Diker y Serra - La Cuestión Docente PDF

La cuestin docente
Argentina: Las polticas

de capacitacin docente
Gabriela Diker
Juan Carlos Serra
Coleccin libros FLAPE 17
La cuestin docente
Argentina: Las polticas

de capacitacin docente
Gabriela Diker
Juan Carlos Serra
Foro Latinoamericano de Polticas Educativas FLAPE
(www.foro-latino.org)
Coordinacin general
Pablo Venegas. Programa Interdisciplinario
de Investigaciones Educativas - PIIE, Chile
Coordinaciones nacionales
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* Durante el perodo de elaboracin de los estudios la Coordinacin Nacional de FLAPE Per

estuvo a cargo de Fanny Muoz.
FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y ampliar es-
pacios de encuentro y articulacin de organizaciones de la sociedad civil
que promueven la defensa de la educacin pblica. FLAPE pretende invo-
lucrarse y comprometerse con el desarrollo de procesos democrticos de
cambio educativo y con la promocin de estrategias de movilizacin social
centrados en el reconocimiento del derecho inalienable a una educacin de
calidad para todos los latinoamericanos y latinoamericanas.
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LABORATORIO DE
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educacin
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las Polticas Educativas - OCIPE/IDEUCA, Nicaragua
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- OLPED, Brasil (www.olped.net)
piie Programa Interdisciplinario de Investigaciones en

Educacin - PIIE, Chile (www.piie.cl)
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pedagogica.edu.co)
Diker, Gabriela
La cuestin docente: Argentina, las polticas de capacitacin docente /
Gabriela Diker y Juan Carlos Serra
1a ed. - Buenos Aires: Fund. Laboratorio de Polticas Pblicas, 2008
E-Book- (Libros Flape / Flape)
ISBN 978-987-1396-24-5
1. Capacitacin Docente. I. Serra, Juan Carlos II. Ttulo
CDD 371.1
Fecha de catalogacin: 02/09/2008
FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundacin Ford
Coleccin Libros FLAPE

Coordinacin editorial: Ingrid Sverdlick
Correccin: Teresa Cillo
Diseo grfico y armado: Beatriz Burecovics y Leticia Stivel
Primera edicin: agosto de 2008
Se permite la reproduccin total o parcial de los contenidos de este libro,

citando la fuente y enviando copia de la publicacin al Foro Latinoamericano
de Polticas Educativas:
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de Investigaciones en Educacin (PIIE)
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La responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente libro

incumbe exclusivamente a los autores firmantes y su publicacin no
necesariamente refleja los puntos de vista de FLAPE.
ndice
Introduccin 7
Captulo 1. La configuracin de la capacitacin docente

en el sistema educativo argentino: del desarrollo
fragmentado a la concepcin de un sistema nacional 13
Los debates acerca de la capacitacin docente en
los orgenes del sistema educativo argentino:
el protagonismo de los educadores 14
El desarrollo de la capacitacin docente bajo el signo
de la fragmentacin y la heterogeneidad (1960-1990) 21
Hacia la configuracin de un sistema nacional de
capacitacin docente: la creacin de la Red Federal
de Formacin Docente Continua 27
El debilitamiento de los marcos regulatorios nacionales como
rasgo saliente de las polticas de capacitacin post-noventa 30
La capacitacin docente como poltica de desarrollo profesional:
de la regulacin a la promocin 31
Captulo 2. El desarrollo de la Red Federal de

Formacin Docente Continua: aspectos normativos
y condiciones de implementacin 37
La Red Federal de Formacin Docente Continua:
breve descripcin 38
Aspectos normativos en el desarrollo de la Red Federal de
Formacin Docente Continua 39
El escenario de la capacitacin a finales de los noventa:
organizacin, ejecucin y certificacin 50
El papel subordinado de los docentes en el marco de la
Reforma y la poltica de capacitacin 53
Captulo 3. La capacitacin docente con, en contra de y a
pesar de la Red Federal de Formacin Docente Continua 59
La capacitacin docente en la Ley de Educacin Nacional 61
Captulo 4. Qu esperan hoy los docentes de la

capacitacin docente? 69
Los aportes a la discusin de la nueva ley 69
El Censo Docente 2004 76
Captulo 5. Algunos problemas pendientes en el

campo de la capacitacin docente 79
La dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin:
obtencin de puntaje versus formacin profesional 79
Los cursos como dispositivo de capacitacin y restricciones al
desarrollo de alternativas 84
Bibliografa 91
Gabriela Diker Juan Carlos Serra 7
Introduccin
Si bien ya en los inicios de la institucionalizacin de la formacin

de maestros en la Argentina encontramos discusiones acerca de la
necesidad de asegurar que la misma acompae toda la carrera labo-
ral de los docentes, 1 es recin en la dcada pasada que la formacin
continua de docentes se convierte en objeto de poltica pblica en el
nivel nacional.
Este inters se inscribe en un movimiento de carcter interna-
cional (ocde, 1991; Imbernn, 1994), en cuyo marco y con distintas
denominaciones (perfeccionamiento posterior o en ejercicio, for-
macin en curso de empleo, capacitacin laboral de los docentes,
formacin post-inicial, entre otras)2 se alude a la necesidad de ase-
gurar una formacin que se contine a lo largo de toda la carrera pro-
fesional. Segn las coyunturas (por ejemplo, procesos de reforma) y
las necesidades del sistema educativo, a las instancias post-iniciales
de formacin se les atribuyen distintas funciones: actualizacin, re-
conversin, perfeccionamiento, preparacin para el desempeo de
1 Sobre este punto nos extenderemos ms adelante.

2 El objeto de este estudio es la formacin posterior a la formacin inicial o de grado
de los docentes. Aunque sus distintas denominaciones responden a concepciones diferentes,
aqu se emplearn en forma indistinta.
8 Argentina: las polticas de capacitacin docente
nuevas funciones, etc. En la Argentina, se ha llegado a hablar incluso

de reciclaje docente.
Ms all de la diversidad de denominaciones y funciones, hay co-
incidencia en que el sentido ltimo de toda poltica de capacitacin
de docentes en ejercicio es impactar de alguna manera sobre las
prcticas docentes. Sin embargo, este no es el nico efecto que tales
polticas producen. Segn sean sus caractersticas, tambin influyen
sobre la situacin laboral de los docentes y sus oportunidades de
desarrollo profesional, sobre su autorizacin o desautorizacin p-
blica como especialistas en la enseanza y sobre la jerarquizacin
de la profesin y la identidad profesional. De all que la definicin
de implementacin de polticas de capacitacin constituya siempre
un terreno de disputas en el que se visibiliza la cuestin docente de
mltiples maneras.
Es evidente que un aspecto fundamental de la cuestin est li-
gado a la concepcin del docente, de su rol y de su vnculo con el
conocimiento y, en este sentido, se torna especialmente relevante
la distincin entre los trminos empleados: capacitacin, actualiza-
cin, reciclaje, etctera; pero, al mismo tiempo, el tema excede en
mucho el problema de los docentes y sus conocimientos. Por una
parte, el acceso a la capacitacin constituye un derecho laboral de
los docentes, en la medida en que, de un modo u otro, ella incide en
el acceso, la estabilidad y el ascenso en los cargos (en el caso argen-
tino, prcticamente todo desplazamiento laboral est directamen-
te asociado al puntaje acumulado a partir de la certificacin de
capacitacin).3 Decimos que es un derecho en la medida en que un
acceso desigual a las oportunidades de capacitacin tambin impli-
ca una desigualdad en las oportunidades laborales; pero, adems,
constituye un derecho toda vez que se oriente a fortalecer la capaci-
dad de decisin y actuacin de los docentes contribuyendo de esta
manera a su desarrollo profesional.
3 Aunque en los procedimientos de ascenso no es esta la nica variable

considerada.
Al mismo tiempo, en el marco de la concepcin de formacin do-

cente continua, la capacitacin tambin se entiende como una obli-
gacin de los docentes, dado que se sostiene que, por definicin, la
formacin inicial no puede contener el conjunto de las herramientas
necesarias para asegurar buenos desempeos a lo largo de toda la
carrera profesional. En particular, en el contexto de las reformas edu-
cativas de los aos noventa, la concepcin de la capacitacin como
obligacin estuvo asociada, adems, a otras dos perspectivas: en
primer lugar como se expresaba en parte de los argumentos y diag-
nsticos que dieron lugar a estas reformas, a la consideracin de
que uno de los principales factores responsables de la baja calidad
educativa eran los docentes de all que muchas de esas polticas y
estrategias se orientaran a la formacin y capacitacin docente; en
segundo lugar, a que se entenda a la capacitacin como una herra-
mienta privilegiada para la implementacin de esa reforma educati-
va, en cuanto las polticas de capacitacin constituyen la principal
mediacin entre los objetivos y criterios definidos por la poltica edu-
cacional y las prcticas docentes que se pretende transformar (Vera
Godoy, 1990). 4
Precisamente esta intencionalidad de modificar la prctica em-
pleando a la capacitacin como palanca de cambio, fundamenta la
potencialidad del estudio de la capacitacin como puerta de entrada
a un importante conjunto de interrogantes respecto de las polticas
educativas. Detrs de los modelos de formacin docente continua
concebidos y desarrollados, hay un conjunto de supuestos en torno
de las condiciones laborales de los docentes, de la organizacin es-
colar, de la organizacin curricular y del lugar que el docente ocupa
4 En este sentido, es paradigmtico el texto de la Ley Federal de Educacin que sent

las bases legales para el proceso de reforma educativa desplegado en los aos noventa en la
Argentina. Aunque la ley seala genricamente que lo que constituye una obligacin es su
formacin y actualizacin permanente, en su artculo 46, inc. i, establece que se resguarda-
rn los derechos de los docentes slo a la capacitacin, actualizacin y nueva formulacin en
servicio, para adaptarse a los cambios curriculares requeridos, dejando claro que los esfuer-
zos del Estado van a tender a garantizar el acceso a instancias de capacitacin directamente
asociadas con las reformas, lo cual termina reduciendo el derecho a la capacitacin a los linea-
mientos de las nuevas polticas.
en el escenario escolar y en el sistema educativo. La coherencia o

las contradicciones entre las diversas polticas educativas espec-
ficas efectivamente desarrolladas en una u otra dimensin pueden
dar cuenta, en gran medida, de los conflictos que frecuentemente
atraviesan a los sistemas educativos.
En el presente trabajo nos proponemos analizar las polticas de
capacitacin docente desarrolladas a nivel nacional en la Argentina,
especialmente a partir de la reforma de la dcada del noventa, as
como las tendencias que muestran las polticas actuales. En particu-
lar, nos interesa abordar:
Qu hiptesis sobre la capacidad de estas polticas para promo-
ver modificaciones en las prcticas estn en juego y qu mecanis-
mos de regulacin se implementan para ello.5
En qu medida estas polticas pueden considerarse parte de
una poltica de desarrollo profesional, segn los siguientes parme-
tros: los efectos de autorizacin o desautorizacin de los docentes
que inducen sus contenidos, sus formatos y sus estrategias de regu-
lacin; los vnculos con el conocimiento que promueven; la identidad
profesional que contribuyen a reforzar; el tipo de participacin de los
docentes que habilitan.
Cmo se articulan estas polticas con las condiciones laborales
docentes.
Para la realizacin de este trabajo se tomaron en consideracin di-

versas fuentes. Entre las principales corresponde mencionar: la Ley
Federal de Educacin y la actual Ley de Educacin Nacional; las re-
soluciones del Consejo Federal de Cultura y Educacin sobre el tema
entre los aos 1990 y 2004; las resoluciones ministeriales produci-
das entre 1991 y 1999; los resultados definitivos del Censo Nacional
de Docentes 2004, publicados en el ao 2006; el documento de base
5 La idea de regulacin alude a los mecanismos que desde el gobierno se ponen

en juego con la intencin de producir nuevas reglas y normas que reconfiguren las prcticas,
identidades y disposiciones de los sujetos, estableciendo los parmetros de lo permitido y
vlido (Popkewitz, 1994).
del rea de Desarrollo Profesional del Ministerio de Educacin de

Ciencia y Tecnologa (mec y t); los documentos de aporte al debate
de la Ley de Educacin Nacional producidos por universidades, ins-
titutos de formacin docente y sindicatos docentes; el material de
difusin de las acciones de capacitacin de la Escuela de Formacin
Pedaggica y Sindical Marina Vilte de la Confederacin Trabajadores
de la Educacin de la Repblica Argentina (ctera). Asimismo, se re-
tomaron investigaciones previas sobre el tema producidas por los
autores de este trabajo. En esos casos, las referencias documentales
se consignan donde corresponde.
El informe se estructura de la siguiente manera:
En el primer captulo, se presenta un panorama de la capacita-
cin docente en la Argentina a lo largo del ltimo siglo. En particular,
interesa mostrar cmo ha ido variando el lugar de la misma en las po-
lticas educativas de acuerdo con el modo en que se ha concebido su
incidencia en la transformacin o mejora de las prcticas. Tambin
interesa mostrar con claridad que cualquier poltica de capacitacin
de docentes que se disee a futuro se monta sobre un escenario
complejo construido histricamente y atravesado por conflictos, tra-
diciones y tensiones.
En el segundo captulo se expone un anlisis en profundidad de
la Red Federal de Formacin Docente Continua creada en el marco de
la reforma educativa de los aos noventa. All nos detenemos en par-
ticular en la descripcin de su produccin normativa, en tanto esta
expresa uno de los principales aspectos de la estrategia regulato-
ria que la Red pone en juego. Nos interesa profundizar este anlisis
por dos razones: en primer lugar, porque la constitucin de esta Red
pretende, por primera vez, desarrollar un sistema de capacitacin in-
tegrado y articulado, lo cual constituye un hito en el desarrollo de la
capacitacin docente en la Argentina; en segundo lugar, porque, en
buena medida, las polticas que siguieron a este perodo se han visto
obligadas a definirse en contraposicin con esas. Tambin se inclu-
yen en este captulo un panorama sobre el saldo de la Red a finales
de los noventa, en trminos de los organismos e instituciones de or-
ganizacin, ejecucin y acreditacin de cursos, y un anlisis acerca
del lugar subordinado que estas polticas reservan a los docentes.
En el tercer captulo se exponen las orientaciones que van asu-

miendo las polticas de capacitacin posteriores a la Red, especial-
mente a partir del ao 2004. En particular, se analizan los principales
puntos de ruptura con el perodo anterior formalizados en la Ley de
Educacin Nacional de reciente sancin, entre los que se destaca un
nuevo modo de entender la capacitacin como derecho.
En el cuarto captulo nos aproximamos a lo que los docentes
esperan hoy de la capacitacin, bsicamente a partir de dos fuentes:
los aportes de instituciones superiores y de los gremios docentes
a los debates sobre la ley y algunos datos del censo docente. Para
completar el panorama en relacin con los gremios, analizamos tam-
bin la oferta actual de capacitacin de la ctera , como un indicador
del tipo de capacitacin y de los temas a los que el gremio otorga
prioridad.
Finalmente, el captulo quinto se propone un anlisis sobre al-
gunas tensiones que an hoy atraviesan el campo de la capacitacin
de los docentes y que se deben tener en cuenta para la elaboracin
de polticas futuras.
Los autores agradecen la colaboracin de Lucila Baccari en la realizacin del

presente trabajo.
Captulo 1. La configuracin de la
capacitacin docente en el sistema educativo
argentino: del desarrollo fragmentado a la
concepcin de un sistema nacional
En este captulo se presenta un panorama de la capacitacin do-

cente en la Argentina a lo largo del ltimo siglo. En particular, inte-
resa mostrar cmo fue variando su lugar en las polticas educativas,
de acuerdo con el modo en que se ha concebido su incidencia en la
transformacin o mejora de las prcticas. Como hiptesis sostendre-
mos que este proceso va de un desarrollo fragmentado de la capaci-
tacin docente, resultado de una concepcin que la ubica en un lugar
secundario respecto de la formacin inicial, a la pretensin de orga-
nizar un sistema nacional de formacin docente a travs de la imple-
mentacin de instrumentos regulatorios fuertes que, en la dcada
de 1990, se plasman en la creacin de la Red Federal de Formacin
Docente Continua. En el perodo inmediatamente posterior lo que
encontramos es una tendencia a poner en suspenso los mecanismos
regulatorios construidos en los noventa pero sin reemplazarlos por
otras estrategias o polticas claras en el terreno de la capacitacin.
La concepcin de desarrollo profesional docente abre en los ltimos
aos el intento de desplegar nuevos marcos de referencia para esta
cuestin. Finalmente se analiza el lugar que la recientemente sancio-
nada Ley de Educacin le da a la formacin continua de docentes.
Los debates acerca de la capacitacin docente en los

orgenes del sistema educativo argentino: el protagonismo
de los educadores6
Tal como hemos sealado en la introduccin, la cuestin de la
continuidad de la formacin de los docentes a lo largo de toda la
carrera profesional ha sido objeto de debates desde los inicios mis-
mos de la institucionalizacin de dicha formacin a fines del siglo xix.
Si bien se trata de debates lejanos, nos interesa aqu recuperarlos,
aunque slo sea sucintamente, dado que muestran con claridad que
las polticas en torno de la capacitacin de los docentes exceden en
mucho las consideraciones exclusivamente tcnicas acerca de la ne-
cesidad de actualizacin o perfeccionamiento de los conocimientos
del docente. Una mirada en la historia muestra que estas polticas
involucran tambin cuestiones vinculadas con la jerarquizacin so-
cial y poltica de la docencia, con las formas de distribucin pblica
de autoridad pedaggica, e inclusive, con el sostenimiento de de-
terminadas polticas salariales, toda vez que se vincular la natu-
raleza cientfica del saber pedaggico y la necesidad de asegurar
una actualizacin permanente de los docentes en este campo con la
jerarquizacin de la docencia y los reclamos salariales. De all que la
capacitacin docente se recorte como un terreno de luchas a la vez
pedaggicas, polticas y gremiales.
Una de las discusiones propiamente pedaggicas que rpida-
mente revela sus connotaciones polticas es la que se refiere a la
dimensin prctica o terica del saber de los docentes. Si se recorre
la prensa pedaggica de finales del siglo xix, es posible resear sin-
tticamente esta discusin.
Por un lado, encontramos posiciones que, a partir de la definicin
de la enseanza como un arte, enfatizan el papel de la prctica en
la formacin de maestros. Al respecto, se reproduce un prrafo que
ilustra con toda claridad esta posicin:
6 Este apartado retoma diversos trabajos producidos con anterioridad: Diker, 2006a;
Diker y Terigi, 1997; Diker, 2006b.
Un alumno libre no puede dar testimonio fehaciente de la parte

ms importante de la enseanza: la prctica modelo. Puede, quiz,
conocer la terica de la enseanza, leyendo cualquier libro, pero
generalmente desconocer el arte que la Escuela Normal sigue.
Parece tambin que el ttulo de profesor normal quiere decir di-
ploma otorgado a alumnos que sigan el curso correspondiente a
una Escuela Normal, permanentemente, que se han formado mo-
delando da da, normalizando sus conocimientos y la prctica
de la enseanza en una Escuela Normal, y no asistiendo por acci-
dente y desconociendo lo que diariamente se propaga en sus aulas
para formar maestros profesores normales. [...] Se podrn formar
maestros eruditos, pero incompetentes para dirigir una clase y or-
ganizar una escuela. El arte de la enseanza slo puede adquirirse
por la observacin y la prctica ilustrada con la crtica pedaggi-
ca, y para que un maestro posea competencia debe haber apren-
dido este arte en el duro yunque de una escuela de aplicacin (La
Educacin, Ao I, n 1, marzo de 1886).
El nfasis normalizador/disciplinador de la propuesta salta a la

vista.7 Se trata no tanto de transmitir contenidos sino, ms bien, de
modelar las cualidades personales y de normalizar los conoci-
mientos del futuro maestro. Se trata, en fin, de forjar al maestro, y
esto slo se puede hacerse en el duro yunque de una escuela de
aplicacin.
Esta posicin expresa, adems, una desvalorizacin hacia lo que
aparece all como erudicin o teora (la terica de la enseanza),
a la que el autor se refiere como a un conocimiento que no slo es
insuficiente para el buen desempeo de la prctica docente sino que
no sera siquiera condicin necesaria. Al respecto, cabe destacar
que algunos sectores oficiales suscriben y extreman esta posicin
refirindose directamente a los efectos nocivos del exceso de sa-
7 La categora normalizador/disciplinador aplicada a este modelo de formacin de

docentes la tomamos de Davini, 1996.
ber. As, en la Memoria del Ministerio de Instruccin Pblica del ao

