Hablar Visin nica del tema

Un mismo lenguaje (aclarar conceptos).

de la No es un Agregado
Ms bien revalorar y recuperar estratgias y planes

Gestin existentes readecuando y reorientandolos.

Implica dinmicas y procesos de cambio

del Polticas, Programas y propuestas/prcticas

Generar y usar herramientas e instrumentos

Riesgo Fortalecer capacidades para la Gestin del Riesgo:
Capacitacin, Informacin, Anlisis de Riesgo/Planes

es: Proceso de toma de decisiones

Involucrar el conjunto de actores sociales. Promueve
procesos participativos. Articula acciones /Alianzas
Estratgicas.

Procesos Polticos (descentralizacin,

autonoma municipal, participacin,
entre otros)
Involucrar el conjunto de actores sociales. Promueve
procesos participativos. Articula acciones /Alianzas
Estratgicas.
 ElA
B
C
de la Gestin
de Riesgos

Fundamentos Conceptuales
Centro P C S
HUMBOLDT Consejera en Proyectos
 ABC
Fundamentos Conceptuales
de la Gestin de Riesgos

Pgina Fundamentos Conceptuales

ndice ndice
Introduccin.

SECCION I: Aspectos Conceptuales de la Gestin de Riesgos.

I. Antecedentes.
II. El Enfoque Tradicional.
III. Desarrollo versus Desastres.
IV. La Gestin del Riesgos

SECCION II: Algunas Herramientas Bsicas.

I. Mapas de Riesgos.
II. Indicadores Bsicos para Evaluar los Factores del Riesgos.
III. El Sistema de Informacin Geogrfico.
IV. El Ordenamiento Territorial.

El ABC de la Gestin de Riesgos

Editado en las Oficinas de
Centro HUMBOLDT
Tel. 249 8922 - 250 6452 - 248 2903
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Diseo: Abdel Garca G.

Primera Edicin 1,000 Ejemplares. Junio 2004

Se autoriza la reproduccin total o parcial del contenido

de sta publicacin para fines educativos no comercia-
les, nicamente citando la fuente.

Esta publicacin ha contado con el apoyo de Oxfam y

Consejera en Proyectos.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 02

 Introduccin
introduccin
Durante los ltimos aos, se ha empezado a manejar dife-
rentes concepciones y trminos aplicados al tema de gestin
de riesgos, algunos transitando sobre una perspectiva tradi-
cional y otros en la bsqueda de planteamientos innovadores
de estrategia para el abordaje de la reduccin de vulnerabili-
dades y la mitigacin de desastres.
Cada vez se hace ms indispensable que las iniciativas de
desarrollo consideren la gestin de riesgos como un eje trans-
versal, pero esto pasa necesariamente por que adems de
que exista voluntad poltica por parte de los agentes del de-
sarrollo, tambin exista apropiacin del marco conceptual,
as como claridad en el uso de los instrumentos y herramien-
tas para su aplicacin. Hay que reconocer que en la regin
todava se requiere a todos los niveles donde se definen po-
lticas y se toman decisiones, mayor anlisis y discusin so-
bre el marco conceptual, al igual que lo requieren muchas
organizaciones de la Sociedad Civil, la cooperacin interna-
cional y las comunidades.
Sin nimo de excluir a las entidades de gobierno, sistemas
nacionales de proteccin civil y otras instituciones que inci-
den en los procesos de desarrollo y en las propias activida-
des de prevencin, mitigacin y atencin de desastres, nos
interesa sobremanera que las organizaciones de la sociedad
civil puedan avanzar en la construccin de un marco concep-
tual compartido, que nos ayude a juntar esfuerzos y vigores
dispersos en las acciones de incidencia del desarrollo, al igual
que nos interesa que los organismos de la cooperacin inter-
nacional tambin compartan estas concepciones y puedan
hacer ms efectivo su apoyo y acompaamiento de procesos
en Centroamrica.
En este contexto, OXFAM Amrica, Consejera en Proyectos y
Centro Humboldt, ha decidido juntar esfuerzos para contribuir a
la construccin de capacidades en materia de gestin de ries-
gos, impulsando entre otras cosas, un proceso orientado a
unificar enfoques y criterios bsicos sobre los fundamentos de
la gestin de riesgo, para lo cual, han iniciado un proceso de
capacitacin de actores claves en la regin y han elaborado
entre otros, este documento como un aporte a la discusin del
marco conceptual, ofreciendo tambin la orientacin bsica
sobre algunas herramientas que ayudan a entender la dinmi-
ca de su aplicacin en los procesos de desarrollo.
Estos Fundamentos Conceptuales de Gestin de Riesgos, tie-
nen los siguientes propsitos:
1. Contribuir al proceso de construccin de capacidades
de los agentes del desarrollo, especialmente entre los
organismos de la sociedad civil y la cooperacin, a par-
tir de facilitar elementos que permitan un mayor enten-
dimiento de trminos y definiciones sobre gestin de
riesgos.
2. Promover la reflexin y el debate para avanzar en la
adopcin concertada de un enfoque moderno sobre
gestin de riesgos.
3. Aportar a un proceso de discusin amplia que trascien-
da a los resabios de la concepcin tradicional sobre el
manejo de desastres.
La elaboracin del presente documento condujo a un proce-
so de investigacin documental y de revisin de las expe-
riencias que se han acumulado en el marco de los procesos
generados por el proyecto regional sobre la gestin del ries-
go en Centroamrica, el cual, ha sido ejecutado por una serie
de organizaciones que preocupadas por la situacin de vul-
nerabilidad a desastres en la que se encuentra la regin, han
puesto sus mejores esfuerzos en aportar insumos para la
construccin de una cultura de prevencin en la regin. Nues-
tro agradecimiento a estas organizaciones, personal tcnico
y de apoyo que hizo posible la preparacin del presente do-
cumento. Especial agradecimiento a Oxfam Amrica por su
valioso apoyo, convencida que la construccin de un mundo
menos vulnerable es posible.
Pgina 03 Fundamentos Conceptuales
Seccin I Seccin I
Aspectos Conceptuales de la Gestin de Riesgos
1. Antecedentes sobre le Tema.
Las caractersticas del pensamiento todava reciente sobre la gestin de riesgos es la consideracin de que los
desastres son naturales o que la preocupacin de las instancias creadas solo debe centrarse en los desastres
causados por fenmenos naturales. Los cambios de esta concepcin empiezan a manifestarse en el perodo de
los aos 90s que constituyeron el Decenio de las Naciones Unidas para la Reduccin de los Desastres Naturales,
pus inicialmente el enfoque existente, haca nfasis en estudiar los fenmenos fsicos, en conocer mejor las ame-
nazas existentes y mejorar tcnicamente la capacidad institucional de respuesta a las emergencias.

El enfoque cambi para reconocer que los desastres son el resultado de la combinacin entre la vulnerabilidad
social existente, y el desencadenamiento de un fenmeno como un huracn, un terremoto, o una erupcin volc-
nica. El enfoque ha cambiado haciendo nfasis en la prevencin y mitigacin, y no tanto en la atencin de los
desastres cuando estos suceden.

El nfasis creciente en las institucionales mundiales y regionales, se ha dirigido a considerar que los desastres
ocurren cuando existe vulnerabilidad social, institucional, o ambiental, entre otras y por tanto se evoluciona hacia
el tratamiento de la reduccin de las vulnerabilidades convirtindose en un objetivo de primer orden.

