonistas cobra mas importancia que la rigurosidad 0 la
objetividad de resultados a la cual pretenden llegar los expertos.
Para terminar, nada expresa mejor esta reflexion que la pregunta
formulada por Jobert y Warin (citados en Monnier, 1998:122):
"~Si las politicas publicas no se hicieron para los expertos ni para
los politicos, no seria mas preciso evaluarlas a partir de los criterios
de juicio de los destinatarios de estas?"

166