1888, se puede leer:
El maestro [...] necesita, adems del mtodo, poseer el espritu y
los fundamentos de la materia, sin empero llegar a los extremos
de una erudicin que comprometa la medida de los conocimientos
que el nio debe adquirir (Memoria del Ministerio de Instruccin
Pblica, ao 1888, citado en Alliaud, 1993, p. 135).
En contraposicin, otros docentes sostendrn con insistencia la

necesidad de una formacin cientfica que haga del maestro un ver-
dadero especialista en la enseanza:
Mal puede un maestro combatir la ignorancia, si l sabe apenas
un poco ms que sus alumnos. Slo aquel que domina profunda-
mente aquello que va a ensear y posee la ciencia de cmo ense-
arlo podr decidir qu, cunto y cmo transmitir conocimiento (La
Educacin, Ao III, n 70, febrero de 1889).
A los fines del problema que nos ocupa, interesa destacar que
la confrontacin entre las posiciones esquemticamente expuestas
aqu involucra no slo una discusin acerca de qu tipo de saberes
debe poner en juego un docente para garantizar una buena ense-
anza sino, tambin, sobre los lmites de la formacin que provee la
Escuela Normal para asegurar un buen desempeo a lo largo de toda
la carrera profesional.
Al respecto, quienes sostienen la prioridad de una formacin
prctica visualizan la formacin inicial como una instancia capaz de
contener todo lo que es necesario saber para el ejercicio profesional
futuro, conocimientos que, en todo caso, se perfeccionaran en la
prctica laboral misma. Desde esta posicin, la posesin del ttulo
de maestro o profesor normal es suficiente para acreditar la autori-
dad pedaggica de un docente a lo largo de toda su carrera.
Por su parte, quienes abogan por una ms profunda formacin te-
rica y sostienen la concepcin de la Pedagoga como ciencia, asumen
que el sostenido progreso del conocimiento exige del maestro una
actualizacin permanente. As, la Escuela Normal puede introducir

iniciticamente al maestro en los cdigos de la ciencia pedaggica,
pero este deber continuar su formacin con el objeto de mantener-
se actualizado respecto de las conquistas de la pedagoga.
Nadie duda, porque los hechos lo prueban, que en la poca actual,
de las personas que adquieren un ttulo, solo un veinte por ciento
siguen los progresos de la ciencia, despus de los treinta aos de
edad, los dems o quedan estacionarios retroceden. Pero entre
los maestros de instruccin primaria que han enseado a nios
durante quince aos ms, slo se encuentra un cinco por ciento
cuando ms que hayan seguido las conquistas de la pedagoga (La
Educacin, Ao I, n 3, abril de 1886).
Desde esta posicin, las bibliotecas pedaggicas y las conferen-

cias promovidas por las asociaciones magisteriales aparecen como
los medios privilegiados (si no los nicos) para promover la actuali-
zacin en los progresos de la ciencia:
Las conferencias pedaggicas son el medio ms fecundo para el
progreso de los maestros; por eso, desde ha mucho tiempo, la
pedimos y las aconsejamos en todas partes. Los maestros que no
aceptan el amistoso cambio de ideas representan la rutina, creen
que ya lo conocen todo, precisamente porque no conocen nada
(Informe de Carlos Vergara, co-director de la Revista La Educacin,
sobre las conferencias pedaggicas dictadas en la Escuela N 9 de
Balvanera, enLa Educacin, Ao I, n 6, mayo de 1886).
Estas conferencias, dictadas por los mismos maestros o profeso-

res normales, podan ser prcticas siguiendo el formato de una cla-
se modelo o tericas. Versaban sobre temas tales como: Ventajas
de las conferencias y lecturas pblicas para instruir al pueblo,
Considerar el juego como una de las primeras manifestaciones de
la actividad infantil, La disciplina de una clase, Diferentes pro-
fesiones que puede tener la mujer, Importancia del conocimiento
de la Economa Domstica y Poltica, El agua, entre otros. Desde
ya, ni el formato de conferencias prcticas ni los temas que se
trataban all parecen formar parte del orden del discurso cientfico
sobre educacin que, ya para la poca, representaban sobre todo
las investigaciones en el terreno psicolgico. Sin embargo lo que in-
teresa destacar es que, en tanto medio de intercambio entre pares,
las conferencias pedaggicas colocan en el centro de la escena al
maestro y al profesor normalista como sujetos privilegiados para la
produccin y difusin de un conocimiento que es presentado como
un conocimiento de alta complejidad, dado que debe articular al mis-
mo tiempo la ciencia y el arte de la enseanza.
La educacin es ciencia y arte y en consecuencia el maestro debe
unir a las cualidades de hombre cientfico las cualidades del artista
perfecto... (La Educacin, Ao III, n 59, septiembre de 1888).
El nfasis en la complejidad del saber pedaggico justifica la ne-

cesidad de generar espacios de formacin e intercambio entre pares
a lo largo de toda la carrera profesional, tales como las conferen-
cias promovidas por las asociaciones magisteriales o la circulacin
de revistas especializadas. Al mismo tiempo, relativiza el valor de
los ttulos obtenidos en la Escuela Normal como principio excluyente
de distribucin de la autoridad pedaggica y desplaza la legitimidad
para distribuir tal autoridad desde el Estado hacia las asociaciones
de maestros que promueven, organizan y sostienen esos espacios
de manera autnoma. 8
Por otro lado, la discusin acerca de la naturaleza del saber peda-
ggico y de la necesidad o no de asegurar medios de actualizacin
permanente va a aparecer directamente asociada a los reclamos sa-
lariales. En tal sentido, se sostendr, entre otras cosas, que los bajos
salarios impiden que los maestros continen formndose, sea por-
que no pueden dedicar su tiempo al estudio (dado que deben buscar
modos alternativos de conseguir sustento), sea porque no pueden
8 Nos referimos en particular a la Asociacin Nacional de Educacin creada en el

ao 1886 y a la innumerable cantidad de asociaciones de educadores que, sobre las mismas
bases, se crean en todo el pas.
acceder a los materiales (libros, revistas) necesarios para ello.9 La

necesidad de asegurar condiciones que hagan posible la formacin
permanente se justificar, a su vez, en la idea de que el buen des-
empeo de la prctica docente se basa en el dominio de un saber
complejo y de alto valor social.
Esta asociacin entre la caracterizacin del saber pedaggico
como un saber especfico y complejo y la cuestin salarial adquiere
sentido si se retiene que, frente a la desercin ocupacional10 propia
de finales del siglo xix, algunos sectores oficiales van a visualizar a la
transmisin de un saber depreciado como una condicin para man-
tener a los maestros en las escuelas. Segn el rgano de difusin
oficial del Ministerio de Instruccin Pblica,
[...] el exceso de instruccin que poseen, en relacin a la que recla-
ma de ellos la direccin de una Escuela Comn, sirve, pues para
apartarlos de ella [...] Dada la exigidad de la remuneracin que
proporciona al maestro su empleo, y teniendo en vista las facili-
dades de la vida que este pas ofrece en grande escala a los hom-
bres medianamente instrudos, no es difcil prever que el profesor
normal buscar horizontes ms halageos que los que ofrece una
modesta escuela (Memoria del Ministerio de Instruccin Pblica,
ao 1886, citado en Alliaud, 1993, p. 135).
En otras palabras, desde el Estado se va a sostener que si el

maestro sabe menos podr aceptar un trabajo simblica y econ-
micamente mal remunerado, bsicamente porque carecera de mejo-
res oportunidades de insercin laboral. La transmisin de un saber
depreciado se convierte, entonces, en una condicin para retener al
maestro en la escuela.
9 Es importante sealar que esta tensin atraviesa la constitucin histrica del rol
docente hasta nuestros das, lo que se constituye en uno de los factores estructurales bsicos
que limitan el desarrollo de nuevas formas de formacin docente continua.
10 La desercin ocupacional, caracterstica del perodo, refiere al fenmeno por el
cual los maestros titulados no ocupan puestos laborales en las escuelas, bien porque comien-
zan a ejercer y abandonan rpidamente la tarea, bien porque se titulan y nunca se incorporan
al puesto de trabajo.
De all que la definicin de la pedagoga como cientfica y la pro-

mocin de espacios permanentes y autnomos de actualizacin de
los maestros y profesores como las bibliotecas, las conferencias y
las publicaciones peridicas se constituyan en las principales es-
trategias polticas que despliegan las asociaciones docentes frente
al Estado. La asociacin entre la naturaleza del saber pedaggico y
la valorizacin social de la profesin docente (cuyo principal indica-
dor es sin dudas el salarial) es explcita:
A qu causa es debido el hecho de que la importancia del
Magisterio no est generalmente estimada? A que la profesin de
la enseanza no ha sido cientfica, sino emprica (La Educacin,
Ao I, n 6, mayo de 1886).
Los maestros deben leer toda obra que aparezca sobre enseanza,
si desean dignificarse y elevarse ante la consideracin social (La
Educacin, Ao II, n 22, febrero de 1887).
Para finalizar este apartado sealemos que en el proceso de es-

tatalizacin de la funcin docente (Narodowski y Andrada, 2000)
tambin reclamada por los movimientos magisteriales se avanz
rpidamente sobre aquellos espacios autnomos de difusin y ac-
tualizacin de los docentes. Baste como dato indicar que el Estado
reglament las conferencias pedaggicas unos pocos aos despus
de su iniciacin y que luego fueron desactivadas definitivamente
como formato de capacitacin.
Ya en el siglo xx, por diversas razones que no podemos desarro-
llar en este estudio, slo marginalmente o en el marco de experien-
cias puntuales, los docentes protagonizarn espacios autnomos
de capacitacin. Corresponde analizar entonces, cmo se incorpor
este tema a las polticas de Estado.
El desarrollo de la capacitacin docente bajo el signo de la

fragmentacin y la heterogeneidad (1960-1990)11
Con la produccin de normativa relacionada con la carrera do-
cente y con las reformas tecnocrticas de la dcada de 1960, se
acrecentaron las actividades formales de capacitacin, en especial
bajo el formato de cursos (Birgin, 1999). Con todo, la preparacin de
los docentes sigui fuertemente centrada en su formacin inicial o
de grado, concebida como el continente de todo el saber relevante
para la prctica profesional. En esta concepcin, la capacitacin era
considerada como algo secundario, ligada particularmente a la in-
corporacin de innovaciones puntuales, dentro de una perspectiva
individual de carrera docente ms que como parte de la poltica y
organizacin educativas (Diker y Terigi, 1994). Esto se expres en
la fuerte separacin entre la formacin inicial por un lado y la ac-
tualizacin y perfeccionamiento por el otro, separacin que se ma-
terializ en la diferenciacin de las instituciones encargadas de
desarrollarlas.12
En efecto, por lo menos hasta la dcada del noventa, las institu-
ciones oficiales encargadas de la formacin docente inicial eran dife-
rentes de las encargadas de la capacitacin en la mayor parte de las
jurisdicciones y dependan de unidades administrativas distintas.
Si bien se registran experiencias de capacitacin realizadas desde
algunas universidades e institutos terciarios de formacin de profe-
sores del nivel medio, las mismas fueron marginales y restringidas,
en tanto se desarrollaron como una actividad secundaria, de inicia-
tiva institucional y anexa a su objetivo de formacin inicial. Adems,
debido precisamente a este carcter, tales actividades no estuvie-
ron bajo la regulacin de ninguna agencia estatal responsable de la
capacitacin. Por otro lado, en este perodo, entre las instituciones
11 Este apartado y el siguiente se basan fundamentalmente en la sntesis realizada en

Serra, 2004.
12 A principios de la dcada de 1970 esta cuestin ya era identificada como problema
y aparece la propuesta de la incorporacin de ambas funciones a los Institutos de Profesorado
(vase Vera Godoy, Argumedo y Luna, 1976).
que ofrecan capacitacin y no formacin inicial se encuentran uni-

versidades, organizaciones privadas, editoriales, sindicatos. Estas
instituciones aparecen en el escenario anterior a los noventa ofre-
ciendo, por lo general, cursos de variadas temticas, de carcter gra-
tuito o con distintos niveles de arancelamiento (Diker y Terigi, 1994).
Tambin en el caso de estas ofertas los niveles de regulacin estatal
fueron mnimos.
A esta diferenciacin de instituciones por funciones, hay que
sumar adems la heterogeneidad institucional derivada de la exis-
tencia de diferentes organismos y modalidades de regulacin de la
oferta de capacitacin docente, que caracteriz el panorama ante-
rior a la reforma educativa de los noventa. Al respecto, cabe hacer
una distincin entre dos tipos de instituciones: aquellas agencias
oficiales que tienen por funcin definir reglas generales y asignar
recursos pblicos y aquellas oficiales y privadas que tienen au-
torizacin para ejecutar acciones de capacitacin.13 Con anterioridad
a la creacin de la Red Federal de Formacin Docente Continua no
hubo ninguna institucin responsable de la capacitacin de orden
federal para todos los niveles. En el mbito nacional (esto es, slo
con jurisdiccin sobre los servicios que dependan directamente del
Estado nacional), el esfuerzo ms orgnico de integracin de la ca-
pacitacin docente se encuentra hacia el ao 1987, con la creacin
del Instituto Nacional de Perfeccionamiento y Actualizacin Docente
(inpad), con subsedes en todo el pas, que ofreca cursos a distancia y
presenciales dirigidos a los docentes de las instituciones educativas
de su dependencia. Este Instituto estuvo en funcionamiento hasta
1992, ao en que se materializ la transferencia a las provincias de
los servicios que se encontraban bajo la gestin del Ministerio de
Educacin de la Nacin (Diker y Terigi, 1994).
En cuanto a la capacitacin desarrollada bajo la dependencia de
los Estados provinciales, su alto grado de dispersin, su carcter
asistemtico, el escaso material escrito y la prcticamente inexis-
13 Vera Godoy, Argumedo y Luna (1976) llaman a las primeras instituciones de

perfeccionamiento docente y a las segundas instituciones de apoyo al perfeccionamiento
docente.
tente informacin centralizada (Alliaud, 1993) hacen que resulte

muy dificultoso armar un cuadro completo. Slo pueden recopilar-
se referencias aisladas de acciones de capacitacin desarrolladas
por instituciones estatales, gremios, universidades.14 No obstante,
a partir de la informacin disponible, es posible sealar que, en el
perodo comprendido entre 1970 y 1993, cerca de la mitad de las pro-
vincias crearon, dentro de su estructura burocrtica, dependencias
especficas destinadas a la capacitacin de sus docentes en todos
o alguno de los niveles. El resto de los Estados provinciales asign
esta funcin a una o ms de una de las dependencias de la mxi-
ma autoridad educativa provincial. Es as como, en algunos casos,
la unidad responsable de la gestin de uno o ms niveles asumi
tambin el desarrollo de acciones de capacitacin. En otras provin-
cias hubo diferentes reparticiones abocadas a la capacitacin sobre
distintas problemticas en un mismo nivel. Esta situacin marca uno
de los rasgos que, como sealamos antes, caracterizaron a esta eta-
pa: la heterogeneidad de las estructuras institucionales en las dis-
tintas jurisdicciones. Por lo general, estas agencias han vehiculizado
la poltica de capacitacin asumiendo ellas mismas la provisin del
servicio, con un escaso nivel de regulacin sobre el resto de las ofer-
tas existentes.
Frente a esta fragmentacin, dispersin y bajos niveles de regu-
lacin estatal de la oferta de capacitacin, la principal normativa
que, desde la dcada del sesenta, ha promovido dicha capacitacin
ha sido el estatuto del docente15 que regula en cada provincia las
relaciones laborales entre los docentes y el sistema educativo esta-
14 Los trabajos ms completos al respecto son los de Vera Godoy, Argumedo y Luna
(1976) y Feldfeber (1994). En Lucarelli (1990) hay referencias a acciones realizadas por el
Ministerio Nacional en instituciones de nivel medio y a acciones a distancia implementadas
por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Entre Ros, la Provincia de Buenos Aires
y la Universidad de Buenos Aires. En Alliaud (1993) se refieren acciones en la Provincia de
Buenos Aires desarrolladas por los Institutos de Formacin Docente, las universidades loca-
les y la Universidad de Buenos Aires y el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin de
la Provincia de Buenos Aires (suteba); Hillert et al. (1996) se refieren a la capacitacin en la
Ciudad de Buenos Aires.
15 Para el abordaje de este tema es fundamental la lectura de aavv (2004).
tal (recordemos que en la Argentina los estatutos alcanzan al 78%

de los docentes en ejercicio, dado que esa es la proporcin que co-
rresponde al sector de gestin estatal). 16 A los fines de este trabajo
interesa destacar que tanto el Estatuto Docente Nacional de 1958 17
como el conjunto de estatutos docentes provinciales que se promul-
garon en las dcadas siguientes contienen disposiciones relativas a
la capacitacin.
Si bien con diferencias en su formulacin, la capacitacin apare-
ce en todos los estatutos como un deber de los docentes de per-
feccionar su capacidad pedaggica. Esto significa que, en lneas
generales, no se registra como un derecho, aunque s se considera
como tal la disposicin de condiciones para realizar tal capacitacin,
como, por ejemplo, la licencia con goce de sueldo para perfecciona-
miento. Con diversos matices segn las provincias, el rol asignado
al Estado es el de facilitador o estimulador del perfeccionamiento y
no el de garante del mismo.
La importancia de la capacitacin en los estatutos est dada por
el papel que se le asigna all en los concursos de titularizacin y as-
censo. Junto con la formacin inicial y la antigedad, uno de los
principales rubros ponderados refiere a los ttulos y antecedentes
o mritos y antecedentes. En algunas provincias, tambin se prev
la realizacin de instancias de capacitacin como parte de los con-
cursos. El perfeccionamiento es concebido de manera genrica como
cursos que otorgan puntaje y que son valorados por las juntas califi-
cadoras. En el marco de la carrera docente, los estatutos, entonces,
estimulan la demanda de capacitacin bajo el formato de cursos que
acreditan puntaje. Su acumulacin permite el ascenso en el orden
de mrito, lo cual aumenta las posibilidades de titularizacin en los
16 Segn el Censo Nacional de Docentes 2004, diniece-mec y t.