2. El Enfoque Tradicional.
Los cambios conceptuales que se han suscitado a travs del tiempo permiten identificar que durante muchos aos
se ha manejado un enfoque limitado sobre la gestin de riesgos y poco conducente a la solucin de los problemas
del desarrollo. La discusin aun sobre la mesa denomina como enfoque tradicional a las concepciones desarrolla-
das y manejadas hasta finales de los aos 80s.
Las caractersticas fundamentales de este enfoque son las siguientes:
Una Visin de los Desastres como fenmenos eminentemente naturales y peligrosos, difciles de prevenir y
controlar.
Los Desastres como agresiones externas producto de la furia de la naturaleza contra los seres humanos.
Los Desastres como sucesos aislados, detenidos en el tiempo y dimensionados en fases (antes, durante y
despus) y que irremediablemente van a ocurrir.
Con esta visin sobre los desastres estn asociados los siguientes actores:
- Organismos Nacionales de Emergencias, Proteccin Civil, Defensa Civil, etc,
- Organismos de Socorro.
- Organismos de Ayuda Humanitaria.
- Especialistas en Ciencias de la Tierra
Acciones desarticuladas entre organismos de desarrollo, los encargados de las emergencias y los que intervie-
nen en la rehabilitacin y reconstruccin despus del desastre.
La concepcin convencional ha generado en consecuencias polticas, intervenciones, acciones dirigidas a la
respuesta y con enfoque de producto en las comunidades afectadas.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 04

3. Desarrollo versus Desastres.
3.1 Las Amenazas y Vulnerabilidades -Factores de Riesgo.
La existencia de riesgo, y sus caractersticas particulares, se explica por la presencia de determinados factores de
riesgo. Estos se clasifican, en general, en factores de amenaza y factores de vulnerabilidad. Una amenaza
refiere la posibilidad de la ocurrencia de un evento que puede causar algn tipo de dao a la sociedad. La vulne-
rabilidad se refiere a una serie de caractersticas diferenciadas de la sociedad, o subconjuntos de la misma, que
le predisponen a sufrir daos frente al impacto de un evento, y que dificultan su posterior recuperacin. Es sinni-
mo de debilidad o fragilidad, y la anttesis de capacidad y fortaleza. La vulnerabilidad es en fin la propensin de
una sociedad de sufrir dao o de ser daada, y de encontrar dificultades en recuperarse posteriormente.

La variedad de amenazas que potencialmente enfrenta la sociedad es muy amplia y tiende a aumentar constante-
mente. Incluye las que son propias del mundo natural, como son las asociadas con la dinmica geolgica, geomrfica,
atmosfrica y oceanogrfica (por ejemplo, sismos, deslizamientos de tierra, huracanes y tsunamis); las que son de
naturaleza seudo o socio-natural, producidas como resultado de la interseccin o relacin del mundo natural con
las prcticas sociales, como son muchos casos de inundacin y deslizamiento. En estas, la deforestacin, cam-
bios en los patrones de uso del suelo u otros procesos sociales, crean o amplan las condiciones de amenaza; y
las antropognicas, producto de la actividad humana, como son los casos de explosiones, conflagraciones, derra-
mes de materiales txicos, contaminacin de aire, tierra y agua por productos industriales, etc.

A pesar de los orgenes diversos de los fenmenos fsicos que se clasifican como amenazas, es importante
destacar que toda amenaza es construida socialmente. O sea, la transformacin de un potencial evento fsico en
una amenaza solamente es posible si un componente de la sociedad est sujeto a posibles daos o prdidas. De
lo contrario, un potencial evento fsico, por grande que sea, no se constituye en una amenaza propiamente
dicha, aunque con la introduccin de distintas dinmicas sociales puede evolucionar para constituir una amenaza
en el futuro.

LAS AMENAZAS
La probabilidad de ocurrencia de un evento potencialmente
desastroso, asociado a un evento fsico de origen natural,
socio - natural o provocado por los seres humanos
(antrpica), durante cierto perodo de tiempo en un sitio dado.

Amenazas Amenazas Amenazas

Naturales:
Tiene su origen en la
dinmica propia de la
Tierra, planeta dinmi-
co y en permanente
transformacin.
Socio-Naturales:
Se expresan a travs de fe-
nmenos de la naturaleza,
pero en su ocurrencia o in-
tensidad interviene la accin
humana.
Antrpicas:
Atribuibles a la accin humana so-
bre los elementos de la naturaleza
(aire, agua, tierra) o Poblacin. Po-
nen en grave peligro la integridad
fsica o la calidad de vida de las lo-
calidades.

Pgina 05 Fundamentos Conceptuales

EL RIESGO... Relacionando los Conceptos.
De Juntarse...
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456

AMENAZAS
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
RIESGOS
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
Localidad
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456 Escenario de Riesgo
VULNERABILIDADES
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456

Se expresan a travs de
Amenazas Naturales. fenmenos naturales, pero
en su ocurrcncia o intesidad
interviene la accin humana.
AMENAZAS Amenazas SocioNaturales.

Amenazas Antrpicas. Ubicacin de fuentes

Contaminacin: vertido de
sustancias peligrosas, qumi-
co-txicas y radiactivas;
plaguicidas, residuos orgni-
cos y aguas servidas, derra-
me de petroleo, etc.
Realizacin de actividades
por falta de control o mani-
pulacin inadecuada, gene-
ran peligros:
Estaciones de gasolina.
Depositos de combustible.
Suatancias txicas o radioac-
tivas.
Oleoductos o gasoductos.
Operacin de Sistemas
tecnolgicos e insdustriales.
Represas
generadoras.
Atribuibles a la accin huma- Sitios ms expuestos.
na sobre los elementos de la Otras amenazas que pue-
naturaleza (agua, aire y tierra) dan desencadenar.
o de la poblacin. Recurrencia pasada.
Intensidad de estos even-
Ponen en grave peligro la in- tos en el pasado.
tegridad fsica o calidad de Percepcin de la poblacin
vida de los pobladores. y actores generadores.
Estudios cientficos o
tcnicos.
Capacidad de evaluacin y
monitoreo permanente.
Existencia de instrumentos
de anlisis y medicin.
Identificar actores respon-
sables de evaluacin.
Identificar tipos de prcti-
cas y alternativas posibles.
Cmo y quines pueden
influir en cambios

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 06

LAS VULNERABILIDADES
Factores/ Dimensiones de la Vulnerabilidad.
Vulnerabilidad Ambiental:
Son aquellas que se relacionan con la manera cmo una comunidad determi- La Vulnerabilidad
nada explota los elementos de su entorno, debilitndose a s misma y debili-
tando a los ecosistemas en su capacidad de absorber sin traumatismo los es la condicin en
fenmenos de la naturaleza. virtud de la cual un
Vulnerabilidad Fsica: sujeto, sistema o
Tiene que ver, entre otros aspectos, con la ubicacin fsica de los poblacin est o
Asentamientos, con la capacidad tcnica-materiales de ocupacin o aprove- queda expuesta o
chamiento del ambiente y sus recursos. en peligro, de resul-
Vulnerabilidad Econmica: tar afectada por un
Se refiere tanto a la ausencia de recursos econmicos de los miembros de fenmeno de origen
una comunidad (que los obliga, por ejemplo, a invadir zonas de amenazas o a
construir sin la tcnica y los materiales adecuados), como a la mala utilizacin
natural, socio - na-
de los recursos disponibles para una correcta Gestin del Riesgos tural humano, lla-
mado amenaza.
Vulnerabilidad Social:
Se refiere a un conjunto de relaciones, comportamientos, creencias, formas Tambin hace refe-
de organizacin (institucional y comunitaria) y manera de actuar de las perso- rencia a la capaci-
nas y las comunidades que las coloca en condiciones de mayor o menor ex- dad de una comuni-
posicin.
dad para recuperar-
Vulnerabilidad Educativa: se de los efectos de
Se relaciona con la mayor o menor correspondencia existente entre los conte-
un desastre. La vul-
nidos y mtodos de la educacin que recibe los miembros de una comunidad,
y las herramientas conceptuales y prcticas que requieren para participar acti- nerabilidad, debe
vamente en la vida de esa comunidad y para contribuir a una relacin armni- analizarse frente a
ca entre la poblacin y su entorno natural. las condiciones par-
Vulnerabilidad Poltica: ticulares de cada
Se refiere a los niveles de autonoma (y/o capacidad) que posee una comuni- comunidad o ciu-
dad para tomar o influir sobre las decisiones que la afectan, y a su capacidad
dad, y a cada ame-
de gestin y de negociacin ante los agentes externos (gobiernos regiona-
les, municipales y nacionales, empresas multinacionales, cooperacin interna- naza en particular.
cional, etc.) Adems, la vulnera-
Vulnerabilidad Institucional: bilidad debe ser in-
Se refiere a los obstculos formales (politizacin, corrupcin, burocracia, etc.) terpretada bajo un
que impiden una adecuada adaptacin de la comunidad a la realidad cambian- enfoque
te del ambiente, y una rpida respuesta de las instituciones en caso de desas-
multidimensional y
tres
de proceso (Causa
Vulnerabilidad Social relativa a la organizacin: - Efecto).
Referido tanto a la capacidad de la comunidad para organizarse y establecer
en su interior lazos de solidaridad y cooperacin mutua. Como a la
representatividad y legitimidad de sus organizaciones y lderes

