Clasicos de La Administracion Publica PDF

SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PBLICA
Serie
Nuevas Lecturas de Poltica y Gobierno
Coordinada por
MAURICIO MERINO
Clsicos de la Administracin Pblica

Traduccin de
MARA ANTONIA NEIRA BIGORRA
JAY M. SHAFRITZ
ALBERT C. HYDE .
CLSICOS
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
. COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS

Y ADMINISTRACIN PBLICA, A. C.
UNIVERSIDAD AUTNOMA DE CAMPECHE
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO
8 EN TORNO AL LIBRO
El libro se inicia con el artculo de Woodrow Wilson (1856-1924) "El

estudio de la administracin", publicado en 1887, ya que es comn
dentro de la teora estadunidense considerar a Wilson, conjuntamente
con Max Weber, el fundador de la administracin pblica como disci-
plina acadmica. Lo cierto es que
quiz ningn suceso o individuo puede ser identificado con el origen de la

administracin pblica [pero] Wilson fue una de las primeras personas en
plantear importantes cuestiones acerca del papel y la funcin propios de la
administracin en una democracia: cmo conciliar la administracin p-
blica experta y apoltica con el control popular sobre todos los aspectos del
gobierno? Quines deben ser los administradores? Y, cules son, dentro
del contexto de la democracia, los medios, objetivos y lmites apropiados del
gobierno administrativo'P
En este sentido, es vlido considerar la obra de Wilson, cuyos interro-

gantes siguen.siendo actuales, el inicio del estudio moderno de la admi-
nistracin pblica como disciplina acadmica autnoma con pretensio-
nes cientficas en una sociedad compleja, democrtica e industrial.
Los planteamientos bsicos
La prctica y las ideas acerca de la administracin pblica estn confor-

madas por instituciones y valores polticos, econmicos, sociales y cul-
turales. En realidad, es el contexto de la administracin pblica, ms que
su composicin interna, 10que determina su funcionamiento y sus po-
tencialidades de transformacin, ya que esta disciplina comprende slo
un aspecto del funcionamiento del sistema poltico.
El contexto da contenido a los supuestos sobre el gobierno, el funcio-
namiento de las organizaciones y la naturaleza humana implcitos en la
accin y reflexin administrativas. Lo mismo sucede en el planteamien-
to de los problemas y enla propuesta de soluciones que adopta la admi-
nistracin pblica en diferentes coyunturas histricas. As ocurre en el
caso de los Estados Unidos, lo mismo que en cualquier otro pas.
3 JackRabiny James Bowman, Politics tmdAdministmtion. Wood1'Olo Wilson andAme-
'ncsn Pu.blic Administration, Mareel Dekker lne., Nueva York, 1984, p.v.
l
ENTORNO AL LIBRO 9
Desde esta perspectiva, "El estudio de la administracin" de Wilson

fue una respuesta a la irrupcin de los partidos polticos en la adminis-
tracin pblica. Desde la Independencia hasta la asuncin del presiden-
te Jackson al poder, los cargos gubernamentales haban sido ocupados
por la alta burguesa. Pero el surgimiento de los partidos y el fortaleci-
miento de valores igualitarios originaron la demanda de abrir el servicio
pblico al hombre comn, prctica que degener en la seleccin poltica
y la constante rotacin del personal pblico, as como en el uso partidista
de licencias, franquicias, recursos, contratos y servicios pblicos en la
etapa conocida como "sistema de botn" (1829-1883).4
Despus de las guerras con Mxico, que le haban dado a ganar exten-
sos territorios, y de Secesin, que haban privilegiado su desarrollo in-
dustrial, los Estados Unidos lograron un profundo y rpido cambio
econmico y social, as como una creciente influencia internacional; lo
anterior requiri una administracin pblica ms estable, profesional y
eficaz para encauzar el desarrollo urbano, comercial e industrial, yasu-
mir un papel ms importante en las relaciones internacionales.
Asimismo, alrededor de 1870, con el advenimiento y aplicacin de la
electricidad, comenzaron a producirse en gran escala cosas nunca antes
hechas por el hombre. Ante el auge de las invenciones cientficas y
tecnolgicas, fue natural que tuviera aceptacin la fe en el progreso
constante de la humanidad y en la ciencia que permitira crear un mundo
organizado en provecho del hombre, para lo cual se requera eficiencia
en la utilizacin de todos los recursos, en particular los naturales. Estas
creencias positivistas cristalizaron en las aspiraciones de una adminis-
tracin pblica manejada por funcionarios preparados que sirvieran a
ciudadanos eficientes, capaces todos de cumplir con el mandato moral
del destino manifiesto.
Un movimiento cvico de reforma moral, encabezado por los mug-
wumps y los progresistas, entre los cuales se hallaba Wilson, adquiri
gran mpetu despus de que el presidente Garfield fue herido de muerte
en 1881 por Guiteau, un burcrata frustrado. La promulgacin de la Ley
Pendleton estableci el servicio civil en 1883, la cual instaur el mrito
en la seleccin, permanencia y promocin de funcionarios, al margen
tanto dela afiliaci6npartidista como del origen social.
SimmQJ\S.Y Dvada. P,.blicAdministratkm. VaIIle8, PolieyandChange, Alfred Publish-

ing Co., Los ngeles, 1977, pp. 128-130.
10 ENTORNO AL UBRO
Wilson crey que se poda aprender administracin de los regmenes

autocrticos europeos sin contaminarse de sus principios polticos, por
lo cual pretendi reconciliar la democracia con la administracin: la po-
ltica deba controlar la administracin, pero la voluntad popular y la
administracin eficiente podan corromperse si la poltica llegaba a ser
demasiado partidista; por eso, el administrador poltico partidista tena
que transformarse en un administrador pblico profesional. Sin embar-
go, no bastaba con separar a la administracin pblica de la poltica,
aqulla tena que llegar a ser cientfica para aplicar principios tcnicos a
los asuntos del gobierno y legitimar la centralizacin de la autoridad en
la rama ejecutiva.t
En la misma lnea de pensamiento, Frank Goodnow (1859-1939), tam-
bin un acadmico progresista, conocedor de las ciencias camarales, del
derecho administrativo y de las burocracias europeas no partidistas,
recogi la dicotoma poltica-administracin sugerida por Wilson para
proponer una distincin funcional: la primera tena que ver con las
polticas o la expresin de la voluntad del Estado, la segunda con su
ejecucin. Consider que el control poltico era tan excesivo que sujetaba
la voluntad popular a los intereses partidistas, a la vez que minaba la
eficiencia administrativa, por lo que deban fortalecerse la democracia
directa y las funciones administrativas no partidistas,"
En esa misma poca surgieron las primeras teoras modernas acerca
de la administracin con base en la experiencia adquirida en la opera-
cin de las fbricas. Se transitaba de la empresa manejada por sus pro-
pietarios a la organizacin en gran escala y corporativa. Asimismo, el
enfoque cotidiano para solucionar contingencias se cambi por uno ms
general y de largo plazo. Se disearon controles que remplazaron la
supervisin visual del patrn y se pusieron en marcha sistemas admi-
nistrativos integrales?
Fue en ese tiempo cuando Frederick Winslow Taylor (1856-1915) in-
trodujo el mtodo cientfico en el rea del trabajo. La "administracin
cientfica" constituy un nuevo enfoque al problema general del trabajo
Bowman, op. cit., p. 3.

5 Rabin y
Gerald Caiden, The Dynamics c[PubicAdministraton. Guiddines toCurrent TransJor-
6
mations in Theory and Prldice, Holt, Rinehart and Winston Inc., NUeva York,1971,
pp. 33-34.
7 Claude S. George, Ir., Historia del pensemiento administrativo, Dossat, Madrid,
1981, p. 84.
ENTORNO AL LIBRO 11
humano y su organizacin: "En el pasado, el primer lugar le ha corres-

pondido al hombre; en el futuro, el primer lugar debe ocuparlo el sis-
terna"," Asimismo, opinaba que:
[...] el hombre ordinario armado con paciencia metdica poda escarbar

sistemtica y previsiblemente las vetas ms profundas del conocimiento [...]
su radical enfoque positivista a la organizacin del trabajo [haca] que todos
los problemas que pudieron estorbar el funcionamiento preciso yefecti-
vo de la organizacin fabril [...] fueran afrontados y resueltos anticipada-
mente [...]9
Taylor consider que sus principios tenan validez universal y estuvo

dispuesto a aplicarlos al gobierno, por lo que dio nuevo vigor a la idea
de Wilson de llegar aconstituir una disciplina cientfica cuyo objeto de
conocimiento fuera la administracin pblica.
Un pensador francs que desafortunadamente no se incluye en el
presente libro, influy tambin en la formacin de lo que ahora se deno-
mina la administracin pblica ortodoxa: Henri Fayol (1841-1925).10
ste por primera vez concibi la administracin como una funcin uni-
versal de las empresas, la cual comprenda un proceso dividido en las
etapas de previsin, organizacin, direccin, coordinacin y control.
Formul 14 principios flexibles y susceptibles de adaptarse a todas las
necesidades, aunque 11 el nmero de principios de la administracin no
tiene lmite" .11 En contraste con Taylor, enfoc su inters en los puestos
directivos de las empresas.
Otro pensador no estadunidense sino alemn, Max Weber (1864-
1920), est presente en este volumen debido a su reconocida influencia.
Su obra lleg a los Estados Unidos va los refugiados acadmicos de los
aos treinta. Weber aport una concepcin estructural al pensamiento
sobre la administracin pblica: la burocracia. Su concepto de burocra-
cia fue formulado corno el tipo ideal, es decir, corno una configuracin
de caractersticas determinadas (las que aparecen con ms frecuencia en
las organizaciones). De este modo, defini la burocracia como una forma
8 Frederick W. Taylor,Principios delaAdministracin Cientfica/Henry Fayol, Adminis-

tracin Industrialy General, Herrero Hermanos, Mxico, 1961, p. 16.
9 Sudhir Kakar, frederick Tllylor. A Stlldy in Personality and Innooation, The MIT Press,
Cambridge, 1970, p. 189.
.. lQ Taylor, Dfl; cit., p. 125.
u !bid., p. 156.
12 EN TORNO AL LIBRO
legal racional de organizacin, integrada jerrquicamente por especia-

listas nombrados con base en su competencia, que administraban reglas
impersonales de la manera ms eficiente para conseguir objetivos. Su
precisin, firmeza, disciplina, rigor y confiabilidad sustentan su mayor
eficiencia tcnica. Para Weber, dada la bsqueda constante de economa
y eficiencia del capitalismo, la burocratizacin de la sociedad era irre-
mediable, aunque indeseable por oponerse a la verdadera democracia.P
Esta conjuncin de hombres -contemporneos entre s, lo mismo
que deSpencer, Edison y Ford-, hechos, ideas y circunstancias estable-
ci las principales concepciones del estudio de la administracin pbli-
ca que otra generacin de autores llevara a sus consecuencias lgicas en
las dcadas siguientes.
A principios del siglo xx la administracin pblica estadunidense
continu su expansin, acelerada por la primera Guerra Mundial y el
imperativo de hacer frente a las necesidades de una poblacin en ascen-
so y de la nueva sociedad urbana industrial de los aos veinte.
El tema de la administracin pblica cobr actualidad de nuevo: fren-
te a la ola de gobiernos autoritarios aparentemente ms eficaces, hubo
dudas acerca de si la democracia era la mejor forma de gobierno, y de si
la administracin pblica en un rgimen democrtico podra igualar a
las eficientes burocracias del totalitarismo.
En la industria, los hallazgos derivados de los experimentos Haw-
thorne (1927-1932), dirigidos por Elton Mayo, corrigieron el enfoque de
la"administracin cientfica" de considerar al individuo como una uni-
dad aislada. Encontraron que el nivel de produccin no estaba determi-
nado por las capacidades fisiolgicas del individuo sino que era estable-
cido por normas sociales; que los premios y sanciones no econmicos
afectaban significativamente la conducta de los trabajadores y limitaban
el efecto de los incentivos econmicos, y que los obreros reaccionaban
como miembros de grupos. Asimismo pusieron de relieve la importan-
cia de la jefatura y de la participacin de los trabajadores en las decisio-
nes.P En este tenor, que conducira aos despus a la llamada escuela
de las relaciones humanas, se encuentra el ensayo de Mary Parker Follet
incluido en el presente libro."
12 Henry [acoby, La burocmtizacion delmundo, Siglo XXI,Mxico, 1972, p. 219.

13 Amitai Etzioni, Organizaciones 'modernas, UTEHA, Mxico, 1979, pp. 61-69.
14 Mary Parker Follet, Administracin dinmica, Herrero Hermanos, Mxico, 1960,
348 pp.
EN TORNO AL LIBRO 13
La culminacin conel New Deal hacia mediados desiglo
La depresin de 1929 trajo nuevas interpretaciones del papel del gobier-

no en la economa. Las virtudes de la autorrealizacin, la frugalidad y el
trabajo arduo ya no fueron vistas como la llave del xito. La gente de-
mand al gobierno seguridad ante el futuro incierto y ante el fracaso de
la economa de mercado. Gan aceptacin la idea de la planeacin eco-
nmica estatal como medio para mantener la estabilidad y el crecimien-
to de la economa nacional.
La crisis no detuvo el crecimiento de la administracin pblica; al
contrario, lo aceler ms porque el Nui Deal ampli las funciones regu-
latorias del Estado; estableci el compromiso de la bsqueda del pleno
empleo; otorg a la administracin pblica UI) papel activo e innovador
en Ia lucha contra la depresin mediante una poltica fiscal que aumen-
taba la demanda total mediante dficit deliberados, en particular en
materia de obras pblicas, y moviliz y organiz nuevos grupos econ-
micos para incorporarlos en la formulacin y ejecucin de la poltica
pblica.
Ante nuevaspresiones de los partidos polticos, las leyes Hatch (1939-
1940) limitaron ms la actividad poltica del personal pblico federal,
estatal y municipal empleado en proyectos financiados con fondos fe-
derales, a quienes se les prohibi la participacin activa en puestos de
mando partidista yen toda actividad de campaa. Tambin quedaron
prohibidosla presin partidista sobre los empleados pblicos, el clien-
telismo y la aportacin de fondos para los partidos de contratistas gu-
bernamentales. Se consolid as el sis tema de personal basado en el m-
rito y se limpi el sistema electoral de campaas apoyadas desde el go-
bierno.P
En el aspecto interno, la administracin pblica sufri una creciente
especializacin, diversificacin y profesionalizacin. Adems, el New
Deal requiri la aplicacin de los nuevos principios administrativos para
mejorarla eficiencia gubernamental, como se consign en el "Informe
del Comit de Direccin Administrativa del Presidente" suscrito por
Louis Brownlow, Charles E. Merriarny LutherGulick, que se incluye en
esta obra.
15 Ralph C. Chandler y Iack c. Plano, TI/e PublicAdmi1listration DictionanJ, [ohn Wiley
and Sons, Nueva York, 1982, pp. 256-257.
14 ENTORNO AL LIBRO
En este contexto de los aos treinta pueden considerarse como pre-

cursores los trabajos de Leonard White y William F. Willoughby, a pesar
de que fueron escritos en 1918 y 1926, respectivamente, porque estable-
cen una relacin directa con los trabajos de Luther Gulick, ya que cons-
tituyen, en conjunto, la culminacin de la corriente que se ha dado en
llamar"administracin pblica ortodoxa". Los ensayos de estos tres
autores han sido incorporados al presente volumen de Clsicos de la
administracin pblica.
En particular, White recuper el rumbo que Wilson haba sugerido
cuando en 1926 escribi el primer libro de texto de administracin p-
blca" con un enfoque diferente al formalista y jurdico; Gulick recogi
los principios de la "administracin cientfica", fundamentalmente de
Fayol, para aplicarlos a las tareas del gobierno.'? Ambos, junto con mu-
chos otros pensadores, lograron constituir una disciplina capaz de in-
gresar a las aulas universitarias.
En resumen, la administracin pblica ortodoxa se bas en los si-
guientes supuestos principales: i) la dicotoma poltica-administracin
es una verdad autoevidente y deseable; ii) la administracin debe ser
neutral y estar bajo el control de la poltica mediante la delimitacin de
la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al
proceso debido; iii) la administracin pblica constituye un campo con
contenido propio; su objeto se localiza en la burocracia gubernamental,
especficamente en el Poder Ejecutivo; iv) el fin ltimo de la administra-
cin pblica es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con el
menor gasto de recursos y mano de obra; v) " Existen principios a los cua-
les se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia
organizativa del hombre, que pueden servir para regir el ordenamiento
de cualquier asociacin humana de cualquier tipo; estos principios pue-
den estudiarse como un asunto tcnico, sea cual fuere el propsito del
organismo, el personal que lo constituye o la teora constitucional, pol-
tica o social sobre la cual se base";18 vi) la tarea del jefe ejecutivo es
planificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, infor-
16 Existe una versin en espaol de la edicin de 1954. Leonard White, Introduccin al

estudio delaadministracin pblica, Compaia General de Ediciones, Mxico, 1964,
552pp.
17 Gulick et al., Ensayos sobre la ciencia delaadministracin, ESAPAC, SanJos, Costa Rica,
1962, 198 pp. (Versin castellana de la publicada en ingls en 1937.)
18 !bid., p. 49.
ENTORNO AL LIBRO 15
mar y presupuestar (en ingls POSDCORB); vii) la estructura de las organi-

zaciones es formal y debe ser impersonal; constituye un asunto tcnico
aprovechar al mximo las ventajas de la especializacin vertical y hori-
zontal; viii) formalizar las relaciones reduce la confusin y crea certi-
dumbre y predecibilidad en el comportamiento de los trabajadores; ix)
el mtodo cientfico debe aplicarse en la clasificacin de cargos y en la
seleccin, remuneracin y promocin del personal pblico; x) el rendi-
miento de los trabajadores es una forma de comportamiento social,
resultado de su organizacin informal en grupos, por lo que la supervi-
sin ms efectiva es la que toma en cuenta la participacin de los grupos
y sus lderes informales; xi) el presupuesto es uno de los principales
instrumentos de la planeacin, coordinacin, control e informacin, y
xii) la administracin pblica es un arte, pero e~capaz de llegar a ser una
ciencia libre de valores por su propio derecho.l?
La divulgacin aescala mundial
Estas ideas acerca de la administracin pblica ganaron aceptacin in-

mediata y dieron origen a un gran nmero de textos y de acciones. Su
sencillez y precisin estimularon su rpida divulgacin nacional y en la
posguerra constituyeron la base de la asistencia tcnica que las Naciones
Unidas comenzaron a prestar a los pases en desarrollo. Hoy siguen
vigentes en muchos de los libros que versan acerca de la administracin
gubernamental y sirvencomo directrices de las acciones que se empren-
den para mejorar la actuacin del gobierno. Ejemplo del vigor de estas
ideas son los trabajos sobre la estructura burocrtica yla personalidad,
de Robert K. Merton, acerca de la motivacin humana, de A. H. Maslow,
o respecto a la relacin entre la administracin pblica y el inters p-
blico, escrito por E. Pendleton Herring, todos los cuales se presentan en
este libro.
Los temas principales de la administracin pblica ortodoxa han sido
la reforma administrativa, la economa y eficiencia, la estructura formal
de las organizaciones, el personal y el presupuesto.
Lospropsitos de reforma parten del supuesto de que los procesos
administrativos vigentes tienen que mejorarse; en este sentido, el estu-
19 Ibid., p. 193.
16 ENTORNO AL LIBRO
dio y la prctica de las reformas administrativas han sido pragmticos

y normativos. Los objetivos de las reformas han sido persistentemente
la economa y la eficiencia, a pesar de la importancia de otros valores,
como son una mayor respuesta a las necesidades del pblico, igualdad
y trato justo, lucha contra la corrupcin o participacin ciudadana. Asi-
mismo, se ha mantenido la fe de que los males de la administracin
pueden curarse, al menos parcialmente, por la reorganizacin formal
guiada por los"principios". En materia de personal se ha promovido
sobre todo la "meritocracia": el mejor hombre en cada puesto mediante
concursos abiertos y exmenes de competencia en el reclutamiento, la
seleccin y la promocin. Adems, se ha puesto el acento en la tecnifica-
cin del presupuesto como instrumento de programacin, de economa
y eficiencia, de control y evaluacin.P
LAS TEORAS HETERODOXAS
A partir de la administracin pblica ortodoxa, durante las siguientes

dcadas se desarrollaron crticas, enfoques distintos y nuevos campos
de estudio de la tarea administrativa gubernamental con la ayuda de las
ms diversas disciplinas acadmicas, como se puede apreciar en las se-
lecciones comprendidas en las partes que resean los trabajos de las
dcadas de los cincuenta a los ochenta del presente libro.
El auge econmico posterior a la segunda Guerra Mundial estimul
el crecimiento y la diversificacin de las organizaciones empresariales
y, obviamente, la aparicin de necesidades administrativas inusitadas.
Como respuesta, de la planeacin se transit hacia las polticas y la
planeacin estratgica con nuevas y complejas tecnologas, ms adecua-
das para tratar con la incertidumbre; la organizacin se transform en
teora de la organizacin, que rest importancia a la estructura formal,
la diferenciacin vertical y la divisin del trabajo, y propici la flexibili-
dad y creatividad, los equipos y las decisiones descentralizadas; la ad-
ministracin de personal se renfoc como recursos humanos para des-
tacar su carcter estratgico, y el trabajador se concibi ya no como sujeto
de control y disciplina, sino como ser humano dispuesto al desplie-
gue de sus potencialidades en las misiones encomendadas segn el ciclo
20 Eneyclopaedia Britannica. Macropaedia, 1982.

laboral que corresponda a su edad; la direccin se convirti en lideraz-
go, motivacin y manejo de conductas de grupo, y con la aparicin de la
ciberntica y de nuevas tecnologas, el control se redefini como infor-
macin para prevenir problemas y medir, evaluar y corregir el desem-
peo.
La tecnologa inventada para la guerra, como la investigacin de ope-
raciones (OR) y el surgimiento de las primeras computadoras, renov los
mtodos cuantitativos que han ido conformando la actual ciencia de la
administracin (management science). Asimismo, con la aparicin de los
enfoques de"sistemas", que enfatiza la interdependencia interna y ex-
terna, y de "contingencia", que asla las variables de la situacin que se
enfrenta, creci la conciencia de la importancia del ambiente en el ma-
nejo y xito de las empresas.
Con la influencia constante de las ideas y prcticas administrativas
privadas, la administracin pblica sigui su expansin, impulsada por
un Estado que asuma la responsabilidad de enfrentar las adversidades
y deficiencias que afectaban al ciudadano en la sociedad industrial, el
cual se denomin "Estado de bienestar".
En el mbito de la poltica, en 1946 se reconoci la responsabilidad de
mantener altos niveles de empleo y de actividad econmica. El arribo a
una sociedad plural y multicultural origin la demanda de mayor igual-
dad y proteccin, el rechazo del autoritarismo, la exigencia de mayor
democracia y la lucha contra todo tipo de discriminacin. La nueva
preocupacin por los problemas de control y tica de los funcionarios
fue producto del caso Watergate, que desemboc en la renuncia de
Nixon a la presidencia.
Los autores seleccionados que corresponden a este periodo pueden
incluirse, aun con riesgo de caer en simplificaciones, dentro de los si-
guientes desarrollos del pensamiento administrativo.
Teora delaorganizacin
El problema de la gente y las organizaciones se presenta en dos niveles:

micro, de individuo y grupo, participacin, decisin, liderazgo y moti-
vacin; macro, de enfoques y modelos para explicar la interaccin entre
las organizaciones formal e informal o la organizacin como un sistema
abierto.
Al primer nivel corresponden los trabajos de Maslow y McGregor,

que replantearon las concepciones iniciales acerca de la motivacin,
enfocadas originalmente por Taylor enla utilidad y la ganancia indivi-
dual. Maslow formul, con base en la experiencia clnica, la teora de las
necesidades humanas; sta considera que las necesidades del individuo
son las motivaciones primarias en el trabajo; tambin sostiene que el
hombre tiende ms hacia la salud, felicidad y realizacin propias que a
los deseos negativos de fracaso y autodestruccin. En el mismo sentido,
McGregor, de acuerdo con su teora Y, concluye que la mayora de los
seres humanos ejerce su autonoma, asume su responsabilidad y des-
pliega su creatividad en busca de su autorrealizacin.
En el segundo nivel pueden ubicarse los trabajos de Barnard, Merton,
Katz y Kahn, Downs, Bennis y Levine, que forman parte del presente
libro.
A diferencia del pensamiento ortodoxo, que haba dedicado su aten-
cin a la estructura y la autoridad formales de las organizaciones como
sistemas cerrados, Barnard sos tuvo, en contra de Fayol, que toda auto-
ridad organizacional fluye de la base a la cspide mediante un sistema
efectivo de comunicacin; por su parte, Katz y Kahn, al aplicar la teora
de sistemas, replantearon las organizaciones como sistemas abiertos en
constante interaccin con un ambiente cada vez ms dinmico.
Asimismo, los aspectos burocrticos implcitos en la administracin
ortodoxa fueron presentados en todas sus consecuencias negativas.
Merton demostr cmo la excesiva rigidez, los trmites, el tratamiento
impersonal y la resistencia al cambio tendan a desplazar los objetivos y
a convertir los medios en fines en s mismos. En esa misma direccin se
encontraron "leyes" y "principios", como la Ley de Parkinson ("el tra-
bajo se alarga hasta llenar el tiempo disponible para su terminacin"),
la de Murphy ("si algo puede fallar, fallar"), la de Miles ("la posicin u
opinin depende del puesto que se ocupe"), el principio de Peter ("en
una jerarqua, cada empleado tiende a subir hasta su nivel de incompe-
tencia"), que testificaron las disfunciones sealadas por Merton. Downs
hall que las burocracias experimentaban un ciclo de vida que determi-
naba su crecimiento y estancamiento.
A medida que el cambio tecnolgico se hizo ms rpido, surgieron
nuevas formas de organizacin: funcional, divisional, matriz, adhoaa-
da, de red, por contrato, alianzas estratgicas, todas con tendencia a
reducir niveles jerrquicos, con vida limitada y con una concepcin
orgnica, ya no mecnica como la haba propuesto la ortodoxia. Por eso,

Bennis seal que las organizaciones futuras requeriran de capacidad
para el cambio, de la participacin y del liderazgo democrtico y pro-
motor de la transformacin.
Para hacer frente a un medio dinmico, surgi el desarrollo organiza-
cional (00), que consiste en la aplicacin de tcnicas de las ciencias so-
ciales al manejo del cambio y de la adaptacin de las organizaciones a
su dinmica interna y realidades externas mediante procesos educacio-
nales enfocados en las relaciones interpersonales, como el trabajo en
equipo, la comunicacin y la solucin colectiva de problemas con ayuda
de mtodos cientficos. El propsito era enriquecer los recursos huma-
nos como una manera de renovar la organizacin.P
Ya al final del periodo, cuando la administracin pblica detiene su
crecimiento e inicia su retirada, Levin~ seal cmo las organizaciones
llegan a adaptarse a la escasez de recursos.
La insoslayable poltica
Desde los tiempos de la administracin pblica ortodoxa, distintos au-

, tores comenzaron a identificar el-papel de esta disciplina en diferentes
funciones del sistema poltico, no solamente en la ejecucin de la poltica
pblica. Este reconocimiento revivi el problema de cmo establecer
una administracin responsable ante la voluntad popular democrtica
y capaz de evitar la corrupcin.
Se descubri que la participacin activa de los funcionarios en la
integracin de intereses de los diferentes grupos poda servir a diversos
propsitos: para definir el inters pblico, como lo expuso Herring; o
como en el caso de la Comisin Hoover, para reorganizar y reformular
las funciones de las distintas instituciones gubernamentales, o para
cooptar elementos que amenazaban su estabilidad o existencia, confor-
me a Selznick; pero esta participacin poltica. no slo era un hecho, sino
que, para Appleby, adems de ser necesaria para el funcionamiento
administrativo, fortaleca el control de la discrecionalidad burocrtica.
Tradicionalmente, el pluralismo haba sido apreciado como un medio
de estabilizacin de los sistemas polticos y sociales porque en teora
:nRobert T. Go1embiesky y William B. Eddy, O'gtmiZRtion Development in PublicAd-
ministraiion, Mareel Dekker lne., Nueva York, 1978, 2 tomos.
origina un conjunto de fuerzas y presiones que actan y reaccionan unas

respecto de otras y hacen posible la "neutralidad" de los funcionarios,
como propugn la administracin ortodoxa.
Sin embargo, la realidad mostr efectos diferentes del pluralismo. Por
una parte, en materia de las relaciones intergubernamentales provoca
el "leve caos" y las"grietas mltiples" a que se refiri Grodzins desde
la perspectiva local; o bien, la proliferacin de centros decisorios sepa-
rados pero funcionalmente interdependientes que se debaten en la con-
fusin y en la competencia, como seal Kaufman. Por otra, como sos-
tuvo Lowi, las dependencias burocrticas frecuentemente son"captu-
radas" por los mismos grupos que pretenden regular, de modo que se
tornan incapaces de distinguir entre el inters pblico y el inters de esos
grupos. Lo que es bueno para el grupo se convierte en bueno para la
nacin a los ojos de la burocracia. Asimismo, rara vez las dependencias
encuentran grupos capaces de equilibrarse entre s y normalmente estn
a merced de un solo grupo dominante.
Tambin la concepcin ortodoxa de un servicio civil neutral, racional,
responsable y eficiente con base en el mrito fue cuestionada por la
"burocracia representativa" propuesta por Krislov, quien sostuvo que
en la verdadera democracia el servicio pblico deba reflejar la compo-
sicin de la poblacin. En contra tambin de la tradicin ortodoxa, Kris-
lov sugiri que la burocracia sirviera tanto para proporcionar servicios
pblicos corno para aumentar la equidad social mediante la creacin de
empleo y el mejoramiento de las condiciones del pblico al que atiende.
De otro modo difcilmente ganara legitimidad y credibilidad pblicas.
En otro aspecto, la corrupcin manifiesta en el caso Watergate impul-
s a autores como Mosher a renovar el inters en una tica del sec-
tor pblico y en un cdigo de conducta con normas ms complejas y
efectivas.
El pensamiento ortodoxo no otorg un papel activo al ciudadano
porque la administracin fue considerada un asunto tcnico. No obstan-
te, la insatisfaccin con los costos y el desempeo del gobierno hizo
surgir una gran variedad de enfoques para la participacin ciudadana
como solucin a una burocracia ineficaz y carente de respuesta a los
problemas de la poblacin.P As resurgi la "democracia participativa",
22 Bernard Rosen. Holding Govemment Bureaucraciee Accountable, Praeger, Nueva York,

1989,p.87.
que plante la participacin directa de los ciudadanos en los procesos

de formacin de la poltica pblica, en la realizacin de los programas y
en la toma de decisiones administrativas.
Desde el marxismo tambin se critic a la administracin pblica
ortodoxa: ' ,
El Estado no se puede dividir en dos: una parte poltica y opresiva, y otra

administrativa y neutral. El Estado es un Estado de clase, no slo parlo que
hace; no slo por su actividad, sino en virtud de la forma organizativa de
sta. La naturaleza capitalista del Estado se expresa en cada detalle de su
organizacin [...] la administracin del Estado es una parte integral de
la lucha de clases [...] Es importante ver el significado poltico de la admi-
nistracin no slo en trminos del conflicto poltico declarado, sino en tr-
minos de la molienda administrativa cotidiana que reduce los problemas
sociales a partculas tan pequeas que parecen no tener ningn significado
poltico [...]23
En este tenor, no se puede soslayar un elemento importantsimo que,

sin embargo, en la prctica ortodoxa se ha dejado de lado: el enfoque
feminista de la administracin pblica. Al igual que en muchas otras
reas del conocimiento, en esta materia la participacin femenina ha
sido sistemticamente desdeada, pero por fortuna van surgiendo vo-
ces que nos abren los ojos al pensamiento de esa otra mitad de la pobla-
cin humana. Como Camilla Stivers seala, incluir el pensamiento fe-
menino en las consideraciones de la administracin pblica constituye
una oportunidad para incrementar la creatividad en el rea de la poltica
pblica.
El redescubrimiento dela poltica pblica
Como hemos visto, la poltica pblica se constituy en uno de los cam-

pos ms importantes de la administracin pblica, para algunos la fron-
tera con la ciencia poltica. Dentro de esta tendencia se puede incluir a
Simon, Lindblom y Dror, cuyos textos se incluyen en la presente obra.
La administracin ortodoxa supuso racional la toma de decisiones;
sin embargo, para 5imon era imposible una conducta racional en el
23 [ohn Holloway, fundamentos tericos para una crtica marxista de la administracin
plblica, lNAP, Mxico, 1982, pp. 87-89. En el mismo sentido, Ornar Guerrero, Laadminis-
tracin pbitca del Estado capitalista, INAP, Mxico, 1979,440 pp.
mundo real, ni siquiera una aproximacin razonable a la racionalidad

objetiva; el "hombre administrativo" se detiene en su bsqueda antes
de encontrar "la mejor manera" de Taylor, porque la racionalidad est
limitada no slo por factores externos sino por la tendencia humana a
no esforzarse ms cuando ya ha encontrado una opcin que considera
suficientemente buena y entonces toma una decisin"satisfactoria". Por
su parte, Lindblom describlas decisiones en la administracin pblica
como incrementales; es decir, como un ajuste mutuo de los puntos de
vista o intereses a partir de una situacin existente, en donde quienes
toman la decisin responden paso a paso a las propuestas de los otros
protagonistas o a las consecuencias imprevistas de tales decisiones.
Para Dror, las ciencias contemporneas eran inadecuadas para mejo-
rar la formulacin de las polticas, por lo que era necesaria una revolu-
cin cientfica para encontrar un nuevo paradigma: las ciencias de la
poltica pblica. Se trataba de estimular partes de las ciencias contem-
porneas relevantes para la formulacin de polticas pblicas que me-
joraran la utilizacin de los insumos cientficos en esta formulacin, as
como de producir ms conocimiento sobre los instrumentos y asuntos
de la poltica pblca.f En este marco se inscribe el artculo de Dror
acerca de la nueva profesin de analista de la poltica pblica.
As, el anlisis de la poltica pblica se convirti en un medio de
investigar su calidad; pero su aplicacin no ha sido sencilla, como lo
seala el estudio de caso elaborado por Pressman y Wildavsky que
forma parte de este libro.
Elpresupuesto como instrumento dedireccin
En contraste con la ortodoxia, la tcnica del presupuesto ha evolucio-

nado de un sentido de control negativo a positivo, yde nncaracter
neutral al reconocimiento de su naturaleza poltica. En lo _que va del
siglo, su desarrollo pas por diferentes etapas: 25 el presupuestopor
objeto de gasto, tradicional y orientado al control (1921.:.l939);el presu-
puesto funcional, de desempeo o programtico, con propsitos de
24 Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences, American Elsevier, -Nueva York, 1971,
pp. 28-29.
25 Nicholas Henry, PubticAdministration and Public Affairs, Prentice Hall, Nueva
Jersey, 1989,202 pp.
direccin (1940-1960); el presupuesto por programas (PPBS), destinado a

la planeacin econmica (1940-1970); la administracin por objetivos
(MBO), que destaca la descentralizacin presupuestal (1970-1976); el pre-
supuesto base cero (ZB8), que resalta la jerarquizacin de prioridades
(1976-1980), y lasconsideraciones sobre el desempeo gubernamental
para determinar hacia qu reas se destinar el presupuesto (1990-1999).
As, se pas de concebir al presupuesto como un medio de asegurar que
el dinero se gastara conforme a lo aprobado a considerarlo una herra-
mienta de planeacin y evaluacin. En todas estas etapas, fue una preo-
cupacin constante encontrar y desarrollar mtodos de anlisis y medi-
cin de los efectos de las polticas y programas gubernamentales.
En esta tendencia pueden ubicarse la bsqueda de Key y de Lewis de
bases tericas, el anlisis de Schick de las etapas de la reforma presu-
puestal, el hallazgo de Wildavsky de procesos incrementalistas y polti-
cos en la formulacin del presupuesto, el trabajo de Levine sobre la
forma de administrar los recortes tantd de personal como de recursos,
las observaciones de Naomi Caiden acerca del uso de recursos dentro
de un ambiente de incertidumbre y, por ltimo, las propuestas de Joyce
sobre el uso de medidas de desempeo para determinar la asignacin
del presupuesto federal.
Las limitaaonee deladisciplina
El carcter cientfico de la disciplina que propugnaba la ortodoxia fue

cuestionado por la escasa solidez de sus principios, que ni eran cient-
ficos, como lo advirti Simon cuando los calific de proverbios, ni tenan
un carcter universal, como lo seal Dahl, cuyo ensayo desgraciada-
mente no se incluye en esta obra.
.Waldo fue ms all al plantear que el pensamiento estadunidense
acerca de la administracin pblica estaba profundamente permeado
por las tendencias culturales y las condiciones polticas, econmicas y
sociales prevalecientes a finales del siglo pasado y principios del actual.
EI"evangelio de la eficiencia"haba sustentado el intento de constituir
una ciencia a partir de la experiencia, el sentido comn y la recoleccin
de datos. 26
26 Dwight Waldo, Te-ora poltitll de 111 IIdmi"istrllcin p,bUca, Tecnos, Madrid,
1960,p.271. .
Aos ms tarde, la preocupacin de la administracin pblica orto-

doxa por la eficiencia, la eficacia, el presupuesto y la tecnologa admi-
nistrativa fue cuestionada por una corriente que propuso la equidad
social y demand mayor inters en las teoras normativas, la filosofa y
el activismo, en contra del conductismo imperante. Esta"nueva admi-
nistracin pblica" trat de replantear la disciplina tradicional respecto
a sus relaciones con la ciencia poltica y la administracin de negocios.
El trabajo de Frederickson, incorporado al presente volumen, resume
estos planteamientos.
Desde el marxismo la disciplina tambin fue cuestionada por su falta
de perspectiva epistemolgica e histrica:
Los estadunidenses estudian la administracin pblica como organizacin,

gerencia, etc. y no como tambin es objetivamente este fenmeno: la media-
dora entre el Estado y la sociedad [oo.] la administracin pblica como disci-
plina no puede ser analizada haciendo caso omiso de los intereses particu-
lares de las clases dominantes y de las propias modalidades que adquiere el
aparato administrativo respecto de sus interesesP
A PARTIR DE LOS AOS OCHENTA Y HACIA EL 2000
La globalizacin
Los ltimos lustrosse han caracterizado por la aceleracin del desarrollo

cientfico y tecnolgico, que ha impulsado la globalizacin de la econo-
ma,la revolucin de las comunicaciones y el cambio constante en las
organizaciones y funciones sociales.
En el mbito privado, ante la competencia globalizada, las empresas
se han reducido para responder mejor a sus clientes, ser ms eficientes
en la operacin y adaptarse ms rpido a los cambios de su entorno. Las
organizaciones tienen que responder con mayor flexibilidad y agilidad,
conducidas por ejecutivos capaces de hacer cambios mltiples y "revo-
lucionarios". De ah la popularidad de tecnologas como la adrninistra-
-cin de la calidad total (TQM), que se enfoca en el consumidor, promueve
el inters en el mejoramiento continuo de todo lo que hace la organiza-
Xl Beauregard Gonzlez, La administradn pblica norteamericana: Origen, crtica y cri-

sis,Fontamara, Mxico, p. 101.
ENTORNO AL LIBRO 25
cin, trata de medir sus logros con precisin y delega poder de decisin
a los trabajadores, y la reingeniera, que implica un cambio radical y
mensurable en la organizacin para determinar nuevos procesos.
Los valores han cambiado: las computadoras han permitido nuevas
formas de organizacin y ubicacin de los centros de trabajo, conver-
tidos cada vez ns en centros de informacin. La productividad y la
eficiencia ya no son los valores que fueron, pero hacen posibles salarios
ms altos, costos ms bajos y la conquista y expansin de mercados.
"Estados Unidos fundado por estoicos se convirti en sociedad de epi-
creos. "28
Elneoliberalismo
La adopcin depoltieasneoliberales ha significado la reduccin de las

estructuras del sector pblico, tanto en el mbito de su funcin regula-
toria como en la escala y composicin de la red de bienestar social. Al
mismo tiempo ha acentuado la interpenetracin con el sector privado y
promovido la privatizacin de las funciones pblicas.
Este cambio de rumbo ha sido consecuencia de la adopcin de polti-
cas econmicas neoliberales. Desde la poca de Roosevelt, las teoras
keynesianas haban sus tentado la poltica econmica dirigida a mante-
ner el mximo empleo; pero la inflacin creciente promovi el viraje
hacia el monetarismo que prometa reducirla sin una poltica de ingre-
sos, lo cual atrajo a lderes y votantes. El gobierno abjur de su compro-
miso de enfrentar el desempleo.
En Gran Bretaa,el monetarismo se convirti en una doctrina poltica de dar

prioridad al combate a la inflacin por encima del desempleo, reducir el
papel del Estado en la economa privatizando empresas pblicas, limitar la
funcin de los sindicatos en la poltica y en el mercado de trabajo, reducir
impuestos a los altos ingresos, disminuir el gasto pblico y hacer de los
agregados monetarios el objetivo central de la poltica econmica.I?
Como consecuencia, el debate ha girado alrededor de las funciones

de las organizaciones pblicas, privadas y no lucrativas, y los efectos de
28 Daniel A. Wren, The Eootution ofManngement Tho/lgllt, [ohn Wiley and Sons Inc.,
Nueva York, 1994, p. 438.
29 Joel I<rieger (comp.), TheOxford Companion lo Politics oftlleWorld, Oxford Univer-
sityPress, Nueva York, 1993, p.600.
la retraccin de la administracin pblica y la privatizacin. En este

contexto tambin puede ubicarse el trabajo de Naomi Caiden sobre el
nuevo ambiente poltico del presupuesto.
Desde luego, muchos otros temas han merecido la atencin perma-
nente de los diversos autores. As, el creciente inters en las polticas
pblicas ha convertido a stas en un campo slido de investigacin y
prctica administrativa, como lo testimonia el fragmento de Meltsner;
yel poder y la responsabilidad de la burocracia, en especial en el mbito
local y en las relaciones intergubernamentales, as como la tica del
personal pblico, siguen siendo preocupacin constante, como se regis-
tra en los trabajos de Lipsky y Thompson.
La influenciadelaadministracin denegocios
"El gobierno como los negocios"
En el campo de las ideas administrativas se ha renovado la creencia

ortodoxa de que la eficiencia en los asuntos pblicos puede alcanzarse
siguiendo los principios y las prcticas de los negocios privados, con lo
cual se ha acentuado la transferencia de concepciones, enfoques y tec-
nologas empresariales al sector pblico. En esta temtica puede ubicar-
se el trabajo de Graham T. Allison, acerca de lo pblico y lo privado.
La teora de la economa de la decisin pblica ha ganado presencia
como un enfoque basado en la teora microeconmica, que percibe al
ciudadano como consumidor de los bienes y servicios gubernamentales,
y que trata de maximizar la respuesta administrativa alas demandas de
los ciudadanos mediante la creacin de un sistema de mercado para las
actividades del gobierno, en el cual las dependencias pblicas competi-
ran para proporcionar a los ciudadanos los bienes y servicios. Concluye
esta teora que el gobierno, como monopolio sujeto a la influencia de los
grupos organizados, es institucionalmente incapaz de representar las
demandas de los ciudadanos individuales. La propuesta es la mxima
aproximacin a estos ltimos para que puedan controlar la calidad de
los servicios pblicos en un ambiente de competencia e innovacin/"
30 Howard E. McCurdy, Public Admillistration: A Synthesis, Curnmings Publishing

Company, Menlo Park, 1977, pp. 170-174.
No todos han estado de acuerdo con la glorificacin de la eficiencia

privada. Downs y Larkey'" han planteado que los gobiernos son ms
eficientes y la iniciativa privada menos eficiente de lo que seha credo;
que es imposible comparar conjusticia la eficiencia en ambos tipos de
organizaciones. Los objetivos gubernamentales pueden ser conflictivos
y no se escogen de acuerdo con lo que puede hacerse sino con lo que debe
llevarse a cabo, por lo que es frecuente que se asuman tareas que nadie
sabe cmo realizar. Asimismo, los organismos pblicos estn sujetos a
la renovacin democrtica, 10 que provoca falta de continuidad. Ade-
ms, si la libertad de que gozan las empresas se otorgara a la burocracia
del gobierno, se menguara su responsabilidad y perdera la democra-
cia; dicho' de otro modo, hay lmites a la eficiencia que los organismos
pblicos pueden lograr en virtud de los tipos de problemas que se les
encomiendan, las limitaciones legales, su escala organizacional y las
previsiones quese toman para impedir el abuso del poder. Dadas las di-
ferencias, no existen soluciones para los males gubernamentales en las
tecnologas del sector privado. Los mtodos de los negocios son mucho
menos apropiados para mejorar la eficiencia del gobierno de lo que
popularmente se cree. Lo que se necesita son diferentes .mtodos de
administracin.
En los noventa este debate ha continuado. El paradigma ortodoxo ha
seguido siendo objetado por sus limitaciones, pero sobre todo en rela-
cin con la administracin empresarial.
Para Barzelay, cuyo texto se incluye en este libro, el antiguo paradig-
ma solucion el abuso partidista y fortaleci la responsabilidad demo-
crtica, pero suprimi la inteligencia y la creatividad porque requera la
misma discrecionalidad que haba permitido la corrupcin. Por tanto,
propone que el anterior concepto general de inters pblico sea sustitui-
.do por los resultados concretos que le importan al ciudadano, y que la
.sambiguanoeindeeficencia se remplace por los conceptos de producto
oservicio,de calidad y de valor definidos desde laperspectva del clien-
. 'te.Elpersonal debe organizarse de modo que pueda percibir su contri-
:bucin a los objetivos",a,sumirsuresponsabilidad en el.logro de resulta-
dos y desplegar su creatividad y capacidad de innovacin para cumplir
misiones: Todo esto implica mayor flexibilidad en las..reglas y en los
31 George W.Downs y Patrick D. Laikey;1he Search Jo,. Gooemment Effidency, Ran-
dom House, Nueva York, 1986,.273pp.
sistemas administrativos, as como funciones ejecutivas muy diferentes

al anterior POSOCORB.
Otros autores han propuesto "reinventar el gobierno'l.P porque no
basta crear nuevas burocracias o privatizar las existentes. Se requiere
tomar del renovado espritu empresarial (que no es exclusivo de la
iniciativa privada) la competencia, la decisin del consumidor y otros
mecanismos no burocrticos para actuar tan creativa y efectivamente
como sea posible, sin olvidar que el gobierno no puede aspirar a las
mismas eficiencias del mercado porque no puede diferenciar servicios,
ni actuar a solas y a puerta cerrada.
Reagan habl como si se pudiera ir con un escalpelo simplemente a cortar

desperdicio, fraude y abuso. El gobierno es como una gente cuando quiere
adelgazar, debe comer menos y ejercitarse ms, no cortarse dedos o manos
[...] Los servicios pueden darse por contrato, pero el gobierno no [...] No
necesitamos ms o menos gobierno, sino un gobierno mejor."33
Esta tentativa por reinventar el gobierno, que a finales del siglo puede
convertirse en una tendencia generalizada, debe conocer sus propios
lmites para tener verdadero xito, como bien seala Sharkausky. En
este sentido, basta con asomarse a los textos de Holzer, Kettl, Wallace
Ingraham, Wright e incluso el de la National Performance Review para
observar la lnea que ha seguido la administracin pblica en estas dos
ltimas dcadas del milenio. El objetivo consiste en hacer ms con me-
nos, enfocar la atencin en los resultados, enfrascarse en una bsqueda
incesante por la mejora continua y la calidad, incluso crear instituciones
federales cuyo objetivo sea la instauracin de la calidad total (TQM) en
las funciones del sector pblico, todo ello son ideas extradas de la ad-
ministracin empresarial privada. Que esta tendencia resulte exitosa o
no es una cuestin de la cual, por el momento, nadie tiene la respuesta.
Elgobierno por contrato o pormandato
En la prctica de la administracin pblica la separacin, y hasta oposi-

cin, entre lo pblico y lo privado, implcita en el pensamiento ortodoxo,
32 David Osborne y Ted Gaebler, Reinuenting Gotiemment. Hato the Entrepreneurial
Spirit is Transjormingthe PublicSector, Penguin Books, Nueva York, 1993,405 pp.
33 Ibid., p. 24.
se ha visto desdibujada por multitud de relaciones entre las depen-

dencias pblicas y los negocios privados.
Para dar flexibilidad al sistema de personal e incrementar la capaci-
dad de utilizar los servicios de expertos, ha surgido una "burocracia en
la sombra",34 compuesta por miles de trabajadores del sector privado de
tiempo completo que dependen directamente de los contratos guberna-
mentales, que funcionan como si pertenecieran al servicio pblico y que
realizan tareas tanto altamente especializadas como no calificadas. Ade-
ms, el personal pblico emigra hacia las industrias con las que ha tenido
trato con salarios mucho ms elevados y viceversa, sobre todo en las
dependencias regulatorias. Este conjunto extenso y complejo de relacio-
nes entre la administracin pblica y la iniciativa privada ha formado
una gran variedad de arreglos financieros y legales para desempear las
funciones pblicas, as como nuevos instrumentos o herramientas que
permanecen ocultas tras las ideologas que acentan el conflicto sector
pblico-sector privado.P
Por otra parte, la neutralidad burocrtica apreciada por la ortodo-
xia se ve amenazada por el asedio de miles de representantes de grupos
de presin; en los aos ochenta haba ms de 100 000 de ellos concentra-
dos slo en los procesos de regulacin, con los cuales los burcratas
federales tenan relaciones de acomodacin y cooperacin, si no es que
de colusin."
Por eso, la burocracia ya no es una estructura formal de servidores
civiles cuyo trabajo se hace en nombre de algn inters pblico general,
como era el ideal ortodoxo, sino una estructura ms extensa, en la cual
mucho del trabajo es ejecutado por contrato. Las burocracias formal y
"en la sombra" han alcanzado tal interdependencia que deben concebir-
se como un sistema nico.
La privatizacin
La privatizacin se ha utilizado como un instrumento de poltica econ-

mica para incrementar la eficiencia y la competitividad, deshacerse de
34 Gerald Garvey, Facing theBureaucracf. Lioing and Dying in a Public AgenClJ, [ossey-
Bass Publishers, San Francisco, 1993, pp. 3-35.
35 Lester M. Salaman (comp.), Beyond Prinatization. TIte ToolsojGOl'emnumtAction, The
Urban Institute Press, Washington, 1989, ~65 pp.

36 Garvey, op. cit.
30 ENTORNO AL UBRO
empresas pblicas ineficientes, restructurar las empresas y la economa

nacional, atraer capital extranjero y satisfacer demandas de deudores
multilaterales. Sin embargo, la concentracin de la propiedad en manos
privadas puede menguar la equidad y tambin la eficiencia; los cambios
concomitantes en el poder poltico y social apenas comienzan a obser-
varse.
La privatizacin ha trado profundas consecuencias en las funciones,
el personal y los recursos de la adminis tracin pblica. Se analiza esta
problemtica en el trabajo de Frederick C. Mosher, acerca de las dificul-
tades laborales provocadas por la privatizacin, y en el de Ronald C.
Moe, referido tambin a la privatizacin.
En esta materia, Wolf37 ha destacado los diferentes efectos que resul-
tan del uso de medios pblicos y privados para alcanzar objetivos gu-
bernamentales: los sistemas de mercado tienden a ser ms eficientes en
la utilizacin de recursos en un lapso dado, y a largo plazo son ms
innovadores, flexibles, dinmicos y se expanden ms; pero no garanti-
zan la equidad en el sentido de igualdad de oportunidades, aunque s
la imparcialidad del dinero al margen del favoritismo, la influencia o la
arbitrariedad, a los cuales son ms susceptibles las burocracias guber-
namentales. Cuanto ms participacin se otorgue al mercado ms se
afrontarn sus riesgos y defectos, y viceversa. Sin embargo, las fallas de
las burocracias pblicas pueden aminorarse mediante la introduccin
de algunos elementos de las fuerzas del mercado en las operaciones del
gobierno. Por eso Wolf considera que la decisin entre mercado o go-
bierno es una seleccin entre diferentes combinaciones de los dos y de
los distintos modos de uno y otro de asignar recursos. En el fondo, existe
una tensin entre la concentracin y centralizacin del poder, necesarias
para garantizar el control poltico, y la toma de decisiones dispersas,
indispensables para la eficiencia econmica y el avance tecnolgico.
Proliferacin de teoras sin una teora general
Uno de los mayores problemas de la administracin pblica como disci-

plina radica en su carencia de uncuerpo sistemtico de teora. A lo largo
de estos Clsicos delaadministracin pblica pueden apreciarse conceptos
y teoras que cubren aspectos parciales, pero no una teora general.
37 Charles Wolf, [r _, Markets orGouemments, The MIT Press, Cambridge, 1988,220 pp.
Ciertamente se ha transitado de las concepciones simplistas o ideol-

gicas y de las especulaciones inductivas a la investigacin seria con el
auxilio de las ideas, enfoques, metodologas y tcnicas de otras discipli-
nas; ha quedado claro tambin que la administracin pblica es resulta-
do de un conjunto de factores polticos, econmicos, sociales y culturales
interrelacionados, por lo que es ingenuo e intil enfocar tcnica y
aisladamente "la utilizacin efectiva de recursos humanos y materiales
para alcanzar objetivos"; pero la transformacin del objeto de estudio
mismo, la administracin pblica como quiera que se la defina, ha avan-
zado ms rpido que la capacidad de anlisis y teorizacin. En este
marco es importante el artculo de Rosenbloom, el cual expone los dife-
rentes enfoques con que se ha abordado el es tudio de la administracin
pblica.
LA ADMINISTRACIN PBliCA MEXICANA
l.a administracin pblica en Mxico, como pas perifrico, ha sido

influida con gran intensidad en sus ideas y prcticas por el exterior; de
hecho, los fenmenos administrativos pueden explicarse como resulta-
do de la aplicacin de prcticas y conceptos administrativos extranjeros
a la realidad mexicana y de su confrontacin con la misma. Incluso los
esfuerzos de reforma administrativa se han llevado a cabo tambin bajo
la influencia internacional, ms que por factores completamente end-
g~nos.
LaColonia
Durante los siglos XVI y XVII los Habsburgo crearon la burocracia para
ejercer la soberana y aumentar al mximo el acceso a los recursos colo-
niales. Se apoyaron en la Iglesia como aliada y socia para mantener el
orden establecido arguyendo que era natural y dado por Dios. La buro-
cracia fue el ncleo institucional del sistema poltico que equilibraba los
intereses de la metrpoli con los de los diversos grupos de la sociedad
colonial.
La poltica imperial estuvo basada en la desconfianza, otorgaba a la
administracin. amplsimas atribuciones, pero en la prctica la autori-
dad estaba muy fragmentada; se daban instrucciones minuciosas y se
pedan informes excesivamente meticulosos; adems, los actos jurdicos
importantes necesitaban de la confirmacin del rey para tener validez.

Garantizar la lealtad al rey y a la Madre Patria era el propsito bsico de
la seleccin del personal burocrtico, siempre espaol. El gobierno del
virrey era personalista y por la propia seguridad se encargaba de los
asuntos ms nimios, sin delegarlos. Se consenta la comunicacin direc-
ta del rey con autoridades subordinadas. Haba visitas de inspeccin y
juicios de residencia para depurar responsabilidades, sobre todo en
defensa de los intereses del fisco, rara vez de la poblacin.
Todo derecho de propiedad privada derivaba originariamente de la
gracia o merced real. Desde la metrpoli se hacan las leyes con una
tendencia uniformadora, casuista y de gran minuciosidad reglamentis-
ta; stas, elaboradas por moralistas y telogos desconocedores de la
realidad colonial, creaban un frecuente divorcio entre el derecho y el
hecho. A los indios se les equipar con los rsticos y menores del viejo
derecho castellano.
La poltica econmica fue mercantilista e intervencionista, con un
proteccionismo manifiesto de las actividades mineras para asegurar el
envo a Espaa de metales preciosos. La Nueva Espaa fue considerada
mercado reservado a peninsulares, complementarios de Espaa, que
slo deba producir lo que en esta ltima faltaba y nunca presentar
competencia ruinosa para la pennsula.
Durante la mayor parte de la poca colonial la recaudacin de im-
puestos se dio en arriendo a particulares, a organizaciones privadas y a
municipalidades para tener previsibilidad en los ingresos, a costa de la
explotacin del contribuyente y sin reparar en el enriquecimiento per-
sonal del concesionario. Despus se dio una tendencia hacia la centrali-
zacin financiera en la burocracia regular.
Los empleos pblicos eran una regala de la Corona, otorgados en
gran parte con base en el favoritismo cortesano y el rango nobiliario. Los
primeros nombramientos fueron vitalicios y hereditarios. Despus se
concedieron mediante gracias o mercedes reales, con carcter gratuito,
por servicios del titular o su antepasado, o con carcter oneroso, lo que
implicaba una venta encubierta. Tambin se enajenaban en subasta p-
blica puestos concejales y de pluma; pero cuando la naturaleza del cargo
lo requera, se exiga capacidad profesional del presunto funcionario.
Adems, se diferenciaba los cargos que eran de mrito y los que eran de
beneficio. Los cargos vendibles conservaban el dominio directo de la
Corona para que, en caso de sustitucin, recayeran en personas idneas.