17 Ley N 14.473. Segn el trabajo de aavv (2004), precedentemente citado, en la
actualidad slo tiene vigencia en Santa Cruz y Santa Fe, que al no haber sancionado estatutos
propios adoptaron por ley provincial la normativa nacional. El Estatuto Nacional fue derogado
formalmente, aun cuando su mbito de aplicacin qued restringido luego del proceso, ini-
ciado en la dcada de 1960, de transferencia de las instituciones educativas nacionales a las
distintas jurisdicciones.
cargos y la promocin a otros de mayor jerarqua. Las encargadas de

operativizar esta normativa son las Juntas de Calificacin Docente.
Dichas juntas estn compuestas por representantes de la conduc-
cin educativa provincial y por representantes elegidos por los do-
centes, habitualmente de los gremios. En general, los representantes
docentes son mayora. Su funcin es el establecimiento del orden
de mrito a partir de los antecedentes docentes. Para que un curso
otorgue puntaje debe haber sido aprobado previamente por la juris-
diccin. La duracin del curso es el principal elemento contemplado
en los estatutos para la determinacin del puntaje. Generalmente, el
puntaje tambin depende de la institucin oferente.
Ahora bien, ms all de estas regulaciones que vinculan las con-
diciones de carrera docente con la capacitacin, los estatutos no
avanzan en la explicitacin de lineamientos que ordenen u orienten
de alguna manera la formacin continua de docentes. En efecto, en
general, no promueven, por ejemplo, una tendencia a la profundiza-
cin o especializacin en ciertas temticas o ciclos, por lo que los
docentes pueden realizar un conjunto de cursos sin conexin alguna
o alejados de su propia prctica laboral. Asimismo, si los docentes ya
son titulares y no aspiran a ascender, pueden permanecer en su car-
go toda su carrera hasta la jubilacin sin realizar ninguna actividad
de capacitacin (Gvirtz, 1994).
Estas caractersticas imprimen un rasgo particular al perfecciona-
miento docente. Bsicamente es individual, no contempla el trabajo
conjunto de los docentes ni la dimensin institucional. Por lo gene-
ral, el aspecto cualitativo de la capacitacin pasa a un segundo pla-
no, subordinado al puntaje que cada curso otorgue (Tedesco, 1990;
Hillert et al., 1996 y 1997; Devalle Rendo y Vega, 1997). En efecto,
como lo demuestran diferentes estudios (Hillert et al., 1996 y 1997;
iipe, 2000; Serra, 2004), desde la perspectiva laboral de los docen-
tes, el puntaje se encuentra an hoy entre los principales incentivos
para la realizacin de cursos de capacitacin.18
18 La relacin entre obtencin de puntaje y capacitacin est suficientemente evalua-

da si se toma en cuenta la perspectiva de los docentes. Queda pendiente el anlisis estadstico
que permita relacionar la oferta y demanda de cargos en el mercado laboral docente, bajo la
En sntesis, en el perodo que precedi a la creacin de la Red

Federal de Formacin Docente Continua, la capacitacin se llev a
cabo a travs de acciones ms o menos sistemticas en cada una
de las jurisdicciones. Se produjo un progresivo aumento de la ofer-
ta y la demanda que se torna considerable al final del perodo. Sin
embargo, este desarrollo se estructur con un bajo nivel de orien-
tacin y direccionamiento oficial. El principal dispositivo regulador
fue el Estatuto Docente Nacional y el de cada una de las provincias,
que incentivaron la demanda por la acumulacin de puntaje. Esto dio
lugar a la constitucin de un mercado de cursos que, en el caso de
gremios e instituciones privadas, eran generalmente arancelados. Y
es de suponer que este mercado cobr ms relevancia en las provin-
cias en las que las ofertas oficiales fueron ms reducidas y, al mismo
tiempo, se presentaban mayores dificultades para el acceso a cargos
(Serra, 2004).
Si es difcil establecer con exactitud la dimensin de la oferta de
capacitacin por parte de las diferentes instituciones y el alcance
que tuvo en cada una de las provincias, ms complejo an es ca-
racterizarla cualitativamente. Con todo, los diagnsticos de la poca
coinciden en sealar la desarticulacin entre las diferentes ofertas
y otros sistemas de jerarquizacin de necesidades. Los docentes se
enfrentaban as a una fuerte desigualdad en la posibilidad de mejo-
rar su formacin, dado que no todas las provincias contaban con una
organizacin para la capacitacin o la tenan en forma parcial. Esta
desigualdad se refera tanto a la gratuidad como a la calidad de la
oferta (Diker y Terigi, 1994). Finalmente, la separacin entre forma-
cin inicial y capacitacin es otro de los rasgos que caracterizaron
estos aos y uno de los ejes sobre los que intentarn operar las pol-
ticas en la dcada de 1990.
hiptesis de que la reduccin de la oferta de cargos incrementa la demanda de capacitacin

para la obtencin de puntaje.
Hacia la configuracin de un sistema nacional de

capacitacin docente: la creacin de la Red Federal de
Formacin Docente Continua
Hacia fines de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, la
capacitacin docente comenz a ser discutida polticamente en el
marco de la problemtica de la formacin docente en general, bajo el
concepto de formacin docente continua.19 En este marco, se enfati-
za la responsabilidad del Estado en la coordinacin de las distintas
instancias de la formacin especialmente en un sistema educativo
en vas de descentralizarse.
De estos debates emergi o se difundi un consenso en tor-
no de la necesidad de: 1) organizar una red de instituciones que in-
tegrara la formacin inicial y la capacitacin; y 2) ampliar el rol de
los institutos de formacin docente en el sentido de incorporar la
capacitacin como una de sus funciones aspecto que, hasta ese
momento, era realizado slo de manera muy marginal. Estos linea-
mientos de poltica se plasmaron en la Resolucin N 9 de julio de
1990 del Consejo Federal de Cultura y Educacin, que determin
que la formacin docente sera un proceso continuo que incluye for-
macin, capacitacin, especializacin, actualizacin y perfecciona-
miento (Artculo 2) y que debera desarrollarse en el nivel terciario
(Artculo 1).
En sus fundamentos, esta resolucin destacaba que la formacin
tena lugar en una organizacin acadmico-institucional heterog-
nea: por un lado, la formacin inicial estaba cargo de instituciones
de distintos niveles (medio, terciario no universitario y superior uni-
versitario), y, por el otro, el perfeccionamiento docente, la actualiza-
cin y la capacitacin en servicio, se daba, en su mayor parte, por
fuera de las instituciones de formacin, en estructuras creadas con
ese fin. A esta heterogeneidad se sumaba la existencia de acciones
19 Estos debates se ven reflejados, por ejemplo, en el Informe Final del Seminario
nacional sobre formacin docente y capacitacin en servicio en el marco de la regionalizacin
educativa, del Ministerio de Educacin y Justicia (mej)- oea , realizado en octubre de 1985.
puntuales de capacitacin y perfeccionamiento generadas por orga-

nizaciones de gestin privada que no se vinculaban con las polticas
pblicas de transformacin del sistema.
Por otro lado, la formacin inicial era vista como deficitaria res-
pecto de los avances en los diversos campos del conocimiento
y como responsable de la baja calidad de la enseanza en las es-
cuelas. Frente a estos problemas, el documento propona suplir las
carencias o desajustes de la formacin inicial por medio de ofertas
oficiales de capacitacin, perfeccionamiento y actualizacin.
Diagnsticos como este, entre muchos otros, dieron fundamento
pblico al proceso de reforma educativa que se inici en el ao 1992
con la Ley de Transferencia de los servicios educativos del Estado
nacional a los respectivos Estados provinciales (ley que da el marco
legal para completar la descentralizacin del sistema) y que sien-
ta sus bases por medio de la sancin en 1993 de la Ley Federal de
Educacin recientemente derogada.
La Red Federal de Formacin Docente Continua (rffdc) ser el
dispositivo a travs del cual, a partir de la promulgacin de la Ley
Federal, el Ministerio de Cultura y Educacin en coordinacin con
el Consejo Federal de Cultura y Educacin intentar desarrollar una
poltica en torno a los saberes, capacidades y disposiciones de los
docentes. La finalidad explicitada por el discurso oficial vincul esta
poltica a la jerarquizacin de la profesin docente y al mejoramien-
to de la calidad del sistema educativo.
De acuerdo con lo sealado en el punto anterior, queda claro que
esta Red se mont sobre un heterogneo escenario de institucio-
nes y actores vinculados con la capacitacin, configurado en las d-
cadas anteriores. Para el Estado nacional, la creacin de esta red
constituye un intento de regulacin de la prctica de los docentes a
partir de un dispositivo que incursiona en un escenario el de la ca-
pacitacin docente que, en el caso de la Argentina, histricamente
se defini territorialmente en el mbito provincial. De esta manera,
implica tambin un mecanismo que permite regular el funcionamien-
to de los ministerios provinciales y de las instancias oferentes de
capacitacin a travs de procedimientos muy complejos de acredita-

cin de instituciones y ofertas.
En el captulo siguiente nos detendremos en la caracterizacin de
esta poltica. Por ahora basta con sealar que la creacin de la rffdc
constituye el primer esfuerzo de integrar un sistema de formacin
docente continua en el pas, generando las regulaciones necesarias
para orientar el conjunto de las acciones de formacin inicial y post-
inicial, pblicas y privadas, hacia el cumplimiento de dos propsitos:
1) cubrir lo que se haba diagnosticado como dficit de la formacin
inicial; 2) implementar los lineamientos que estableca la reforma.
En relacin con estos propsitos, la formacin continua en el mar-
co de la red se desarroll bajo los signos de la actualizacin discipli-
nar y la reconversin (e inclusive, el llamado reciclaje) de docentes
para asumir nuevos puestos y asegurar la enseanza de los nuevos
contenidos curriculares. Las estrategias puestas en juego tuvieron
un carcter fuertemente coactivo; as, como contracara de una poltica
que se propona ordenar, integrar, jerarquizar y financiar un sistema na-
cional pblico de capacitacin de docentes con una cobertura que no
reconoce antecedentes en la historia argentina, encontramos tambin
un modelo de cambio que, en buena medida, oper bajo amenaza:
la amenaza de exclusin del sistema y de prdida del puesto de traba-
jo, que, de hecho, pesaba sobre todos los docentes que no hubieran
acreditado su reconversin hacia el ao 2000, y que se hizo efectiva
en algunas regiones del pas como consecuencia del cierre de distintas
reas de formacin; la amenaza de desjerarquizacin, producto de la
reestructuracin del sistema que supuso la fusin de distintas institu-
ciones, el cierre de modalidades en el nivel medio, etc.; la amenaza de
degradacin de los ttulos docentes, sea por el tipo de titulacin (por
ejemplo, la titulacin no universitaria significaba un impedimento para
ocupar ciertos puestos en el nivel superior), sea por la reduccin del
campo laboral posible (as, segn la jurisdiccin, la implementacin de
la nueva estructura del sistema educativo no habilitaba a los maestros
primarios a ejercer en el sptimo ao de escolaridad) (Diker, 1997).
El debilitamiento de los marcos regulatorios

nacionales como rasgo saliente de las polticas de
capacitacin post-noventa
En buena medida con el objetivo de distanciarse de los rasgos
ms crticos y conflictivos de la reforma y de mostrar pblicamente
los gestos de ruptura que el sistema educativo demandaba, el go-
bierno nacional que sucedi al menemismo centr sus esfuerzos (si
as se puede decir) en debilitar, en algunos casos, y desactivar, en
otros, los marcos regulatorios de las polticas de formacin docente
continua desarrolladas en la dcada anterior.
De hecho, la normativa producida en los dos aos que dur el
gobierno de la Alianza da cuenta de la reconfiguracin que se fue
desarrollando y que expresa, en parte, crticas al diseo original. En
este sentido, las normas posteriores al ao 1999 marcan el intento
por ordenar algunas cuestiones que haban quedado inconclusas
durante el periodo precedente, como, por ejemplo, el establecimien-
to de nuevos plazos para alcanzar metas, ajustes o modificaciones,
reduciendo notablemente el clima de amenaza al que nos referimos
antes. Sin embargo, en relacin con la etapa anterior, esta se carac-
teriza por una baja produccin normativa y por una escasez de ini-
ciativas nuevas en este terreno. Por medio de normas de bajo rango
desde el aparato estatal, lo que fundamentalmente se genera son
reorientaciones de objetivos y de funcionamiento tendientes a supe-
rar el modelo implementado durante los aos previos.
Merece destacarse, no obstante, el desarrollo del Programa de
Fortalecimiento Profesional de Capacitadores (FordeC ap), iniciativa
que se organiz sobre la concepcin de un sistema centrado en la
formacin de capacitadores que concurran a trabajar con los do-
centes en las escuelas. Rosa Klainer seala que el programa estaba
dirigido a modificar el dispositivo tradicional de capacitacin y a ins-
talar el trabajo de investigacin-accin en la tarea docente. Tena por
objetivos: 1) contribuir al fortalecimiento de equipos de capacitado-
res encargados del desarrollo de acciones de capacitacin docente
focalizadas en la enseanza de las distintas reas curriculares; 2)
conformar una red de capacitadores de las diferentes provincias y
de la Ciudad de Buenos Aires que garantizara calidad con equidad

en la capacitacin; 3) promover la elaboracin y puesta en marcha
de acciones de capacitacin docente que contribuyeran al desarrollo
curricular continuo, que atendieran a las necesidades y demandas
de los docentes y que se focalizaran en las prcticas de la enseanza
en las instituciones educativas.
El programa dur dos aos, en los cuales se complet una cohorte
de 1.080 capacitadores; la segunda cohorte de 1.200 capacitadores
pudo terminar nicamente la primera parte del ciclo (un ao). La falta
de continuidad del programa se debi a la cada del gobierno en di-
ciembre del ao 2001, al cambio de gestin y a los graves problemas
presupuestarios que impidieron su continuidad (Klainer, 2004).
Como se seal, fuera de esta experiencia, las polticas desa-
rrolladas en este perodo slo adquieren sentido en contraposicin
con las polticas del gobierno anterior. En realidad, no se elaboraron
prescripciones que implicaran reorganizaciones estructurales del
sistema en general ni de la capacitacin docente en particular. Dada
la interrupcin del gobierno como producto de la crisis institucional
del ao 2001, no es posible evaluar este perodo ms que como una
transicin entre la reforma educativa de los aos noventa y las pol-
ticas educativas actuales.
La capacitacin docente como poltica de desarrollo

profesional: de la regulacin a la promocin
Las polticas de capacitacin docente desarrolladas por el gobier-
no nacional en curso buscan distanciarse de los contenidos y estrate-
gias propios del modelo de los noventa. Hasta finales del ao 2006,
la accin del Estado nacional en este terreno estuvo concentrada en
la Direccin Nacional de Gestin Curricular y Formacin Docente, en
un rea cuya denominacin ya expresa el primer gesto de distancia-
miento: Desarrollo Profesional.
Segn su documento de base, producido en el ao 2004, esta
rea es la encargada de generar, articular y llevar adelante las po-
lticas y acciones de capacitacin destinadas a los docentes que se

encuentran en actividad en el sistema educativo. 20 Estas acciones
se inscriben dentro de la obligacin del Estado de impartir capaci-
tacin gratuita de calidad y se materializan en diversas propuestas
de desarrollo profesional gestadas desde la propia rea o en colabo-
racin con las jurisdicciones provinciales. Encontramos ya aqu uno
de los rasgos caractersticos de las polticas de este ltimo perodo
que ms las distancian del modelo de los noventa: se concentran
casi exclusivamente en el desarrollo de una oferta propia de capa-
citacin (generada en el rea o en colaboracin con las provincias),
abandonando la pretensin de regular desde el Estado Nacional el
conjunto de la oferta de capacitacin que se multiplica en el pas. 21
El diseo y desarrollo de las acciones del rea de Desarrollo
Profesional asume como puntos de partida:
El reconocimiento de la heterogeneidad de las ofertas de capa-
citacin (en sus propsitos, formatos, alcances y calidad), resultado
del crecimiento de la demanda de capacitacin docente generada en
los ltimos aos.
La necesidad de generar una democratizacin de las ofertas de
capacitacin docente, en trminos tanto del acceso como de la cali-
dad de los trayectos formativos.
El distanciamiento de las perspectivas instrumentales de capa-
citacin, que entienden que el problema central de la educacin es
la carencia y desactualizacin de los docentes en ejercicio y que con-
ciben la capacitacin como una herramienta que por s sola puede
generar los cambios esperados en la vida escolar. Se plantea como
20 www.me.gov.ar, rea de Desarrollo Profesional Docente, apartado Acerca del

rea. Todas las citas que siguen estn tomadas de esta misma fuente, de modo que se omitir
su mencin en cada caso para facilitar la lectura.
21 A lo sumo, y frente al reconocimiento de que existen en el pas instituciones pbli-
cas que vienen centrando su accin en la funcin de capacitacin, el rea aspira a promover
su articulacin: Aspiramos a conformar una red de centros pblicos de desarrollo profesional
docente que, conjuntamente con el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la Nacin
y los ministerios provinciales, generen proyectos orientados a la innovacin en el campo de la
capacitacin docente.
problemtico establecer una correlacin directa entre capacitacin y

cambio, por lo cual, en contraste con el enfoque anterior, se sostiene
que para generar una posibilidad de cambio en la vida escolar es
necesario problematizar la compleja trama de factores que configu-
ran la posicin del docente, como sujeto autorizado personal y so-
cialmente para educar. Por esta razn, hemos procurado encontrar
el modo de disear itinerarios de desarrollo profesional que recupe-
ren la mutiplicidad de saberes que, hoy por hoy, resultan necesarios
para sostener la identidad docente.22
La necesidad de equilibrar dos funciones de la capacitacin:
como instrumento para fortalecer las polticas educativas sobre
el sistema, posibilitando la instalacin y desarrollo de programas
y proyectos, y como va de desarrollo profesional de los docentes.
En este ltimo sentido se plantea la necesidad de que la formacin
permanente este dirigida al docente como sujeto cuya biografa pro-
fesional est en proceso. 23
Sus objetivos, para el perodo 2004-2007 son contribuir a:

Garantizar una democratizacin en el acceso a las propuestas
de capacitacin docente por medio de la gratuidad, calidad, diversi-
dad de dispositivos, destinatarios y propuestas de formacin para
los docentes en ejercicio.
Interpelar al docente desde mltiples perspectivas: la ense-
anza de contenidos curriculares, la gestin escolar, la transmisin
cultural.
Repensar las condiciones contemporneas en que se desarrolla
la tarea de educar, diseando itinerarios de desarrollo profesional
desde la multiplicidad de saberes que resultan necesarios para sos-
tener la identidad docente.
22 Vase www.me.gov.ar, rea de Desarrollo Profesional Docente, apartado Acerca

del rea: Escenario.
23 Ibdem.
Privilegiar la generacin de propuestas de formacin y capaci-

tacin que tornen posibles la renovacin y construccin de nuevas
experiencias escolares.
Es interesante destacar que, si los objetivos centrales de las po-

lticas de capacitacin de los aos noventa eran mejorar la calidad
educativa cubriendo los dficit de formacin de los docentes e im-
plementar los lineamientos de la reforma, en este caso, el nfasis
est puesto en la complejidad de la tarea de ensear, en la necesidad
de fortalecimiento de la identidad docente, en la recuperacin de sus
saberes y en la produccin de nuevas experiencias escolares, aun-
que sin especificar cules. Se podra afirmar que, aunque en ambos
casos est presente la idea de que la capacitacin es una va privile-
giada para modificar las prcticas escolares, la principal diferencia
radica en el hecho de sostener o rechazar que tales modificaciones
puedan y/o deban ser direccionadas.
Ahora bien, si se analizan las acciones concretas impulsadas des-
de esta rea, resulta que, en el escenario nacional de la capacitacin
diagnosticado como heterogneo, el mec y t termina jugando como
un actor ms (aunque se trate de un actor con una enorme capaci-
dad de influencia, dinamismo, innovador en contenidos y formatos y,
adems, con disponibilidad presupuestaria). De hecho, lo que prin-
cipalmente hace el rea de Desarrollo Profesional es desarrollar de
manera directa una cantidad muy importante de acciones de capaci-
tacin en todo el pas, pero es evidente que ha renunciado a generar
polticas que permitan ordenar e integrar (con mecanismos distintos
de los anteriores) un sistema nacional de capacitacin o que reduz-
can su heterogeneidad. Antes bien, parece apostar a multiplicar,
hasta donde resulte posible, acciones innovadoras en sus formatos
y en sus contenidos, pero con una direccionalidad abierta en relacin
con sus efectos tanto sobre las prcticas docentes como sobre los
problemas del sistema de formacin continua.
Entre las principales acciones del rea, se destacan: Escuela
Itinerante; Arte Rodante; Ciclos de Cine y Formacin Docente. Todas
estas acciones tienen en comn la apertura de los temas, de los
problemas y de los horizontes conceptuales tradicionalmente consi-

derados como parte de la capacitacin docente. En este sentido, el
rasgo ms notable es el esfuerzo por introducir a los docentes en las
nuevas problemticas sociales y culturales en cuyo marco desarro-
llan la tarea de ensear, descentrando las propuestas de capacita-
cin de la clsica actualizacin disciplinar o didctica.
La sancin de la Ley de Educacin Nacional a finales del ao 2006
consolida normativamente las orientaciones bsicas expuestas y
desplaza el diseo y desarrollo de la poltica de formacin docente
continua del rea de Desarrollo Profesional hacia el Instituto Nacional
de Formacin Docente, actualmente en fase de organizacin. Ms
adelante nos referiremos en particular a la formalizacin de algunos
principios relativos a las polticas de capacitacin en la nueva Ley y
propondremos algunas hiptesis acerca de la direccionalidad que,
de acuerdo con lo que qued all establecido, puede llegar a asumir
el Instituto.
Captulo 2. El desarrollo de la Red

Federal de Formacin Docente Continua:
aspectos normativos y condiciones de
implementacin24
El sinttico panorama expuesto en el captulo anterior muestra

por qu el principal hito en el desarrollo de la capacitacin de docen-
tes en la Argentina es la constitucin de la Red Federal de Formacin
Docente Continua (rffdc), dado que da lugar, por primera vez, a la im-
plementacin de un sistema de capacitacin que aspira a la integra-
cin y a la articulacin. Este desarrollo fue resultado de una fuerte
pretensin regulatoria y de un enorme esfuerzo normativo. Porque
es sobre sus restos normativos y culturales que, hasta el da de hoy,
se sigue pensando a la capacitacin docente, nos detendremos en
este captulo en el anlisis de la Red, con el objeto de comprender
mejor los debates posteriores y la direccionalidad que van asumien-
do las polticas actuales. Para ello expondremos, en primer lugar,
la arquitectura normativa que sostuvo esta red; luego analizaremos
los efectos de su implementacin de cara a las condiciones laborales
docentes en los noventa; y finalizaremos con un anlisis del papel de
los docentes en la elaboracin de sus lineamientos.
24 Este captulo se basa en diniece-mec y t, 2005.