Pgina 07 Fundamentos Conceptuales

EL RIESGO
El Riesgo, producto de la
interrelacin de amenazas y vul-
nerabilidades es, al final de cuen-
tas, una construccin social, din-
mica y cambiante, diferenciado en
trminos territoriales y sociales.
An cuando los factores que ex-
plican su existencia pueden en-
contrar su origen en distintos pro-
cesos sociales y en distintos terri-
torios, su expresin ms ntida es
en el nivel micro social y territorial
o local. Es en estos niveles que el
riesgo se concreta, se mide, se
enfrenta y se sufre, al transformar-
se de una condicin latente en una
condicin de prdida, crisis o de-
sastre.
Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad
Se presenta como resultado de la coexistencia en
una localidad, de amenazas y vulnerabilidades (en
un momento y lugar determinado)... Es la probabili-
dad de que ocurra un desastre.
Las Caractersticas del Riesgo:
Dinmico y Cambiante (Interaccin de Amenazas y
Vulnerabilidad)
El Riesgo es Diferenciado
El Riesgo tiene Carcter Social (interaccin conti-
nua y permanente entre seres humanos y su entor-
no).
El Riesgo no siempre es percibido de igual manera
por los miembros de la comunidad

EL DESASTRE
El desastre es la realizacin o concrecin de las condiciones
de riesgo preexistentes en la sociedad. Esta realizacin ocurre
en el momento en que un determinado evento fsico, sea este
un huracn, sismo, explosin, incendio, u otro ocurre y con ello Un desastre es
muestra las condiciones de vulnerabilidad existentes, revela el el fin de un
riesgo latente y lo convierte en un producto, con consecuen- proceso -a veces
cias en trminos de prdidas y daos. muy largo- de
Con el impacto y la generacin de las condiciones de desastre construccin de
automticamente se conforman otros escenarios de riesgo en condiciones de
las zonas y poblaciones afectadas que difieren sustancialmente riesgo en la
de aquellos existentes con anterioridad, aun cuando incorpo- sociedad.
ran elementos y componentes importantes de los mismos. La
dinmica y la expresin particular del riesgo existente con ante-
rioridad han sido modificadas y presentarn nuevos desafos
para la sociedad.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 08

Gestin de Riesgo...
Un proceso integral de intervencin.

Inventario de desastres: Sistematizacin:

daos, prdidas Escenario de Anlisis de
y acciones DESASTRE Causa - Efectos
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456

RIESGOS
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456

Localidad
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456 Escenario de Riesgo
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456
123456789012345678901234567890121234567890123456

F. Fsicos.
Amenazas
Naturales. F. Ambientales.

Amenazas Anlisis de Anlisis de F. Econmicos.

SocioNaturales.
AMENAZAS VULNERABILIDADES F. Sociales.
Amenazas
Antrpicas. Educativos.

Polticos.
Aportan:
Conocimientos Cientfico Tcnico. Institucionales.
Conocimiento Cuencias Sociales.
Conocimiento Local. Ideolgicos
Culturales

Organizativos

Caracterizacin Anlisis y Planificacin

del Riesgo Estimacin Planes
Probabilidad del Riesgo Organizacin
Infraestructura afectada
Relaciones y vnculos Dinmico Probabilidad
Afectados o alterados Diferenciado Infraestructura afectada
Percepcin del Riesgo Relaciones y vnculos
Carcter Social Afectados o alterados

Pgina 09 Fundamentos Conceptuales

LOS DESASTRES
Los Desastres y el Desarrollo
Los desastres, deben entenderse con una
connotacin de aprendizaje, retroalimen- Riesgos x Vulnerabilidad
tacin para lograr cambios cuantitativos Desastres =
a cualitativos (el desarrollo sostenible) en Preparacin
la vida social, econmica, poltica y cul-
tural.
Los daos y prdidas estimuladas por un
desastre son una expresin directa del
Los Desastres
desarrollo logrado, el cual, es una ex- Existen cuando una familia, localidad
presin de proceso, de eterno movimien- o sociedad no puede resistir y/o recu-
to, como la dinmica de las amenazas,
perarse de los daos, prdidas y alte-
vulnerabilidades y el riesgo.
raciones en sus condiciones de vida
Las condiciones de vulnerabilidad ante los causadas por un evento peligroso, de
desastres son producto de procesos dinmi-
cos que derivan de los modelos dominantes origen natural, socio - natural
de organizacin, ordenamiento y transforma- antrpico.
cin de la sociedad, o lo que comnmente
se denominan estilos o modelos de de-
sarrollo

4. La Gestin del Riesgo.

Significa un proceso social de puesta en El Enfoque de Gestin de Riesgo consiste en:
contacto y un dilogo permanente Comprender el proceso por medio del cual un grupo
evaluativo de los cambios progresivos tan- humano o individuo toman conciencia del riesgo que
to del riesgo como de los instrumentos de enfrenta, lo analiza y lo entiende, considera las opcio-
aseguramiento social frente al dao pro- nes y prioridades en trminos de su reduccin, consi-
bable. dera los recursos disponibles para enfrentarlo, disea
las estrategias e instrumentos necesarios para
Es una ruptura con aquellos enfoques
enfrentarlo, negocia su aplicacin y toma la decisin
convencionales, que permite darle una di-
de hacerlo.
mensin real a los riesgos de nuestras
Reducir riesgos promoviendo procesos de construc-
comunidades, leer ms all de lo inme-
cin de nuevas oportunidades racionales.
diato y desmitificar el gran desastre y as
Construir la informacin mnima que permita calcular
analizar los diferentes contextos y situa-
el riesgo que se va a asumir y prever las reservas que
ciones ms all de estos sucesos, retros-
permitiran la supervivencia en condiciones adecua-
pectiva y prospectivamente.
das.
Constituye un enfoque y prctica que
debe atravesar transversalmente todos
los procesos y actividades humanas, as
mismo, es un eje integrador que traviesa
todas las fases del llamado ciclo de los
desastres.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 10

La Gestin del Riesgo.

La Transversibilidad de la GR.
La gestin del riesgo debe ser considerada como un componente ntegro y
funcional del proceso de gestin del desarrollo global, sectorial, territorial,
urbano, local, comunitario o familiar; y de la gestin ambiental, en bsque-
da de la sostenibilidad. Las acciones e instrumentos que fomentan la ges-
tin del desarrollo deben ser a la vez los que fomentan la seguridad y la
reduccin del riesgo.
La Gestin del Riesgo constituye un enfoque y prctica que debe atravesar
transversalmente todos los procesos y actividades humanas. A la vez tam-
bin constituye un eje integrador que atraviesa todas las fases del llamado
ciclo de los desastres.
El objetivo final de la gestin de riesgo es el de garantizar que los procesos
de desarrollo impulsados en la sociedad se dan en las condiciones ptimas
de seguridad posible y que la atencin a los desastres y la accin desple-
gada para enfrentarlos promueven el desarrollo.

La Gestin de Riesgos en la prepara-

El Fin de la Gestin de Riesgo
Garantizar que los procesos de de-
sarrollo impulsados en la sociedad
se den en las condiciones ptimas
de seguridad posible y que la aten-
cin dado al problema de los desas-
tres y la accin desplegada para
enfrentarlos y sus consecuencias
promuevan hasta el mximo el mis-
mo desarrollo.
cin ante situaciones de desastres
Es necesario reconocer que con el impacto de un
evento fsico y la concrecin de una condicin de
desastre, el riesgo pre-existente que fuera reve-
lado en ese proceso se transforma y las opera-
ciones de emergencia se convierten en nuevas
modalidades de Gestin de Riesgo en la medida
que buscan garantizar la seguridad de los pobla-
dores afectados. La atencin de la emergencia,
en la medida en que gestione exitosamente el ries-
go, puede convertirse en una oportunidad para el
desarrollo, un puente con el desarrollo sosteni-
ble. El estimulo de las economas locales en lu-
gar de su aplastamiento o inundacin con vveres
innecesarios; la canalizacin de las capacidades
y organizaciones locales en el proceso de res-
puesta humanitaria; el estmulo a la rpida con-
catenacin de la llamada fase de respuesta in-
mediata, con las de rehabilitacin y reconstruc-
cin; el fomento de la autonoma y no de la de-
pendencia, son otros tantos mecanismos de ges-
tin exitosa del riesgo y de fomento del desarro-
llo. Son mecanismos que se basan en el riesgo
existente pero que se manifiestan como ejemplos
de gestin prospectiva del riesgo.