No era rara la creacin de puestos con la nica finalidad de su venta.
La reforma borbnica profesionaliz la burocracia, especialmente en
materia fiscal, para eliminar la corrupcin y recuperar el poder central
para la monarqua. Se incrementaron as los ingresos y se sustituy a los
pocos criollos empleados en los cargos pblicos por peninsulares.
A finales de la Colonia, los ttulos de propiedad daban a los emplea-
dos derecho vitalicio al trabajo, los salarios permitan modesta seguri-
dad econmica, existan programas de pensin para viudas y hurfanos
y oportunidades de promocin."
Elprimersiglo deIndependencia
Despus de la Independencia se mantuvieron muchas de las leyes colo-

niales en tanto no entraran en contradiccin con la soberana nacional,
aunque desaparecieron los controles utilizados antes. La burocracia se
politiz en torno de los caudillos en turno, y la corrupcin se generaliz
en medio de guerras civiles e internacionales que redujeron el territorio
a menos de la mitad. Hasta el triunfo de [urez, con la separacin de la
Iglesia y el Estado, la administracin pblica pudo iniciar una nueva
etapa de modernizacin.
Con la integracin de Mxico a la economa mundial como pas ex-
portador de productos agrcolas y minerales, Porfirio Daz fue capaz de
consolidar una alianza entre la oligarqua local, el capital extranjero y
los militares para establecer un gobierno ordenado y sistemtico con
marcado tinte militar, cuyo propsito fundamental era mantener con-
diciones favorables a la inversin y la explotacin del capital extranjero
mediante la estabilidad poltica y las obras de infraestructura. Se restruc-
tur y tecnific la administracin pblica, sobre todo en el rea financie-
ra, y surgi una clase burocrtica: los"cientficos". Existieron intentos
de seleccin racional del personal mediante un catlogo de puestos, que
38 Linda Amold, Burocracia y burcratas enMxico, 1742-1835, Grijalbo, Mxico, 1988,

262 pp. J. M. Ots Capdequ, ElEstado espaol en las Indias, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1941, 200 pp. Francisco Jos Daz Casillas, Laadministracin pblica novohispana,
CNCPYAP, Mxico, 1987,198 pp. Diego G. Lpez Rosado, La burocracia enMxico, Secretaria
de Comercio, Mxico, 1980, segunda parte. Secretara de la Presidencia, Aportaciones al
conocimiento de laadministracinfederal, Mxico, 1976,547 pp.
34 ENTORNOALUBRO
trascendi a su poca. Pero al margen de la ley, en todos los niveles
persista el contrabando, el cohecho y el soborno, en tanto que en la
seleccin influan considerablemente el nepotismo, la amistad y el pai-
sanismo.
En el campo de lasideas, a partir de la Independencia se denunciaron
los vicios, corno el "aspirantismo", la"parcialidad" y la " empleomana";
bajo la natural influencia espaola primero, y francesa despus, se sugi-
rieron medidas para promover la aptitud de la burocracia, mejorar la
organizacin administrativa y las finanzas; asimismo, no faltaron los
manuales, sobre todo en el mbito municipal. Por eso se ha dicho que
los estudios de la administracin pblica mexicana tienen tradicin: "ha
habido pensadores originales yaun las teoras y las instituciones impor-
tadas han adquirido indefectiblemente peculiaridades que las han se-
parado de sus fuentes inspiradoras" .39
La administracin pblica de la Revolucin
La Revolucin Mexicana concibi al Estado como un medio para alcan-

zar objetivos econmicos y sociales. A partir del gobierno de Obregn
se inici una vigorosa intervencin del Estado en todos los mbitos de
la vida nacional; como consecuencia, sobrevino la expansin de la ad-
ministracin pblica, la cual termin hasta los ochenta con la nacionali-
zacin de la banca.
Seconsider la historia nacional corno una larga lucha del pueblo por
su .libertad, que arrancaba desde la prehistoria, reconoca el pasado
indgena, consideraba a la Colonia el crisol de la nacionalidad mestiza
y exaltaba la Independencia, la Reforma y la Revolucin como las etapas
culminantes de este proceso histrico que se diriga a la democracia, la
justicia social y la integracin de todos los mexicanos; la lite gobernante
reclamaba la unidad de las clases en un gran frente nacional para lograr
un desarrollo nacionalista, independiente y antimperialista.
Con fundamento en la legitimidad de la revolucin triunfante, se
concentr el poder en el Ejecutivo yen la administracin pblica fede- .
rales, en detrimento de los niveles locales y los otros poderes, corno un
39 Jos Chanes Nieto, Prlogo a amar Guerrero, Introduccin alaadministrodn pbli..

ca, Harla, Mxico, 1985, 392 pp.
EN TORNO AL UBRO 35
medio efectivo de promover el cambio al que se resistan las fuerzas

conservadoras.
Mediante un partido prcticamente nico y un sistema controlado de
grupos de inters, la mayora de los ciudadanos era movilizada polti-
camente por la burocracia y los medios masivos de comunicacin suje-
tos al gobierno. La participacin poltica se realizaba sobre todo a nivel
parroquial con demandas personales y, con frecuencia, mediante inter-
mediarios que, al contrario de la mayora de la gente, tenan influencia
en los crculos del poder, lo cual reforzaba el corporativismo. La no
reeleccin y la cooptacin de los inconformes daba cierta apertura al
reclutamiento poltico de las lites. Se pudo as proveer un clima seguro
para la inversin sin represin abierta y sistemtica de los disidentes.
La burocracia desempeaba funciones de articulacin y agregacin
de intereses, adems de la ejecucin de las polticas gubernamentales.
Sus relaciones con la ciudadana, al igual que las del partido dominante,
en buena medida eran de naturaleza patrn-cliente, dadas la persistente
desigualdad social y la ineficacia delas organizaciones formales.
La administracin pblica creci, se diversific y profesionaliz. Asi-
mismo, mediante la expropiacin (petrleo), la nacionalizacin (electri-
cidad),lacompra (telfonos) o la propia creacin, form un conjunto de
empresas pblicas que casi lleg al millar, con el propsito de empren-
der nuevas actividades econmicas y sustituir, complementar e inducir
hacia objetivos sociales las realizadas por el sector privado, en lo que se
denomin 11 economa mixta".
El pas inici su transformacin a partir de la reforma agraria, que dio
legitimidad al sistema poltico entre los campesinos pobres, y la expro-
piacin petrolera, que coloc al Estado en una posicin ms favorable
para intervenir de manera eficaz en la economa y fortaleci los senti-
mientos nacionalistas, seguidas ambas acciones de una poltica de sus-
titucin de importaciones. Crecimiento econmico y estabilidad poltica
caracterizaron ms de 15 aos de desarrollo estabilizador" con alto
11
crecimiento, relativa baja inflacin y aumento real de salarios. Se legiti-

m de este modo un sistema poltico-administrativo que se crea sui
generis, pero eficaz en la construccin nacional y en la elevacin del
bienestar general. La democracia, se pensaba, llegarla corno resultado
de la modernizacin, del arribo a la sociedad urbana, de la industriali-
zacil'\Y del incremento de los niveles educativos, entre otras variables
sociales.
La revolucin excluy el servicio civil para que "los trabajadores del

Estado probasen su lealtad y adhesin a la causa de nuestro movimiento
social, demostrasen su aptitud y honradez y se perfeccionaran en su
vocacin de servir a las instituciones" .40 Por eso, la burocracia se incor-
por al partido dominante desde su fundacin, y durante varias dca-
das se fue integrando el actual sistema de personal, calificado como
"servicio civil limitado o incipienter'.s! pues no incluy a quienes ocu-
paban cargos directivos por ser personal de "confianza", y que realmen-
te integraban la burocracia gobernante.
En general, el reclutamiento era resultado de una lucha continua entre
las necesidades del sistema poltico y los requerimientos de personal
tcnicamente calificado.v Sin embargo, haba evidencias de que los in-
tereses personales, de grupo y familiares eran ms importantes que el
conocimiento, la capacidad o la experiencia, y aun que la misma mili-
tancia partdista.P No obstante, el personal de "confianza" empleado en
algunas actividades, como el servicio exterior, comenz a sujetarse a
leyes especficas que normaron su ingreso y promocin conforme a m-
ritos y capacitacin constante.
Desde 1930, las ideas de Taylor y Fayol se plasmaron en propuestas
de reorganizacin gubernamental.v' En las siguientes dcadas, la admi-
nistracin ortodoxa inspir los primeros estudios de' organizacin en el
gobierno federal y entr a las aulas universitarias como reflejo del es-
fuerzo de las Naciones Unidas por dar acceso a estos principios, proce-
dimientos y mtodos a los pases subdesarrollados, ya que se consider
que los programas de desarrollo requeran de un aparato gubernamen-
tal basado en los mismos. Simultneamente se cre la Escuela Nacional
de Ciencias Polticas y Sociales en la UNAM para hacer frente a la necesi-
dad de profesionalizar las nuevas actividades derivadas de la expansin
40Abelardo de la Torre, Debate del apartado B del artculo 123 constitucional.
41Adriana Hernndez Puente, Administracin y desarrollo de personal pblico, INAP,
Mxico, 1994, p. 378.
42 Martin Harry Greenberg, Bureaucracu and Deuelopment, Heath Lexington Books,
Massachusetts, 1970, pp. 98~102.
43 Jos R. Castelazo, Nuestra clase gobernante, FCPYS, Mxico, 1984, 46 pp. Margarita
Chvez Alczar, Elservicio civilde carrera enlaadministracin pblica mexicana, edicin de
la autora, Mxico, 1985, 171 pp.
44 Carlos Duplan, Elproblema delaorganizacin delas ajicinas degobierno y Sil resolucin,
Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1930, 101 pp. Lucio Mendieta y Nez, La
administracin pblica en Mxico, UNAM, Mxico, 1942, 150 pp.
de las funciones del Estado. De igual modo, se fund la seccin mexicana

del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas con sede en Bru-
selas, hoy INAP.
En los sesenta culmin el inters mundial por la administracin p-
blica impulsada por la ideologa del desarrollo, que hall en el Estado la
principal esperanza para guiar a las sociedades hacia su' modernizacin.
En el Primer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo", el
11
enfoque ortodoxo qued expresado en el Manual deadministracin pbli-

ca editado en 1962. 45Asimismo, las publicaciones, institutos y escuelas
de administracin pblica proliferaron en los mbitos nacional e inter-
nacional.
Contra la creencia de que el uso de las tcnicas poda separarse de las
polticas y de su contexto, en 1962 surgi el Grupo de Administracin
Pblica Comparada en los Estados Unidos, que crea tambin en la
posibilidad de manejar el cambio social por medio de la intervencin
de la administracin pblica, pero consideraba que la reforma poltica
deba preceder a la reforma administrativa y que ambas no podan des-
vincularse.w
El grupo produjo una gran cantidad de investigaciones acerca de la
administracin pblica en los pases subdesarrollados; de ese conjunto
destaca la teora de la "sociedad prismtica"47 de Riggs, una de las teo-
ras en que mejor se encuadra la administracin pblica mexicana y que
por desgracia slo ha sido traducida parcialmente al espaol.
El auge mundial de la bsqueda del desarrollo, de la planeacin y su
instrumento, la administracin pblica, no slo comprendi a los pases
subdesarrollados, tambin floreci en naciones capitalistas industriales,
como Francia, que implantaron una planeacin indicativa, sin conside-
rar, desde luego, el campo socialista cuyos planes quinquenales databan
de los aos treinta.
En Mxico, esta tendencia se manifest primero en las juntas de pro-
gramacin organizadas por el partido en el poder y despus en los
planes de desarrollo. En 1965 se cre una secretara orientada hacia la
planeacin, y dentro de ella una comisin de administracin pblica
45 Naciones Unidas, Manllal deadministracin pblica, ONU, Nueva York, 1962, 152 pp.
46 Ferrel Heady, Pllblic Administratkm. A Comparatite Perspectioe, Dekker, Nueva York,
1979, pp. 10-22.
41Fred W. Riggs, Administration ir' Det1eloping Countriee. The Theory 01 Prismaiic 50-
ciety, Houghton Mifflin, Boston, 1964,477 pp.
38 EN TORNOAL UBRO
encargada del diagn6stico previo a la reforma administrativa primero

y despus de la conduccin de la misma:
[...] si el sector pblico deba asumir la delicada responsabilidad de ser el

principalagentepropulsor del desarrolloeconmico y socialdel pas, reque-
ra que sus acciones tuvieran no slo mayor coherencia sino tambin la
misma eficacia y productividad, todo ello bajo el liderazgo inequvoco del
gobiemo.48
Para 1976 se dispuso de un programa global de restructuracnde la

administracin pblica. Los resultados fueron reformas legales y es-
tructurales, la -creacn de unidades de organizacin y mtodos y la
aplicacin del presupuesto por programas, entre otros. Asimismo, se
acord crear las bases para la ins tauracin de un servicio civil de carrera.
Todos estos esfuerzos'por encontrar y abrir caminos para una reforma
administrativa profunda siemprese dieron en interaccin constante con
diferentes pases en desarrollo, en particular los latinoamericanos, por
medio de las Naciones Unidas.
En suma, laadrninistraci6n pblica mexicana pareci aspirar a con-
vertirse en una "administracin para el desarrollo" que, mediante la
"planeacin democrtica", acentuara el compromiso poltico con los
fines y objetivos del desarrollo, que usara el poder y la influencia del
gobierno para darles legitimidad y que se constituyera en el centro de la
poltica de cambio.
Regreso almercado
Desde finales de los sesenta la sociedad mexicana se haba convertido

en urbana y de clase media, con nuevos grupos que dernandabanrepre-
sentaci6n ms amplia y ms tolerancia al disenso y a la participacin.
Asimismo, era creciente la desigualdad y el retraso de las masas rurales.
Para asegurar la estabilidad en riesgo, a partir de la "apertura democr-
tica" se iniciaron "reformas polticas" y se aument la inversin pblica
dirigida a impulsar el crecimiento y un gasto pblico de corte "populis-
ta", que enfrent6 al gobierno con los empresarios. Sin embargo, no se
contuvo la irrupcncreciente de nuevos actores polticos que elevaban
41 Alejandro Carrillo Castro, Administracin pblicn. MJlrco internacional (1967-1987),
Porra, Mxico, 1988, 2 tomos.
EN TORNO AL liBRO 39
el nivel de conflicto, y el dficit fiscal crnico sigui su crecimiento ante
la imposibilidad poltica de una reforma tributaria que pudiera enfren-
tarlo.
Se inici el periodo de crisis econmicas crecientes. Tras el auge pe-
trolero que hizo soar con la "administracin de la abundancia", para
1982 la bancarrota era virtual. Fue necesario reprogramar, estabilizar y
ajustar penosamente la economa. De acuerdo con la ola de conservadu-
rismo que arrasaba con el mundo, se busc la liberacin del mercado por
medio de un extenso programa de estabilizacin macroeconmica, la
reconstruccin de una alianza estrecha entre el Estado y la lite empre-
sarial y la normalizacin de las relaciones con acreedores externos. En
1985 se comenz la apertura comercial y la reduccin de tarifas. En los
noventa se aceler la desregulacin y la privatizacin Para finales de
1994, tras la firma del Tratado de Libre Comercio (TLc) y-pese a la rebelin
del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), pareca que el tre-
mendo sacrificio de los niveles de bienestar haba valido la pena ante la
perspectiva de la recuperacin. Sin embargo, no fue as, y el pas se
encuentra en una de las crisis ms profundas de su historia.
En este contexto de crisis econmica, a partir del"adelgazamiento del
Estado" se cuestion la dimensin de la administracin pblica y, ms
por ideologa que conforme a los hechos, se plantearon soluciones pri-
vadas a los males pblicos, como si las empresas privadas no estuvieran
tambin aquejadas de los mismos males de nepotismo, ineficiencia, per-
sonalismo, manipulacin del cliente, burocratizacin, baja productivi-
dad49 y dems, que sin evidencias suficientes se han tratado de identifi-
car como exclusivos del gobierno.
El sistema poltico se percibe en"transicin": parece avanzar hacia un
sistema de partidos competitivos; algunos grupos de inters y medios
masivos tratan de ganar autonoma del gobierno; y la ciudadana, rris
educada y mejor informada, intenta mayores niveles de organizacin y
de participacin poltica especialmente en las reas urbanas. De lograrse
la democratizacin, no la mera rotacin de partidos, implicara cambios
profundos en la drninistraci6n pblica. Pero estas tendencias democra-
tzadoras no estn generalizadas y nada garantiza que vayan en ascenso.
Las demandas de la poblacin tambin se ven modificadas. La des-
49 Val!leEv.~--..1.JI.iJ1.ist~ mexiCllml entTtUlsieron, Grupo Editorial lberoam-

rica, Mxico,1991,128 pp.
igualdad exacerbada por la crisis plantea serios problemas de manteni-

miento del orden y la paz pblicos, lo que hace adquirir mayor relevan-
cia a la administracin de la violencia". Por otra parte, la pauperizacin
11
de las clases medias estimula la saturacin y el deterioro de servicios

pblicos, como la educacin y la salud, que antes no necesariamente
utilizaban.
La administracin pblica es otra. Desde finales de los setenta, el
dficit comenz a provocar recortes presupuestales que afectaron seria-
mente la cantidad y calidad del personal; por su carcter uniforme y
urgente, los recortes tambin deformaron las estructuras y los progra-
mas. La desregulacin y la privatizacin han reducido de manera im-
portante el mbito y las funciones consideradas pblicas y, desde luego,
slo unas cuantas empresas paraestatales han sobrevivido. La impor-
tancia de la administracin pblica en la estructura del poder y enla
economa nacional ha menguado lgicamente. Su estatus parece des-
cender tambin a causa del empuje de la ideologa empresarial y de los
escndalos y asesinatos polticos de los ltimos aos. La oposicin de-
nuncia continuamente el uso partidista de los recursos pblicos, que no
era tan condenado en el rgimen de partido dominante. En materia de
personal, por un lado se limitaron las presiones partidistas sobre la
burocracia durante las campaas; por otro, no slo no se cre el servicio
civil, sino que incluso los sistemas profesionales, como el servicio exte-
rior, se han visto rebasados sistemticamente por nombramientos pol-
ticos.
La preocupacin por la reforma administrativa ha perdido impulso
al confiarse al mercado y a la empresa privada los objetivos de desarrollo
y dejar de considerarse a la administracin pblica como instrumen-
to estratgico para el logro de este desarrollo anhelado. En realidad,
"al concluir el sueo de la administracin de la abundancia, se agot
la idea de que la modernizacin administrativa era necesaria y hasta
urgente" .50
AcruALIDAD EN MXICO DE LOSTEMAS CLSICOS
Se ha comentado el presente libro en referencia constante a la adminis-

tracin pblica ortodoxa porque la mayora de los autores mexicanos
50 Maria del Carmen Pardo, La modernizacin administrativa enMxico, INAP-EI Colegio
de Mxico, Mxico, 1991, p. 146.
podran ubicarse en esta lnea de pensamiento, 51 adems de que es la

ms difundida y la que ms aplicacin ha tenido en la investigacin y
la prcticaadministrativas en Mxico.
La presente obra 'no contempla autores que han realizado estudios
sobre la administracin pblica en otros pases y menos de la periferia,
como Mxico. Por eso, en su lectura debe tenerse en mente que el com-
portamiento de la administracin pblica y de los administradores es
resultado no de elementos aislados, como la tecnologa o el liderazgo
administrativo, sino de la concurrencia de diversos factores polticos,
econmicos, sociales, tecnolgicos y culturales, cuya conjuncin en
un momento dado estimula la responsabilidad, la eficiencia y la honra-
dez, o promueve la arbitrariedad, el desperdicio y la corrupcin. Iden-
tificar y estudiar estos "conjuntos" ha sido propsito de la administra-
cin pblica comparada, que desafortunadamente es tema ajeno a esta
antologa.
Sin embargo, las nuevas condiciones polticas de Mxico han actuali-
zado muchas de las cuestiones acerca de la administracin pblica plan-
teadas en estos Clsicos...: el carcter de las organizaciones pblicas y
privadas, cuyas fronteras parecen desvanecerse; la relacin entre la ad-
ministracin pblica, los administradores y los partidos polticos; las
formas de reclutamiento, seleccin y permanencia de las lites burocr-
ticas; las relaciones que guarda la administracin pblica con los otros
poderes, los grupos de inters, los contratistas gubernamentales, los
medios masivos y la ciudadana; la formulacin y evaluacin de las
polticas pblicas; la transferencia de tecnologas de la empresa privada;
la nueva administracin pblica en una economa regida por el merca-
do, y los efectos de esta privatizacin en el poder poltico y burocrtico,
por slo citar algunos temas recientes o poco investigados en Mxico.
Asimismo, en contraste con la experiencia estadunidense, adquiere
relevancia el problema de una cultura poltica, heredada de la Colonia,
que persiste en las tendencias al uso de cargos y recursos pblicos como
patrimonio propio; a la indiferencia frente a la opinin pblica y el sentir
popular; a la perpetuacin de dinastas poltico-burocrticas; al manejo
51 Lo que resulta natural, dado que el estudio actual de la administracin pblica en
Mxico se inici cuando esta corriente estaba en su apogeo, con autores que desde los
cuarenta han tenido gran trascendencia como Gustavo Martnez Cabaas, lvaro Ro-
drguez Reyes, Miguel F. Duhalt I<rauss, y se prolonga hasta Ignacio Pichardo Pagaza
y Alejandro Carrillo Castro.
42 ENTORNO AL LIBRO
prebendario de presupuestos, concesiones y servicios, prcticas todas

contrarias a la democracia y a una administracin-pblica racional y
eficiente. He aqu una agenda para la investigacin que parece surgir de
la lectura de estos Clsicos... y de los cambios efectuados en esta ltima
dcada, cuyas consecuencias apenas comienzan a vislumbrarse.
Por otra parte, en la presente obra pueden encontrarse paradigmas
de lo que debe ser una administracin pblica en la sociedad democr-
tica yen la economa de mercado, pero sin ignorar que los valores admi-
nistrativos son excluyentes o contradictorios entre s. Por ejemplo, los
valores de acceso democrtico a los cargos pblicos y de control parti-
dista se contraponen con el mrito y la neutralidad poltica; la eficiencia,
el racionalismo y la profesionalizacin con la equidad, la sensibilidad
poltica y la "burocracia representativa". Por eso, su significacin es
relativa a la situacin y al propsito que se persigue. En una burocracia
fuertemente tecnocrtica podra ser valiosa la bsqueda de mayor con-
trol partidista, equidad y sensibilidad social, mientras que en una admi-
nistracin politizada y partidista puede ser una necesidad la eficiencia,
la profesionalizacin y la neutralidad poltica. Lo importante es que la
administracin se desempee eficazmente conforme a la voluntad de
la mayora; tratar de hacer compatibles, corno lo propuso Wilson, la
democracia y la eficiencia.
. De cualquier manera, en un tiempo de bsqueda corno el que parece
vivir el pas, la publicacin de estos Clsicos de la administracin pblica
aporta elementos de inspiracin para el estudio y debate acerca de la
administracin pblica mexicana, no obstante que histricamente el
reto de Mxico ha sido en esencia diferente al afrontado por los Estados
Unidos: cmo construir una administracin pblica profesional, efi-
ciente, sensible, responsable y honrada en una sociedad cuya desigual-
dad extrema es la fuente primaria del abuso, prodigalidad e ineficiencia
de la burocracia.
PREFACIO
Aunque los compiladores podemos ser criticados -y esperamos ser-

lo- por haber excluido este o aquel artculo o escritor, difcil sera criti-
carlos honradamente por nuestras inclusiones. Los autores elegidos se
-encuentran entre los ms frecuentemente citados y publicados de quie-
nes practican la administraci6n pblica o la ensean. La idea bsica de
este libro fue, sencillamente, presentarlos juntos.
La seleccin est dispuesta en ordencronolgico a lo largo del periodo
que va desde Woodrow Wilson en 1887 hasta Del S. Wright en 1996.
Cuando se la lee en este orden, la colecci6n ofrece un sentido de la
continuidad del pensamiento de esta disciplina y muestra cmo los
diversos escritores y temas literalmente se han edificado unos sobre
otros. Esto tambin facilitar introducir los temas representativos de
una dcada en particular. Obviamente, muchos autores han salvado las
dcadas con sus colaboraciones a la bibliografa de esta disciplina; sin
embargo, las selecciones aqu reproducidas deben verse y discutirse en
su contexto hist6rico. Aunque muchas de las selecciones pueden parecer
sumamente antiguas para un pblico estudiantil, no se piense ni por un
momento que ya estn obsoletas. Se les ha considerado clsicas por
su continuado valor para cada generacin.
En total suprimimos siete de los 51 artculos de la tercera edici6n. Sin
embargo, en las introducciones s se conservaron los estudios sobre los
autores suprimidos (Lilienthal, Long, Seckler-Hudson, Parkinson, Peter
y Hull, Wildavsky [sobre la evaluaci6n] y Weiss). Lamentamos mucho
esas supresiones... pero, sencillamente, tenamos que dejar es- paci a 10
selecciones nuevas. Ocho de ellas son de los aos noventa (Stivers, Bar-
zelay, Sharkansky, Joyce, el National Performance Review Report, Kettl,
Holzer e Ingraham). Tambin hemos aadido artculos del Informe de
la Comisin Hoover de 1949 y de Systematic Thinkingfor Social Action,
de Alice Rivlin (1971).
Las siguientes personas nos ayudaron de diversas maneras en la pre-
paraci6n de sta y de anteriores ediciones y se han ganado nuestro
43
44 PREFACIO
agradecimiento: Lawrence Korb, de la Institucin Brookings; Sam Over-

man y Robert Gage, de la Universidad de Colorado en Denver; Howard
McCurdy, David H. Rosenbloom y Bernard Ross, de la American Uni-
versity; Katherine Naff y Ray Pomerleau, de la Universidad Estatal
de San Francisco; G. Ronald Gilbert, de la Universidad Internacional de
Florida; J. Steven Ott, de la Universidad de Utah; Delores Foley, de la
Universidad de Hawai; Harry A. Bailey, de la Universidad Temple;
Anita Caivara, Breena Coates, Donald Goldstein, Lawrence Howard,
Kevin Kearns, Jerome McKinney, Lou Picard y Harvey L. White, de la
Universidad de Pittsburgh; Norma Riccucci y Frank J. Thompson, de
la Universidad Estatal de Nueva York en Albany; E. W. Russell, de la
Universidad Monash, de Melbourne, Australia; Peter Foot, del Real
Colegio Naval, de Greenwich, Reino Unido; Jerry McCaffery, de la Es-
cuela Naval para Pos graduados; Geert Bouckaert, de la Universidad
Catlica de Lovaina en Blgica; Ari Halachmi, de la Universidad Estatal
de Tennessee; Larry Terry, de la Universidad Estatal de Cleveland;
Beverly Cigler, de Penn State/Harrisburg; Mark Holzer, de Rutbers/
Newark, y Kenneth Warren, de la Universidad de St. Louis.
Tambin queremos agradecer los tiles consejos de muchos usuarios
anteriores e instructores experimentados, entre ellos Carl Bellone, de la
Universidad Estatal de California en Hayward; Richard Chakerian, de
la Universidad Estatal de Florida; DonnaCofer, de la Universidad Esta-
tal del Sudoeste de Missouri; Susan Cox, de la Universidad Estatal de
California en Long Beach; James Glass, de la Universidad Estatal del
Norte de Texas; Andrew McNitt, de la Universidad del Este de lllinois;
Robert Miewald, de la Universidad de Nebraska en Lincoln; Phillip
Russo, de la Universidad de Miami; Howard Balanoff, de la Universi-
dad de Texas; Stephen E. Condrey, de la Universidad de Georgia; David
H. Davies, de la Universidad de Toledo; Andrew Glassberg, de la Uni-
versidad de Missouri en St. Louis; Donald Kettl, de la Universidad de
Wisconsin en Madison; Greg Protasel, de la Universidad de Alaska en
Archorage, y JohnStewart, de la Universidad Estatal de Pennsylvania.
PRLOGO
(ste es buen momento para leer Clsicos de la administracin pblica. El

campo de la administracin pblica se ve atacado tanto por los especia-
listas como por el pblico en general. La confianza de la poblacin en la
capacidad del gobierno para desempear sus actividades de manera
eficiente y responsable sigue en un punto bajo/Los economistas que
aportan teoras sobre los asuntos pblicos dan credibilidad cientfica al
concepto general de que las empresas en un mercado competitivo siem-
pre se desempean mejor que las oficinas gubernamentales. Los aseso-
res y algunos funcionarios que ocupan puestos de eleccin popular
atacan la administracin pblica con el propsito de "reinventar" al
gobierno. Por todo el mundo, las responsabilidades gubernamentales
se reducen, se privatizan o se ceden como parte de un movimiento
general tendiente a limitar la esfera de la administracin pblica.
Esta antologa pretende recordar a los lectores que an puede apren-
derse mucho estudiando la base del conocimiento de la disciplina. Des-
de los primeros intentos por establecer las capacidades del Estado ad-
ministrativo hasta los actuales esfuerzos por limitarlas.iel mbito de la
administracin pblica ha reunido un corpus impresionante de conoci-
miento; el esfuerzo por recabarlo, empezando por la concepcin de la
disciplina misma hace ms de 100 aos, ha ido dirigido hacia un objetivo
primordial: reformar la administracin pblica de manera que el gobier-
no sea un servidor ms eficiente de la sociedad.
Al principio, cuando algunos estudiosos, como Woodrow Wilson y
Max Weber, empezaron a investigar los acontecimientos ocurridos den-
tro de la rama ejecutiva del gobierno, el problema central al que se
enfrentaron los reformadores fue la falta de capacidad administrativa.
Las organizaciones gubernamentales eran pequeas, mal administra-
das y con frecuencia corruptas. Necesitaban una reorganizacin. La
administracin pblica apareci como un campo de estudio que inten-
taba reformar las oficinas y las instituciones haciendo ms profesional
su administracin. Por definicin, una profesin es un campo cuyos
practicantes se preparan para su trabajo aprendiendo capacidades y
45
46 PRLCX;O
mtodos especializados, adems de los principios cientficos, histricos

y culturales en que se basan. La administracin pblica no es una pro-
fesin, como el derecho o la medicina, cuyo ejercicio requiere previa-
mente procedimientos estrictamente regulados por exmenes especia-
les o de licencia. Es profesional en el sentido de que se apoya en un
cuerpo de conocimientos que no es fcil de obtener "sobre la marcha".
Hay que aprender ese cuerpo de conocimiento; un administrador que
practique su labor sin l no tendr ms xito que un ingeniero ignorante
de la mecnica.
Este libro ofrece una gua importante de las bases tempranas del
conocimiento que apoyan la prctica de la administracin pblica. Los
descubrimientos del primer periodo de estudio, cuando los reformado-
res trataron de aumentar las capacidades administrativas, siguen sien-
do aplicables el da de hoy. Los administradores pblicos an tienen que
organizar programas, dar rdenes, tomar decisiones, preparar presu-
puestos y motivar eficazmente a sus trabajadores. Un gobierno cuyos
funcionarios no comprendan estas capacidades administrativas bsicas
no ser un gobierno moderno, por muy extensamente reinventado o
privatizado que sea.
El mbito de la administracin pblica ha apilado un cuerpo consi-
derable de conocimiento en sus 100 aos de historia, el cual enfoca tales
cuestiones. En este volumen pueden encontrarse las obras clsicas. Los
lectores podrn hojear el clebre ensayo de Max Weber sobre la buro-
cracia y el estudio de Robert Merton sobre sus disfunciones. Podrn
revisar el consejo de Luther Gulick acerca de los principios de la admi-
nistracin y los atisbos de Chester Barnard respecto de las organizacio-
nes informales. Podrn escuchar a Mary Parker Follett cuando explica
cmo deben darse rdenes. Podrn escudriar las teoras sobre motiva-
cin humana de A. H. Maslow y Douglas McGregor, y la ciencia de la
toma de decisiones incremental de Charles Lindblom. Selecciones corno
stas son tan aplicables hoy como cuando fueron escritas, hace ya mu-
chos decenios.
En el principio, la administracin pblica consista, en gran parte, en
mtodos semejantes. Esta fase del desarrollo de la administracin p-
blica ha llegado a BU fin. Quienes la practican se han apartado del gobier-
no como de un monstruo. Ha terminado la fase de construccin que hizo
tan urgentes las muchas teoras iniciales acerca de la administracin
pblica. La administracin pblica est empequeecindose, se est
PRLOCO 47
haciendo ms ligera, ms sensible y, como muchas otras tecnologas,
ms complicada.
Cuando las dependencias gubernamentales empezaron a prestar ser-
vicios al pblico en gran escala, la mayora de la gente se content con
recibir una simple ayuda. A las personas con un estilo de vida rudimen-
tario, los sencillos servicios que el gobierno prestaba les parecan mejo-
res que la carencia total de dichos servicios. Al modernizarse las socie-
dades, el pblicoempeza pedirniveles ms altos de refinamiento, lo cual
transform el funcionamiento de la administracin pblica, as como el
progreso tecnolgico alter la operacin tcnica de mquinas como
el automvil: un administrador pblico que slo est capacitado en el
antiguo sistema de administracin no resulta ms til que un mecnico
que slo sepa reparar automviles de hace 40 aos.
Los administradores pblicos modernos deben aprender ms: deben
conocer mtodos ms sutiles de administracin y ser ms responsables
ante quienes ocupan puestos de eleccin popular y ante la gente a la que
sirven. Por fortuna, Clsicos de la administracin pblica tambin ofrece
consejos al respecto.
La nueva administracin pblica consiste en una variedad de recur-
sos destinados a lograr un mejor desempeo de las dependencias del
gobierno. Comprende formas innovadoras de organizacin, como las
presentadas hace casi 30 aos por Warren Bennis. Incluye la administra-
cin de recortes como hace 20 aos la explic Charles Levine. Tambin
contiene nuevos mtodos de descentralizacin, nuevas tcnicas de se-
guimiento y nuevos procedimientos para crear trabajo en equipo dentro
de las antiguas jerarquas gubernamentales. Y,lo de mayor importancia:
incluye toda una variedad de enfoques agrupados bajo la consigna ge-
neral de "reinventar" el gobierno. Dichos enfoques tienden sobre todo a
la creacin de incentivos, como la competencia, que ayudan a los admi-
nistradores pblicos a mejorar su desempeo. Asimismo, [ay Shafritz
y Albert Hyde han recabado las obras ms importantes que tratan de la
mejora de la administracin gubernamental, publicadas muchas de ellas
en los ltimos 10 aos. .
An queda otro importante campo de conocimiento. La administra-
cin pblica no slo consiste en buena gestin: tambin en buen gobier-
no. La admini$l1aci6n pblica es parte de los medios por los cuales el
pueblo tom y aplic decisiones colectivas acerca de cmo se deber
48 PRLOGO
administrar la sociedad. Las decisiones colectivas enfocan cuestiones

como la cantidad de contaminacin del aire que la poblacin est dis-
puesta a tolerar; enfocan la redistribucin del ingreso y la certificacin
de las personas elegibles para recibirlo; determinan los medios por los
cuales se definen y prohben los actos delictuosos. Las decisiones colec-
tivas y su aplicacin difieren fundamentalmente de la compra y venta
de bienes por empresas privadas.
Los administradores pblicos necesitan comprender su funcin, no
slo de administradores de programas sino tambin de participantes en
el proceso de gobierno. Los administradores pblicos ejercen conside-
rable discrecionalidad en su trabajo, desde las decisiones que tornan
hasta las organizaciones que disean. Y lo hacen ante la mirada exigente
de la poblacin.
Comprender la administracin pblica corno una cuestin de autori-
dad tiene sus races en las obras de Dwight Waldo y Paul Appleby,
publicadas hace casi 50 aos. Puede encontrarse esa comprensin en
obras clsicas, corno el ensayo de Graharn Allison sobre las diferencias
entre la administracin pblica y la privada, en la obra de David Rosen-
bloom acerca de la base jurdica de la administracin pblica, yen la
continua bsqueda de una teora apropiada de la tica administrativa.
Una vez ms, Shafritz y Hyde han reunido las obras ms importantes en
este aspecto.
Lo ideal sera que los practicantes leyeran extensamente antes de
contraer responsabilidades pblicas. Que leyeran todos los clsicos
de la administracin pblica en los textos originales. Ya en la realidad,
quienes practican la administracin pblica no tienen tiempo de hacer-
lo, en especial en una poca en que las escuelas de los asuntos pblicos
exigen que sus estudiantes dominen otros temas, corno estadstica y
microeconoma. Shafritz y Hyde han prestado un gran servicio a la
comunidad al reunir los clsicos de la administracin pblica en un
volumen accesible. Y, al hacerlo, han creado un clsico por mritos
propios. Nadie debe tratar de practicar la administracin pblica sin
antes haber ledo este libro.
HOWARD D. MCCURDY
Universidad de Washington
(1995-1996)
The American University
PRIMERA PARTE
LAS PRIMERAS VOCES

Los escritos sobre administracin pblica se remontan a los tiempos
bblicos y aun ms atrs. Los antiguos egipcios y babilonios nos legaron
considerables consejos acerca de las tcnicas de gobierno y administra-
cin. Tambin lo hicieron los antiguos chinos, griegos y romanos.' Las
tcnicas modernas de administracin van desde el uso del personal por
Alejandro Magno- hasta los mtodos de la lnea de montaje del arsenal
de Venecia." desde las teoras de Nicols Maquiavelo respecto de la
naturaleza del liderazgo! hasta la propuesta de la divisin del trabajo de
Adam Smithj'' y desde la afirmacin de Robert Owen de que se deba
prestar tanta atencin a las"mquinas vitales" (los empleados) como a
las "mquinas inanimadas "6 hasta el alegato de Charles Babbage de que
existan "principios bsicos de administracin"," Es posible encontrar la
1 Para historias de la administracinpblicaantigua, vase: WilliarnC. Beyer, "The Civil
Service of the Ancient World", en Public Administmtion Reoieto 19, primavera de 1959;
Michael T. Dalby y Michael S. Wethman (comps.), Bureaucracy in Historical Perspective,
Glenview, IL, Scott, Foresman, 1972; E. N. Gladden, A Historyoj Public Administration:
Volume 1. From theEarliest Times to the Eleventh Century, Londres, Frank Cass, 1972.
2 William W. Tarn, Alexander theGreat, Boston, Beacon Press, 1956; Donald W. Engels,
. Alexander the Great and the Logistics oj the Macedonian Army, Berkeley, University of
California Press, 1978.
3 Frederic Chapin Lane, Venetian Shipsand Shipbuildere oj the Renaissance, Baltimore,
The Johns Hopkins Press, 1934.
4 Vanse Los discursos, 1513, y Elprncipe, 1532, de Maquiavelo. Para una evaluacin
moderna, vase Antony [ay, Management and Machiallelli: An [nquin) into the Politics of
Corporate Lije, Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, 1967.
5 Vase La riqueza de las naciones, 1776, de Smith, cap. 1. [Hay traduccin al espaol
del Fondo de Cultura Econmica.]
6 Robert Owen (1771-1858) fue un industrial, reformador social y socialista utpico
gals, uno de los primeros escritores en considerar la importancia del factor humano en
la industria. Sus comunidades modelo, New Lanark en Escocia y New Harmony en In-
diana, se encontraron entre las primeras que adoptaron un enfoque moderno de la
administracin de personal. Como biografas, vanse J. F. C. Harrison, Questjor theNeto
Moral World: Robert Ouxn andtheOtoenites in BritainandAmerica, Nueva York, Scribner's,
1969, y Sidney Pollard (comp.), Robert Owen,Prophet ojthe Poor, Lewisburg, Pa., Bucknell
University Press, 1971.
7 Charles Babbage (1792-1871) es el inventor ingls ms conocido, pues se le conside-
ra el "padre" de la computadora moderna; pero tambin se bas en los conceptos de la
lnea de montaje de AdamSmith y se anticip a las tcnicas de administracin cientfica
51
52 LAS PRIMERAS VOCES
mayor parte de los conceptos modernos de administracin y liderazgo

ya planteados por uno u otro de los escritores del mundo clsico, medie-
val y premoderno. Sin embargo, lo que aqu nos ocupar no es la prehis-
toria de la administracin moderna, sino la disciplina acadmica y la
especialidad laboral que constituyen la administracin pblica en los
Estados Unidos.
LLAMADA PARA UNA NUEVA DISCIPUNA

SOBRE UNA CORRIENTE GUBERNAMENTAL
Si bien Alexander Hamilton," Thomas [efferson,? Andrew [ackson"? y

otros personajes notables del primer siglo de los Estados Unidos trata-
ron el problema de llevar los asuntos administrativos del Estado, no es
sino has ta 1887 que encontramos una afirmacin formal de que la admi-
nistracin pblica deba ser un campo autoconsciente y profesional. De
ah que nuestra primera seleccin sea el clebre ensayo de 1887 "El
estudio de la adminis tracin", de Woodrow Wilson. Aunque en su mo-
mento recibi poca atencin, se ha vuelto habitual remitir a l los orge-
nes de la administracin pblica como disciplina acadmica.
Aunque despus Woodrow Wilson (1856-1924) sera presidente, pri-
mero de la Asociacin Estadunidense de Ciencias Polticas, luego de la
Universidad de Princeton y finalmente de los Estados Unidos, a media-
dos del decenio de 1880 era un joven y esforzado instructor en el Colegio
Femenino de Bryn Mawr. Durante ese tiempo trabaj en varios libros de
texto, hoy hace mucho olvidados; escribi piezas literarias bajo un seu-
dnimo (todas las cuales fueron rechazadas) y un ensayo poltico que
de Frederick W. Taylor. Vase su obra On the Economy of Machinery and Manufactures,

Londres, Charles Knight, 1832.
8 Vanse Lynton K. Caldwell, "Alexander Hamilton: Advocate of Executive Lea-
dership", en Public Administration Reuieui 4, nm. 2, 1944; Lynton K. Caldwell, The

Administrative Theories of Hamitton and JefJerson, Chicago, University of Chicago Press,
1944, y Leonard D. White, The Federalists: A Study in Adminisiratne HistonJ, Nueva York,
Macmllan, 1948.
9 Vanse Lynton K. Caldwell, "Thomas Jefferson and Public Administration", en
Public Administration Reuieto 3, nm. 3, 1943, Y Leonard D. White, The Jeffersonians: A
Stlldy in Administrative History 1801-1829, Nueva York, Macmillan, 1951.
10 Vanse Albert Sornit, "Andrew [ackson as Admnistrator", en Public Administra-
tion Remeto 8, verano de 1948, y Leonard D. White, The Jacksonians: A Stlldy in Adminis-
tratite HistortJ, 1829-1861, Nueva York, Macmllan, 1954.
LAS PRIMERAS VCX:ES 53
sigue siendo su colaboracin ms duradera como politlogo. El 11 de

noviembre de 1886 Wilsonescribi al director del Political 5cience Quur-
terly, a quien haba entregado su artculo. En su carta Wilson afirmaba
que su trabajo, al que consideraba como una " introduccin semipopu-
lar" a los estudios administrativos, terna objetivos en verdad modestos.
Hasta dijo que su obra acaso fuera" demasiado ligera"." Resulta irnico
que, casi 100 aos despus, la Sociedad Estadunidense para la Adminis-
tracin Pblica lanzara un proyecto de Agenda del Centenario para
identificar las cuestiones fundamentales de esta disciplina y citara la
publicacin del ensayo de Woodrow Wilson, diciendo que" en general
se le consideraba como el comienzo de la administracin pblica como
campo especfico de estudio" Y
En "El estudio de la administracin" Wilson intent nada menos que
renfocar la ciencia poltica. En vez de preocuparse por las grandes m-
ximas de las verdades polticas perdurables, sostuvo que las ciencias
polticas deban concentrarse en cmo se administran los gobiernos.
Esto era necesario porque, en sus propias palabras, "est volvindose
ms difcil aplicar una constitucin que crearla".
Wilson peda que el estudio de la administracin pblica enfocara no
slo los problemas de personal, como lo haban propuesto muchos otros
reformadores de su poca, sino tambin la organizacin y la adminis-
tracin en general. El movimiento reformista de la poca, que en fecha
reciente haba logrado que se aprobara la primera legislacin duradera
de reforma del servicio civil federal, la Ley Pendleton de 1883, tena un
programa que empezaba y terminaba con los nombramientos con base
en el mrito. Wilson trat de llevar un paso ms all las preocupaciones de
la administracin pblica, investigando la "organizacin y los mtodos
de nuestras oficinas gubernamentales", con vistas a determinar"primero,
lo que el gobierno puede hacer legtimamente y bien, y segundo, cmo
puede hacer estas cosas legtimas con la mayor eficiencia posible y con
el menor costo posible de dinero o de energa". A Wilson le interesaban
la eficiencia y la economa de las organizaciones; es decir, la productivi-
dad en su formulacin ms simplista. Qu podra ser ms actual?
11 La carta de Wilson fue reproducida por el Political ScienceQuarterli], diciembre
de 1941.
12 James Carroll y Alfred Zuck, "TIte Stlldy 01Administration" Reuisited: Reporton the
Ceniennial AgendasProject, Washington, D. c.,American Society for Public Administra-
tion,1985.
Tambin se acredita a Wilson haber postulado en su ensayo la exis-

tencia de una distincin importante entre poltica y administracin. sta
era una tctica poltica (comn y necesaria) del movimiento reformista,
porque el argumento de que los nombramientos pblicos deban basar-
se en la aptitud y el mrito y no en el partidarismo necesariamente deba
sostener que la "poltica" estaba fuera de lugar en el servicio pblico. Al
establecer lo que lleg a conocerse como la dicotoma entre poltica y
administracin, Wilson en realidad estaba refirindose a la poltica
"partidista". Aunque muchos no notaron esta sutileza, los principales
temas de Wilson -que la administracin pblica deba basarse en una
ciencia de la administracin y separarse de la poltica tradicional- ca-
yeron en un frtil terreno intelectual. Las ideas de este profesor, por
entonces desconocido, llegaran a ser el dogma de esta disciplina, y as
siguieron hasta despus de la segunda Guerra Mundial. Y aunque ya no
sean un dogma, siguen teniendo graninfluencia y son absolutamente
esenciales para comprender la evolucin de la administracin pblica."
13 Para descripciones de la influencia del ensayo de Wilson, vanse Louis Brownlow,

"Woodrow Wilson and Public Administration", en Public Administration Reoieui 16,
primavera de 1956; Richard J. Stillmann U, "Woodrow Wilson and the Study of Adm-
nistration: A New Look at an Old Essay", en American Political Science Reoieu: 67, junio
de 1973, y [ack Rabin y [ames S, Bowman (comps.), Politics and Adminietration: Woodrow
Wilson and American Public Administration, Nueva York, Mareel Dekker, 1984. Sin em-
bargo, estudiosos crticos han afirmado que la influencia de Wilson fue un fenmeno
posterior a la segunda Guerra Mundial, y no contemporneo. Paul van Riper observa
que ninguno de los primeros estudiosos de la administracin pblica cit el ensayo de
Wilson. En "The American Administrative State: Wilson and the Founders - An Unort-
hodox View", Public Administration Reoieui 43, noviembre-diciembre de 1983, escribe
Van Riper: "En realidad, toda conexin entre el ensayo de Wilson y el ulterior desarrollo
de la disciplina resulta pura fantasa. Un examen de las principales obras polticas y de
ciencias sociales de la poca transcurrida entre 1890 y la primera Guerra Mundial no
mostrar ninguna cita del ensayo..." Entonces, cmo lleg a ser tan influyente el ensayo
de Wilson? Segn Daniel W. Martin ("The Fading Legacy of Woodrow Wilson", en
Public Administration Review48, marzo-abril de 1988):"La sencilla respuesta, demasiado
sencilla, es la elogiosa reproduccin del artculo de Wilson en el nmero de diciembre
de 1941 del Political Science Quarterly. Fue una obra maestra de relaciones pblicas,
completada con una copia fotosttica de la carta de presentacin de Wilson..." En lo
sucesivo, el ensayo de Wilson, citado slo modestamente en el periodo de entreguerras,
llegarla a desempear su actual influencia.
LAS PRIMERAS VOCES 55
EL CASO DE LA DICOTOMA EN1RE POLtrrCA y ADMINISTRACIN
Un examen crtico ms cuidadoso de la dicotoma entre poltica y admi-

nistracin fue la obra de Frank J. Goodnow (1859-1939), Politics and
Administration, publicada en 1900. Goodnow, uno de los fundadores y
el primer presidente (en 1903) de la Asociacin Estadunidense de Cien-
cias Polticas, fue una de las voces y de los autores ms importantes del
movimiento progresista de reforrna.> Segn Goodnow, la administra-
cin moderna planteaba cierto nmero de dilemas que incluan funcio-
nes polticas y administrativas y que haban suplantado ya la preocupa-
cin tradicional por la separacin de poderes entre las diversas ramas
del gobierno. Poltica y administracin podan distinguirse, afirm, co-
mo lila expresin de la voluntad del Estado y la ejecucin de esa volun-
tad". Aqu reproducimos el ya clsico anlisis de Goodnow acerca de la
distincin entre poltica y administracin. Obsrvese cmo el propio
Goodnow tuvo que reconocer que cuando se separaba legalmente la
funcin de la toma de decisiones poltica de la administracin surga una
"tendencia a desarrollar extralegalmente el control necesario, por medio
del sistema de partidos polticos".
EL IMPACTO DE LA ADMINISTRACIN CIENTtFrCA
Casi al mismo tiempo que Woodrow Wilson peda una ciencia de la

administracin, Frederick W. Taylor (1856-1915), por su parte, efectua-
ba algunos de sus primeros experimentos en una acera de Filadelfia.
Taylor, considerado generalmente como el "padre de la administracin
cientfica", fue el pionero del desarrollo de los estudios de tiempo y
movimientos. Hoy, a menudo se dice que la administracin cientfica es
una administracin seudocientfica, por su conceptualizacin de las
personas como simples extensiones de lasmquinas: como piezas hu-
manas intercambiables de una gran maquinaria impersonal de produc-
cin. A partir de la premisa de que haba "una manera ptima" de
14 Para algunas evaluaciones, vanse CharlesG. Haines y Marshall E.Dimock (comps.),
Essayso1l thtLmv andPracticeofGot'tmmental Adminstmton: A Yolume in Honor ofFmnk
J. GoodIlOlV, Baltimore, TheJohnsHopkinsPress, 1935, y Lurton W. Blassingame,"Frank
J.Goodnow: Progresive Urban Reformer", en North Dakota Quarterly, verano de 1972.
realizar cualquier tarea, la administracin cientfica trat de aumentar

el rendimiento descubriendo mtodos de produccin ms rpidos, ms
eficientes y que causaran menor fatiga. La labor del empresario cient-
fico, una vez descubierta la forma ptima, consista en imponer este
procedimiento a toda la fuerza de trabajo. De este concepto evoluciona-
ra la teora clsica de la organizacin. Si haba una manera ptima de
realizar cualquier tarea de produccin, entonces deba haber en corres-
pondencia alguna mejor manera de realizar una tarea de organizacin
social. Se supuso que tales principios de organizacin social existan y
slo estaban aguardando ser descubiertos por medio de una diligente
observacin y un anlisis cientfico.
Aunque el libro de Taylor de 1911, Principies ofScien tific Managemen i, 15
es la obra por la cual se le conoce mejor, por alguna razn un tanto
extraa, el crdito por acuar el trmino administracin cientfica no co-
rresponde a Taylor, sino a un asociado suyo, Louis D. Brandeis (1856-
1941). Brandeis, que despus sera juez de la Suprema Corte de Justicia,
necesitaba una frase pegajosa para describir las tcnicas del nuevo estilo
de administracin de Taylor y de sus discpulos, mientras presentaba
sus argumentos ante la Comisin Interestatal de Comercio, en contra de
autorizar los aumentos de precios a los viajes por ferrocarril. En tono
dramtico Brandeis arguy que los ferrocarriles podran ahorrar "un
milln de dlares diarios" si aplicaban los mtodos de la administracin
cientfica. Aquellas audiencias de 1910, alas que se dio gran publicidad,
causaron considerable sensacin, ayudando a forjar la reputacin
de Taylor. Resulta irnico que Taylor se opusiera a esa frase al princi-
pio, pues le pareca demasiado acadmica. Pero pronto aprendi a
aceptarla, y con l, el resto del pas. En la primera mitad de este siglo,
la administracin cientfica era un evangelio, y Frederick W. Taylor fue
su profeta.l''
La mayor popularidad de Taylor dentro del sector pblico surgi en
1912, despus de que plante sus ideas a un Comit Especial de la C-
mara de Representantes para investigar los sistemas de Taylor y otros
sobre administracin de talleres. Aqu reproducimos una parte de ese
15 Nueva York, Harper and Bros., 1911. El otro libro importante de Taylor es Shop
Management, Nueva York, Harper and Bros., 1903.
16 Para biografas, vanse Frank BarkleyCopley, FrederickW. Taylor: FatherofScientific
Management, Nueva York, Harper and Bros., 1923, y Subhir Kakar, Frederick Taylor: A
Study in Personality andInnotuuum, Cambridge,Mass., MIT Press, 1970.
LAS PRIMERAS VCX::ES 57
testimonio. La declaracin general de Taylor acerca de los principios de

administracin cientfica se concentraba en lo que l llam los deberes
de la administracin. Estos deberes incluan: 1) remplazar los tradicio-
nales mtodos aproximativos de realizacin del trabajo por mtodos
ms sistemticos y cientficos para medir y administrar los diversos
elementos del trabajo; 2) estudiar cientficamente la seleccin y el des-
arrollo secuencial de los trabajadores, para asegurar la asignacin pti-
ma de trabajadores a cada funcin; 3) obtener la cooperacin de los
trabajadores para asegurar la plena aplicacin de los principios cient-
ficos, y 4) establecer divisiones lgicas dentro de las funciones y respon-
sabilidades de trabajo entre los trabajadores y la administracin. Lo que
hoy nos parece tan obvio en 1912 fue revolucionario.
REFORMA PRESUPUESTAL COMO BASE

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Tal vez el otro erudito ms importante de esa temprana etapa de la

administracin pblica, junto con Frank Goodnow (recurdese que
Woodrow Wilson cambi la academia por la poltica), fue William F.
Willoughby (1867-1960). Fue miembro de la Comisin Taft de 1912, que
convoc por primera vez a la integracin de un sistema nacional presu-
puestario del Ejecutivo, y despus fue director del Instituto de Investi-
gaciones Gubernamentales, que llegara a formar parte de la Institucin
Brookings. Tambin desempe un papel clave en la redaccin de la Ley
de Presupuesto y Contabilidad de 1921, la que finalmente alcanzara los
objetivos de la Comisin Taft al establecer un sistema presupuestario
del Ejecutivo al nivel nacional, junto con la Oficina del Presupuesto y la
Oficina del Contador General.
Willoughby fue un prolfico escritor sobre mil cuestiones de adminis-
tracin pblica. Estaba convencido de que sta tena aspectos universa-
les, aplicables a todas las ramas del goberno.F'Su primer texto sobre
administracin pblica" en realidad fue el primero de una triloga que
17 Marshall Dimock, "W. F. Willoughby and the Adrninistrative Universal", en Public

Adminietratite Review35, septiembre-octubre de 1975.
18 Wilijam F. Willoughby, Principies oi Public Administration, Baltimore, The [ohns
Hopkins Press, 1927.
cubrira las tres ramas del gobierno.'? Pero la que merece inters especial
es su obra inicial acerca de la reforma presupuestaria. En 1918 Wi-
lloughby esboz los avances que conduciran a la creacin de los moder-
nos sistemas presupuestarios en los gobiernos de los estados. En un
fragmento de The Movement for Budgetary Reform in the 5tates,20 Wi-
lloughby arguy que la reforma presupuestaria incluira tres lneas
principales: 1) cmo permitiran los presupuestos el control popular; 2)
cmo fomentaran los presupuestos la cooperacin legislativa y ejecuti-
va, y 3) cmo aseguraran los presupuestos una mayor eficiencia admi-
nistrativa. Esto resulta bastante proftico si se consideran los titulares
cotidianos acerca de las rebeliones de los contribuyentes, los movimien-
tos por la "Proposicin 13" y otras formas de leyes de limitacin a los
gastos y los ingresos (primera lnea: control popular); luchas constantes
entre las ramas ejecutiva y legislativa por el control presupuestario, los
dficit y los presupuestos equilibrados (segunda lnea: cooperacin en-
tre el Ejecutivo y el Legislativo); y la eficiencia -o la falta de ella- de
sistemas presupuestarios sobrecargados que mantienen ciertas prcti-
cas empresariales (tercera lnea: eficiencia administrativa).
Estas primeras voces -las de Wilson, Goodnow, TayloryWilloughby-
ejercieron profunda influencia sobre el desarrollo de la administracin
pblica. Para empezar, identificaron muchos de los temas vitales que
seran parte permanente de la administracin pblica moderna como
campo de estudio. Pero, an en mayor grado, sus obras fueron profti-
cas, escritas en una poca en que el empleo y el presupuesto guberna-
mentales todava estaban en niveles muy bajos. Al comenzar el siglo xx,
los gobiernos federal, estatales y locales incluan entre todos poco ms
de un milln de empleados. El total de gastos gubernamentales era de
menos de 1500 millones de dlares. En el decenio de 1920, el empleo
gubernamental se haba triplicado y los gastos eran apenas inferiores a
los 9 000 millones.P La moderna administracin pblica se fundara en
una escala sin precedente en la breve experiencia de los Estados Unidos.
19 Los otros dos fueron Principies ofJudicial Administration, Washington, D. c., Broo-
kings Institution, 1929, y Principies ofLegislatil1e Organization andAdministration, Wash-
ington, D. c., Brookings Institution, 1936.
20 WilliamF. Willoughby, The MOllement for Budgetary Reform in the States, Nue-
va York, D. Appleton and Company for the Institute for Government Research, 1918,
pp. 1-8.
21 Saloman Fabricant, TIteTrend ofGot7emment Actit7ihj in theUnitedStates Since 1900,
Nueva York, National Bureau of Economic Research, 1952, pp. 11-24.
En resumen, la administracin pblica habra de ser un campo de estu-
dio no acerca de una funcin o de una empresa, sino, antes bien, de todo
un gran sector de lo que crecera hasta constituir la economa ms grande
y de mayor influencia que jams hubiese vis to el mundo.
LA ADMINISTRACIN PBUCA y LA NUEVA FUNCIN

DEL GOBIERNO
El fin de la primera Guerra Mundial marc el principio de un proceso

de cambio en la administracin pblica. Al concluir todas las guerras
anteriores, el gobierno de los Estados Unidos haba vuelto rpidamente
a sus niveles mnimos. Sin embargo, esta vez el alcance y la influencia
del gobierno en la vida estadunidense no disminuyeron. Los Estados
Unidos estaban cambiando: de ser una sociedad agrcola rural pasaban
a ser una nacin industrial urbana. Esto requiri una considerable res-
puesta de la administracin pblica, porque se establecieron muchas
nuevas funciones y programas. El nmero de carreteras asfaltadas se
decuplic durante los aos veinte, se instalaron sistemas de administra-
cin del trfico en las ciudades y muchos estados impusieron exmenes
para obtener una licencia de conducir. Al hacerse cada vez ms urbana
la poblacin, se necesitaron generosos programas de parques pblicos
y recreos, y de obras, salud y seguridad pblicas. La administracin
pblica como actividad estuvo en auge durante los aos veinte. La res-
pues ta del gobierno federal a la Gran Depresin de los aos treinta hizo
que la administracin pblica pareciera tanto ms omnipresente como
parte de la vida estadunidense.P
Los tericos de la administracin pblica como Dwight Waldo,23Vin-
cent Ostrorn.w Nicholas Henry> y Howard McCurdy 26 describieron la
22 Para explicaciones del crecimiento del gobierno durante los aos veinte, vase
Geoffrey Perrett, America in the Tioenties: A Historu, Nueva York, Simon and Schuster,
1982.
n Dwight Waldo, The Adminstmtite State: A Study af the P.alitical Theary ofAmerican
Public Administratian, Nueva York, Ronald Press, 1948.
24 Vincent Ostrorn, The Intel1ectllal Crisis in American Public Administratian, ed. rev.,
Tuscaloosa, University of Alabama Press, 1974.
25 Nicholas Henry, Public Administratian and Public Affairs, Englewood Cliffs, N. J.,
Prentice-Hall, 1975.
26 Howard E. McCurdy, Public Administratian: A Bibliagraphic Guide to the Literature,
Nueva York, Mareel Dekker, 1986.
pauta de desarrollo de la administracin pblica entre las dos guerras

mundiales como un "periodo de ortodoxia". Los lemas de esta ideologa
ortodoxa sostenan que "verdadera democracia y verdadera eficiencia
son sinnimos, o al menos reconciliables" ;27 que la obra del gobierno
poda dividirse limpiamente entre toma de decisiones y ejecucin, y que
la administracin era una ciencia cuyos principios se podan descubrir.
La huella inicial del movimiento por una administracin cientfica, el
movimiento poltico de la reforma progresista y la dicotoma entre polti-
ca y administracin se convirtieron en los focos centrales para la adminis-
tracin pblica, tanto como profesin cuanto como campo de estudio.
Un nexo vital para el estudio de la administracin fue su preocupa-
cin -en realidad, casi obsesin- por la organizacin y elcontrol. Por
definicin, el control se incluira en la estructura y el diseo organiza-
cionales para asegurar, a la vez, responsabilidad y eficiencia. De hecho,
los primeros tericos de la adminis tracin supusieron que organizacin
y control eran virtualmente sinnimos. Recurdese que los conceptos
administrativos tradicionales se basaban en modelos his tricos, aporta-
dos por los militares y por la Iglesia catlica, que consideraban el conflicto
entre organizaciones como una desviacin que deba ser severamente
castigada. Cuando las unidades gubernamentales eran pequeas, me-
nos significativas y relativamente provincianas, la administracin de
sus organizaciones tena menores consecuencias. Sin embargo, al au-
mentar el tamao, el alcance y el nivel del esfuerzo, aumentaron las
presiones que exigan mejores organizacin y control. Bajo la influencia
del movimiento por una administracin cientfica, la administracin
pblica se preocup cada vez ms por comprender las formas burocr-
ticas de organizacin. La divisin del trabajo; el alcance del control; la
jerarqua organizativa y la cadena de mando; los sistemas de informa-
cin; la departamentalizacin, y el desarrollo de reglas, medidas polti-
cas y proced imientos en operacin pasaron a ser preocupaciones crticas
para los analistas y los practicantes de la disciplina.
La burocracia surgi corno aspecto dominante del mundo contempo-
rneo. Virtualmente por doquier, tanto en las naciones desarrolladas
como en las naciones en desarrollo, la vida econmica, social y poltica
se vio extensa y crecientemente influida por las organizaciones burocr-
ticas. La burocracia (aunque el trmino a menudo se emplea como in-
27 Waldo, The Adminsmire State, p. 206.

vectiva general para referirse a cualquier organizacin que se considere

ineficiente) es un trmino ms adecuadamente empleado para referirse
a un conjunto especfico de disposiciones estructurales. Tambin puede
emplearse como referencia a tipos especficos de conducta: algunas pau-
tas de las cuales no se restringe a las burocracias formales. En general,
se supone que las caractersticas estructurales de las organizaciones
correctamente definidas como "burocrticas" influyen sobre la conduc-
ta de las personas -sean clientes o burcratas- que interactan con
ellas.
LA TEORA DE LA BUROCRACIA
El pensamiento contemporneo ala largo de estos lineamientos empie-

za con la obra del brillante socilogo alemn Max Weber (1864-1920).Su
anlisis de la burocracia, publicado en 1922, despus de su muerte, sigue
siendo la declaracin del tema que ms influencia ha ejercido: el punto
de partida de todos los anlisis ulteriores. Basndose en estudios de las
antiguas burocracias de Egipto, Roma, China y el Imperio bizantino, as
corno de otras ms modernas que surgieron en Europa durante los siglos
XVIII y XIX, Weber emple un enfoque de" tipo ideal" para extrapolar del
mundo real el ncleo central de los aspectos caractersticos de la forma
burocrtica ms plenamente desarrollada de organizacin. El ensayo de
Weber, "Burocracia", que aqu reproducimos, no es una descripcin
de la realidad ni una declaracin de preferencia normativa. Es, sencilla-
mente, una identificacin de las principales variables o rasgos que ca-
racterizan a las burocracias. El hecho de que tales rasgos acaso no es tn,
todos ellos, presentes en una organizacin dada no implica necesaria-
mente que la organizacin no sea burocrtica. Puede tratarse de una--
burocracia inmadura, an no plenamente desarrollada.
La obra de Weber acerca de la burocracia se tradujo al ingls y fue de
fcil acceso slo hasta 1946, y, no obstante, su influencia fue fenomenal.
Habitualmente llamado el "padre" de la sociologa moderna, Weber
subray un nuevo rigor metodolgico que podra hacer avanzar el es-
tudio de las organizaciones. El propio Weber desempe un papel
importante participando en la redaccin de una constitucin para la
Repblica de Weimar en Alemania, poco antes de su muerte, en 1920.
La experiencia de la malhadada Repblica de Weimar, ciertamente no
atribuible en nada a Weber, tal vez aadiera otro punto de apoyo a la
afirmacin de Woodrow Wilson de que es ms difcil aplicar una cons-

titucin que redactarla. Sin embargo, la claridad y las cualidades des-
criptivas del anlisis de las organizaciones burocrticas hecho por
Weber ofreci tanto a los tericos ortodoxos como a los crticos un punto
de referencia desde el cual evaluar los efectos buenos y malos de las
estructuras burocrticas.
UN PRIMER UBRO DE TEXTOSOBRE ADMINISTRACIN PBUCA
Aunque Woodrow Wilson aport la razn de ser de la administracin

pblica corno disciplina acadmica y especialidad profesional, le qued
reservado a Leonard D. White (1891-1958) articular con mayor claridad
sus objetivos preliminares. Siendo comisionado del Servicio Civil de los
Estados Unidos de 1934 a 1937, White pas la mayor parte de su carrera
en la Universidad de Chicago." En el prlogo a su libro pionero de 1926,
Introduction to the 5tudy of Public Administration, primer texto de este
tema, hizo cuatro suposiciones crticas que formaban la base del estudio
de la administracin pblica: 1) la administracin es un proceso unitario
que se puede estudiar de manera uniforme en los mbitos federal, estatal
y local; 2) la base del estudio es la administracin, no el derecho; 3) la
administracin sigue siendo un arte, pero el ideal de su transformacin
en ciencia es factible y, a la vez, digno de hacerse, y 4) el reconocimiento
de que la administracin se ha convertido y continuar siendo el meollo
11
del problema del gobierno moderno".29 Hemos reproducido el prlo-

go y el primer captulo del libro de White de 1926, el cual, durante cua-
tro decenios y cuatro ediciones, ha sido el ms influyente de todos los
textos sobre administracin pblica."
El texto de White fue notable por su moderacin, por no adoptar un
enfoque prescriptivo, corno de libro de recetas de cocina. White recono-
ci que la administracin pblica era ante todo un campo de estudio que
28 Para apreciaciones de las variadas contribuciones intelectuales de White a la ad-

ministracin pblica, vase John M. Gaus, "Leonard Oupree White 1891-1958", Public
AdministrationRelliew18, verano de 1958; Herbert ], Storing, "Leonard O. Whiteand the
Study of Public Administration", Public Administration Retneu: 25, marzo de 1965.
29 Leonard D. White, Inirodudion to the 5tl/dy of Public Administration, Nueva York,
Mamullan, 1926, p. viii.
30 La cuarta y 4Utima edicin se public en 1955.
deba mantenerse cerca de la realidad: la de sus practicantes, en gran

parte mal preparados, que an profesaban una gran fe en el arte de la
adminis tracin. Y, lo que es an ms interesante, su libro evitaba la po-
tencial trampa de la dicotoma entre poltica y administracin. Al definir
la administracin pblica subrayando la fase empresarial, dej sin res-
puesta " la pregunta [de] hasta qu punto la administracin misma par-
ticipa en formular los propsitos del Estado",31 Y evita toda controversia
acerca de la naturaleza precisa de la accin administrativa.
PENSAMIENTO cRTICO ACERCA DE PERSONAS

y DE CONDUCTA
En este primer libro de texto introductorio en administracin pblica el

hincapi era decididamente"macro": trmino econmico con frecuen-
cia usado para describir la interaccin entre los sistemas gubernamen-
tales generales y sus partes. En aquellos primeros das tambin haba
una gran preocupacin por las cuestiones "micro": cmo actuaban los
individuos dentro de las organizaciones y cmo se tomaban decisiones.
Mary Parker Follett (1868-1933)32 hizo aportaciones considerables al
intento de comprender el funcionamiento de las organizaciones. En
realidad, podramos decir que la voz de Mary Parker Follett fue una de
las principales de lo que hoy se llamara administracin participatoria.
Escribi acerca de las ventajas de ejercer el "poder con", en oposicin al
"poder sobre". Su "ley de la situacin" fue administracin de contingen-
cia en sus orgenes humildes. Reproducimos aqu su anlisis, "El modo
de dar rdenes", que llama la atencin hacia problemas causados cuan-
do los papeles de superior y de subordinado menoscaban la producti-
vidad de la organizacin.
Follett fue una de las primeras en enfocar la teora de individuos
dentro de organizaciones. Perofue afinales delos aos veinte y comienzos
de los treinta cuando se emprendieron los experimentos Hawthorne en
31White, p. 2.
32Para sus documentosreunidos, vase Henry C. MetcaUy Lyndall Urwick (comps.),
DynamicAdministration: The Collected Papers of ManJ Parker Fol1ett, Nueva York, Harper
and Bros., 1942; para una apreciacin de sus aportaciones, vase Elliot M. Fox, "Mary
Parker Fol1ett: The EnduringContl'ibution", Public AdministrationReoieur 28, diciembre
de 1968.
los Hawthorne Works de la Western Electric Company, cerca de Chica-

go. Este estudio, el ms clebre de la administracin jams hecho, fue
dirigido por Elton Mayo (1880-1949)33 y sus asociados de la Escuela
de Administracin de Negocios de Harvard. La serie de experimentos
-que dur toda una dcada- comenz como algunos exmenes tradi-
cionales de administracin cientfica acerca de la relacin entre el am-
biente laboral y la productividad. Pero los experimentadores, al princi-
pio incapaces de explicar los resultados de sus hallazgos, literalmente
tropezaron con un descubrimiento que hoy parece obvio: que las fbri-
cas y otros lugares de trabajo son, ante todo, lugares sociales. Los traba-
jadores, como haba sugerido Follett una dcada antes, respondan ms
a la presin de sus compaeros que a los controles de la administracin.
En general se considera que los estudios Hawthorne son la gnesis de la
escuela de relaciones humanas del pensamiento administrativo.P'
CRONOLOGA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:

1776-1929
1776 Se firma la Declaracin de Independencia.