La Red Federal de Formacin Docente Continua:

breve descripcin
Desde su creacin, la rffdc est constituida por 24 cabeceras ju-
risdiccionales correspondientes a cada uno de los Estados provincia-
les y una cabecera nacional, esta ltima con asiento en algn rea del
Ministerio de Educacin Nacional. La organizacin de la rffdc duran-
te la dcada de 1990 fij las funciones de las cabeceras provinciales
fuertemente vinculadas a la organizacin de la capacitacin docente
a partir de la formulacin de planes globales de capacitacin que
definan las acciones a ser financiadas desde el Estado nacional.
Para su configuracin, desde la cabecera nacional se desplega-
ron distintos mecanismos de intervencin, fundamentalmente: a)
la normativa; b) el financiamiento de las acciones, centradas sobre
todo en cursos de capacitacin; c) el establecimiento de criterios
para la formulacin de los proyectos de capacitacin y su evalua-
cin; d) la convocatoria pblica a la presentacin de proyectos de
capacitacin; e) el desarrollo de acciones de monitoreo y evaluacin
de los cursos; f) la creacin de un registro nacional de oferentes de
capacitacin; y g) la creacin de un sistema nacional de certifica-
cin de la capacitacin avalada por la rffdc: el Registro Federal de
Proyectos, Evaluacin y Certificacin (refepec). A estos mecanismos
hay que aadir la puesta en marcha de un proceso de acreditacin de
los Institutos de Formacin Docente, a los que se impuls a ofrecer
capacitacin como uno de los criterios bsicos para la obtencin de
dicha acreditacin. El instrumento de gestin fundamental para la
definicin conjunta de las acciones entre las cabeceras nacional y
provinciales fue la elaboracin de lo que se llamaban planes glo-
bales de capacitacin, herramienta a la vez de planificacin y de
financiacin, toda vez que el Estado Nacional acordaba, a travs de
ellos, el financiamiento de las acciones de capacitacin definidas en
el marco de los lineamientos vigentes.25
25 En sus inicios, estos planes estaban fuertemente acotados a la definicin de accio-

nes de capacitacin, pero, con posterioridad, experimentaron importantes cambios. En el ao
2002 como producto de la fuerte crisis que atraves la sociedad argentina a fines de 2001,
Aspectos normativos en el desarrollo de la Red Federal de

El marco normativo de la rffdc est integrado por un conjunto de
disposiciones de diferente alcance prescriptivo: leyes nacionales,
Acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educacin y resoluciones
ministeriales. En general, esas normas abordan aspectos relacio-
nados con la organizacin de la Red Federal de Formacin Docente
Continua, su composicin y funciones. En muchos casos, establecen
plazos para el cumplimiento de ciertas metas, plazos que, por lo co-
mn, debieron ser prorrogados. La profusa normativa desarrollada
en este perodo evidencia la importancia de este instrumento para la
regulacin del conjunto del sistema educativo por parte del Estado
nacional. A continuacin se presentan sintticamente sus principa-
les aspectos.
La Ley Federal de Educacin

Esta ley, sancionada en 1993, define por primera vez a nivel nacio-
nal cuestiones fundamentales en torno a la capacitacin docente:
a) en relacin con los docentes consagra como derecho la
capacitacin, actualizacin y nueva formacin en servicio,
para adaptarse a los cambios curriculares requeridos (Art.
46, i) y como deber su formacin y actualizacin permanen-
te (Art. 47, d);
b) establece como objetivo de la Formacin Docente el de
perfeccionar con criterio permanente a graduados y docen-
estos planes globales comenzaron a incorporar todas las acciones acordadas entre las provin-
cias y la cabecera nacional, conforme a las prioridades de poltica educativa definidas por las
provincias y la nacin. A partir del ao 2004, esta concepcin del planeamiento se acompa
con la modificacin de algunos criterios en la formulacin de los planes globales, como la
inclusin del concepto de integralidad. Este concepto supone la creacin de un conjunto de
estrategias que, por un lado, atienden a los distintos factores que inciden en los problemas
educativos, y que, al mismo tiempo, prevn instancias de participacin de los distintos acto-
res teniendo en cuenta las particulares caractersticas del contexto de intervencin.
tes en actividad en los aspectos cientfico, metodolgico, ar-

tstico y cultural (Art. 19, b);
c) fija entre las funciones del Ministerio de Educacin pro-
mover y organizar concertadamente en el mbito del Consejo
Federal de Cultura y Educacin, una red de formacin, per-
feccionamiento y actualizacin del personal docente y no do-
cente del sistema educativo nacional (Art. 53, g).
La Ley de Ministerios confirma estas potestades respecto de la

organizacin de la red de formacin, perfeccionamiento y actualiza-
cin. 26 A partir de all, corresponder producir normativas de menor
rango que sienten las bases para su concrecin.
Los Acuerdos y Resoluciones del Consejo Federal de Cultura y

Educacin
El Consejo Federal de Cultura y Educacin (cfc ye) ha dictado una
cantidad importante de resoluciones tendientes a establecer las l-
neas de accin que las diferentes jurisdicciones tenan que conside-
rar en cuanto a la formacin docente continua. En este apartado se
describen las resoluciones que bsicamente han delineado las defi-
niciones, orientaciones y procedimientos de construccin y puesta
en funcionamiento de la rffdc. A pesar de la densidad que presentan
los textos normativos, optamos por presentarlos aqu con cierto de-
talle, con el fin de mostrar no slo sus contenidos sino las dimensio-
nes de la estrategia regulatoria de la reforma.
26 Ley N 22.520. Texto ordenado por Decreto N 438/92, sus modificatorios y comple-
mentarios. Esta ley seala, en el artculo 23 quater /6, que es competencia del Ministerio de
Educacin, Ciencia y Tecnologa Entender en el desarrollo y administracin de la Red Federal
de Formacin Docente Continua para garantizar la calidad, profesionalidad y pertinencia en la
formacin de los docentes dependientes de las distintas jurisdicciones....
La primera norma producida por el cfc ye sobre el tema que nos

ocupa es la Resolucin N 26 del 6 de agosto de 1993 por la que
se aprueba la metodologa de implementacin de la Ley Federal de
Educacin as como el cronograma para la vigencia de la nueva es-
tructura educativa determinada por la citada ley. Expresamente se
menciona la implementacin de programas de formacin y actuali-
zacin docente.
El Anexo I de la Resolucin 26/93, que aborda la metodologa para
acordar los aspectos prioritarios de la Ley Federal de Educacin, en
relacin con la capacitacin y la formacin docente puntualiza que:
La capacitacin deber articularse con un proceso de concentra-
cin de acuerdos en torno a la formacin docente para los proce-
sos de transformacin curricular. Parece imprescindible acordar
cuestiones vinculadas a la capacitacin inmediata y cuestiones
vinculadas a la formacin docente en el mediano y largo plazo. Para
las Jurisdicciones que acuerden la necesidad de incluir a la breve-
dad ciertos temas en sus establecimientos educativos, muchos
de los cuales no estn contemplados en sus Currculos vigentes,
es imprescindible capacitar de inmediato a los docentes para esa
inclusin.
Las cuestiones que se acuerda tratar son: a) el perfeccionamien-

to docente; b) el reciclaje o capacitacin para funciones especiales
tales como la formacin en investigacin, conduccin, orientacin,
planificacin, etc., as como la capacitacin docente de profesiona-
les o tcnicos de nivel superior.
La Resolucin N 32 del 13 de octubre de 1993 aprob el documen-
to de trabajo Alternativas para la Formacin, el Perfeccionamiento
y la Capacitacin Docente (serie A-3). Nos detendremos en la des-
cripcin de su contenido, dado que se trata de un documento que
no slo sienta las bases organizativas de la red sino que tambin
produce y estabiliza el conjunto de definiciones que delimitan el es-
cenario de la formacin docente continua, en un esfuerzo propio de
la reforma de los noventa que en otro lugar hemos caracterizado
como fundacionalista.
En principio, el documento caracteriza la formacin docente

como un proceso continuo de preparacin de profesionales para el
desempeo de un rol especfico, proceso que comprende distintas
instancias: perfeccionamiento docente en actividad, capacitacin
de graduados docentes para nuevos roles profesionales y capacita-
cin pedaggica de graduados no docentes. El perfeccionamiento
docente en actividad es definido como una exigencia para dignificar
y jerarquizar la profesin docente. Consiste en una revisin crtica de
los problemas que presentan las prcticas pedaggicas a la par que
constituye una instancia de informacin y de profundizacin de las
polticas educativas y de las demandas sociales e institucionales.
El perfeccionamiento docente institucionalizado tiene las mismas
funciones pero se realiza en el lugar de trabajo con remuneracin
por horas. Por su parte, la capacitacin de graduados docentes para
nuevos roles y funciones diferencia la formacin inicial de los reque-
rimientos del sistema e incluye: gestin institucional, coordinacin
de ciclos o de reas, supervisin, administracin, investigacin
educativa, planeamiento y evaluacin institucional, organizacin
curricular, orientacin educativa, etc. Finalmente, la capacitacin
pedaggica de graduados no docentes est destinada a profesiona-
les y tcnicos superiores que desean incorporarse a la docencia.
Segn esta resolucin, prestaran estos servicios de formacin
docente continua los institutos de formacin de grado, universida-
des nacionales y provinciales, centros de investigacin pedaggica y
de perfeccionamiento docente, de gestin oficial y privada y organis-
mos intergubernamentales e internacionales, bajo las regulaciones
de la Red.
Al respecto, el documento en anlisis refiere tambin a la cons-
truccin y consolidacin de la Red Federal de Formacin Docente
Continua prevista en el Art. 53, inciso g, de la Ley Federal de
Educacin. La Red Federal se define como un sistema que asegure la
circulacin de la informacin para concretar las polticas nacionales
de formacin docente continua acordadas en el mbito del Consejo
Federal de Cultura y Educacin. En ese marco de concertacin, la
finalidad de la Red ser ofrecer un marco organizativo para el de-
sarrollo de un plan de formacin docente continua. Tendr como fun-
cin asegurar la articulacin e integracin a travs de mecanismos

giles, dinmicos y permanentes de las acciones de formacin de
grado, perfeccionamiento y actualizacin del personal docente y no
docente del Sistema Educativo Nacional y la circulacin de informa-
cin cientfica, tecnolgica y cultural, nacional e internacional, me-
diante la utilizacin de equipamiento informativo.
Finalmente, la Red estar conformada por aquellas instituciones
de gestin pblica o privada cuya responsabilidad primaria sea la
formacin docente, as como por aquellas organizaciones, guberna-
mentales y no gubernamentales provinciales, nacionales e interna-
cionales cuya actividad y/o produccin constituyan un significativo
aporte para la formacin docente continua. Estar integrada por los
organismos designados por las jurisdicciones provinciales y coor-
dinada y financiada por el Ministerio de Cultura y Educacin de la
Nacin en cumplimiento de lo establecido por la Ley Federal.
La Resolucin N 36 del 1 de junio de 1994 aprob el documen-
to Serie A, Nmero 9, Red Federal de Formacin Docente Continua.
Este documento procura avanzar en la construccin de un acuerdo
interprovincial que permita, por un lado, organizar y poner en fun-
cionamiento la Red Federal de Formacin Docente Continua y, por
el otro, acordar un marco de decisiones mnimas para establecer los
contenidos bsicos comunes de la formacin docente continua.
En cuanto a la organizacin de la Red Federal de Formacin
Docente Continua, se establece que la conforman veintitrs ca-
beceras provinciales (a designar por cada gobierno local) y una
cabecera nacional en el Ministerio de Cultura y Educacin con res-
ponsabilidades de coordinacin y asistencia tcnica y financiera.
La Secretara de Programacin y Evaluacin Educativa operar como
cabecera Nacional, teniendo como funciones la promocin y orga-
nizacin de la Red y la implementacin de programas de cooperacin
tcnica y financiera a los efectos de fortalecer el funcionamiento de
la misma.
Las funciones previstas para las cabeceras provinciales son: a)
formular los criterios y orientaciones para la elaboracin de diseos
curriculares jurisdiccionales de formacin docente; b) fijar las prio-
ridades de perfeccionamiento, capacitacin e investigacin sobre la

base de los Acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educacin;
c) ofrecer asistencia tcnica a las instituciones y desarrollos curri-
culares; d) acreditar y registrar a las instituciones provinciales que
se incorporen a la red; e) brindar informacin sobre las instituciones
acreditadas y registradas en la Red; f) evaluar a las instituciones de
las respectivas provincias.
La resolucin indicaba que cada gobierno provincial y el de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires deban acreditar has-
ta el 31 de diciembre de 1995 los establecimientos no universitarios
oficiales y privados de formacin docente existentes en su juris-
diccin que se integraran a las respectivas redes locales, lo cual
deba ser comunicado a la cabecera Nacional de la Red Federal de
Formacin Docente Continua. Posteriormente, este plazo se prorro-
g y el proceso de acreditacin an contina inconcluso. 27
Los criterios que debern considerarse para la acreditacin son:
1) la calidad y la factibilidad del proyecto pedaggico-institucional
de cada establecimiento; 2) la titulacin de nivel superior (univer-
sitario y no universitario) del personal directivo y docente de cada
establecimiento; 3) la produccin cientfica y acadmica de cada
establecimiento y/o de sus docentes y directivos (investigaciones
y publicaciones), tomando en cuenta las posibilidades del contexto
socioeconmico-cultural de la zona/regin; 4) la produccin peda-
ggica y didctica de cada establecimiento y/o de sus docentes y
directivos (desarrollos curriculares, de textos y materiales para la
enseanza, etc.), considerando tambin las posibilidades del con-
texto socioeconmico-cultural de la zona/regin; 5) la evolucin
histrica de la matrcula y de los ndices de aprobacin, de reten-
27 La Resolucin 63/97, que aprob el documento A N 14, estableci diciembre

de 1997 como fecha lmite para el inicio del proceso de acreditacin de las instituciones no
universitarias en la rffdc por parte de las autoridades de las provincias y de la Ciudad de
Buenos Aires y el Ministerio de Educacin y Cultura de la Nacin. La Resolucin N 76 del
26 de junio de 1998 defini como etapa de transicin entre la situacin actual y la acredi-
tacin de las instituciones no universitarias de formacin docente continua en la Red Federal
de Formacin Docente Continua al perodo comprendido entre los ciclos lectivos 1998 y 2002,
ambos inclusive.
cin y de graduacin de cada establecimiento, de acuerdo con las

condiciones socioeconmico-culturales de la poblacin atendida y
la diversidad de ofertas de estudios de nivel superior disponible en
cada zona/regin; 6) la cantidad, las caractersticas y los resultados
de las actividades de capacitacin docente en servicio organizadas
por cada establecimiento; 7) las caractersticas de las relaciones en-
tre cada establecimiento y las dems instituciones educativas de la
comunidad atendida, en particular a travs de la insercin y calidad
de sus egresados; 8) las caractersticas de las relaciones entre cada
establecimiento y la comunidad atendida; 9) la cantidad y las carac-
tersticas de los servicios de extensin comunitaria ofrecidos por
cada establecimiento.
Para la acreditacin de los institutos existentes se tendr en
cuenta fundamentalmente la calidad y factibilidad del proyecto pe-
daggico institucional. Para la acreditacin de los institutos creados
con posterioridad al presente acuerdo se considerarn los tem a),
b) y c).
En cuanto a la organizacin acadmica e institucional de estas
instituciones, se seala que los establecimientos de formacin do-
cente, oficiales y privados deben ajustar sus estructuras de forma
tal que se organicen departamentos o programas vinculados a los
tres campos de la formacin docente formacin general, forma-
cin especializada, formacin de orientacin, a las diferentes
instancias de la formacin docente continua, formacin de grado y
perfeccionamiento y capacitacin y a las tareas de investigacin
y desarrollo .
Respecto de la acreditacin de las universidades, el acuerdo se-
ala que formarn parte de la rffdc sin pasar por ningn proceso de
evaluacin.
Para la incorporacin de otras instituciones que soliciten su in-
corporacin a la Red, en cada cabecera provincial se habilitar un
registro cuya actividad y/o produccin constituyan un significa-
tivo aporte para la formacin docente continua; mientras que en
la cabecera nacional de la Red se habilitar un Registro Federal de
Perfeccionamiento y Capacitacin Docente para las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internaciona-

les cuya actividad y/o produccin constituyan un significativo apor-
te para la formacin docente continua. En ambos casos el registro
comprender instituciones que desarrollen actividades correspon-
dientes al perfeccionamiento docente en actividad, a la capacitacin
docente para nuevos roles profesionales y a la capacitacin docente
de graduados no docentes.
Hay que destacar que para estas otras instituciones, que no son
instituciones de formacin docente ni universidades, no se esta-
blecen criterios equivalentes a los de la acreditacin que impliquen
algn tipo de control de la calidad de las mismas. Sin embargo, a
los fines de la realizacin de actividades de capacitacin, no parece
haber distinciones entre las instituciones acreditadas en la Red y
aquellas que son slo registradas.
La misma resolucin, seala en su punto 7, que todas las institu-
ciones acreditadas en la Red Federal de Formacin Docente Continua
sern peridicamente evaluadas por las cabeceras provinciales y de
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a travs de los me-
canismos y/u organismos de evaluacin de la calidad de la educa-
cin de las provincias y por el Sistema Nacional de Evaluacin de la
Calidad de la Educacin con los procedimientos que se consideren
necesarios. Nuevamente este control recae sobre las instituciones
acreditadas. Parecera, entonces, que estos mecanismos de acredi-
tacin y evaluacin estn ms orientados a establecer controles so-
bre la formacin docente que a controlar la funcin de capacitacin
y perfeccionamiento.
La Resolucin N 52/96, que aprueba el documento Serie A, N
11, Bases para la organizacin de la formacin docente, refrenda los
criterios de acreditacin para todas las instituciones de formacin
docente, universitarias y no universitarias. Esta misma resolucin
establece que las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y las insti-
tuciones universitarias podrn organizar actividades correspondien-
tes al perfeccionamiento docente en actividad, a la capacitacin de
graduados docentes para nuevos roles profesionales y a la capacita-
cin pedaggica para graduados no docentes en las instituciones de
formacin docente y/o en instituciones especficamente organizadas

para tal fin acreditadas en la rffdc.
La Resolucin N 63 del 7 de octubre de 1997 aprob el Documento
A-14 Transformacin Gradual y Progresiva de la Formacin Docente
Continua. Este documento establece la definicin de perfiles de las
instituciones segn las funciones de formacin docente continua:
formacin inicial, capacitacin e investigacin. Esas instituciones
pueden cumplir las tres funciones o las dos ltimas. Y para el cum-
plimiento de las mismas propone el desarrollo de acciones coordi-
nadas con otras instituciones de formacin docente, otros niveles
educativos, equipos de conduccin y supervisin provinciales y otras
instituciones de la comunidad.
La Resolucin N 58 del 20 de agosto de 1997 reconoce como
cursos de la rffdc todos los aprobados por la Comisin Evaluadora
Provincial aunque no estn financiados con recursos del Plan Global
incorporado al convenio con el Ministerio Nacional. Los docentes po-
drn certificarlos en la rffdc a travs de evaluaciones presenciales,
personales y escritas acordadas para cada mdulo. Esta certificacin
tendr validez nacional independientemente de las modalidades de
capacitacin utilizadas. Otra modalidad de certificacin ser la libre
presentacin de los docentes a pruebas de certificacin de las com-
petencias acadmicas, pruebas que sern organizadas para cada
mdulo o circuito por convocatoria de las cabeceras provinciales en
el marco de la rffdc. Cada provincia otorgar puntaje conforme a la
normativa vigente en el mbito de su jurisdiccin.
La Resolucin N 83 del 4 de noviembre de 1998 aprob el docu-
mento Serie E, N 2, Criterios para la conformacin y el funciona-
miento de las unidades de evaluacin de la Red Federal de Formacin
Docente Continua, y habilit el Registro Nacional de Evaluadores de
la Formacin Docente. El acuerdo establece los criterios para la con-
formacin y el funcionamiento de las Unidades de Evaluacin de la
Red Federal de Formacin Docente Continua, incluyendo los linea-
mientos generales para los procesos de evaluacin y acreditacin
de las instituciones no universitarias de formacin docente y para
la aprobacin de nuevas carreras de formacin docente. Las funcio-
nes asignadas a las unidades de evaluacin son: la evaluacin de las
instituciones no universitarias de formacin docente con miras a su

acreditacin en la Red Federal de Formacin Docente Continua y de
las carreras que proyecten, diseen y presenten.
Las resoluciones ministeriales