Pgina 11 Fundamentos Conceptuales

La Gestin del Riesgo.
Los mecanismos para ejercer un control so-
bre los riesgos futuros, deben reforzarse mu-
tuamente y no ser considerados como casi-

Elementos Claves:
Compensar con acciones racionales los riesgos pre- existente y evitar al mximo nuevos
riesgos en el futuro.
Llegar a un estado en que el riesgo es ms manejable dentro de los parmetros del riesgo
aceptable y los recursos disponibles.
Ligar de forma orgnica la gestin de riesgo a los proyectos de desarrollo local o comunitario
impulsados por diversos actores
Actualizar la situacin de riesgos sin esperar la ocurrencia de un desastre de gran magnitud.
Realizar la atencin de la emergencia con enfoque de riesgo a fin de pueda convertirse en
llas independientes.

una oportunidad para el desarrollo.

Crear normativa sobre el uso del suelo (ordenamiento territorial) que garantice la seguridad
de las inversiones y de las personas, as mismo, fortalecer los niveles de gobierno locales y
comunitarios
Impulsar procesos continuos de capacitacin de amplios sectores de la sociedad que inciden
en la creacin de riesgo.
Fomentar una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua de riesgo.

Los mecanismos para ejercer un control sobre el riesgo futuro:

a). La introduccin de normatividad y metodologas que garanticen que todo proyecto de inversin analice sus
implicaciones en trminos de riesgo nuevo y disee los mtodos pertinentes para mantener el riesgo en un
nivel socialmente aceptable.
b). Crear normativa sobre el uso del suelo urbano y rural que garantizara la seguridad de las inversiones y de las
personas. Adems que sea factible y realista en trminos de su implementacin. Para esto son claves los
planes de ordenamiento territorial.
c). La bsqueda de usos productivos alternativos para terrenos peligrosos, como puede ser el uso recreativo y
para agricultura urbana dentro de las ciudades.
d). Impulsar normativa sobre el uso de materiales y mtodos de construccin que sean acompaados por incen-
tivos y opciones para que la poblacin empobrecida acuda a sistemas constructivos accesibles y seguros,
utilizando materias locales y tecnologas baratas y apropiadas.
e). El fortalecimiento de los niveles de gobiernos locales y comunitarios, dotndolos de la capacidad para analizar
las condiciones de riesgo y de disear, negociar e implementar soluciones con bases slidas y a la vez flexi-
bles y viables.
f). Procesos continuos de capacitacin de amplios sectores de la sociedad que inciden en la creacin de riesgo y
en la sensibilizacin y conciencia sobre el mismo.
g). Fortalecer las opciones para que los que sufren el riesgo demanden legalmente a los que lo provoquen. Esto
sera la continuacin lgica de las penalidades en contra de aquellos que contaminen el ambiente o que
provoquen riesgo en el trnsito de personas y bienes.
h). Instrumentar esquemas de uso de los ecosistemas y recursos naturales en general, que garanticen la produc-
tividad y la generacin de ingresos en condiciones de sostenibilidad ambiental. Conservacin y regeneracin
de cuencas hidrogrficas.
i). Reformar los currculos escolares de tal manera que consideren de forma holstica la problemtica de riesgo
en la sociedad, sus causas y posibles mecanismos de control, y no solamente como prepararse y responder
en casos de desastre.
j). El fomento de una cultura global de seguridad o una cultura de gestin continua de riesgo.
k). Promoviendo ascensores entre las iniciativas y necesidades sentidos en el nivel local y los formuladores de
polticas en el nivel regional y nacional, de tal forma que se alimenta continuamente el proceso de transforma-
cin legislativa en beneficio de la reduccin del riesgo.
l). Introduciendo o fortaleciendo incentivos econmicos para la reduccin del riesgo, como son, por ejemplo,
primas de seguros ms favorables a las actividades y construcciones de ms bajo riesgo.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 12

Un Progreso de Gestin del Riesgo.

Para Promover
Progreso Gestin de Riesgo
Un Ejecicio de Planificacin.

Conocer y Analizar Identificar Disear

Escenario de Actores Plan de Gestin

Riesgo Sociales del Riesgo

Limitaciones Programas

Anlisis de Capacidades Proyectos

Amenazas
Anlisis Indicadores
Vulnerabilidades

Mapas de Riesgos. Mapas Sistema. Planes.

Amenazas, Vulnerabilidades Instituciones y Organizac. Ordenamiento Territorial

PLANES DE
Conflictos Oportunidades DESARROLLO

SISTEMAS DE FORTALECIMIENTO DE
INFORMACIN CAPACIDADES

Lecciones de Inventario de Organizacin y Coordinacin Estudio e

Desastre. Desastre. Investigaciones.
Capacitacin en Gestin del
Banco de Directorio e Riesgo y Manejo de Desastres Planes de
informacin Inventario Contingencia y
sobre riesgo institucional. Mecanismos de Participacin, Emergencia.
y desastre. Intercambio y Concertacin
Informacin Sistema de Alerta
Informacin de proyectos Metodologas participativas de Temprana Local.
sobre accio- en marcha. anlisis de riesgo y planes
nes realiza- Medidas de Prevencin,
das. Producir Acciones de intervencin Mitigacin y Manejo
informacin de Desastres.
Flujo de complemen-
informacin taria

Sistema de Seguimiento, Monitoreo y Control - Retroalimentacin

Pgina 13 Fundamentos Conceptuales

La Gestin del Riesgo.

El contenido de la gestin del riesgo.

El proceso de la gestin del riesgo contempla genricamente una serie de componentes,
contenidos o fases que los actores sociales deben considerar en su aplicacin y que pue-
den resumirse de la siguiente manera:
a). La toma de conciencia, la sensibilizacin y la educacin sobre el riesgo.
b). El anlisis de los factores y las condiciones de riesgo existentes en el entorno bajo
consideracin o que podran existir con la promocin de nuevos esquemas, y la cons-
truccin de escenarios de riesgo de manera continua y dinmica. Este proceso exige
el acceso a informacin fidedigna, disponible en formatos y a niveles territoriales ade-
cuados a las posibilidades y recursos de los actores sociales involucrados.
c). El anlisis de los procesos causales del riesgo ya conocido y la identificacin de los
actores sociales responsables o que contribuyen a la construccin del riesgo.
d). La identificacin de opciones de reduccin del riesgo, de los factores e intereses que
obran en contra de la reduccin, de los recursos posibles accesibles para la
implementacin de esquemas de reduccin, y de otros factores o limitantes en cuanto
a la implementacin de soluciones.
e). Un proceso de toma de decisiones sobre las soluciones ms adecuadas en el contex-
to econmico, social, cultural, y poltico imperante y la negociacin de acuerdos con
los actores involucrados.
f). El monitoreo permanente del entorno y del comportamiento de los factores de riesgo.

Toma de Conciencia.
Sencibilizacin.
Educacin sobre el Riesgo.

Informacin Analizar factores y condiciones de Analizar procesos

fidedigna riesgo existentes y potenciales. causales.
Formatos Actores sociales que
adecuados Construir escenarios de riesgo construyen el riesgo.

Opciones de reduccin del riesgo. Seleccin de soluciones ms

adecuadas.
Factores e intereses limitantes.
Acuerdos con actores
Recursos posibles y accesibles. involucrados.

Monitoreo permanente:
Entorno
Factores de riesgo

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 14

Acciones para la reduccin de Desastres.

La Prevencin... No al Riesgo
Conjunto de medidas y acciones dispuestas con antici-
pacin para evitar la ocurrencia de un impacto desfavo-
rable o reducir sus consecuencias sobre la poblacin,
bienes, servicios y el medio ambiente.

La Mitigacin... No a la Vulnerabilidad
Definicin de medidas de intervencin (estructurales y no es-
tructurales) destinadas a eliminar o reducir la incapacidad de
una comunidad para absorber el impacto de un fenmeno, es
decir, reducir su impotencia frente al riesgo, ya sea de origen
natural, socio-natural humano, al hacerla ms autnoma,
ms duea de sus relaciones con su entorno.