Adam Smith, en Lariqueza de las naciones, propone el principio
de la capacidad de pago para fines de impuestos y analiza la orga-
nizacin ptima de una fbrica de alfileres: el planteamiento ms
clebre e influyente acerca de la proporcionalidad econmica del
sistema de fbrica y la divisin del trabajo.
1787 La Ordenanza del Noroeste establece: 1) que los estados futuros
debern entrar en la unin, y 2) la ayuda federal a las escuelas
pblicas locales.
La convencin constitucional se rene en Filadelfia.
1789 Se adopta la Constitucin de los Estados Unidos.
El Congreso establece las primeras dependencias administrati-
vas federales (los departamentos de Estado, Guerra, la Tesorera
y la Oficina del Procurador General).
33 Para una biografa, vase Lyndall F. Urwick, The Lije and Work 01 Elton Mayo,
Londres, Urwick, Orr and Partners, 1960.
34 La versin definitiva de los propios estudios se encuentra en F. J. Roethlisberger y
WilliamJ. Dickson,Management and theWorker, Cambridge, Mass., Harvard University
Press, 193~~
La Ley Judicial Federal crea la Su prema Corte; es organizada en

1790, con [ohn [ay como su primer presidente.
La ciudad de Nueva York se convierte en la primera capital de
los Estados Unidos.
1790 El primer censo nacional fija la poblacin en cuatro millones de
habitantes; Filadelfia es la ciudad ms populosa, con 42 000 per-
sonas.
La capital de los Estados Unidos se traslada de Nueva York a
Filadelfia.
1791 Se completa la ratificacin de la Declaracin de Derechos (las diez
primeras enmiendas) a la Constitucin.
El Congreso aprueba la primera ley interna de ingresos: un
impuesto a las bebidas destiladas.
El Report on Manufactures de Alexander Hamilton pide que el
gobierno intervenga en la economa.
1800 La capital de los Estados Unidos se traslada de Filadelfia a Wash-
ington, D. C.
1803 La Suprema Corte afirma el derecho de revisin judicial en el caso
Marbury vs. Madison.
1806 En el caso Commonuiealtn vs. Pullis, se decreta que los sindicatos
son conspiraciones delictuosas, en el juicio de los zapateros huel-
guistas de Filadelfia.
1813 Robert Owen, en su "Discurso a los superintendentes de las fbri-
cas", plantea la idea revolucionaria de que los administradores
deben prestar tanta atencin a sus"mquinas vitales" (los emplea-
dos) como a sus"mquinas inanimadas".
1814 Un presidente de los Estados Unidos (lames Madison) sale por
ltima vez al campo de batalla como comandante en jefe de las
fuerzas armadas enla Batalla de Bladenburg (Maryland). Los bri-
tnicos derrotaron fcilmente a los estadunidenses y luego mar-
charon a incendiar la Casa Blanca.
1819 En el caso McCulloch vs. Maryland, la Suprema Corte establece la
doctrina de los poderes constitucionales implcitos, y la inmuni-
dad del gobierno federal a los impuestos estatales.
1823 Jeremy Bentham arguye que la funcin del gobierno consiste en
tratar de hacer el mayor bien al mayor nmero.
1829 El presidente Andrew [ackson, en su primer mensaje anual al Con-
greso, justifica el sistema de premiar los servicios de partido con
66 lAS PRIMERAS VOCES
empleos pblicos (spoils system), que luego estableci, afirmando

que "los deberes de los funcionarios pblicos son, o al menos
reconocen ser, tan claros y sencillos que cualquier hombre inteli-
gente puede calificar con facilidad para desempearlos [...]".
1832 El senador William L. Marey da un nombre a ese sistema cuando
afirma en un debate del Senado que los polticos "no ven nada
malo en la regla de que al vencedor corresponden los despojos
(spoils) del enemigo".
1833 La "mquina analtica" de Charles Babbage es el primer aparato
mecnico que contiene los elementos bsicos de la computadora
moderna.
1836 Alexis de Tocqueville publica La democracia enAmrica,* su clsico
estudio de las instituciones y la cultura poltica estadunidenses.
1840 El presidente Martin van Buren establece la jornada de trabajo de
10 horas para casi todos los empleados federales.
1842 En Commonuiealt vs. Hunt, la Suprema Corte de Justicia de Mas-
sachusetts emite la primera sentencia que establece la legalidad
del derecho de los trabajadores a declararse en huelga para obtener
salarios ms altos.
1844 La Ley de Polica Municipal establece el Departamento de Polica
de Nueva York; se dan facultades al alcalde para seleccionar a 200
oficiales que patrullen las calles las 24 horas del da.
1849 Se crea el Departamento del Interior.
1851 Massachusetts aprueba la primera ley que permite a los poblados
emplear los impuestos sobre la renta para mantener bibliotecas
gratuitas.
1862 La Ley Morill de Concesiones de Tierras establece dotaciones en
favor de los colegios estatales de agricultura y de industria.
1863 Primera conscripcin militar aplicada durante la Guerra Civil, que
se poda evitar pagando a un sus tituto.
1865 La ciudad de Nueva York establece el primer departamento de
bomberos, con personal de tiempo completo.
Se ratifica la Decimotercera Enmienda, que suprime la escla-
vitud.
1868 El juez John F. Dillon emite su sentencia de que los gobiernos
locales slo pueden ejercer aquellas facultades que los estados les
hayan concedido inequvocamente.
* Hay traduccin al espaol del Fondo de Cultura Econmica.
Se ratifica la Decimocuarta Enmienda, segn la cual ningn

estado" privar a nadie de la vida, la libertad o la propiedad sin el
debido proceso de ley". .
El presidente Andrew Johnson es acusado por la Cmara de
Representantes; se le juzga y queda absuelto por decisin del Se-
nado.
El Congreso impone la jornada laboral de ocho horas para los
obreros y mecnicos empleados por el gobierno federal.
1871 Un anexo de un proyecto de ley de asignaciones, con el que no tiene
ninguna relacin, permite al presidente U. S. Grant crear la efmera
(1872-1873) primera Comisin del Servicio Civil federal.
La denuncia de la corrupcin del Tammany Hall de Nueva York
acaba por enviar a la crcel a William Boss Tweed.
1881 El presidente James Garfield es asesinado por un buscador de
empleos, perturbado mental.
1883 La Ley Pendleton crea la Comisin de Servicio Civil de los Estados
Unidos.
1885 El capitn Henry Metcalfe, administrador de un arsenal del ejr-
cito, publica The Cost 01 Manufactures and the Administration of
Workshops, Public and Private, donde afirma que hay una "ciencia
de la administracin" basada en principios que se revelan a la
observacin diligente.
1886 El ensayo "The Engineer as an Economist", de Henry R. Towne,
ledo ante la American Society of Mechanical Engineers, propug-
na el movimiento por una administracin cientfica.
Se forma la American Federation of Labor, con Samuel Gom-
pers como presidente.
1887 El Congreso crea la Comisin Interestatal de Comercio, primera
comisin reguladora federal.
El Political Scence Quarterlypublica "The Study of Administra-
tion", de Woodrow Wilson.
1888 El anlisis del sistema polticoestadunidense, TheAmerican Com-
monuiealth, de lord James Bryce, dice que los gobiernos de las ciu-
dades del pas son un "rotundo fracaso".
1894 Se funda la National Municipal League, para luchar contra la co-
rrupcin de los gobiernos locales.
La Ley Dockery crea: 1) las primeras prcticas fiscales federales
de contabilidad, y 2) la Oficina del Contralor de la Tesorera.
1899 La Liga Nacional Municipal publica la primera Carta de la Ciudad

Modelo.
Herman Hollerith crea por vez primera, para la Oficina del
Censo, las tarjetas perforadas utilizadas por las computadoras.
1900 Politics and Administration, de FrankJ. Goodnow, ofrece la primera
definicin de la dicotoma entre poltica y administracin.
1901 La ciudad de Glveston, Texas, devastada por un huracn el ao
anterior, es la primera en instalar la forma de gobierno por co-
misin.
1902 Vilfredo Pareto se convierte en "padre" del concepto de"sistemas
sociales"; sus conceptos sociales seran despus aplicados por El-
ton Mayo y por los relacionistas humanos en un contexto organi-
zacional.
regon es el primer estado en adoptar la iniciativa y el referendo.
1903 Frederick W. Taylor publica Shop Management.
El Congreso aporta un estado mayor al ejrcito estadunidense.
Se funda la American Political Science Association.
Se establece el Departamento de Comercio y Trabajo de los Es-
tados Unidos.
La polica de Boston es la primera en utilizar un automvil, un
Stanley Steamer, para sus patrullajes regulares.
1904 Shame oj the Cities, obra pionera de Lincoln Steffens, declara que
Filadelfia es una ciudad"corrompida e indolente", lo que provoca
deseos de una reforma municipal.
Frank B. y Lillian M. Gilbreth se casan; proceden luego a produ-
cir muchas de las obras pioneras acerca del estudio de movimien-
tos, administracin cientfica, psicologa aplicada... y 12 hijos.
Ukiah, California, establece el primer puesto de jefe ejecutivo
para encargarse de los asuntos municipales.
1905 La ciudad de Nueva York establece la primera patrulla policiaca
en motocicleta.
1906 En la ciudad de Nueva York se funda la Oficina de Investigacin
Municipal, para promover el movimiento administrativo en el
gobierno.
Se aprueba la ley de Alimentos y Medicinas Puros.
1908 Staunton, Virginia, nombra al primer regidor de una ciudad (a
menos que se quiera considerar al jefe ejecutivo de Ukiah como
primer regidor citadino).
The Process ofGovernment, de Arthur F. Bentley, sostiene que el

anlisis poltico ha de llevar su enfoque de las formas de gobierno
a las acciones de las personas en el contexto de grupos.
1910 Louis D. Brandeis, asociado de Frederick W. Taylor (y despus
juez de la Suprema Corte), acua y populariza el trmino adminis-
tracin cientfica en su testimonio en el caso Eastern Rate, ante la
Comisin Interestatal de Comercio, afirmando que no se deben
autorizar los aumentos de precios del ferrocarril, porque los ferro-
carriles podran ahorrar "un milln de dlares diarios" si aplica-
ran mtodos de administracin cientfica.
El estado de Ohio es el primero en dar a su gobernador faculta-
des para preparar y presentar un presupuesto a la legislatura.
La ciudad de Los ngeles contrata a la primera mujer polica,
Alice Stebbins Wells, antigua trabajadora social.
1911 Frederick W. Taylor publica ThePrincipies ofScientificManagement.
1912 La Comisin de Economa y Eficiencia, la Comisin Taft, encabe-
zada por el presidente William Howard Taft, exige un presupues-
t nacional del Ejecutivo.
Se adopta a nivel municipal, en la ciudad de Chicago, el primer
programa de clasificacin de puestos.
Sumter, Carolina del Sur, es la primera ciudad que instala como
forma de gobierno citadino la de administrador de consejo.
La Ley Lloyd-LaFollette garantiza el derecho de los empleados
civiles federales para hacer peticiones al Congreso, individual-
mente o por medio de sus organizaciones, y aporta las primeras
salvaguardas procesales obligatorias para los empleados federa-
les que enfrentan el despido.
El Congreso aprueba la jornada laboral de ocho horas para to-
dos los empleados federales.
1913 PsychologyandIndustrial Efficiency, de Hugo Munsterberg, pide la
aplicacin de la psicologa a la industria.
La Decimosexta Enmienda a la Constitucin de los Estados Uni-
dos crea el primer impuesto federal permanente sobre la renta.
La Ley de la Reserva Federal crea un banco central, responsable
de la poltica monetaria del pas.
El Departamento de Comercio y Trabajo de los Estados Unidos
, es dividido en dos departamentos separados.
1914 Se forma la Asociacin del Regidor de la Ciudad (en 1924 cambia
su nombre por el de Asociacin Internacional del Regidor de

la Ciudad; en 1%9" del Regidor" se convierte en " de la Adminis-
tracin").
La Universidad de Michigan crea el primer programa de maes-
tra en administracin municipal.
La ciudad de Dayton, Ohio, es la primera en tener un regidor
urbano.
Robert Michels, en su anlisis del funcionamiento de los par-
tidos polticos y los sindicatos, Political Parties, formula su ley
de hierro de la oligarqua: "El que dice organizacin, dice oli-
garqua".
1916 En Francia, Henri Fayol publica su Administracin general e indus-
trial, primera teora completa sobre administracin.
Se establece en Washington, D. c., el Instituto de Investigacin
Gubernamental por Robert Brookins (en 1927 se convierte en la
Institucin Brookings, con William F. Willoughby como primer
director).
1917 Robert M. Yerkes, presidente de la Asociacin Estadunidense de
Psicologa, crea la primera unidad moderna de investigacin
de personal en el gobierno federal mediante el desarrollo y aplica-
cin de pruebas de capacidad mental para el ejrcito de los Estados
Unidos.
1918 William F. Willoughby, en The Movement jor Budgetary Rejorm in
the States, esboza los avances que condujeron a la creacin de los
modernos sistemas presupuestarios.
1919 El fracaso de la huelga de la polica de Boston es un retroceso para
la sindicalizacin municipal, y convierte al gobernador de Massa-
chusetts, Ca1vin Coolidge, en un hroe nacional.
Se ratifica la Decimoctava Enmienda, la Prohibicin; se aprueba
la Ley Volstead.
1920 La ley de retiro crea el primer sistema de servicios de pensiones.
Se ratifica la Decimonovena Enmienda, que otorga a las mujeres
el derecho al voto.
1921 La Ley de Presupuesto y Contabilidad establece la Oficina del Pre-
supuesto en el Departamento de la Tesorera y la Oficina del Con-
tador General como organismo del Congreso.
Los estados de Nueva York y de Nueva Jersey crean la Autori-
dad del Puerto de Nueva York.
1922 Se publica la definicin estructural de burocracia, de Max Weber:

utiliza un enfoque de "tipo ideal" para extrapolar del mundo real
el ncleo central de los rasgos que caracteriza la forma ms plena-
mente desarrollada de organizacin burocrtica.
1923 La Ley de Clasificacin jerarquiza los puestos de los empleados
federales con base en Washington y establece el principio de igual
paga por igual trabajo.
Los escndalos del Teapot Dome revelan una corrupcin exten-
dida en el gobierno de Harding.
1924 Se establece en la Universidad de Syracuse la Escuela Maxwell de
Ciudadana y Negocios Pblicos para ofrecer trabajo a los gradua-
dos en ciencias sociales y administracin pblica.
Los estudios Hawthorne comienzan en los Hawthorne Works
de la Western Electric Company de Chicago; duraron hasta 1932
y crearon un nuevo pensamiento acerca de la relacin del ambien-
te laboral con la productividad.
La Ley Rogers crea un sistema de carrera, basado en los mritos,
para el Departamento de Estado.
1926 Se publica lntroduction totheStudy ofPublicAdministration, de Leo-
nard D. White; es el primer texto de administracin pblica.
Eugene J. Benge, de la Compaa de Trnsito de Filadelfia, ins-
tala el primer sistema de clasificacin-comparacin de puestos-
factor (el gobierno federal adoptar este tipo de sistema en 1975).
Mary Parker Follett, al pedir un "poder con" en contraste con
un"poder sobre", se anticipa al movimiento en favor de es tilos de
administracin ms participativos.
1927 Se funda la Institucin Brookings.
1929 La Universidad del Sur de California establece la primera escuela
profesional independiente de administracin pblica.
1. EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN*
WOODROW WILSON
SUPONGO que nunca se ha estudiado una ciencia prctica si no hay nece-

sidad de conocerla. Por consiguiente, el hecho mismo de que la ciencia
-eminentemente prctica- de la administracin est filtrndose a los
cursos universitarios bastara para demostrar que este pas necesita sa-
ber ms acerca de la administracin, si se necesitara esa evidencia fctica
para sustanciar nuestra afirmacin inicial. Sin embargo, no hace falta
decir que no buscarnos en los programas universitarios pruebas de este
hecho. Casi se da por sentado entre nosotros que el actual movimiento
llamado de reforma del servicio civil, despus de realizado su primer
propsito, debe extender sus esfuerzos para mejorar no slo el personal,
sino tambin la organizacin y los mtodos de nuestras oficinas de go-
bierno, pues est claro que su organizacin y sus mtodos necesitan
apenas menos mejoras que su personal. El objeto del estudio administra-
tivo es descubrir, primero, lo que el gobierno puede hacer legtimamente
y bien, y segundo, cmo puede hacer estas cosas apropiadas con la
mayor eficiencia posible y con el menor costo posible de dinero o de
energa. En ambos puntos hay entre nosotros, obviamente, una gran
necesidad de claridad; y slo un minucioso estudio podr darnos esa
claridad.
Sin embargo, antes de entrar en ese estudio, es necesario:
1. Tomar en cuenta lo que otros han hecho en es ta misma lnea; es decir,

la historia del estudio.
n. Precisar cul es su terna.
lIT. Determinar cules son los mejores mtodos para desarrollarlo, y las
concepciones polticas ms claras para adentrarnos en l.
A menos que conozcamos y resolvamos estas cosas, seguiremos na-

vegando sin mapa ni brjula.
* Political Science Q/larterly 2, junio de 1887.
73
La ciencia de la administracin es el fruto ms reciente de ese estudio

de la ciencia de la poltica que comenz hace unos 22 siglos. Es un bro-
te de nuestro propio siglo, casi de nuestra propia generacin.
Por qu tard tanto en llegar? Por qu esper hasta nuestro ajetrea-
do siglo para exigir nuestra atencin? La administracin es la parte ms
obvia del gobierno; es gobierno en accin; es el lado ejecutivo, el opera-
tivo, el ms visible del gobierno y, desde luego, es tan antigua como el
gobierno mismo. Es el gobierno en accin, y naturalmente esperaramos
encontrar que el gobierno en accin hubiera llamado la atencin y pro-
vocado el anlisis de los escritores de poltica, desde los albores de la
historia del pensamiento sistemtico.
Mas no ocurri as. Nadie escribi sistemticamente acerca de la ad-
ministracin como rama de la ciencia de gobierno hasta que nuestro
siglo haba dejado atrs su primera juventud y empezado a mostrar su
caracterstico florecimiento del estudio sistemtico. Hasta nuestros das,
todos los escritores de poltica a quienes hemos ledo slo haban pen-
sado, discutido y dogmatizado acerca de la constitucin del gobierno;
acerca de la naturaleza del Estado, la esencia y la sede de la soberana, el
poder popular y las prerrogativas reales; acerca de los ms grandes
significados que se hallan en el corazn mismo del gobierno, y de los
altos fines puestos ante los propsitos del gobierno por la naturaleza y
los objetivos del hombre. El campo central de controversia era ese gran
mbito de teora en que la monarqua entablaba duelo contra la demo-
cracia, en que la oligarqua deseaba construirse baluartes de privilegios,
yen que la tirana buscaba una oportunidad de realizar su deseo de que
todos los competidores se le rindieran. Entre esta alta guerra de princi-
pios, nadie haca siquiera una pausa para considerar la administracin.
La pregunta era siempre: quin har la ley y cul ser esa ley? La otra
pregunta, cmo deba aplicarse la ley con sabidura, con equidad, con
rapidez y sin fricciones?, era dejada de lado como"detalle prctico" que
los funcionarios podran resolver despus de que los doctores hubiesen
convenido en los principios generales.
El que la filosofa poltica tomara esta direccin no fue, desde luego,
simple accidente, preferencia casual ni perverso capricho de los filso-
fos de la poltica. La filosofa de cualquier poca no es, como dice Hegel,
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN 75
"ms que el espritu de ese tiempo expresado en pensamiento abstrac-

to"; y la filosofa poltica, como cualquier otra filosofa, slo ha puesto
un espejo ante los asuntos contemporneos. En tiempos antiguos, las
dificultades casi siempre eran por la constitucin del gobierno; y por
tanto, eso era lo que ocupaba los pensamientos de los hombres. Poca o
ninguna dificultad causaba la administracin -al menos, pocas quejas
oan los administradores-o Las funciones del gobierno eran sencillas
porque la vida misma era sencilla. El gobierno era imperativo y obligaba
a los hombres, sin pensar siquiera en consultar sus deseos. No haba un
complejo sistema de ingresos pblicos y deudas pblicas que hiciera
pensar a los financieros; por consiguiente, no haba financieros que se
desconcertaran. Nadie que ejerciera el poder dudaba mucho acerca de
cmo emplearlo. La grande y nica pregunta era: quin lo ejercer? La
poblacin sumaba nmeros manejables; la propiedad era de una clase
simple. Haba muchas granjas, pero no bonos ni acciones: haba ms
ganado que intereses creados.
He dicho que todo esto era verdad en los primeros tiempos". Pero
11
tambin fue muy cierto en pocas ms recientes. No tenemos que mirar

ms atrs del ltimo siglo para ver el comienzo de las actuales comple-
jidades del comercio y las perplejidades de la especulacin comercial, ni
el ominoso nacimiento de las deudas nacionales. La buena reina Isabel,
sin duda, pens que los monopolios del siglo XVI eran lo bastante reales
como para tocarlos pero sin quemarse las manos; pero no se les recuerda
ante los gigantescos monopolios del siglo XIX. Cuando Blackstone la-
ment que las grandes empresas no tuviesen cuerpos que se pudieran
patear ni almas que condenar, estaba anticipndose todo un siglo al
momento apropiado para tales lamentaciones. Las perennes discordias
entre amos y obreros que hoy tan a menudo perturban a la sociedad
industrial, empezaron antes de la Peste Negra y del Estatuto de los
Labradores; pero nunca antes de nuestros das adquirieron las ominosas
proporciones que hoy tienen. En suma, si podernos ver que en otros
siglos se fueron generando las dificultades de la accin gubernamental,
tambin podernos ver que culminan en el nuestro.
sta es la razn de que, en la actualidad, las tareas administrativas
deban ajustarse tan estudiosa y sistemticamente a unas normas de
poltica probadas con sumo cuidado; la razn de que hoy tengamos lo
que nunca tuvimos antes: una ciencia de la administracin. Los debates
ms ingentes de los principios constitucionales an no han concluido,
pero ya no son de una importancia prctica ms inmediata que las cues-

tiones de la administracin. Est volvindose ms difcil aplicar una
constitucin que crearla.
He aqu el modo grfico y humorstico corno el seor Bagehot pinta
la diferencia entre lo antiguo y lo nuevo en administracin:
Antao, cuando un dspota deseaba gobernar una provincia lejana, enviaba

a un strapa montado en un gran caballo y a otras personas en caballitos; y
muy poco volva a orse del strapa a menos que enviara de regreso a alguno
de los hombrecillos a contar 10 que estaba haciendo. No era posible un gran
trabajo de supervisin. El rumor popular y el informe casual eran las nicas
fuentes de informacin. Si pareca indudable que la provincia se hallaba en
mal estado, se llamaba al strapa nmero 1, y en su lugar se enviaba al strapa
nmero 2. En los pases civilizados, el proceso es distinto. Se levanta una
oficina en la provincia que se quiere gobernar; se le ordena escribir y copiar
cartas; enva ocho informes diarios a la oficina principal, en San Petersburgo.
Nadie hace una suma en la provincia sin que alguien ms haga la misma
suma en la capital, para"comprobarla" y ver que se trabaje correctamente.
La consecuencia de esto es dejar caer sobre los jefes de departamento tal
cantidad de lectura y de trabajo que slo podr realizarse por medio de la
mayor aptitud natural, la preparacin ms eficiente, la laboriosidad ms
firme y regular.'
Casi no hay un solo deber de gobierno que en un tiempo haya sido

sencillo, que hoy no sea complejo. Alguna vez, el gobierno tena pocos
amos; hoy tiene veintenas. Antes, las mayoras slo eran gobernadas;
hoy, mandan al gobierno. Donde el gobierno segua los caprichos de la
corte, hoy debe seguir las opiniones de la nacin.
y estas ideas siguen difundindose continuamente hasta ser concep-
ciones nuevas del deber del Estado; de modo que al tiempo que las
funciones de gobierno se tornan cada da ms complejas y difciles,
tambin se estn multiplicando enormemente en nmero. La adminis-
tracin est por doquier, poniendo las manos en nuevas empresas. La
utilidad, baratura y buena asistencia del servicio postal del gobierno,
por ejemplo, apunta al temprano establecimiento del control guberna-
mental del sistema telegrfico. O bien, aun si nuestro gobierno no va a
seguir el ejemplo de los gobiernos de Europa, comprando o edificando
nuevas lneas telegrficas y ferroviarias, nadie puede dudar que, en
1 Ensayo sobre sir William Pitt.
cierto modo, deber hacerse el amo de grandes empresas. La creacin
de los comisionados nacionales de ferrocarriles, adems de las antiguas
comisiones estatales, implica una extensin muy importante y delicada
de las funciones administrativas. Cualquiera que sea la autoridad que
los gobiernos estatales o federal lleguen a ejercer sobre las grandes em-
presas, de ello debern seguirse cuidados y responsabilidades que re-
querirn no poca sabidura, conocimiento y experiencia. Para hacer bien
estas cosas, se les deber estudiar. Y stas, como he dicho, slo son unas
cuantas de las puertas que se estn abriendo a las oficinas de gobierno.
La idea del Estado y el consiguiente ideal de su deber estn pasando por
un cambio notable; "la idea del Estado es la conciencia de la administra-
cin". Vistas cada da nuevas cosas que el Estado debe hacer, lo siguiente
ser ver con toda claridad cmo las debe hacer.
Es por est que debe haber una ciencia de la administracin, que trate
de enderezar los caminos del gobierno para que sus empresas tengan
menos aire no empresarial, para fortalecer y purificar su organizacin y
para coronar sus deberes. sta es una de las razones de que exista seme-
, jante ciencia.
Pero, dnde ha crecido esta ciencia? Sin duda, no de este lado del
ocano. En nuestras prcticas adminis trativas no se nota mucho mtodo
cientfico imparcial. La atmsfera envenenada del gobierno de las ciu-
dades, los turbios secretos de la administracin estatal, la confusin, las
sinecuras y la corrupein que se descubren una y otra vez en las oficinas
de Washington nos impiden creer que en los Estados Unidos abunden
concepciones muy claras de lo que constituye una buena administra-
cin. No; hasta hoy los escritores del pas no han tomado una parte muy
importante en el avance de esta ciencia. sta ha encontrado sus doctores
en Europa. No es creacin nuestra; es una ciencia extranjera, lo que habla
muy poco del lenguaje del principio ingls o estadunidense. Slo ha-
bla lenguas extranjeras; slo expresa las que a nuestra mente le parecen
ideas extraas. Sus metas, sus ejemplos, sus condiciones estn fincados
casi del todo en la historia de razas ajenas, en los precedentes de sistemas
extranjeros, en las lecciones de revoluciones extranjeras. La han desarro-
llado profesores franceses y alemanes y, por consiguiente, en todas par-
tes se adapta a las necesidades de un Estado compacto, y se le obliga a
embonar en formas de gobierno sumamente centralizadas; mientras
que, para responder a nuestros propsitos, se le debe adaptar no a un
Estado sencillo y compacto, sino a uno complejo y multiforme, y obligar
a encajar en formas de gobierno muy descentralizadas. Si vamos a em-

plearla, deberemos hacerla nuestra, yeso no slo en la forma, apenas de
palabra, sino radicalmente, en el pensamiento, el principio y el objetivo
a la vez. Deber aprenderse de memoria nuestras constituciones; deber
sacar de sus venas la fiebre burocrtica; deber inhalar mucho aire fresco
estadunidense.
Si se buscara una explicacin de por qu una ciencia tan manifiesta-
mente capaz de ser til a todos los gobiernos recibi atencin primero
en Europa, donde el gobierno ha sido durante mucho tiempo un mono-
polio, y no en Inglaterra o los Estados Unidos, donde el gobierno ha sido,
de tiempo atrs, una franquicia comn, se descubrira, sin duda, que las
razones son dos: primero, que en Europa, precisamente porque el go-
bierno era independiente de la aprobacin popular, haba que gobernar
ms; y segundo, que el deseo de mantener el gobierno como monopolio
hizo que los monopolistas se interesaran por descubrir los medios me-
nos irritantes de gobernar. Adems, eran tan pocos que podan adoptar
pronto esos medios.
Resulta instructivo contemplar un poco ms de cerca esta cuestin.
Desde luego, al hablar de gobiernos europeos no estoy incluyendo a
Inglaterra. sta no se ha negado a cambiar con los tiempos. Sencillamen-
te, ha moderado la severidad de la transicin de una entidad de privile-
gios aristocrticos a un sistema de poder democrtico, con lentas medi-
das de reforma constitucional que, sin impedir la revolucin, la han
limitado a los caminos de la paz. Pero los pases del continente europeo
lucharon desesperadamente y durante largo tiempo contra todo cam-
bio, y habran querido evitar las revoluciones limando las asperezas del
gobierno absoluto. Desearon perfeccionar su maquinaria de tal manera
que suprimieran toda friccin; endulzar sus mtodos tomando en con-
sideracin los intereses de los gobernados para aplacar todo odio laten-
te; y ofrecer tan asidua y oportunamente su ayuda a toda clase de em-
presas que se hicieran indispensables para los hombres laboriosos. Por
ltimo, otorgaron al pueblo constituciones y votos; pero aun despus
de eso lograron seguir siendo despticos, volvindose paternalistas. Se
hicieron demasiado eficientes como para que se pudiera prescindir de
ellos; trabajaron demasiado tersamente como para que su operacin se
notara, demasiado ilustradamente como para ser cuestionados sin con-
sideracin, demasiado benvolos como para ser sospechosos, demasia-
EL ESTUDIO DE LA ADMINIS1RACIN 79
do poderosos como para hacerles frente. Y todo esto ha exigido estudio;

y ellos lo han estudiado de manera minuciosa. '
De este lado del ocano, mientras tanto, no habamos conocido gran-
des dificultades de gobierno. Con un pas nuevo, con espacio y empleo
bien remunerado para todos, con principios liberales de gobierno y una
habilidad ilimitada en la prctica poltica, durante largo tiempo estuvi-
mos libres de la necesidad de angustiarnos y preocuparnos por planes
y mtodos de administracin. Fue natural que tardsemos en apreciar
el uso o la importancia de esos muchos volmenes de docta investi-
gacin y detallado examen de los modos y medios de llevar adelante el
gobierno que las prensas de Europa han estado enviando a nuestras
bibliotecas. Como un nio robusto, entre nosotros el gobierno se ha
expandido en naturaleza y ha crecido en estatutos, pero se ha vuelto
torpe en sus movimientos. El vigor y aumento de su vida han estado
fuera de toda proporcin con su experiencia de la vida. Ha cobrado
mayor fuerza, pero no mejor educacin. Por tanto, ha sido grande nues-
tra ventaja sobre los pases de Europa en cuanto a la facilidad y salud del
desarrollo constitucional. Ahora que nos ha llegado el momento de
, hacer ajustes administrativos ms cuidadosos y de adquirir mayor co-
nocimiento administrativo, nos encontramos en sealada desventaja en
comparacin con las naciones trasatlnticas; y esto, por razones que
tratar de poner en claro.
A juzgar por las historias constitucionales de las principales naciones
del mundo moderno, puede decirse que hay tres periodos de crecimien-
to por los cuales el gobierno ha pasado en todos los sistemas ms des-
arrollados entre los que existen, y por los cuales prometen pasar todos
los dems. El primero de estos periodos es el de los gobernantes absolu-
tos, y de un sistema administrativo adaptado a un gobierno absoluto; el
segundo es aqul en que se redactan constituciones que suprimen a los
gobernantes absolutos y los sustituyen por el gobierno popular, y en que
la administracin se descuida en favor de estos intereses superiores; y
el tercero es aqul en que el pueblo soberano decide desarrollar la admi-
nistracin de acuerdo con esta nueva constitucin que lo ha llevado al
poder.
Hoy se encuentran a la vanguardia en la prctica administrativa aque-
llos gobiernos que tenan gobernantes todava absolutos pero ya ilustra-
dos cuando llegaron los das modernos de la iluminacin poltica, cuan-
do fue evidente para todos, salvo para los ciegos, que los gobernantes
no son sino los servidores de los gobernados. En esos gobiernos, la

administracin se ha organizado para atender al bien general con la sen-
cillez y la eficacia que slo pueden tener las empresas de una sola
voluntad.
Tal fue, por ejemplo, el caso de Prusia, donde la administracin ha
sido ms estudiada y casi perfeccionada. Federico el Grande, por severo
y autoritario que fuese su gobierno, se consideraba sinceramente como
el principal servidor del Es tado, y vea su alto cargo como delegado por el
pueblo. l fue quien, edificando sobre los cimientos echados por su
padre, empez a organizar seriamente el servicio pblico de Prusia,
como un servicio al pueblo. Su sucesor, Federico Guillermo III, no menos
absolutista... a su vez hizo avanzar an ms la labor, planeando muchos
de los ms generales rasgos estructurales que dan firmeza y forma a la
actual administracin prusiana. Casi todo este admirable sistema se
desarroll por iniciativa real.
De origen similar fue la prctica, si no el plan, de la moderna admi-
nistracin francesa, con sus divisiones simtricas de territorios y sus
ordenadas gradaciones de cargos. Los das de la Revolucin -de la
Asamblea Constituyente- fueron das de redactar constituciones, pero
sera difcil llamarlos das de hacerconstituciones. La Revolucin anun-
ciaba un periodo de desarrollo constitucional-el ingreso de Francia en
el segundo de esos periodos que he enumerado- pero no lo inaugur
propiamente. Interrumpi y derroc al absolutismo, pero no lo destru-
y. Napolen sucedi a los monarcas de Francia para ejercer un poder
tan ilimitado como el de ellos.
Por consiguiente, la remodelacin de la administracin francesa por
Napolen es mi segundo ejemplo del perfeccionamiento de la maqui-
naria civil por la sola voluntad de un gobernante absoluto, antes del alba
de una poca constitucional. Ninguna voluntad comn y popular ha-
bra podido tomar disposiciones como las que Napolen orden. Arre-
glos tan sencillos a expensas de los prejuicios locales, tan lgicos en su
influencia sobre la eleccin popular, pudieron ser decretados por una
Asamblea Constituyente, pero slo pudieron ser establecidos por la
autoridad ilimitada de un dspota. El sistema del ao vm era implaca-
blemente completo y perfecto. Adems, en gran parte constituy un
regreso al despotismo derrocado.
Por otra parte, entre aquellas naciones que entraron en un periodo de
creacin de constituciones y de reforma popular antes de que la admi-
nistracin hubiese recibido la huella del principio liberal, la mejora ad-

ministrativa ha sido tarda y slo parcial. En cuanto una nacin se ha
lanzado a la cuestin de fabricar constituciones, le resulta sumamente
difcil cerrar esa empresa y abrir al pblico una oficina de administra-
cin hbil y econmica. No parece tener fin la manipulacin de consti-
tuciones. Una constitucin ordinaria durar apenas unos 10 aos sin
reparaciones ni adiciones; y el tiempo para los detalles administrativos
tarda en llegar.
Desde luego, nuestros ejemplos son Inglaterra y nuestra propia pa-
tria. En los das de los reyes angevinos, antes de que la vida consti-
tucional hubiese echado races en la Carta Magna, las reformas jurdicas
y administrativas empezaron a proceder con buen sentido y vigor bajo
el impulso astuto, activo, dinmico e indomable del espritu y la resolu-
cin de Enrique II, y la iniciativa real pareci destinada en Inglaterra,
como en otras partes, a forjar a su voluntad el crecimiento del gobierno.
Pero el impulsivo y errante Ricardo y el dbil y despreciable Juan no eran
los apropiados para llevar adelante planes como los de su padre. Duran-
te sus reinados, el desarrollo administrativo cedi ante las luchas cons-
titucionales, y el Parlamento fue rey antes que ningn monarca ingls
hubiese tenido el genio prctico o la conciencia ilustrada para disear e
implantar formas justas y perdurables del servicio civil del Estado.
A consecuencia de lo anterior, la estirpe inglesa ha estudiado durante
largo tiempo y con xito el arte de doblegar al Poder Ejecutivo, pero con
un constante olvido del arte de perfeccionar los mtodos ejecutivos. Se
ha esforzado mucho ms por controlar el gobierno que por vigorizarlo.
Se ha preocupado ms por hacer justo y moderado el gobierno que por
hacerlo fcil, bien ordenado y eficiente. La historia poltica de Inglaterra
y de los Estados Unidos no ha sido una historia de desarrollo adminis-
trativo, sino de revisin legislativa: no de progreso de la organizacin
gubernamental, sino de avance de la legislacin y de la crtica poltica.
Por consiguiente, hemos llegado a un tiempo en que son imperativa-
mente necesarios el estudio y la creacin administrativas para bienestar
de nuestros gobiernos, lastrados por los hbitos de un largo periodo de
fabricar constituciones. Ese periodo prcticamente se ha cerrado en lo
tocanteal establecimiento de principios esenciales, pero no podemos
disipar su atmsfera. Seguimos criticando, cuando deberamos estar
creando. Hemos llegado al tercero de los periodos que he mencionado,
a saber: el periodo en que el pueblo debe desarrollar una administracin,
de acuerdo con las constituciones que se gan en un periodo anterior de

lucha con el poder absoluto; pero no estamos preparados para la tarea.
Semejante explicacin parece ofrecer la nica salida de nuestro asom-
bro ante el hecho de que, pese a nuestras grandes ventajas en materia de
libertad poltica, y sobre todo de habilidad y sagacidad poltica prcti-
cas, tantas naciones nos lleven ventaja en habilidad y organizacin ad-
ministrativas. Por ejemplo, por qu apenas hemos empezado a purifi-
car un servicio civil que estaba podrido hace ya SO aos? Decir que el
problema de la esclavitud nos distrajo es slo repetir lo que ya he dicho:
que ciertas fallas de nuestra propia constitucin nos retrasaron.
Por supuesto, toda preferencia razonable se declarara en favor de
este curso de la poltica inglesa y estadunidense y no, por ejemplo, por
el de algn pas europeo. No nos gustara haber tenido la historia de
Prusia slo para contar con la habilidad administrativa prusiana, cuyo
particular sistema de administracin nos sofocara. Ms vale ser impre-
parado y libre que servil y sistemtico. Sin embargo, no puede negarse
que sera mejor ser a la vez libre de espritu y eficiente en la prctica. Es
esta preferencia, an ms razonable, la que nos mueve a descubrir lo que
pueda obstaculizarnos o retrasarnos en nuestro esfuerzo por naturalizar
aqu esta tan codiciada ciencia de la administracin.
Entonces, qu es lo que puede evitarlo?
Principalmente, la soberana popular. Organizar la administracin es
ms difcil para la democracia que para la monarqua. Lo completo de
nuestros triunfos polticos, de los que ms nos enorgullecimos en el
pasado, hoy nos causa embarazo. Hemos entronizado a la opinin p-
blica. Y tenemos prohibido esperar durante su reinado a que el soberano
aprenda pronto la experiencia ejecutiva o las condiciones de una balan-
za de gobierno del todo funcional. El hecho mismo de que hayamos
realizado por entero el gobierno popular ha hecho tanto ms difcil la
tarea de organizar ese gobierno. Para lograr algn progreso debemos
instruir y persuadir a este monarca multitudinario llamado la opinin
pblica, empresa mucho menos fcil que influir sobre un nico monarca
llamado rey. Un soberano individual adoptar un plan sencillo y lo
aplicar directamente: slo tendr una opinin y encarnar esa opinin
en una orden. Pero este otro soberano, el pueblo, tendr una veintena de
distintas opiniones. No podr ponerse de acuerdo en nada sencillo: todo
avance deber lograrse por medio de negociaciones yregateo, zanjando
las diferencias, recortando planes y suprimiendo principios que sean
EL ESTUDIO DE LA ADMINISlRACIN 83
demasiado rgidos. Habr toda una sucesin de resoluciones aplicadas

durante el curso de los aos, un diluvio de rdenes pasando por toda
una gama de modificaciones.
En el gobierno, como en la virtud, lo ms difcil es lograr progresos.
Antes, la razn de ello era que el soberano nico era egosta, ignorante
y tmido, o tonto, aunque de vez en cuando apareciera uno sabio. Hoy,
la razn es que los muchos, el pueblo, que son el soberano, no tienen un
solo odo al que nos podamos acercar y son egostas, ignorantes, tmidos,
obcecados o tontos, con el egosmo, la ignorancia, la obcecacin, la timi-
dez o las tonteras de varios miles, aunque haya centenares de sabios. En
un tiempo, la ventaja del reformador era que la mente del soberano te-
na un lugar definido: estaba contenida en la cabeza de un solo hombre y,
por consiguiente, se poda llegar a ella, aunque su desventaja era que esa
mente aprenda slo con renuencia o en pequeas dosis, o se hallaba bajo
la influencia de algn otro que apenas le permita aprender las cosas
errneas. Hoy, por lo contrario, el reformador se desconcierta ante el
hecho de que la mente del soberano no tiene un lugar definido, sino que
est contenida en una mayora de votantes compuesta de varios millo-
nes de cabezas; y le obstaculiza el hecho de que la mente de este soberano
tambin est bajo la influencia de favoritos, que lo siguen siendo en el
viejo sentido de la palabra, porque no son personas sino opiniones pre-
concebidas; es decir, prejuicios, con los que no se puede razonar porque
no son hijos de la razn.
Doquiera que el respeto a la opinin pblica es un primer principio
de gobierno, la reforma prctica debe ser lenta, y toda reforma debe estar
llena de negociaciones y regateos. Pues dondequiera que exista opinin
pblica, ella debe reinar. Este es hoy un axioma en la mitad del mundo,
y est a punto de ser credo hasta en Rusia. Todo el que quiera efectuar
un cambio en un gobierno constitucional moderno, debe educar prime-
ro a sus conciudadanos para que deseen algn cambio. Una vez logrado
esto, tendr que persuadirlos de que deseen el cambio particular que l
mismo desea. Antes deber hacer que la opinin pblica est dispuesta
a escuchar y en seguida hacerle or las cosas correctas. Despus deber
empujarla a que busque una opinin y luego lograr que en su camino
aparezca la opinin correcta.
El primer paso no es menos difcil que el segundo. En cuestin de
opiniones, la posesi6nconstituye ms de nueve puntos de la ley. Es casi
imposible desalojaras. Instituciones que una generacin considera co-
mo un simple acercamiento improvisado a la realizacin de un princi-

pio, la siguiente generacin las honra como la aproximacin ms cerca-
na posible a ese principio, y la siguiente les rinde culto como el principio
mismo. Se necesitan apenas tres generaciones para llegar a la apoteosis.
El nieto acepta el vacilante experimento de su abuelo como parte inte-
gral de la constitucin inmutable de la naturaleza.
Aun si tuvisemos una clara visin de todo el pasado poltico y pu-
disemos formar con unas cabezas perfectiblemente instruidas unas
cuantas mximas de gobierno firmes, infalibles y plcidamente sabias
en que pudiese resolverse toda doctrina poltica sana, estara dispuesto
el pas a dejarse guiar porellas? Tal es la pregunta. El grueso de la huma-
nidad es rgidamente afilosfico, y hoy el grueso de la humanidad tiene
derecho al voto. Una verdad debe volverse no slo clara, sino hasta
comn antes de que sea vista por el pueblo que se levanta a trabajar muy
temprano por las maanas; y no actuar de acuerdo con esa verdad cau-
sar grandes y penosos inconvenientes antes de que ese mismo pueblo
se resuelva a actuar de acuerdo con ella.
y dnde es este afilosfico grueso de la humanidad ms variado en
su composicin que en los Estados Unidos? Para conocer la mentalidad
pblica de este pas, necesitaramos conocer la mente, no slo de los
estadunidenses de vieja cepa, sino tambin de los irlandeses, los alema-
nes, los negros. Para que la nueva doctrina pueda afirmar el pie, debe-
remos influir sobre mentes forjadas en todo molde de razas, mentes que
han heredado todas las tendencias del ambiente, forjadas por las his to-
rias de multitud de naciones, clidas o heladas, cerradas o extendidas
por casi todos los climas del mundo.
Hasta aqu, pues, la historia del estudio de la administracin y de las
condiciones peculiarmente difciles en que deberemos abordarla, si en-
tramos en ella. Cul es, entonces, el tema de este estudio, y cules son
sus objetos caractersticos?
II
El campo de la administracin es un campo de negocios. Est alejado de

la prisa y las pugnas de la poltica; en casi todos sus puntos se mantiene
apartado hasta del discutible terreno del estudio constitucional. Es parte
de la vida poltica slo hasta el punto en que los mtodos de la contadura
son parte de la vida de la sociedad; slo en la forma en que la maquinaria
es parte del producto fabricado. Pero al mismo tiempo se ha elevado

muy por encima del prosaico nivel del simple detalle tcnico por el
hecho de que, por obra de sus ms grandes principios, la administracin
est directamente conectada con las mximas perdurables de la sabidu-
ra poltica, con las verdades permanentes del progreso poltico.
El objeto del estudio de la administracin es salvar los mtodos eje-
cutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, y colocarlo
sobre fundamentos profundamente basados en principios estables.
Por esta razn, debemos considerar la reforma del servicio civil en sus
actuales etapas como mero preludio a una reforma administrativa ms
completa. Hoy estamos rectificando los mtodos para hacer nombra-
mientos; debemos seguir adelante para ajustar mejor las funciones eje-
cutivas y para prescribir mejores mtodos de organizacin y accin
ejecutivas. Por ello, la reforma del servicio civil slo es una preparacin
moral para lo que ha de seguir. La reforma est aclarando la atmsfe-
ra moral de la vida oficial al es tablecer la santidad del cargo p blico como
un depsito de la confianza pblica y, al hacer que el servicio est libre
de partidismos, est abriendo el camino para realizarlo de manera obje-
tiva. Al endulzar sus motivos, est hacindolo capaz de mejorar sus
mtodos de trabajo.
Permtaseme explayarme un poco sobre lo que he dicho del mbito
de la administracin. Lo ms importante que se debe observar es la
verdad en la que ya tanto y tan bien han insistido nues tros reformadores
del servicio civil, a saber, que la administracin se encuentra fuera de la
esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cues-
tiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la administracin,
sta no debe tolerar que se manipulen sus funciones.
Esta es una distincin de alta autoridad; eminentes escritores alema-
nes insis ten en ella corno algo natural. Por ejemplo, Biuntschli nos pide
separar la administracin, tanto de la poltica como del derecho.? La
poltica, dice, es la actividad del Estado"en cosas grandes y universa-
les", mientras que, "por otra parte, la administracin es la actividad del
Estado en cosas individuales y pequeas. As, la poltica es el mbito
especial del es tadista, y la adminis tracin lo es del funcionario tcnico".
"La poltica no hace nada sin la ayuda de la administracin", pero no
por ello la administracin es poltica. Mas no necesitarnos una autoridad
2 Politik, 5.467.
alemana para adoptar esta postura; felizmente, hoy la distincin entre

la administracin y la poltica es ya demasiado obvia como para necesi-
tar mayor anlisis.
Hay otra distincin que se debe elaborar en todas nuestras conclusio-
nes y que, aunque no sea ms que otro aspecto de la distincin que hay
entre administracin y poltica, no es tan fcil de tener a la vista: me
refiero a la distincin entre cuestiones constituconales y administrativas,
entre aquellos ajustes gubernamentales que son esenciales para el prin-
cipio constitucional y los que slo sirven de instrumento a los propsitos
-quiz cambiantes- de una conveniencia sabiamente adaptable.
No es fcil que a toda persona le quede claro dnde reside la adminis-
tracin en los diversos departamentos de cualquier gobierno sin entrar
en detalles tan numerosos que confunden, yen distinciones tan minu-
ciosas que distraen. No se pueden trazar lneas de demarcacin tan
precisas que separen de manera inequvoca las funciones administrati-
vas de las no administrativas, entre este y aquel departamento de go-
bierno, sin correr arriba y abajo entre diferentes alturas de distincin que
slo confunden y por densas selvas reglamentarias, aqu y all en torno
de "si" y "pero", "cuando" y "sin embargo", hasta que se pierdan por
completo para el observador comn, no acostumbrado a esta clase de
supervisin y, por consiguiente, no acostumbrado al empleo del teodo-
lito del anlisis lgico. Gran parte de la administracin pasa de incgnito
ante la mayor parte del mundo, pues se la confunde, hoy con"adminis-
tracin" poltica, y maana con principio constitucional.
Tal vez la facilidad de caer en esta confusin pueda explicar frases
como la de Niebuhr: "La libertad", nos dice, "depende incomparable-
mente ms de la administracin que de la constitucin" [Barthold Georg
Niebuhr (1776-1831) fue un historiador alemn]. A primera vista, se
presenta cierto en gran parte. Al parecer, la facilidad en el ejercicio real
de la libertad depende ms de disposiciones administrativas que de
garantas constitucionales; aunque las garantas constitucionales asegu-
ran por s solas la existencia de la libertad. Pero, pensndolo bien, es
cierto siquiera esto? La libertad no consis te ms en un fcil movimiento
funcional de lo que la inteligencia consis te en la facilidad y el vigor con
que se mueven los miembros de un hombre fuerte. Los principios que
rigen dentro del hombre, o la constitucin, son los resortes vitales de la
libertad o de la servidumbre. Como la dependencia y la sujecin se
encuentran sin cadenas, se ven aligeradas por cada invento sencillo de
un gobierno considerado y paternal, pero no por eso se transforman en

libertad. La libertad no puede vivir apartada del principio consti-
tucional; y ninguna administracin, por muy perfectos y liberales que
sean sus mtodos, podr ofrecer ms que una pobre falsificacin de la
libertad si se basa en principios no liberales de gobierno.
Una clara exposicin de la diferencia que hay entre la esfera del dere-
cho constitucional y el mbito de la funcin administrativa no debe dejar
lugar a confusiones; y es posible nombrar algunas normas aproximada-
mente definitivas sobre las cuales pueda edificarse tal opinin. La ad-
ministracin pblica es la ejecucin detallada y sistemtica de la ley
pblica. Toda aplicacin particular de la ley general es un acto de adminis-
tracin. Por ejemplo, la determinacin y el cobro de impuestos, el ahor-
camiento de un delincuente, el transporte y la entrega del correo, el
equipamiento y reclutamiento del ejrcito y de la marina, etc., son todos
ellos, obviamente, actos de administracin; pero las leyes generales que
dirigen estas cosas deben hacerse (no menos obviamente) fuera y por
encima de la adminis tracin. Los planes generales de la accin gu berna-
mental no son administrativos; la ejecucin detallada de dichos planes
s es administrativa. Por consiguiente, las constituciones se interesan
slo por aquellos instrumentos de gobierno que debe controlar la ley
general. Nuestra constitucin federal observa este principio al no decir
nada ni siquiera de los ms altos cargos puramente ejecutivos, al hablar
slo de ese Presidente de la Unin que debe compartir las funciones
legislativas y polticas del gobierno, y slo de aquellos jueces de la ms
alta jurisdiccin que deben interpretar y vigilar sus principios, y no de
aquellos que simplemente deben expresarlos.
Esta no es precisamente la distincin entre la Voluntad y el Hecho que
responde, porque el administrador debe tener y tiene una voluntad
propia en la eleccin de los medios necesarios para realizar su trabajo.
No es ni debe ser un simple instrumento pasivo. La distincin es entre
los planes generales y los medios especiales.
Hay, sin duda, un punto en que los es tudios administrativos invaden
un terreno constitucional, o al menos lo que parece un terreno consti-
tucional. El estudio de la administracin, visto desde un punto de vista
filosfico, est relacionado directamente con el estudio de la distribu-
cin apropiada de la autoridad constitucional. Para ser eficiente, deber
descubrir las disposiciones ms sencillas por las cuales se pueda exigir
responsabilidad, sin confusin posible, a sus funcionarios; la mejor ma-
nera de dividir la autoridad sin manipularla y la responsabilidad sin

oscurecerla. Y esta cuestin de la distribucin de la autoridad, cuando
se lleva a la esfera de las funciones supremas y originadoras del gobierno
es, obviamente, una cuestin constitucional fundamental. Si el estudio
administrativo puede descubrir los mejores principios en los cuales
basar semejante distribucin, habr hecho un servicio inapreciable al
estudio constitucional. Estoy convencido de que Montesquieu no dijo
la ltima palabra al respecto.
Descubrir el mejor principio para la distribucin de la autoridad es
de mayor importancia, quiz, en un sistema democrtico, donde los
funcionarios sirven a muchos seores, que en otros, donde slo sirven a
unos cuantos. Todos los soberanos desconfan de sus servidores, y el
pueblo soberano no es excepcin a la regla; pero, cmo disipar sus
sospechas mediante el conocimiento? Si esa desconfianza pudiera con-
vertirse en una sabia vigilancia, sera muy saludable; si esa vigilancia se
viera ayudada por la asignacin inconfundible de responsabilidades,
sera ciento por ciento benfica. La desconfianza en s misma nunca es
sana, ni en la mente privada ni en la pblica. Confianza esfuerza en todas
las relaciones de la vida; y as corno el cargo de reformador consti-
tucional consiste en crear condiciones de confianza, as corresponde al
organizador administrativo crear en la administracin unas condicio-
nes de responsabilidad bien definida que aseguren que es digna de
confianza.
y permtaseme decir que los grandes poderes y la discrecionalidad
sin obstculos me parecen condiciones indispensables de la responsa-
bilidad. La atencin pblica debe ser fcilmente dirigida, en cada caso
de buena o de mala administracin, hacia el hombre merecedor de elo-
gio o de censura. No hay peligro en el poder si no es irresponsable. Si
est dividido, asignado en partes a muchos, queda oscurecido; y si que-
da oscurecido, se torna irresponsable. Pero si est centrado en los jefes
del servicio y en los jefes de las ramas del servicio, fcilmente-se le vigila
y se le trae a cuentas. Si un hombre quiere conservar su cargo, debe lograr
un xito abierto y honrado, y si al mismo tiempo siente que se le ha
confiado una gran libertad para su ejercicio discrecional, cuanto mayor
sea su poder es menos probable que abuse de l y tanto ms se sentir
alentado, moderado y elevado por l. Cuanto menor sea su poder, ms
seguramente oscuro e inadvertido sentir que es su cargo, y con ms fa-
cilidad caer en la pereza.
Justo aqu entramos en el campo de esa pregunta, an ms grande:

la de las relaciones apropiadas entre la opinin pblica y la adminis-
tracin.
A quin se le dar la confianza oficial y por quin ser recompensa-
da? Debe el funcionario centrar enel pblico su necesidad de elogio y
su deseo de un ascenso o slo en la oficina de su superior? Se debe
llamar al pueblo para imponer la disciplina administrativa, as como se
le llama a fijar los principios constitucionales? Estas preguntas eviden-
temente tienen sus races en el que es, sin duda, el problema fundamen-
tal de todo este estudio: qu parte debe tener la opinin pblica en la
conduccin de la administracin?
La respuesta correcta parece ser que la opinin pblica debe desem-
pear el papel de crtico autorizado.
Pero, cul ser el mtodo con el que la autoridad deber hablar? Nues-
tra peculiar dificultad estadunidense al organizar la administracin no
est en el peligro de perder la libertad, sino en el peligro de no estar
dispuestos ni capacitados para separar sus hechos esenciales de sus
simples accidentes. Nuestro xito se torna dudoso por ese eterno error
nuestro: el de tratar de hacer demasiadas cosas por medio del voto. El
autogobiemo no consiste en meter la mano en todo, as como el gobierno
de una casa no consiste necesariamente en preparar los alimentos con
nuestras propias manos. A la cocinera debe drsele un gran poder dis-
crecional en cuanto a la administracin del fuego y de la estufa.
En aquellos pases en que an habr que instruir sobre sus privilegios
a la opinin pblica, y sin embargo acostumbrarla a hacer las cosas a su
manera, esta cuestin de la esfera de la opinin pblica es mucho ms
fcil de resolver que en este pas, donde la opinin pblica est muy
despierta y dispuesta a hacer las cosas, de todos modos, a su manera.
Resulta pattico ver todo un libro escrito por un profesor alemn de
ciencias polticas con el propsito de decir a sus conciudadanos: "Por
favor, frmense una opinin acerca de los asuntos nacionales"; pero de
un pblico tan modesto, al menos puede esperarse que sea muy dcil y
dispuesto a aprender de qu cosas no tiene derecho a pensar y hablar
imperativamente. Podr ser perezoso, pero no ser entrometido. Se so-
meter a ser instruido antes de tratar de instruir. Su educacin poltica
vendr antes que su actividad poltica. Yal tratar de instruir a nuestra
propia opinin pblica, estaremos ante un discpulo dispuesto a creerse
lo bastante instruido de antemano.
El problema consiste en hacer que la opinin pblica sea eficiente, sin

que sea entrometida. Ejercida directamente, en la supervisin de los
detalles cotidianos yen la eleccin de los medios diarios del gobierno,
la crtica pblica es, desde luego, un verdadero fastidio, como un rstico
al que se le confiara una maquinaria delicada. Mas, para vigilar las
grandes fuerzas de la poltica formativa, tanto en la poltica como en la
administracin, la crtica pblica es por completo sana y benfica y, de
hecho, indispensable. Dejemos que el estudio administrativo encuentre
los mejores medios de dejar este control a la crtica pblica y de excluirla
de toda otra interferencia.
Pero, se ha cumplido con todo el deber del estudio administrativo
cuando se ha enseado a la gente cul tipo de administracin debe
desear y exigir y cmo obtener lo que exige? No habra que pasar a
preparar a los candidatos para el servicio pblico?
Existe hoy, en este pas, un movimiento admirable en favor de la
educacin poltica universal. Pronto llegar la hora en que ninguna
universidad respetable pueda prescindir de una ctedra dignamente
ocupada de ciencia poltica. Pero la educacin as impartida slo llegar
hasta cierto punto. Multiplicar el nmero de inteligentes crticos del
gobierno, pero no crear un cuerpo competente de administradores.
Allanar el camino al desarrollo de un conocimiento slido de los prin-
cipios generales de gobierno, pero no necesariamente generar la capa-
cidad de dirigirlo. Es una educacin que tal vez equipe a los legisladores,
pero no a los funcionarios ejecutivos. Si queremos mejorar la opinin
pblica, que es la fuerza motriz del gobierno, debemos preparar mejores
funcionarios como aparato del gobierno. Si queremos colocar nuevas
calderas y mantener vivo el fuego que impulsa nuestra maquinaria gu-
bernamental, no debemos dejar que las antiguas ruedas y vlvulas y
pistones y bandas continen crujiendo y zumbando lo mejor que pue-
dan a las rdenes de la nueva fuerza. Debemos poner nuevas partes
doquiera que haya escasez de fuerza o de ajuste. Ser necesario organi-
zar la democracia enviando a hombres definitivamente bien preparados
a los exmenes de oposicin para el servicio pblico para que presenten
pruebas sobre su conocimiento tcnico. Pronto ser indispensable un
servicio civil que haya recibido una educacin verdaderamente tcnica.
Yo s que un cuerpo de servidores civiles preparados y capacitados
de manera especial despus de su nombramiento hasta formar una or-
ganizacin perfeecionada, con la jerarqua apropiada y la disciplina
caracterstica, les parece a muchos hombres reflexivos que es una inicia-

tiva que contiene elementos que pueden combinarse para formar una
clase oficial ofensiva, un cuerpo distinto, semicorporativo, cuyas sim-
patas estarn divorciadas de las de un pueblo progresista y de espritu
libre, con corazones ajus tados a la es trechez de un burocratismo intran-
sigente. Sin duda, semejante clase sera odiosa y daina en los Estados
Unidos. Toda medida destinada a producirla nos parecera reaccionaria
y de locura.
Pero temer a la creacin de un burocratismo dominante y no liberal
como resultado de los estudios que propongo es perder de vista por
completo el principio en el que ms deseo insistir. Ese principio es que
la administracin en los Estados Unidos debe ser, en todos los puntos,
sensible a la opinin pblica. Un organismo de funcionarios debida-
mente preparados que sirvan mediante su buena conducta, es algo que
en todo caso necesitamos: es una clara necesidad de empresa. Pero el
temor de que semejante organismo sea ajeno al espritu estadunidense
se desvanece en el momento mismo en que se pregunta: qu constituye
una buena conducta?, pues esa pregunta obviamente lleva consigo su
propia respuesta. Una lealtad firme y sincera a la poltica del gobierno
al que sirven constituir una buena conducta. Esa poltica no tendr
ninguna mancha de burocratismo. No ser creacin de funcionarios
permanentes, sino de estadistas cuya responsabilidad ante la opinin
pblica ser directa e inevitable. La burocracia slo puede existir cuando
todo el servicio del Estado est lejos de la vida poltica comn del pueblo,
tanto sus jefes como los que forman sus filas. Sus motivos, sus objetos,
su poltica, sus normas, tienen que ser burocrticos. Sera difcil sealar
ejemplos de exclusividad y arbitrariedad descaradas de parte de los
funcionarios que prestan servicio a las rdenes de un jefe de departa-
mento que en realidad sirve al pueblo, como deben hacerlo todos nues-
tros jefes de departamento. Por otra parte, sera fcil mostrar otros ejem-
plos, como el de la influencia de Stein en Prusia, donde el liderazgo de
un estadista imbuido de un autntico espritu pblico transform unos
cargos arrogantes y pasajeros en instrumentos de gobierno justo imbui-
dos del espritu pblico.
Para nosotros, lo ideal es un servicio civil tan culto yautosuficiente
que acte con buen sentido y con vigor, y que sin embargo est tan
ntimamente relacionado con el pensamiento popular, por medio de
elecciones y de constante asesoramiento pblico, que considere absolu-

tamente improcedente toda arbitrariedad o espritu de clase.
III
Despus de haber revisado en cierto modo el tema y objetos de es tudio

de la administracin, qu debemos concluir acerca de los mtodos ms
apropiados para ella, sus puntos de vista ms ventajosos?
El gobierno est tan cerca de nosotros, es algo que forma parte hasta
tal punto de nuestro quehacer cotidiano, que nos resulta difcil ver la
necesidad de que se le estudie desde una perspectiva filosfica, o siquie-
ra el propsito exacto de tal estudio, en caso de emprenderse. Llevamos
ya de pie demasiado tiempo como para estudiar apenas ahora el arte de
caminar. Somos un pueblo prctico, hecho tan apto, tan adepto al auto-
gobierno por siglos de preparacin experimental, que casi no podemos
percibir ya la torpeza del sistema particular que podemos estar utilizan-
do, simplemente porque nos es muy fcil emplear cualquier sistema. No
estudiamos el arte de gobernar: gobernamos. Pero ni siquiera unos ge-
nios no preparados para la administracin nos salvarn de cometer
tristes errores en materia de administracin. Aunque demcratas por
una larga herencia y por repetida eleccin, an somos unos demcratas
muy verdes. Por muy vieja que sea la democracia, su organizacin sobre
una base de ideas y condiciones modernas sigue siendo una labor incon-
clusa. El Estado democrtico an tiene que equiparse para soportar esas
enormes cargas de la administracin que las necesidades de esta poca
industrial y comercial estn acumulando con tal rapidez. Sin estudios
comparativos de gobierno, no podemos librarnos del error de que la
adminis tracin se sos tiene sobre una base esencialmente dis tinta en un
Estado democrtico, de aquella en que se levanta en un Estado no de-
mocrtico.
Despus de tal estudio, podremos conceder a la democracia el honor
de determinaren ltima instancia, por debate, todas las cuestiones esen-
ciales que afectan al bien pblico, de fundar todas las estructuras polti-
cas en la voluntad general; pero slo habremos encontrado una regla de
buena administracin para todos los gobiernos por igual. Respecto a las
funciones administrativas, todos los gobiernos tienen una gran seme-
janza estructural; ms an, si se quiere que sean uniformemente tiles
EL ESTIJOlO DE LA ADMINISTRACIN 93
y eficientes, deben tener una gran semejanza estructural. Un hombre libre

tiene los mismos rganos corporales, las mismas partes ejecutivas que
un esclavo, por muy distintos que puedan ser sus motivos, sus servi-
cios y sus energas. Monarquas y democracias, radicalmente distintas
que sean en otros aspectos, en realidad tienen asuntos muy semejan-
tes que atender.
Hoy ya no hay peligro en insistir en esta real semejanza de todos los
gobiernos, porque stos son das en que fcilmente se exponen y contie-
nen todos los abusos del poder en pases como el nuestro, con una
mentalidad pblica audaz, alerta e inquisitiva, y con una autodepen-
dencia popular tan robusta como nunca existi antes. Somos lentos
en apreciar esto, pero no es difcil verlo. Intntese imaginar un gobier-
no personal en los Estados Unidos. Es como pretender imaginar uncul-
to nacional a Zeus. Nuestra imaginacin es demasiado moderna para
aceptarlo.
. Pero adems de la seguridad, es necesario ver que en todos los gobier-
nos por igual los fines legtimos de la administracin son los mismos,
para que no nos atemorice la idea de buscar instrucciones y sugerencias
en sistemas extranjeros de administracin; para librarnos de la apren-
sin de que, por casualidad, fusemos a tomar a ciegas algo incompati-
ble con nuestros principios. Estn ciegos y extraviados quienes denun-
cian que hay intentos de trasplantar sistemas extranjeros a este pas. Es
imposible, pues simplemente no creceran aqu. Mas, por qu no ha-
bramos de emplear aquellas partes de las invenciones extranjeras de
que carecemos, si nos pueden servir de algn modo? No estamos en
peligro de utilizarlas de un modo ajeno. Trajimos de otros lugares el
arroz, pero no lo comemos con palillos. Trajimos todo nuestro idioma
poltico de Inglaterra, pero excluimos las palabras"rey" y "lord". Qu
originamos aqu, salvo la accin del gobierno federal sobre los particu-
lares, y algunas de las funciones de la Suprema Corte federal?
Podemos tornar prestada la ciencia de la administracin con seguri-
dad y provecho con slo leer todas las diferencias fundamentales de las
condiciones en sus lemas esenciales. Slo tenemos que filtrarla por me-
dio de nuestras constituciones, que pasarla por el fuego lento de la crtica
y evaporar los gases ajenos a nosotros.
S que en algunos espritus concienzudamente patriticos hay un
oculto temor de que estudiar los sistemas europeos pueda mostrarnos
que ciertos mtodos extranjeros son mejores que algunos estaduniden-
ses, y no es difcil comprender ese temor. Pero no quisiramos recono-

cerlo en cualquier compaa.
Por todo ello, es tanto ms necesario insistir en librarnos de todos los
prejuicios que hay en contra de buscar en algn lugar del mundo, salvo
en el interior, sugerencias para este estudio, porque en ninguna otra
parte en el campo de la poltica, al parecer, podemos usar con mayor
seguridad el mtodo histrico comparativo que en este mbito de la
administracin. Tal vez cuanto ms nuevas sean las formas que estudie-
mos, sea tanto mejor. Aprenderemos antes las peculiaridades de nues-
tros propios mtodos. Nunca podremos aprender ni nuestras propias
flaquezas ni nuestras propias virtudes comparndonos slo con noso-
tros mismos. Estamos demasiado habituados a la apariencia y al proce-
dimiento de nuestro propio sistema como para percibir su autntica
significacin. Acaso tambin el sistema ingls sea demasiado semejante
al nuestro para utilizarlo como ilustracin con el mayor provecho. En
conjunto, lo mejor ser alejarnos de nuestra propia atmsfera y estudiar
con sumo cuidado sistemas como los de Francia y Alemania. Si vemos
nuestras propias instituciones a contraluz de dichos medios, nos contem-
plaremos como los extranjeros pueden vernos a nosotros si nos miran
sin prejuicios. De nosotros, mientras slo nos conozcamos a nosotros
mismos, no sabemos nada.
Obsrvese que es la distincin ya establecida entre administracin y
poltica, la que hace tan seguro al mtodo comparativo en la esfera de la
administracin. Cuando estudiamos los sistemas administrativos de
Francia y de Alemania sabiendo que no vamos en busca de principios
polticos, no deben importarnos un pice las razones constitucionales o
polticas que dan franceses o alemanes de sus prcticas cuando nos las
explican. Si yo veo a un criminal afilando un cuchillo, puedo copiar su
modo de afilar el cuchillo sin imitar sus probables intenciones de come-
ter un asesinato; y as, si yo veo a un monrquico empedernido que
administra bien una oficina pblica, puedo aprender sus mtodos ad-
ministrativos sin modificar para nada mis ideas republicanas. l puede
servir a su rey; yo seguir sirviendo al pueblo, pero me gustara servir a
mi soberano tan bien como l sirve al suyo. Con esta distincin a la vista,
es decir, estudiando la administracin como medio de poner nuestra
propia poltica en la prctica conveniente, como medio de hacer que lo
democrticamente poltico se una con lo administrativamente posible,
estaremos en terreno perfectamente seguro y podremos aprender, sin
error, lo que los sistemas extranjeros tengan que ensearnos. Invente-

mos as un peso de ajuste para nuestro mtodo comparativo de estudio.
Podremos escudriar as la anatoma de los gobiernos extranjeros sin
el temor de introducir en nuestras venas alguna de sus enfermeda-
des; disequemos los sistemas ajenos sin miedo a envenenamiento de la
sangre.
Nuestra propia poltica debe ser la piedra de toque de todas las teo-
ras. Los principios en los cuales debe basarse una ciencia de la adminis-
tracin para los Estados Unidos deben ser los que tengan en el corazn
una poltica democrtica. Y, de acuerdo con la costumbre estaduniden-
se, todas las teoras generales debern, como teoras, permanecer mo-
destamente en segundo plano, no nada ms en la discusin abierta, sino
tambin en nuestros propios espritus, para evi tar que las opiniones que
slo son satisfactorias para las normas de la biblioteca no sean emplea-
das en forma dogmtica, como si tambin fuesen tan satisfactorias para
las normas de la poltica prctica. Los recursos doctrinarios deben ceder
el lugar a las prcticas demostradas. Las disposiciones no slo sancio-
nadas por una experiencia concluyente en otras partes, sino tambin
afines al uso estadunidense, deben ser preferidas sin vacilacin sobre la
perfeccin terica. En pocas palabras, en primer lugar debe venir el arte
de gobierno, firme y prctico, y en segundo lugar la doctrina de gabinete.
El" quehacer" cosmopolita debe estar regido siempre por el "cmo ha-
cerlo" estadunidense.
Nuestro deber es dar la mejor vida posible a una organizacinfederal,
a sistemas dentro de sistemas; hacer que los gobiernos del poblado, la
ciudad, el condado, el estado y la nacin vivan con fuerza similar y con
una salud asegurada por igual, mantenindose cada uno indiscutible-
mente como su propio seor, y sin embargo haciendo que todos sean
interdependientes y cooperativos, que combinen la independencia con
la ayuda mutua. La tarea es tan grande e importante que debe atraer a
nuestros mejores talentos.
Este entrelazamiento de gobierno autnomo local con autogobierno
federal es un concepto por completo moderno. No es como las disposi-
ciones de la federacin imperial de Alemania. All, el gobierno local an
no es plena y localmente autogobierno. La burocracia se ajetrea en todas
partes. Su eficiencia brota de su esprit de corps, del cuidado de mantener
una obediencia sumisa a la autoridad de un superior o, en el mejor de
los casos, de una conciencia sensible. All, el burcrata no sirve al pbli-
co sino a un minis tro irresponsable. Para nosotros, la pregunta es cmo

nuestra serie de gobiernos dentro de gobiernos se debe administrar de
tal modo que siempre vaya en inters del funcionario pblico servir bien
no slo a su superior, sino tambin a la comunidad, con los mejores
esfuerzos de su talento y el mejor servicio de su conciencia. Cmo
prestar ese servicio de modo que satisfaga su inters ms prosaico de
contribuir abundantemente a su mantenimiento, a su inters ms caro
fomentando su ambicin, y a su inters ms elevado favoreciendo su
honor y estableciendo su reputacin? Y cmo se har esto tanto para la
parte local como para el todo nacional?
Si resolvernos este problema, volveremos a encabezar el mundo. Exis-
te una tendencia -no es verdad?-, una tendencia todava confusa,
pero ya impulsiva y claramente des tinada a prevalecer, primero, hacia
la confederacin de partes de imperios corno el britnico y, por ltimo,
de los propios grandes estados. En lugar de una centralizacin del poder
deber haber una vasta unin, con una divisin tolerada de prerrogati-
vas. sta es una tendencia hacia el tipo estadunidense: de gobiernos
unidos con gobiernos para la bsqueda de propsitos comunes en una
honrosa igualdad y una honorable subordinacin. As como los princi-
pios de la libertad civil estn por doquier fomentando mtodos de go-
bierno similares; y si los estudios comparativos de los modos y medios
de gobierno deben capacitarnos para ofrecer sugerencias prcticas que
combinen la apertura y el vigor de la administracin de tales gobiernos
con una dispuesta docilidad a toda posible crtica pblica bien sosteni-
da, habrn demostrado ser dignos de encontrarse entre las materias ms
elevadas y fructferas de los grandes departamentos del estudio de la
poltica. Tengo confianza en que dichas sugerencias darn resultado.
n. POLTICA Y ADMINI5TRACIN*
FRANI< J. GOOONW
SIANAUZAMOS la organizacin de cualquier gobierno concreto, descubri-

remos que existen tres tipos de autoridades que se dedican a ejecutar la
voluntad' del Estado. Son, en primer lugar, las autoridades que aplican
la ley en casos concretos, cuando surgen controversias causadas por ciu-
dadanos privados o autoridades pblicas que no observaron los dere-
chos de los dems. A tales autoridades se les conoce como autoridades
judiciales. Vienen en segundo lugar las autoridades encargadas de su-
pervisar que se cumpla la voluntad del Estado, a las que se suele llamar
autoridades ejecutivas. Por ltimo, ahestn las autoridades que atien-
den a las actividades cientficas, tcnicas y, por decirlo as, comerciales
del gobierno, y que en todos los pases en que tales actividades han
cobrado importancia se conocen como autoridades administrativas.
Conforme el gobierno se vuelve ms complejo, estas tres autoridades,
todas las cuales se dedican a que se cumpla la voluntad del Estado,
tienden a diferenciarse cada vez ms. Las primeras en dis tinguirse fue-
ron las autoridades judiciales, y su diferenciacin no slo es la primera
en el tiempo; tambin es la ms clara. De hecho, es tan clara en algunos
ejemplos que ha llevado a muchos estudiosos, como ya se ha sealado,
a considerar la actividad de las autoridades judiciales como un poder o
una funcin del gobierno por separado.
Ya se ha dicho bastante, segn se cree, para mostrar que hay dos
funciones distintas de gobierno, y que su diferenciacin resulta en otra
distincin (aunque menos completa) de los rganos del gobierno apor-
tados por el sistema formal de gobierno. Estas dos funciones de gobierno
pueden designarse, por conveniencia, respectivamente como Poltica y
Administracin. La poltica se relaciona con las expresiones de la volun-
* PoliticsandAdministration:A Study in Goternment, Nueva York, Russell and Russell,

1900, pp. 17-26.
97
98 LAS PRIMERAS VCX:::ES
tad del Estado. La administracin se relaciona con la puesta en prctica

de esas medidas.
Desde luego, es verdad que el significado que aqu se atribuye a la
palabra"poltica" no es el que le han atribuido casi todos los que escriben
sobre poltica. Al mismo tiempo, se presupone que el sentido en que aqu
se emplea"poltica" es aquel en que 10 emplea la mayora de la gente en
cuestiones ordinarias. De este modo, el diccionario Century define a la
"poltica" como:
En el sentido ms restringido y habitual, el acto o vocacin de guiar o influir

las polticas de un gobierno mediante la organizacin de un partido entre
sus ciudadanos, lo que incluye, por tanto, no slo la tica del gobierno sino,
ms especiahnente y a menudo con exclusin de principios ticos, el arte de
influir sobre la opinin pblica, atraer y conservar a los votantes y obtener
y distribuir un patrocinio pblico, en la medida en que la posesin de los
cargos pueda depender de las opiniones polticas o de los servicios polticos
de los ciudadanos.
Tal vez no sea tan necesaria una explicacin del trmino"administra-

cin", ya que en la jerga cientfica an no ha adquirido un significado
tan fijo como "poltica". Block, en su Dictionnaire del'.administration fran-
caise, define"administration" como: "L'ensemble des services publi-
ques destins lconcourir l l'excution de la pense du gouvernement
et l l'application des lois d'intret general" [el conjunto de los servicios
pblicos destinados a concurrir a la ejecucin del pensamiento del go-
bierno y a la aplicacin de las leyes de inters general]. El diccionario
Century nos dice: "El deber o deberes del administrador; explcitamente,
las funciones ejecutivas de gobierno, consistentes en el ejercicio de todos
los poderes y deberes de gobierno, generales y locales, que no sean
legislativos ni judiciales" .
Se habr notado que ambas definiciones subrayan el hecho de que la
poltica tiene que ver con guiar o influir en la poltica gubernamental,
mientras que"administracin" tiene que ver con la aplicacin de dichas
medidas. Son estas funciones las que aqu deseamos diferenciar, y para
las cuales. se han elegido los trminos"poltica" y "administracin".
Por desgracia, el empleo del trmino"administracin" en este con-
texto resulta un tanto engaoso, pues cuando la palabra va acompaada
por el artculo definido, tambin se la emplea para indicar una serie de
autoridades gubernamentales. En el habla popular, "la administracin"
POLfnCA y ADMINISlRACIN 99
significa las ms importantes autoridades ejecutivas o administrativas.

Por consiguiente, cuando se emplea administracin" como indicativa
If
de funcin, suele traer la idea de que esta funcin del gobierno se en-
cuentra en exclusiva en el trabajo de lo que por lo comn llamamos las
autoridades ejecutivas o administrativas. stas, a su vez, suelen consi-
derarse limitadas al cumplimiento de la funcin de administracin. Sin
embargo, tal es rara vez el caso en cualquier sistema poltico y, particu-
larmente, no es el caso en el sistema gubernamental estadunidense. La
legislatura de los Estados Unidos cumple muy a menudo con la funcin
de administracin mediante su facultad de aprobar leyes especiales. El
Ejecutivo estadunidense ejerce una influencia importante sobre el cum-
plimiento de la funcin de la poltica, mediante el ejercicio de su facultad
de veto.
Adems, en los Estados Unidos, las palabras administracin" y ad-
If If
ministrativo" como indicadores de una funcin gubernamental suelen

ser empleadas por los tribunales en un sentido muy laxo. En los tiempos
en que se formaba nuestro sistema gubernamental, como ya se ha dicho,
se hizo un intento por incorporarle el principio de separacin de pode-
res. La que haba sido una teora un tanto nebulosa de ciencia poltica se
convirti, as, en una rgida doctrina jurdica. La que haba sido una
teora poltica bastante atractiva en su forma nebulosa se convirti, de
inmediato, en intolerable e inaplicable regla de ley.
Para evitar los inconvenientes que resultaban del intento de aplicarla
lgicamente a nuestro sistema gubernamental, los jueces de los Estados
Unidos se han acostumbrado a llamar administrativo" a todo poder
If
que, a sus ojos, no sea exclusiva e incondicionalmente legislativo, ejecu-

tivo o judicial, y a permitir que ese poder sea ejercido por cualquier
autoridad.'
Aunque esta costumbre de los jueces haga un tanto lamentable la
eleccin del' trmino administracin", al mismo tiempo nos indica el
If
hecho (al que ms de una vez se ha prestado atencin) de que, aun

cuando es clara la diferenciacin de dos funciones de gobierno, resulta
imposible asignar tales funciones a autoridades separadas.
Por ltimo, la diferente posicin asignada en distintos estados al r-
gano al cual se ha confiado la mayor parte del trabajo de cumplir la
1 Bondy, "Sepatll6on oE Govetnment Pewers", Columbia College Series in Hislory,

Economics andPublK: UnuS, pp. 202 ss.
voluntad del Estado ha dado por resultado, en los diversos estados,

conceptos totalmente dis tintos de lo que en general se ha llamado admi-
nistracin. Pues se ha concebido la administracin como la funcin de
ejecutar, es decir, la autoridad ejecutiva. Sin embargo, recientemente
algunos escritores sobre administracin han visto que, desde el punto
de vista de la especulacin terica tanto como desde el de la convenien-
cia prctica, no se debe considerar a la administracin simplemente
como una funcin de la autoridad ejecutiva, es decir, la autoridad de
gobierno que, de acuerdo con el derecho positivo, es la autoridad ejecu-
tora. Se ha visto que, por lo contrario, la administracin es la funcin de
cumplir la voluntad del Estado. En ciertos aspectos puede ser mayor y
en otros sentidos menos extendida que la funcin de la autoridad ejecu-
tora como queda determinada por el derecho positivo.
Hay, aS,en todos los sistemas gubernamentales, dos funciones bsi-
cas o ltimas de gobierno, o sea, la expresin de la voluntad del Estado
y el cumplimiento de dicha voluntad. Tambin existen rganos separa-
dos en todos los estados, cada uno de los cuales se dedica principalmente
a cumplir una de estas funciones. Y estas funciones son, respectivamen-
te, la Poltica y la A.dministracin.
LA FUNCIN DE LA POLTICA
Como se ha mostrado, la funcin de la poltica consiste en la expresin

de la voluntad del Estado. Sin embargo, su cumplimiento no puede
confiarse exclusivamente a cualquier autoridad o a cualquier conjunto
de autoridades del gobierno. Por otra parte, tampoco puede limitarse
cualquier autoridad o conjunto de autoridades exclusivamente a su
cumplimiento. Por tanto, el principio de separacin de poderes en su for-
ma extrema no puede ser base de ninguna organizacin poltica concre-
ta, pues este principio exige que existan autoridades separadas de go-
bierno, cada una de las cuales se limitar a cumplir con una de las
funciones de gobierno que se hayan diferenciado. Sin embargo, la ver-
dadera necesidad poltica exige que haya armona entre la expresin y
el cumplimiento de la voluntad del Estado.
La falta de armona entre la ley y su ejecucin da por resultado la
parlisis poltica. Una regla de conducta, es decir, una expresin de la vo-
luntad del Estado, se reduce prcticamente a nada si no se ejecuta. Es
POLTICA Y ADMINISTRACIN 101
un mero brutum fulmen. Por otra parte, el cumplimiento de una regla de

conducta que no es expresin de la voluntad del Estado es, en realidad,
un ejercicio a cargo de la autoridad competente, de su derecho de expre-
sar la voluntad del Estado.
Ahora bien, para que se d esta armona entre la expresin y l~ ejecu-
cin de la voluntad del Estado habr que sacrificar la independencia del
organismo que expresa la voluntad del Estado o la del que la cumple. O
la autoridad ejecutante queda subordinada a la autoridad que la expre-
sa, o esta autoridad queda sometida al dominio de la autoridad ejecu-
tante. Slo de esta manera habr armona en el gobierno. Slo as la
expresin de la verdadera voluntad del Estado podr ser una autntica
regla de conducta generalmente observada.
Por ltimo, el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecu-
tante la que se subordine a la autoridad expresiva, ya que por la natura-
leza misma de las cosas, esta ltima puede volverse mucho ms repre-
sentativa del pueblo que la autoridad ejecutante.
En otros trminos, la necesidad poltica prctica hace imposible la
consideracin de la funcin de la poltica aparte de la administracin.
La poltica debe tener un cierto dominio sobre la administracin, em-
pleando ambos trminos en los sentidos latos que hasta aqu se les han
asignado. El hecho de que una relacin as deba existir entre las dos
funciones ltimas del gobierno puede verse cuando examinamos el des-
arrollo poltico de cualquier Estado.
Si con la esperanza de impedir que la poltica influya sobre los detalles
de la administracin, se hace un intento por establecer la separacin
legal de los principales organismos gubernamentales encargados de
estas dos funciones, respectivamente, surge una tendencia a desarrollar
extralegalmente el control necesario. Y tal es el caso en el sistema poltico
estadunidense.
El sistema poltico estadunidense se basa, en gran parte, en el princi-
pio fundamental de la separacin de los poderes gubernamentales. Ha
sido imposible que el necesario control de la poltica sobre la adminis-
tracin se desarrolle dentro del sistema gubernamental formal por causa
de la posicin independiente asignada por el derecho constitucional a
los funcionarios ejecutivos y administrativos. Por tanto, ese control se
ha desarrollado en el sistema de partidos. El partido poltico estadu-
nidense se ocupa tanto en la eleccin de funcionarios administrativos y
ejecutivos como en la eleccin de organismos reconocidos como de ca-
rcter claramente poltico, ya que tienen que ver con la expresin de la

voluntad del Estado. De este modo, el sistema de partidos logra la ar-
mona entre las funciones de la poltica y de la administracin, esa
armona que debe existir si se quiere que el gobierno funcione bien. 2
Por otra parte, si en el sistema gubernamental no se intenta establecer
la separacin de poltica y administracin, y si las instituciones guber-
namentales nc reciben una forma relativamente inflexible y fija por
medio de una constitucin escrita, el control y la supervisin de la fun-
cin administrativa tienden a ser quedar en manos del organismo gu-
bernamental que cumple la funcin poltica.
2 H. J. Ford, en su libro The Rise and Gnnoth 01American Politics, obra sumamente
valiosa e interesante, fue el primer escritor en llamar la atencin acerca de que este deber
importantsimo fue absorbido por el partido poltico en el sistema de gobierno de los
Estados Unidos.
lII. LA ADMINISTRACIN CIENTFICA*
FREDERICK W. T AYLOR
LaQUE intentar demostrarles y aclararles es que, cuando los principios

de la administracin cientfica son debidamente aplicados y se les ha de-
dicado un tiempo suficiente para que sean realmente eficaces, en todos
los casos debern producir resultados mucho ms grandes y mejores,
tanto para el patrn corno para los empleados, de los que pudiera obte-
nerse incluso en ese rarsimo tipo de administracin que yo he estado
esbozando, a saber, la administracin de " iniciativa y de incentivo" en
que quienes es tn del lado de la administracin, deliberadamente ofre-
cen grandes incentivos a sus trabajadores y, a su vez, stos responden
trabajando lo mejor que pueden, en todo momento, en inters de sus
patrones.
Deseo mostrarles que la administracin cientfica es aun mejor que
este taro tipo de administracin.
La primera gran ventaja que la administracin cientfica tiene sobre
la administracin de iniciativa y de incentivo es que, en la administra-
cin cientfica, la iniciativa de los trabajadores -es decir, su trabajo
arduo, su buena voluntad y su ingenio- se obtiene prcticamente con
absoluta regularidad, mientras que, aun en el mejor de los antiguos tipos
de administracin, esta iniciativa slo se obtiene en forma espordica y,
hasta cierto punto, irregular. Sin embargo, obtener as la iniciativa de los
trabajadores es la menor de las dos grandes causas que hacen que la
administracin cientfica sea mejor para ambas partes que el tipo anti-
guo de administracin. Con mucho, la mayor ganancia de la adminis-
tracin cientfica se debe a las nuevas, enormes y extraordinarias cargas
y deberes que voluntariamente aceptan los que estn del lado de la
administracin.
Estas nuevas cU'gas Ynuevos deberes son tan inslitos y tan grandes
.. Testimonio ante la Cmara de Representantes de los Estados Unidos, 25 de enero
de 1912
103
que resultan casi inconcebibles para las personas habituadas a adminis-

trar a la vieja usanza. Estos deberes y cargas, aceptados voluntariamente
y de acuerdo con la administracin cientfica por quienes estn del lado
de la administracin, se han dividido y clasificado en cuatro grupos
diferentes, y estos cuatro tipos de nuevos deberes asumidos por la ad-
ministracin se han llamado (con razn o sin ella) los "principios de la
administracin cientfica" .
El primero de estos cuatro grupos de deberes asumidos por la admi-
nistracin es el acopio deliberado, por los que estn del lado adminis-
trativo, de toda la gran masa de conocimiento tradicional que en el
pasado estaba en las cabezas de los obreros y en la habilidad y capacidad
fsica del trabajador, que las haba adquirido por aos de experiencia. El
deber de recabar toda esta gran masa de conocimiento tradicional y
luego registrarlo, tabularlo y por ltimo, en muchos casos, reducirlo a
leyes, reglas y hasta a frmulas matemticas, fue asumido voluntaria-
mente por los administradores cientficos. Despus, cuando estas leyes,
reglas y frmulas se aplican al trabajo cotidiano de todos los trabajado-
res del establecimiento merced a la cooperacin ntima y alegre de quie-
nes estn en el lado administrativo, se tiene por resultado, invariable-
mente, que se rinda una mucho mayor produccin por hombre, as como
un producto de mejor y superior calidad; en segundo lugar, permiten a
la compaa pagar salarios mucho ms altos a sus trabajadores, y en
tercero, producen una mayor ganancia a la empresa. As, al primero de
estos principios podemos llamarlo el desarrollo de una ciencia que ven-
ga a remplazar al antiguo conocimiento emprico de los trabajadores, es
decir, el conocimiento que tenan los trabajadores y que en muchos casos
era tan exacto como el que finalmente se obtuvo por medio de la admi-
nistracin pero que los trabajadores, no obstante, en 999 casos de cada
1 000, conservaban en la cabeza, y del que no exista un registro perma-
nente ni completo.
Se ha planteado una muy grave objecin al uso del trmino "ciencia"
en este contexto. Me divierte mucho ver que esta objecin procede casi
siempre de los profesores de este pas. Les irrita el empleo de la palabra
ciencia para algo tan trivial como los acontecimientos ordinarios y coti-
dianos de la vida. Creo que la respuesta adecuada a esta crtica es citar
la definicin recin dada por un profesor al que generalmente se reco-
noce como cientfico tan profundo como cualquiera de este pas: el pro-
fesor McLaurin, presidente del Instituto Tecnolgico de Boston, que
LA ADMINISTRACIN CIENrFICA 105
hace poco defini la palabra ciencia como"conocimiento clasificado u

organizado de cualquier ndole". Y sin duda, el acopio de un conoci-
miento que, como ya se dijo, haba existido pero que se encontraba sin
clasificar en las mentes de los trabajadores, y luego su reduccin a leyes
y reglas y frmulas representa, sin duda, la organizacin y clasificacin
de conocimiento, aun cuando llamarlo ciencia pueda no recibir la apro-
bacin de algunas personas.
El segundo grupo de deberes voluntariamente aceptados por el lado
de la administracin, de acuerdo con una administracin cientfica/es
la seleccin cientfica y luego el desarrollo progresivo de los trabajado-
res. Se vuelve deber de la administracin estudiar deliberadamente el
carcter, la naturaleza y el desempeo de cada trabajador, con vistas a
encontrar sus limitaciones, por una parte, y (aun de mayor importancia)
sus posibilidades de desarrollo, por la otra. Y luego, no menos delibera-
da y sistemticamente, entrenar y ayudar y ensear a este trabajador,
dndole cuando sea posible las oportunidades de avance que a la postre
le permitirn hacer el tipo ms elevado, interesante y lucrativo de trabajo
al que se presten sus habilidades naturales, y que estar abierto a l en
la compaa particular donde est empleado. Esta seleccin cientfica
del trabajador y de su desarrollo no es un solo acto; ocurre ao tras ao
y es tema de continuo estudio de parte de la administracin.
El tercero de los principios de la adminis tracin cientfica consis te en
llevar a unirse ciencia y los trabajadores cientficamente seleccionados
y preparados. Digo "llevar" de propsito, porque podemos desarrollar
toda la ciencia que queramos y podemos seleccionar y preparar cient-
ficamente todo lo que queramos a los trabajadores, pero a menos que
alguno o algunos hombres unan la ciencia con los trabajadores, todo ese
trabajo habr sido intil. Todos estamos hechos de tal manera que unas
tres cuartas partes del tiempo trabajaremos de acuerdo con el mtodo
que mejor nos convenga; es decir, practicaremos la ciencia o no la prac-
ticaremos; haremos nuestro trabajo de acuerdo con las leyes de la ciencia
o a nuestro modo de siempre, segn consideremos que nos convenga, a
menos que alguien est ah para ver que lo hagamos de acuerdo con los
principios de la ciencia. Por ello he utilizado de propsito las palabras
"llevar a unirse a la ciencia y los trabajadores" . Sin embargo, es lamen-
table que esta palabra "llevar" tenga un sonido desagradable, un sonido
como decoaccin: y en cierto modo, cuando.lo omos por primera vez
perdemos el contacto con lo que hemos llegado a considerar como la
tendencia moderna. Ha pasado el tiempo de emplear la palabra llevar

con el sentido de forzar, en relacin con la mayor parte de las cosas; pero
creo que puedo suavizar esta palabra en su uso en este caso particular
diciendo que nueve dcimas partes de la dificultad de aquellos de no-
sotros que nos hemos dedicado a ayudar a la gente a pasar del antiguo
tipo de administracin a la nueva administracin -es decir, a la admi-
nistracin cientfica-, esas nueve dcimas partes de nuestra dificultad
han estado en "llevar" a los del lado de la administracin a ejecutar su
porcin justa del trabajo, y slo una dcima parte de nuestras dificulta-
des viene del lado de los trabajadores. Sin excepcin encontramos gran
oposicin del lado administrativo a cumplir con sus nuevos deberes, y
relativamente poca oposicin de parte de los trabajadores a cooperar en
sus nuevos deberes. De modo que la palabra "llevar" se aplica con mu-
cho mayor fuerza al lado de la administracin que al del obrero.
El cuarto de los principios de la administracin cientfica tal vez sea
el ms difcil de entender para el hombre comn, entre todos los princi-
pios de la administracin cientfica. Consiste en una divisin casi igual
del trabajo real del establecimiento entre los trabajadores, por una parte,
y la administracin, por la otra. Es decir, el trabajo que de acuerdo con
el antiguo tipo de administracin era hecho prcticamente todo por el
trabajador, de acuerdo con la nueva administracin se separa en dos
grandes divisiones, y una de ellas se entrega deliberadamente al lado de
los administradores. Esta nueva divisin del trabajo, esta nueva parte
del trabajo asumido por el lado administrativo, es tan grande que creo
que se la podr comprender mejor de manera numrica digamos que,
por ejemplo, en un taller de maquinaria que est haciendo un trabajo
intrincado -no me refiero a una compaa manufacturera sino a una
compaa de ingeniera; es decir, a un taller mecnico que construye
toda una variedad de mquinas y no se dedica a manufacturarlas sino a
construirlas- habr un hombre del lado de la administracin por cada
tres obreros. Es decir, esta inmensa parte del trabajo -un tercio- fue
quitada deliberadamente de manos del trabajador y entregada al bando
administrativo. Y gracias a esta autntica participacin de trabajo entre
los dos lados, ms que a ningn otro elemento, no haba habido una sola
huelga (hasta el verano pasado) desde que empez la administracin
cientfica. Una vez ms, en un taller de maquinaria, segn este nuevo
tipo de administracin, casi no hay acto o parte de trabajo efectuado por
un obrero que no vaya precedido y sucedido por algn acto de parte de
LA ADMINISTRACIN DENTFICA 107
alguien de la administracin. Durante todo el da, los actos del trabaja-

dor se entrelazan con actos correspondientes de la administracin. Pri-
mero, el obrero hace algo, y entonces un hombre de la administracin
hace algo. El de la administracin hace algo, y luego el obrero hace algo;
y de acuerdo con esta cooperacin ntima y personal entre los dos lados,
se vuelve prcticamente imposible tener una querella grave.
Desde luego, no quiero que esto se interprete como que nunca hay
querellas en la administracin cientfica. Hay algunas, pero son la gran
excepcin y no la regla. Y es absolutamente evidente que mientras los
obreros estn aprendiendo a trabajar de acuerdo con este nuevo sistema,
y mientras la administracin est aprendiendo a trabajar con este nuevo
sistema, mientras ambos estn aprendiendo, mientras cada parte apren-
de a cooperar de esta manera ntima con la otra, hay muchas oportuni-
dades de desacuerdo, de querellas y equvocos. Pero cuando ambas
partes han comprendido que es 'por completo imposible producir el
trabajo del establecimiento al ritmo apropiado y corregirlo y revisarlo
sin esta cooperacin ntima y personal; cuando ambos bandos compren-
den que es por completo imposible que uno tenga xito sin la coopera-
cin ntima y fraternal del otro, se reducen a un mnimo la friccin, los
desacuerdos y las querellas. Por eso creo que a la administracin cient-
fica se le puede llamar justa y verdicamente una adminis tracin en que
la armona es la regla y no la discordia.
Hay una ilustracin de la aplicacin de los principios de la adminis-
tracin cientfica con la que todos estamos familiarizados y que hemos
conocido desde nios, y creo que sta representa uno de los mejores
ejemplos de cmo se aplican los principios de la administracin cient-
fica. Me refiero a la administracin de un equipo estadunidense de beis-
bol de ligas mayores. En semejante equipo se encontrarn casi todos los
elementos de la administracin cientfica.
Puede verse, el gran desarrollo de la ciencia en cada pequeo acto que
efectan los jugadores en el campo de beis bol. Cada elemento del juego
ha sido objeto del estudio ms minucioso y ms ntimo de muchos hom-
bres y, por ltimo, la mejor manera de realizar cada acto que se hace en
el campo de beisbol ha sido convenida y establecida como norma por
todo el pas. A los jugadores no slo se les ha dicho el mejor modo de
hacer cada movimiento o jugada importante, sino que se les ha ensea-
do, supervisado y entrenado durante largos meses de trabajo esforzado.
y creo que cada persona que haya observado un juego de ligas mayores,
o que sepa algo sobre la administracin del moderno equipo de beisbol,

comprende plenamente la absoluta imposibilidad de ganar, as fuera
con el mejor equipo de jugadores que jams se haya reunido, a menos
que cada miembro del equipo obedezca las seales u rdenes del coach
y las obedezca al punto, cuando el coach las da; es decir, sin la coopera-
cin ntima de todos los miembros del equipo y de la administracin,
que es la caracterstica de la administracin cientfica.
IV. EL MOVIMIENTO EN PRO DE LA REFORMA
PRESUPUESTARIA EN LOS ESTADOS*
WILLIAM F. WILLOUGHBY
INTRODUCCIN: ELORIGEN DEL MOVIMIENTO
De pocos movimientos de reforma poltica es factible determinar con

precisin las causas a las que debe su ascenso o su fecha de origen. Si
buscamos una explicacin del movimiento moderno (que hoyes t en su
apogeo) en favor de la adopcin de un presupuesto entre varios cuerpos
gobernantes de los Estados Unidos como rasgo central y definitivo de
sus sistemas de administracin financiera, la encontraremos en cierto
nmero de movimientos ms o menos distintos que han encontrado en
este recurso un medio importante para alcanzar o promover el objeto
buscado.
El presupuesto como instrumento delademocracia
Entre stos, deber darse el primer lugar a ese esfuerzo continuo por
inventar vas mediante las cuales el gobierno popular (en el sentido de
que los asuntos del gobierno deben efectuarse de conformidad con la
voluntad popular) pueda convertirse en realidad, tanto de hecho como
de nombre. Casi es innecesario indicar que la voluntad popular no se
puede formular ni expresar con inteligencia, a menos que el pblico
tenga los medios adecuados para saber, en la actualidad, cmo se han
dirigido en el pasado los asuntos gubernamentales, cul es su estado
. actual y qu programas para el futuro estn considerndose. De todos
los medios inventados para satisfacer este requisito, ninguno se aproxi-
ma siquiera, en plenitud y eficiencia, a un presupuesto que ha sido
debidamente preparado. A la vez, ste sirve para dar a conocer las ope-
* The MOl'ement for Blldgetary Refoml in ihe States, Nueva York, D. Appleton and
Company for the Insttute for Government Research, 1918, pp. 1-8.
109
raciones pasadas, el estado actual y las propuestas futuras, asigna defi-

nitivamente la responsabilidad y aporta los medios de control. Por ello,
se justifica la afirmacin del profesor A. R. Hatton cuando dice:
Por encima y ms all de su relacin con la economa y la eficiencia en los

asuntos pblicos, [el presupuesto] puede convertirse en uno de los instru-
mentos ms poderosos de la democracia. Dado por 10 menos el sufragio
masculino, cualquier gobierno organizado en tal forma que produzca y
cumpla con un sistema de presupuesto cientfico ser susceptible de un
extenso e inteligente control popular. Por 10 contrario, aquellos gobiernos
que -cualesquiera que sean sus otras virtudes- no aporten mtodos pre-
supuestarios adecuados, no llegarn al mximo de eficiencia ni demostrarn
ser verdaderamente responsables ante el pueblo.
Un nuevo espritu de la poltica estadunidense se est manifestando en el
poderoso movimiento en favor de la reforma de la organizacin y el proce-
dimiento gubernamentales, en beneficio del control y la eficiencia popula-
res. Naturalmente, hay muchos rasgos del programa tendientes a la realiza-
cin de este doble objetivo. Ningn cambio por s solo aumentara tanto la
democracia y la eficiencia como la introduccin de mtodos presupuestarios
apropiados.'
El presupuesto como instrumento para correlacionar

laaccin legislativa y laejecutiva
Inseparable de esta exigencia de aportar medios ms eficaces por los

cuales se haga efectiva la voluntad popular y el principio del control
popular, est la sensacin de que las actuales condiciones de trabajo de
nuestros cuerpos legislativos, y en particular sus relaciones con la rama
ejecutiva de gobierno, distan mucho de ser satisfactorias. Va en aumento
la conviccin de que se ha cometido un error al tratar de hacer que
nuestras juntas de directores de las legislaturas se preocupen por los
detalles de las actividades, organizacin y mtodos de negocios o de
servicios administrativos; que la verdadera funcin de la legislatura
debiera consistir en actuar como rgano de la opinin pblica, en todo
el sentido de la palabra, y como medio por el cual los que se preocupan
por la verdadera administracin de los asuntos sean vigilados, supervi-
1 Prlogo a "Public Budgets", en AnnalsoftheAmerican AcademyofPolitican andSocial
Science, noviembre de 1915.
EL MOVIMIENTO EN PRO DE LA REFORMA PRESUPUESTARIA 111
sados y sometidos a una rgida responsabilidad del modo en que cum-

plen con sus deberes.
Esto ha conducido inevitablemente a la posicin de que al ejecutivo
debe drsele la responsabilidad de formular los programas de trabajo y
la decisin, al menos en primera instancia, de los medios que sern
empleados al ejecutar estos programas. Al parecer, esto entraara un
gran fortalecimiento del Ejecutivo a expensas de la rama legislativa del
gobierno; y as es, en cierto sentido. Sin embargo, es una norma de la
ciencia administrativa que cuando se aumentan los poderes discrecio-
nales y la autoridad, debe haber un aumento correspondiente de los
medios de controlar y supervisar el modo en que se ejercen estos poderes
ahora mayores. Si las legislaturas van a rendirse ante los mayores pode-
res del Ejecutivo con respecto a la conduccin de los asuntos adminis-
trativos, debern fortalecer los medios por los cuales puedan asegurarse
de que se ejerzan debidamente estos poderes. Hay dos mtodos por los
cuales se puede ejercer una superior direccin, supervisin y control:
mediante la especificacin por adelantado, o bien estableciendo un sis-
tema apropiado de responsabilidad e informacin y medios por los
cuales se pueda disponer de completa informacin con respecto a la
manera en que se est ejerciendo la autoridad delegada. Seest pidiendo
a las legislaturas que abandonen el primer mtodo de control. Si lo
hacen, resultar imperativo que se satisfagan las condiciones planteadas
en la segunda alternativa.
Es en este punto donde la exigencia de adopcin de un presupuesto
encuentra su lugar como parte integral del gobierno, para mejorar las
relaciones de trabajo entre las dos ramas del gobierno. En el presupuesto
se encuentra, con mucho, el medio ms eficaz que hasta hoy se haya
inventado para conferir una mayor responsabilidad para la formulacin
y ejecucin de los programas financieros de trabajo a la rama ejecuti-
va, y sin embargo, sta ser considerada ms rgidamente responsable
por la manera en que cumpla con esta responsabilidad. En sentido
autntico, por tanto, el movimiento por la adopcin de sistemas presu-
puestarios en nuestros cuerpos gobernantes es parte integral y esencial
del movimiento ms general en favor de la realizacin de reformas
gubernamentales.
El presupuesto como instrumento para lograr eficiencia

y economa administrativas
Otro movimiento ms, que ha desembocado lgicamente en la exigencia

de reformas presupuestarias, es el que pide colocar los mtodos pura-
mente tcnicos de organizacin y administracin gubernamentales so-
bre una base ms eficiente y econmica. Se ha planteado la pregunta de
si hay algunas razones inherentes para que a los funcionarios de gobier-
no no se les exijan los mismos niveles de eficiencia y de honradez que se
piden en el mundo de los negocios. La exigencia de que as sea se ha
vuelto ms insistente, conforme las tareas impuestas a los gobiernos se
han vuelto ms numerosas y complejas y, en muchos casos, ms simila-
res al carcter de las tareas que las empresas privadas han sido llamadas
a desempear. En el mundo de los negocios se reconoce que ninguna
empresa de alguna magnitud, ciertamente ninguna desempeada por
una forma corporativa de organizacin, puede ser administrada con
eficiencia si no lleva un sistema de cuentas e informes que permita al
cuerpo directivo, la junta de directores y los accionistas tener una visin
clara de las operaciones pasadas, las condiciones actuales y los progra-
mas futuros de sus actividades. Por consiguiente, en todas las propues-
tas tendientes a la reforma de mtodos de manejo de asuntos de los
cuerpos gubernamentales se ha pues to la mayor atencin en la demanda
de mejora de los mtodos por los cuales se llevan los asuntos financieros.
Resulta muy incongruente que los gobiernos insistan en que las empre-
sas controladas por ellos tengan sistemas de contabilidad e informacin
correspondientes a los principios ms aprobados de la contabilidad
moderna, mientras que no aplican sistemas igualmente eficientes a la
administracin de sus propios asuntos financieros. As, la demanda de
mejores mtodos de administracin pblica se ha centrado inevitable-
mente en la exigencia de mejores mtodos de administracin financiera
y, para lograr esto, en la exigencia especfica de que se adopte un sistema
presupuestario corno rasgo central de ese sistema mejorado.
El uso delpresupuesto exigido porvez primera

como rasgo dela reforma municipal
Si volteamos ahora a la historia del movimiento mismo, encontraremos

el punto de partida en el gran movimiento, que ha estado tan a la vista
EL MOVIMIENfO EN PRO DE LA REFORMA PRESUPUESTARIA 113
durantela actual generacin, en favor de la mejora-de los mtodos de

administracin municipal. Despus de constantes decepciones, los in-
teresados en la reforma municipal, llegaron a comprender que no se
realizara la reforma permanente multando a los ciudadanos y despi-
diendo a los funcionarios que subordinaban el bien pblico al lucro
privado. Comprendieron cada vez ms que si se quera lograr una me-
jora duradera, el propio sistema de gobierno municipal y los mtodos
de administracin deban modificarse; que debera haber principios
establecidos de administracin y medios de direccin, supervisin y
control que dieran como resultado automticamente, por decirlo as,
una mejor administracin, o que al menos hicieran posible que todas las
partes interesadas determinaran, sin necesidad de investigaciones espe-
ciales, si los asuntos estaban siendo administrados con eficiencia y eco-
noma,o a la inversa. En una palabra, se descubri que haba que atacar
el problema tanto desde el punto de vista tcnico como desde el moral.
Este cambio de enfoque encontr su expresin no slo en el carcter
modificado del trabajo intentado por organizaciones como la Liga Na-
cional Municipal, sino en la toma de conciencia de que slo se podra
realizar bien un estudio minucioso de los problemas tcnicos de la ad-
ministracin municipal tendiente a formular medidas concretas de re-
forma si lo emprenda una organizacin permanente y establecida y con
personal tcnico competente. Esta toma de conciencia condujo a la crea-
cin, por personas con espritu pblico, del gran nmero de empresas
de investigacin municipal que tanto han contribuido en aos recientes
a mejorar los mtodos de administracin municipal en los Estados Uni-
dos. ste no es el lugar apropiado para tratar de hacer una caracte-
rizacin general del trabajo de esos organismos. Slo necesitamos decir
que casi sin excepcin han concentrado gran parte de su atencin en
problemas de administracin financiera y que todos, tambin sin excep-
cin, han concentrado sus energas en lograr que las ciudades en cuya
operacin se han concentrado tengan un sistema presupuestario. Esta
accin parti, en gran medida, de la proposicin de que una municipa-
lidad comparte en mucho las caractersticas de una empresa ordinaria,
y que hay que administrarla como tal. Esto ha significado que deber
emplear los mtodos y las unidades administrativas que han demostra-
do ser indispensables para la operacin eficiente de las grandes empre-
sas de negocios. Una vez aceptada esta opinin, al punto surgi la de-
mandadeque los gastos de la ciudad estuvieran en relacin directa con
sus ingresos posibles o reales y que se basaran en clculos y recomenda-

ciones de los departamentos encargados del gasto. De inmediato se vio
la ventaja de que los clculos y recomendaciones as hechos por los
diversos servicios administrativos fuesen presentados a algn rgano
ejecutivo central investido con la autoridad necesaria para revisarlos
y reducirlos cuando fuera necesario y ponerlos en la debida relacin y
proporcin mutua. Se vio que esto era esencial dado que los departa-
mentos que gastan se concentran principalmente en sus propias activi-
dades y, por tanto, tienen inters en obtener la mayor asignacin posible
de fondos de la tesorera general. Si se quiere proteger a esta ltima y de-
terminar la utilidad relativa o absoluta de diferentes clases de trabajo,
deber existir dentro de la administracin algn rgano que no sea en
s un departamento de gastos, sino que tenga la funcin especial de
equilibrar las demandas de esos departamentos y de proteger a la teso-
rera general de las demandas que se le hagan ms all de sus recursos.
Este rasgo fundamental fue apreciado por los reformadores munici-
pales antes de que se establecieran las oficinas de investigacin muni-
cipal. As, desde 1899 la Liga Municipal Nacional incluy en su borrador
de una ley de una empresa municipal modelo una seccin que estable-
ca que:
Ser deber del alcalde, de tiempo en tiempo, hacer al Concejo aquellas reco-
mendaciones que le parezcan necesarias para el bienestar de la ciudad, y el
_ da de _ _ de cada ao entregar al Concejo el presupuesto anual de
gastos dE!laciudad, cada punto del cual podr ser reducido u omitido por el
Concejo; pero el Concejo no aumentar ninguna partida ni el total de dicho
presupuesto.
El curso de la reforma presupuestaria en las municipalidades tam-

bin fue promovido de manera importante por la Oficina del Censo,
mediante la continua presin que ejerci sobre las municipalidades para
que mejoraran sus mtodos de contabilidad e informacin, y en especial
para la clasificacin comn de los gastos municipales, que elabor junto
con expertos que representaban a la profesin contable ya la Liga Mu-
nicipal Nacional. En los ltimos aos, la creacin de los tipos de comi-
sin y administrador de la ciudad de los gobiernos municipales y la
poltica adoptada por buen nmero de las ciudades ms importantes en
sus recientes revisiones de estatutos, para establecer juntas de estima-
ciones entre cuyas funciones la ms importante era la de presentar y
EL MOVIMIENTO EN PRO DE LA REFORMA PRESUPUESTARIA 115
revisar las estimaciones como originalmente fueron Creadas por los de-
partamentos de gastos, tambin han contribuido mucho a promover la
reforma presupuestaria. Todo esto representa la adopcin definitiva del
principio ms fundamental de un presupuesto: que debiera haber un
rgano central, creador de un presupuesto, el cual se encontrara entre
los departamentos de estimaciones y la autoridad que otorga los fondos.
Sin embargo, en pocos casos o en ninguno fue adoptado el principio de
dar al jefe de la oficina ejecutiva la autoridad final para la elaboracin
del presupuesto.
Sin embargo, una vez dicho lo anterior, a las oficinas de investigacin
municipal y organizaciones aliadas establecidas por las juntas de comer-
cio y otras agencias de ciudadanos debe drseles el principal crdito por
la persistente exigencia de que el presupuesto se convierta en la piedra
de toque del sistema de administracin financiera de todas las munici-
palidades. No slo lo exigieron sin cesar, sino que trabajaron infatiga-
blemente elaborando e instalando en varias ciudades sistemas de admi-
nistracin financiera de esta base.
El movimiento porlareforma presupuestaria

llevada a los estados
Era inevitable que el movimiento en favor de la reforma presupuestaria

en las municipalidades, una vez puesto en marcha, fuera incluido en los
esfuerzos tendientes a mejorar los gobiernos de los estados. Cada razn
que justificaba la necesidad de esta reforma en las municipalidades era
mayor an en el caso de estos gobiernos. Sin embargo, las condiciones
que haba que satisfacer all eran mucho ms difciles que en el caso de
los gobiernos municipales. En trminos muy generales, la rama admi-
nistrativa de los gobiernos municipales corresponde al tipo integrado
de organizacin, con el alcalde a la cabeza, como administrador en jefe.
Ya se ha sealado en nuestra consideracin de la naturaleza y las fun-
ciones de un presupuesto-lo esencial que es esta forma de organizacin
para la debida operacin de un sistema presupuestario. Resulta lamen-
table, tanto desde el punto de vista de la reforma presupuestaria como
desde el de la buena administracin en general, que esta condicin se d
2 TheProblem o/aNational Budget, pp. 1-29.

en pocos o ninguno de los estados. Como es bien sabido, la mayor parte

-si no toda- de la rama administrativa consiste en un gran nmero de
servicios prcticamente independientes. Slo en pequeo grado tiene el
gobernador algunos poderes positivos de direccin o algn poder ade-
cuado de control. La lnea de autoridad corre directamente en cada caso
hasta la legislatura; y a menudo la autoridad de este cuerpo se ve limi-
tada por el hecho de que los jefes de estos servicios deben su eleccin al
cargo no a este cuerpo, sino al pueblo. De ello resulta que en el caso de
muchos, cuando no todos, estados el problema de introducir un sistema
presupuestario por completo eficiente incluye el de remodelar de ma-
nera fundamental sus sistemas de gobierno.
V. LA BUROCRACIA*
MAXWEBER
1. CARACTERSTICAS DE LA BUROCRACIA
El moderno cuerpo de funcionarios acta de la siguiente manera espe-

cfica:
1) Existe el principio dereas jurisdiccionales fijas y oficiales, generalmente
ordenadas por reglas, es decir, por leyes o por regulaciones administrativas.
[Cursivas nuestras.]
i) Las actividades regulares requeridas para los propsitos de una
estructura burocrticamente gobernada se distribuyen de manera fija,
como deberes oficiales.
ii) La autoridad de dar las rdenes necesarias para el cumplimiento
de estos deberes se distribuye de manera estable y queda estrictamente
delimitada por reglas sobre los medios coercitivos, fsicos, sacerdotales
o de cualquier otra ndole que pueden ponerse a disposicin de los
funcionarios.
iii) Se aplican recursos metdicos para el cumplimiento regular y
continuo de estos deberes y para el ejercicio de los derechos corres-
pondientes; slo obtendrn empleo quienes hayan cumplido con los
requisitos establecidos en general.
En el gobierno pblico y legtimo, estos tres elementos constituyen la
"autoridad burocrtica". En el dominio econmico privado, consti-
tuyen la "administracin" burocrtica. As interpretada, la burocracia
se ha desarrollado plenamente en las comunidades polticas y eclesiti-
cas slo en el Estado moderno; y en la economa privada, slo en las
instituciones ms avanzadas de capitalismo. Una autoridad permanen-
te y pblica en las oficinas, con jurisdiccin fija, no es la regla histrica
"Tomado de From Max Weber: Essays in Sociology, presentado y traducido por H. H.