Con el fin de instrumentar las decisiones adoptadas por el cfc ye,
el Ministerio de Educacin de la Nacin redacta normas de menor
rango, como resoluciones y disposiciones. A lo largo de todo el pe-
rodo, se han producido muchas resoluciones vinculadas con aspec-
tos organizativos, de procedimiento, de evaluacin, de rendicin
tcnica y financiera de las acciones de capacitacin desarrolladas
en cada una de las provincias. No es necesario detallar aqu todas
ellas. Baste con sealar que, a travs de este tipo de normas ope-
rativas, se fue delineando un estilo de vinculacin de las provincias
con el Estado nacional que otorgaba a este ltimo una posicin de
control muy significativa respecto del conjunto de la oferta de capa-
citacin del pas.
En sntesis, lo expuesto muestra con claridad la magnitud del es-
fuerzo normativo que sostuvo el diseo y desarrollo de la rffdc y
explica, de algn modo, que las polticas posteriores pusieran sus
esfuerzos iniciales en desactivar, debilitar o bien ignorar buena parte
de las normas producidas en este perodo. Si para la reforma de los
aos noventa la construccin de este cuerpo normativo constitua
el punto de partida de los cambios que se pretenda producir en la
medida en que les daba herramientas a los gobiernos para asegurar
la direccionalidad de los procesos, para los gobiernos que vinieron
luego, desactivar buena parte de estas normas representaba una va
privilegiada para hacer visible su distanciamiento con los principios
de la reforma (el hito principal de este distanciamiento normativo es
la reciente derogacin de la Ley Federal de Educacin y su reemplazo
por la Ley de Educacin Nacional).
En relacin con sus contenidos, el panorama presentado mues-
tra la constitucin, al menos formalmente, de un sistema de capa-
citacin que se articula a escala provincial y nacional a travs de:
la fijacin de estndares para la capacitacin (en relacin con los
contenidos, los formatos, la duracin, los tipos de evaluacin, etc.),

la aprobacin previa de ofertas e instituciones (acreditacin) para
asegurar certificaciones vlidas y la formalizacin de instancias de
negociacin y aprobacin de los planes de capacitacin de las que
dependa la disponibilidad de financiamiento entre el Estado na-
cional y los Estados provinciales. Es de destacar adems, el nfasis
puesto en la diversificacin de instancias de evaluacin de cumpli-
miento de los estndares fijados que, rpidamente, se convirtieron
en puras instancias de control de las ofertas.
Ahora bien, a pesar de los esfuerzos de regulacin del conjunto
de las ofertas de capacitacin del pas que expresan las normativas
reseadas, los resultados de su aplicacin no lograron generar un
sistema integrado. Esto ocurri por varias razones: en primer lugar,
por la centralidad que adquiri el formato curso como dispositivo de
capacitacin, un formato que habilita pocas articulaciones horizon-
tales y verticales de trayectos de formacin; en segundo lugar, por-
que la capacitacin qued desarticulada de la carrera docente (o al
menos no ms articulada de lo que ya prevean los estatutos del do-
cente); en tercer lugar, por el nfasis casi excluyente puesto en capa-
citar para ensear los nuevos contenidos curriculares (lo cual puede
producir eventualmente una integracin coyuntural pero no estruc-
tural); en cuarto lugar, porque la organizacin de la capacitacin en
las distintas provincias present muchas diferencias condicionadas
por la experiencia previa en planificacin y gestin de ofertas y por la
disponibilidad de personal tcnico preparado para ello.
En el apartado siguiente se muestra un panorama que revela la
complejidad y la heterogeneidad ciertamente inevitable del es-
cenario de la capacitacin a finales de los noventa, a pesar de los
esfuerzos de ordenamiento y regulacin desplegados.
El escenario de la capacitacin a finales de los noventa:

organizacin, ejecucin y certificacin28
En nuestro anlisis precedente, hemos considerado la mltiple
normativa de orden nacional sin introducirnos en la particularidad
de cada Estado provincial, ni en la variedad y multiplicidad de institu-
ciones que ofrecen capacitacin en cada una de las provincias. Esta
mirada panormica sobre la normativa federal y nacional ofrece una
imagen mucho ms homognea de la que efectivamente se expre-
sa en realidad. Visto desde los procesos reales de implementacin,
la situacin presenta una importante complejidad y muestra que el
funcionamiento del sistema de capacitacin est lejos de constituir
un sistema integrado. Para comprender el escenario que resulta de
las polticas diseadas en este perodo y que se mantiene en la ac-
tualidad ms all de los cambios polticos y normativos introducidos
en los aos posteriores, describiremos brevemente cmo se concre-
tan las tres funciones centrales del sistema: la organizacin de las
acciones de capacitacin, su ejecucin y su certificacin.
Respecto de la organizacin, en cada una de las provincias hay
mbitos oficiales responsables de la organizacin, financiamiento y
regulacin normativa de la capacitacin. En general, las cabeceras
provinciales de la rffdc coinciden o son parte de estos mbitos. Ellas
son las encargadas de definir los planes globales en coordinacin
con la cabecera nacional. No obstante, hay capacitacin organizada
por las provincias que se da exclusivamente en ese mbito y no que-
da integrada al Plan Global.
Adems de los ministerios provinciales, distintas instituciones
oferentes de capacitacin pueden organizar acciones autnoma-
mente. Se la denomina capacitacin externa o privada, aunque es
necesario precisar que no siempre se trata de instituciones de ges-
tin privada. En muchos casos esta capacitacin, tambin llamada
autofinanciada, se sostiene con el pago de aranceles por parte de
los cursantes. Cada provincia tiene disposiciones especficas para la
28 Este apartado se extrae de diniece mec y t, 2005.

regulacin de estas ofertas, asociadas en general a los estatutos do-

centes y a los mecanismos de asignacin de puntaje, disposiciones
que pueden no coincidir con las normas y estndares generales.
A su vez, la ejecucin de las acciones puede estar a cargo de dis-
tintos organismos o instituciones: equipos de las cabeceras nacional
y provincial, Institutos de Formacin Docente (ifd) y otras institu-
ciones de educacin superior no universitaria, universidades esta-
tales y privadas, ministerios o secretaras de sectores distintos de
educacin, sindicatos, Organizaciones no Gubernamentales (ong),
empresas. En general, las cabeceras nacional y provincial slo parti-
cipan como oferentes en acciones definidas en los planes globales.
Tambin es usual que los ifd estatales, dado que dependen de cada
provincia, sean oferentes incluidos en los planes globales o en otros
proyectos provinciales. Las otras instituciones participan en menor
medida. En general, las instituciones privadas, sindicatos y ong rea-
lizan capacitacin externa.
La certificacin29 y validacin de las acciones de capacitacin
para la carrera docente se realiza a travs de dos sistemas, uno na-
cional y otro provincial. La certificacin nacional corresponde a ac-
ciones avaladas por la rffdc, para lo cual se cre el Registro Federal
de Proyectos, Evaluacin y Certificacin (refepec). Este sistema de
certificacin registra la capacitacin que cumple con los siguientes
requisitos: ser evaluada por una Comisin Evaluadora, tener 40 ho-
ras de duracin como mnimo y realizar evaluacin individual pre-
sencial y escrita de los alumnos.
Lgicamente, toda capacitacin que rene estas caractersticas,
incluida en los planes globales, es certificada. Sin embargo, la oferta
ha ido expandindose en sus formatos y modalidades, y ya no se
29 Cuando hablamos aqu de certificacin no nos referimos a la extensin, por parte

de las instituciones, de un papel el certificado de asistencia o de aprobacin de una activi-
dad que cualquier institucin puede extender y de hecho, as lo hacen. El problema al que
nos referimos es el de la validacin pblica de esas actividades a los fines de ser reconocidas
como antecedentes para la carrera docente en establecimientos pblicos, tal cual fue mencio-
nado en el apartado anterior en relacin con los estatutos docentes. El ingreso a la docencia
en las instituciones privadas no requiere de este tipo de reconocimientos.
reduce a las acciones que cumplen estos requisitos. Dentro de los

mismos planes globales puede haber acciones de capacitacin como
seminarios, jornadas, talleres, proyectos de desarrollo curricular o
investigacin que contribuyen al desarrollo profesional docente. No
obstante, no se incorporan al refepec por no satisfacer los requisitos
antedichos.
Por otro lado, y en contraposicin, en algunas provincias reciben
certificacin de la rffdc cursos de capacitacin que no se encuen-
tran incluidos en los planes. Parte de estos proyectos son acciones
desarrolladas por alguna unidad de capacitacin provincial o por los
Institutos de Formacin Docente, con una cantidad de horas asig-
nadas por la provincia. Y, aunque resulte redundante, es necesa-
rio sealar una vez ms que otras provincias no tienen ese criterio
y solamente aceptan incluir en el refepec a las acciones de capaci-
tacin incluidas en los planes globales y financiadas por el Estado
nacional.
El segundo sistema de validacin es el provincial. Con anteriori-
dad a la creacin de la rffdc, muchas provincias desarrollaron sus
propios sistemas, todos ellos estrechamente ligados a un nomencla-
dor para la asignacin de puntaje a los docentes. Este sistema, parti-
cular de cada provincia, est regulado sobre la base de los estatutos
docentes que ya hemos analizado y de normativa provincial especfi-
ca que define criterios para la validacin. En este caso, lo que cobra
relevancia no es el otorgamiento de los certificados que realiza cada
institucin oferente sino su traduccin en puntaje. A diferencia del
refepec, este sistema es ms flexible en cuanto al tipo de actividades
a las que se les otorga puntaje y comprende a toda la oferta de capa-
citacin de la provincia, incluida la que hemos denominado oficial y
externa. En los casos en que algn tipo de accin de capacitacin no
cumpliera algunos de los requerimientos establecidos por las regu-
laciones provinciales, los docentes se ven inhibidos de recibir punta-
je por la formacin recibida.
Estos sistemas son paralelos y las articulaciones entre ambos son
especficas en cada provincia. A los efectos de organizar los concur-
sos de ingreso y ascenso docente, es el sistema de puntaje el que
rige la calificacin de los docentes. Esto demanda que cada una de
las provincias reglamente especficamente el otorgamiento de pun-

taje de los cursos certificados por el refepec. Si bien el fundamento
del refepec es avalar a nivel nacional la capacitacin de los docentes,
en los ltimos aos ha habido casos de provincias que no incluye-
ron en sus sistemas de puntaje y por lo tanto no reconocieron la
capacitacin de la Red recibida en otras jurisdicciones. En contra-
posicin, en otras provincias, se discrimina favorablemente aquella
capacitacin perteneciente a la Red.
Esta mirada sobre el sistema de capacitacin en funcionamien-
to muestra una complejidad y heterogeneidad mucho mayores de
la que permite anticipar el anlisis de la normativa. Desde ya, la he-
terogeneidad no constituye en s misma un problema, pero advierte
sobre la relativa eficacia de una estrategia concentrada en instalar
regulaciones homogneas que desconocen los puntos de partida de
los distintos actores polticos e institucionales que participan en el
sistema. Como resultado de una estrategia inaugural o fundacional,
la reforma ha pretendido crear o transformar radicalmente lo exis-
tente, suponiendo que, al final del proceso, bamos a tener un sis-
tema completamente nuevo (esta lgica se expresa claramente en
el establecimiento de metas y plazos para su cumplimiento y en la
calificacin de los procesos de reforma como transiciones). En un
modelo de estas caractersticas no tienen cabida la consideracin
de las tradiciones existentes, las lgicas institucionales instaladas y
la experiencia de los actores. A continuacin se analiza este punto,
particularmente en relacin con el lugar de los docentes en el marco
de la reforma y la poltica de capacitacin.
El papel subordinado de los docentes en el marco

de la Reforma y la poltica de capacitacin
Sealamos en otro trabajo (Serra, 2004) que, en el marco del
ajuste estructural de la economa argentina de la dcada del noven-
ta, la docencia entr, como el resto de las ocupaciones, en el terreno
de la inestabilidad y la flexibilizacin.
Sostenemos que, mientras que las propuestas de capacitacin

proponan la profesionalizacin, el trabajo docente tuvo a lo largo
de la dcada un progresivo deterioro: por una parte, se redujeron
los salarios y, por otra, se produjo una intensificacin de las tareas
debida a que el incremento de la pobreza general ampli la tarea
asistencial de maestras y maestros. Al mismo tiempo, la estrategia
de capacitacin implementada y el dispositivo de capacitacin elegi-
do (el curso) pusieron lmites a la posibilidad de profesionalizacin
de los docentes.30
Una nota distintiva del proceso de reformas educativas en
Latinoamrica lo constituye el papel subordinado que cumplen en
ellas los docentes. Quienes conciben las reformas son especialistas
que realizan los diagnsticos y definen las lneas generales dejan-
do a docentes y directivos del sistema la tarea de apropiarse de di-
cha reforma y la responsabilidad de instrumentarla (Daz Barriga e
Incln Espinosa, 2001), en el marco de una concepcin vanguardista
del cambio (Tiramonti, 2001). El caso de la Argentina no representa
una excepcin (Feldfeber, 2000). En efecto, desde la perspectiva de
los maestros y profesores, en lo que se refiere a su participacin en
la toma de decisiones, la aplicacin de la Reforma tuvo un impacto
negativo para el 37% de los docentes y neutro para el 30%; slo el
24% percibe un mejoramiento en esta cuestin (iipe, 2000).
Por aadidura, estas reformas buscan acrecentar el control sobre
el trabajo docente en un contexto de crisis financiera y de recortes
al gasto en educacin y como corolario de la tendencia a culpabili-
zar a los docentes por la crisis educativa. En trminos generales, las
reformas buscan introducir: diversos mecanismos de evaluacin del
trabajo docente; estmulos al desempeo profesional que introdu-
cen diferencias entre los maestros; mayor flexibilidad en el trabajo;
programas especiales que generan condiciones laborales diferentes
para los maestros participantes; refuerzo de la supervisin escolar
y escrutinio del trabajo escolar; incentivo a la participacin de otros
30 En el libro citado, empleamos la nocin de campo de Bourdieu para explicar la

dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin, en el cual los docentes ocupan un
lugar subordinado.
actores en la gestin de la escuela; impulso a los docentes para que

asuman un mayor compromiso con su actualizacin (Loyo, 2001).
Se introduce entonces una flagrante contradiccin en estas pro-
puestas de reforma porque, por un lado, exigen del docente un tra-
bajo profesional y hacen una fuerte interpelacin a la dimensin
intelectual de su actividad y, a la vez, proponen normativas tendien-
tes a la precarizacin del trabajo y mantienen salarios propios de
actividades de baja calificacin (Tiramonti, 2001). Es precisamente
esta contradiccin propia de un conjunto de medidas que no ofrecen
la posibilidad de ofrecer mejoras salariales lo que est en la base de
la sensacin de vulnerabilidad de los docentes y en la posicin defen-
siva y de oposicin de sus sindicatos a las reformas (Loyo, 2001).
Por otra parte, hay que tener en cuenta que las reformas edu-
cativas portan un conjunto de valores y modelos organizacionales
que los sindicatos y los docentes consideran contrarios a las con-
cepciones constitutivas de su identidad y fundamento de su accin
colectiva (Tiramonti, 2001). En la Argentina, el rechazo de las orga-
nizaciones sindicales a la Reforma se hace patente a travs del ac-
cionar de la principal organizacin de docentes, la Confederacin de
Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (ctera).31
No obstante, algunas investigaciones revelan que no se puede
hablar de una posicin homognea de los docentes en torno a la
Reforma argentina de los noventa (iipe, 2000). En efecto, cuando se
les pregunta su opinin sobre ciertos aspectos del proceso de trans-
formacin, lo que predomina es una actitud positiva o de acuerdo.
Contrariamente, la opinin general es negativa cuando se evalan
los impactos de la Reforma educativa sobre diversas dimensiones
del sistema escolar y, en especial, sobre la calidad de la educacin
(iipe, 2000). Precisamente, segn la opinin de los docentes no se
han alcanzado los objetivos explicitados por la Reforma: la elimina-
31 Ver por ejemplo Declaracin Final del I Congreso Educativo Nacional, 1997, ver-
sin digital en http://www.ctera.org.ar/educacion/declara.htm. La ctera fue una fuerte impul-
sora de la derogacin de la Ley Federal de Educacin de 1993, por lo cual fue activo su apoyo a
la sancin de la nueva Ley de Educacin Nacional del 2006, lo cual ha sido interpretado como
un logro de los trabajadores de la educacin.
cin del fracaso de los ms pobres, la participacin de la comunidad,

el proceso de enseanza-aprendizaje, el vnculo educacin-trabajo,
la retencin escolar, la incorporacin de los avances cientfico tec-
nolgicos, son todos objetivos que no se han cumplido; adems, las
condiciones de trabajo siguen igual o empeoraron para ms del 60%
de los docentes (ctera , 2001).
Esta divergencia por un lado, el acuerdo respecto de distintos
aspectos de la Reforma y, por otro, la disconformidad en relacin con
su impacto puede ser interpretada como que la mayora de los do-
centes comparten los objetivos propuestos, pero son escpticos en
cuanto a que las polticas tengan una capacidad real para introducir
cambios y mejoras en esas dimensiones, en sus procesos y sus pro-
ductos, y, al mismo tiempo, en cuanto a las estrategias de implemen-
tacin; en su opinin, es esta la razn de que no se hayan producido
los impactos positivos esperados ( iipe, 2000).
Con este marco de reforma en el que, como sealamos, los
docentes han sido interpelados de diferente manera poniendo en
juego, junto con sus condiciones laborales, su propia identidad pro-
fesional, se despleg la poltica de capacitacin. Segn algunas
interpretaciones, la poltica implementada a travs de la Red inclu-
y a los docentes como capacitandos, como meros destinatarios/
receptores, pero en modo alguno como participantes en ninguna de
las etapas de la formulacin de los proyectos. En efecto, la seleccin
de los temas y contenidos de la capacitacin se efectu a nivel de
la cabecera nacional sobre la base de la definicin de diversos es-
pecialistas en cada rea. Esta perspectiva resulta coherente con el
concepto de capacitacin como reconversin: el docente no sabe
y el que sabe, el especialista, debe ocupar su lugar en las defini-
ciones sustantivas. La restriccin, o directamente la imposibilidad,
de los docentes de elegir los cursos, sumada a la obligatoriedad
real o subjetiva de realizarlos parecen haber reforzado este lugar
subordinado.
La concepcin sobre el papel de la capacitacin que sustenta la
Reforma constituye un elemento de importancia para entender los
nuevos mecanismos de control y regulacin de la subjetividad do-
cente (Birgin, 1999; Davini y Birgin 1998; Feldfeber, 2000; Pipkin,
1988; Popkewitz, 1994; Torres, 1996). Mientras que la capacitacin