La Preparacin...Reducir los
Efectos Negativos de los Desastres
La Preparacin constituye una serie de medidas destinadas
a reducir al mximo la duracin del perodo de emergencias
post - desastre, para acelerar el inicio de las etapas de
Rehabilitacin y Reconstruccin. Busca reducir la magnitud del
sufrimiento individual y colectivo, as como el
traumatismo econmico e institucional.
En la etapa pre-desastre, busca el mximo alistamiento de la
comunidad para afrontar el desastre: Comit de Emergencia,
Sistemas de Alerta, Planes de Evacuacin, Preparacin
de Albergues, Almacenamiento de
Recursos, etc.

Pgina 15 Fundamentos Conceptuales

Seccin II
Algunas Herramientas Bsicas
Seccin II
1. Mapas de Riesgos.
Los mapas en donde se localizan las distintas fuen-
tes de amenaza existente en una regin(volcanes
activos, zonas propensas a deslizamiento, ros) y
que normalmente se denominan mapas de ries-
go, realmente son mapas de amenaza.
Un verdadero mapa de riesgo (grfico del esce-
nario de riesgo) debe contener tanto las amena-
zas como los bienes y las localidades expuestas.
Construir el escenario de riesgo significa imaginar-
nos como puede ser impacto de un fenmeno peli-
groso. En l aparecern tanto los ros que consti-
tuyen fuentes potenciales de inundaciones o ava-
lanchas, como los barrios, las escuelas, los hospi-
tales y, en general, los edificios, zonas de cultivo y
dems elementos que, en caso de producirse la
inundacin o la avalancha, podran resultar afec-
tados destruidos.
Los escenarios de riesgos (mapas de riesgo)
deben tomar en consideracin diferentes posibili-
dades, dependiendo de la intensidad potencial de
cada amenaza. Debe tener en cuenta tambin di-
ferentes factores de vulnerabilidad, como los
posibles efectos de un terremoto cuando las cons-
trucciones son sismo-resistentes y cuando no lo
son; o los posibles efectos de ese terremoto con
una determinada intensidad. Considerar adems
que en cada localidad viven familias, grupos so-
ciales, negocios y organizaciones con mayor o
menor capacidad de resistir y recuperarse de las
prdidas.
El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 16
Un escenario de riesgo se puede elaborar... uti-
lizando mtodos cientficos, sistema de informa-
cin geogrfica y datos procedentes de satlites
artificiales. Pero lo pueden elaborar tambin los
nios de la escuela a partir de un recorrido por la
zona y de un reconocimiento de las distintas ame-
nazas y vulnerabilidades presentes en ella. De
esa forma, tambin lo pueden elaborar los lderes
de las comunidades, principalmente si cuentan con
el apoyo de organismos especializados en el tema.
Una herramienta importante en este ltimo caso
es el AUTOMAPEO, que pasa por el reconocimien-
to de los comunitarios de los niveles de riesgos en
la que vive la comunidad.
La evaluacin del riesgo debe incluir... tambin
un paseo por la historia de la localidad, por la me-
moria de los ancianos, por las leyendas y mitos
populares relacionados con los elementos ambien-
tales, por archivos de peridicos viejos o revistas
que hablen de la ocurrencia de desastres en esa
localidad, y las experiencias pasadas de gestin
del riesgo y de manejo de desastres.
Es necesario socializar esa informacin... y
convertirla en una herramienta til para que la lo-
calidad sea cada vez ms consciente de su rela-
cin con el entorno, y para que las autoridades
puedan tomar medidas tendientes a prevenir, miti-
gar o reducir los riesgos existentes.
2. Indicadores Bsicos para Evaluar Factores de Riesgo

2.1 Evaluacin de Amenazas

Para poder realizar una valoracin aceptable sobre las amenazas presentes en una
determinada localidad o unidad territorial, se debe al menos responder una serie de
preguntas e indicadores . Las respuestas a esas preguntas ayudarn a las autorida-
des y organizaciones locales a aproximarse a decisiones tiles y por tanto a estable-
cer el tipo de medidas y acciones que todos los actores y grupos sociales deben
tomar, en cada lugar, para manejar con mayor xito las amenazas.

Indicadores para la Evaluacin de Amenazas

Reconocer los tipos de amenazas presentes en la unidad territorial.
Si alguna de estas amenazas se manifestara, qu problemas generara en la localidad? ...
Ubicacin o lugar en donde se encuentran las fuentes generadoras de esas amenazas.
Qu otras amenazas que pueden desencadenarse ?.
Frecuencia o recurrencia con que se han presentado en el pasado?.
Intensidad de esos eventos en el pasado?.
Lugares o zonas ms expuestas y hasta dnde puede extenderse?.
Qu informacin histrica, mitos, cuentos o leyendas que existen en la localidad sobre la
manifestacin de esas amenazas?.
Qu estudios cientficos o tcnicos tenemos a nuestro alcance?. Qu capacidad tenemos
para la evaluacin permanente y monitoreo de la amenaza?.
Cules son los actores sociales responsables de realizar la evaluacin y monitoreo?.
Cmo puede influir la localidad para exigir que los actores sociales asuman esa responsa-
bilidad?.

2.2 Evaluacin de Vulnerabilidad

Los mtodos de evaluacin de las vulnerabilidades todava son un asunto pendiente
en la discusin sobre el tema de gestin de riesgos y en la medida que las experien-
cias se van sistematizando van surgiendo diversas formas de clasificar las vulnerabi-
lidades y las formas de caracterizarlas. Conforme a la clasificacin que este ABC ha
expuesto en captulos anteriores se han listado una serie de indicadores, criterios y
guas bsicos que deben ser generados y registrados para aproximarse a una til
evaluacin de la vulnerabilidad.

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Social

Identificacin y zonificacin de la poblacin segn escala de edades.

Identificacin y zonificacin de la poblacin segn sexo (gnero).
Acceso y calidad del empleo.
Tasas de crecimiento.
Tasa migratoria y flujo de migracin
Niveles de hacinamiento por vivienda.
Grado de acceso y calidad de la Educacin, Salud, Vivienda, etc.

Pgina 17 Fundamentos Conceptuales

 2.2 Evaluacin de Vulnerabilidad

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Ambiental

Identificacin y zonificacin de zonas deforestadas (tala de bosques, cantidad de hectreas).
Ocupacin y explotacin de los ecosistemas teniendo criterios de beneficio econmico a corto plaza o,
por el contrario, bajo un enfoque de sostenibilidad de los recursos.
Que practicas agrcolas se usan en la regin o municipio (quienes la aplican, cul se usaba tradicional-
mente, para que cambi el tipo de prctica?).
Prcticas pecuarias o para manejo de animales, usadas (quienes las aplican, cul se usaba tradicional-
mente, por que cambi el tipo de prctica?).
Prcticas mineras o empleadas para la explotacin de recursos minerales (quines la aplican, se haca
tradicionalmente?, para que cambi el tipo de prctica?).
Uso y dependencia de agroqumicos (plaguicidas y fertilizantes) para la produccin agropecuaria (quie-
nes la aplican, que se usaba tradicionalmente y por que cambi?).
Uso de tecnologas de produccin contaminantes, cuyos residuos no se pueden reincorporar a los ci-
clos de los ecosistemas (identificacin de agentes productores particulares o pblicos, locales o exter-
nos, etc.).
Identificacin de flujos y/o rutas de traslado de sustancias peligrosas o contaminantes. Identificacin de
fuentes emisoras (industrias, empresas mineras, etc.) de sustancias contaminantes.
Identificacin de poblaciones que carecen de sistemas de saneamiento y qu mecanismos o prcticas
son usados para la evacuacin de deshechos y residuos slidos (excretas y basuras): cantidad de po-
blacin, ubicacin, lugares de evacuacin o exposicin, etc.
Calidad del agua usada para el consumo humano y dems actividades. Identificacin de fuentes de
abastecimiento.

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Fsica

Identificacin y ubicacin, zonificacin y cuantificacin de: asentamientos y/o localidades, poblacin, vi-
viendas, edificaciones y/o equipamientos, obras de infraestructura y servicios, reas agrcolas, infraes-
tructura agrcola, con respecto a las amenazas.
Modalidad de ocupacin de los asentamientos o localidades, antigedad del asentamiento.
Uso de suelo (clasificacin, cuantificacin y zonificacin).
Tipo de material constructivo empleado para la construccin de: viviendas, edificaciones y/o equipamientos,
obras de infraestructura y servicios, infraestructura agrcola y/o canales de regado (clasificacin,
cuantificacin y zonificacin). Uso de tcnicas constructivas inadecuadas o inseguras (constructivas, agr-
colas, pecuarias).
Antigedad, mantenimiento y estado de la construccin de las viviendas, edificaciones y/o equipamientos,
obras de infraestructura y servicios, infraestructura agrcola (clasificacin, cuantificacin y zonificacin).
Modalidad de la construccin (como fue construida: por etapas, para autoconstruccin, contando con
asesora tcnica y control, etc.) de las viviendas, edificaciones y/o equipamientos, obras de infraestructura
y servicios, infraestructura agrcola (clasificacin, cuantificacin y zonificacin).