Gerth y C. Wright Mills. Copyright 1946 Oxford University Press, Ine.; renovado en
1973 por Hans H. Gerth. Se reproduce con autorizacin. Se han omitido las notas.
117
sino, ms bien, la excepcin. Esto es as aun en las grandes estructuras

polticas, como las del antiguo Oriente, los imperios conquistadores
germnico y mongol, en muchas estructuras feudales de Estado. En
todos estos casos, el gobernante aplica las medidas ms importantes por
medio de gente de su confianza, compaeros de mesa o servidores de la
corte. Sus comisiones y autoridad no estn delimitadas con precisin y
son nombradas temporalmente para cada caso.
n) Los principios de jerarqua en las oficinas y de niveles de autoridad gra-
duada significan un sistemafirmemente ordenado desuperordinacin y subor-
dinacin en que hayuna supervisin deloscargos inferiores porlos superiores.
Semejante sistema ofrece a los gobernados la posibilidad de apelar las
decisiones de los puestos inferiores a la autoridad superior, de manera
definitivamente regulada. Con el cabal desarrollo del tipo burocrtico,
la jerarqua de la oficina queda organizada monocrticamente. El prin-
cipio de autoridad jerrquica de oficina se encuentra en todas las estruc-
turas burocrticas: tanto en las estructuras eclesisticas estatales como
en las grandes organizaciones de partido y en las empresas privadas. No
afecta el carcter de la burocracia el que la autoridad se llame 11 privada"
o" pblica". Cuando se cumple cabalmente con el principio de"compe-
tencia" jurisdiccional, la subordinacin jerrquica -al menos en los
cargos pblicos- no significa que la autoridad 11 superior" simplemente
est autorizada a resolver los asuntos de la "inferior". De hecho, lo
opuesto constituye la regla. Una vez establecido un cargo y teniendo que
cumplir una tarea, tiende a continuar su existencia ya ser ocupado por
otra persona.
m) Laadministracin de la oficina moderna se basa en documentos escritos
("10s archivos"), queseconservan en suforma original o borrador. Por consi-
guiente, hay ah un personal compuesto por funcionarios subalternos y
escribientes de todas clases. El cuerpo de funcionarios que laboran en
una oficina 11 pblica", junto con el aparato respectivo de equipo material
y archivos, constituye la 11 oficina".
En principio, la moderna organizacin del servicio civil separa la
oficina del domicilio privado del funcionario, y en general la burocracia
separa la actividad oficial de la esfera de la vida privada. El dinero y el
equipo pblicos quedan divorciados de la propiedad privada del fun-
cionario. Esta condicin es, en todas partes, producto de un largo des-
arrollo. Hoy da, se la encuentra tanto en las empresas pblicas como en
las privadas: en estas ltimas, el principio se extiende incluso al em.pre-
LA BUROCRACIA 119
sario ms importante. En principio, la oficina ejecutiva queda separada

del hogar, la correspondencia de negocios de la privada; y los activos de
la empresa de las fortunas privadas. Con cuanta ms congruencia se
aplique el moderno tipo de administracin de empresas, ms grandes
sern las separaciones en cuestin. Los comienzos de este proceso pue-
den encontrarse ya en la Edad Media.
Es peculiaridad del empresario moderno el actuar como"primer fun-
cionario" de su empresa, del mismo modo que el gobernante de un
Estado burocrtico especficamente moderno se llam a s mismo el
"primer servidor" del Estado. El que las actividades de las oficinas del
Estado sean de carcter intrnsecamente distinto de la administracin
de oficinas econmicas privadas es una idea de la Europa continental y,
por contraste, es totalmente ajena al proceder estadunidense.
IV) La administracin delas oficinas, al menos de toda administracin espe-
cializada -y tal administracin es claramente moderna-, suelepresuponer
una preparacin experta y completa. Esto puede decirse cada vez ms del
ejecutivo moderno y del empleado de las empresas privadas, as como
puede aplicarse al funcionario del Estado.
v) Cuando el cargo est plenamente desarrollado, la actividad oficial exige
toda la capacidad de trabajo delfuncionario, sin que importe que su tiempo
obligatorio en laoficina pueda estarbien delimitado. En el caso normal, esto
slo es producto de un largo desarrollo tanto en las oficinas pblicas
como en las privadas. Antes, en todos los casos, el estado de cosas normal
era el inverso: los negocios oficiales se desempeaban como actividad
secundaria.
VI) La administracin delaoficina siguereglas generales mso menosesta-
bles, ms o menosexhaustivas, y que sepueden aprender. El conocimiento de
estas reglas representa un aprendizaje tcnico especial, que los funcio-
narios poseen. Incluye jurisprudencia y una especialidad administrati-
va o de negocios.
El apego de la administracin de las oficinas modernas a las reglas
est profundamente arraigada en su naturaleza misma. Por ejemplo, la
teora de la administracin pblica moderna presupone que la autori-
dad de ordenar ciertas cosas por decreto -que se ha concedido legal-
mente a las autoridades pblicas- no da derecho a la oficina a regular
el asunto mediante rdenes dadas para cada caso, sino slo de regu-
lar la situacin en abstracto. Esto forma un extremo contraste con la re;.
gulacn de todas las relaciones por medio deprivilegiosirldividuales y
otorgamiento de favores, que es por completo predominante en el pa-

trimonialismo, al menos mientras tales relaciones no queden consagra-
das por una tradicin intocable.
2. LA POSICIN DEL FUNCIONARIO
Todo esto da por resultado lo siguiente, en la posicin interna y externa

del funcionario:
1) Eldesempeo deun cargo esuna "vocacin". Esto se muestra, primero,
en el requisito de un curso de preparacin prescrito, el cual exige toda
la capacidad de trabajo durante un largo periodo, y en los exmenes
generalmente prescritos y especiales, indispensables para obtener el
empleo. Adems, el puesto de los funcionarios tiene la naturaleza de un
deber, lo que determina la estructura interna de sus relaciones de la
manera siguiente: legal y realmente, el cargo no debe considerarse como
una fuente que haya que explotar para obtener rentas o emolumentos,
como ocurra normalmente en la Edad Media, y con frecuencia hasta en
el umbral de tiempos recientes. Tampoco se considera el cargo como un
habitual intercambio de servicios por equivalentes, como en el caso de
los contratos libres de trabajo. El ingreso en una oficina, incluso en la
economa privada, se considera como la aceptacin de una obligacin
especfica de leal administracin, a cambio de tener seguro el sustento.
Resulta decisivo para la naturaleza especfica de la lealtad moderna a
una oficina el que, en su tipo puro, no establezca una relacin con una
persona, como la fe del vasallo o del discpulo en las relaciones feudales
o patrimoniales de autoridad. La lealtad moderna es para con ciertos
propsitos impersonales y funcionales. Desde luego, tras los propsitos
funcionales suelen encontrarse"ideas de valores de cultura". stos son
sustitutos del amo personal terrenal o supramundano: se considera que
ideas como "Estado", "Iglesia", "comunidad", "partido" o "empresa"
se han realizado en una comunidad, y dan un aura ideolgica al patrn.
El funcionario poltico -al menos en el Estado moderno totalmente
desarrollado- no se considera servidor personal de un gobernante. En
la-ctualidad, el obispo, el sacerdote y el predicador ya no son, como lo
fueron en los primeros tiempos cristianos, los detentadores de un caris-
ma puramente personal. Los valores supramundanos y sagrados que
ofrecen sele dan a todo el que parezca ser digno de ellos y que lo solicite.
LA BUROCRACIA 121
En otros tiempos, esos dirigentes actuaban.por orden personal de su

amo; en principio, slo ante l eran responsables. En la actualidad, pese
a la supervivencia parcial de la antigua teora, esos jefes religiosos son
funcionarios al servicio de un propsito funcional, que en la "Iglesia"
actual se ha vuelto rutinario y, a su vez, ideolgicamente consagrado.
n) El puestopersonal delfuncionario siguelasiguientepauta:
i) Ya se encuentre en una oficina privada o pblica, el funcionario
moderno siempre anhela, y por lo general siempre disfruta, una marca-
da estimacin social en comparacin con los gobernados. Su posicin
social queda garantizada por las reglas prescriptivas de orden y jerar-
qua y, en el caso del funcionario poltico, por definiciones especiales del
cdigo penal contra "injurias a funcionarios" y "desacato" a las autori-
dades estatales y eclesisticas.
La posicin social real del funcionario normalmente es ms alta don-
de, como en los antiguos pases civilizados, prevalecen las condiciones
siguientes: una gran demanda de administracin de expertos con buena
preparacin; una marcada y estable diferenciacin social, en que el fun-
cionario proviene, por lo general, de estratos social y econmicamente
privilegiados por causa de la distribucin social del poder; o donde el
costo de la preparacin requerida y las convenciones de estatus son
inevitables. La posesin de certificados de educacin -que analizare-
mos ms adelante- suele estar unida a las condiciones del cargo. Natu-
ralmente, esos certificados o patentes hacen resaltar el "elemento de
estatus" en la posicin social del funcionario. Por lo dems, en casos
individuales este factor de estatus es explcita e impasiblemente recono-
cido; por ejemplo, en el requerimiento de que la aceptacin o el rechazo
de un aspirante a una carrera oficial dependa del consentimiento ("elec-
cin") de los miembros del organismo oficial. Esto ocurre en el cuerpo
de oficiales del ejrcito alemn. Fenmenos similares, que promueven
este cierre al acceso de funcionarios, como ocurra en los gremios, se
encuentran por lo comn en las burocracias patrimoniales, yen particu-
lar en las prebendales del pasado. El deseo de resucitar tales fenmenos
en formas nuevas dista de ser poco frecuente entre los burcratas mo-
dernos. Por ejemplo, han desempeado un papel entre las demandas de
funcionarios absolutamente proletarios pero expertos (el elemento
tretyj) durante la Revolucin rusa.
Por lo general, la estima social de los funcionarios como tales es espe-
cialmente baja donde son dbiles las demandas de administracin ex-
perta y el predominio de las convenciones de estatus. Esto ocurre en

particular en los Estados Unidos, a menudo en los nuevos asentamien-
tos, por causa de sus grandes mrgenes para ganar dinero y por la gran
inestabilidad de su estratificacin social.
ii) El tipo puro de funcionario burocrtico es nombrado por una auto-
ridad superior. Un funcionario elegido por los gobernados no es una fi-
gura puramente burocrtica. Desde luego, la existencia formal de una
eleccin no significa, en s misma, que la eleccin no oculte algn nom-
bramiento: en el Estado, en particular, el nombramiento hecho por jefes
de partido. Que esto sea o no el caso, no depende de estatutos legales
sino del modo en que funciona el mecanismo del partido. Una vez bien
organizados, los partidos pueden convertir una eleccin formalmente
libre en la simple aclamacin de un candidato designado por el jefe del
partido. Sin embargo, como regla general, una eleccin formalmente
libre se convierte en una lucha, efectuada de acuerdo con reglas defini-
das, por votos en favor de uno de dos candidatos designados.
En todas las circunstancias la designacin de funcionarios por medio
de una eleccin entre los gobernados modifica lo estricto de la subordi-
nacin jerrquica. En principio, un funcionario as elegido tendr una
posicin autnoma, opuesta al funcionario superordinado. El funciona-
rio elegido no obtuvo su posicin"de arriba", sino"de abajo", o al menos
no de una autoridad superior de la jerarqua oficial, sino de poderosos
hombres de partido ("jefes"), quienes tambin determinarn su carrera
futura. La carrera del funcionario elegido no depende -al menos no
bsicamente- de su jefe en la administracin. El funcionario que no es
elegido, sino nombrado por un jefe, suele funcionar con ms exactitud,
desde un punto de vista tcnico, porque si son iguales todas las dems
circunstancias, es ms probable que sean los aspectos puramente fun-
cionales de consideracin y cualidades los que determinen su seleccin
y su carrera. Como legos, los gobernados pueden saber hasta qu punto
rene un candidato las condiciones de experto slo en relacin con su
experiencia; y, por tanto, slo despus de que ha prestado servicios.
Adems, en todo tipo de seleccin de funcionarios por eleccin, los
partidos de manera natural no echan todo su peso en favor de los exper-
tos, sino de los servicios que un seguidor presta al jefe del partido. Esto
puede decirse de todo tipo de procuracin de funcionarios por eleccio-
pes, desde el caso de la designacin de funcionarios elegidos, antes
libres, por jefes de partido cuando determinan la lista de candidatos,
LA BUROCRACIA 123
hasta el de libre nombramiento por un jefe que, a su vez, haba sido

elegido. Sin embargo, este contraste es relativo: se sostienen condiciones
bastante similares doquiera que los monarcas legtimos y sus subordi-
nados nombran funcionarios, salvo que la influencia de los seguidores
es entonces menos controlable.
Donde la demanda de expertos administradores calificados es consi-
derable y cuando los seguidores del partido tienen que contar con una
"opinin pblica" intelectualmente desarrollada, educada y libre, el
empleo de funcionarios no calificados recae en el partido que gane el po-
der en la siguiente eleccin. Como es natural, esto ocurrir con ms
probabilidad cuando los funcionarios sean nombrados por el jefe. Hoy
existe en los Estados Unidos la demanda de una administracin con
experiencia, pero en las grandes ciudades, donde se"acarrean" los votos
de los inmigrantes, desde luego no hay una opinin pblica educada.
Por tanto, las elecciones populares del jefe administrativo y tambin de
sus funcionarios subordinados, por lo general ponen en peligro la con-
dicin de experto del funcionario, as como el funcionamiento preciso
del mecanismo burocrtico. Tambin hacen que los funcionarios depen-
dan menos de la jerarqua. Esto puede decirse al menos de los grandes
cuerpos administrativos que son difciles de supervisar. Son bien sabi-
das las superiores condiciones y la integridad de los jueces federales
nombrados por el presidente en los Estados Unidos por encima de los
jueces elegidos, aunque ambos tipos de funcionarios fueran selecciona-
dos bsicamente por consideraciones de partido. Los grandes cambios
en la administracin metropolitana de los Estados Unidos exigidos por
los reformadores, han partido ante todo de alcaldes elegidos que traba-
jaban con todo un aparato de funcionarios nombrados por ellos. As,
estas reformas se han efectuado de manera"cesarista". Vista de manera
tcnica, como forma organizada de autoridad, la eficiencia del"cesaris-
mo", que a menudo brota de la democracia, en general se basa en la
posicin del"Csar" como libre apoderado de las masas (del ejrcito o
de la ciudadana), que no est limitada por la tradicin. Por ello, el
"Csar" es el amo irrestricto de un cuerpo de oficiales militares muy
calificados, y de funcionarios a los que selecciona libre y personalmente
sin pensar siquiera en la tradicin o en ninguna otra consideracin. Sin
embargo, esta "regla del genio personal" est en abierta contradiccin
con el principio democrtico" formal de un cuerpo de funcionarios
11
universalmente elegido.
iii) Por lo comn, el cargo del funcionario es vitalicio, al menos en las

burocracias pblicas. y ste es el caso, cada vez ms, en todas las estruc-
turas similares. Como regla fctica, se presupone el cargo vitalicio aun
cuando haya despidos o nuevos nombramientos peridicos. En contras-
te con el trabajador de la empresa privada, el funcionario suele conser-
var su cargo. Sin embargo, el cargo vitalicio, legal o real, no se reconoce
como derecho del funcionario a la posesin de su cargo, como ocurri
en muchas estructuras de autoridad en el pasado. Donde se desarrollan
garantas legales contra el despido o la transferencia arbitrarios, slo
sirven para garantizar el cumplimiento estrictamente objetivo de debe-
res especficos, libre de toda consideracin personal. En Alemania es el
caso de todos los funcionarios judiciales, y cada vez ms de todos los
administrativos.
Porconsiguiente, dentro dela burocraciala medida de"independencia"
legalmente garantizada por el cargo no siempre es causa de una posicin
superior para el funcionario cuyo cargo queda as asegurado. En reali-
dad, a menudo ocurre lo contrario, sobre todo en las viejas culturas y
comunidades muy diferenciadas. En tales comunidades, cuanto ms
estricta sea la subordinacin bajo el dominio arbitrario del amo, ms ga-.,
rantizar la conservacin del convencional estilo de vida seorial del
funcionario. Por la ausencia misma de estas garantas legales en el cargo,
la estima convencional al funcionario podr aumentar del mismo modo
que, durante la Edad Media, la estima por la nobleza del cargo aument
a expensas de la estima a los hombres libres, y la estima por el juez del
rey sobrepas a la del juez del pueblo. En Alemania, el oficial militar o
el funcionario administrativo puede ser destituido de su cargo en cual-
quier momento, o al menos con mucho ms facilidad que el "juez inde-
pendiente", que nunca paga con la prdida de su cargo ni siquiera la ms
grave ofensa contra el "cdigo de honor" o contra las convenciones
sociales del "saln". Por esto mismo, son iguales otras cosas, a ojos del
es trato superior el juez se considera menos calificado para las relaciones
sociales que los oficiales y funcionarios administrativos, cuya mayor
dependencia del amo es mayor garanta de su conformidad a las con-
venciones del estatus. Desde luego, elfuncionario medio se esfuerza por
lograr una ley del servicio civil que dara seguridad material a su vejez
y mayores garantas contra su despido arbitrario. Sin embargo, este
esfuerzo tiene sus lmites. Un gran desarrollo del"derecho al cargo"
naturalmente dificulta ocupar los puestos con respecto a la eficiencia
LA BUROCRACIA 125
tcnica, pues semejante sistema reduce las oportunidades de carrera de

los candidatos ambiciosos. A esto se debequelos funcionarios, en general,
no sientan que dependen de los de ms arriba. No obstante, la falta de
este sentimiento de dependencia se debe ante todo a la inclinacin a
depender de los propios iguales y no de los estratos sociales inferiores y
gobernados. El actual movimiento conservador entre el clero de Badenia,
ocasionado por la angustia de una separacin de la Iglesia y el Estado
-que se supone amenazadora- qued expresamente determinado por
el deseo de no convertirse de "amo en servidor de la parroquia" .
iv) El funcionario recibe una compensacin pecuniaria de un salario
normalmente fijado y la seguridad, para su vejez, que le da una pensin.
El salario no se mide, como los honorarios, por el trabajo realizado, sino
de acuerdo con el "estatus", es decir, de acuerdo con el tipo de funcin
(el "rango"), y adems, tal vez, de acuerdo con la antigedad de sus
servicios. La seguridad relativamente grande del ingreso del funciona-
rio, as como las recompensas de la estimacin social, hacen que el cargo
sea una posicin muy codiciada, sobre todo en los pases que ya no
ofrecen oportunidades de obtener ganancias derivadas de la explota-
cin colonial. En dichos pases, esta situacin slo permite otorgar sala-
rios relativamente bajos a los funcionarios.
v) El funcionario se lanza a una carrera dentro del orden jerrquico del
servicio pblico. Pasa de los puestos inferiores, menos importantes y
peor pagados, a los cargos superiores. El funcionario promedio desea,
por supuesto, que se fijen mecnicamente las condiciones de ascenso: si
no de los cargos, al menos de los niveles salariales. Desea que se fijen
estas condiciones en trminos de "escalafn", o quiz de acuerdo con
los grados alcanzados en un sistema desarrollado de exmenes exper-
tos. Aqu y all, esos exmenes en realidad forman una caracterstica
indeleble del funcionario, y tienen efectos vitalicios sobre su carrera. A
esto se suma el deseo de condicionar el derecho al cargo y la creciente
tendencia al cierre del grupo de estatus, y la seguridad econmica. Todo
esto crea una tendencia a considerar los cargos como "prebendas" de
quienes han recibido certificados de educacin. La necesidad de tomar
en cuenta las calificaciones personales e intelectuales, sin que importe el
carcter a menudo secundario del certificado de educacin, ha produ-
cido un estado de cosas en que los ms altos cargos polticos, especial-
mente los puestos de"ministros", suelen ocuparse sin referencia directa
a tales certificados.
VI. INTRODUCCIN AL ESTUDIO
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA*
LEONARD D. WHITE
PRLCX;O
De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones polti-

cas estadunidenses nunca han presentado un anlisis sistemtico de
nuestro sistema administrativo, salvo desde el punto de vista del abo-
gado. Hasta hace pocos aos, aun los libros de texto haban mantenido
obstinadamente cerrados los ojos ante este terreno enorme, lleno de
problemas gubernamentales de primera magnitud y fascinante inters,
e incluso hoy despachan este tema con un simple captulo casual. Pero
por cierto nadie sostendr que es posible dejar de lado la administracin
como detalle prctico que algunos empleados podrn arreglar despus
11
de que los doctores hayan convenido en los principios".

En los dos ltimos decenios se ha producido una voluminosa litera-
tura que trata del aspecto administrativo del gobierno. Este volumen
representa un intento por unir los hechos sobresalientes de la experien-
cia y la observacin estadunidenses y hacerles frente en forma analtica
y crtica. Realizarlo dentro de los lmites de un solo volumen no es tarea
fcil, ya que implica el constante peligro de caer vctima de la Escila del
detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalizacin no debida-
mente apoyada. La absoluta falta de un paso conocido a travs de estas
aguas inexploradas aumenta mucho los peligros de la aventura.
El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la
administracin es un solo proceso, sustancialmente uniforme en sus
caractersticas esenciales desde cualquier punto que se le observe y, por
tanto, evita el estudio de la administracin municipal, la administracin
* Se reproduce, con autorizacin de la Macmillan Publishing Company, de Introduc-
tion to the Stlldy oj Public Administration, de Leonard D. Wlte. Copyright 1926 por
Macmillan Publishing Company, renovado en 1954 por Leonard D. White.
126
INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 127
estatal o la administracin federal como tales. Adems, supone que el

estudio de la administracin debe partir de la base administrativa y no
de los fundamentos del derecho, y por ello se interesa ms en los asun-
tos de la Asociacin Estadunidense de Administracin que en las de-
cisiones de los tribunales. Adems, presupone que la administracin
sigue siendo bsicamente un arte, pero atribuye importancia a la consi-
derable tendencia que hay de transformarla en una ciencia. Estarnos
presuponiendo que la administracin se ha vuelto y seguir siendo el
meollo del problema del gobierno moderno.
CAPTULO UNO
LA ADMINISTRACIN Y EL ESTAlX) MODERNO
La administracin ha ido transformndose gradualmente

en una profesin. Su tarea ha aumentado en dificultad,
responsabilidad y complejidad, hasta que hoy toca todas
las ciencias, desde la qumica y la mecnica hasta la psico-
loga y la medicina. Por tanto, necesita a su servicio a hom-
bres y mujeres poseedores de tacto y de ideales, con la ms
alta preparacin cientfica y con una gran capacidad de
organizacin y liderazgo. Est empleando juristas y m-
dicos; contadores y artistas, y al dirigir sus profesiones
est formando por s misma una profesin suprema, con
todas las implicaciones consiguientes de semejante lnea
de progreso sobre sus normas, condiciones, aprendizaje y
tcnica. OUVER SHELOON, Filosofa dela administracin
1. Alcancey naturaleza dela administracin pblica
Existe una unidad esencial en el proceso de la administracin, ya sea que

se le observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que im-
pide toda clasificacin"estratificada" del terna. Tratarla como si fuese
administracin municipal, administracin estatal o administracin na-
cional es dar por sentada una distincin que en realidad no existe. Los
problemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa personal,
la seguridad de. la competencia individual y la integridad, responsabi-
lidad, coordinacin, supervisin fiscal, liderazgo y moral son, de hecho,
los mismos; y casi todos los temas de administracin desafan las limi-
taciones polticas del gobierno local y el estatal. La administracin de la
salud, la licencia a los practicantes de las ciencias mdicas, el control del
comercio o la reclamacin de tierras baldas tienen en realidad poca
relacin [real] con las ciudades, los condados o los estados como tales.
y tampoco las respectivas fases del gobierno de ciudad, estatal o federal
presentan alguna variacin considerable en sus tcnicas de administra-
cin: Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que
el proceso administrativo es una unidad, y no concebirlo corno adminis-
tracin municipal, estatal o federal, sino como proceso comn a todos
los niveles de gobierno.
La administracin pblica es la administracin de hombres y de ma-
teriales para realizar los propsitos del Estado. Esta definicin subraya
la fase empresarial de la administracin y minimiza su aspecto legal y
formal. Relaciona la direccin de los asuntos gubernamentales con la
direccin de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales,
comerciales, filantrpicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se
reconoce que la buena administracin es elemento esencial para el xito.
Deja en pie la pregunta de hasta qu punto la administracin misma
participa en formular los propsitos del Estado y evita toda controversia
sobre la naturaleza precisa de la accin administrativa.'
El objetivo de la administracin pblica es la utilizacin ms eficiente
1 Una de las primeras definiciones hechas por un autor estadunidense se encuentra

en las siguientes lneas, escritas por Woodrow Wilson: "El campo de la administracin
es el campo de los negocios [...] El objeto del estudio administrativo es salvar los mtodos
ejecutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, y colocarlo sobre funda-
mentos profundamente basados en principios estables [...] La administracin pblica es
la ejecucin detallada y sistemtica de la ley pblica. Toda aplicacin particular de la ley
general es un acto de administracin". "El estudio de la administracin", Political Science
Qllarterly 2, pp. 210 Y212.
Goodnow defini nuestro mbito en estos trminos: "Tal es, entonces, lo que significa
en estas pginas la funcin de la administracin: la ejecucin, en cuestiones no judiciales,
de la ley o voluntad del Estado, tal como fue expresada por una autoridad competente".
Principies ofAdministrativeLawoftheUnitedStates, p. 14, 1905.Sin embargo, en los escritos
de Goodnow no se establece una clara distincin entre administracin y derecho admi-
nistrativo. En realidad, esta distincin apenas est definindose hoy. Se le reconoce por
las expresiones francesas droit administratijy doctrine admintstmtiie, por los trminos
alemanes Venoaltungsrecht y Yeruialtungskunde o Venvaltllngspolitik. Ntense tambin
las palabras les sciences adminietratioes. Para la diferenciacin de nuestro autor, vase
infra.
INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE LA ADMINISlRACIN PBLICA 129
de los recursos puestos a disposicin de funcionarios y de empleados.

Estos recursos no slo incluyen las actuales asignaciones y equipo ma-
terial en forma de edificios pblicos, maquinaria, carreteras y canales,
sino tambin los recursos humanos encarnados en los cientos de miles
de hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos,
una buena administracin intenta eliminar todo despilfarro, conservar
material y energa y el logro ms rpido y completo de los propsitos
pblicos congruentes con la economa y el bienestar de los trabajadores.
El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda pre-
sentarse con mayor realismo mediante una descripcin de lo que ocurre
en el curso de un da en un gran departamento. Como ilustracin, bas-
tar el departamento de salud en una gran ciudad. El trabajo comienza
a las nueve de la maana, cuando la mayora de los trabajadores estn
sentados ante sus escritorios.' Al entrar en la oficina, firman una hoja o
van al reloj marcador, dejan sus ropas de calle en los vestidores, inter-
cambian comentarios con sus vecinos y se sientan para despachar el
trabajo del da. Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos;
llamadas telefnicas de los ciudadanos, de los inspectores en el campo
y de todo detalle en especial; los clientes [en las ventanillas] llaman a
propsito de una gran variedad de temas, grandes y pequeos; llegan
informes telegrficos de una ciudad vecina donde amenaza una epide-
mia; hay conferencias dentro de las oficinas; conferencias entre oficinas;
los mensajeros corren en todos sentidos; policas de las estaciones loca-
les de salubridad traen muestras para anlisis y ciudadanos ansiosos
buscan los resultados de las muestras tradas ayer; llega una delegacin
de los agentes de pompas fnebres a protestar contra el estado de la
morgue en los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partida-
rios locales; una veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a
ser examinadas antes de aparecer en el tribunal; un vendedor protesta
contra la entrega de un contrato de suministro a los laboratorios; un
puado de holgazanes susurra en grupos formados al azar en los corre-
dores, y a la mirada del no iniciado todo parece el colmo de la confusin
y del desorden. Sin embargo, una observacin ms detenida disipa la
primera impresin; los diversos tipos de trabajo se separan y asignan a
hombres y mujeres que han recibido una preparacin especial; ciertos
tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de mtodos
prestablecidos; se llenan machotes y se envan por el camino apropiado
a su resolucin final; algunos negocios corren por cuenta de un emplea-
do y otros se remiten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo

rutinario va a parar a las filas inferiores del servicio por un proceso de
seleccin, mientras que los asuntos de importancia se turnan a la aten-
cin de los altos funcionarios. As procede de manera ordenada todo el
complicado ajetreo de la oficina; algunos se pasan el da llenando for-
mas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a quejas
telefnicas y dirigiendo a inspectores; algunos ms dictan correspon-
dencia, hacen anlisis bacteriolgicos, inspeccionan sistemas de venti-
lacin, otorgan licencias, llenan machotes, mientras que a la cabeza de la
oficina el comisionado de salud pblica mantiene la necesaria conexin
del departamento con el consejo y el alcalde de la ciudad, con la organi-
zacin del partido, con el comit de finanzas, con el pblico y con las
autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal, sin dejar de
asegurarse de la adecuada operacin de las muchas fases de trabajo del
departamento mismo.
Todo esto est muy lejos del amanuense egipcio que escriba trabajosa-
mente a mano en su rollo de papiro, pero la historia natural de la admi-
nistracin conecta sus formas antiguas y modernas en una secuencia
ininterrumpida de desarrollo. En realidad, el proceso de especializacin
ha producido una prodigiosa transformacin de los mtodos, pero los
deberes administrativos esenciales relacionados con asuntos militares,
con las finanzas, con el personal domstido del rey" se siguen desem-
11
peando con los mismos objetivos que antao. Lo que diferencia al

funcionario pblico moderno del escriba de la Antigedad es el mara-
villoso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que la cien-
cia ha hecho y sigue haciendo a su profesin.
Vernos as que la administracin pblica es la ejecucin de los nego-
cios pblicos; el objetivo de la actividad administrativa es la realizacin
ms expedita, econmica y completa de los programas pblicos. Esto,
obviamente, no es el nico objetivo del Estado corno unidad organizada;
la proteccin de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad
cvica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de
las mltiples fases de la opinin pblica, el mantenimiento del orden, la
aportacin de un mnimo de bienestar nacional: todo ello exige la inme-
diata atencin del Estado. La administracin debe correlacionarse con
otras ramas del gobierno, adems de ajustarse a la inmensa cantidad de
esfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho ms que en ningn
otro lugar, complementan toda iniciativa pblica. El captulo siguiente
INTRODUCON AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 131
trata de estos ajustes, pero aqu cabe distinguir entre los campos adya-
centes de la administracin y del derecho administrativo.
Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho
11
pblico que fija la organizacin y determina la competencia de las auto-

ridades administrativas, e indica los remedios individuales por la vio-
lacin de sus derechos". 2 Esa definicin indica atinadamente que el tema
corresponde al mbito del derecho, y seala su mayor objetivo: la pro-
teccin de los derechos privados. El objetivo de la administracin pbli-
ca es la eficiente direccin de los asuntos pblicos.
Estas dos metas no slo son diferentes, sino que muchas veces entran
en conflicto. Desde luego, la administracin se rige por las reglas del
derecho administrativo, as como por los requerimientos del derecho
constitucional; pero dentro de unos lmites as fijados, busca la realiza-
cin ms eficaz de los propsitos pblicos. Todo el asunto ha sido bien
formulado por el profesor Freund.'
El pensamiento de los interesados en la administracin pblica parece preo-

cupado principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto es
fcil de comprender. Con la rpida expansin del control gubernamental
sobre todo tipo de asuntos importantes, en general nos hemos aferrado a la
teora del autogobierno de la organizacin administrativa, que no produce
el ms alto grado de conocimientos y capacidad de los expertos.
Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores salva-
guardas contra sus abusos, y mientras exista la posibilidad de error oficial,
de parcialidad o de exceso de celo,la proteccin del derecho privado ser un
objeto tan importante como la aplicacin de alguna poltica gubernamental.
Los estudiosos del gobierno estn familiarizados ya con la tradicional

divisin de las actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas
y judiciales.4 Es importante comprender que todo el trabajo de la admi-
2 Frank J. Goodnow, ComparatilleAdminietratine Lato, 1, pp. 8-9, 1893. El contraste se
manifiesta al comparar dos articulos que tratan con los dos campos, respectivamente: J.
D. Barnett, "Publc Agencies and Private Agencies", en Am. Poi. Sci. Rev., 18, pp. 34-48,
1924; Y J. C. Logan, "Cooperation of Public and Private Welfare Agencies",en Annals,
105, pp. 88-92, 1923.
3 Proceedings, Am. Poi. Sci.Assoc., 6, p. 58, 1909.
4 Puede encontrarse una minuciosa definicin de los trminos en la pluma del direc-
tor de la lllinois LawReoiet, 15, pp. 108-118,que escribe: "La legislacin es la declaracin,
independientemente de su aplicacin, de nuevas reglas de conducta obligatoria por un
rgano del Estado, cuyos poderes se han especializado de modo que excluyan otras
nistracin incluye los tres tipos de actividad, aunque una aplicacin

estricta de la teora de la separacin de poderes parecera confinarla a
los asuntos "ejecutivos". Despus de sealar que la comisin adminis-
trativa ejerce una autoridad que es en parte ejecutiva, en parte legislativa
y en parte judicial, Croly afirma que "simplemente es un medio de
consolidar las actividades divididas del gobierno, con ciertos propsitos
de prcticas sociales", y pasa luego a hacer una defensa razonada de esta
fusin de poderes." La administracin tiende cada vez ms, de hecho, a
invadir los campos establecidos de la legislacin y de la asignacin,
planteando problemas importantes que sern el tema de estudio de
captulos posteriores.
De hecho, quienes estudian los asuntos pblicos gradualmente estn
tomando conciencia de que la administracin se ha convertido en el
corazn del moderno problema del gobierno. En una poca anterior y
ms sencilla, los cuerpos legislativos tenan tiempo para hacer frente a
las cuestiones principales, cuyo carcter era apropiado para las delibe-
raciones de la mentalidad de los legos; eran bsicamente problemas que
incluan juicios sobre cuestiones importantes de tica poltica, como
otorgar el voto a los ciudadanos aboliendo las exigencias de propiedad,
la disposicin de las tierras pblicas, la privacin del apoyo a la Iglesia
anglicana o la liberacin de un Estado monrquico. Los problemas que
aquejan a los cuerpos legislativos de hoya menudo estn enredados con
cuestiones tcnicas o se tornan exclusivamente tcnicos, y el lego slo
puede tener esperanzas de manejarlos empleando los servicios del ex-
perto. El control del gobierno local, la regulacin de las utilidades, la
aplicacin de la enmienda de prohibicin, la asignacin de fondos para
una marina, la organizacin de un departamento de salubridad, el man-
tenimiento de un servicio nacional de investigacin agrcola: todas ellas
son cuestiones que slo podrn ponerse en los estatutos con ayuda de
hombres que conozcan los detalles operativos en cada caso. Descubri-
funciones, salvo como incidentales. La funcin ejecutiva es la realizacin fctica y ltima
de una regla de conducta obligatoria mediante un rgano del Estado, cuyos poderes
estn especializados para excluir otras funciones, salvo como incidentales. El poder
administrativo es un cuarto trmino; sus funciones en la teora pura siempre deben ser
de alguno de los tres tipos de poderes enumerados, pero en la prctica pueden ser y
habitualmente son una combinacin de dos o ms de estos poderes. Ejemplos claros de
esta combinacin de poderes son la Comisin Interestatal de Comercio, la Junta de Co-
mercio Federal y las muchas comisiones de utilidad pblica de los estados".
5 Herbert A. Croly, Progressive Democracy, cap. 17, 1914.
j
INfRODUCCIN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 133
mas as en el servicio administrativo a un funcionario que sabe todo lo

que se puede saber acerca del control de las enfermedades trasmitidas
por el agua, otro que tiene en la punta de los dedos toda la informacin
disponible sobre el aublo del trigo y otro al que nadie puede superar
en asignaciones para el servicio de parques nacionales. Estos hombres
no slo son tiles para unos legisladores abrumados por la creciente
inundacin de propuestas de ley; simplemente, son indispensables. Ellos
sonel gobierno. Hasta podramos sugerir que la tradicional mencin de
la legislatura como la agencia fundamental del triunvirato gubernamen-
tal est destinada a ser remplazada en fecha no muy lejana por un an-
lisis ms realista, que establecer el gobierno como la tarea de adminis-
tracin, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas
por legislaturas y tribunales.
2. El surgimiento delaadministracin
Desde luego, fue de la Gran Bretaa de donde los Estados Unidos deri-
varon sus instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales si-
guen las pautas del modelo ingls del siglo XVII. Descentralizados, au to-
gobernados y dominados por la "squire-arqua", demostraron ser fcil-
mente adaptables a las condiciones econmicas y sociales del Nuevo
Mundo. An hoy, las lneas principales de nuestra estructura adminis-
trativa estn profundamente influidas por su origen ingls; en las comu-
nidades estadunidenses no puede encontrarse en parte alguna el proto-
tipo del intendente continental o de su sucesor, el prefecto.
Pero los medios social y econmico moderno en que opera la admi-
nistracin y la insistente demanda de un grado cada vez mayor de inter-
vencin del Estado imponen la cuestin de si un Estado industrial e
intervencionista moderno puede actuar sobre la limitada base de un
esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de aficionados que caracteriza
nuestra herencia administrativa. Los problemas a los que hoy deben
enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carcter tan tc-
nico, de tan apremiante solucin, que apenas parece posible que el Es-
tado pueda sostenerse, salvo que adopte al menos algunas de las carac-
tersticas esenciales de una administracin burocrtica. Hoy, es impera-
tivo que los Estados democrticos aprovechen la ventaja de un servicio
civil caracterizado por la permanencia en el cargo, la preparacin espe-
cial para cargos oficiales, el inters profesional de parte del funcionario

pblico y la lealtad exclusiva a los intereses del Estado. Nadie interpre-
tar esta sugerencia diciendo que hablamos en favor de las ins tituciones
autocrticas en contraste con las democrticas. Pero las democracias
pueden tomar con provecho de sistemas administrativos ms organiza-
dos aquellos elementos que se puedan adaptar bien a sus instituciones
polticas fundamentales, con objeto de hacer ms eficaces los logros de
sus propios propsitos y programas.
El hecho es que el papel de la administracin en el Estado moderno
se ve muy afectado por el medio poltico y cultural general de la poca.
La escuela de laissez faire de filosofa social, que exiga restringir al mni-
mo las actividades del Estado para limitarlas a la proteccin externa y la
polica, cre una situacin en que la administracin era de poco alcance
y dbil operacin. Se consideraba que los funcionarios no eran sino un
mal necesario, y la burocracia un peligro omnipresente. En el continente
europeo, gobiernos irresponsables, capaces en gran medida de desafiar
los deseos del pueblo y a menudo carentes de programas de mejora
social, contribuyeron en mucho al argumento filosfico en favor de la
no intervencin del Estado.
La Revolucin Industrial y sus muchas consecuencias sociales, eco-
nmicas y polticas fueron fundamentalmente responsables de la nueva
filosofa social y del nuevo concepto de administracin pblica. Ellaissez
[aire ha sido abandonado por filsofos y estadistas por igual, y con el
siglo XX se inaugur una nueva era de actividad colectiva. La expansin
de la industria en escala nacional e internacional, el aumento del trans-
porte por ferrocarril, autobs y aeroplano, la transformacin de la co-
municacin por los modernos sistemas postales, la prensa, el telgrafo,
el telfono, la comunicacin inalmbrica y la radio, la movilidad enor-
memente intensificada de personas e ideas, la urbanizacin de los Esta-
dos industriales y la cristalizacin de poderosas clases sociales e intere-
ses econmicos no slo han ensanchado el rea y la intensidad de la
actividad administrativa, sino que tambin han aadido nuevos tipos
de problemas y amplificado la importancia y la dificultad de los anti-
guos.
En suma, la Revolucin Industrial ha exigido cierto grado de coope-
racin social en el cual se ha vuelto imposible ellaissezfaire; y de manera
paulatina, el nuevo medio est formando en la mentalidad comn una
concepcin del papel del Estado que se aproxima a la funcin que le han
asignado las condiciones de la vida moderna. Estas nuevas ideas inclu-

yen la aceptacin del Estado como un gran organismo de cooperacin
social, as como una institucin de regulacin social. Por tanto, el Estado
se convierte en un medio importante con el cual se aplica el programa
de mejoramiento social.
El poder del servicio civil va en aumento -escribe un estudioso ingls-,

pues el Estado ha abandonado su antigua funcin de actuar, segn la frase
de Lassalle, como Vigilante nocturno, como simple dispensador de la justi-
cia, en el sentido ms estricto de la palabra. Hoy acta siguiendo la teora de
que el bien del individuo y de la sociedad puede descubrirse por los procesos
de la razn y de la accin social, y aplicarse por medio de estatutos."
El ensanchamiento positivo del programa del Estado no implica en

modo alguno una correspondiente disminucin de sus actividades re-
presivas y reguladoras. La lucha de clases por la distribucin del exce-
dente social ha provocado la intervencin del Estado en favor de los
econmicamente dbiles (nios, mujeres, clase obrera) por su insisten-
cia en el salario mnimo, el horario limitado y las condiciones saludables
de trabajo; la persistencia de varios grupos de "reformadores" ha cau-
sado prohibiciones y regulaciones de diversas clases (venta de cigarri-
llos, narcticos, alcohol, censura de las pelculas); la necesidad de garan-
tizar, en la medida de lo posible, la integridad de los procesos de auto-
gobierno ha conducido a la regulacin de las elecciones y de los partidos
polticos y a la elaboracin de una legislacin tan represiva como las
leyes contra prcticas corruptas.
Por consiguiente, en todas direcciones van aumentando las tareas del
Estado moderno. Tambin en todas direcciones se va extendiendo la
gama de la administracin pblica, pues cada fase del nuevo programa
del Estado se refleja en una actividad administrativa adicional.
Por estas razones, no es sorprendente que en los dos ltimos decenios
se haya prestado cada vez mayor atencin al lado empresarial del go-
bierno. Lo notable es que durante ms de 100 aos de nuestra existencia
nacional, el nico aspecto de la administracin que surgi en la arena de
las cuestiones nacionales fue el sistema de despojos." En un brillante
(,Herman Finer, "TIte Civil Service in the ModernState", enAm. Poi. Sci. Rev., 19, pp.
277-289, 1925.
* El "sistema de ~pojos" [spoils system) era la prctica de considerar a los cargos
ensayo, Wilson explic por qu los estadunidenses no captaron la im-

portancia de una buena administracin. As, en el Political 5cence Quar-
terly, dijo:
Nadie escribi sistemticamente sobre la administracin corno rama de la

ciencia de gobierno hasta que nuestro siglo hubo dejado atrs su primera
juventud y empez a mostrar su caracterstico florecimiento de un conoci-
miento sistemtico. Hasta nuestros das, todos los escritores de poltica a
quienes hemos ledo slo haban pensado, argido y dogmatizado acerca de
la constitucin del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado, la esencia y
la sede de la soberana, el poder popular y las prerrogativas reales [...] El
campo central de la controversia era ese gran mbito de teora en que la
monarqua entablaba duelo contra la democracia, en que la oligarqua de-
seaba construirse baluartes de sus privilegios y en que la tirana buscaba una
oportunidad de realizar su deseo de que todos los competidores le rindieran
sumisin. En esta elevada guerra de principios, nadie haca siquiera una
pausa para considerar la administracin. La pregunta era siempre: "Quin
har la ley y cul ser?" La otra pregunta, sobre cmo deba aplicarse la ley
con sabidura, con equidad, con rapidez y sin fricciones, quedaba de lado
como"detalle prctico", que los funcionarios podran arreglar despus de
que los doctores hubiesen convenido en los principios generales.
Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad de Princeton y de

los Estados Unidos nuncallev sus sagaces investigaciones ms all
de este estudio preliminar.
El inters del siglo xx en la administracin pblica tiene su origen en
toda una variedad de causas. Una de las ms importantes es el rpido
aumento del costo del gobierno, "el cataclismo sin precedentes del gasto
pblico"," Se ha declarado que el total de ingresos recabados para los
municipios, condados, estados y la nacin aument de 2 131 402 000
dlares en 1912 a 6346332000 en 1922: un aumento de 198%; y los
ingresos percapita de 1912 pasaron de 21.96 dlares a 58.37 en 1922. 8 El
total del gasto neto del gobierno federal lleg a su cspide en el ao fiscal
pblicos y sus emolumentos como botn que haba que quitar al partido derrotado y
distribuirlo entre miembros del partido vencedor. [T.]
7 Vase Henry J. Ford, Cost o[ Our National Gouemment, 1910; Edward B. Rosa, "Ex-
penditures and Revenues of the Federal Government", enAnnals, 95, p. 1, 1921; Herbert
D. Brown, "The Historical Development of National Expenditures", en Proceedings o[the
AcademyofPolitical Science, 9, pp. 336-346, 1921.
8 "The Trend in Public Expenditures", en Annals, 113, primera parte, 1924.
de 1920, con 5687712849, Ydesde entonces ha habido una progresiva

regresin a un gasto anual de cerca de tres mil millones de dlares. En
contraste, los gastos de los gobiernos estatales muestran un rpido au-
mento desde la guerra. En 1913 fueron de 3.95 dlares per capita, yen
1922, de 11.82 dlares." Los gastos municipales muestran un aumento
percapita en todos los departamentos generales, pasando de 17.34 dla-
res en 1912 a 33.15 dlares en 1922. 10 El doctor Mitchell y sus asociados
calculan un aumento del ingreso nacional, de 1913 a 1919, que pas de
33 300 millones a 66 000 millones de dlares, o sea, aproximadamente
de 200%. Esto indica que el ingreso nacional no se vio sobrecargado por
el gasto gubernamental en grado considerablemente mayor en aos
recientes que antes de la guerra, pero no por ello deja de haber un clamor
contra los altos impuestos.l! La gran publicidad dada al fuerte aumento
del gasto, la pesada carga de los impuestos y los espectaculares esfuer-
zos de la administracin nacional en favor de la economa han subraya-
do la demanda de alcanzar una mayor eficiencia. La presin en favor de
un uso ms eficiente de los recursos pblicos es continua, y mientras
persistan los actuales altos niveles de impuestos se necesitar explorar
todo camino para asegurar los mximos resultados de cada gasto.
La Guerra Mundial puso en marcado contraste los mtodos adminis-
trativos de los gobiernos democrticos y de los autocrticos, provocan-
do agudas crticas contra el ya consagrado plan de 11 ir saliendo del paso".
En temprana fecha se declar que la guerra era entre la democracia y la
autocracia, pero poco despus- hubo un consenso general en que, para
lograr sus objetivos, la democracia se haba visto obligada a adoptar los
mtodos administrativos de la autocracia.'? Empero, los diversos mto-
9 Austin F. MacDonald, "The Trend in Recent State Expenditures", en Annnls, 113,
pp. 8-15; vase Minnesota Tax Commission, ''Cost of Government in Minnesota", en
Biennial Report, 1918. "El hecho econmico que obligar a imponer un buen gobierno
municipal -y hasta una administracin cientfica en los asuntos urbanos- es el costo
creciente de la empresa. Slo porque no tenemos las cifras que representan la dificultad
de la tarea que nos espera, no estamos aterrados por ellas". Morris L. Cooke, "Scientific
Management of the Public Business", en Am. PoI. Sci. Rev., 9, pp. 488-495, 1915; vase
"The Cost of Government, City of Detroit", en Public Business, 80, p. 97, publicado por
el Detroit Bureau of Governmental Research.
10 Lane W. Lancaster, "The Trend in City Expenditures", en Annals, 113, pp. 15-22,
1924.
11 National Bureau ofEconomic Research, Incomei1l the United States, 1, p. 13,1921.
12VaseCharlesG.Fenwick,"DemocracyandEfficientGovernment-Lessonsofthe
War", 'Am. Poi. Sci. Rev., 14, pp. 565-586, 1920.
dos administrativos empleados en los pases beligerantes para controlar

el abasto de alimentos constituyen ejemplos interesantes del enfoque
democrtico y del autocrtico a problemas especficos.
En escala menor, la competencia internacional en el comercio y en la
industria contina agitando la demanda de eficiencia en el gobierno. La
Cmara de Comercio de los Estados Unidos ha mostrado un inters
activo en una mayor eficiencia" porque, como hombres de negocios, ya
crean en la eficiencia y la economa, y deseaban verlas aplicadas a los
gobiernos municipales, estatales y nacional; porque haban comprendi-
do que un gobierno eficiente y econmico era requisito bsico de la
prosperidad y xito de las empresas; y porque, como buenos ciudada-
nos, deseaban ver un gobierno honrado, sano e inteligente". En 1912, en
la primera reunin anual de la Cmara de Comercio se analiz la refor-
ma presupuestaria para el gobierno federal, lo que fue seguido por un
referndum en que, de manera casi unnime, se adopt una propuesta
especfica. Ao tras ao, la Cmara de Comercio ha vuelto a llevar este
asunto a la atencin del Congreso.
Esta organizacin tambin ha pedido que se otorguen subsidios fede-
rales para ayudar a escuelas vocacionales, un departamento federal de
obras pblicas, una reorganizacin general del sistema administrativo,
mejores mtodos de administracin de personal y un departamento de
planeacin permanente en la oficina de correos. La Cmara de Comercio
de Nueva York tambin ha tenido un papel activo, proponiendo una
mejor administracin tanto estatal como federal. La reorganizacin de
los servicios consulares y diplomticos lograda por la Ley Rogers se
debi al apremio de intereses particulares. Las recientes revelaciones del
secretario Hoover acerca de monopolios de hule, caf, henequn y otros
artculos controlados por gobiernos extranjeros sealan una nueva fase
de la competencia comercial internacional que bien podra causar reac-
ciones importantes a los problemas de nuestra organizacin adminis-
trativa. El hecho es que la empresa estadunidense ha llegado al punto
en que no puede seguir obteniendo ganancias con slo aumentar su
productividad para abastecer a todo un mercado nacional protegido por
un alto muro arancelario. Hoy compite en el mercado mundial y se
encuentra en la necesidad de mantener sus ganancias, en gran parte
mediante reducciones del costo de produccin gracias a una mejor ad-
ministracin y un uso ms eficiente de sus recursos; es decir, se ha visto
obligada a considerar en gran escala la reduccin de gastos y la utiliza-

cin ms eficiente de su equipo. En esto, ha precedido al gobierno.
La insistencia de poderosos grupos sociales en la realizacin prctica
de sus programas legislativos es constante acicate para mejorar los m-
todos administrativos. La aplicacin de la Enmienda 18 es una manifes-
tacin significativa de este punto. Los partidarios de una enrgica apli-
cacin legislativa no insistieron en la seleccin por mritos propios de
los funcionarios de la prohibicin. La aplicacin laxa y dbil de la Ley
Volstead pronto hizo que la Liga contra las Tabernas exigiera un mejor
cumplimiento de la ley; la cuestin pas de la poltica a la administra-
cin. Esto muestra una transferencia universal de intereses, pues cuan-
do una poltica ha recibido ya la sancin legislativa, el problema princi-
pal se vuelve de administracin. De manera similar, las dependencias
interesadas en la limitacin de las horas de trabajo, el salario mnimo, la
reforma fiscal y otras cues tiones se vuelven decididas exponentes de los
buenos mtodos administrativos.
El movimiento en favor de una administracin cientfica ha desem-
peado un papel importante, estimulando la mejora de los mtodos
para llevar adelante los asuntos pblicos.P Comenzando con la labor
pionera de Frederick W. Taylor, el movimiento ha desarrollado intere-
ses cada vez mayores y, con el tiempo, ha logrado esbozar toda una
13 Vanse Frank B. Copley, Frederic W Taylor, theFather ofScientific Management, 1923;

Horace B. Drury, Scientijic Management, A HistoryandCriticiem, 1915; Edward E. Hunt,
Scientific Management since Taylor, 1924;General William Crozier, "Scientific Manage-
ment in Covernment Establishments", en Butietin of the Taylor Society, 1, 1915; C. B.
Thompson, "Literature ofScientific Management", en Quarterly [curnal ofEconomics, 28,
pp. 506-557,1913-1914; Henry H. Farquhar, "Positive Contributions of Scientific Mana-
gement", ibid., 33, pp. 466-503, 1918-1919, Y "Critical Analysis of Scientific Manage-
ment", en Bulletinof theTaylor Society, 9, pp. 16-30, 1924; Frederick A. Cleveland, "T.he
Application of Scientific Management to the Activities of the State", en Tuck School
Conference on ScientijicManagement, pp. 313-335,1912; Morris L. Cooke, "The Influence
of Scientific Management upon Covernment", en Bulletin of the Taylor Society, 9, pp.
31-38,1924.
Vase tambin William H. Leffingwell, Office Management, 1915; Richard H. Lans-
burgh, Industrial Management, 1923.
Para un cambio muy significativo de la actitud de los trabajadores organizados hada
la administracin, lase "Labor's Ideals Concerning Management", por el presidente
William A. Creen, de la American Federation of Labor, Bulletinof theTaylor Society, 10,
pp. 241-253, 1925.
filosofa de mejoramiento social sobre la base de un control cientfico del

proceso de produccin.
Las enormes mejoras logradas por la administracin cientfica en
algunas industrias han planteado la pregunta de si sern posibles en el
gobierno mejoras igualmente notables. Cualquiera que sea la respuesta
a esta pregunta, no cabe duda de que los logros de la administracin
cientfica han causado una gran insatisfaccin contra los mtodos anti-
cuados que han caracterizado a muchos cargos pblicos. Cada vez con
mayor claridad se est comprendiendo que no se cumplir jams la
promesa de alcanzar una vida mejor para los estadunidenses, sino hasta
que la administracin de los Estados Unidos haya abandonado los sur-
cos en donde fue dejada durante un siglo de abandono.
VII. CMO DAR RDENES*
MARY PARKER FOLLETI
A ALGUNOS, la cuestin de dar rdenes les parece muy sencilla; esperan

dar sus rdenes y que las obedezcan sin chistar. Sin embargo, por otra
parte, el simple sentido comn de muchos ejecutivos empresariales ha
demostrado que el dar rdenes est rodeado por muchas dificultades;
que exigir una obediencia ciega a rdenes 110 aprobadas y quiz ni si-
quiera entendidas constituye una mala poltica de negocios. Adems la
psicologa, aparte de nuestra propia observacin, nos muestra que no
slo no podemos lograr que la gente haga las cosas de la manera ms
satisfactoria ordenndoles o exhortndolas, sino tambin que acaso no
baste razonar con la gente y hasta convencerla intelectualmente. Ni
siquiera el"consentimiento de los gobernados" har todo lo que supues-
tamente debe hacer: consideracin importante para quienes estn pi-
diendo la representacin de los empleados, Durante toda nuestra vida
pasada, nuestra preparacin anterior, nuestra experiencia posterior, to-
das nuestras emociones, creencias, prejuicios y hasta deseos, han forma-
do ciertos hbitos mentales que los psiclogos llaman pautas de hbitos,
pautas de accin y conjuntos motores.
Por consiguiente, de poco nos servir llegar slo a un acuerdo intelec-
tual. A menos que se cambienlas pautas de hbitos de la gente, no se habr
logrado cambiar a la gente. La administracin de negocios y la organi-
zacin industrial deben formar ciertas pautas de hbitos; es decir, ciertas
actitudes mentales. Por ejemplo, el granjero tiene una disposicin gene-
ral a "hacer las cosas a su modo", y esto ya est siendo modificado por
las actividades de las cooperativas, es decir (obsrvese) porlas actitudes
del propio granjero. Tambin el obrero ha mostrado a menudo una dispo-
sicin general de antagonismo hacia sus patronos, que no se puede
* Tomado de Sdentijic Foundations o/Business Administration, de H. C. Metcalf (comp.).
Copyright 1926. The Williams and Wilkins Co. Se reproduce con autorizacin Se han
omitido las notas.
141
cambiar mediante argumentos o exhortaciones, sino slo por medio de

ciertas actividades que creen una disposicin distinta. Uno de mis ami-
gos sindicalistas me dijo que recordaba que, siendo nio, haba odo a
su padre, que trabajaba en una zapatera maldiciendo diario a su patrn.
As, l creci creyendo que era inherente a la naturaleza de las cosas que
el obrero estuviera contra su patrn. Yo conozco a muchos obreros
que tienen un prejuicio en contra de admitir a universitarios en las fbri-
cas. Todos ustedes pueden darme ejemplos de actitudes entre sus em-
pleados que desearan modificar. Por ejemplo, querramos crear una ac-
titud de respeto a la opinin de los expertos.
Si analizamos un poco ms esta cuestin, veremos que hay tres cosas
que debemos hacer. Utilizar el lenguaje de la psicologa: 1) formar
ciertas actitudes; 2) lograr que se desahoguen estas actitudes, y 3) au-
mentar la respuesta de desahogo conforme se logra. Qu significa esto
en el lenguaje de los negocios? Un psiclogo me ha puesto el ejemplo del
vendedor. El vendedor empieza por crear en nosotros la actitud de que
deseamos su artculo; luego, justamente en el momento "psicolgico",
saca su contrato en blanco para que lo firmemos, liberando as nuestra
actitud; despus, si en el momento en que nos preparamos a firmar
aparece alguien y nos dice que ha quedado muy contento con la compra
de su artculo, esto aumenta la respuesta que ya estbamos liberando.
Si aplicamos esto al tema de las rdenes y la obediencia, veremos que
la gente slo puede obedecer una orden si antes se ha recurrido a pautas
de hbitos previos o si se han creado otros nuevos. Cuando el patrono
est considerando una orden tambin debe pensar en el modo de formar
los hbitos que asegurarn su cumplimiento. Primero debemos hacer
que el vendedor de zapatos o el empleado de banco que paga cheques
vea lo deseable de contar con un mtodo distinto. Luego se deben mo-
dificar las reglas de la zapatera o del banco, para permitir que el vendedor
o cajero adopte el nuevo mtodo. En tercer lugar, ser ms fcil hacer que
sigan el nuevo mtodo si de antemano convencemos a alguien de
que ponga un ejemplo a los dems. Por lo general es posible convencer
a uno o dos o tres, antes que al grueso de los trabajadores. Todos ustedes
saben, por experiencia, que este ltimo paso es una buena tctica. Es lo
que los psiclogos llaman intensificar la actitud que va a liberarse. Pero
descubrimos quela actitud liberada no se fija como hbito a la primera
vez; para lograrlo, se necesitan muchas respuestas.
Esta consideracin es importante para nosotros, pues desde cierto
CMO DAR RDENES 143
punto de vista el xito en los negocios depende en gran parte de ello; a

saber, si nuestro negocio est organizado y administrado de tal modo
que tienda a formar ciertos hbitos, ciertas actitudes mentales. Muchos
patrones de la vieja escuela han tenido dificultades para comprender
que las rdenes no toman el lugar del entrenamiento. Deseo poner esto en
cursivas. No pocas veces un empleador se ha enfurecido porque, segn
dijo, un trabajador "no hara" esta cosa y tal otra, cuando la verdad es
que el trabajador no poda, realmente no poda, cumplir lo que se le haba
ordenado porque no poda ir en contra de los hbitos de toda su vida.
Este tema puede abordarse en el rubro de la educacin, pues all podra-
mos mostrar muchos ejemplos del intento de hacer que la autoridad
arbitraria ocupara el lugar de toda una preparacin. En la historia, la
secuela de todas las revoluciones nos muestra los resultados de la falta
de preparacin.
En este asunto de las pautas de conducta preparada de antemano, es
decir, de preparar el modo de recepcin de las rdenes, la psicologa hace
una aportacin cuando nos indica que las mismas palabras a menudo
provocan en nosotros respuestas muy distintas cuando se las oye en
ciertos lugares y ciertas ocasiones, Un nio puede responder de manera
distinta a una misma sugerencia cuando la hace su maestro que cuando
la hace alguno de sus condiscpulos. Adems, puede responder de ma-
nera distinta a la misma sugerencia hecha por el maestro en el aula que
hecha por el maestro cuando estn paseando juntos. Si aplicamos esto a
la emisin de rdenes, veremos que el lugar en que se dan, las circuns-
tancias en que se las da, pueden cons tituir toda la diferencia del mundo
en cuanto a la respuesta que recibamos. Si recorren una gran distancia
desde el presidente o supervisor, hasta el operario, el efecto se debilitar.
Podramos decir que la fuerza de una respuesta favorable a una orden
va en proporcin inversa a la dis tancia que recorre la orden. La eficiencia
de produccin siempre est en peligro de verse afectada cada vez que la
sugerencia cara a cara es sustituida por una orden dada a larga distancia.
Adems, hay otraraznparaello, que considerar dentro de un momento.
Todo lo que hemos dicho [oo.] de la integracin y la conducta circular,
puede aplicarse directamente a la previsin de la respuesta al dar rde-
nes. Hablamos entonces de lo que los psiclogos llaman conducta lineal
y circular. La conducta lineal sera, citando la resea hecha por el doctor
Cabot a mi libro Creative Experience, cuando una orden es aceptada tan
pasivamente como el cobertizo recibe la lea. En la conducta circular
obtenemos un regreso". Pero todos sabemos que tendremos ese regre-