se propondra el fortalecimiento y la jerarquizacin de la profesin
docente, la nocin de reconversin coloca al docente en una posicin
de dficit, de no-conocimiento. Esta concepcin deslegitima sus sa-
beres como consecuencia de la nueva propuesta curricular y de los
nuevos modelos de gestin institucional y amenaza su estabilidad
laboral en caso de que no se diera cumplimiento a la capacitacin
prevista. El miedo a la prdida de trabajo condujo a una carrera por
la obtencin de crditos como frmula para conjurarlo (Feldfeber,
1999; Pipkin, 2000); de este modo a pesar de no haberse institu-
cionalizado en el nivel normativo, la relacin entre acreditacin
de cursos y estabilidad laboral impact entre los docentes y oper
como un incentivo para la realizacin de los cursos.
En lneas generales, ya sea como efecto general del deterioro de
las condiciones laborales docentes, o como producto de la respon-
sabilizacin de los docentes por la crisis educativa y de los distintos
mecanismos de control de su trabajo, o por la amenaza a su identi-
dad profesional, o bien por el desarrollo de nuevos contenidos curri-
culares que ponen en crisis sus conocimientos, o como consecuencia
de la amenaza real o subjetiva de perder el trabajo si no se logra de-
terminada capacitacin, es un hecho la sensacin de inseguridad de
los docentes: segn el estudio del iipe (2000), el 60% de los docentes
encuestados declar sentirse inseguro o muy inseguro con respecto
a la estabilidad en su puesto de trabajo.
Captulo 3. La capacitacin docente con,

en contra de y a pesar de la Red Federal de
Como ya hemos sealado en el captulo 1, los esfuerzos polticos

de los aos inmediatamente posteriores a la Reforma hicieron hin-
capi, ms que en delinear un proyecto alternativo, en desactivar el
existente. Recin hacia el ao 2004, la actual gestin de gobierno
genera nuevos lineamientos en el terreno de la capacitacin y los
traduce en un instrumento normativo.
Es una resolucin del cfc ye, la N 223 del 11 de agosto de 2004,
la que aprueba estos lineamientos contenidos en el documento
Polticas para la formacin y el desarrollo profesional docente. A
poco ms de un ao de la asuncin de la actual gestin, esta resolu-
cin marc el inicio de nuevas orientaciones y consensos que deriva-
ran en la sancin de la nueva Ley de Educacin y que marcaran un
conjunto de continuidades y rupturas en el terreno de la formacin
docente continua.
Como ya se dijo, entre sus fundamentos se expresa que resulta
imprescindible sostener la capacitacin gratuita como obligacin
del Estado hacia el sistema pblico de educacin. Ya no se trata de
asegurar el sostenimiento de un sistema de capacitacin con el pro-
psito de garantizar la puesta en marcha de los principios de la
Reforma, sino de asegurar el derecho de todos a la educacin, lo cual
exige tambin efectivizar la posibilidad de maestros y profesores de
acceder a los nuevos conocimientos. En este contexto, el hecho de

que el Estado sostenga su obligacin de impartir capacitacin gra-
tuita constituye no una estrategia de reforma sino una poltica de
preservacin de los derechos de alumnos, docentes y familias.
A diferencia de lo que haban sido las polticas de capacitacin
del perodo anterior, las lneas del Plan de Desarrollo Profesional
Docente que se presentan se consideran como respetuosas de las
trayectorias y experiencias formativas previas de los docentes y se
proponen generar una diversidad de dispositivos de formacin, ms
all del clsico formato del curso.
El documento incluye los lineamientos programticos para una
poltica de desarrollo profesional docente. Entre ellos se mencionan:
el desarrollo profesional docente para la inclusin, el fortalecimiento
de la red de centros pblicos de desarrollo profesional docente, la
ampliacin de la agenda temtica del desarrollo profesional docente
reflexin pedaggica, saberes didcticos y disciplinares y forma-
cin cultural contempornea, el impulso de los Centros de Recursos
Pedaggicos como espacios de formacin permanente, la regulacin
de la oferta de desarrollo profesional docente. Se presenta, adems,
el plan de trabajo para el rea de desarrollo profesional docente, que
incluye acciones que involucran de manera conjunta al Ministerio
Nacional y a las jurisdicciones provinciales en el perodo 2004-2007.
En relacin con esta ltima cuestin, se diferencian dos tipos de pro-
puestas: las que se desarrollarn como acciones bilaterales entre el
mec y t y las provincias, atendiendo tanto a los requerimientos de las
provincias como a las propuestas del Ministerio Nacional, y las que
se implementarn a nivel federal, comprendiendo al conjunto de las
jurisdicciones provinciales.
Ya hemos sealado en el captulo 1 que la traduccin de estos
lineamientos en acciones concretas muestra que el nfasis de las
polticas de capacitacin estuvo puesto especialmente en la gene-
racin de ofertas directas desde el Estado nacional hacia el conjun-
to del sistema; de esta manera, el Ministerio de Educacin nacional
se transform en un oferente ms de capacitacin que asume a su
cargo el desarrollo de la nueva agenda (en trminos de temti-
cas, problemas, campos de referencia, estilos de trabajo) que debe
orientar la capacitacin docente; y no se vislumbraron polticas ms

estructurales tendientes a reorganizar un sistema de capacitacin
sobre nuevas bases de hecho, los restos normativos del anterior
sistema siguen vigentes y parcialmente funcionando.
Hacia finales del ao 2006, la nueva Ley de Educacin Nacional
sistematiza los renovados lineamientos y orientaciones que se pro-
ponen en el terreno de la capacitacin docente y crea una institu-
cin con un mayor margen de autonoma que concentrar, a nivel
nacional, la definicin de polticas en este terreno (nos referimos al
Instituto Nacional de Formacin Docente). A continuacin se analizan
sus principales aspectos y se presentan algunas hiptesis en torno a
sus posibles derivaciones.
La capacitacin docente en la Ley de Educacin Nacional

La Ley de Educacin Nacional (N 26.206 de 2006) incorpora la
mayor parte de sus definiciones sobre formacin docente continua
en el Ttulo IV. Los/as docentes y su formacin, compuesto por dos
Captulos, el primero referente a Derechos y obligaciones y el se-
gundo referente a la Formacin Docente. En el artculo 67 del pri-
mer captulo, establece el derecho de los docentes A la capacitacin
y actualizacin integral, gratuita y en servicio, a lo largo de toda su
carrera (inciso b); y la obligacin a capacitarse y actualizarse en
forma permanente (inciso c).
Respecto de la Ley Federal, hay dos aspectos a destacar. Mientras
que en la primera el derecho se vinculaba directamente a la adap-
tacin a los cambios curriculares, en la nueva ley se refiere a una
capacitacin integral. Ms all de la generalidad del trmino, esto
da cuenta de la apertura de la agenda de la capacitacin, con la in-
clusin de cuestiones que sobrepasan lo curricular.32 El segundo
32 La Ley Nacional de Educacin de 2006 incluye, adems, en distintos artculos refe-

rencias a diversas temticas de capacitacin: garantizar la formacin docente especfica, ini-
cial y continua para favorecer la Educacin Intercultural Bilinge (Art. 52); la incorporacin
aspecto de importancia es la mencin de gratuidad como constitu-

tiva de este derecho.
La articulacin entre la capacitacin y la carrera docente, definida
en el artculo 69, otorga a la primera un papel fundamental:
El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, en acuerdo con el
Consejo Federal de Educacin, definir los criterios bsicos concer-
nientes a la carrera docente en el mbito estatal, en concordancia
con lo dispuesto en la presente ley. La carrera docente admitir al
menos dos (2) opciones: (a) desempeo en el aula y (b) desempe-
o de la funcin directiva y de supervisin. La formacin continua
ser una de las dimensiones bsicas para el ascenso en la carrera
profesional.
A los efectos de la elaboracin de dichos criterios, se instrumenta-
rn los mecanismos de consulta que permitan la participacin de
los/as representantes de las organizaciones gremiales y entidades
profesionales docentes y de otros organismos competentes del
Poder Ejecutivo Nacional.
Esta articulacin, que, como se ha sealado, es constitutiva de la

carrera docente desde su origen y est fundamentalmente pautada
en los estatutos docentes, no incorpora ninguna novedad; pero lo
que otorga importancia al artculo es la inclusin del problema de la
carrera docente en la agenda de una discusin a nivel nacional (an
por realizarse) que implicar necesariamente la modificacin de los
estatutos. Tambin resulta significativa la omisin de la antigedad
docente, uno de los pilares en los que se sustenta actualmente la
carrera docente en los estatutos.
En el Captulo 2 de la Ley La formacin docente se incluyen
la mayor parte de las cuestiones vinculadas a la formacin docente
continua, en relacin con la identidad docente que se intenta promo-
de los principios y valores del cooperativismo y del mutualismo en los procesos de enseanza-
aprendizaje y la capacitacin docente correspondiente (Art. 90); la mencin de los docentes
como destinatarios del canal televisivo Encuentro, con fines de capacitacin y actualizacin
(Art. 102, inc. a).
ver, y al marco institucional que le da sustento. En el artculo 71, se

indica que:
La formacin docente tiene la finalidad de preparar profesiona-
les capaces de ensear, generar y transmitir los conocimientos y
valores necesarios para la formacin integral de las personas, el
desarrollo nacional y la construccin de una sociedad ms justa.
Promover la construccin de una identidad docente basada en
la autonoma profesional, el vnculo con la cultura y la sociedad
contemporneas, el trabajo en equipo, el compromiso con la igual-
dad y la confianza en las posibilidades de aprendizaje de los/as
alumnos/as.
En particular, la mencin del vnculo con la cultura y la socie-

dad contemporneas marca toda una orientacin en relacin con
los ejes temticos de la capacitacin, en concordancia con el Plan
de Desarrollo Profesional Docente elaborado en el ao 2004. Por su
parte, el artculo 72 define la formacin docente como parte consti-
tutiva del nivel de Educacin Superior y tiene como funciones, entre
otras, la formacin docente inicial, la formacin docente continua, el
apoyo pedaggico a las escuelas y la investigacin educativa. Esta
definicin ratifica el concepto de que la formacin docente se integra
por la formacin inicial y la continua, consideracin que se refuerza
en los artculos siguientes que aluden a los objetivos de la poltica
nacional y a la organizacin institucional de la formacin docente:
Artculo 73. La poltica nacional de formacin docente tiene los si-
guientes objetivos:
a) Jerarquizar y revalorizar la formacin docente, como factor clave
del mejoramiento de la calidad de la educacin.
b) Desarrollar las capacidades y los conocimientos necesarios para
el trabajo docente en los diferentes niveles y modalidades del siste-
ma educativo de acuerdo con las orientaciones de la presente ley.
c) Incentivar la investigacin y la innovacin educativa vinculadas
con las tareas de enseanza, la experimentacin y sistematizacin
de propuestas que aporten a la reflexin sobre la prctica y a la
renovacin de las experiencias escolares.
d) Ofrecer diversidad de propuestas y dispositivos de formacin

posterior a la formacin inicial que fortalezcan el desarrollo pro-
fesional de los/as docentes en todos los niveles y modalidades de
enseanza.
e) Articular la continuidad de estudios en las instituciones
universitarias.
f) Planificar y desarrollar el sistema de formacin docente inicial y
continua.
g) Acreditar instituciones, carreras y trayectos formativos que ha-
biliten para el ejercicio de la docencia.
h) Coordinar y articular acciones de cooperacin acadmica e ins-
titucional entre los institutos de educacin superior de formacin
docente, las instituciones universitarias y otras instituciones de
investigacin educativa.
i) Otorgar validez nacional a los ttulos y las certificaciones para el
ejercicio de la docencia en los diferentes niveles y modalidades del
sistema.
Se destaca en este artculo el inciso d, en el que se incorpora

el trmino desarrollo profesional, el cual viene adquiriendo mayor
aceptacin para referirse a esta etapa de la formacin docente, en
la medida en que aporta una perspectiva ms integral del docente
y del proceso de su formacin, vinculada a una nocin de carrera
docente desplegada a lo largo de la vida profesional, y que subsana
la connotacin deficitaria y fragmentaria de la formacin de los do-
centes que portan trminos como actualizacin, perfeccionamiento
y capacitacin. El trmino desarrollo profesional entra en lnea con
la denominacin que la actual gestin educativa del Ministerio de
Educacin, Ciencia y Tecnologa iniciada en el ao 2003 le da al rea
correspondiente dentro de la Direccin Nacional de Gestin Curricular
y Formacin Docente: rea de Desarrollo Profesional Docente.
El otro aspecto de este mismo inciso que merece resaltarse es
el objetivo de Ofrecer diversidad de propuestas y dispositivos de
formacin posterior a la formacin inicial. Esto marca la voluntad
de rectificar el modelo de capacitacin de la rffdc de los noventa
basado fundamentalmente en cursos cuya crtica desarrollaremos

hacia el final de este documento.33
Los incisos e, f y h consolidan las propuestas del pero-
do anterior sobre la bsqueda de un sistema integrado de forma-
cin docente continua que articule el conjunto de instituciones de
educacin superior que forman docentes: universidades e institu-
tos universitarios e institutos de Educacin Superior. Estas son las
instituciones que, segn el artculo 34 de esta Ley, comprenden la
Educacin Superior. En esta definicin se destaca la eliminacin del
trmino no universitarias con el que histricamente se identifica-
ron los institutos para diferenciarlos de las universidades y que fue
criticado por definir a estas instituciones por la negativa. Al mismo
tiempo, desaparece el trmino Instituto de Formacin Docente, el
cual, en razn del proceso de configuracin histrica de estas insti-
tuciones, dej de reflejar la realidad de las mismas, puesto que en
ese proceso fueron variando y ampliando sus funciones a lo largo del
tiempo; en realidad, en muchos casos, ya no se distinguen de otras
instituciones de educacin superior que desde su creacin tenan
una oferta no dirigida a la formacin docente.
Tanto el inciso g como el i se refieren a las cuestiones que
la poltica nacional abordar en materia de regulacin de las insti-
tuciones que forman docentes y de su oferta, lo que legitima la in-
tervencin del Estado nacional en el tema, y por lo tanto, sobre las
instituciones y ofertas bajo jurisdiccin de los estados provinciales.
En relacin con ello, el artculo siguiente, n 74, empieza a delinear
la estructura organizativa y procedimental para el cumplimiento de
estos objetivos, al sealar que:
El Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa y el Consejo Federal
de Educacin acordarn: []
b) Los lineamientos para la organizacin y administracin del
sistema y los parmetros de calidad que orienten los diseos
curriculares.
33 Un anlisis completo de estas crticas puede encontrarse en Serra, 2004.

c) Las acciones que garanticen el derecho a la formacin continua a

todos/as los/as docentes del pas, en todos los niveles y modalida-
des, as como la gratuidad de la oferta estatal de capacitacin.
Este ltimo inciso refuerza el artculo 67 sobre los derechos de los

docentes, indicando a los responsables de garantizarlos. El artculo
76, finalmente, define un nuevo marco institucional al crear
[...] en el mbito del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa
el Instituto Nacional de Formacin Docente como organismo res-
ponsable de:
a) Planificar y ejecutar polticas de articulacin del sistema de for-
macin docente inicial y continua.
b) Impulsar polticas de fortalecimiento de las relaciones entre
el sistema de formacin docente y los otros niveles del sistema
educativo.
c) Aplicar las regulaciones que rigen el sistema de formacin do-
cente en cuanto a evaluacin, autoevaluacin y acreditacin de ins-
tituciones y carreras, validez nacional de ttulos y certificaciones
[]
d) Promover polticas nacionales y lineamientos bsicos curricula-
res para la formacin docente inicial y continua.
e) Coordinar las acciones de seguimiento y evaluacin del desarro-
llo de las polticas de formacin docente inicial y continua.
f) Desarrollar planes, programas y materiales para la formacin
docente inicial y continua y para las carreras de reas socio- huma-
nsticas y artsticas.
g) Instrumentar un fondo de incentivo para el desarrollo y el forta-
lecimiento del sistema formador de docentes.
h) Impulsar y desarrollar acciones de investigacin y un laboratorio
de la formacin.
i) Impulsar acciones de cooperacin tcnica interinstitucional e
internacional.
Este instituto, segn se define en el artculo 77, contar con la

asistencia y asesoramiento de un Consejo Consultivo integrado por
representantes del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa,
del Consejo Federal de Educacin, del Consejo de Universidades,
del sector gremial, de la educacin de gestin privada y del mbito
acadmico.
Esta normativa opera sobre dos ejes clave de la poltica instru-
mentada en la dcada anterior. En primer lugar, afirma y consolida la
intervencin y regulacin por parte del Estado nacional de la poltica
de formacin docente y reafirma la necesidad de un sistema inte-
grado para dicha formacin. Esto se expres durante los noventa en
la constitucin de la rffdc, en un proceso que se despleg a partir
de acuerdos del Consejo Federal de Educacin a los que esta ley les
otorga carcter vinculante. Confirma tambin el procedimiento de
elaboracin de esta poltica por medio de acuerdos entre el mec y t y
el cfe. En segundo lugar, implica la eliminacin de la propia rffdc, lo
que se puede inferir a partir de su omisin en la Ley, y su reempla-
zo por el Instituto Nacional de Formacin Docente (infod), que asu-
me algunas de sus funciones y articula otras. Se puede pensar que
esta operacin intenta una doble ganancia en trminos polticos: por
un lado, apropiarse de los avances de la poltica de los noventa en
materia de experiencia en la regulacin del sistema de formacin, y,
por el otro, desprenderse de los emblemas de la criticada reforma
educativa menemista a partir aunque no exclusivamente de un
mecanismo de renominalizacin.
No obstante, la creacin del infod, no representa una mera reno-
minalizacin, sino que implica un intento de jerarquizar la poltica
de formacin docente con la creacin de un organismo con mayor
visibilidad, que, aun encontrndose en el mbito del mec y t, tiene ju-
rdicamente mayor autonoma, y, por lo tanto, mayores posibilidades
de elaborar polticas de Estado. Como contrapartida, esta creacin
puede poner en cuestionamiento el intento de los ltimos aos de
elaborar polticas ms integrales, articuladas con el conjunto de
polticas que el mec y t acuerda con las provincias. En septiembre de
2007, la rffdc se mantiene en funcionamiento como responsable de
las acciones de capacitacin acordadas entre el mec y t y las provin-
cias, mientras que el infod se encuentra en proceso de constitucin y

se organiza la asuncin de sus distintas funciones. Queda el interro-
gante de cul ser la configuracin definitiva del sistema y cules las
funciones que efectivamente asumir el infod y qu cuestiones que-
darn en el mbito del mec y t, con los posibles riesgos de duplicacin
de responsabilidades y de tensiones en los lineamientos en materia
de formacin docente continua.
Captulo 4. Qu esperan hoy los docentes

de la capacitacin docente?
En este captulo se sistematizan demandas, orientaciones y po-

siciones sobre el futuro de las polticas de capacitacin docente, a
partir de dos fuentes: por un lado, los aportes a la discusin del pro-
yecto que dio lugar a la Ley Nacional de Educacin; por otro, algunos
de los datos que arroja el Censo Nacional de Docentes realizado en
el ao 2004.
Los aportes a la discusin de la nueva ley

La sancin de la ley que acabamos de analizar se realiz en el
marco de un proceso abierto de discusin promovido por el mec y t, en
el cual instituciones y actores muy diferentes produjeron aportes de
diversa naturaleza para la redaccin del proyecto de ley. El proceso
fue tan breve y tan amplio que es difcil considerar con exactitud si la
ley expresa o no un consenso en torno del nuevo rumbo que debe se-
guir la educacin en la Argentina.34 No obstante, lo que aqu nos in-
teresa no es establecer cules o cuntos de estos aportes se reflejan
34 En otro lugar hemos explicitado y difundido nuestras crticas a las caractersticas

de este proceso (vase el documento de la Universidad Nacional de General Sarmiento de
aporte a la discusin de la nueva ley, 2006).
en la ley, sino recuperar, a partir de all, algunas de las discusiones

actuales sobre la cuestin de la capacitacin docente.
En una primera sistematizacin, encontramos que las universida-
des e institutos de formacin docente que formalizaron sus aportes
coinciden en sostener que la capacitacin docente:
Debe ser permanente, gratuita y en servicio, y considerada como
derecho y como obligacin. Se destaca la necesidad de que el Estado
no slo asegure la gratuidad de la oferta sino que tambin genere
condiciones tales como licencias, ao sabtico o capacitacin en
servicio para que los docentes puedan efectivamente participar de
ellas.35
Debe superar la visin mercantilista de la capacitacin, para lo
cual se reclama que la Ley establezca regulaciones que eviten este
sesgo y que aseguren la gratuidad y calidad de los servicios que se
ofrecen.36
Debe orientarse al cumplimiento de distintas funciones: for-
mar a los formadores y administradores del sistema;37 garantizar la
35 Por ejemplo, Universidad Nacional de Catamarca, Facultad de Humanidades,