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Ideolgica y Cultural

Ideas y visiones que existen sobre los desastres y los riesgos.
Existencia de mitos, leyendas y creencias.
Percepcin del riesgo existente.
Formas de construir, cultivar, etc.
Prdida de memoria colectiva sobre ocurrencia de fenmenos similares en tiempos pasados.
Sustitucin de patrones tradicionales par modelos importados o externos. Dependencia de patrones ex-
ternos o forneos.
Sentido de pertenencia e identidad (al grupo, al territorio).

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 18

2.2 Evaluacin de Vulnerabilidad

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Educativa

Correspondencia entre contenidos educativos y la realidad local (calidad de la educacin). Los conteni-
dos que se imparten a travs del sistema educativo en todas sus modalidades (formal, no formal e
informal) no contribuyen a enriquecer el conocimiento sobre el entorno inmediato ni propician la
sostenibilidad.
Involucramiento entre la escuela y la comunidad.
Programas de capacitacin en gestin de riesgos ambientales y a desastres.
Programas para poblacin, agricultores / ganaderos / mineros sobre como mantener y usar adecuada-
mente sus recursos.
No existe la manera de convertir el conocimiento cientfico y tcnico, en herramientas de gestin al
servicio de los responsables de las decisiones y de la misma comunidad.
Existencia o carencia de espacios que propicien los dilogos de saberes ni que permitan utilizar el
conocimiento popular tradicional en la toma de decisin.

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Econmica

Identificacin y clasificacin de la poblacin acorde a capacidad de ingresos. Hacia que destinan sus
ingresos segn escala de prioridad.
Tenencia de la propiedad y/o saneamiento legal, identificacin y zonificacin.
Identificacin y zonificacin de la poblacin segn ocupacin y empleo(poblacin econmicamente
activa).
Actividad Econmico - productiva. Mercado (agrcola, pecuario, minero, construccin).
Las instituciones y organismos como invierten y priorizan sus recursos.
Niveles o grades de dependencia de un numero limitado de recursos.
Economa basada en criterios de lucro a corto plaza sin considerar costos ambientales ni sostenibilidad
en el mediano y largo plaza.
Imposibilidad de acceder al mercado con productos transformados (valor agregado).
Competitividad basada en subsidios gubernamentales.

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Poltica

Planes municipales incluyen consideraciones de riesgo y pautas para intervencin (por ejemplo zonas de
tratamiento, etc.).
Existencia de normatividad, cumplimiento y mecanismos de control y regulacin.
Desarrollo de polticas urbanas, agrcolas, de proteccin del medio ambiente, zonas con restriccin de
uso, etc.
Capacidad de gestin y de negociacin.
Mecanismos de consulta y participacin en la toma de decisiones.
Decisiones que afectan a la comunidad se toman desde instancias y por autoridades ajenas a la misma.
Para solucionar cualquier problema, las autoridades locales deben acudir a niveles superiores (regional
o nacional).
La comunidad carece de poder suficiente para convertir sus problemas en prioridades de los niveles
superiores.
Mnima capacidad de gestin ante instancias de jerarqua superior.
La comunidad y sus Ideres carecen de capacidad propositiva para identificar estrategias de solucin
para sus propios problemas.
No existe capacidad para reconocer y utilizar recursos disponibles de nivel local para solucionar algunos
problemas sin necesidad de acudir a otras instancias.
Total dependencia de recursos y decisiones externas.

Pgina 19 Fundamentos Conceptuales

 2.2 Evaluacin de Vulnerabilidad

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Institucional

Inventario de las instituciones y organizaciones que trabajan en la localidad.
Capacidades tcnicas y recursos con los que cuentan.
Coma funcionan (burocratizacin, corrupcin, duplicidad de funciones, etc.).
Como aplican o cual es su prctica real (excesivas normas y tramites legales, proliferacin de controles
innecesarios).
Debilidades que presentan.
Interrelacin entre ellas y niveles de coordinacin.
Conflictos que pueden existir en las relaciones entre ellas (celos, competencias en el tema o en la
bsqueda de soluciones y propuestas).
Intereses y prioridades con relacin a lo local y a su respectivo sector.
Ausencia de gobernabilidad. La comunidad no acata ni les reconoce legitimidad a las decisiones de las
autoridades.
La rigidez de las normas impide una gil accin del Estado y sus instituciones para responder de manera
adecuada a las exigencias del medio.
El carcter centralista y jerarquizado de las normas impide el acceso de los actores no formales de la
comunidad a los niveles de decisin.
El nivel local es solo receptor de las decisiones jerrquicas y unilaterales emanadas del nivel central. Las
normas no permiten adecuar la accin del Estado a las particularidades del nivel local.
Consciente e inconscientemente, las normas se conciben como un instrumento para bloquear la accin
del estado y la comunidad
El Estado y las instituciones se administran en funcin exclusiva de obtener productos fsicos o materia-
les (e inaugurables) en y para el corto plazo.

Indicadores para la Evaluacin de Vulnerabilidad Organizativa

Existencia de organizaciones. Inventario y clasificacin.
Niveles de compromiso y responsabilidades con la localidad.
Mecanismos de articulacin y cooperacin.
Representatividad y legitimidad (democratizacin y descentralizacin).
Conciencia de la comunidad la necesidad de organizarse.
Existencia de lideres, activos y representativos
Proliferacin de organizaciones o Juntas de Accin Comunal en un mismo barrio.
Niveles de politizacin e intereses que determinan su actividad.
Identificacin de capacidades y limitaciones.
Inexistencia de formas reales y efectivas de organizacin de la sociedad civil.
Lderes no representativos y al servicio de intereses ajenos a la comunidad.
Visin autocrtica del liderazgo.
Participacin meramente formal y sin acceso efectivo a las instancias de decisin (Yo participio, tu
participas... ellos deciden).
Poder hegemnico de la visin o enfoque machista
Intolerancia poltica, cultural, tnica, racial.
Negacin de las diferencias. Tendencia a la uniformidad cultural.
Negociacin de conflictos y resolucin de los mismos mediante la violencia y la subyugacin o elimi-
nacin real o simblica de los adversarios.
Ausencia de canales efectivos de expresin.
Medios de comunicacin al servicio de intereses ajenos a la comunidad. Consolidacin de los estereo-
tipos y falsos valores a travs de los medios de comunicacin.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 20

3. El Sistema de Informacin Geogrfico (SIG).

El Sistema de Informacin Geogrfica (SIG) constituye la for- Un SIG, es un conjunto

ma ms efectiva de organizacin de la informacin territorial, de instrumentos utili-
y por tanto, es una herramienta insuperable en la solucin de
zados para reunir,
los problemas que los cientficos, sociales y ambientales tie-
nen planteados en estos tiempos. La creacin de un SIG, es guardar, buscar, trans-
uno de los mayores progresos cientfico - tcnicos realizados formar, y visualizar da-
en el campo de la geografa existente para su utilizacin en tos espaciales, debida-
forma rpida y adecuada. mente georeferen-
ciados del mundo real
Por otra parte, el desarrollo tecnolgico de algunas discipli-
para determinados ob-
nas como la fotografa, la cartografa, la aeronutica, la plani-
ficacin fsica, evidentemente la informtica, entre otras, han jetivos. Consiste en un
aportado al desarrollo de los SIGs, han suscitado distintos sistema informatizado
mbitos de trabajo y por ello se han diseado para atender que ofrece bsicamen-
distintas problemticas especificas. Sin embargo, la tenden- te mecanismos auto-
cia actual de proveer a los SIGs de la mayor variedad de matizados para anali-
tratamiento de los problemas del ambiente y el desarrollo.
zar datos
georeferenciados.