11
so cada da de la vida, y por cierto deberemos tomarlo en cuenta o bien

lo que ms elegantemente se llama una conducta circular, al emitir r-
denes [...] Debo decir que emitir rdenes y recibir rdenes debiera ser
cuestin de integracin por medio de una conducta circular, y que de-
biramos buscar mtodos de lograrlo.
La psicologa tiene otra importante contribucin que hacer al tema de
emitir rdenes o de dar instrucciones: antes de que pueda lograrse la
integracin entre el que da la orden y el que la recibe, a menudo debe
hacerse una integracin dentro de uno o de ambos individuos. Con
frecuencia existen dos caminos disociados en un mismo individuo; si
usted es lo bastante sagaz para reconocer esto, podr a veces bloquear
un conflicto freudiano y hacer que la integracin aparezca antes de
llegar a su etapa aguda.
Para explicar lo que quiero decir, permtaseme describir brevemente
el caso de una trabajadora social. Los padres de cierta muchacha estaban
divorciados y ella haba sido colocada con una familia alegre, despreo-
cupada, libre y poco pulcra, que consista en el padre, la madre y 11 hijos.
Gracie se senta muy feliz all, pero cuando la trabajadora social encar-
gada del caso descubri que las condiciones de vida incluan un alto
grado de promiscuidad, pens que deba colocarla en otro lugar. Por
tanto, la llev de visita a la casa de una ta, la cual posea una casa con
cierto refinamiento, en que se manifestaba "buen gusto", como dijo un
miembro de la familia. Esta ta deseaba que Gracie viviera con ella, y
Gracie opin que ah sera feliz. Sin embargo, para ponerla a prueba, la
trabajadora social le dijo: "Pero yo cre que eras feliz donde estabas".
"No se puede ser feliz y ocupar un buen lugar en sociedad ?", respondi
la muchacha. Puede verse que aqu haba dos deseos distintos. Al llevar
a la muchacha a casa de la ta, la trabajadora social acaso haya impedido
un conflicto freudiano y los caminos disociados tal vez se habran unido.
No conozco el fin de la historia, pero nos indica un mtodo de enfren-
tarnos a nuestros codirectores: que estn"felices y en buena posicin".
La administracin de empresas a menudo debe considerar cmo re-
solver los caminos distintos de personas o grupos, pero los mtodos
para lograrlo con xito se han desarrollado mucho ms en algunos de-
partamentos que en otros. Apenas hemos reconocido esto como parte
de la tcnica de trabajar con los empleados, y sin embargo el vendedor
sagaz sabe que es la parte principal de su trabajo. Su potencial compra-
CMO DAR RDENES 145
dor desea el artculo y, a la vez, no lo desea. El buen vendedor no suprime
los argumentos que en la mente del comprador estn contra la compra,
pues entonces el comprador podra arrepentirse despus y esto no sera
buena tcnica de ventas. A menos que pueda unir e integrar. en la mente
del comprador las razones en favor de comprar y las razones en favor
de no comprar, sus futuras ventas se vern en peligro y no llegar a
vendedor de alta categora.
Obsrvese que lo anterior va ms all de lo que nos dijo el psiclogo
a quien cit al principio de esta seccin. Dijo: el vendedor debe crear en
/1
usted la actitud de que usted desea su artculo". S, muy bien, pero slo
si crea esta actitud por medio de integracin y no de supresin.
Apliquemos esto a las rdenes. A menudo, una orden deja a la perso-
na a quien se le da entre dos distintos caminos; una orden debe tratar de
unir e integrar los caminos opuestos. Las decisiones de los tribunales
con frecuencia resuelven arbitrariamente cul de los dos caminos se
debe seguir, sin mostrar una posible integracin de ambos, es decir, a
menudo se deja a la persona con un conflicto interno entre manos. Esto
es lo que deben tratar de evitar los tribunales y la administracin de
empresas: el conflicto interno de personas o grupos.
Al analizar la preparacin de las rdenes, no he hablado de recurrir a
ciertos instintos, lo que en opinin de muchos autores, es importantsi-
'mo, Por ejemplo, algunos insisten en el instinto de autoafirmacin; este
instinto sera violado por unas rdenes demasiado rgidas o por una
autoridad pesadamente ejercida. Otros autores de no menor categora
nos dicen que hay un instinto de sumisin a la autoridad. No puedo
analizar esto, pues entonces tendramos que definir los instintos, lo que
de momento es empresa demasiado larga y exigente para nosotros.
Adems, hoy va cesando el inters exagerado en los instintos manifes-
tado en aos recientes, inters que en muchos casos recibi una expre-
sin bastante burda. 0, antes bien, est siendo remplazado por el ms
fructfero inters en la costumbre.
En la psicologa hay ms cosas de las que puedo aqu siquiera insinuar
acerca de la formacin de hbitos y la preparacin de rdenes. Pero hay
un punto, ya mencionado por implicacin, que deseo considerar de
manera ms explcita: a saber, la manera de dar rdenes. Probablemente
la manera en que se dan las rdenes ha causado ms dificultades indus-
triales que ninguna otra causa. En el Report on Strikes and Lockouis, pu-
blicacin del gobierno britnico, se dice que la causa de buen nmero de
146 LAS PRIMERAS VCX:ES
huelgas es "el presunto acoso del supervisor", "supuesta conducta tir-

nica de un sobrestante", "supuesta conducta altiva de los funcionarios".
Sin embargo, la afirmacin directa de la tirana de funcionarios supe-
riores como causa directa de las huelgas es, me atrevo a decir, inslita,
y sin embargo el resentimiento subsiste y se manifiesta en otras cuestio-
nes. y la demanda de mejor trato suele ser bastante explcita. La encon-
tramos en labios de los trabajadores del metal y la madera en una fbrica
de aviones, quienes declararon que si se les trataba sin consideracin a
su respeto propio, responderan con un paro. La encontramos en ciertos
acuerdos con los patronos, de que "los hombres deben ser tratados con
el debido respeto y no se emplearn con ellos amenazas ni lenguaje
obsceno".
Qu le ocurre al hombre, qu ocurre dentro de un hombre cuando
recibe una orden dada en forma desagradable por el sobrestante, el jefe
del departamento o su inmediato superior en la tienda, el banco o la
fbrica? La persona a quien se habl as siente que estn atacando su
respeto propio, que estn invadiendo uno de sus santuarios ms nti-
mos. Se enfurece o se pone sombro y a la defensiva; empieza a pensar
en sus"derechos": actitud fatal para cualquiera. En el idioma que hemos
estado empleando, surge la mala pauta de conducta, el errneo conjunto
motor; es decir, el trabajador se ha "dispuesto" a actuar en una forma
que no va a beneficiar a la empresa que lo ha contratado.
Hay tambin aqu otro punto psicolgico, ms sutil: cuanto ms se
trata"autoritariamente" a alguien, mayor actividad de pensamiento
surgir dentro de esa pauta, y la parte del empleado en esa pauta al
parecer es una oposicin a ese trato.
Esta queja del lenguaje soez y el trato tirnico del que ocupa el puesto
inmediato superior al trabajador es historia antigua para todos nosotros,
pero hay un extremo opuesto al que se ha prestado muy poca conside-
racin. El funcionario inmediato superior suele estar tan cerca del tra-
bajador que no ejerce los deberes apropiados de su puesto. Lejos de
arrogarse una autoridad agresiva, a menudo ha eludido uno de los
principales problemas de su cargo: cmo hacer lo que est implcito en
el hecho de que se le ha colocado en un puesto superior a otros. La jefa
del departamento de abrigos de mujer en una tienda dir: "Dime, Sadie,
tienes 36 aos, verdad? Hay ah abajo una mujer gritando acerca de algo
que dice que le prometiste ayer". "Vaya, qu bien!", contesta Sadie.
"Algunas de esas mujeres gritaran en el cielo". Y tal vez eso sea en
CMO DAR RDENES 147
realidad lo que ocurre. Desde luego, hay que aplacar a la seora, pero a
menudo no se hace ningn estudio de lo que ha ocurrido para beneficio
de la tienda. No estoy diciendo que sea universal una conexin entre
tales incidentes y el mejoramiento de la tcnica de la tienda, pero cierta-
mente tal conexin existe demasiado a menudo, y es uno de los proble-
mas de esos funcionarios que estn precisamente por encima de los jefes
de departamento. Es natural que una mujer no desee tener malas rela-
ciones con sus compaeras con quienes habla y trabaja durante todo el
da. Considrese a la principal operadora telefnica que recuerda que la
principal operadora es miembro del sindicato, y que el gerente no lo es.
Ahora bien, cul es aqu nuestro problema? Cmo podremos evitar
los dos extremos, demasiado autoritarismo al dar rdenes o prctica-
mente no dar ninguna orden? Voy a preguntar cmo estn ustedes evi-
tando estos extremos. Mi solucin consiste en despersonalizar la emi-
sin de rdenes, en unir a todos los interesados en un estudio de la
situacin, en descubrir la ley de la situacin yen obedecerla. Hasta que
hagamos esto, no creo que podamos tener la mejor administracin de
empresas. Eso es lo que ocurre, lo que tiene que ocurrir cuando surge
una disputa entre dos personas en puestos de igual autoridad. El jefe del
departamento de ventas no da rdenes al jefe del departamento de pro-
duccin, y viceversa. Cada uno estudia el mercado y la decisin final se
toma siguiendo las demandas del mercado. En su forma ideal, es to es lo
que debiera ocurrir entre los jefes y los empleados, entre cualquier jefe
y sus subordinados. Una persona no debera dar rdenes a otra persona,
sino ambas convenir en recibir de la situacin sus rdenes. Si las rdenes
son, sencillamente, parte de la situacin, no se plantea siquiera el pro-
blema de alguien que d rdenes y alguien que las reciba. Unos y otros
aceptan las rdenes impuestas por la situacin. Los patronos aceptan las
rdenes dadas por la situacin; los empleados aceptan las rdenes dadas
por la situacin. Esto da -verdad?- un aspecto un tanto distinto a
toda la administracin de empresas en la planta.
Tenemos aqu, creo yo, una de las mayores aportaciones de la admi-
nistracin cientfica: tiende a despersonalizar las rdenes. Desde un
punto de vista, podramos llamar la esencia misma de la administracin
cientfica al intento de descubrir la ley de la situacin. Con la adminis-
tracin cientfica, los gerentes reciben tantas rdenes como los trabaja-
dores, pues unos Yotros obedecen a la ley de la situacin. Nuestra labor
no consiste en hacer que la gente obedezca rdenes, sino en inventar
148 LAS PRIMERAS Vcx:ES
mtodos por los cuales podamos descubrir de la mejor manera la orden

de una situacin en particular. Si se le descubre, el empleado podr darla
al patrn, tanto como el patrn al empleado, como a menudo ocurre en
forma fcil y natural. Mi cocinera o mi mecangrafa me hacen ver la ley
de la situacin y yo, si la reconozco como tal, la acepto, aunque pueda
tener que cancelar alguna 11 orden" que ya haba dado.
Si quienes ocupan puestos de supervisin despersonalizan las rde-
nes, entonces no habra una autoridad abrumadora por una parte ni, por
la otra, ese peligroso laissez-aller que procede del temor a ejercer la auto-
ridad. Desde luego, debemos ejercer la autoridad, pero siempre la autori-
dad de la situacin. No digo que hayamos descubierto el camino hacia
una existencia sin fricciones; lejos de ello; pero hoy comprendemos el
lugar que creemos que produce la friccin. Intentamos ponerlo a traba-
jar ahora para nosotros, como lo hace el ingeniero cuando coloca la
banda sobre la polea. Habr tanto o ms espacio para desacuerdos en el
mtodo que estoy proponiendo. La situacin a menudo ser de otra
manera y, tambin a menudo, se le interpretar de otra manera. Pero
sabremos qu hacer con ella, habremos descubierto un modo de hacerle
frente.
Lo llamo despersonalizar porque no hay tiempo de profundizar ms
en la cuestin. En realidad, creo que se trata de una cuestin de reperso-
nalizar. Nosotros, personas, tenemos relaciones mutuas, perodebemos
encontrarlas en todas las situaciones y por medio de ellas. No podemos
tener buenas relaciones mutuas mientras las saquemos de ese medio que
les da su significado y su valor. Esta manera de divorciar a las personas
y la situacin causa incontables daos. Acabo de decir que la adminis-
tracin cientfica despersonaliza; la ms profunda filosofa de la admi-
nistracin cientfica nos muestra unas relaciones personales dentro de
todo el medio de eso de lo que forman parte.
Hay mucha psicologa, en particular psicologa moderna, que tiende
a divorciar a la persona de la situacin. Me estoy refiriendo a la actual
moda de los 11 estudios de personalidad". Cuando surge alguna dificul-
tad, frecuentemente omos decir al psiclogo especializado en estudios
de personalidad: "Estudiemos la psicologa de ese hombre". Y ste es
muy buen consejo, pero slo si al mismo tiempo estudiamos toda la
situacin. En cambio, excluir toda la situacin es una falla tan comn en
los estudios de esos psiclogos que constituye un grave defecto de su
trabajo. Y como aquellos de ustedes que son directores de personal
CMO DAR RDENES 149
tienen que tratar ms, supongo, con esos psiclogos que se han especia-
lizado en la personalidad que con ningunos otros, deseo que observen
y vean cun a menudo encontrarn que esa limitacin menoscaba el
valor de sus conclusiones. '
Antes he dicho que habra que sustituir la orden dada a larga distancia
por la sugerencia hecha cara a cara. Creo que podemos ver hoy una razn
ms convincente que la anterior. No es tanto la sugerencia cara a cara la
que deseamos cuanto el estudio conjunto del problema, y la mejor ma-
nera de hacer ese estudio conjunto es entre el empleado y su inmediato
superior, o entre el empleado y un experto en la cuestin.
He comenzado esta charla subrayando lo recomendable de preparar
de antemano la actitud necesaria para cumplir rdenes, as como en el
artculo anterior consideramos preparar la actitud para la integracin;
pero ahora, en nuestra consideracin del estudio conjunto de situacio-
nes, en nuestra insistencia en obedecer la ley de la situacin, vemos que
tal vez llegamos un poco ms all o, ms bien, que ahora deberamos
considerar en qu sentido debemos tomar la doctrina del psiclogo en
relacin con las actitudes preparadas de antemano. En s mismo, esto no
nos llevara muy lejos, pues hoy todo el mundo est estudiando psico-
loga, iY nuestros empleados se mostrarn tan activos en prepararnos
como nosotros en prepararlos-a ellos! En efecto, una muchacha que
trabajaba en una fbrica me dijo: "Recibimos el pasado invierno un curso
de psicologa, y ahora veo que usted tiene mucho cuidado en cmo les
plantea las cosas a los gerentes si quiere que consideren favorablemente
lo que se les est pidiendo". Si esta idea, preparada de antemano, fuera
todo lo que piensan los psiclogos, creo yo que habra que imprimirla
en privado, como doctrina secreta. Pero lo cierto es que la mejor prepa-
racin para la integracin en el caso de las rdenes, o en cualquier otra
cosa, es el estudio conjunto de la situacin. No debemos tratar de crear
la actitud que deseamos, aunque tal sea la frase habitual, sino la actitud
requerida para el estudio y la decisin cooperativas. Esto puede decirse
incluso del vendedor. Antes hemos sostenido que cuando se dice al
vendedor que debe despertar en su probable comprador la actitud de
que desea el artculo, tambin debe decrsele que lo haga por integracin
y no por supresin. Tenemos ahora un atisbo de cmo deber alcanzar
esta integracin.
Ya he hablado de la importancia de modificar parte del lenguaje de
las relaciones personales de negocios. Hemos considerado si las pala-

bras "quejas", "reclamaciones" o los "especialistas en problemas" de
Ford no hacen surgir las pautas de conducta errneas. Creo yo que la
palabra"orden" ciertamente lo hace. Si esa palabra ya no va a significar
una autoridad externa, una autoridad arbitraria, sino la ley de la situa-
cin, entonces necesitamos una nueva palabra. Con frecuencia la orden
es la que provoca tanto resentimiento como la cosa ordenada. A la gente
no le gusta que le ordenen ni siquiera tomarse unas vacaciones. He visto
ejemplos de ello. Desde luego, el deseo de gobernar nuestra propia vida
es uno de los sentimientos ms fundamentales de todo ser humano.
Llamarlo"el instinto de autoafirmacin" o el "instinto de iniciativa", no
lo expresa por completo. Creo que se narra en la biografa de algn
clebre estadunidense que, siendo nio, su madre le dijo"trae un cubo
de agua"; l contest "no lo har" antes de recoger el cubo y traer el agua.
Esto resulta revelador; le haba causado resentimiento la orden, la orden
de una persona; pero fue y trajo el agua, no creo que porque tuviera que
hacerlo, sino porque haba reconocido lo imperativo de la situacin.
Saba que tena que obedecer a eso; estaba dispuesto a obedecer a eso. Y
este tipo de obediencia no se opone al deseo de gobernarse a s mismo,
pero cada uno se encuentra incluido en el otro, ambos son parte del
mismo afn fundamental que se encuentra en las races de nuestro ser.
Tenemos aqu algo mucho ms profundo que"el impulso egosta" o el
"instinto de autoafirmacin". Hemos visto la esencia misma del ser
humano.
El tema de las rdenes nos ha llevado al meollo de toda la cuestin de
la autoridad y el consentimiento. Cuando concebimos la autoridad y el
consentimiento como partes de una situacin inclusiva, no arroja esto
un rayo de luz sobre la cuestin? El punto de vista aqu presentado se
libra de varios dilemas que al parecer han desconcertado a quienes
haban estudiado el consentimiento. La sensacin de estar "por debajo"
de alguien, de "subordinacin", de "servilismo" de estar sujeto "a la
voluntad de otro", aparece una y otra vez en el movimiento de los
empleados de tiendas y en sus testimonios ante la Comisin del Carbn.
Alguien dijo ante esa Comisin: "Est muy bien trabajar con alguien; lo
que es desagradable es sentir demasiado claramente que se est traba-
jando bajo alguien". Con es una preposicin bastante buena, no porque
denote democracia, sino porque denota una unidad funcional, concepto
CMO DAR RDENES 151
mucho ms profundo que el de democracia, como habitualmente se le

interpreta. El estudio de la situacin incluye la preposicin con. As,
Sadie no es abandonada por la jefa del departamento de abrigos ni tiene
que obedecerla. La jefa del departamento dice: "Veamos la manera de
resolver mejor esos casos, y a ella nos atendremos". Sadie no queda bajo
la jefa del departamento, sino que ambas quedan bajo la situacin.
Dos veces me ha preguntado una persona que solicitaba una plaza si
yo la tratara como criada. Cuando la primera mujer me lo pregunt, no
tuve la menor idea de lo que deca y pens que tal vez no quera hacer el
trabajo ms rudo, pero despus llegu a la conclusin de que ser tratada
como criada obligaba a verse bajo alguien a obedecer rdenes sin em-
plear su propio criterio. Si creemos que lo que intensifica el respeto
propio aumenta la eficiencia, aqu deberemos estar en guardia.
Directamente relacionado con lo anterior est el asunto del orgullo por
el trabajo propio. Si una orden va contra lo que el artesano o el empleado
cree que es la manera debida de realizar su trabajo y la que dar mejores
resultados, se justificar que no desee obedecer tal orden. No podra
resolverse esa dificultad mediante un estudio conjunto de la situacin?
Se dice que es caracterstica del obrero britnico esta afirmacin: "Yo
conozco mi trabajo, y nadie me dir cmo hacerlo". Las peculiaridades
del obrero britnico podran resolverse mediante un estudio conjunto
de la situacin, en el entendido de que quiz l tenga ms que aportar al
estudio que nadie ms [...]
Hay otro dilema que deber resolver todo el que se encuentre en una
posicin de autoridad: cmo se puede esperar que la gente se limite a
obedecer rdenes y al mismo tiempo asuma el grado de responsabilidad
que le corresponde? En realidad, segn mi propia experiencia, aquellos
a quienes gusta obedecer ciegamente rdenes sin pensar por su cuenta
son los que as desean verse libres de toda responsabilidad. Pero asumir
una responsabilidad, de acuerdo cada quien con su capacidad, de acuer-
do con su funcin en el panorama total [...], este asumir una responsabi-
lidad suele ser la cuestin ms vital en la vida de todo ser humano, as
como asignar responsabilidades es la parte ms importante de la admi-
nistracin de empresas.
Una vez me dijo un joven sindicalista: 11 Cunta dignidad puedo
tener como simple empleado?" Podr tener toda la dignidad del mundo
si se le permite hacer toda su contribucin a la planta y asumirdefinitiva-
mentelaresponsabilidad porello.
152 LAS PRIMERAS VCX:ES
Creo que uno de los problemas ms graves que hay ante nosotros es
cmo reconciliar el recibir rdenes y el asumir responsabilidades. Y creo
que la conciliacin puede lograrse mediante nuestro concepto de la ley
de la situacin [...]
Hemos considerado ya el tema de los smbolos. A menudo es obvio
que una orden es un smbolo. El rbitro en un partido, reloj en mano,
dice: "Adelante". Es una orden, pero la orden slo como smbolo. Yo
puedo decir a un empleado: "Haga esto y aquello"/ pero debo decirlo
slo porque ambos hemos convenido, abierta o tcitamente, que lo que
estoy ordenando hacer es lo mejor que debe hacerse. Entonces, la orden
es un smbolo. Y si es una verdad filosfica y psicolgica que slo debe-
mos obediencia a una unidad funcional a la que estamos contribuyendo,
debemos recordar que un modo ms preciso de decir lo mismo, consis-
tira en decir que nuestra obligacin es con una unificacin, con un
proceso.
Esto nos lleva ahora a uno de nuestros problemas ms graves en esto
de las rdenes. Es importante, pero slo podremos mencionarlo breve-
mente; es lo que llamamos [...] la situacin en evolucin. Aqu estoy
tratando de mostrar que la orden debe ser integral a la situacin y ser
reconocida como tal; pero ya vimos que la situacin siempre esta en
desarrollo. Si la situacin nunca es estacionaria, entonces la orden nunca
debe ser estacionaria, por decirlo as; y cmo impedirlo es/ precisamen-
te/ nuestro problema. La situacin va cambiando mientras se cumplen
las rdenes [...] Cmo puede mantenerse la orden al ritmo de la situa-
cin? Las rdenes externas nunca podrn hacerlo, slo las que han sali-
do, frescas, de la situacin.
Ms an, si adoptar una actitud responsable hacia la experiencia inclu-
ye reconocer que la situacin est evolucionando, una actitud consciente
hacia la experiencia significa que observamos el cambio que produce en
nosotros mismos la situacin a medida que se desarrolla; la situacin no
cambia sin modificarnos a nosotros.
En resumen [...], dado que la integracin es la ley bsica de la vida, las
rdenes deben ser la conclusin compuesta de quienes las dan y quienes
las reciben; ms an, deben ser la integracin de las personas que inter-
vienen y de la situacin; y ms todava, deben ser la integracin incluida
en la situacin al evolucionar. Si el lector acepta mis tres declaraciones
fundamentales sobre el tema: 1) que la orden debe ser la ley de la situa-
CMO DAR RDENES 153
cin; 2) que la situacin est siempre evolucionando, y 3) que las rdenes

deben incluir una conducta circular y no lineal [...] entonces veremos
que nuestra antigua concepcin de las rdenes se ha modificado un
tanto, y que por ello debe seguir- a cambios definidos en la prctica de
negocios.
Existe un problema vinculado tan directamente al de dar rdenes que
deseo plantearlo para su futuro anlisis. Despus de haber llegado a una
decisin sobre nuestras rdenes debemos considerar cunta y qu tipo
de supervisin es necesaria o recomendable para que se cumplan. Todos
sabemos que a muchos trabajadores les disgusta que los estn vigilando.
Qu significa esto y hasta qu punto es justificable? Cmo se puede
suprimir el elemento objetable y al mismo tiempo hacer la supervisin
necesaria? No creo que este punto se haya estudiado lo suficiente. Cuan-
do pregunt a una muchacha muy inteligente cul crea que sera el
resultado del reparto de utilidades y la representacin de los empleados
en la fbrica en que trabajaba, me contest alegremente: " j Ya no necesi-
taramos supervisores!" Aunque es divertido que pasara por alto el
hecho de que el supervisor tiene otros deberes adems de vigilar a los
obreros en sus puestos, olvidemos la parte graciosa y descubramos lo
que en realidad significa esta objecin a ser vigilado.
En un caso ocurrido en Escocia, relacionado con la Ley del Salario
Mnimo, se llam a atestiguar a un capataz para que dijera si determina-
do obrero cumpla debidamente con su trabajo o no. El interrogatorio
fue el siguiente:
Magistrado: Pero,noes su obligacin, de acuerdo con la Leyde Minas,visitar

dos veces al da cada lugar de trabajo?
Capataz: S.
Magistrado: No lo hace usted?
Capataz: S.
Magistrado: Entonces,por qu no lo vio usted trabajar nunca?
Capataz: Siempre dejan de trabajar cuando ven que se acerca un capataz,
se sientan y esperan hasta que se haya ido. Hasta sacan su pipa, si no estn
en una mina con gas. No dejan que nadie los observe.
Una norma igualmente extrema fue impuesta durante parte del pe-
riodo de guerra, en un taller de mecnica en Clyde. El secretario de
trabajo del sindicato fue informado una maana de que haba una queja
en la forja. Encontr furioso a uno de los herreros porque el director
administrativo, en su habitual paseo matinal por el taller, se detuvo

cinco minutos o poco ms y observ el fuego de la herrera. Despus de
una reunin del sindicato, el secretario llev una comisin al director y
le arranc la promesa de que aquello no volvera a ocurrir. A la siguiente
reunin de trabajo, el secretario inform del incidente al cuerpo de obre-
ros, con el resultado de que todo el taller hizo una demanda similar, que
fue atendida, por lo que en adelante el director ya casi no se atrevi a
detenerse en sus paseos matutinos.
He visto citar ejemplos similares. Muchos trabajadores consideran
intolerable que alguien los est observando. Qu hacer al respecto?
Cmo lograr la supervisin debida sin esta vigilancia que causa resen-
timiento en el obrero? La su pervisin es necesaria; la supervisin causa
resentimientos [...] cmo lograremos hacer aqu la integracin? Algu-
nos dicen: "Que los obreros elijan a los supervisores". Pero yo no creo
en esto.
Existen otros tres puntos directamente relacionados con el tema de
este ensayo, que slo deseo sealar. Primero, cundo y cmo se sealan
los errores o la mala conducta? Aqu sin duda nos podr guiar un prin-
cipio: no culpe a nadie por el gusto de culpar, haga que lo que tenga usted
que decir logre algo; dgalo en tal forma y en tal momento y en tales
circunstancias que constituya una verdadera educacin para su subor-
dinado. En segundo lugar, puesto que se reconoce que quien da las
rdenes no es, por regla general, una persona muy popular, la adminis-
tracin a veces trata de compensar esto permitiendo que la persona
sobre la cual pesa esta impopularidad sea la que d noticias gratas a los
trabajadores, que reciba el crdito por cualquier innovacin que los tra-
bajadores hayan deseado. Un gerente me dijo que siempre trataba de
hacerlo. Supongo que sta es buena psicologa conductista, y sin embar-
go no estoy del todo segura de que este mtodo me guste. Empero, es
muy distinto en el caso de que se haya dado una orden errnea; creo que
entonces quien cometi el error debe ser quien lo rectifique, no por
estrategia, sino tambin porque para l ser lo mejor. Ser mejor para
todos nosotros no slo reconocer nuestros errores, sino remediarlos en
lo posible. Si un capataz tiene que despedir a alguien y luego se decide
reinstalarlo en su cargo, evidentemente no s610 ser buena tctica, sino
que tambin ser justo rarael capataz pennitirlea l hacerla reinstalacin.
Desde luego, en esta cuesti6n de dar 6rdenes hay mucho ms de lo
que hemos podido tratar. Lejos de agotar el tema, creo que slo he hecho
CMO DAR RDENES 1'1'1
algunas sugerencias. Me han dicho que en la guerra los artilleros sufran

mentalmente ms que los otros, y la razn que se atribuy el e-llo era quP
su trabajo era dirigido desde lejos. La combinacin de nmeros con la
cual enfocaban su fuego de artillera se les daba por telNono. y tambin
el resultado estaba a distancia. Su actividad no estaba diroctarncnn-
vinculada a la situacin real que haba en cada extremo
154 LAS PRIMERAS VCXES
administrativo, en su habitual paseo matinal por el taller, se detuvo

cinco minutos o poco ms y observ el fuego de la herrera. Despus de
una reunin del sindicato, el secretario llev una comisin al director y
le arranc la promesa de que aquello no volvera a ocurrir. A la siguiente
reunin de trabajo, el secretario inform del incidente al cuerpo de obre-
ros, con el resultado de que todo el taller hizo una demanda similar, que
fue atendida, por lo que en adelante el director ya casi no se atrevi a
detenerse en sus paseos matutinos.
He visto citar ejemplos similares. Muchos trabajadores consideran
intolerable que alguien los est observando. Qu hacer al respecto?
Cmo lograr la supervisin debida sin esta vigilancia que causa resen-
timiento en el obrero? La supervisin es necesaria; la supervisin causa
resentimientos [...] cmo lograremos hacer aqu la integracin? Algu-
nos dicen: "Que los obreros elijan a los supervisores". Pero yo no creo
en esto.
Existen otros tres puntos directamente relacionados con el tema de
este ensayo, que slo deseo sealar. Primero, cundo y cmo se sealan
los errores o la mala conducta? Aqu sin duda nos podr guiar un prin-
cipio: no culpe a nadie por el gusto de culpar, haga que lo que tenga usted
que decir logre algo; dgalo en tal forma y en tal momento y en tales
circunstancias que constituya una verdadera educacin para su subor-
dinado. En segundo lugar, puesto que se reconoce que quien da las
rdenes no es, por regla general, una persona muy popular, la adminis-
tracin a veces trata de compensar esto permitiendo que la persona
sobre la cual pesa esta impopularidad sea la que d noticias gratas a los
trabajadores, que reciba el crdito por cualquier innovacin que los tra-
bajadores hayan deseado. Un gerente me dijo que siempre trataba de
hacerlo. Supongo que sta es buena psicologa conductista, y sinembar-
go no estoy del todo segura de que este mtodo me guste. Empero, es
muy distinto en el caso de que se haya dado una orden errnea; creo que
entonces quien cometi el error debe ser quien lo rectifique, no por
estrategia, sino tambin porque para l ser lo mejor. Ser mejor para
todos nosotros no slo reconocer nuestros errores, sino remediarlos en
lo posible. Si un capataz tiene que despedir a alguien y luego se decide
reinstalarlo en su cargo, evidentemente no slo ser buena tctica, sino
que tambin ser justo parael capataz permitirlea l hacer la reinstalacin.
Desde luego, en esta cuestin de dar rdenes hay mucho ms de lo
que hemos podido tratar. Lejos de agotar el tema, creo que slo he hecho
CMO DAR RDENES 155
algunas sugerencias. Me han dicho que en la guerra los artilleros sufran

mentalmente ms que los otros, y la razn que se atribuy a ello era que
su trabajo era dirigido desde lejos. La combinacin de nmeros con la
cual enfocaban su fuego de artillera se les daba por telfono. Y tambin
el resultado estaba a distancia. Su actividad no estaba directamente
vinculada a la situacin real que haba en cada extremo.
SEGUNDA PARTE
DEL "NEW DEAL" A MEDIADOSDELSIGLO

Mientras la administracin tanto pblica corno privada estaba definin-
dose corno una disciplina identificable, fue omnipresente la influencia
de la administracin cientfica, o "taylorismo". La metodologa para
establecer la mejor manera de realizar tareas fsicas se aplic cada vez
ms al problema de la organizacin social. Las "Notas sobre la teora de
la organizacin", de Luther Gulick (1892-1993),1 son generalmente reco-
nocidas corno la declaracin definitiva del enfoque de "principios" a las
organizaciones administrativas. En 1937, Gulick y Lyndall Urwick
(1891-1983) compilaron una coleccin: Papers on the 5cenceojAdminis-
tration. En trminos generales, los Papers eran una declaracin del estado
actual de la teora organizativa. Fue all donde Gulick introdujo su cle-
bre recurso mnemotcnico, POSDCORB, que representa [en ingls] las siete
principales funciones de la administracin: planear, organizar, contra-
tar personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar.
Gulick ayud a establecer una distincin crtica en la administracin
pblica ortodoxa: el estudio de la gestin y la administracin enfoc el
papel de la administracin de'alto nivel. Su visin organizativa adopta-
ba el punto de vista ms alto. Pero este estrecho enfoque sera refutado
cada vez en mayor medida. Desde que Gulick estaba escribiendo, su
enfoque cientfico tropezara con la oposicin del enfoque ms huma-
nstico, que, a la larga, lo suplantara. Aunque no se manifest inmedia-
tamente, los tericos de las relaciones humanas y los enfoques de la
ciencia de la conducta a la administracin fueron casi contemporneos
de Gulick; simplemente, fueron profetas adelantados a su poca.
1 Llamado a veces el"decano de la administracin pblica norteamericana" / Gulick

ocup la ctedra Eaton de ciencia y administracin municipales en la Universidad de
Columbia de 1931 a 1942; fue asesor directo del presidente Franklin D. Roosevelt des-
de antes de que llegara a ser gobernador de Nueva York, y fundador del Instituto de
Administracin Pblica; de la Sociedad Americana de Administracin Pblica y de la
Academia Nacional de Administracin Pblica. Para una mejor apreciacin de su tra-
yectoria, vase Stephen K-Blumberg, "Seven Decades of Public Administration: A Tri-
bute to Luther Gulick"/ Pub. Adm. Rev. 41/ marzo-abril de 1981.
159
160 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
COMPRENSIN DE LASORGANIZAOONES
y lA CONDUCfAHUMANA
Chester Barnard (1886-1%1) sigui los principales temas de Follett con

una teora mucho ms general en The Functions of ihe Executioe.l Barnard,
ejecutivo del Sistema Bell, estrechamente relacionado con la Escuela de
Negocios de Harvard y con los profesores que participaron en los estu-
dios Hawthorne." vio las organizaciones como sistemas cooperativos en
que la funcin del ejecutivo consista en mantener el equilibrio dinmico
entre las necesidades de la organizacin y las de sus empleados. Para
lograrlo, la administracin deba estar consciente del carcter interde-
pendiente de las organizaciones formales e informales. El captulo de
Barnard sobre la importancia y la funcin de las organizaciones infor-
males, "las organizaciones informales y sus relaciones con las organiza-
ciones formales", que aqu reproducimos, sent las bases tericas para
toda una generacin de investigaciones empricas. Con el tiempo, el
libro de Barnard se ha hecho ms importante y ha sido ms ledo.
Aunque la verdadera batalla entre el enfoque de relaciones humanas
y la administracin cientfica mecanicista tradicional sobre lo apropiado
de la estructura organizativa no recibi nuevos combatientes hasta el
periodo que sigui a la segunda Guerra Mundial, en el frente organiza-
tivo hubo gran actividad, especialmente gran reorganizacin. La reor-
ganizacin es un tema recurrente en la prctica y la bibliografa de la
administracin pblica. En aos recientes algunos especialistas, como
Harold Seidman.s Frederick C. Mosher" y Peter L. Szanton," han presen-
tado obras importantes, arguyendo los mritos, objetivos y resultados
2 Chester 1.Barnard, The Functions of the Executioe, Cambridge, Mass., Harvard Un-
versity Press, 1938. El nico otro libro de Barnard fue Organization and Management:
Selected Papers, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1948.
3 Para informacin biogrfica, vase William B. Woff, TheBasicBamard: An Introduc-
tion to Chester l. Barnard and His Theories ofOrganization and Management, Ithaca, N. Y,
New York State School of Industrial and Labor Relations, Cornell University, 1974.
4 Harold Seidman, Politics, Position, and Pouier: The DynamicsofFederal Organization,
3a. ed., Nueva York, Oxford University Press, 1980.
5 Frederick C. Mosher, Got'emmentReorganization: Cases and Commentary, Indanapo-
lis, Ind., Bobbs Merrill, 1967.
6 Peter L. Szanton (comp.), Federal Reorganization: 'Wrat HareWe Leamed?", Chatham,
N. J., Chatham House, 1981.
DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO 161
de los esfuerzos de reorganizacin. Pero el ejemplo clsico de reorgani-

zacin que hasta la actualidad sigue siendo con mucho el ms significa-
tivo, es la reorganizacin recomendada por el Comit sobre Gestin
Administrativa del Presidente. Este comit, de 1936 a 1937, fue conocido
popularmente como el Comit Brownlow, por el nombre de su presi-
dente, Louis Brownlow (1879-1963),7 figura importante en el desarrollo
de la administracin de ciudades como profesin. Los otros miembros
del comit fueron Charles Merriam (1874-1953), de la Universidad de
Chicago, y Luther Gulick, de la Universidad Columbia y del Instituto
de Administracin Pblica de la ciudad de Nueva York.
EL CRECIMIENTODELGOBIERNO y ELMOVIMIENTO
DE REFORMA
El gobierno creci con rapidez durante el periodo del New Deal. Como
haba poco tiempo o, en general se crea, haba inclinacin hacia la pla-
neacin, surgieron muchos diseos organizativos, mal concebidos y
mal aplicados, que no eran econmicos ni eficaces. Estos malos diseos
a menudo fueron reflejo del intenso conflicto poltico entre las ramas
ejecutiva y legislativa. Tanto Roosevelt como el Congreso haban con-
tribuido deliberadamente a este problema estableciendo programas en
nuevas organizaciones o agencias sin pensar ms que en los objetivos
polticos, en vez de tomar en cuenta las consideraciones empresariales.
El Comit Brownlow no perdi de vista esta persistente lucha por el
control organizativo, y efectu la primera evaluacin formal de la orga-
nizacin gubernamental desde una perspectiva empresarial."
El Comit Brownlow present su informe a la presidencia en enero
de 1937, con propuestas bastante sencillas: en esencia decan que 11 el
7 Para la autobiografa de Brownlow, vase A PassionJor Politics: TheAIItobiography of
Louis Broumloto, First Half, Chicago, University of Chicago Press, 1955; A Passion Jor
Anonymity: The Autobiography of Louis Broumlom; Second Half, Chicago, University of
Chicago Press, 1958. Para una apreciacin ms objetiva, vase Barry D. Karl, "Lous
Brownlow", Pub. Adm. Rev. 39, noviembre-<liciembre de 1979.
8 Para historias del Comit Brownlow y la reorganizacin ejecutiva en el New Deal,
vase Bany Kar!, Executive ReorganiZlltion andReJorm in theNewDeal, Cambridge, Mass.,
Harvard University Presa, 1963; Richard Polenberg, Reorganizing Roosevelt's Govem-
ment: The Contrr.roersy UIJeJ' Executive ReorganiZlltion 1936-1939, Cambridge, Mass., Har-
vard University Press, 1966.
162 DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
presidente necesita ayuda"; que necesita a su alrededor personas con

"pasin por el anonimato", pasin en particular que parece haberse
desvanecido en aos recientes junto con la confianza de la poblacin en
que un presidente moderno escribe sus propios discursos.
En trminos generales, el comit recomend una importante reorga-
nizacin de la rama ejecutiva. En este libro reproducimos la mayor parte
de la introduccin del informe del Comit Brownlowy su seccin sobre
"El Personal- de la Casa Blanca". El presidente estuvo de acuerdo y se
present al Congreso la legislacin correspondiente en 1938. Pero el
Congreso, despus de los esfuerzos presidenciales por"atestar" el Tri-
bunal Supremo y temeroso de que el presidente obtuviera demasiado
poder, no aprob la iniciativa. El presidente someti a su consideracin
una reorganizacin considerablemente modificada al ao siguiente, y
slo entonces el Congreso aprob la Ley de Reorganizacin de 1939, ley
que creaba la Oficina Ejecutiva del Presidente, la inclua enla Oficina del
Presupuesto (que despus se llam Oficina de Administracin y Presu-
puesto), tomndola del Departamento de la Tesorera, y-autorizaba al
presidente a preparar futuros planes de reorganizacin sujetos al veto
del Congreso.?
El informe Brownlow, la Oficina Ejecutiva del Presidente y muchas .
otras recomendaciones del Comit Brownlow que despus llegaran a .
ser ley l 0 han sido consagrados por el tiempo. Sin embargo, las principa-
les propuestas del Comit Brownlow causaron, en su tiempo, conside-
rables controversias. Los especialistas modernos reconocen que haba
diferentes escuelas de pensamiento con respecto al desarrollo de la ad-
ministracin pblica. La escuela de administracin ejecutiva, apoyada
por Frank J. Goodnow, vio los papeles y funciones del gobierno casi
exclusivamente como oportunidades para acciones del ejecutivo. En
contraste, la escuela legislativa-administrativa, apoyadapor William F.
Will-oughby, consider que la relacin y especialmente la responsabili-
dad de la administracin para con la rama legislativa era el enfoque
central. Esta ltima escuela crea que exista una importante distincin
entre lo que significaba"ejecutivo" y "administrativo", y que la Consti-
tucin otorgaba poder administrativo principalmente. al Congreso.
9 En el caso de 1983, de Immigrntion andNaturalizaon v. Chndha, el Tribunal Supremo
de los Estados Unidos cuestion la constitucionalidad de los vetos del Congreso.
10 Por ejemplo, recomend "la reorganizacin de la Comisin deServco Ovil como
agencia central de personal", lo que sucedi slo hasta la Ley de Reforma del Servicio
Ovil de 1978. .
DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO 163
Mientras el Congreso estaba considerando las diversas propuestas

del Comit Brownlow,las fuerzas opuestas a un aumento de los poderes
administrativos del presidente, a expensas del Congreso, afinaron sus
argumentos. Uno de los ms elocuentes fue el anlisis general de Lewis
Meriam {1883-1972)11 del problema de la reorganizacin, Reorganization
oftheNationalGovemment: lNhatDoes it Involve?, publicado en 1939 por
la Institucin Brookings. As como el informe del comit peda mayor
poder presidencial, Meriam formulaba una advertencia en contra. Cua-
renta aos despus, el nico miembro sobreviviente del Comit Brown-
low concedera un punto a Meriam. Al considerar los abusos perpetra-
dos por Richard Nixon de los mayores poderes concedidos a la presi-
dencia, y que Luther Gulick ayud a crear, Gulick esciibi que "todos
supusimos, durante los aos treinta, que toda administracin, especial-
mente la pblica, flua en una vasta y poderosa corriente de rendimiento
tico cargado de valores. Estuvimos ciegos o slo fuimos ingenuos
hasta que lleg Nixon? O estbamos tan impacientes por 'sacar de
la administracin a la poltica' que desechamos lo bueno junto con lo
malo?"12 '
PRIMERos DEBATES ACERCA DE RESPONSABIliDAD

Y COMPROMISO
Es posible tenerla impresin de que durante este periodo formativo de

laadmnstracn pblica, casi todo el inters se enfocaba en los asuntos
internos: prcticas y problemas de gestin, conducta y estructura orga-
nizativas, y cuestiones de presupuesto y personal. Sin embargo, tambin
estaba efectundose una profunda discusin, de hecho un debate, res-
pecto de los asuntos externos: especficamente el concepto de compro-
miso administrativo. Bsicamente, la pregunta era cmo podamos ase-
gurar que la administracin gubernamental, deseosa de responder a
grupos de inters, a fuerzas ejecutivas y legislativas y a los votantes,
pudiera actuar en forma legal y responsable.
11 Meriam, miembro del personal de la Institucin Brookings, fue el enlace entre el
Comit Brownlow y la Brookings, que entonces funcionaba para un comit del Congreso
donde gran parte de cuyos integrantes se opona a la propuesta del Comit Brownlow
de. aumentar los poderes del ejecutivo. Para un retrato biogrfico, vase Donald T.
Critchlow, "Lewis Meriam,Expertise, and Indian Reform", TIre Historian 43, nm. 4,
mayo de 1981.
12 Blumberg; op.cit., p. 247.
164 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIX>S DEL SIGLO
La cuestin se debati acaloradamente a fines de los aos treinta y

comienzos de los cuarenta entre Karl Friedrich (1901-1984) y Herman
Finer (1898-1969), dos destacados politlogos. Friedrich arguy que la
mejor manera de asegurar el compromiso administrativo es, interna-
mente, por medio del profesionalismo o de normas o cdigos profesio-
nales. Era necesario idear frenos y balances internos porque la pericia
poltica y las habilidades especializadas del burcrata moderno eran
muy extensas (necesariamente, dada la creciente complejidad de la po-
ltica moderna).
Por consiguiente, haba pocas posibilidades reales de que una fuente
poltica o legislativa externa pudiese efectuar una revisin adecuada.P
Finer arguy, por su parte, que el compromiso administrativo slo po-
dra mantenerse externamente, por medio de controles legislativos o
populares. Los frenos y balances externos seran la nica manera de
asegurar la subordinacin de los burcratas ya que el poder interno
de control conducira, a la postre, a la corrupcin. En opinin de Finer,
el nico modo posible de evitar los abusos del poder burocrtico era
establecer cierta forma de revisin electoral o legislatva.w
Sin embargo, la revisin clsica del problema de la responsabilidad y
el compromiso administrativos procedera de E. Pendleton Herring
(1903- ),15 con su libro Public Administration and the Public Interest
(1937). Herring examin los problemas planteados por el enorme au-
mento de la esfera gubernamental y la influencia de la discrecionali-
dad administrativa. Acept que las leyes que aprobaban las legislaturas
-instituciones planeadas para adquirir compromisos- eran, necesa-
riamente, productos del compromiso legislativo, y, por ello, a menudo
tan vagas que necesitaban una mayor definicin. El burcrata, a falta de
otra persona, tena la labor de definir los principios generales en un esta-
13 Carl J. Friedrich, "The Nature of Administrative Responsability", en Public Policy,

Carl J. Friedrich (comp.), Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1940.
14 Herman Finer, " Administrative Responsability in Democratic Government", Pub.
Adm. Rev. 1, otoo de 1941.
15 Herring, profesor de Harvard que despus fue presidente durante 20 aos del
Social Science Research Council (1948-1968), tambin escribi un estudio seminal acerca
de los grupos de presin, Group Representation befare Congress, Nueva York, Russell and
Russell, 1929,y uno de los primeros estudios sobre la relacin entre los antecedentes de
un administrador y su conducta en la oficina, Federal Commissioners: A Sflldy ofTheir
Cnreers anQualifications, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1936.
tuto, con reglas y normas complementarias. "Sobre los hombros del
burcrata se ha depositado en gran parte la carga de reconciliar diferen-
cias de grupo y hacer eficaces y viables los compromisos econmicos y
sociales a los que se ha llegado por medio del proceso legislativo." En
efecto, la labor del burcrata se convirti en definir ticamente el inters
pblico.
En algunos de sus anlisis acerca del inters pblico y las funciones
crticas que desempeaban burcratas y grupos de inters en la formu-
lacin de la poltica pblica, Herring se anticip correctamente a muchas
cuestiones crticas que hoy se siguen planteando en las escuelas de po-
ltica y administracin pblica. Herring es una voz significativa en lo
que la ciencia poltica llama teora de grupo: es sta una escuela de
pensamiento que considera al go biemo representante de varios grupos
de inters y, al mismo tiempo, actor que negocia resultados polticos
entre'ellos, Segn Herring, la tarea bsica de un burcrata es establecer
relaciones de trabajo con los diversos intereses especiales de modo que
sus preocupaciones se resuelvan de la manera ms eficiente. Mientras
Herring consideraba sumamente deseable este proceso, un cuarto de
siglo despus Theodore J. Lowi (vase el captulo XXXI) critic de manera
devastadora la inclinacin de la burocracia moderna a establecer esas
armoniosas relaciones de trabajo, pues, segn l, paralizan al gobierno
moderno.
Junto con el rechazo creciente de la administracin cientfica corno
nico cuerpo de sabidura administrativa lleg un desafo a la burocra-
cia de "tipo ideal" de Weber. Desde antes de que fuera fcilconseguirla en
ingls, provoc6unvivo debate acerca de sus premiss subyacentes. En un
nmero de 1940 de la revista Social Forces, Robert K. Merton (1910- ),
uno de los socilogos modernos ms respetados, public el artculo
"Estructura y personalidad burocrticas", en el cual proclamaba que la
burocracia del "tipo ideal" que Weber propona tena caractersticas
disfuncionales y paralizadoras que le impedan llegar a una eficiencia
ptima. Este tema encontr eco en ulteriores estudios empricos y en
las polmicas de polticos. Durante los aos cincuenta, Merton hizo
una rpida revisin al artculo para incluirlo en su coleccin de ensa-
yos Social Theory and Social Structure. Aqu reproducimos esta ltima
versin.
166 DEL "NEW DEA.L" A MEDIADOS DEL SIGLO
PREGUNTAS ACERCA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

EN ELGOBIERNO
Con los aos treinta llegaron programas internos de gobierno cada vez
mayores, con sus gastos concomitantes. Por consiguiente, cobr crecien-
te. importancia la formacin de presupuestos. Sin embargo, la teora
presupuestaria -es decir, cmo asignar racionalmente los recursos del
gobierno- lamentablemente era inadecuada: se haca hincapi en el
proceso yen la presupuestacin de artculos pol;lneas, lo que subrayaba
la responsabilidad y el control. La presupuestacin por rendimiento,
que destacaba la medicin del trabajo casi como una administracin
cientfica, se propuso y utiliz cada vez ms como proceso presupues-
tario apropiado y orientado hacia la administracin. Sin embargo, se
soslayabala integracin del proceso presupuestario a la poltica racional
y la toma de decisiones. En 1940, V. O. Key, Jr. (1908~1%3), politlogo
que desempe un papel importanteenla creacin del enfoque conduc-
tual al estudio de la poltica norteamericana," escribi un artculo en que
lamentaba "La falta de una teora presupuestaria". Muy preocupado
por el excesivo inters en el aspecto mecnico, plante la pregunta que
pronto sera reconocida. como central en el proceso presupuestario:
"Sobre qu base deber decidirse asignar X dlares a la actividad A en
lugar de a la actividad B?-" Key,pas entonces a elaborar las que consi-
derlas reas principales de investigacin, en que se deba profundizar
para crear una teora presupuestaria adecuada. Eso, junto con la conti-
nua presin por aumentos cada vez mayores en los programas. del'go-
bierno, prepar el escenario para los grandes avances que se registraron
en este crtico subcampo de la administracin pblica.
Durante el lapso de ms de dos dcadas que abarca el periodo entre
las guerras mundiales, el gobierno de los Estados Unidos se modific
considerablemente. En el mbitofederal.Ios esfuerzos.del Neze DeaI para
contener una-depresin mundial alteraron significativa y rpidamente
las funciones tradicionales del gobierno. Las reformas en el gobierno
estatal y la admnstracin'urbana fueron no menos importantes. Cer-
16 Las obras importantes d~ I<ey incluyen Politics, Parties, andPressure Groups,5a. ed.;
Nueva York, Crowelf, 1964; Southern Politics in StateandNation, Nueva York, Alfred A.
I<nopf, 1949; American StatePolitics: An lntroducfion, Nueva York, Alfred A. I<nopf, 1956;
Y Public Opinion andAmerican Democracy, Nueva York, Alfred A. I<nopf, 1961.
DEL "NEW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO 167
tas actitudes reactivas cedieron ante actitudes proactivas. La organiza-
cin gubernamental estara dominada por nuevos ternas: centraliza-
cin, planeacin administrativa, medicin de actuacin y nuevas for-
mas de programas sociales, a pesar de lo cual an haba incertidumbre
tanto hacia el futuro del gobierno cuanto al foco del campo de adminis-
tracin pblica. En 1939, Leonard D. White public una edicin revisada
de su libro de texto, que result seminal. Su primera declaracin consti-
tuye una evaluacin apropiada de la administracin pblica al final de
este periodo, que fue de inmensa transformacin:
Lasdcadas transcurridas desde la primera edicin de este libro [han] sacu-

dido los fundamentos econmicos y polticos del mundo contemporneo.
Ha sido grande el efecto de las repetidas crisis de estos aos sobre la admi-
nistraci6npblica; exactamente, cun grandes? No podemos decirlo an
con certeza. Sin embargo, como nacin estamos aceptando lentamente el
hecho de que el sistema de administracin improvisado, bonachn y un
tanto irresponsable que hemos heredado de nuestros antecedentesagrcolas
rurales ya no es adecuado para las necesidades presentes y futuras. Laforma
de gobierno municipal administrado por un consejo, la reconstruccin de
los gobiernos estatales y su disciplina administrativa por obra de las autori-
dades federales, y la mminent.reforma deja propia estructura federal son
seales inconfundibles de adaptacin a las nuevas necesidadesP
Al terminar la segunda Guerra Mundial, la administracin pblica

estadunidense se transform en un moderno estado burocrtico, pero
los principios de administracin que aprob la administracin cientfica
resultaron cada vez ms inadecuados al compararlos con las dimensio-
nes y la complejidad de los gobiernos modernos. En el periodo de la pos-
guerra, que aqu empleamos en trminos generales para abarcar la ma-
yor parte de los aos cuarenta y todos los cincuenta, prevalecieron nue-
vos desafos a los temas tradicionales de la administracin; los ms
sobresalientes fueron los asuntos ya familiares de la naturaleza y los
efectos de las organzacones burocrticas, as como las dimensiones
polticas del nuevo estado administrativo.
Los experimentos Hawthorne durante los,aos treinta haban cons-
tituido el primer gran desafio emprico a la nocin de la administra-
cin cientfica -segn la cual el trabajador era bsicamente un ani-
l7l,..f;lQnard p. White,IntnJ411t;#On tothe St"dyofP"blic Administrntion, ed, rev., Nueva
York, Macmillan, 1939.
mal econmico que trabajara exclusivamente por dinero-o El psiclo-

go Abraham H. Maslow (1908-1970)18 llev6 un paso ms adelante el
descubrimiento bsico de Hawthorne, de que los trabajadores son seres
tan sociales como econmicos, al proponer su clebre "jerarqua de las
necesidades" en su artculo de 1943 de la Psychological Review, "Teora
de la motivacin humana". Maslow afirm6 que los seres humanos te-
nan cinco conjuntos de metas o de necesidades bsicas dispuestas
en una jerarqua de preponderancia: primero, las necesidades fisiolgi-
cas (alimento, agua, abrigo, etc.), seguidas de las de seguridad, de amor
o afiliacin, de estima y, finalmente, la necesidad de autorrelizacin:
cuando un individuo tericamente logra su plena realizacin y llega a
ser todo lo que es capaz de ser.'? Una vez que se satisfacen las necesida-
des inferiores, stas dejan de motivar la conducta. A la inversa, las nece-
sidades superiores s610 pueden motivar hasta que estn satisfechas las
inferiores. El anlisis psicolgico de la motivaci6n hecho por Maslow
fue el fundamento de muchas investigaciones ulteriores de la conducta
organizativa. Otros, como Frederick Herzberg.' Douglas McGregor21 y
Chris Argyris,22 tomaron los conceptos de Maslow y los desarrollaron
hasta formar teoras ms completas de la motivaci6n. Sin embargo, la
obra de Maslow, tanto como el anlisis de la estructura burocrtica
hecho por Weber, fue el punto de partida.
18 Para una biografa intelectual, vase Frank G. Goble, TheThirdForce: ThePsychology

01AbrahamMaslow, Nueva York, Grossman Publishers, 1970. Maslow analiz despus
de manera ms extensa su "jerarqua de las necesidades" en Motivation andPersonality,
2a. ed., Nueva York, Harper and Row, 1970.
19 La importancia del concepto de autorrealizacin se estableci mucho antes de que
Maslow la expresara. Robert Browning, poeta del siglo XIX, describi su esencia cuando
escribi que"el alcance de un hombre debe llegar ms all del de su mano, o para qu
sirve el cielo?"
20 Vase la teora de la "higiene de la motivacin" en Frederick Herzberg, Bernard
Mausner y Brbara snyderman, TheMotivation loWork, Nueva York, Wiley, 1959.
21 Vase la Teora X y la Teora Yen Douglas M. McGregor, The Human SideolEnter-
prise, Nueva York,'McGraw-Hill, 1960.
22 Vase la hiptesis de "personalidad contra organizacin" en Chris Argyrls, Perso-
nalityandOrganiZJltion, Nueva York, Harper and Row, 1957.
REOiAZO DE LA DICOTOMAPOUCA-ADMINISTRACIGN
El New Deal y la segunda Guerra Mundial ejercieron considerable in-

fluencia sobre la teora y la prctica de la administracin pblica. Aun-
que esas guerras contra la depresin y la opresin fueron, bsicamente,
operaciones econmicas y militares, tambin constituyeron inmensos
esfuerzos empresariales. La realidad de esos aos puso en entredicho
mucha de la que para entonces era la sabidura aceptada sobre adminis-
tracin pblica. La dicotoma entre poltica y administracin del movi-
miento reformista perdi su viabilidad entre el New Dealy las presiones
de la guerra. Sencillamente no era posible sacar de los negocios ningn
proceso libre de valor y aplicarlo al gobierno. ste, pese a los mejores
esfuerzos de muchos reformadores, no era un negocio ni estaba libre de
valores.P
El ataque a la dicotoma poltica-administracin procedi de muy
diversos sectores. David E. Lilienthal, en "Planeacin y planeadores",
un captulo de su libro de 1944, TVA: Democracy on the March,24 escribi
acerca de sus experiencias con la autoridad del Valle de Tennessee.P
Descubri que el proceso de planeacin del gobierno era una empresa
descaradamente poltica, la cual, no incidentalmente, era saludable y
benfica para una sociedad democrtica.
El examen de Lilienthal a la planeacin y sus efectos en la TVA contiene
otra dimensin crtica que no echara races antes de los aos setenta. Al
expresar gran preocupacin por la responsabilidad de ejecutar los pla-
nes actuales, en realidad se refera al problema de la aplicacin. Sus
preguntas ayudaron despus a formar el meollo de nuestras preocupa-
ciones actuales por la poltica pblica: cmo une la planeacin al dise-
ador y al implementador dentro de la organizacin?, cmo asegura la
23 El anlisis ms completo de los valores de la administracin pblica de este periodo
se encuentra en Dwight Waldo, TheAdminstratite State: A Stlldy ofthe Political Theory of
American Pubtic Administration, Nueva York, Ronald Press, 1948, el cual atac el"evan-
gelio de la eficiencia", que tanto domin el pensamiento administrativo antes de la
segunda Guerra Mundial.
24 David A. Lilientha1, TVA: Democraoj on the MaTch, Nueva York, Harper and Row,
1944.
2S Lilientbal fue presidente de la AVf y, despus, de la Comisin de Energa Atmica.
Redact y public diarios completos de sus experiencias. Vase The Jo"mals ofDavid E.
Lilienthal, 6 vols., Nuevll.'Yorlc,Harper and Row, 1%4-1976.
planeacin la participacin y no la coercin del pblico para que acepte

el plan?
Paul Appleby (1891-1963), importante administrador del New Deal y
decano de la Escuela Maxwell de la Universidad de Syracuse,26escribi la
que tal vez fue la ms hbil polmica de la poca, al afirmar que esta insis-
tencia terica enungobierno apoltico iba contrael ncleo mismo de la ex-
periencia estadunidense. Appleby, enBig Democracy,27compar el gobier-
no con los negocios. En su captulo "El gobierno es diferente", que aqu
reproducimos, categricamente demoli la frontera entre poltica y ad-
ministracin. Sostuvo que era un mito que la poltica fuera algo separa-
do y que, de alguna manera, se la podra apartar de la administracin.
La participacin poltica en la administracin era buena -no mala,
como haban afirmado muchos reformadores progresistas- porque
actuaba como freno al ejercicio arbitrario del poder burocrtico. Parece
justo decir que la obra de Appleby constituy el obituario de la dicoto-
ma entre poltica y administracin. En el futuro, quienes describieron
las ramificaciones polticas y cuestiones de la administracin no empe-
zaron por refutar la dicotoma poltica-administracin como algo err-
neo o improcedente; antes bien, partiran de la premisa, tan sucintamen-
te establecida por Appleby, de que "el gobierno es diferente porque el
gobierno es poltica".
LA GENERACIN DE TEORAS DE TOMA DE DECISIONES