Informe: Jornada de debate sobre el proyecto de Ley de Educacin Nacional, en www.debate-
educacion.educ.ar; Universidad Nacional de General Sarmiento, Aportes al debate sobre la
Ley de Educacin Nacional, octubre de 2006, p. 29; Instituto Superior del Profesorado Dr.
Joaqun V. Gonzlez, Debate del Documento del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa
sobre la futura Ley de Educacin Nacional. Jornada Institucional. Conclusiones, julio de 2006,
en www.debate-educacion.educ.ar.
36 Por ejemplo, Universidad Nacional de Lujn, Departamento de Educacin,
Documento del Departamento de Educacin de la Universidad Nacional de Lujn sobre la
Futura Ley de Educacin Nacional, pg. 6, en www.debate-educacion.educ.ar; Universidad
Nacional de Tucumn, Facultad de Filosofa y Letras, I Jornadas acadmicas para el anlisis y
discusin de la Ley Nacional de Educacin, p. 7, en www.debate-educacion.educ.ar
37 Universidad Tecnolgica Nacional, Facultad Regional Tucumn, Ley de Educacin
Nacional. Debate preliminar. Un viejo problema y un nuevo contexto, p. 8, en www.debate-
educacion.educ.ar
transformacin de las prcticas de la enseanza;38 asegurar condi-

ciones para el fortalecimiento profesional.39
Debe ser ofrecida bsicamente por los institutos de formacin
docente y las universidades, en la bsqueda de integrar la formacin
inicial y continua.
En cuanto a sus formatos, se propone en diversos documentos
diversificar los dispositivos (no slo cursos) y avanzar hacia el fun-
cionamiento de posgrados. 40
Debe estar destinada a docentes y tambin a personal
jerrquico.
Por su parte, los sindicatos docentes enfatizaron aspectos ms

polticos o de principios en relacin con la capacitacin, entre los
cuales se destacan:
Que la capacitacin docente es un derecho de los trabajadores
de la educacin y, como tal, reclama: continuidad, gratuidad, forma-
cin permanente en servicio garantizada por el Estado. 41 En particu-
lar, respecto de la formacin permanente en servicio, ctera propone,
adems, dos modalidades: a) en servicio propiamente dicho (mien-
tras el docente trabaja); y b) ao sabtico (el docente se aboca a
38 Universidad Nacional de Lujn, Departamento de Educacin, Documento del

Departamento de Educacin de la Universidad Nacional de Lujn sobre la Futura Ley de
Educacin Nacional, p. 6, en www.debate-educacion.educ.ar
39 Universidad Tecnolgica Nacional, Facultad Regional Tucumn, Ley de Educacin
Nacional. Debate preliminar. Un viejo problema y un nuevo contexto, p. 9, en www.debate-
educacion.educ.ar
40 Por ejemplo, Universidad Nacional de Tucumn, Facultad de Filosofa y Letras, I
Jornadas acadmicas para el anlisis y discusin de la Ley Nacional de Educacin, p. 6, en
www.debate-educacion.educ.ar; Universidad Nacional de General Sarmiento, Aportes al de-
bate sobre la Ley de Educacin Nacional, octubre de 2006, p. 29.
41 ctera , Anlisis de Anteproyecto de Ley de Educacin elaborado por el Ministerio
de Educacin de la Nacin, p. 2, en www.ctera.org.ar; cea , Documento de Posicin. Congreso
Poltico educativo de la Confederacin de Educadores Argentinos, agosto de 2006, p. 13, en
www.cea.org.ar/documentos/55.doc; uda , Crticas a la Ley Federal de Educacin y ejes propues-
tos para una nueva Ley de Educacin, p. 3, en www.debate-educacion.educ.ar/ley/UDA.pdf.
formarse durante un ao completo sin trabajar frente al aula pero

con goce de haberes) (ctera , 2006).
Que los trabajadores de la educacin deben participar en la
definicin de las instancias de formacin permanente. En relacin
con este punto, ctera reclama esta participacin como un derecho
de los docentes en tanto trabajadores intelectuales y de la cultura:
Sostenemos la necesidad de que los docentes nos asumamos como
trabajadores intelectuales, trabajadores de la cultura, con autono-
ma de pensamiento, formando parte de un colectivo que recupere el
conocimiento que produce su prctica (su trabajo) y que pueda pro-
yectarlo en la generacin de alternativas pedaggicas y didcticas
entramndolo con un profundo conocimiento de la realidad social.
Deber haber instancias de participacin de los trabajadores de la
educacin representados por sus organizaciones gremiales en los
siguientes temas: a) Diseo y actualizacin curricular; b) Formacin
permanente en servicio; c) Regulacin de las condiciones de trabajo
(enseanza) y fijacin de salarios a travs de convenciones colecti-
vas de trabajo (ctera , 2006). Este es un punto particularmente des-
tacable ya que, en la perspectiva del sindicato, no slo se trata de
que las polticas de formacin continua consideren la experiencia y
los saberes de los educadores (en lugar de negarlos o simplemente
pretender transformarlos, como haba ocurrido en el perodo ante-
rior), sino tambin de generar espacios de participacin directa de
los docentes en la definicin de estas polticas (al respecto, la par-
ticipacin gremial en el Consejo Consultivo del Instituto Nacional de
Formacin Docente que prev la ley podra ser una va de canaliza-
cin de este reclamo).
Que es necesario superar visiones mercantilistas de la capaci-
tacin docente, fruto de la diversidad de ofertas y de su correlacin
con los puntajes otorgados. Asimismo, ctera plantea eliminar la Red
Federal de Formacin Docente Continua (que, como ya dijimos, no
resulta eliminada en la nueva Ley sino simplemente omitida), ya
que le atribuye una visin mercantilista, fragmentadora y potencia-
dora de desigualdades sociales, y propone la creacin del Programa
Nacional de Formacin Docente en servicio. En este sentido, es in-
teresante sealar el hecho de que precisamente el mecanismo o
estructura que se cre con el propsito de superar la fragmenta-

cin termina siendo visualizado como uno de los elementos que la
refuerza.
Que la capacitacin docente no se vincule con la condicin sala-
rial. Al respecto, el documento producido por la ctera es contunden-
te: Rechazamos cualquier intento de vincular la formacin continua
al salario, ya que se trata, al mismo tiempo, de un derecho y una
obligacin de los trabajadores de la educacin que debe ser garan-
tizado por los empleadores, sean estos estatales o privados (cte-
ra , 2006). En relacin con este mismo asunto, el 5 de junio de 2007,
ctera emiti un comunicado en respuesta a declaraciones realizadas
por la actual Directora del Instituto Nacional de Formacin Docente
en las que se vinculaba la capacitacin docente con mejoras salaria-
les. Reproducimos un fragmento de este comunicado dado que all
se despliegan algunos argumentos que resultan de inters: El acce-
so a la formacin permanente supone y exige una universalizacin y
de ninguna manera puede quedar vinculado al salario. Rechazamos
absolutamente esta poltica de diferenciacin salarial meritcrati-
ca, tpica de las polticas neoliberales que pretendemos dejar atrs.
Exigimos adems la inmediata constitucin del Consejo consultivo
del Instituto Nacional de Formacin Docente con participacin gre-
mial, a efectos de definir los ejes y modalidades de la formacin per-
manente en servicio. 42
Para complementar el panorama de qu esperan los gremios de
la capacitacin, resulta relevante analizar las ofertas que estn sos-
teniendo hoy de manera directa. Para ello nos detendremos aunque
ms no sea sintticamente en la oferta de capacitacin que realiza
actualmente el sindicato docente ms importante del pas a travs de
su Escuela de Formacin Pedaggica y Sindical Marina Vilte (emv). 43
Desde ya, esta revisin no agota todas las acciones de capacitacin
llevadas adelante por organizaciones sindicales docentes, ni tampo-
co todas las que desarrolla la misma ctera , pero ofrece un panorama
42 Este comunicado con fecha 5/06/2007 se encuentra disponible en www.ctera.org.ar

43 La informacin sistematizada fue obtenida de la pgina web: www.escuelamarina-
vilte.org.ar
que permite observar algunas orientaciones complementarias a las

explicitadas en los documentos de aporte a la discusin sobre la Ley
de Educacin, que reseamos anteriormente.
A travs de diversos convenios con instituciones acadmicas y de
formacin docente, la emv, creada en el ao 1993, desarrolla activi-
dades de formacin continua con diferentes formatos y alcance na-
cional: carreras de posgrado; cursos de posgrado; posttulos; cursos
de educacin a distancia.
Las carreras de posgrado se realizan en convenio con la
Universidad Nacional del Comahue. Comenzaron a dictarse en el ao
2000 y continan en la actualidad; cuentan con una matrcula de
1.600 docentes provenientes de Institutos Terciarios de 14 jurisdic-
ciones educativas del pas. Las ofertas actuales de posgrado son:
Especializacin en Investigacin Educativa.
Especializacin: Educacin en Ambiente para el Desarrollo
Sustentable.
Los cursos de posgrado tambin se realizan en convenio con la

Universidad Nacional de Comahue y actualmente incluye las siguien-
tes ofertas actuales:
Programa de actualizacin en Educacin Especial. Filosofa y
Pedagoga de la diferencia.
El contexto cultural y pedaggico de la ciencia. Revisin crtica
de la prctica docente del nivel medio.
Especializacin en el contexto cultural y pedaggico de las
ciencias.
Los posttulos se realizan en convenio con Asociacin del Magisterio

de Santa Fe (amsafe), isp 1(Casilda), isp 3 (Villa Constitucin), isp 8
(Anexo Santo Tom), isp 9 (Tostado), isp 26 (Ceres) y en convenio con
Unin de Trabajadores de Educacin (ute), Escuela Normal Superior
8. Las ofertas actuales son:
Actualizacin Acadmica en Didcticas Disciplinares (Educacin
Primaria), Sedes Santo Tom y Tostado (Santa Fe).
Actualizacin Acadmica en Investigacin Educativa, Sede Villa

Constitucin, Sede Casilda.
Actualizacin Acadmica en Conduccin y Organizacin insti-
tucional. Aspectos bsicos de Legislacin y Administracin escolar,
Sede Villa Constitucin.
Actualizacin Acadmica: Nuevos Paradigmas en Educacin es-
pecial, Sedes Rosario y Santa Fe Capital.
Posttulo de Especializacin Superior en Polticas de Infancia,
Sede Ciudad de Buenos Aires.
Finalmente, la mvt cuenta con un Campus Virtual, diseado como

un espacio de formacin, comunicacin e interaccin entre los edu-
cadores, a travs del cual se dictan cursos de educacin a distancia
en distintas temticas.
En esta sucinta resea, interesa destacar la opcin fuerte de la
ctera por ofrecer trayectos de capacitacin que superen el formato
de cursos (como los posgrados y posttulos) y que, a la vez, permi-
tan la participacin de los docentes en modalidades ms jerarquiza-
das de formacin, en la medida en que posibilitan el acceso a ttulos
o acreditaciones con valor no slo para el sistema educativo sino
tambin en el campo acadmico. Esto implica, al mismo tiempo, la
introduccin de una concepcin del docente como intelectual es de-
cir, una visin que incluye en su rol la produccin de conocimientos
frente a la concepcin que lo visualiza como mero reproductor de los
conocimientos producidos en otras esferas diversas del quehacer
educativo con lo que se le asigna un papel subordinado y desje-
rarquizado. Esta opcin expresa, adems, una tendencia a instalar
otras lgicas orientadoras de la eleccin de ofertas de capacitacin
por parte de los docentes, distintas de la sola obtencin de puntaje.
El Censo Docente 2004

El Censo Nacional de Docentes realizado en el ao 2004 indaga
dos cuestiones relacionadas con la temtica de la capacitacin: a) la
asistencia a cursos de capacitacin en los ltimos 5 aos; y b) los te-
mas en los cuales segn los mismos docentes manifiestan desean

recibir capacitacin.
Aunque las categoras definidas para el diseo de la cdula cen-
sal y el procesamiento posterior de los datos ofrecen una informa-
cin limitada, la escala censal del relevamiento puede resultar de
inters en la medida en que seala tendencias generales.
En relacin con la asistencia a cursos de capacitacin en los l-
timos cinco aos, el censo arroja las proporciones indicadas en el
Cuadro 1 segn nivel de enseanza y sector de gestin.
Cuadro 1. Asistencia a cursos de capacitacin por nivel de enseanza

y sector de gestin 44
Gestin estatal Gestin privada
Nivel de enseanza S No S No
Inicial 78,9 17,7 60,2 36,5

Primario/egb 1 y 2 78,5 17,6 63,6 32,4
egb 3 69,5 20,8 63,4 28,9
Medio/ Polimodal 67,7 23,7 61,5 31,0
Superior no universitario de formacin docente 76,3 16,0 64,9 26,7
Fuente: Elaboracin propia sobre Resultados Definitivos, Censo Nacional de Docentes 2004.
Aunque la asistencia a cursos no agota todas las actividades de

perfeccionamiento que pueden haber realizado los docentes bajo
otros formatos (posgrados, posttulos, etc.), a los fines de futuras
planificaciones de la oferta de capacitacin, resulta de inters con-
siderar las diferencias entre niveles que se manifiestan en el sector
de gestin estatal (bsicamente entre el nivel Inicial y Primario por
un lado y los niveles egb 3 y Medio por otro), las cuales pueden atri-
buirse a diferentes tradiciones en la asistencia a cursos y tambin a
la escala de la oferta sostenida para los distintos niveles. Por otro
44 En este cuadro se hace referencia exclusivamente a docentes de educacin comn

en funcin frente a alumnos. No se consignan los porcentajes correspondientes a la categora
sin informacin.
lado, tambin resultan significativas las diferencias en la asisten-

cia a cursos entre los docentes de los dos sectores de gestin. Esto
probablemente se explique, en parte, por la independencia de los
docentes del sector privado respecto de la acumulacin de puntaje,
el cual rige solamente en el sector estatal. Y es importante tener en
cuenta esta tendencia aunque los docentes del sector privado pue-
den recibir formacin bajo otros formatos dentro de las mismas ins-
tituciones en las que trabajan si es que se intenta sumar al conjunto
de los docentes del sistema educativo en polticas de capacitacin
ms integradas.
En relacin con la asistencia, el censo tambin arroja datos discri-
minados por jurisdiccin y nivel. Al respecto, interesa simplemente
destacar que las diferencias segn estas variables son muy significa-
tivas, sin que pueda construirse una pauta explicativa ms o menos
general. En cualquier caso, estas diferencias expresan una vez ms
la heterogeneidad de los efectos de la implementacin de las polti-
cas de capacitacin desplegadas en los ltimos aos.
En relacin con las temticas en las que los docentes desearan
recibir capacitacin, encontramos que las respuestas se concentran
en las siguientes categoras:
En el nivel Inicial:
- Relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo
en equipo, liderazgo): el 28,7 por ciento.
- Estrategias de enseanza y didcticas especiales: el 28,0 por
ciento.
- Caractersticas psicolgicas, sociales, culturales de los suje-
tos que aprenden: el 25,9 por ciento.
En el nivel Primario/ egb 1 y 2:
- Caractersticas psicolgicas, sociales, culturales de los suje-
tos que aprenden: el 24,5 por ciento.
ciento.
En el nivel egb 3:
ciento.
- Nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin: el
21,1 por ciento.
En el nivel Medio/ Polimodal:
ciento.
21,2 por ciento.
En el nivel superior no universitario de formacin docente:
ciento.
20,5 por ciento.
Llama la atencin la concentracin de respuestas, en todos los

niveles, en la categora relaciones sociales y humanas. Es posible
que esta concentracin evidencie la necesidad de contar con herra-
mientas que permitan abordar las problemticas sociales y cultu-
rales cada vez ms diversas y complejas que se manifiestan en las
escuelas. No obstante, la cuestin de la enseanza sigue ocupando
un lugar preponderante en las potenciales demandas de capacita-
cin de los docentes. Finalmente, interesa destacar el ingreso en
la agenda de capacitacin docente de temticas vinculadas con las
nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, especial-
mente en los niveles superiores.
Captulo 5. Algunos problemas pendientes

en el campo de la capacitacin docente
La dinmica de funcionamiento del campo de capacitacin:

obtencin de puntaje versus formacin profesional
Sealamos en otro trabajo (Serra, 2004) que las polticas de ca-
pacitacin se montan siempre sobre un campo de capacitacin pre-
vio, con su historia, con sus reglas, con ciertas disposiciones de sus
agentes ya conformadas y sobre las cuales, hasta ahora, la poltica
no oper en forma sustantiva. Como ya dijimos, las relaciones labo-
rales entre los docentes y el sistema educativo estatal estn regula-
das predominantemente por los estatutos docentes. Y mencionamos
que la mayor tensin en la dinmica de funcionamiento del campo de
capacitacin y fuente bsica de ineficacia del sistema para mejorar
la formacin de los docentes se da en la contradiccin entre puntaje
y formacin: mientras que la hiptesis que sostiene la normativa es
que el puntaje es el premio a la formacin recibida por capacitar-
se, desde la perspectiva de los docentes, al parecer, es precisamen-
te la bsqueda del puntaje lo que inhibe, en muchas ocasiones, su
formacin.
La utilizacin de indicadores objetivos para la asignacin de pun-
taje a los cursos como, por ejemplo, su duracin resulta ser poco
eficaz para la determinacin de su calidad y, en definitiva, de su valor

formativo. Algunos maestros lo expresan sin dobleces:45
Cuando tenga el puntaje obligatorio me voy a dedicar a perfeccio-
narme sin presiones y para poder desarrollarme mejor en mi profe-
sin (maestra, Ciudad de Buenos Aires).
En definitiva, aunque no haya ninguna obligatoriedad formal de
obtener puntaje, para los docentes la presin por acumularlo lo
constituye sin duda en una obligacin de hecho (maestra, Ciudad
de Buenos Aires).
La capacitacin docente en nuestra provincia se ha convertido en
una carrera vertiginosa hacia la obtencin de mayor puntaje, lo que
la convierte en una simple transaccin comercial (pues los cursos
no son gratuitos) ya que, a cambio de una suma de dinero, se ob-
tiene un certificado de un curso al que ni siquiera asisten o, si lo
hacen, los mismos no presentan las caractersticas de una buena
capacitacin; y a los docentes que realmente deseamos lograr ma-
yor y mejor calidad en nuestra labor pero que no contamos con los
recursos econmicos para ello, nos queda conformarnos o resig-
narnos a no poder acceder a un proceso profundo de transforma-
cin y, en muchos casos, incluso estar sujetos a la manipulacin
aberrante de la legislacin escolar, la que es manejada por el go-
bierno de turno y quedar abandonados a la constante zozobra que
significa la inestabilidad laboral (maestra, provincia de Formosa).
Parece claro que las reglas que les vienen impuestas a los docen-
tes los colocan en una disyuntiva: maximizar la obtencin de punta-
je o de formacin. Entre estos opuestos se sostienen las decisiones
que asume el docente en la seleccin de sus actividades de capaci-
tacin, en el contexto de condiciones laborales que, por un lado, lo
impelen a buscar estabilidad, por otro, le restringen la posibilidad de
invertir tiempo y dinero y, al mismo tiempo, le demandan formacin
para enfrentar cada vez mayores desafos.
45 Los testimonios que se citan a continuacin forman parte de la investigacin ex-

puesta en Serra, 2004.
Para el docente, esta tensin no parece tener un punto lmite,