Las utilidades potenciales ms aprovechables para

la gestin de riesgos son las siguientes:
Por la capacidad de georeferenciar los datos geogrfi-
cos y espaciales de una unidad territorial a escalas muy
pequeas es posible confeccionar mapas temticos, par-
ticularmente de riesgos y mantener separadamente cada
una de las variables consideradas para el anlisis de
riesgos.
Dada la capacidad de registrar enormes bases de da-
tos de diversas temticas, es posible correlacionar el
comportamiento de una determinada variable con res-
pecto otra independientemente que cada variable co-
rresponda a diversos aspectos temticos de la situa-
cin de amenazas y riesgos de un territorio dado.
Posibilidad de realizar fotointerpretacin de fotografas
areas y clasificacin de imgenes de satlite, para ge-
nerar mapas temticos tiles en la planificacin del de-
sarrollo con enfoque de riesgo.
Las capacidades de un SIG permiten adems generar
modelos espaciales y simular escenarios de riesgos de
forma rpida y con alto grado de precisin, de manera
que facilita los trabajos de proyeccin y diseo de pla-
nes de prevencin, mitigacin y atencin de desastres.

Pgina 21 Fundamentos Conceptuales

4. El Ordenamiento Territorial (OT).
El Ordenamiento Territorial (OT) plantea la disposicin adecuada
de todos los recursos existentes en un territorio dado, de manera El Ordenamiento Territorial
tal que incluye todas las intervenciones que tienen afectacin en es considerado como un
el mismo, partiendo del reconocimiento de los recursos naturales instrumento importante en
existentes como la base de las actividades econmicas, sociales apoyo al proceso de cambio
y culturales en el territorio. en el uso del territorio que
permita el aprovechamiento
Principios del OT: racional y adecuado de los
El Ordenamiento Territorial utilizado para la gestin del desarrollo recursos naturales, la pro-
nacional y local, resulta como una herramienta valiosa para la ges- teccin del ambiente, la pre-
tin de riesgos, de hecho el abordaje de las vulnerabilidades en vencin de riesgos, un me-
todas sus especies y el tratamiento de las amenazas es inherente jor ordenamiento de la infra-
al contenido y la naturaleza de esta especialidad. Se realiza bajo estructura, la actividad eco-
los siguientes principios: nmica y la poblacin, para
Integralidad. El OT caracteriza las dinmicas y estructuras maximizar el potencial de
territoriales bajo una aproximacin olstica al considerar las di- desarrollo a nivel nacional,
mensiones biofsicas, econmica, sociocultural, poltico adminis- regiones autnomas, depar-
trativa y espacial, de forma interactuante con el territorio. tamentos, municipios y
Articulacin. El proceso de OT establece armona y coheren- reas urbanas1.
cia entre las polticas de desarrollo sectoriales y las ambienta-
les en todos los niveles territoriales. 1
Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial
(Propuesta)INETER. Managua, Nicaragua. 10/99.
Participacin. La realizacin del proceso de OT depende de
la participacin de los actores sociales y busca, garantizar el
control ciudadano sobre las decisiones del Gobierno; lo que
aporta legitimidad y viabilidad al proceso.
Prospeccin. La prospectiva territorial permite identificar las Funciones del OT:
tendencias de uso y ocupacin del territorio y el impacto que Fomentar el desarrollo
sobre l tienen las polticas sectoriales y macroeconmicas. El socioeconmico del te-
futuro de los procesos de uso y ocupacin del territorio y las rritorio
medidas previstas para la materializacin del futuro deseado Inducir y regular el or-
se apoyan en el diseo de escenarios, sobre los cuales se denamiento del territo-
gestionar y gerenciar el desarrollo territorial local. rio
Distribucin de competencias. Bajo los principios de Proteger y conservar
complementariedad, subsidiariedad y concurrencia, el OT in- los RN y el ambiente
corpora los aspectos relacionados con funciones territoriales y Evitar o disminuir la
competencias de las entidades territoriales o administrativas. prdida de vidas huma-
Equilibrio territorial. La ejecucin de las polticas y nas y de capital por
lineamientos de OT, buscan reducir los desequilibrios territo- efecto de desastres
riales y mejorar las condiciones de vida de su poblacin a tra- Desarrollo institucional
vs de la adecuada distribucin de actividades y servicios b-
sicos, al mejorar la organizacin funcional del territorio y las
posibilidades de su uso.
Sostenibilidad ambiental. Garantiza que el uso actual de los
recursos naturales no impida a las prximas generaciones su
utilizacin y calidad adecuada.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 22

Dimensin Espacial del Ordenamiento Territorial
La dimensin espacial del ordenamiento territorial radica en que se trata del espacio geogrfico, y
para su abordaje distingue diferentes escalas de trabajo, que corresponden a diferentes niveles
de planificacin:

La Escala Nacional

Comprende la planificacin del territorio de un pas y corresponde con el mbito de toma

de decisiones de las instituciones centrales del Gobierno.

La Escala Regional

Comprende la planificacin de una parte considerable del territorio de un pas, delimita-

da por aspectos administrativos o naturales. En esta escala se puede hablar de una
regin administrativa, un departamento o una cuenca hidrogrfica y el trabajo a esta
escala le corresponde a instancias del Gobierno Central.

La Planificacin Local

Comprende el tratamiento del territorio de un municipio o una de sus partes como una
comarca, una micro regin o una micro cuenca. Generalmente accin del ordenamiento
le compete a los Gobiernos Municipales.

La Planificacin Urbana

La planificacin urbana: Mejor conocida como urbanismo comprende el espacio de los

asentamientos humanos en su mayor dimensin la ciudad, o en menor la comunidad, el
barrio o una zona urbana. Desde un punto de vista ms amplio el urbanismo se encarga
del estudio de las interacciones entre los asentamientos humanos y ofrece una particular
de analizar el subsistema correspondiente.

El Plan de Ordenamiento Territorial

El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal (POTEM), es el producto que se obtiene de aplicar
el proceso metodolgico del Ordenamiento Territorial aplicado a un municipio determinado.

Como instrumento de planificacin del desarrollo este plan genera una propuesta estratgica de
desarrollo ambiental, econmico, social y cultural, expresada en un conjunto de decisiones y usos
a localizar, para la mejor distribucin de las actividades en el espacio, tomando en cuenta sus
potencialidades, limitantes y conflictos, la mejor organizacin funcional del territorio y la posibili-
dad de usos mltiples para beneficio de las mayoras.

Pgina 23 Fundamentos Conceptuales

El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal (POTEM).
El POTEM consta de tres grandes fases que a su vez se componen de
diversas etapas. Estas tres grandes fases son la Formulacin, la
Oficializacin y, la Implementacin, las cuales se desarrollan en forma
iterativa.

La Formulacin tiene el propsito de La Oficializacin es la fase La Implementacin, tiene la fi-

obtener el conjunto de documentos y durante la cual se obtiene la nalidad es expresar los esce-
mapas que representan las alternativas aprobacin de la propuesta de narios y las alternativas de la
y escenarios para el mejoramiento inte- Ordenamiento Territorial, tan- fase anterior en un conjunto
gral de la calidad de vida de la pobla- to de los actores locales como realizable de programas, pro-
cin y para la orientacin y transforma- de las autoridades vecinas y yectos y actuaciones en el te-
cin de los procesos de uso y ocupa- finalmente del Concejo Muni- rritorio para alcanzar los objeti-
cin del territorio. La Formulacin est cipal. La Oficializacin est vos de ordenamiento. Esta fase
compuesta por las etapas Preparatoria, integrada por las etapas de la integran las etapas de Ins-
Diagnstico y Propuesta Territorial. Concertacin y Aprobacin. trumentacin y Operacin.

Fases Etapas Subetapas Objetivos

1. Disposiciones Crear las condiciones necesarias para le realizacin y
Preparatoria Administrativas
gestin del POTEM.
FORMULACION

Indetificar y evaluar los conflictos y potencialidades de

Diagnstico 1. Caracteriozacin y anlisis de los componentes y dimensiones del territorio e
subsistemas sntesis identificacin de fotalezas, potencialidades, debilida-
Territorial des y amenazas para el desarrollo territrial.

1. Imagen objetivo. Observacin del comportamiento futuro de las alternati-

Propuesta 2. Lineamientos de desarrollo.
vas identificadas, creacin de una imagen objetivo
compatible de desarrollo territorial.
Territorial 3. Unidades funcionales espaciales

Consesuar con los actores locales participantes en el

IMPLEMENTACION OFICIALIZACION

1. Concertacin con actores proceso de formulacin, as como con las autoridades

Concertacin locales. vecinas la propuesta del Plan.
2. Concertacin intermunicipal

Contar con la aprobacin del Gobierno Local de la

Aprobacin 1. Presentacin al CM propuesta del POTEM y oficializarla a travs de una
2. Oficializacin Ordenanza Municipal.