YADMINISTRACIN PQUCA
Tal vez el hito ms significativo en el mundo de la administracin p-

blica de los aos cuarenta sea el libro de Herbert Simon (1947), el cual
peda un mtodo cientfico verdadero en el estudio de los fenmenos
administrativos, que se empleara la perspectiva del positivismo lgico
al tratar cuestiones de polticay que las decisiones polticas constituyesen
el verdadero meollo de la administracin, Fue all donde Simnrefut
la tendencia de principios de la administracin pblica que dominaba
por entonces el pensamiento administrativo. En "Los proverbios de la
26 Para una revisin de la obra y la influencia de Appleby vase Roscoe C. Martn
(comp.), PublkAdministration tlndDen,locracy: Es~ys inHonor oJfa,,' H. Appleby, Syracu-
se, N.Y., Syrac~ Unversity Press, ;L96.5~
Ti Paul H. Appleby, BigDemOCJ'llAJ, N:ueva York, I<nopf, 1945.,
j}
DEL "NEW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO 171
administracin", su artculo de 1946 publicado en la Public Administra-
tionReview, que despus incorpor a su libro y que aqu reproducimos,
Simon examin el POSDCORB de Gulick y sus componentes, y descubri
que eran incongruentes, conflictivos e inaplicables a muchas situaciones
administrativas a las que se enfrentaban los administradores pblicos.
En general, Simon concluy que los llamados principios de administra-
cineran enrealidad proverbios de administracin". 28
11
La ltima seccin del artculo de Simon contiene un breve anlisis de

las limitaciones de la toma de decisiones, utilizando el contexto de la
racionalidad. Simon presenta un buen nmero de preguntas acerca de
la manera en que se toman decisiones administrativas. Su libro ulterior
presenta la base de su concepto de "racionalidad limitada" y pasa de all
a los fundamentos tericos de Chester 1. Barnard, propugnando un en-
foque de sistemas para examinar las diversas facetas de la conducta
administrativa. Esta obra inicial y su ulterior investigacin de modelos
y sistemas de toma de decisiones, ms de tres dcadas despus, hicieron
queSimon fuese el nico Premio Nohel de economa que no era econo-
mista.
Una vez horrada la dicotoma entre poltica y administracin, a su vez
fue destruidala limpia subdivisin de lo que entonces era ciencia pol-
'tica y lo que era administracin pblica. Robert A. Dahl (1915- ), uno
de los conductistas ms importantes en ciencias polticas.s? analiz el
estado de la disciplina de administracin pblica en su artculo de 1947
publicado enla Public Administration Review, "La ciencia de la adminis-
tracin pblica". Prescribi algunas acciones para una disciplina que
pronto surgi por sus propios mritos; sin embargo, lo ms significativo
fue que Dahl advirti a los tericos que, para que la administracin
28 Dadoque nunca se puede completar. una investigacin verdaderamente racional

de ningn problema, los seres humanos fijan "lmtes" a su racionalidad y toman deci-
siones no con informacin ptima, sino con informacin satisfactoria; es decir, los seres
humanos tienden a tomar sus decisiones mediante"satisfaccin": eligiendo un curso de
accin acorde con las normas mnimas d satiSfaccin. Simon, con James March, se
explaya sobre estas ideas en Organizations, Nueva York, Wiley, 1958.
29 Da4I fue uno de los primeros expq~J'\tesjdel pluralismo y de la participacin de
los grupqs de inters enel proceso poltco. Entre sus obras principales se incluyen, con
Charles g. Lindblom, Polincs, Economics IlndWelfare, NuevaYork, Harper and Row, 1953;
APrejru::s lo Democ:rrttk 11t~1JI, Chipgt-U~~iD' of Ol,icago Press, 1956;Wro Govems?
Democracy and Pqrper in.anAm,,-iaf'1 City, ,~ew Haven,Conn., Yala University ~ss,
1961; y Modern PolitiealAnalysis, 3a. ed., Englewood Oiffs, N. J.,Prentice-Hall, 1976.
172 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO
pblica fuese aceptada como ciencia poltica (el campo de estudio de la

mayor parte de las academias de administracin pblica), la doctrina
prevaleciente de que administracin es poltica tendra que ser ms que
una simple revelacin: haba que crear una ciencia de la administracin
pblica, afirm, que" plantee honestamente los fines" y que i) reconozca
las complejidades de la conducta humana;ii) trate acerca de los proble-
mas de valores normativos en situaciones administrativas; y iii) tenga
en cuenta la relacin entre la administracin pblica y su medio social.
Dahl extendi as este ltimo punto: "mientras el estudio de la admi-
nistracin pblica no sea comparativo, sonarn hueco las pretensiones
de una'ciencia de la administracin"'. En los dos decenios siguientes, la
administracin nblica comparativa surgira como un importante sub-
COI ~o hasta la fecha el tema est ausente de
mu istracin pblica.
1 de las dificultades que aguardaban a la
adr iantena como rama de la ciencia poltica.
Al etenta la administracin pblica empeza-
ra y, a la vez, de la administracin de empre-
sas ) de estudio por derecho propio. Noobs-
tar aparezca este campo como subconjunto
inf n las universidades de los Estados Unidos
s i g e , en departamentos de ciencias polticas
ye ;n de empresas.
1 rincipios de la administracin y de la dico-
tor tracin recibieron apoyo de otra fuente de
gr ratioe State, de Dwight Waldo (1913- ),
pu rl1948. sta haba sido originalmente su
tes .iencia de Waldo sobre la administracin
p sscrtor (fue el ms grande cronista y "to-
me ina) y como director de la Public Adminis-
tra Durante los aos sesenta, Waldo reuni a
los adminis tracin pblica en la Conferencia
de .. ltO por definir los problemas a los que se
enfrentaba la nueva administracin pblica; tambin intent definir
en trminos de cultura la administracin pblica. Slo hasta los aos
30 El texto importante en administracin pblica comparativa es el de Ferrel Heady,
Public Administratum: A Comparati1e Perepectioe, 4a. ed., Nueva York, Marcel Decker,
1991.
ochenta logr ponerse en pie, por s solo, este inters en la definicin

organizativa, aunque la perspectiva general de Waldo sostena que la
administracin pblica era una rama de la ciencia poltica y que el ya
viejo arte de la administracin pblica debera fundirse con la recin
surgida ciencia de la administracin pblica. 31
La conclusin de Waldo en The Administrative State, que reproducimos
aqu, muestra las fuentes de sus preocupaciones en la posguerra mientras
la administracin pblica luchaba por abrirse paso. Ante todo, Waldo
era un populista, siempre preocupado por los valores de la democracia
y la filosofa de la administracin pblica. Incluso en este breve fragmento
plante preguntas que hemos empezado a encarar en los aos ochenta.
Por ejemplo: 11 Basta la preparacin en la mecnica de la administracin
yen los cdigos de la tica profesional?" Algunos escritores consideran
TheAdministration State slo como otra voz que rechaz el POSDCORB y
otra ideologa ortodoxa sobre la administracin pblica de los aos
treinta. En realidad, es mucho ms: sigue siendo la obra seminal de una
persona que siempre plante las grandes preguntas... cuyas respuestas
ofrecen la mejor indicacin de los progresos en este campo.
Philip Selznick (1919- ), socilogo, analiz los procesos de Lilient-
hal y sus asociados para obtener apoyo local a los programas de la AVT,
y cre una nueva palabra, cooptacin, para describir los esfuerzos de una
organizacin por atraer y ganarse nuevos elementos a su poltica, con
objeto de impedir que tales elementos llegaran a ser una amenaza a la
organizacin o a su misin, Reproducimos aqu la parte del libro de 1949
de Selznick, TVA and the Grass Roots, 32 que contiene su anlisis del proce-
so, resultados e implicaciones del"mecanismo cooptativo". Tal fue el
primer gran trato sociolgico de los 11 poderes" de las organizaciones
administrativas y sus repercusiones sobre la sociedad democrtica y la
participacin pblica en el proceso poltico.
Selznick sostuvo que, en las organizaciones burocrticas, la coopta-
cin reflejara"un estado de tensin entre la autoridad formal yelpoder
social". Un decenio despus, en su obra Leadership in Administration,33
31 El primer captulo de su obra The 5tudy of Public Administration, Nueva York,

Random House,1955, es un extenso anlisis sobre la definicin de administracin p-
blica;fue reproducido en ediciones anteriores de Classics ofPublic Administration.
32.Phil:ip Selznick, TVA tZnd the Gross Roots, Berkeley y Los ngeles, University of
Califotnia. Press,1949.
33 philip Selznick, Lendership inAdministration, Nueva York, Row, Peterson, 1957.
examin de manera ms general las diversas facetas del poder burocr-

tico de las organizaciones administrativas y el proceso de seleccin y
alcance de metas polticas. Selznick se anticip a muchas nociones de los
aos ochenta, de "jefatura transformativa'?' al afirmar que la funcin
del jefe de una institucin es ayudar a forjar el ambiente en que opera
dicha institucin y definir nuevas directivas por medio de reclutamien-
to, preparacin y negociacin.
LAA.DMINISTRAONPBUCA A MEDIADOSDE SIGLO:

LAS COMISIONES DE HOOVER
La primera Comisin Hoover, 1947-1949, que encabez el ex presidente

Herbert Hoover (1874-1964),en realidad fue todo un hito en la adminis-
tracin pblica, pues, como primera investigacin nacional despus de
la segunda Guerra Mundial, inici una reaccin en cadena en otras
democracias occidentales. Suponase que la tarea especfica de la comi-
sin en relacin con la maquinaria del gobierno era reducir el nmero
de agencias gubernamentales que se crearon durantela segunda Guerra
Mundial, pero no hizo esto, sino que dedic sus esfuerzos a fortalecer la
rama ejecutiva del gobierno y a fomentar una reorganizacin de las
agencias de la rama ejecutiva para dar un propsito coherente a cada
departamento. En lugar de pedir una reduccin de las agencias guber-
namentales, la comisin hizo un vigoroso llamado para obtener una
mayor capacidad administrativa en la Oficina Ejecutiva del Presidente
(OEP) por medio de i) discrecionalidad ilimitada sobre la organizacin y
el personal presidenciales; ii) una fortalecida Oficina del Presupuesto;
iii) una oficina de personal situada en la OEP, y iv) la creacin de un
secretariado que constituyera una conexin entre el presidente y sus
subordinados. Adems, la comisin recomend que se organizaran las
agencias de la rama ejecutiva para dar un propsito coherente a cada
departamento, y para que el presidente ejerciera un mayor control. Se
adopt 72% de sus recomendaciones (1% de 273), incluyendo la apro-
34 Vase, por ejemplo, Warren G. Bennis, "Transformatve Power and Leadership",

en Leadership and Organizational Culture, R. J. Sergovnn y J. E. Corbally (comps.),
Urbana, m, Universty of Illinis'Press, 1984; Noel M. Tichy YDavid o. Ulrich,"The
Leadership Challenge-A Call for the Transformational Leader", Slotm MRnagement
Review26, otoo de 1~.
bacin de la Ley de Reorganizacin de 1949 y el establecimiento del

Departamento de Salud, Ed ucacin y Bienestar en 1953. Reproducimos
aqu fragmentos del informe de la comisin. .
Una segunda Comisin Hoover (1953-1955), tambin encabezada por
el ex presidente, se reuni de nuevo despus de cuatro aos para reanu-
dar su tarea; incluso conserv.a muchos de los miembros originales. Esta
comisin tena tres propsitos declarados: i) promover la economa, la
eficiencia y un mejor servicio en la transaccin de los asuntos pblicos;
ii) definir y limitar las funciones ejecutivas, y iii) reducir y abolir las
funciones y actividades del gobierno que compitieran con la empresa
privada. Una recomendacin importante fue la eliminacin de los ser-
vicios y las actividades no esenciales del gobierno que compitieran con
la empresa privada, basndose en las 'suposiciones de que el gobierno
federal se haba extralimitado en su crecimiento, y que dicho crecimien-
to deba revertirse. En contraste con la comisin anterior, las recomen-
daciones de la segunda lograron muy poco. En slo 18 volmenes, el ex
presidente y los otros 11 comisionados trataron de lograr esos propsi-
tos. Pero el Congreso de los Estados Unidos no se inclin en su favor, y
las recomendaciones no llegaron a ninguna parte. Sin embargo, ms
, interesante por su importancia histrica que por lo que logr entonces,
es el hecho de que la segunda Comisin Hoover sostuvo vigorosamente
que toda una veintena de actividades del gobierno deban entregarse al
sector privado; sin embargo, no hubo voluntad poltica para hacerlo a
mediados de los .aos cincuenta. Tal fue una bandera que cay al polvo
pero que recogiel gobierno de Ronald Reagan durante los aos ochenta
e, irnicamente, la Revisin del Desempeo Nacional del gobierno de
Clinton.
CRONOLOGA DE lA ADMINISTRACIN PBliCA:

DE LasAas 1REINTAA MEDIADOS DEL SIGLO
1930 Durham County,Carolina del Sur, es el primero en instalar la

forma de administrador de condado del gobierno del condado.
1931 James D. Mooneyy AlanC. ReileyenOnwardlndustry (reimpreso
'en 1939 corno The Principies o/Organization) muestran cmo los
fl
"principios deorganizacin recien descubiertos, en realidad se
,
conocieron desde la Antigedad.

El Congreso designa "La bandera de las barras y las estrellas"

como himno nacional.
1932 Wisconsin aprueba la primera ley de seguro contra el desempleo
en la nacin.
1933 Empieza el New Deal, del presidente Franklin D. Roosevelt.
1936 El libro de J. Donald Kingsley y William E. Mosher Public Personnel
Administration se convierte en el primer texto en esta disciplina.
John Maynard Keynes publica su Teora general del empleo, el
inters yel dinero, que pide utilizar las polticas fiscal y monetaria
del gobierno para influir positivamente sobre una economa capi-
talista.
Se establece el Comit del Presidente sobre la Gestin Adminis-
trativa, conocido como Comit Brown1ow, por el nombre de su
presidente, Louis Brown1ow (los otros dos miembros son Charles
Merriam y Luther Gulick), que examinar la organizacin de la
rama ejecutiva.
E. Pendleton Herring, en Administration and the Public Interest,
afirma que los burcratas, a falta de otros, a menudo deben ser los
rbitros del inters pblico.
1937 El informe del Comit Brown1ow dice que el "presidente necesita
ayuda" y pide la reorganizacin de la rama ejecutiva.
Luther Gulick y Lyndall Urwick publican los Paperson the Scien-
ce o/Administration, un intento por resumir el estado actual de la
teora organizativa que hoy se considera la cspide del "periodo
de ortodoxia" de la administracin pblica. Se publica por prime-
ra vez en esta coleccin "Notas sobre la teora de la organizacin",
de Gulick, que llama la atencin hacia los diversos elementos fun-
cionales del trabajo de un ejecutivo con su recurso mnemotcnico
POSDCORB.
1938 La Ley de Normas de Trabajo Justo exige un salario mnimo y el
pago de tiempo extra, y limita el trabajo de los nios.
The Funetions o/the Executives, de Chester Barnard, un anlisis
sociolgico de las organizaciones, alienta y previene la revolucin
de posguerra, acerca de la conducta organizativa.
1939 Se funda la Sociedad Americana para la Administracin Pblica.
La Ley de Reorganizacin permite la creacin de la Oficina Eje-
cutiva del Presidente y la transferencia de la Oficina de Presupues-
to de la Tesorera de la Casa Blanca.
Reorganization of the National Govemment, de Lewis Meriam,
ofrece argumentos contra la expansin de los poderes ejecutivos
a expensas del Congreso.
Se aprueba la Ley Hatch, que prohbe las actividades polticas
para los empleados federales (al ao siguiente se enmend para
prohibir tambin las actividades polticas de empleados de los
gobiernos estatales y locales, que reciben fondos federales).
F. J. Roethlisberger y WilliamJ. Dickson publican Management
and the Worker, versin definitiva de los estudios Hawthorne.
El gobierno federal exige que los estados utilicen sistemas me-
ritocrticos para la promocin de los empleados en los programas
que reciben fondos federales.
1940 El artculo de Robert K. Merton "Estructura y personalidad buro-
crticas" proclama que la burocracia del "tipo ideal" de Max We-
ber tiene disfunciones inhibidoras que producen ineficiencia y
cosas peores.
Karl J. Friedrich, en "La naturaleza de la responsabilidad admi-
nistrativa", afirma que la mejor manera de asegurar internamente
la responsabilidad y el compromiso es con profesionalismo y nor-
mas profesionales.
Aparece PublitAdministration Review, cuyo primer director es
Leonard D. White.
V. O. Key, [r., lamenta la "Falta de una teora presupuestaria"
en la American Poltical Science Review.
1941 James Burnham, en The Managerial Revolution, afirma que cuando
el control de las grandes organizaciones pase de manos de los
propietarios a los administradores profesionales la nueva clase
gobernante de la sociedad ser la poseedora no slo de la riqueza,
sino tambin de la maestra tcnica.
Herman Finer, en "Responsabilidad administrativa en el go-
bierno democrtico", afirma que la responsabilidad y compromi-
so slo podrn mantenerse externamente por medio de controles
legislativos o populares.
El ataque de los japoneses a Pearl Harbar lleva a los Estados
U{dOs a la segunda Guerra Mundial.
1943 "La jerarqua de las necesidades", de Abraham Maslow, aparece
por primera vez en su artculo "Teora de la motivacin humana",
en la Psychological Review.
178 DEL "NEW DEAL" A MEDIA[x)s DEL SIGLO
Comienza el ahorro para el impuesto sobre el ingreso federal

como medida temporal de guerra.
1944 Representative Bureaucracy, de J. Donald Kingsley, desarrolla el
concepto de que todos los grupos sociales tienen el derecho de
participar en sus instituciones gubernamentales en proporcin
con sus nmeros en la poblacin.
D. E. Lilienthal en TVA: Democracy on the March escribe que el pro-
ceso de planeacin del gobierno es una manifiesta empresa poltica,
situacinsaludableyalavez benfica Para unasociedad democrtica.
1945 Paul Appleby encabeza el ataque de posguerra a la dicotoma
entre poltica y administracin, insistiendo, en Big Democracy, en
que los procesos gubernamentales apolticos contradicen la expe-
riencia estadunidense.
Al caer la bomba atmica y poner fin a la segunda Guerra Mun-
dial, el Proyecto Manhattan, que sbitamente se hace pblico,
constituye la primera gran participacin cientfica del gobierno
federal en una funcin poltica.
1946 La Ley de Empleo crea el Consejo de Asesores Econmicos y ase-
gura que es poltica del gobierno federal mantener el pleno em-
pleo. La Ley de Procedimiento Administrativo homologa muchas
prcticas administrativas del gobierno a travs de las agencias.
IILos proverbios de la administracin", de Herbert A. Simon,
ataca el enfoque de principios a la administracin, tildndolo de
incongruente y a menudo inaplicable.
1947 Se establece el Laboratorio Nacional de Preparacin para Desarro-
llo en Grupo (hoy llamado NTL, Instituto para la Ciencia Conduc-
tual Aplicada) para investigar la dinmica de grupo y la posterior
preparacin de sensibilidad.
La primeraComisinHoover (1947-1949)recomienda una mayor
capacidad administrativa en la Oficina Ejecutiva del Presidente.
La Ley de Seguridad Nacional crea el Departamento de la De-
fensa.
Robert A. Dahl, en "La ciencia de la administracin pblica",
sostiene que la administracin pblica necesita tratar con sus as-
pectos normativos, que su estudio se ha vuelto demasiado provin-
canc y que ya no se puede considerar a los trabajadores.eegn la
tradicin de la administtad6n cientfica, como partes humanas
intercambiables de una maquinaria burocrtica) .
DEL "NEW DEAL" A MEDIAIX)5 DEL SIGLO 179
En Administrative Behavior, Herbert A. Simon pide que se em-
plee un mtodo cientfico autntico en el estudio de los fenmenos
administrativos, que se utilice la perspectiva del positivismo lgi-
co al tratar cuestiones de poltica y que la toma de decisiones en
realidad sea el corazn mismo de la administracin.
La Orden Ejecutiva 9835 del presidente Harry S. Truman lanza
el programa de lealtad al gobierno federal, destinado a desarraigar
a los subversivos de la burocracia.
1948 Dwight Waldo publica The AdministrativeState, que ataca el"evan-
gelio de la eficiencia" que dominaba el pensamiento administra-
tivo antes de la segunda Guerra Mundial.
Se crea el Programa de Casos Interuniversidades para fomentar
el desarrollo y la divulgacin de los estudios de casos en la admi-
nistracin pblica.
Wallace S. Sayre, desde la Public AdministrationReview, ataca la
administracin del personal pblico como el"triunfo de las tcni-
cas sobre los propsitos".
El presidente Harry S. Truman ordena la integracin de las
fuerzas armadas.
1949 Philip Selznick, en TVA and the Grass Roots, descubre la "coopta-
cin" cuando examina cmo absorbe la Autoridad del Valle de
Tennessee nuevos elementos en su proceso de creacin poltica
para impedir que dichos elementos lleguen a ser una amena-
za para la organizacin.
En su artculo "Poder y administracin", publicado por la Public
AdministrationReview, Norton E. Long descubre que el alma de la
administracin es el poder y que los administradores no s6lo tie-
nen que aplicar el mtodo cientfico a sus problemas: tienen que
alcanzar, mantener y aumentar su poder o correr el riesgo de fra-
casar en su misin.
VIII. LA ADMINISTRACIN PBLICA
Y EL INTERS PBLICO*
E. PENoLETON HERRING
SoBRE los hombros del burcrata se ha depositado en gran parte la carga

de conciliar las diferencias de grupo y de hacer autnticos y viables los
compromisos econmicos y sociales a los que se lleg por medio del
proceso legislativo. De este modo, el Congreso autoriza un estatuto que
plantea un principio general. Los detalles corrern a cargo de una regu-
lacin complementaria. Al burcrata se le deja que decida cules condi-
ciones necesitan la aplicacin de la ley: Se encuentra en mejor posicin
que los legisladores para desempear estos deberes. Su ocupacin coti-
diana lo pone en contacto directo con la situacin que la ley pretende
resolver. l sabe lo que se puede aplicar, y puede ver, mejor que nadie,
los lmites de las rdenes legislativas. Sin embargo, este aumento de la
discrecionalidad administrativa, aunque haga posible la aplicacin ms
comprensiva de las reglas a situaciones completas, echa un pesado de-
ber sobre el administrador. Los trminos del estatuto limitan su alcance,
pero dentro del margen de su discrecionalidad deber escribir su inter-
pretacin del propsito del Estado.
Los aspectos sociales y econmicos de este proceso debern dejarse
en manos de otros. El resultado poltico de todo ello ha sido, hasta hoy,
la conservacin del Estado democrtico liberal como agencia de control
y la transferencia por parte del Congreso de gran parte de la vigilancia
directa del proceso de conciliar los grupos en conflicto que existen den-
tro del Estado. El resultado gubernamental ha sido la creacin de una
gran burocracia con amplios poderes para desempear estas funciones.
Se necesitan grandes servicios pblicos a lo largo de todo el camino,
desde las funciones bsicas relacionadas con la polica, la sanidad y la
* Tomado de Public Administration andthePublic lmerest, de E. P. Herring, pp. 7-11,
23-25, Copyright C> 1936, por McGraw-Hill Book Company. Se reproduce con auto-
rizacin.
181
atencin a los pobres, hasta las empresas oficiales que compiten con las
privadas. Existen enormes proyectos de beneficencia pblica, financia-
dos con los impuestos de una clase para aliviar el hambre de otra. Hasta
qu punto se pueden llevar estas actividades no es algo que pueda
fijarse, pero vara de acuerdo con el carcter de los grupos econmicos
que han logrado alcanzar el control del gobierno en algn momento
dado. Sin embargo, persiste un residuo de responsabilidad en cualquier
combinacin que tenga control del gobierno. La existencia misma de
una gran organizacin administrativa impone una cierta continuidad,
que tiene escasa referencia a los cambios polticos. Los grupos deben
estar dispuestos a reconocer que el Estado tiene un propsito que tras-
ciende sus propios fines inmediatos. La burocracia no puede afirmar un
propsito del Estado contra la hostilidad unida de grupos que compren-
den bsicamente las fuentes de las que brota la autoridad.
En los Estados Unidos, la burocracia sufre por falta de una organiza-
cin jerrquica y de un personal unido por un concepto armonioso de
servicio al Estado. Pero, en estos trminos, una burocracia provoca la
desconfianza y la crtica de los grupos de inters, que consideran que
la administracin est destinada a servirlos a ellos, o al menos a no
interoenir en sus propsitos de grupo. Y son estos grupos de inters los
que ejercen la autoridad poltica en un sistema representativo. Tales
intereses critican la "burocracia" tildndola de adversa al gobierno de
eleccin popular. Sin embargo, slo mediante el desarrollo de una orga-
nizacin administrativa adecuada puede sobrevivir la democracia.
llegamos entonces a la conclusin de que el propsito del Estado
democrtico es la libre conciliacin de grupos de inters, y que para
alcanzar este fin se necesita el desarrollo de una gran maquinaria admi-
nistrativa. As, por paradjico que pueda parecer a los demcratas jef-
fersonianos, el Estado democrtico liberal debe ser sostenido por una
enorme burocracia. Pero esta opinin no ha conquistado la aceptacin
general.
Grupos de ciudadanos, que desean favorecer sus propios intereses o
protegerse contra las embestidas de sus rivales, han recurrido al gobier-
no en busca de ayuda. No obstante, el ciudadano desconfa del Estado
al mismo tiempo que acude a l en demanda de auxilio. Desea aprove-
char las facilidades del gobierno, pero no quiere que el gobierno dirija o
controle sus actividades. Como resultado, los servicios administrativos
federales no se han fundido en un conjunto unificado y responsable. Son
LA ADMINISTRAON PBLICA y EL IN1ERS PBLICO 183
un conglomerado de agencias de servicios, comisiones reguladoras in-

dependientes y oficinas y departamentos desproporcionados.
El actual amasijo de monstruosidades alfabticas no constituye un
fenmeno nuevo. La confusin es mayor porque la variedad de las fun-
ciones federales tambin es mayor. Si se quiere que el gobierno sea
responsable de la seguridad econmica de varias clases, la maquinaria
administrativa deber ser proporcional a la carga que se le ha impuesto,
lo que no significa crear ms oficinas y comisiones, sino reorganizar las
que ya existen. La administracin federal debe considerarse como un
conjunto: debe desarrollarse hasta ser una institucin que aplique la
poltica en inters pblico y para promover el bienestar general, lo que
exigir un cambio de actitud de parte de la mayora de los ciudadanos.
Ciertos grupos han exigido al gobierno federal una consideracin espe-
cial mientras condenan la general intromisin del Estado en los asuntos
privados. Se deber establecer una estructura administrativa adecuada
y de personal, si se quiere que el Estado soporte esta carga cada vez
mayor. Hay que hacer frente al problema de la burocracia.
Sin embargo, ningn servidor civil enredado en el papeleo oficial
puede considerarse aislado de las corrientes de opinin generadas por
los grupos con que su oficina entra en contacto. Por su parte, el ciudada-
no debe sentir que su experiencia y su competencia especial tienen lugar
en el gobierno. Cmo se puede establecer una conexin, para ventaja
mutua?
El ajus te no es fcil. "En cada pas", afirma Herman Finer, "el pblico
es hostil al funcionario porque en un momento u otro, como inspector o
recaudador de impuestos, o funcionario mdico, o cualquier cosa, acude
para llevarse algo, no para dar: est en la naturaleza misma de su tarea
limitar nuestra libertad y propiedad".' La desconfianza hacia la buro-
cracia es particularmente aguda en los Estados Unidos, y no sin causa.
"La influencia poltica" sigue siendo la principal defensa del ciudadano
contra la burocracia en este pas. Este recurso indebido resulta tanto ms
necesario en un sistema en que falta responsabilidad ministerial y en que
a menudo, en los crculos oficiales, tambin falta integridad pblica.
Adems, tenemos toda unatradicin de desconfianza al gobierno/la
cual se remonta a los das de la Colonia y la Independencia. Durante
largo tiempo se ha considerado que toda intromisin oficial es irritante
1 Herman Fnner, Thtory andPractice ofModern Government, Dial Ptess, 193~, p 1500;
y hostil. Las condiciones de vida de los pioneros intensificaron, sin duda,

este sentimiento. llegamos a aceptar la incompetencia burocrtica como
caracterstica inevitable de una institucin de la que, en todo caso, poda
esperarse poco bien. Pusimos nuestra confianza en los tribunales, donde
la justicia de la ley nos protegera, segn esperbamos, del capricho de
un gobierno de hombres.s
A menudo se ha descubierto que los tribunales se ponen de parte del
ciudadano contra los poderes de la burocracia. Una y otra vez, sus vere-
dictos han limitado o restringido las facultades burocrticas. En el Eje-
cutivo yen la legislatura elegidos, el ciudadano siente que por medio
de los canales polticos, lograr cierto grado de control. La tradicin de
legalidad le da confianza en los tribunales. Pero, cmo puede afectar el
curso de la accin administrativa'P Subyace a esa crtica el incmodo
sentimiento de que la fuerza del gobierno se aplica a propsitos contra-
rios a los de su grupo. Ha ocurrido, con frecuencia, que se aplica una
medida reguladora pasando por encima de las airadas protestas de
quienes se ven afectados por ella. La legislatura, apoyada por un mo-
mentneo entusiasmo pblico, cumple con sus deberes aprobando la
ley, y pasa a otra cosa. Se deja entonces al burcrata aplicar la ley, pasan-
do por encima del grupo airado que as queda bajo su jurisdiccin. Los
2 John Dcknson, "Administrative Law and the Fear of Bureaucracy", partes 1 y 2,

en American BarAssociation ]o"mal, octubre-noviembre de 1928,y "The Perennial Cry of
Bureaucraey", en YaleRevietu, primavera de 1935.Para recientes anlisis sobre el inters,
vase E. Watkins, "Dangerous By-products of Bureaucraey" y S. E. Edmunds, "The
Growth of Federal Bureaucratic Tyranny", en Lmuyer andBanker, enero de 1933;Charles
y William Breard"The Case for Bureaucraey", en Scribner's, abril de 1933; Lawrence
Sullivan, "The Dead Hand of Bureaucraey", en Forum, enero de 1933.
3 La actitud de muchos hombres de negocios se reflej6 en las siguientes palabras,
anotadas durante una discusi6n en la reuni6n anual de una importante asociaci6n:
"Difcil sera decir que hoy vivimos con un gobierno de ley. Antes bien, vivimos con un
gobierno de oficinas y comisiones. Yo, en lo personal, preferirla que mis derechos estu-
viesen fijados por ley, a que mis intereses siempre se vean sujetos al control discrecional
de oficinas y comisiones. Sin embargo, eso es exactamente lo que significa regulaci6n
gubernamental. Desde luego, el gobierno tiene ciertas funciones como la de experimen-
tar o aumentar el conocimiento humano, que son inobjetables; pero cuando se trata de
la proposici6n de que todos los asuntos sean regulados por la gente de Washington, ha
llegado la hora de protestar. Proceden sobre la suposici6n de omnisciencia de parte de
esa gente, y desean cubrirla de omnipotencia. Desean formular las leyes de tal modo que
no se puedan apelar sus decisiones". Tenth AnnllaJMeeting oftheNationaJ Coal Assodation,
15-17 de junio de 1927, p. 63.
LA ADMlNISTRAON PBLICA y EL INI'ERS PBLICO 185
grupOS de inters no objetan ninguna actividad gubernamental cuando

est de acuerdo con sus fines, pero cuando va dirigida a otros fines, se
grita: " intervencin burocrtica!"
La legislatura, frecuentemente a causa de una combinacin de facto-
res fortuitos, aprueba una ley. Una dependencia administrativa se en-
carga de aplicarla, y de este modo la voluntad legislativa queda, en cierto
sentido, institucionalizada y personificada. Con excepcin de los casos
relativamente raros en que un estatuto se vuelve inocuo por no ser
aplicado, la voluntad legislativa queda"congelada" hasta que se modi-
fica la ley. Mientras tanto, un cambio de las condiciones econmicas o
polticas puede modificar la alineacin de las fuerzas sociales en la co-
munidad, haciendo as que el estatuto caiga del favor pblico, sin impo-
ner con ello necesariamente una enmienda legislativa como respuesta a
las crticas. La responsabilidad legal del funcionario sigue siendo la
misma, y la censura en que incurre es el precio de cumplir sus deberes
manifiestos.
En la actualidad, el gobierno es, en gr~ parte, cuestin de administra-

cin experta. A la rama ejecutiva se le ha conferido cada vez ms auto-
ridad y discrecionalidad. El Estado ha emprendido un gran nmero de
servicios que en el pasado recaan en la empresa privada, o que casi ni
se intentaba prestar. Estas actividades han generado en ciertos grupos
especiales un inters enel gobierno. El punto en que su derecho de seguir
libremente sus propias actividades entra en conflicto con la realizacin
de las metas ms generales de la comunidad es cuestin de juicio, segn
van surgiendo casos particulares. Pero el servidor pblico no tiene una
norma clara en la cual basarse. En pocas palabras, nuestra actual buro-
cracia ha acumulado una gran autoridad, pero carece de direccin y de
coordinacin.
El presidente es el jefe nominal de la "administracin", pero en las
condiciones actuales la tarea de coordinacin est ms all de la capaci-
dad de los transitorios ocupantes del cargo. Un sistema de derecho
administrativo puede, con el tiempo, mostrar los lmites de la responsa-
bilidad burocrtica y desarrollar el concepto de inters pblico. Pero el
funcionario de hoy se encuentra en gran parte aislado, salvo por la
presencia de los intereses directamente afectados porlas consecuencias
de sus acciones. stos ocupan un gran lugar en el medio administrativo.
Qu normas van a guiarlo? El inters pblico es la norma que gua al
administrador al aplicar la ley. ste es el smbolo verbal planeado para

introducir unidad, orden y objetividad en la administracin.
Este concepto es para la burocracia lo que la clusula del "debido
proceso" es para la judicatura. Su significado abstracto resulta vago,
pero su aplicacin tiene efectos trascendentales. Los comisionados de
la radio tendran que aplicar la ley en el "inters, la conveniencia o la
necesidad del pblico". Los comisionados de comercio debern aplicar
la ley cuando consideren que su accin va "en inters del pblico". El
Congreso ha autorizado, frecuentemente, la formacin de juntas y de
comisiones cuasijudiciales, para determinar el inters pblico.
Aunque es claro que el funcionario debe equilibrar los intereses de los
grupos en conflicto que tiene ante l, segn qu normas deben sopesar
sus demandas? Mantener el inters pblico como norma es ofrecer algo
imponderable. Su valor es psicolgico y no significa ms que el sentido
que cada servidor pblico responsable debe encontrarle a,la frase. Ac-
tuando de acuerdo con esta concepcin subjetiva y limitado por su
competencia estatutaria, el burcrata selecciona entre los intereses es-
peciales que tiene enfrente aquella combinacin a la que da la sancin
oficial. As, inevitablemente, en la prctica el concepto de inters pblico
recibe una sustancia concreta por su identificacin con los intereses de
ciertos grupos. El burcrata queda colocado en una situacin similar
a la del ciudadano de Rousseau. Este ltimo deba votar de acuerdo con
la voluntad general. Ysi se encontraba en la minora a la hora del recuen-
to de los votos, saba que haba intentado incorrectamente adivinar la
volont gnrale. Sin embargo, el funcionario debe esforzarse por actuar
en inters del pblico, pero sin el consuelo de poner a prueba su jui-
cio en un plebiscito burocrtico. Deber seguir su estrella con muy poca
luz sobre las trampas inmediatas que haya en su camino.
El administrador puede guiarsehasta cierto punto por normas que le
ofrecen sus estatutos, pero es inevitable que un margen de discreciona-
lidad siga siendo inherente al proceso administrativo. Podr buscar
apoyo a su poltica y, hasta cierto grado, escoger a sus adversarios. Esta
leccin puede ser de importancia decisiva. Al apoyar a los grupos que
exigen una interpretacin estricta de la ley, podr causar un efecto lti-
mo por completo distinto del resultado que habra surgido de su coope-
racin con quienes favorecan una interpretacin liberal de los estatutos.
Hasta podr buscarlas opiniones sostenidas por grupos menos organi-
zados o dirigidos agresivamente.
LA ADMINISTRAON PBUCA y EL INTERS PBUCO 187
Hoy resulta clara la situacin del burcrata. No se le puede negar una

voz a los intereses especiales en los consejos de Estado, ya que son sus
preocupaciones las que dan la sustancia de la cual se formula el bienestar
pblico. Por otra parte, es esencial una burocracia bien coordinada y
responsable, si se quieren alcanzar los propsitos del Estado." La solu-
cin del Estado liberal democrtico debe consistir en establecer una
relacin de trabajo entre los burcratas y los intereses especiales, rela-
cin que permita a los primeros realizar los propsitos del Estado y a los
ltimos alcanzar sus propios fines.
Semejante relacin armoniosa resulta tanto ms difcil en los Estados
Unidos, por la diversidad de las condiciones del pas y por la variedad
de las actividades emprendidas por el gobierno. Adems, los funciona-
rios federales intervienen en algunos problemas sobre los cuales no
pueden ejercer una autoridad coercitiva. La buena administracin de
muchos servicios federales depende de la cooperacin de las autori-
dades estatales y locales con el gobierno nacional. La mejor manera de
describir y evaluar los nexos que hay entre la comunidad y la burocracia
federal es de acuerdo con las situaciones particulares a las que deben
hacer frente. Resulta difcil analizar estos casos en trminos generales.
Los funcionarios, al trabajar en sus propios dominios, han aplicado su
ingenio y descubierto sus propias soluciones.
En la prctica, la administracin pblica es un proceso por el cual una
persona acta en su carcter oficial y de acuerdo con la interpretacin
de su responsabilidad legal, aplica un estatuto a otra persona que se
encuentra en una posicin legalmente subordinada. Al pblico en gene-
ral no le interesa este proceso.
Para el funcionario que aplica la ley, el pblico es simplemente una
abstraccin. La ley se aplica de un hombre a otro. En el mbito de la
discusin, el pblico es tratado como una realidad, y las palabras se
dirigen al pueblo. Pero sta es una relacin unilateral. Los funcionarios
reciben muchas respuestas de personas, pero la nica reaccin que reci-
ben del pblico es la que ellos decidan interpretar en una coleccin de
reacciones individuales.
4 Como lo ha dichoen forma tan convincente el profesor C. J. Friedrich, "si un gobier-
no popular es incapaz de mantener una jerarqua burocrtica, tendr que ceder el lugar
a una forma de gobierno que lo logre, ya sea la dictadura de una persona o de un pequeo
grupo en nombre de la nacin, el pueblo o el proletariado". Responsible Bureaucracy,
Harvard University Press, 1932, p. 28.
188 DEL "NEWDEAL" A MEDIAlX>S DEL SIGLO
Por regla general, estas respuestas se pueden disponer en categoras

ms precisas, formadas en tomo de un inters ocupacional o econmico.
Cuando esto ocurre, el funcionario descubre que es posible negociar con
grupos elocuentes y conscientes de su posicin a causa de una preocu-
pacin comn.
Vemos as que el derecho no se aplica en el vaco, sino en un medio
compuesto por todos los que tienen inters en la aplicacin o la no
aplicacin de los estatutos. El funcionario se ve rodeado por una red de
intereses, una red que a menudo est dominada por una araa impre-
decible. Este ltimo determinante pueden ser los tribunales, la legisla-
tura, un superior administrativo o un poderoso inters econmico. El
administrador es un hilo en toda una complicada red de fuerzas polti-
cas, sociales y econmicas. El pblico, como masa, tiene relativamente
poca importancia en este contexto.
IX. NOTAS SOBRE LA TEORA
DE LA ORGANIZACIN*
Lumas GULICK
TODA empresa en gran escala, o muy complicada, exige muchos hom-

bres para llevarla adelante. As, doquiera que muchos hombres estn
trabajando juntos, se obtienen los mejores resultados cuando entre ellos
hay divisin del trabajo. Por consiguiente, la teora de la organizacin
se relaciona con la estructura de la coordinacin impuesta a las unidades
de una empresa que practica la divisin del trabajo. Por tanto, no es
posible determinar cmo deber organizarse una actividad sinconside-
rar, al mismo tiempo, cmo dividir el trabajo en cuestin. La divisin del
trabajo es el fundamento de la organizacin; de hecho, es la razn de la
organizacin.
LA DMSIN DEL TRABAJO
Para comenzar este estudio nos parece apropiado considerar las razones
y los efectos de la divisin del trabajo. Baste para nuestros propsitos
notar los factores siguientes.
Porqudividir el trabajo?
Porque los hombres difieren en naturaleza, capacidad y habilidades, y

su destreza aumenta notablemente gracias a la especializacin; porque
un mismo hombre no puede estar en dos lugares a la vez; porque la gama
de conocimientos y habilidades es tan grande que un hombre no puede
"'Tomado de Papen; on the SenceofAdministmfion, de L. Gulick YL. Urwick (comps.),
pp. 3-13. Nueva York, Institute o Public Administration, 1937. Se reproduce con auto-
rizacin del autor.
189
conocer ms que una fraccin de ellas en toda una vida. En otras pala-
bras, es cuestin de la naturaleza humana, el tiempo y el espacio.
En una fbrica de zapatos, sera posible tener mil hombres y asignar
a cada uno la tarea de hacer pares de zapatos completos. Cada quien
cortara el cuero, pondra los ojillos, cosera la parte superior y tambin
las suelas, pondra los clavos a los tacones, metera las agujetas y empa-
cara cada par en una caja. Hacerlo requerira dos das de trabajo. Mil
hombres fabricaran 500 pares de zapatos por da. Tambin sera posible
dividir el trabajo entre esos mismos hombres, utilizando idnticos m-
todos manuales pero de manera totalmente distinta. A un grupo de
hombres se le asignara cortar el cuero, a otro, colocar los ojillos; a otro,
coser la parte superior; a otro ms, coser las suelas; a otro, clavar los
tacones; a otro, insertar las agujetas y empacar los pares de zapatos. Por
simple sentido comn y por experiencia, sabemos que hay dos grandes
ventajas en este ltimo proceso: primera, permite emplear mejor las
diversas habilidades y aptitudes de los distintos obreros y favorece el
desarrollo de la especializacin y, segunda, elimina el tiempo que se
pierde cuando un obrero cambia de un cuchillo a un punzn, a una
aguja, a un martillo, y pasa dela mesa al banco, al yunque y a un taburete.
Sin ejercer ninguna presin sobre los obreros, quiz podran hacer doble
nmero de zapatos en un solo da. Esto producira economas adiciona-
les, porque insertar las agujetas y empacar los zapatos podra ser labor
asignada a trabajadores no calificados y que, por tanto, recibiran menor
paga. Adems, en el corte del cuero habra menos desperdicio, porque
los cortadores menos hbiles seran eliminados y se les asignara otro
trabajo. Tambin podra ser posible cortar una docena de cubiertas de
zapatos al mismo tiempo, basndose en un solo patrn y con poco es-
fuerzo adicional. Todos estos avances se seguiran sin la introduccin
de nueva maquinaria ahorradora de mano de obra.
La introduccin de la maquinaria ha acentuado la divisin del trabajo.
Hasta una cosa tan sencilla como una sierra, una mquina de escribir o
un transporte requiere una creciente especializaciny sirve para dividir
a los trabajadores entre los que pueden y los quena pueden utilizar con
eficiencia este instrumento particular. La divisin del trabajo con base
en las herramientas y las mquinas empleadas se funda parcialmente,
sin duda, en la aptitud, perosobre todo enel desarrollo y mantenimiento'
de una habilidad por medio de una continua manipulacin.
La especializacin no slo se desarrolla en relacin con herramientas
NOTASSOBRELATEORfA DE LA ORGANIZACIN 191
y mquinas..Evoluciona con toda naturalidad a partir de los materiales

trabajados, como madera, ganado, pintura o cemento. Asimismo sur-
gen, en actividades que se centran en una serie complicada de conceptos,
principios y tcnicas interrelacionados. Esto se reconoce con mayor cla-
ridad en las profesiones, particularmente en las que se basan en la apli-
cacin de un conocimiento cientfico, como la ingeniera, la medicina y
la qumica. Sin embargo, no estn menos presentes en el derecho, la
teologa, la enseanza, la contabilidad, la navegacin, la aviacin y otros
campos.
La naturaleza de estas subdivisiones es esencialmente pragmtica,
pese al hecho de que se encuentra subyacente un elemento de lgica. Por
tanto, estn sujetas a una evolucin gradual con el avance de la ciencia,
la invencin de nuevas mquinas, el progreso de la tecnologa y el cam-
bio de los sistemas sociales. Sin embargo, en ltimo anlisis parecen
basadas en las diferencias de los seres humanos en particular. Mas no
por ello hay que concluir que la aparente estabilidad de la "naturaleza
humana" (cualquiera que sta pueda ser) limita el probable desarrollo
de la especializacin. Por lo contrario, al avanzar todo campo de cono-
cimiento y de trabajo, y constituir un nexo cada vez ms grande y ms
complicado de principios, prcticas y habilidades interrelacionados,
cada quien ser, con el tiempo, menos capaz de abarcarlos y de mantener
un conocimiento ntimo y un dominio de toda esa rea, y de ah surgir
entonces una especializacin ms minuciosa, porque el conocimiento
y la habilidad progresan, mientras el hombre sigue siendo el mismo.
La divisin del trabaja y la organizacin integrada son los trampolines
por los cuales la humanidad se eleva a s misma en el proceso de la
civilizacin.
Los lmites dela divisin
Existen tres claras limitaciones ms all de las cuales la divisin del

trabajo no puede avanzar. La primera es prctica, y surge del volumen
de trabajo hecho en horas-hombre. Nada se gana subdividiendo el tra-
bajo si esas nuevas subdivisiones dan por resultado una tarea que re-
quiere menos del tiempo completo de nhombre. Esto es tan obvio que
no necesita demostracin. La n.maexcepcin surge cuando interviene
el espacio/yen esos casoselexpertode tiempo parcial debe OCupar su
tiempo libre en ttas tareas; le modo que en realidad se ha introducido
una nueva combinacin. La segunda limitacin surge de la tecnologa y

de la costumbre en un momento y un lugar dados. En ciertos mbitos
nada se ganara separando las pompas fnebres de la custodia y limpie-
za de las iglesias, porque por costumbre el sacristn es el empresario de
pompas fnebres. En la construccin de edificios, resulta extraordina-
riamente difcil volver a dividir ciertos aspectos de la instalacin elctri-
ca y de plomera, y combinarlos en forma ms eficiente, a causa de los
conflictos jurisdiccionales de los sindicatos. Y sin duda es impracticable
establecer una divisin de la contabilidad de costos, en un campo en que
an no se haya desarrollado la tcnica de costos.
Esta segunda limitacin obviamente es elstica. Se podr modificar
mediante inventos y educacin. Si no fuera as, nos encontraramos ante
una divisin esttica del trabajo. No obstante, debe notarse que un cam-
bio marcado tiene dos peligros. Limita mucho el mercado de trabajo en
que se pueden obtener obreros, y reduce las oportunidades abiertas a
quienes se prepararon para esta especializacin en particular.
La tercera limitacin es que la subdivisin del trabajo no debe pasar
ms all de la divisin fsica, a la divisin orgnica. Mucho ms eficiente
parecera lograr que la mitad delantera de la vaca estuviera en el prado
pastando y la mitad trasera en el granero, ordeada todo el tiempo; pero
esta divisin orgnica no funcionara. De manera similar, nada se gana
con dividir un solo movimiento o gesto como pasar la lengua por un
sobre o separar una serie de actividades ntima e intrincadamente rela-
cionadas.
Puede decirse que en esto hay un elemento de razonamiento circular;
que la prueba aplicada aqu para saber si una actividad es orgnica o no,
consiste en ver si es divisible o no, que es lo que nos habamos propuesto
definir. Esta acusacin es cierta. Tendr que ser una prueba pragmti-
ca. Funciona bien la divisin? Se ha destruido y perdido algo vital?
Y sangra?
El todo y las partes
Es un axioma que el todo es igual a la suma de las partes. Pero al dividir

cualquier "todo" debemos estar seguros de que se haya tomado en
cuenta cada parte, incluyendo elementos y relaciones invisibles. La are-
na de mrmol a la que algn vndalo podra reducir la Venus de Milo
no sera igual a la estatua, aunque se conservara hasta el ltimo gramo;
NOTAS SOBRE LA TEORA DE LA ORGANIZAON 193
tampoco un pjaro es otras tantas plumas, huesos, carne y sangre; ni una

mquina de escribir es tan slo acero, cristal, pintura y hule. De manera
similar, un trabajo que hay que hacer no se puede subdividir en las
obvias partes componentes sin el gran peligro de que se pierda con ello
el diseo central, la relacin operante, la idea fundamental.
Un solo ejemplo aclarar esto. Un hombre puede construir una casa.
Puede echar los cimientos, cortar las vigas y las tablas, hacer los marcos
de las ventanas y las puertas, tender los suelos, levantar el tejado, enye-
sar las paredes, colocar los sistemas de agua y calefaccin, instalar los
cables elctricos, poner el papel y pintar la estructura. Pero si lo hiciera,
la mayor parte del trabajo la habra hecho con manos no especializadas
para esa labor. Se desperdiciara mucho material y la tarea requerira
muchos meses de su tiempo. Por otra parte, todo el trabajo de construir
la casa podra dividirse entre un grupo de hombres: uno podra echar
los cimientos, construir la chimenea y enyesar las paredes; otro podra
levantar la armazn, cortar las tablas y maderas, levantar el tejado y
encargarse de toda la carpintera; otro, de la plomera; otro, del empa-
pelado y la pintura; otro, del cableado elctrico. Pero no sera una casa a
menos que alguien -un arquitecto- hiciera el plano de la casa, de
modo que cada trabajador calificado pudiera saber qu hacer y cundo
hacerlo.
Cuando un hombre construye una casa por s solo, hace planes
conforme trabaja; decide qu hacer primero y qu despus, es decir,
"co-ordina el trabajo". Cuando muchos hombres trabajan juntos para
construir una casa, no deben perder de vista esta parte del trabajo, la
ca-ordinacin.
En la "divisin del trabajo" entre diversos especialistas tambin se
debe buscar a un especialista en planeacin y co-ordinacin. De otro
modo, se perder muchsimo tiempo, los trabajadores podran estorbar-
se unos a otros, el material podra no estar a mano cuando se necesite,
las cosas podran hacerse en un orden errneo y has ta podra haber una
diferencia de opinin sobre dnde colocar las diversas puertas y venta-
nas. Resulta evidente que cuanto ms se subdivida el trabajo, mayor ser
el peligro de confusin y mayor la necesidad de una supervisin y co-
ordinacin generales. La co-ordinacin no es algo que se desarrolle por
accidente. Se debe lograr por medio de un esfuerzo inteligente, vigoroso,
persistente y organizado.
LA CD-ORDINAON DEL TRABAJO
Si la subdivisin del trabajo es inevitable, entonces la co-ordinacin es

obligatoria. Sin embargo, no hay un solo camino para la co-ordinacin.
La experiencia nos muestra que se puede lograr de dos maneras bsicas,
que son:
i) Por organizacin, es decir, interrelacionando las subdivisiones del
trabajo, asignndolas a personas situadas en una estructura de autori-
dad, de modo que el trabajo pueda co-ordinarse por rdenes dadas por
superiores a subordinados, de lo ms alto a lo ms bajo de toda la em-
presa.
ii) Por el predominio de una idea, es decir, el desarrollo de una inteli-
gente singularidad de propsito en las mentes y las voluntades de quie-
nes estn trabajando como grupo, de modo que cada trabajador, por su
propio acuerdo, haga embonar su tarea en el conjunto con habilidad y
entusiasmo.
Estos dos principios de co-ordinacin no se excluyen mutuamente;
de hecho, ninguna empresa es en realidad eficiente sin el extenso em-
pleo de ambos.
El tamao y el tiempo son los grandes factores limitadores del des-
arrollo de la co-ordinacin. En un proyecto pequeo, el problema no es
difcil; la estructura de la autoridad es sencilla y el propsito central
puede comprenderlo cada trabajador: En cambio, en una empresa gran-
de y complicada la organizacin se vuelve compleja, las lneas de auto-
ridad se cruzan y existe el peligro de que los trabajadores olviden que
hay un propsito central y entonces dediquen sus mejores energas tan
slo a su propio provecho y ascenso.
Los elementos interrelacionados de tiempo y de costumbre tienen
importancia extraordinaria en la co-ordinacin. El hombre es un ser de
costumbres. Cuando se va edificando gradualmente una empresa a par-
tir d.e principios modestos, se puede "domesticar" al personal, paso a
paso. Y cuando surgen dificultades se pueden resolver, y el nuevo m-
todo puede seguirse desde ese punto creando costumbre, en el entendi-
miento de que esta dificultad particular no volver a surgir. Las rutinas
pueden imponerse incluso mediante ejercicios, como se hace en el ejr-
cito. Sin embargo, cuando va a crearse una nueva gran empresa oruan-
do se altera de la maana a la noche, entonces surgen las autnticas
dificultades de la co-ordinacin. El factor de la costumbre, que por todo
ello es fundamento importante de la co-ordinacin cuando se dispone
de tiempo, se vuelve una seria desventaja cuando no hay tiempo, es
decir, cuando se modifican las reglas. Por consiguiente, la cuestin de la
co-ordinacin debe enfocarse de distintas maneras en las empresas pe-
queas yen las grandes; en las situaciones sencillas yen las complejas;
en las organizaciones estables y en las nuevas o modificadas.
Co-ordinacin median telaorganizacin
La organizacin como modo de ca-ordinacin exige el establecimiento

de un sistema de autoridad por el cual el propsito u objetivo central de
una empresa se convierte en realidad gracias a los esfuerzos combinados
de muchos especialistas, trabajando cada uno en su propio campo, en
un tiempo y lugar particulares. ,
Por larga experiencia en los asuntos humanos, sabemos que semejan-
te estructura de autoridad no slo requiere muchos hombres que traba-
jen en muchos lugares y en tiempos seleccionados, sino tambin una sola
autoridad ejecutiva y directora} Por ello, el problema de la organizacin
se convierte en el problema de edificar, entre el ejecutivo en el centro y
las subdivisiones de trabajo en la periferia, una eficiente red de comuni-
cacin y control. El siguiente bosquejo podr servirnos para definir ms
el problema:
i) Primer paso: defina el trabajo que va a hacerse, como por ejemplo
llevar agua pura a todas las personas y las industrias dentro de un rea
dada, al menor costo posible.
ii) Segundo paso: ponga un director, que vea que el objetivo se alcance.
iii) Tercer paso: determine la naturaleza y el nmero de unidades de
trabajo individualizadas y especializadas en que habr que dividir el tra-
bajo. Como hemos visto antes, esta subdivisin depende, en parte, de
1 Es decir, cuando laorganizacin eslabase de la coordinacin. All donde la autoridad

ejecutiva central est compuesta por varias personas que cumplencon sus funciones en
conjunto por mayora devotos, como en una junta, desde el punto de vista de la organ-
zaci6n sigue siendo una "solaautoridad"; donde el ejecutivo central est compuesto en
realidadpor varias personasque actan libre e independientemente, entonces no puede
decirse que la organizacin es'la base de la co-ordinaci6n; antes bien, es el predominio
de- una idea, y cae dentro del segundo principio antes mostrado.
las dimensiones del trabajo (ninguna subdivisin ltima puede ser, en

general, tan pequea que requiera menos del tiempo completo de un
trabajador) y del punto de desarrollo tecnolgico y social en un momen-
todado.
iv) Cuarto paso: establezca y perfeccione la estructura de autoridad
entre el director y las ltimas subdivisiones del trabajo.
Es este cuarto paso el que constituye la base central de la teora de la
organizacin. La funcin de esta organizacin es (iv) capacitar al direc-
tor (ii) para co-ordinar y vitalizar todas las subdivisiones de trabajo (iii)
de modo que el principal objetivo (i) se pueda alcanzar con eficiencia.
Elalcance del control
En esta empresa nos enfrentamos, al comienzo, con los lmites inexora-

bles de la naturaleza humana. As como la mano de un hombre slo
puede abarcar un nmero limitado de teclas en el piano, as tambin la
mente y la voluntad del hombre slo pueden abarcar un nmero limi-
tado de contactos empresariales inmediatos [...] El lmite del control es,
en parte, cuestin de los lmites del conocimiento, pero depende an
ms de los lmites de tiempo y de energa. Como resultado, el ejecutivo
de cualquier empresa slo puede dirigir personalmente a unas cuantas
personas. Debe depender de ellas para que dirijan a otras, y de stas a
su vez, para que dirijan a otras ms hasta llegar al ltimo puesto de la
organizacin.
Esta condicin, impuesta a todas las organizaciones humanas por los
lmites del alcance del control, difiere obviamente en los distintos tipos
de trabajo y en las organizaciones de diversos tamaos. Donde el trabajo
es de rutina, repetitivo, mensurable y homogneo, tal vez una sola per-
sona pueda dirigir a varias docenas de trabajadores. Esto es as en espe-
cial cuando todos los trabajadores se hallan en una sola habitacin. Pero
cuando el trabajo es diversificado, cualitativo y particularmente cuando
los trabajadores estn dispersos, un hombre apenas puede supervisar a
unos cuantos. Esta diversificacin, dispersin e inconmensurabilidad
se hace ms evidente, desde luego, en lo ms alto de la organizacin. De
ah se sigue que las limitaciones impuestas por el alcance del control se
hacen evidentes sobre todo en lo alto de la organizacin, y directamente
bajo el propio ejecutivo.
NOTAS SOBRELA TEORA DE LA ORGANIZACIN 197
Pero cuando tratamos de determinar cuntos subordinados inmedia-

tos puede supervisar con eficiencia el director de una empresa entramos
en un mbito de experiencia que an no ha recibido suficiente estudio
cientfico como para brindar una respuesta definitiva. Dice sir Ian Ha-
milton: "Cuanto ms nos aproximamos a la cabeza suprema de toda la
organizacin, ms debemos tratar de formar grupos de tres; cuanto ms
nos acerquemos al pie de toda la organizacin (la infantera de lnea),
ms debemos esforzarnos por formar grupos de seis". 2
El Comit de Maquinaria del Gobierno Britnico de 1918 lleg a la
conclusin de que: "El gabinete debe contener un nmero pequeo de
miembros: preferiblemente 10 o, si acaso, 12". 3
Henri Fayol dijo: "[en Francia] un ministro tiene 20 ayudantes, cuan-
do la teora administrativa dice que el gerente a la cabeza de una gran
empresa no debe tener ms de cinco o seis"."
Graham Wallas expres la opinin de que no se deba engrosar el
gabinete con "ms all de 10 o 12 miembros, nmero en que la discusin
oral organizada alcanza su mxima eficiencia" .5
Lon Blum recomendaba para Francia un primer ministro con un
gabinete tcnico que siguiera el modelo del gabinete de guerra britnico,
el cual comprenda cinco miembros."
No es difcil comprender por qu hay divergencia de opiniones entre
autoridades que estaban de acuerdo en los hechos fundamentales. Se
debe en parte a las diferencias de capacidad y de hbitos de trabajo
de ejecutivos particulares observados, y en parte al carcter no compa-
rable del trabajo en cuestin. Dirase que no se ha prestado suficiente
atencin a tres factores: primero, el elemento de la diversificacin de
funciones; segundo, el elemento de tiempo; y tercero, el elemento
de espacio. Un jefe de obras pblicas puede enfrentarse eficientemente
a ms subordinados directos que un general del ejrcito, porque todos
sus subordinados inmediatos en el departamento de obras pblicas se
encontrarn en el campo general de la ingeniera, mientras que en el
2 Sir Ian Hamilton, The50111 andBodyofan Army, Arnold, Londres, 1921, p. 230.
3 Gran Bretaa, Ministerio de Reconstruccin, Reportof theMachinery ofGouemment
Committee, H. M. Stationery Office, Londres, 1918, p. 5.
4 Henri Fayol, "The Administrative Theory in the Sta te" . Discurso pronunciado ante
el Segundo Congreso Internacional de Ciencia Administrativa en Bruselas, 13 de sep-
tiembre de 1923. Ensayo IVen esta coleccin.
5 Graham Wallas, TIte GreatSodety, Macmillan, Londres y Nueva York, 1919, p. 264.
6 Lon Blum, La Rjorme Gouremementate, Grasset, Pars, 1918; reimp., 1936, p. 59.
ejrcito habr muchos elementos distintos, como comunicaciones, qu-