aunque podra pensarse que ese punto lo constituye la titulariza-
cin; porque, una vez alcanzada esta, haciendo caso omiso a la ame-
naza real o subjetiva de perder el trabajo por falta de capacitacin,
la carrera por el puntaje contina.
El puntaje es el que determina el orden de mrito a partir del cual
el docente tiene prioridad para elegir: si desea trasladar su cargo a
otra escuela, si desea acumular otro cargo, si desea realizar suplen-
cias en el contraturno a su cargo titular, si por cualquier circunstan-
cia se cierra una seccin en su escuela y debe definirse el docente
que queda en disponibilidad, en todos los casos, a mayor puntaje
mayores posibilidades de elegir; en definitiva, a mayor puntaje ma-
yor seguridad y estabilidad personal y laboral.
El puntaje tambin es necesario para el ascenso y no es despre-
ciable la proporcin de docentes que tiene este objetivo. Uno de cada
cinco docentes aspira a ocupar cargos de direccin y gestin, y otro
tanto a desarrollar actividades profesionales en el mbito educativo.
Es decir, alrededor del 40% de los docentes tiene la expectativa de
dejar su trabajo en las aulas (iipe, 2000). Para ello hace falta capaci-
tacin, la que en muchos casos ha tomado la forma de carreras que
implican postitulaciones.
La creciente oferta de titulaciones de grado o posgrado que tie-
nen como prerrequisito el ttulo docente es predominantemente
asumida por universidades, sindicatos y organizaciones privadas:
en general, son carreras pagas, aunque tambin hay instituciones
estatales y gremiales que desde hace varios aos vienen ofreciendo
esas titulaciones en forma gratuita. El desarrollo de estas carreras
ha respondido a necesidades de especializacin para funciones dife-
rentes a la educacin comn. Tradicionalmente se han destacado las
que forman bibliotecarios escolares, docentes para la atencin de
nios con necesidades educativas especiales y para adultos. Sin em-
bargo, no hay que descartar que la dinmica competitiva que hemos
venido describiendo haya impulsado tambin el desarrollo de estas
carreras. 46 Algunos estatutos, como el de la Ciudad de Buenos Aires,

tienen lmites a la acumulacin de puntaje por cursos de capacita-
cin, independientemente del que se pueda sumar por la obtencin
de otros ttulos. De este modo, estas carreras se constituyen en otro
rubro para sumar puntaje, el cual se busca tanto para conseguir la
titularizacin o el ascenso como para ampliar las ramas (biblioteca,
especial, adultos) en las que el docente tiene competencias y as au-
mentar sus oportunidades de conseguir trabajo.
La poltica de capacitacin de la Red dej inamovibles estas ca-
ractersticas del funcionamiento del campo y las reforz con el otor-
gamiento de crditos. Como los estatutos provinciales continuaron
en plena vigencia y la titularizacin y ascenso sigui siendo regulada
por el orden de mrito representado por el puntaje, de esta forma, se
constituyeron dos mecanismos de incentivo y regulacin yuxtapues-
tos: el puntaje, de orden provincial, y los crditos, de orden nacional.
Hasta el da de hoy no se ha resuelto esta yuxtaposicin. En el nivel
federal nunca se lleg a un acuerdo ni se plasm en ninguna norma-
tiva; simplemente, el discurso de la reconversin y la acumulacin
de crditos dej de ser motorizado por el Ministerio Nacional a partir
del ao 2000.
Esto motiv distintas definiciones por parte de las provincias. En
algunas se produjo una asimilacin de los crditos a los puntajes y
los cursos de la Red pasaron a sumar puntos como cualquier otro
curso. En otras, an se mantiene separado el crdito del puntaje, por
lo cual el docente no obtiene ningn reconocimiento por esos cursos.
En general, en la actualidad, una mayor articulacin de cada cabe-
cera provincial con las instancias encargadas de otorgar puntaje ha
hecho ms fluido este proceso a partir de las certificaciones emiti-
das por la Red. No obstante, esto es vlido dentro de cada provincia,
mientras que validar capacitacin realizada en otra jurisdiccin an
46 No queremos decir aqu que esta es la nica explicacin a este impulso.

Evidentemente estn tambin en la base de este desarrollo la misma evolucin de los cono-
cimientos junto con las demandas de mayor especializacin para distintas funciones por
ejemplo, la gestin educativa as como de generacin de propuestas de capacitacin que
contrarresten la forma fragmentaria de los cursos.
suele ser complicado, por lo que el reconocimiento federal de esta

formacin termina siendo muy relativo.
En este marco, la poltica promovida a nivel nacional en la dcada
del noventa qued absorbida por la dinmica del campo de capacita-
cin, sobre el cual, en el mejor de los casos, se lograron introducir al-
gunas pautas de funcionamiento que mejoraron su desarrollo. Este
es el caso de la evaluacin de los proyectos de capacitacin y del
fortalecimiento de las instancias de coordinacin provinciales (las
cabeceras). Pero esta poltica no introdujo modificaciones en dos
cuestiones que, a nuestro entender, estn en la base de las limita-
ciones del actual sistema: el dispositivo de capacitacin el curso y
la dinmica que impone a los docentes.
A pesar de algunos intentos por parte del Estado nacional de
modificar los estatutos luego de la Ley Federal de Educacin, nin-
guna de las provincias llev adelante cambios sustantivos en los
mismos (Ministerio de Educacin-pregase, 1999). La sancin de la
Ley Nacional de Educacin en el ao 2006, hasta el momento actual,
tampoco ha generado cambios en este terreno.
En suma, puede sealarse que la normativa posterior a 1999 y los
intentos de reconfigurar el funcionamiento de la rffdc estuvieron fun-
damentalmente orientados a regular la oferta de capacitacin, pero
no introdujeron modificaciones en lo que respecta a la relacin en-
tre los docentes y su capacitacin, relacin que, fundamentalmente,
sigue regulada a travs de los estatutos docentes. Las definiciones
que a futuro orientarn el desarrollo de las nuevas polticas debern
abordar esta cuestin, si se pretende evitar que los docentes sigan
tensionados entre opciones de formacin que les resultan relevantes
para su propio desarrollo profesional y opciones que les permitan
acumular el puntaje necesario para sostener y mejorar su situacin
laboral en el sistema.
Los cursos como dispositivo de capacitacin y restricciones

al desarrollo de alternativas
En este ltimo punto intentamos subrayar que las condiciones
enunciadas precedentemente afianzaron la modalidad del curso
como dispositivo de capacitacin frente a otros dispositivos centra-
dos en el trabajo colaborativo en la escuela que, an habiendo de-
mostrado mayor capacidad formativa y mayor grado de satisfaccin
en los docentes, requieren de un conjunto de transformaciones que
no se desarrollaron. 47
En efecto, la introduccin de los cambios de orden curricular, con
el incremento de capacitacin y el trabajo colectivo docente que esos
cambios suponen, requiere una nueva organizacin de la escuela y
del trabajo docente, la asignacin de recursos financieros especfi-
cos y modificaciones de orden jurdico-administrativo. El trabajo do-
cente y la normativa que lo regula no han estado relacionados con
las orientaciones curriculares o la normativa especficamente peda-
ggica; siempre han estado separados de la ejecucin de los planes
y programas. Sin estos cambios, la variable de ajuste para que con
la misma organizacin se alcancen los nuevos objetivos curriculares
es el trabajo docente, que indefectiblemente aumenta en tiempos y
exigencias (Martnez y Vzquez, 2000).
Coincidimos con Birgin (1999) respecto de que la intensificacin
del trabajo docente acta como variable que condiciona la produc-
cin de alternativas, en tanto regula la disponibilidad para el traba-
jo colectivo, la formacin y la reflexin sobre la tarea. Es imposible
comprender la relacin de los docentes con la capacitacin hacien-
do abstraccin del conjunto de sus condiciones laborales; el desa-
rrollo de polticas que no consideren seriamente esas condiciones
contribuye a la vulneracin del trabajo docente en la medida en que
aaden responsabilidades o bien colocan en situacin de falta o ca-
47 Aunque algunas jurisdicciones (como por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires, a

travs de su Escuela de Capacitacin Docente) y algunas instituciones privadas o no guber-
namentales han introducido innovaciones en este sentido, se consideran aqu las tendencias
generales que se ven reforzadas, adems, por los marcos normativos an vigentes.
rencia a aquellos docentes que no pueden realizar esas actividades

de capacitacin.
Es en este marco que pueden entenderse ciertas estrategias que
les permiten a los docentes cumplir con los requisitos formales de la
capacitacin pero que, desde el punto de vista de su formacin, son
poco eficaces. En este sentido, a pesar de la mencionada contradic-
cin entre puntaje y formacin inscripta en la dinmica de funcio-
namiento del campo de capacitacin, dada la dificultad de otorgar
puntos a otras modalidades formativas, se seguir sosteniendo el
formato de cursos.
La realizacin de los cursos tal cual se vienen desarrollando has-
ta ahora, en horario extraescolar y, en muchos casos, financiados
por los propios docentes, deja intactas las diferentes dimensiones
del sistema educativo y de las instituciones escolares. Es cierto que,
aunque no fueron pocos los recursos afectados a la implementacin
de la Red, el modelo de cursos es menos costo con respecto a los
modelos de capacitacin centrados en el trabajo colaborativo de los
docentes en la escuela. Y podemos, entonces, plantear la paradoja
de que, precisamente, por su bajo impacto transformador y presu-
puestario el curso es el dispositivo de capacitacin preponderante
en el marco de las reformas educativas. Por lo menos as parece ser
en el caso de la Argentina.
En sntesis, la experiencia de los noventa muestra que la reduc-
cin de la propuesta de capacitacin a nivel federal a los aspectos
curriculares expresados en los esfuerzos por promover la calidad
de la oferta, en el marco de un conjunto de dinmicas que vul-
neraron la situacin de los docentes entre ellas el propio discurso
de la reconversin, entra en contradiccin con el objetivo de pro-
fesionalizar y jerarquizar a los docentes, pivote de las propuestas
de mejoramiento de la calidad. El mismo diseo de la poltica de ca-
pacitacin, que tom a los docentes como destinatarios-objeto ex-
cluyndolos de toda participacin, refuerza esta hiptesis. A pesar
de ello, la fuerte preocupacin de la poltica por la calidad de la
oferta gener una importante aceptacin entre los docentes. Este
diseo de la poltica de capacitacin se correspondera con un con-
cepto de profesionalizacin restringido, asociado al mejoramiento,
renovacin y articulacin de la capacitacin docente, en oposicin a

una profesionalizacin ampliada que vincule esa renovacin y mejo-
ramiento con cambios en las condiciones laborales de los maestros
y profesores y con el fortalecimiento de su capacidad protagnica
(Braslavsky, 1999).
Del anlisis precedente se desprenden algunas cuestiones sobre
las polticas de capacitacin y el papel de los docentes.
Para empezar, parece claro que el logro del tan declamado con-
senso necesario para el desarrollo de las polticas de transformacin
de los docentes que son, en definitiva, los principales agentes del
proceso es una etapa ineludible en la que no resulta excesivo nin-
gn esfuerzo ni tiempo utilizados. Si bien esa participacin de los
docentes no requiere fundamentacin desde un punto de vista tico
y poltico, desde el punto de vista tcnico se constituye en un factor
estratgico bsico para el logro de los objetivos de toda poltica en
ese campo. Habra que poner en dudas la continuidad y sustentabili-
dad de los procesos de cambio de los cuales los docentes no se apro-
pian. No es posible pensar en la profesionalizacin de los docentes
a travs de modalidades de intervencin que los excluyen o que los
coloquen en una posicin de subordinacin.
Ahora bien, esta enunciacin general no implica desconocer las
dificultades que esta participacin encierra para la formulacin de
polticas educativas. Teniendo en cuenta la alta conflictividad social
a ellas asociadas, las polticas de concertacin del perodo refor-
mista se han mostrado poco eficaces, por lo cual es lcito plantearse
el siguiente interrogante: esas polticas y mecanismos, implicaron
instancias democrticas de deliberacin y participacin real de los
docentes en las fases de diseo y formulacin, o, por el contrario,
se constituyeron en meros mecanismos de legitimacin que preten-
dieron imponer una determinada visin de la educacin y del trabajo
docente? (Gentili y Surez, 2004).
La experiencia ms reciente de promulgacin de la Ley de
Educacin Nacional, con una fuerte participacin de ctera , parece
dar cabida a estos espacios de concertacin, cuando se logran es-
tablecer consensos generales sobre la orientacin de la educacin
pblica y del papel principal del Estado como responsable de la

misma.
No obstante, es posible que estos grandes acuerdos tengan lmi-
tes cuando se trata de abordar cuestiones asociadas a temas ms
especficos, como los vinculados a los cambios de las prcticas de
los propios docentes. En efecto, la pregunta es cmo alcanzar con-
sensos ante la masividad y heterogeneidad de los docentes y la di-
versidad de intereses, tradiciones e ideologas que sostienen. No
parece pensable plantear la construccin de una ideologa homog-
nea en relacin con la escuela, su rol social y el papel de los docen-
tes en ella. Y, ante esto, en qu medida las propias organizaciones
docentes detentan una representacin real de sus bases como para
poder llegar a acuerdos con el Estado que no sean luego deslegiti-
mados por parte de algunos sectores docentes, que, en ocasiones,
han desconocido las decisiones tomadas por sus dirigentes?
En segundo lugar, es necesario volver a revisar las concepciones
sobre el cambio que subyacen a los procesos de reforma. Postular
la necesidad de cambiar todo junto y en poco tiempo para que lo
viejo no absorba lo nuevo, haciendo abstraccin o minimizando
las condiciones objetivas en las que la poltica deber desplegarse,
parece ser un medio ms idneo para caotizar el sistema que para
modificarlo. En contextos de incertidumbre presupuestaria, como
ocurre en la mayor parte de los pases latinoamericanos, es posible
que sea ms eficaz si se nos permite la metfora dar pequeos
pasos firmes que zancadas ambiciosas sin un asidero por lo menos
previsible.
Tambin en relacin con las concepciones del cambio es nece-
sario seguir discutiendo si es posible direccionar el impacto de la
capacitacin sobre la prctica docente. Al respecto, son muchas las
investigaciones que muestran que es prcticamente imposible deli-
mitar el efecto de la capacitacin (incluso de la formacin inicial de
docentes) en el desarrollo de una prctica indeterminada y compleja
como la educativa. Si no es posible anticipar del todo este efecto,
se abre una pregunta no menor sobre la finalidad de las polticas de
capacitacin: dichas polticas podrn oscilar entre el propsito de
producir determinados (aunque improbables) cambios en la prctica
educativa o la finalidad de fortalecer los esquemas de decisin de

los docentes para que estos puedan orientar sus prcticas de acuer-
do con las particularidades de la situacin en la que actan.
En tercer lugar, aunque parezca contradictorio, tambin resulta
necesario el desarrollo de polticas integrales que atiendan al con-
junto de dimensiones que afectan la tarea de los docentes, especfi-
camente sus condiciones laborales, lo que implica tanto una poltica
salarial sostenida, como una adecuacin normativa y diversas modi-
ficaciones en la organizacin escolar. Slo sobre esta base se podrn
generalizar dispositivos de formacin continua centrados en la es-
cuela. Las polticas educativas de la ltima dcada deben dar lugar,
entonces, a aquilatar experiencia que permita encontrar el equilibrio
adecuado entre ritmos, escalas y dimensiones de intervencin en el
sistema, sobre la base de una plataforma presupuestaria previsible.
Sin embargo, es necesario reconocer, por un lado, las fuertes
dificultades que encierra la gestin de polticas integrales, dado
que involucran la intervencin de una multiplicidad de actores y la
transformacin de una diversidad de dimensiones. Por otro lado, o
puede soslayarse la necesidad de cuantiosos recursos para llevarlas
a cabo. En particular, el desarrollo de propuestas que involucren el
trabajo colaborativo de los docentes y la capacitacin en servicio re-
quiere un reconocimiento salarial de estas actividades y, por lo tan-
to, una redefinicin de los puestos de trabajo. En la Argentina, por
ejemplo, en el nivel medio, requerira pasar del pago de salarios por
horas frente a alumnos a la renta por cargos docentes. Un cambio de
esta naturaleza no solamente implicara considerables aumentos del
presupuesto para salarios, sino, tambin, una fuerte demanda de
docentes para cubrir los nuevos puestos de trabajo, en el contexto
de polticas que, al mismo tiempo, estn expandiendo la cobertura
de alumnos y, consecuentemente, incrementado sus partidas presu-
puestarias a tal fin.
El escenario que se abre a partir de la sancin de la Ley de
Educacin Nacional en el ao 2006 presenta oportunidades para
revertir la situacin de los aos noventa antes descripta. Es este el
principal objetivo que se postul para la poltica educativa iniciada
en el ao 2003.
Es as que, por un lado, se han regularizado las condiciones de

cobro de salarios por parte de los docentes y se ha atemperado y lo-
calizado a nivel de algunas provincias la conflictividad con el sector
sindical. La normativa reciente y algunas de las acciones emprendi-
das empiezan a habilitar con ms fuerza la proliferacin de disposi-
tivos nuevos de capacitacin. No obstante, aun con cambios en las
temticas abordadas, el curso sigue siendo la modalidad hegemni-
ca. Sin duda, hay cuestiones de ms largo aliento, vinculadas a las
condiciones de trabajo de los docentes en las instituciones escolares
y a la propia organizacin de estas, que requieren fuertes modifica-
ciones para poder implementar modelos de desarrollo profesional
centrados en las escuelas.
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Argentina: Las polticas

Argentina: Las polticas

* Durante el perodo de elaboracin de los estudios la Coordinacin Nacional de FLAPE Per

Instituciones miembros de FLAPE:

oro Foro Educativo - FE, Per (www.foroeducativo.org.pe)

L P Laboratorio de Polticas Pblicas - LPP, Argentina

Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas

piie Programa Interdisciplinario de Investigaciones en

Universidad Pedaggica Nacional - UPN, Colombia (www.

Fecha de catalogacin: 02/09/2008

FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundacin Ford

Coleccin Libros FLAPE

Primera edicin: agosto de 2008

Se permite la reproduccin total o parcial de los contenidos de este libro,

La responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente libro

Captulo 1. La configuracin de la capacitacin docente

Captulo 2. El desarrollo de la Red Federal de

Captulo 4. Qu esperan hoy los docentes de la

Captulo 5. Algunos problemas pendientes en el

Si bien ya en los inicios de la institucionalizacin de la formacin

1 Sobre este punto nos extenderemos ms adelante.

nuevas funciones, etc. En la Argentina, se ha llegado a hablar incluso

3 Aunque en los procedimientos de ascenso no es esta la nica variable

Al mismo tiempo, en el marco de la concepcin de formacin do-

4 En este sentido, es paradigmtico el texto de la Ley Federal de Educacin que sent

en el escenario escolar y en el sistema educativo. La coherencia o

Para la realizacin de este trabajo se tomaron en consideracin di-

5 La idea de regulacin alude a los mecanismos que desde el gobierno se ponen

del rea de Desarrollo Profesional del Ministerio de Educacin de

En el tercer captulo se exponen las orientaciones que van asu-

Los autores agradecen la colaboracin de Lucila Baccari en la realizacin del

En este captulo se presenta un panorama de la capacitacin do-

Los debates acerca de la capacitacin docente en los

Un alumno libre no puede dar testimonio fehaciente de la parte

El nfasis normalizador/disciplinador de la propuesta salta a la

7 La categora normalizador/disciplinador aplicada a este modelo de formacin de

ber. As, en la Memoria del Ministerio de Instruccin Pblica del ao

En contraposicin, otros docentes sostendrn con insistencia la

actualizacin permanente. As, la Escuela Normal puede introducir

Desde esta posicin, las bibliotecas pedaggicas y las conferen-

Estas conferencias, dictadas por los mismos maestros o profeso-

El nfasis en la complejidad del saber pedaggico justifica la ne-

8 Nos referimos en particular a la Asociacin Nacional de Educacin creada en el

acceder a los materiales (libros, revistas) necesarios para ello.9 La

En otras palabras, desde el Estado se va a sostener que si el

De all que la definicin de la pedagoga como cientfica y la pro-

Para finalizar este apartado sealemos que en el proceso de es-

El desarrollo de la capacitacin docente bajo el signo de la

11 Este apartado y el siguiente se basan fundamentalmente en la sntesis realizada en

que ofrecan capacitacin y no formacin inicial se encuentran uni-

13 Vera Godoy, Argumedo y Luna (1976) llaman a las primeras instituciones de

tente informacin centralizada (Alliaud, 1993) hacen que resulte

tal (recordemos que en la Argentina los estatutos alcanzan al 78%

16 Segn el Censo Nacional de Docentes 2004, diniece-mec y t.

cargos y la promocin a otros de mayor jerarqua. Las encargadas de

18 La relacin entre obtencin de puntaje y capacitacin est suficientemente evalua-

En sntesis, en el perodo que precedi a la creacin de la Red

hiptesis de que la reduccin de la oferta de cargos incrementa la demanda de capacitacin

Hacia la configuracin de un sistema nacional de

puntuales de capacitacin y perfeccionamiento generadas por orga-

capacitacin a travs de procedimientos muy complejos de acredita-

El debilitamiento de los marcos regulatorios