Expresar en trminos ejecutables la imagen objetivo

1. Plan de Inversin Municipal.
Instrumentacin 2. Plan de Gestin Municipal
mediante programas y proyectos, disposiciones
administrativa, reglamentos y ordenanzas y convenios.
Fortalecer la capacidad de gestin de la municipalidad
y alto liderazgo poltico.

1. Ejecucin. Disponer de la informacin que permita programas las

Operacin 2. Control, seguimiento y medidas para la obtencin de los escenarios definidos.
evaluacin.
3. Ajustes al Plan.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 24

Desde la etapa del diagnstico, se caracterizan los territorios por su situacin de vulnerabilidad social,
econmica, ambiental, institucional, etc. y la sntesis de este aspecto del proceso constituye insumo
estructural para estudiar la situacin del territorio (causas - efectos). Al analizar las condiciones naturales
y las formas de aprovechamiento de los recursos, se aborda la construccin social de las vulnerabilida-
des y caracteriza al territorio desde una ptica olstica del desarrollo, concibiendo las causas humanas y
las naturales en la generacin de riesgos para un determinado territorio.

Los aspectos de enfoque desde el ordenamiento territorial para la gestin de riesgos se muestran en las
siguientes ilustraciones.

Enfoque General
Reduccin de
Vulnerabilidad
Planificacin
del Desarrollo

Ordenamiento
Territorial
go
ies
lR
de
n
sti
Ge

Pgina 25 Fundamentos Conceptuales

Sntesis Integral del Diagnstico
Zonas funcionales Sociales y Administrativas
Grado de Coherencia espacial
Zonas Funcionales Econmicas de Zonas Funcionales y
Cuencas operativas
Cuencas operativas y definicin geogrfica de recur-
sos geolgicos, de suelos y aguas. Descripcin y
Caracterizacin.

Potencialidades naturales y limitaciones para su Problemas del Municipio por

aprovechamiento. nivel de prioridad

Potenciales productivos y sociales, y restricciones

para el desarrollo.
Potencialidades y restricciones
Potencial de Biodiversidad.
para el desarrollo.

Amenazas naturales sobre ecosistemas, sistemas

productivos y asentamientos humanos.

Potencialidad de aporte al porceso de planificacin

e implementacin.

Tierras aptas para uso urbano.

Tierras aptas para actividades productivas

agropecuarias y forestales.

Tierras para proteccin y conservacin.

El ABC de la Gestin de Riesgos Pgina 26

Propuesta de Ordenamiento Territorial

Sector
Desarrollo Secundario
Econmico Forestal
Proyeccin del Sostenible Sector
crecimiento y Agropecuario
Terciaria
distribucin Aprovecjamiento
espacial de sostenible de Minero
poblacin RRNN y Medio Desarrollo
Imagen Zona Ambiente
Objetivo Niveles de Suelos
Funcionales Proteccin
pobreza Zonas de
Propuestas
superados atencin Agua
pioritaria
Vulnerabilidad Biodiversid.
reducida Alternativas
de Prevencin
Zonificacin de
Desastres
Objetivos de
corto, mediano y
largo plazo
(DPA) Divisin (DPA) sin conflictos
Lineamientos
Estrategicos Ejes de Poltico
Desarrollo Administrativa Zonas administrativas
de Desarrollo
Polticas
Categora de vias
Locales

Estructura vial Nuevas vias y prioridades

Infraest. Complementaria
Tierras aptas para uso urbano.
Propuesta
Tierras aptas para actividades productivas Sociopolica
agropecuarias y forestales.
Tendencia de crecimiento
Tierras para proteccin y conservacin. de la poblacin

Sistema de Esquema de distribucin

Asentamientos de la poblacin

Jerarquia y funciones

Dotacin de equipamiento
e infraestructura

Pgina 27 Fundamentos Conceptuales

BIBLIOGRAFA
I Publicaciones
1. Anderson, Mary y Peter Woodrow. (1989). Rising from the Ashes: Development Strategies in Times of Disaster. Boulder, Colorado.
Westview Press.
2. Blaikie, Piers et al. (1996) Vulnerabilidad: El Entorno Social, Poltico y Econmico de los Desastres. La Red. IT Per. Tercer Mundo Editores,
Colombia.
3. Cuny, Fred. (1983) Disasters and Development. Oxford University Press.
4. Herzer, Hilda y R. Gurevich (1996). Degradacin y desastres: Parecidos y diferentes. Tres casos Argentinos para pensar y algunas dudas para
plantear. En Fernndez, Mara Augusta. Ciudades en Riesgo: Degradacin Ambiental, Riesgos Urbanos y Desastres. LA RED, USAID.
Lima, Per
5. Hewitt, Kenneth (1997) Regions of Risk. Longman Press.
6. Lavell, Allan. (1996) Degradacin Ambiental, Riesgo y Desastre Urbano: Problemas y Conceptos. En Fernndez, Mara Augusta. Ciudades en
Riesgo. LA RED. USAID. Lima, Per.
7. Lavell, Allan. (1998). Decison Making and Risk Management. Ponencia presentada en la Conferencia: Futhering Cooperation in Science and
Technology for Caribbean Development. Port of Spain, Septiembre, 1998.
8. Lavell, Allan. (2000) Desastres y Desarrollo: Hacia un Entendimiento de las Formas de Construccin Social de un Desastre: El Caso de Mitch en
Centroamrica. En Garita, Nora y Nowalski, Jorge. Del Desastre al Desarrollo Sostenible: Huracn Mitch en Centroamrica. BID, CIDHS.
San Jose, Costa Rica.
9. Lavell, Allan(1998) Un Encuentro con la Verdad: los Desastres en Amrica Latina durante 1998 en Anuario Social y Poltico de Amrica Latina
y el Caribe, ao 2. FLACSO. Nueva Sociedad.
10. Maskrey, Andrew. ( 1998) Navegando entre Brumas. La aplicacin de los Sistemas de Informacin Geogrfica al anlisis del Riesgo
en Amrica Latina. La Red, ITDG. Tercer Mundo Editores, Colombia.
11. Wilches Chaux, Gustavo. ( 1993) La Vulnerabilidad Global. En Maskrey, A. (ed.) Los Desastres no son Naturales. La Red. Tercer Mundo
Editores, Colombia.
12. Wilches Chaux, Gustavo. (1998). Auge, Cada y Levantada de Felipe Pinillo, Mecnico y Soldador o Yo Voy Correr el Riesgo: Gua de
La Red para la Gestin Local del Riesgo. La Red. IT Per. Quito, Ecuador.
13. Asamblea Nacional de Nicaragua (2002). Decreto No. 78-2002 de Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial.
Managua, Nic.
14. Rafael Romero De Arce (2003). Caja de Herramientas para el Ordenamiento Territorial, Centro Humboldt. Managua, Nicaragua.
15. Centro Humboldt (2003). Mapeo del Riesgo Comunitario. Managua, Nicaragua.

II. Serie de artculos de opinin (La Prensa de Nicaragua, 1999 2002).

Autor: Horacio J. Somarriba O.
1. Ley de Prevencin de Desastres muestra de Vulnerabilidad Poltica,
2. Desarrollo y Desastres,
3. Participacin Ciudadana y Prevencin de Desastres,
4. Nicaragua manos arriba en materia de prevencin de desastres.
5. Polticas para prevenir Desastres?,
6. Gestin del Riesgo en Nicaragua.
7. Prevencin de Desastres en los Municipios.

III. Sitios Web Consultados IV. Contactos internet

1. Organizacin Meteorolgica Mundial 1. Servicio Geolgico Nacional Area de Sismologa
www_senamhi1_com Vigilancia Ssmica en El Salvador
www_meteored_com 2. Observatorio Vulcanolgico y Sismolgico de Costa Rica.
2. CEPREDENAC Glosario de Algunos Trminos Comunes en Sismologa
www.cepredenac.com (Traducido del National Earthquake Information Center)
3. Centro de Prevencin de Desastres de Mxico 3. Centro Regional de Sismologa Para Amrica Sur (CERESIS)
www.goberbacin.gob.mx/archnov/desastres.pdf Peru, Lima
4. Red de Estudios Sociales para la Prevencin de Desastres para
Amrica Latina
www.desenredando.org
5. Sismologa
www.snet.gob.sv

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