mica, aviacin, ordenanzas, servicios motorizados, ingeniera, abastos,
transporte, etc., cada uno de ellos con su propia tecnologa. Tambin
tiene gran importancia el elemento tiempo, como ya se indic. En una
organizacin estable, el jefe puede trabajar con ms subordinados inme-
diatos que en una organizacin nueva o cambiante. De manera similar,
el espacio influye sobre el alcance del control. Una organizacin situada
en un edificio se puede supervisar por medio de ms subordinados
inmediatos que esa misma organizacin si est dispersa en varias ciu-
dades. Cuando est dispersa no slo hay necesidad de ms supervisin
y, por tanto, de ms personal de supervisin, sino tambin de menor
nmero de contactos con el principal ejecutivo, por la mayor dificultad
que tiene ste de aprender detalles suficientes acerca de una organiza-
cin extensa para desempear una funcin inteligente. No atribuir su-
ficiente importancia a estas variables ha servido para limitar la validez
cientfica de las afirmaciones que se han hecho, de que un hombre no
puede supervisar ms que a tres, o cinco, u ocho, o 12 subordinados
inmediatos.
Sin embargo, estas consideraciones no resuelven el problema; antes
bien, nos indican la necesidad de una mayor investigacin. No obstante,
podemos concluir sin mayor investigacin que el principal ejecutivo de
una organizacin slo puede tratar con unos cuantos subordinados in-
mediatos; que este nmero queda determinado no slo por la naturaleza
del trabajo, sino tambin por la naturaleza del ejecutivo; y que el nmero
de subordinados inmediatos en una organizacin grande, diversificada
y dispersa debe ser an menor que en una organizacin homognea y
unificada, para lograr la misma medida de co-ordinacin.
Un jefe
Desde los primeros tiempos se ha reconocido que el mando mltiple no

causa ms que confusin. "Un hombre no puede servir a dos seores"
se adujo como argumento teolgico, porque ya se haba aceptado como
principio de las relaciones humanas en la vida diaria. En administracin
esto Se conoce como el principio de "unidad de mando"? El principio
7 Henri Payol, Industril andGeneral Administration, trad. J. A. Coubrough.Asociaci6n
Internacional de Administraci6n, Ginebra, 1930.
puede plantearse de esta manera: un obrero que recibe rdenes de varios

superiores se volver confuso, ineficiente e irresponsable; un trabajador
que slo reciba rdenes de un superior podr ser metdico, eficiente y
responsable. Por ello, la unidad de mando se refiere a aquellos que
reciben rdenes, no a quienes dan las rdenes.'
No se debe perder de vista la importancia de este principio en el proce-
so de co-ordinacin y organizacin. Al levantar una estructura de co-or-
dinacin, a menudo resulta tentador colocar ms de un jefe para un hom-
bre que est haciendo un trabajo que tiene ms de una relacin. Hasta
un filsofo de la administracin tan grande como Taylor cay en este
error al designar sobrestantes separados para resolver problemas de
maquinaria, de materiales, de velocidad, etc., cada uno con facultades
de dar rdenes directamente al obrero individual." La rgida adhesin
al principio de unidad de mando tambin puede tener sus absurdos; sin
embargo, stos no son importantes en comparacin con la absoluta ga-
ranta de confusin, ineficiencia e irresponsabilidad que surgirn de la
violacinde este principio.
La eficiencia tcnica
El problema de obtener eficiencia tcnica tiene muchos aspectos. En su

mayor parte, no nos interesan aqu en forma directa. Ya han sido trata-
dos extensamente por autoridades como Taylor, Dennison y Kimbal, y
sus implicaciones para la organizacin general por Fayol, Urwick, Moo-
ney y Reiley. Sin embargo, s hay un concepto de la eficiencia que nos
interesa profundamente al enfocar la teora de la organizacin. Es el
principio de homogeneidad.
Muchas autoridades han observado, en diversos campos, que la efi-
ciencia de trabajar en grupo est relacionada directamente con la homo-
geneidad del trabajo que se est desempeando, de los procesos que se
utilizan y de los propsitos que lo mueven. De abajo arriba, el grupo
debe estar unificado. Deber trabajar en conjunto.
De esto se sigue: 1) que cualquier estructura organizacional que uni-
fique en una sola unidad ciertas divisiones que no son homogneas en
trabajo, en tecnologa o en propsito, tropezar con el peligro de friccin
8 Fayolllama a esto"unidad de direccin".
9 Fred.erick Winslow Taylor, ShOp Mnnngement, Harper and Row, Nueva York y Lon-
dres, 1911/p. 99.
e ineficiencia; y 2) que un lego no podr dar una direccin tcnica a una

unidad basada en una determinada especializacin.
En el mbito del gobierno, no es difcil encontrar muchos ejemplos de
los resultados insatisfactorios de las combinaciones administrativas he-
terogneas. En general se conviene que el desarrollo agrcola y la edu-
cacin no pueden ser administrados por la misma persona que impone
control a pesticidas y enfermedades, porque el xito del primero se basa
en una amistosa cooperacin y confianza de los campesinos, mientras
que el segundo engendra resentimiento y desconfianza. De manera si-
milar, actividades como el control de medicamentos, establecido para
proteger al consumidor, no encuentran una sede apropiada en los de-
partamentos que estn dominados por los intereses del productor. En
las grandes ciudades y en ciertos estados se ha descubierto que los
hospitales no pueden ser tan bien administrados directamente por el
departamento de salud como pueden serlo cuando se les coloca de modo
independiente en un departamento separado, o al menos en una oficina
con extensa autonoma; y en general se acepta que la administracin del
bienestar pblico y la administracin de polica requieren una separa-
cin, as como la administracin de la salud pblica y la administracin
del bienestar, aunque ambas combinaciones puedan estar operando con
xito en condiciones especiales. Nadie pensara en combinar el abasto
de agua y la educacin pblica o la administracin y la recreacin p-
blica. En cada uno de estos casos se ver que hay un elemento que no es
homogneo, del trabajo que debe realizarse, de la tecnologa aplicada, o
del fin buscado.
Otra fase de la combinacin de funciones incompatibles en un mismo
cargo puede encontrarse en la prctica comn estadunidense de nom-
brar a legos y polticos no calificados para ocupar puestos tcnicos o dar
direccin tcnica a servicios sumamente especializados. Como lo seal
hace ya varias generaciones el doctor Frank J. Goodnow, nos encontra-
mos aqu ante dos funciones heterogneas: la" poltica" y la adminis-
JI
tracin", cuya combinacin no se puede emprender dentro de la estruc-

tura de la administracin sin causar ineficiencia.
Caveamus Expertum
En este punto, procede hacer una advertencia. La aplicacin del princi-

pio de la homogeneidad tiene sus trampas. Todo tcnico altamente ca-
lificado, sobre todo en las profesiones cultas, tiene un profundo sentido

de omnisciencia y un gran deseo de obtener independencia completa en
el servicio a la sociedad. Cuando lo emplea el gobierno, l sabe exacta-
mente lo que el pueblo necesita mejor que el propio pueblo, y sabe cmo
prestar este servicio. Suele olvidarse por completo de todas las dems
necesidades porque, despus de todo, no es su particular tecnologa el
camino a la salvacin? Todo freno que se le aplique constituir una
"limitacin a la libertad", y toda crtica que se le haga "brota de la igno-
rancia y la envidia". Todo aumento del presupuesto que consiga ir
"en bien del inters pblico", mientras que cualquier aumento logra-
do en otra parte ser "simple despilfarro". Sus esfuerzos y maniobras
por extenderse son "educacin pblica" y "organizacin cvica", mien-
tras que similares esfuerzos hechos por otros son pura"propaganda" y
"politiquera". ,
Otra caracterstica del experto es su tendencia a arrogarse un conoci-
miento y una autoridad en mbitos en que no tiene ninguna competen-
cia. En este particular, los educadores, abogados, sacerdotes, almirantes,
mdicos, cientficos, ingenieros, contadores, comerciantes y banqueros
vienen a ser lo mismo: habiendo logrado la competencia tcnica o el
"xito" en un campo, llegan a pensar que esta competencia es una cua-
lidad general, independiente de todo mbito e inherente a ellos mismos,
, e invaden con todo desparpajo otras reas. No recuerdan que las tnicas
de autoridad en un reino no les confieren soberana en otro, sino que son,
tan slo, una mascarada.
El experto conoce su 11 materia" . La sociedad lo necesita cada vez ms
urgentemente conforme el conocimiento tcnico se hace ms extenso.
Pero la historia nos muestra que a la larga, el hombre comn es mejor
juez de sus propias necesidades que cualquier camarilla de expertos.
Reyes y clases gobernantes, sacerdotes y profetas, soldados y juristas,
cuando se les ha permitido gobernar, a la larga antes que servir a la
humanidad han hecho ms por contener el avance del bienestar humano
que por hacerla avanzar. El verdadero lugar del experto est, corno tan
bien lo ha dicho A. E., "en el suelo, no en el cielo". La validez esencial de
la democracia se basa en esta filosofa, pues la democracia es un modo
de gobierno en que el hombre comn es el juez ltimo de lo que le
conviene.
La eficiencia es una de las cosas que son buenas para l, porque hace
la vida ms ricary ms segura. Y esa eficiencia debe obtenerse, cada vez
ms, mediante el uso de especialistas tcnicos. Estos especialistas no

tienen derecho de exigir que los dejen libres de todo control y supervi-
sin, y no se les debe dar esa libertad; pero al establecer ese control, un
gobierno que ignore las condiciones de eficiencia no podr esperar si-
quiera alcanzar la eficiencia.
PAUTAS DE ORGANlZAON
Organizacin, arriba o abajo?
Una de las grandes fuentes de confusin en los anlisis de la teora de la

organizacin es que algunas autoridades trabajan y piensan bsicamen-
te de arriba abajo, mientras que otras trabajan y piensan de abajo arriba.
Esto es perfectamente natural, ya que algunas autoridades estn intere-
sadas ms que nada en el ejecutivo y en los problemas de la adminis-
tracin central, mientras que otras estn interesadas sobre todo en los
servicios y actividades individuales. Las que trabajan de arriba abajo
consideran la organizacin como un sistema de subdividir la empresa a
las rdenes del ejecutivo principal, mientras que las que trabajan de
abajo arriba ven la organizacin como un sistema de combinar las uni-
dades de trabajo individuales en agregados que, a su vez, quedan su-
bordinados al ejecutivo principal. Podr argirse que cualquiera de
estos dos enfoques conducir a una combinacin de todo el problema,
de modo que no importa mucho cmo veamos la organizacin. Pero
ciertamente constituye esta muy importante diferencia prctica: los que
trabajan de arriba abajo deben precaverse contra el peligro de sacrificar
la eficiencia de los servicios individuales en su afn por lograr una
estructura modelo en lo alto, mientras que los que empiezan por abajo
deben preservarse del peligro de sofocar toda coordinacin en su prisa
por desarrollar servicios individuales eficientes.
En cualquier situacin prctica hay que enfocar el problema de la
organizacin desde arriba y a la vez desde abajo. Esto puede decirse en
particular en la reorganizacin de una empresa ya en marcha. No po-
dra ser que esta necesidad prctica fuera, asimismo, el sano proceso
terico? En ese caso, desarrollaramos el plan de una organizacin o de
una reorganizacin a la vez de arriba abajoy de abajo arriba, y concilia-
ramos ambas en el centro. Al planear las primerassubdivisiones bajo el
NOTAS SOBRELA TEORA DE LA ORGANIZACIN 203
ejecutivo principal, debe aplicarse el principio de la limitacin del m-

bito de control. Al formar los primeros agregados de funciones especia-
lizadas se debe aplicar el principio de homogeneidad. En toda empresa
que tenga tal variedad de funciones que las primeras subdivisiones de
arriba abajo no se encuentren fcilmente con los primeros agregados
de abajo arriba, habr que introducir divisiones y agregados adiciona-
les, pero a cada nuevo paso debe haber una adhesin cada vez menos
rigurosa a los dos principios en conflicto, hasta que se logre efectuar su
conjuncin.
Un ejemplo interesante de es te problema se encontr en los planes de
reorganizacin de la ciudad de Nueva York. La Comisin de la Carta
de 1934 enfoc el problema resuelta a reducir el nmero de departamen-
tos y de actividades separadas, de unas 60 hasta un nmero manejable.
Despus de conferenciar con funcionarios de los diversos departamen-
tos de la ciudad, la comisin se convenci de que ese nmero no podra
reducirse a menos de 25 sin unir como"departamentos" ciertas activi-
dades que no tenan nada en comn o que estaban de hecho en conflicto.
Pero aun as eran demasiadas para una eficaz supervisin por parte del
alcalde. Como solucin, se sugiri que la carta subdividiera el ejecutivo
mediante el nombramiento de tres o cuatro ayudantes principales, a
quienes el alcalde podra asignar partes de su tarea de supervisin y
co-ordinacin generales. De acuerdo con ese plan, estos ayudantes lle-
varan todas las cuestiones novedosas e importantes al alcalde, y me-
diante una continua relacin conoceran sus ideas sobre todas las cues-
tiones y as podran aliviarlo de grandes cantidades de detalles, sin
inmiscuirse para nada en la determinacin de la poltica. De acuerdo con
semejante plan, a un ayudante del alcalde se le asignara la direccin
general de dependencias tan diversas como polica, parques, hospitales
y muelles, sin violar el principio de homogeneidad como no lo violara
al llevar estas actividades al propio alcalde, lo cual es, despus de todo,
una necesidad importantsima en cualquier gobierno democrticamen-
te controlado. Esto no es una violacin del principio de homogeneidad,
siempre que los ayudantes del alcalde se mantengan apartados de la
tecnologa de los servicios y se dediquen a los aspectos generales de la ad-
ministracin y la co-ordinacin, como lo hara el propio alcalde. Esos
ayudantes. fueron considerados como parte de la alcalda, y no como
parte de los departamentos de servicios. Es decir, no representaban la
cspide de una esttuc~acons1rti<!a de abajo arriba, sino, antes bien,
204 DEL "NEW DEAL" A MEDIAI.X)S DEL SIGLO
la base de una estructura que se extenda de arriba abajo, cuyo objeto era
cuadruplicar los puntos de contacto efectivo entre el ejecutivo y los
departamentos de servicios.l?
Organizacin del Ejecutivo
El efecto de la sugerencia presentada es organizar e institucionalizar la

funcin ejecu tiva como tal, de modo que resul te ms adecuada en una
situacin difcil. Esta idea, en realidad, no es nueva. Por ejemplo, no
esperamos que el jefe del Ejecutivo escriba sus propias cartas. Le damos
una secretaria privada que forma parte de su oficina y que le ayuda a
realizar esta parte de su labor. Esta secretaria no es parte de ningn
departamento: es una subdivisin del ejecutivo mismo. De igual modo,
aunque en diferente plano, pueden organizarse otras fases del trabajo
del principal ejecutivo.
Sin embargo, antes de hacer esto es necesario tener una clara imagen
del trabajo mismo, lo cual nos lleva directamente a la pregunta: Cul If
es el trabajo del ejecutivo principal? Qu hace?"

La respuesta es POSOCORB.
POSDCORB es, desde luego, una palabra inventada con el fin de llamar
la atencin hacia los diversos elementos funcionales del trabajo de un
ejecutivo, porque"administracin" ha perdido todo contenido espec-
fico.'? POSDCORB es una palabra formada por las iniciales de las siguientes
actividades:
Planeacin, es decir, establecer en lineamientos generales las cosas
que hay que hacer y los mtodos de hacerlas para alcanzar el propsito
fijado por la empresa.
Organizacin, es decir, establecer la estructura formal de autoridad
por medio de la cual podrn hacerse las subdivisiones de trabajo, defi-
nidas y co-ordinadas para el objetivo definido.
10 Esta recomendacin tambin se hizo a la Comisin de la Carta Thatcher de 1935,
de la cual el autor de este artculo fue asesor. Un primer paso en esta direccin se dio en
la seco 9, cap. I de la nueva carta, que nombraba a un subalcaide y la ayuda que pudiera
drsele por una ordenanza.
11 Vanse las Minutas de la Princeton Conferenceon Trainingfor the Public Service, 1935,
p. 35. Vase tambin la crtica de este anlisis en Lewis Meriam, Public Sernice and Special
Tmining, University of Chcago Press, 1936, pp. 1,2, 10y 15, donde este anlisis funcional
fue errneamente interpretado como declaracin de los requisitos para nombramiento;
NOTAS SOBRE LA TEORA DE LA ORGANIZACIN 205
Personal, es decir, la funcin de conseguir y preparar la fuerza laboral

y mantener condiciones-favorables en el sitio de trabajo.
Direccin, es decir, la tarea continua de tomar decisiones y de encar-
narlas en rdenes e instrucciones especficas y generales, y servir al jefe
de la empresa.
Ca-ordinacin; es decir, el importantsimo deber de interrelacionar
las diversas partes del trabajo.
Informacin, es decir, mantener informados a todos aquellos ante
quienes el ejecutivo es responsable de lo que est ocurriendo, lo que
incluye mantenerse informado a s mismo y a sus subordinados por
medio de registros, investigacin e inspeccin.
Presupuestacin, con todo lo que implica el presupuesto en forma de
planeacin fiscal, contabilidad y control.
Este planteamiento del trabajo de un ejecu tivo principal fue adaptado
del anlisis funcional elaborado por Henri Fayol en su "Administracin
industrial y general". Se cree que quienes conocen ntimamente la ad-
ministracin encontrarn en este anlisis una pauta vlida y til, en la
que pueden introducirse todas las principales actividades y deberes de
cualquier ejecutivo principal.
Si pueden aceptarse estos siete elementos como los principales debe-
res del jefe ejecutivo, de ah se sigue que se les puede organizar separa-
damente, como subdivisiones del ejecutivo. La necesidad de tales sub-
divisiones depende por completo del tamao y la complejidad de la
empresa. En las grandes empresas, particularmente donde el ejecutivo
principal en realidad es incapaz de hacer todo el trabajo que recae sobre
l, puede suponerse que se debern suborganizar una o ms partes de
POSDCORB.
X. INFORME DEL COMIT PRESIDENCIAL SOBRE
ADMINISTRACIN*
LOUI5 BROWNLOW,
CHARLES E. MERRlAM
Y LUIHER GULICK
EL EJECUTNO ESTADUNIDENSE
La necesidad de accin para concretar la democracia era tan grande en

1789 como lo es hoy. No por casualidad, sino por designio deliberado,
los Padres Fundadores colocaron en la Constitucin al ejecutivo estadu-
nidense sobre fundamentos slidos. La triste experiencia con los artcu-
los de la confederacin, un gobierno casi acfalo y una administracin
de comits haban llevado a la repblica al borde de la ruina. Nuestros
abuelos se haban apartado del gobierno hereditario y cifrado su fe en:el
gobierno democrtico, pero no haban encontrado una manera de equi-
par a la nueva democracia para la accin. Por tanto, exista el propsito
determinado de establecer resueltamente una presidencia que fuera un
cargo nacional. En realidad, el presidente es el nico funcionario que
representa a toda la nacin. Algunas almas tmidas vacilaron antes de
permitir al presidente una eleccin independiente del Congreso; en dar-
le un periodo ms largo que el de los gobernadores de esa poca; en
imponerle el deber de informar al Congreso sobre el estado de la Unin
y recomendar a su consideracin "las medidas que juzgue necesarias y
expeditas"; un veto de dos terceras partes; un vasto poder para hacer
nombramientos y la autoridad militar y diplomtica. Pero esta renuen-
cia fue superada por la necesidad y as se estableci un Ejecutivo demo-
crtico.
Investido con vastos poderes constitucionales, reforzados por estatu-
* Comit presidencial sobre administracin, Admnietratiue Management in the
Goternment of the United Siaies, 8 de enero de 1937, Washington, D. c., United States
Government Printing Office, 1937, pp. 1-6.
206
INFORME DEL COMIT PRESIDENCIAL SOBRE ADMINISTRACIN 207
tos, por la costumbre y por el consentimiento general, el ejecutivo esta-

dunidense debe considerarse como una de las ms grandes contri-
buciones hechas por nuestro pas al desarrollo de la democracia moder-
na: una institucin incomparable cuyo valor es tan evidente en tiempos
de tensin y dificultad, como en periodos de paz.
Corno instrumento para aplicar el juicio y la voluntad del pueblo de
una nacin, el Ejecutivo estadunidense ocupa una posicin envidiable
entre los Ejecutivos de los Estados del mundo, ya que combina los ele-
mentos de control popular y los medios de accin y liderazgo vigorosos,
uniendo as la estabilidad a la flexibilidad. El Ejecutivo estadunidense
como institucin, se yergue en el camino de quienes errneamente afir-
man que la democracia tiene que fracasar porque no puede decidir con
prontitud ni actuar con vigor.
Nuestra presidencia une al menos tres funciones importantes. Desde
un punto de vista, el presidente es un jefe poltico: jefe de un partido, del
Congreso y de un pueblo. Desde otro ngulo, es la cabeza de la nacin
en el sentido ceremonial del trmino, el smbolo de nuestra solidaridad
nacional. Y desde un punto ms, el presidente es el principal ejecutivo
y administrador dentro del sistema y servicio federales. En muchos
gobiernos estos deberes estn divididos o slo parcialmente combina-
dos, pero en los Estados Unidos siempre han estado unidos en una y la
misma persona, cuyo deber consiste en desempear todas estas tareas.
Al Comit sobre Administracin se le ha pedido investigar e informar
particularmente sobre la ltima funcin, a saber, la de la administracin:
la organizacin para el cumplimiento de los deberes impuestos al pre-
sidente en el ejercicio del poder Ejecutivo con que le ha investido la
Constitucin de los Estados Unidos.
CMO MEJORAR LA MAQUINARIA DE GOBIERNO
A lo largo de nuestra historia, hemos hecho pausas de cuando en cuando

para ver cmo funcionan el espritu y el propsito de nuestra nacin en
la maquinaria del gobierno cotidiano, con vistas a hacer aquellas modi-
ficaciones y mejoras que puedan sugerir la prudencia y el espritu de
progreso. Nuestro gobierno fue el primero en incluir en su Constitucin
oficial un mtodo de enmienda, y elespritu de los Estados Unidos ha
sido, desde el comienzo de nuestra historia, espritu de cambios progre-
sistas destinados a hacer frente a condiciones cambiantes tal vez con ms

rapidez que en ningn otro lugar del mundo.
Desde la Guerra Civil, al crecer las tareas y responsabilidades de
nuestro gobierno con el desarrollo de la nacin en alcance y podero, se
han hecho algunos intentos notables por mantener nuestros sistemas
administrativos al paso de los tiempos nuevos. El asesinato delpresi-
dente Garfield, por un frustrado buscador de empleo, levant a la nacin
en contra del sistema de despojos y condujo a la aprobacin de la ley del
servicio civil de 1883. Durante medio siglo nos hemos esforzado por el
principio de esta ley. La confusin de la administracin fiscal condujo
al establecimiento de la Oficina del Presupuesto y del sistema presu-
puestario en 1921. Seguimos luchando por alcanzar la meta fijada enton-
ces a la nacin. Y, en efecto se han dado muchos otros pasos importantes.
Ahora volvemos a enfrentarnos al reajuste gubernamental, en parte
como resultado de las actividades de la nacin durante los aos deses-
perados de la depresin industrial, en parte por el crecimiento mismo
de la nacin y en parte tambin por los abrumadores problemas socia-
les de nuestros tiempos. Hay espacio para grandes incrementos de nues-
tra productividad nacional, y hay muchos males que enmendar en
mbitos olvidados de la vida humana. Es necesario mejorar nuestra
maquinaria gubernamental para hacer frente a las condiciones nuevas
y prepararnos para los problemas que se avecinan.
Frente a uno de los periodos ms perturbadores de toda la violenta
historia de la humanidad, deseamos poner nuestros asuntos en el mejor
orden posible para dar el mejor uso a todos nuestros recursos nacionales
y realizar nuestras pretensiones democrticas. Si los Estados Unidos
fracasan, en todo el mundo se disiparn las esperanzas y los sueos de
la democracia. No fracasaremos en nuestra tarea ni en nuestra respon-
sabilidad, pero tampoco podremos dormir en nuestros laureles.
Buscamos los tipos modernos de administracin del gobierno nacio-
nal ms apropiados para las difciles situaciones que tendremos que
afrontar, tanto en el interior como en el extranjero. En cuanto a los me-
dios y modos de mejorar, existen francas diferencias de juicio y de opi-
nin, pero slo un designio traidor podra oponerse a la minuciosa
atencin que debe prestarse a las mejores y ms sanas prcticas de go-
bierno de que disponen los Estados Unidos, en el cumplimiento de sus
pesadas responsabilidades.
INFORME DEL COMIT PRESIDENOAL SOBREADMINISTRACIN 209
Los FUNDAMENTOS DE LA EFIOENCIA

GUBERNAMENTAL
La eficiencia de los gobiernos se basa en dos factores: el consentimiento

de los gobernados y una buena administracin. En una democracia
puede lograrse fcilmente el consentimiento, aunque no sin algn es-
fuerzo, ya que es la piedra angular de la Constitucin. La administracin
eficiente en una democracia es un factor de peculiar importancia.
La eficiencia administrativa no slo es cuestin de clips, relojes mar-
cadores y economas de movimiento estandarizadas. stos no son ms
que recursos menores. La verdadera eficiencia es mucho ms profunda.
Se debe integrar en la estructura de un gobierno, as como se integra en
una pieza de maquinaria.
Por fortuna, son bien conocidos los fundamentos de la administra-
cin eficiente de los asuntos pblicos, no menos que de los privados.
Han brotado por todos lados, doquiera que los hombres se han unido
para trabajar con algn propsito comn, ya sea mediante el Estado, la
Iglesia, la asociacin privada o la empresa comercial. Se los ha escrito en
constituciones, cartas y artculos de incorporacin y existen como hbi-
tos de trabajo en la vida diaria de todos los pueblos organizados. En
trminos sencillos, estos cnones de eficiencia exigen el establecimiento
de un jefe responsable y eficiente como centro de energa, direccin y
administracin; la organizacin sistemtica de todas las actividades en
manos de personal calificado bajo la direccin del jefe; y para ayudarlo
en esto, el establecimiento de dependencias empresariales y de personal
apropiadas. Tambin debe haber una clusula de planeacin, un siste-
ma fiscal completo y medios para hacer que el ejecutivo sea responsable
de su programa.
En conjunto, estos principios, tomados de la experiencia de la huma-
nidad para abordar empresas en gran escala, se pueden considerar como
el primer requisito de una buena administracin. Incluyen el tema de la
ad~inistracintal como se le trata en este informe. En una democracia
la administracin se preocupa por el ejecutivo y sus deberes, por los
ayudantes administrativos y generales, por la organizacin, por el per-
sonal y por el sistema fiscal porque stos son los medios indispensables
para hacer valer la voluntad popular en un gobierno del pueblo.
MODERNIZACIN DE NUESTRA ADMINISTRACIN

GUBERNAMENTAL
A la luz de estos cnones de eficiencia, qu debe decirse del actual

gobierno de los Estados Unidos? Al hablar aqu en los trminos ms
generales, y ms adelante con detalle, encontramos en el actual gobierno
estadunidense que la eficiencia del jefe del ejecutivo se ve limitada y
constreida, pese a la clara intencin de la Constitucin en sentido con-
trario; que el trabajo de la rama ejecutiva est mal organizado; que las
dependencias empresariales son dbiles y anticuadas; que el servicio
pblico no incluye una posicin de hombres y mujeres de capacidad y
carcter sobresalientes; y que los sistemas fiscales y de auditora son
inadecuados. Estas fallas se encuentran en el centro de nuestro gobierno,
e incluyen la oficina del jefe del Ejecutivo.
Aunque en principio general nuestra organizacin de la presidencia
se haya ganado la admiracin del mundo, en su equipo para la adminis-
tracin nuestra oficina ejecutiva no est completamente al frente de las
tendencias de nuestros tiempos estadunidenses, ni en los negocios ni en
el gobierno. Por ejemplo, dnde puede encontrarse un ejecutivo com-
parable a l, pero al que se asignen tantas tareas minsculas? O quin
se ve obligado a ver a tantas personas sobre cuestiones no relacionadas
entre s, y a tomar tantas decisiones sobre la base de lo que, tal vez por el
mismo apremio del trabajo, es una informacin incompleta? Cmo es
humanamente posible conocer bien los asuntos y los problemas de ms
de 100 importantes dependencias distintas, adems de ser responsa-
ble de su direccin y coordinacin generales?
Desde hace muchos aos se conocen esos hechos, y se les ha evaluado
tan bien que no es necesario demostrar, una vez ms, que el equipo
administrativo del presidente est mucho menos desarrollado que sus
responsabilidades, y que una gran tarea que aguarda al gobierno esta-
dunidense consiste en remediar esta peligrosa situacin: Lo que necesi-
tamos no es un principio nuevo, sino una modernizacin de nuestro
equipo administrativo.
Este problema no es difcil en s mismo. De hecho, ya lo hemos enfren-
tado con xito en los gobiernos de los estados, en los gobiernos urbanos
y en la industria privada. en gran escala. Los gobernadores Frank o.
Lowden en Illinois, Alfred E. Smithen Nueva York, Harry F. Byrd en
INFORME DEL CqMIT PRESIDENOAL SOBRE ADMINIS1RAON 211
Virginia, William Tudor Gardiner en Maine, entre otros, nos han mos-
trado cmo se pueden resolver problemas similares en grandes unida-
des gubernamentales. El gobierno federal es ms extenso y ms compli-
cado, pero los principios de reorganizacin son los mismos. Sobre la
base de esta experiencia y de nuestro examen de la rama ejecutiva,
llegamos a la conclusin de que deben darse ahora los siguientes pasos:
i) Para hacer frente a los ingentes deberes de la administracin ejecu-
tiva que caen sobre los hombros del presidente, se debe aumentar el
personal de la Casa Blanca.
ii) Las dependencias administrativas del gobierno, en particular las
que se enfrentan a problemas de presupuesto, investigacin de eficien-
cia, personal y planeacin, deben ser muy fortalecidas y desarrolladas
como ramas del jefe del Ejecutivo.
iii) El sistema de mritos debe extenderse hacia arriba, hacia abajo y
hacia los lados para abarcar todos los puestos que no determinan pol-
ticas; y se debe reorganizar el sistema de servicio civil estableciendo
oportunidades para un sistema de carrera que atraiga a los mejores
talentos de la nacin.
iv) Se debe modernizar toda la rama ejecutiva del gobierno y reorga-
nizar las actuales lOO dependencias bajo unos cuantos grandes departa-
mentos, en que encuentre su lugar toda actividad ejecutiva.
v) Se debe revisar extensamente el sistema fiscal, a la luz de la mejor
prctica gubernamental y privada, con referencia particular a los regis-
tros financieros, auditora y responsabilidad del ejecutivo ante el Con-
greso..
, Estas recomendaciones se explican y analizan en las siguientes sec-
ciones de este informe.
ELPROPsrro DE LAREORGANIZACIN
Al proceder ala reorganizacin gubernamental es importante no perder

de vista sus fines. Una revisin demasiado minuciosa de la maquinaria
no debe hacemos perder de vista el verdadero propsito de una admi-
nistracin eficiente. La economa no es el nico objetivo, aunque la reor-
ganizacin s sea el primer paso hacia el ahorro; la eliminacin de la
duplicacin y de las polftcas contradictorias no es el nico objetivo,
aunque de all se siga;una. organizacin sencilla ysimtrica no es el nico
objetivo, aunque la nueva organizacin debe ser sencilla y simtrica;

mejores salarios y empleos no son los nicos objetivos, aunque sean
necesarios; mejores mtodos de ejecucin y controles fiscales no son los
nicos objetivos, aunque tambin stos ya se exijan. Slo hay un gran
propsito general, a saber, hacer que la democracia funcione hoy en
nuestro gobierno nacional; es decir, hacer de nuestro gobierno un ins-
trumento actualizado, eficiente y eficaz para cumplir la voluntad de la
nacin; Con este propsito, el gobierno necesita instrumentos adminis-
trativos absolutamente modernos.
Como pueblo, bien podemos felicitarnos de nuestra habilidad como
empresarios -en el hogar, en la granja, en los negocios grandes y pe-
queos-, y esperamos justificadamente que la administracin del go-
bierno sea del mejor modelo estadunidense. No siempre obtenemos
estos resultados, y modestamente tenemos que decir "no pretendemos
que los hemos alcanzado", pero hay en los Estados Unidos el firme
propsito de seguir adelante hasta que las prcticas de nuestra adminis-
tracin gubernamental sean tan buenas como los propsitos y las nor-
mas de nuestro pueblo. Sabemos que una mala administracin puede
frustrar unos buenos propsitos, y que sin una buena administracin, la
propia democracia no podr alcanzar sus ms elevados objetivos.
EL PERSONAL DE LA CASA BLANCA
En este programa general de la reorganizacin administrativa debe par-

ticipar la propia Casa Blanca. El presidente necesita ayuda. La ayuda
que le presta su personal inmediato es totalmente inadecuada. Se le debe
dar un nmero pequeo de ayudantes ejecutivos que le presten ayuda
directa al enfrentarse a las dependencias rectoras y los departamentos
administrativos del gobierno. Estos ayudantes, que probablemente no
deban ser ms de seis, seran una adicin a sus actuales secretarios, que
se enfrentan al pblico, el Congreso, la prensa y la radio. Estos ayudantes
no deben tener el poder de tomar decisiones o emitir instrucciones por
derecho propio. No deben interponerse entre el presidente y los jefes de
sus departamentos. No deben ser como vicepresidentes en ningn sen-
tido. Cuando se presente un asunto al presidente para que decida una
accin que afecte cualquier parte del trabajo administrativo del gobier-
no, la funcin de sus ayudantes consistir en ayudarle a obtener pron-
INFORME DEL COMIT PRESIDENCIAL SOBRE ADMINISTRACIN 213
tamente y sin retraso toda la informacin pertinente que est en manos

de alguno de los departamentos ejecutivos, para guiarlo a tomar deci-
siones responsables; y luego, una vez tomadas, ayudarle a ver que pron-
to quede informado todo departamento y dependencia administrativos
que se vean afectados. Su eficiencia al ayudar al presidente ser, creo yo,
directamente proporcional a su capacidad de cumplir con sus funciones
sin descanso. Ellos permanecern en segundo plano; no darn rdenes,
no tomarn decisiones, no harn declaraciones pblicas. Para ocupar
esos cargos el presidente debe elegir con todo cuidado, dentro y fuera
del gobierno. Deben ser hombres en quienes el presidente tenga confian-
za personal y cuyo carcter y actitud sean tales que no intenten ejercer
el poder ellos mismos. Deben poseer gran competencia, enorme vigor
fsico y una verdadera pasin por el anonimato. Debern ser instalados
en la propia Casa Blanca, con acceso inmediato al presidente. En la
seleccin de estos ayudantes, el presidente debe ser libre de llamar de
cuando en cuando a los departamentos, para la asignacin de personas
que, despus de un periodo como ayudantes, vuelvan a sus antiguos
puestos.
Esta recomendacin se debe a la creciente complejidad y magnitud
del trabajo de la oficina presidencial. Es menester una ayuda especial
para asegurar que todas las cosas que lle&;1en a la atencin del presiden-
te hayan sido examinadas desde el punto de vista administrativo, as
como desde puntos de vista que puedanafectar la poltica y su operacin.
Tambin facilitar el flujo de informacin que llegue al presidente, en el
cual basar sus decisiones, y el flujo hacia abajo de las decisiones, una
vez tomadas por el presidente, para que sean cumplidas por el departa-
mento o los departamentos afectados. As, ese personal no slo ayudar
al presidente, sino que tambin ser de gran apoyo para los diversos
departamentos ejecutivos y las dependencias administrativas, simplifi-
cando contactos ejecutivos, dando aclaraciones y sirviendo de gua.
El presidente tambin debe tener a sus rdenes un fondo de contin-
gencia, que le permita llamar, de cuando en cuando, a personas particu-
lares que posean una competencia especfica, con un propsito nico y
cuyos servicios l pueda emplear con utilidad durante periodos breves.
El presidente debe tener un mayor nmero de puestos en su personal
. regular, de modo que no se vea obligado, como ha ocurrido en el pasado,
a emplear para su propio trabajo a personas que se encontraban en la
nmina de otros departamentos.
Si el presidente se equipa as, contar tan slo con la ayuda ordinaria

que cualquier ejecutivo de una gran empresa recibe como la cosa ms
natural.
Adems de esta ayuda en su propia oficina, el presidente debe tener
control directo y asumir la responsabilidad inmediata de las grandes
funciones empresariales del gobierno, que afectan a todos los depar-
tamentos administrativos[...] Estas funciones son administracin del
personal, administracin fiscal y organizativa, y administracin de la
planeacin. Estos tres grupos pueden abarcar todos los elementos esen-
ciales de la administracin de negocios.
El desarrollo de la administracin en el gobierno federal exige que
mejore la administracin de estas actividades empresariales, no slo por
las dependencias centrales encargadas, sino tambin por los departa-
mentos y oficinas. Hay que fortalecer y desarrollar las dependencias
centrales como ramas empresariales del ejecutivo, equiparlas mejor pa-
ra cumplir con sus responsabilidades centrales y para proyectar el nece-
sario liderazgo al imponer prcticas mejores por todo el gobierno.
Las tres dependencias administrativas, la Administracin de Servicio
Civil, la Oficina del Presupuesto y la Junta Nacional de Recursos, deben
formar parte de la oficina del Ejecutivo. De este modo, al presidente le
informarn directamente esas tres instituciones cuyo trabajo y activida-
des afectarn a todos los departamentos administrativos.
Los presupuestos para esas dependencias deben ser presentados al
Congreso por el presidente como parte del presupuesto de la oficina del
Ejecutivo. Esto las distinguira de los departamentos administrativos de
operacin del gobierno, que deben informar al presidente por medio
de los jefes de departamento que, en conjunto, forman su gabinete. Esta
disposicin ayudara de manera importante al presidente en su labor de
supervisar las oficinas administrativas y permitira al Congreso y al
pueblo hacerlo directamente responsable de su direccin.
XI. LAS ORGANIZACIONES INFORMALES
Y SUS RELACIONES CON LAS ORGANIZACIONES
FORMALES*
f
CHE5TER 1. BARNARD
Lo QUE SON LAS ORGANIZACIONES INFORMALES
Es cosa de observacin y experiencia generales que las personas a me-

nudo entran en contacto e interactan cuando sus relaciones no son
parte de una organizacin formal ni estn gobernadas por sta. La can-
tidad de individuos a los que nos referimos varan desde dos personas
hasta una gran muchedumbre. La caracterstica de estos contactos o
interacciones es que ocurren y continan o se repiten sin ningn prop-
sito conjunto consciente especfico. El contacto puede ser accidental o
incidental a las actividades organizadas, o bien surgir de algn deseo
personal o de un instinto gregario; puede ser amistoso u hostil. Pero,
cualesquiera que sean sus orgenes, la existencia de dichos contactos,
interacciones o agrupamientos cambia la experiencia, el conocimiento,
las actitudes y las emociones de las personas afectadas. A veces tenemos
cbnciencia de que se han afectado nuestras emociones; por ejemplo, por
encontrarnos entre una muchedumbre. Con ms frecuencia observa-
mos los efectos de tales relaciones sobre otros; y an con mayor frecuen-
cia no nos darnos cuenta por observacin directa de ningn efecto per-
manente, sobre nosotros o sobre los dems. Pero, a pesar de todo, mos-
trarnos que inferimos la existencia de tales efectos al emplear la frase
"l'sicologa de las masas", al reconocer la imitacin al comprender que
* Se reproduce con autorizacin de los editores de The Functions o/ the Executive, de

Chest';r 1. Barnard, Cambridge, Mass'., Harvard University Press. Copyright 1938,
por Presidentand Fellows f ffai'Vatd CoUege 1966, de CraceP. Noera Barnard. Se
han ontidolaa notase.
215
hay ciertas actitudes comnmente sostenidas por nuestro uso de las

frases" el consenso de la opinin" y "la opinin pblica". La persisten-
cia de esos efectos queda incorporada en "estados de nimo" y hbi-
tos de accin que indican las caractersticas de memoria, experiencia y
condicionamiento social. Como resultado de estas caractersticas, algu-
nos de los efectos de los contactos con grupos limitados de personas
pueden difundirse en muy grandes nmeros en una especie de intermi-
nabl~ cadena de interacciones sobre vastos territorios y durante largos
periodos.
Por organizacin informal quiero decir la suma de los contactos e
interacciones personales, y los agrupamientos asociados de personas
que acabo de describir. Aunque por definicin se excluyen los propsi-
tos comunes o conjuntos, los resultados comunes o conjuntos de un
carcter importante s proceden de tal organizacin.
Ahora bien, por esta descripcin es evidente que la organizacin in-
formal es indefinida y casi carece de estructura, y que no tiene una
subdivisin definida. Se la puede considerar como una masa informe,
de densidades muy variadas; donde las variaciones de densidad son
resultado de factores externos que afectan la cercana geogrfica de la
gente o de propsitos formales que la ponen especialmente en contacto
para una realizacin consciente y conjunta. A estas reas de densidad
especial las llamo organizaciones informales, a distincin de la organi-
zacin social o general en sus aspectos informales. Vemos as que hay
una organizacin informal en una comunidad, en un estado. Para otros
propsitos, es importante que por doquier haya organizaciones infor-
males relacionadas con las formales.
CONSECUENCIAS DE lASORGANIZAOONES
INFORMALES '
La organizacin informal, aunque abarque los procesos de la socie-

dad (que son inconscientes) en contraste con los de la organizacin for-
mal (que son conscientes) tiene dos importantes clases de efectos: i) esta-
blece ciertas actitudes, entendimientos, costumbres, hbitos, ins titucio-
nes, y ii) crea las condiciones para que surja una organizacin formal.
i) Los efectos directos ms generales de la organizacin informal son
LAS ORGANIZACIONES INFORMALES 217
las costumbres, hbitos, folklore, instituciones, normas sociales e idea-
les: un campo de importancia para la sociologa en general y en especial
para la psicologa social y la antropologa social. Aqu no necesitamos
analizar estos efectos, salvo en dos puntos. El primero es que como
resultado, creo yo, de la inadecuada atencin prestada a la organizacin
formal, existe mucha confusin entre las instituciones formales, que
resultan directamente de los procesos organizativos formales, y las ins-
. tituciones informales que provienen de una organizacin informal; por
ejemplo, una prctica establecida por el orden jurdico y una costumbre
que por lo comn prevalece en caso de conflicto. No slo localmente, en
colectividades limitadas, sino en vastas reas y grandes colectividades,
hay una divergencia y una interaccin correctiva entre las instituciones
informalmente desarrolladas y las que se desarrollaron por medio de
prcticas formales de organizacin. La primera corresponde a las accio-
nes y los hbitos inconscientes o no intelectuales de las personas; la
segunda a sus acciones y polticas razonadas y calculadas. Las acciones
de las organizaciones formales son relativamente bastante lgicas.
ii) Es casi obvio que la asociacin informal es una condicin que por
necesidad precede a la organizacin formal. La posibilidad de aceptar
un propsito comn, de comunicarse y alcanzar un estado mental de
voluntad de cooperar exige un contacto anterior y una interaccin pre-
liminar. Esto queda en claro sobre todo en aquellos casos en que es
espontneo el origen de la organizacin formal. En tales casos, la rela-
cin informal puede ser muy breve y, desde luego, condicionada por la
anterior experiencia y conocimiento tanto de la organizacin informal
como de la formal.
Sin embargo, la consideracin importante para nuestros propsitos
es que la organizacin informal exige cierta cantidad de organizacin
. formal, y tal vez no pueda persistir ni extenderse sin el surgimiento de
la organizacin formal. Esto es resultado, en parte, del reconocimiento
de la semejanza de necesidades e intereses que implica la continuacin
del contacto. Cuando estos intereses y necesidades son materiales y no
sociales, de ah se seguirn la combinacin y cooperacin -al menos
hasta el punto de desarrollo de un propsito distributivo- o bien un
conflicto de intereses, antagonismo, hostilidad y desorganizacin.
.Aun cuando las necesidadesylos intereses no sean materiales sino
sociales --es decir, cuando hay una necesidad colectiva de interaccin
por la interaccin misma-, mantener la asociacin requiere, asimismo,

una considerable concentracin en propsitos definidos o fines de ac-
cin. Esto puede decirse especialmente si, en lugar de impulsos grega-
rios, nos remontamos a una necesidad de accin como propensin o ins-
tinto primario. Es un hecho observable que en todas partes los hombres
son activos y buscan objetos a su actividad. Junto con ello va la observa-
cin de que el contacto social perdurable, aun cuando el objeto sea ex-
clusivamente social, parece en general imposible sin actividad. Por lo
comn se observar que un tipo slo pasivo o bovino de asociacin entre
personas es de breve duracin. Parecen impulsadas a hacer algo. A me-
nudo se da el caso de que la existencia de las organizaciones depende de
encontrar satisfacciones en la simple asociacin, y que ste es el motivo
uniforme y nico de todos los participantes. Sin embargo, en estos casos
creo yo que siempre podremos observar un propsito o un objeto con-
creto de la accin, que puede ser de importancia menor o hasta trivial.
En esos casos, puede no haber ninguna diferencia, en sentido directo y
sustancial, si el objetivo se alcanza o no. Por ejemplo, el anlisis de algn
tema (o temas) es esencial para una conversacin socialmente deseable,
y sin embargo los participantes pueden ser, y a menudo son, indiferentes
al propio tema. Pero las asociaciones personales que producen la satis-
faccin dependen de discutir sobre algo, como puede observarse en los
asuntos sociales ordinarios.
Vemos as que para alcanzar satisfacciones sociales es necesario un
objeto concreto de accin. La manera ms fcil de hacer algo en conjunto
es, desde luego, la conversacin. Pero es evidente que cualquier tipo de
actividad suele agotarse por una razn o por otra en breve tiempo, y que,
en general, ni individuos ni grupos pueden inventar fcilmente otros
modos de actividad. De ah la gran importancia de contar con pautas
establecidas de actividad. Donde las circunstancias se desarrollan de tal
modo que no se dispone con facilidad de toda una variedad de canales
para la actividad, que incluyan asociaciones -como a menudo ocurre,
por ejemplo, entre desempleados-, la situacin es tal que el individuo
se encuentra en una especie d vaco social, lo que produce la sensacin
y una conducta objetiva de sentirse "perdido". He visto esto muchas
veces. Donde la situacin afecta a la vez a cierto nmerode personas, es
probable que stas cometan alguna locura. La necesidad de accin en
que se encuentra todo un grupo-perece ser casi abrumadora. Creo que
en esta necesidad se basan proverbios tomo lila ociosidad es la madre
de todos los vicios", y no dudo de que sea la base de tanta prctica en los
ejrcitos.
El extremo opuesto' a la falta de objetivos concretos de accin es un
estado de complejidad social tal que la accin puede adoptar muchas
formas diferentes, incluyendo las posibilidades de asociarse con mu-
chos grupos distintos. En esas situaciones, el individuo puede ser inca-
paz de decidir a qu actividad desea dedicarse o a qu grupos quiere
asociarse, lo que puede producirle una especie de parlisis por la inca-
pacidad de escoger entre diversas opciones o por un conflicto de obliga-
ciones. El estado resultante fue descrito por el socilogo Durkheim como
"anomia". Considero que ste es un estado de parlisis individual de la
accin social debido a la ausencia de eficaces normas de conducta.
Las actividades personales ocurren necesariamente dentro de grupos
locales inmediatos. La relacin de un hombre con una gran organizacin
o con su nacin o con su iglesia pasa por necesidad a travs de aquellos
con quienes se encuentra en contacto inmediato. Las actividades sociales
no pueden ser una accin a distancia. Al parecer esto no se ha observado
debidamente. Explica o justifica una declaracin que hice en el sentido
de que la camaradera es mucho ms poderosa que el patriotismo, etc.,
en la conducta de los soldados. La necesidad esencial del individuo es
la de asociacin, y exige una actividad local o interaccin inmediata
entre personas; sin ella, el hombre est 'perdido. La anuencia de los
hombres a soportar una rutina onerosa y tareas peligrosas que evitaran
si pudieran, se explica por esta necesidad de accin a toda costa para
mantener el sentido de integracin social, ya sea que sta provenga del
"instinto", de un condicionamiento social, de una necesidad fisiolgica
o de las tres causas. No necesitamos considerar aqu si esta necesidad de
accin en un medio social surge exclusivamente de factores biolgicos
si en parte es inherente a la asociacin gregaria.
Por ltimo, la cooperacin con un propsito es el canal mayor para el

ejercicio de las facultades lgicas o cientficas de los hombres, y tambin
es su fuente principal. La accin racional es sobre todo una accin coo-
perativa con un propsito, yen gran parte se deriva de ella la capacidad
personal de una accin racional.
Por estas razones, las pequeas organizaciones informales y durade-
ras o las grandes colectividades/parecen )'oseer siempre un nmero
considerable de organizaciones formales. Estas constituyen el material
estructural definitivo de la 8OCiedad. Son los polos en torno de los cuales
las asociaciones personales reciben suficiente consistencia para preser-

var su continuidad. La alternativa es la desintegracin en grupos hosti-
les para quienes la hostilidad misma es una fuente de propsitos inte-
gradores (de defensa y ataque) de los grupos diferenciados por su hos-
tilidad. De este modo, cuando una organizacin formal se extiende en
su alcance, permite y exige una expansin de su cohesin social. ste es,
obviamente, el caso cuando se expanden los complejos formales de
organizaciones de gobierno: el gobierno mismo es insuficiente, salvo
cuando incl uye las funciones econmicas y religiosas. Ah donde con la
expansin de los complejos gubernamentales formales hay una correla-
tiva expansin de organizaciones formales religiosas, militares, econ-
micas y otras, se encuentra presente la estructura de una sociedad en
gran escala. Cuando estos complejos fallan o se contraen, surge la des-
integracin social. Al parecer no hay sociedades que de hecho no estn
completamente estructuradas por organizaciones formales, empezan-
do con las familias y terminando con los grandes complejos de Estados
y religiones.
Esto no es negar sino reafirmar que las actitudes, instituciones o cos-
tumbres de la sociedad informal afectan la organizacin formal, y en
parte se expresan por su conducto. Son aspectos interdependientes de
los mismos fenmenos: una sociedad queda estructurada por organi-
zaciones formales, las organizaciones formales son vigorizadas y con-
dicionadas por la organizacin informal. Lo que se afirma es que no
puede haber una sin la otra. Si una falla, la otra se desintegra. Tampoco
estamos diciendo que cuando se desintegran las sociedades separadas
o en conflicto (excepto las sociedades aisladas) no ejercen ningn efecto
unas sobre otras. Todo lo contrario; pero el efecto no es cooperativo sino
polmico; y aun as, requiere una organizacin formal dentro de las
sociedades en conflicto. Entonces, la completa ausencia de organizacin
formal sera un estado de individualismo y desorden casi completos.
LA CREACIN DE ORGANIZACIONES INFORMALES

POR LAS FORMALES
Las organizaciones formales surgen de la organizacin informal y le son

necesarias; pero cuando entran en vigor las organizaciones formales,
crean y requieren organizaciones informales.
No parece haberse reconocido fcilmente, sin larga y detenida obser-
vacin, que una parte importante y a menudo indispensable de un sis-
tema formal de cooperacin es informal. De hecho, las ms de las veces
quienes tienen amplia experiencia (funcionarios y ejecutivos de todas
clases de organizaciones formales) negarn o descuidarn la existencia
de organizaciones informales dentro de sus"propias" organizaciones
formales. Si esto se debe a una excesiva concentracin en los problemas
de la organizacin formal o a la renuencia de reconocer la existencia de
lo que es difcil de definir o describir o de lo que carece de concrecin, es
algo que no necesitamos considerar aqu. Pero es innegable que grandes
ejecutivos y aun organizaciones ejecutivas a menudo parecen del todo
inconscientes de las difundidas influencias, actitudes y agitaciones que
hay dentro de sus organizaciones. Esto puede decirse no slo de las
organizaciones de negocios, sino tambin de las polticas, gobiernos,
ejrcitos, iglesias y universidades.
Sin embargo, repetidas veces oiremos decir que"no se puede com-
prender una organizacin o cmo trabaja a partir de su estatuto organi-
zativo, su declaracin, sus reglas y regulaciones, ni siquiera de ver u
observar a su personal". En casi todas las organizaciones, "conocer los
tinglados de la organizacin" consiste sobre todo en aprender quin es
quin, qu es qu, por qu los porqus de su sociedad informal. No
podramos determinar con certeza cmo funciona el gobierno de los
Estados Unidos con slo leer su Constitucin, las decisiones de sus
tribunales, sus estatutos o sus regulaciones administrativas. Y aunque
por lo general se le emplea en sentido despectivo, la frase" gobierno
invisible" expresa el reconocimiento de una organizacin informal.
Las organizaciones informales asociadas a la organizacin formal,
aunque a menudo comprendidas de modo intuitivo por gerentes, po-
lticos y otras autoridades de la organizacin, slo han sido estudia-
das definitivamente, hasta donde yo s, al nivel de produccin de
las organizaciones industriales. De hecho, la organizacin formal cons-
tituye hasta tal punto parte de nuestra experiencia ntima y objetiva
de la asociacin cotidiana, sea en conexin con las organizaciones
formales o no, que no cobramos conciencia de ella viendo tan slo una
parte de las interacciones especficas que intervienen. Sin embargo,
es evidente que la asociacin de individuos en conexin con una activi-
dad formal o especfica incluye inevitablemente las interacciones que le
sonincidentales.
LAS FUNCIONES DE LO INFORMAL EN LAS ORGANIZAOONES

FORMALES
Ya se ha indicado una de las funciones indispensables de las organi-

zaciones informales en las formales: la comunicacin. Otra funcin es
el mantenimiento de la cohesin en las organizaciones formales me-
diante la regulacin de la voluntad de servir y la estabilidad de una
autoridad objetiva. Una tercera funcin es el mantenimiento de la
sensacin de integridad personal, de respeto propio, de la opcin inde-
pendiente.
Dado que las interacciones de la organizacin informal no estn cons-
cientemente dominadas por un objetivo impersonal determinado o por
una autoridad como expresin de la organizacin, al parecer las interac-
ciones se caracterizan por la eleccin, y ofrecen a menudo oportunida-
des de reforzar las actitudes personales. Aunque con frecuencia esta
funcin parece destructora de la organizacin formal, hay que conside-
rarla como medio para mantener la personalidad del individuo contra
ciertos efectos de las organizaciones formales que tienden a desintegrar
esa personalidad.
El propsito de este captulo ha sido mostrar: i) que las interacciones
entre personas que se basan en propsitos personales y no conjuntos o
comunes, a causa de su carcter repetitivo se vuelven sistemticas y
organizadas por su efecto sobre los hbitos de accin yde pensamiento
y por su promocin de estados mentales uniformes; ii) que aunque el
nmero de personas con quienes un individuo puede tener experiencias
interactivas es limitado, la interminable relacin entre personas en la
sociedad da por resultado el desarrollo de mtodos mentales uniformes
en mltiples aspectos, en vastas reas y entre muchas personas que cris-
talizan en lo que llamamos costumbres, modas e instituciones; iii) que la
organizacin informal hace surgir organizaciones formales, y que las or-
ganizaciones formales son necesarias para toda organizacin informal
o social grande; iv) que tambin las organizaciones formales hacen ex-
plcitas muchas de las actitudes, estados de nimo e instituciones que se
desarrollan directamente por medio de organizaciones informales, con
tendencias a la divergencia, de loque resulta una interdependencia y
correccin mutua de estos resultados en forma slo general y aproxima-
da; v) que las organizaciones formales ya establecidas, a su vez crean
organizaciones informales, y vi) que las organizaciones informales son
necesarias para la operacin de las formales, corno medio de comuni-
cacin, de cohesin y proteccin de la integridad del individuo.
XII. LA ESTRUCTURA BUROCRTICA
y LA PERSONALIDAD*
ROBERT K. MERTON
UNA estructura social formal y racionalmente organizada incluye pau-

tas claramente definidas de autoridad en que lo ideal sera que cada serie
de acciones estuviese relacionada de modo funcional con los propsi-
tos de la organizacin.' En semejante organizacin est integrada una
serie de cargos, de estatus jerarquizados a los que es inherente cierto n-
mero de obligaciones y privilegios minuciosamente definidos por unas
reglas limitadas y especficas. Cada uno de estos cargos contiene un rea
de competencia y responsabilidad atribuidas. La autoridad, el poder de
control que se deriva de un estatus reconocido, esinherente al cargo y
no al individuo particular que desempea el papel oficial. La accin
oficial ocurre por lo comn dentro del marco de reglas preexistentes en
la organizacin. El sistema de relaciones prescritas entre los diversos
cargos incluye un considerable grado de formalidad y una distancia
social definida con claridad entre quienes desempean estos cargos. La
formalidad se manifiesta por medio de un ritual social ms o menos
complicado, que simboliza y sostiene el orden de importancia de los
diversos cargos. Esa formalidad, integrada con la distribucin de auto-
ridad dentro del sistema, sirve para minimizar las fricciones limitando
en gran parte el contacto (oficial) con los modos definidos de antemano
por las reglas de la organizacin. Se integran as una fcil predecibilidad
de la conducta de los dems y un conjunto estable de expectativas mu-
* Se reproduce con autorizacin de The Free Press, divisin de Macmillan, Inc., de

Social Theory and Social Siructure, por Robert K. Merton. Copyright 1957/ por The Free
Press; copyright renovado en 1985 por Robert K. Merton. sta es una versin revisada
de un artculo con el mismo ttulo, que apareci en Social Forces 18, 1940.
1 Para un desarrollo del concepto de" organizacin racional", vase Karl Mannheim,
Mensch und Gesellschaft im Zeitalterdes Umbaus, Leiden, A. W. Sijthoff, 1935/ en especial
pp. 28 ss.
224
LA ESTRUCfURA BUROCRnCA y LA PERSONALIDAD 225
tuas. Adems, la formalidad facilita la interaccin de los ocupantes de

los cargos, pese a sus mutuas actitudes privadas (quiz hostiles). De este
modo, el subordinado queda protegido de la accin arbitraria de su
superior, ya que las acciones de ambos se ven limitadas por un conjunto
de reglas que los dos reconocen. Recursos y procesos especficos fomen-
tan la objetividad y contienen el"rpido paso del impulso a la accin" .2
LA ESTRUCTURA DE LA BUROCRACIA
El tipo ideal de esa organizacin formal es la burocracia y, en muchos

aspectos, el anlisis clsico es el de Max Weber. 3 Como ya 10 seal
Weber, la burocracia incluye una clara divisin de actividades integra-
das, que se consideran como deberes inherentes al cargo. En las regula-
ciones se encuentra especificado un sistema de controles y sanciones
diferenciados. La asignacin de funciones se hace sobre la base de cali-
ficaciones tcnicas comprobadas por medio de procedimientos forma-
lizados e impersonales (por ejemplo, exmenes). Dentro de la estructura
de una autoridad jerrquicamente organizada, las actividades de los
"expertos preparados y asalariados" estn gobernadas por reglas gene-
rales, abstractas y claramente definidas que impiden la necesidad de
emitir instrucciones especficas para cada.caso. La generalidad de las
reglas exige el uso constante de una catalogacin, por la cual quedan
clasificados todos los problemas y casos individuales sobre la base de
normas designadas y son tratados en consecuencia. El tipo puro del
funcionario burocrtico es nombrado por un superior o por el ejercicio
de una competencia impersonal; pero no es elegido. Una medida de la
flexibilidad de la burocracia se logra eligiendo a los funcionarios supe-
riores que, puede esperarse, expresarn la voluntad del electorado (por
ejemplo, un cuerpo de ciudadanos o una junta de directores). La eleccin
de los funcionarios superiores pretende afectar los propsitos de la or-
2 H. D. Lasswell, Polities, Nueva York, McGraw-Hill, 1936, pp..l20-121.
3 Max Weber, Wirtschaft und Gesellsehaft, Tubinga, J. C. B. Mohr, 1922, parte 11I,cap-
tulo 6, pp. 650-678. [Hay edicin especial del Fondo de Cultura Econmica, Economa y
sociedad] Para un breve resumen del anlisis de Weber, vase Talcott Parsons, The
Struciure 01 Social Action, en particular las pp. 506 ss. Una descripcin, que no una
caricatura, del burcrata como tipo de personalidad, est en C. Rabany, "Les types
sociaux: le fonctionnaire", enRe11/1e gnrale d'adminlstration 88, 1907, pp. 5-28.
226 DEL "NEW DEAL" A MEDIA[X)S DEL SIGLO
ganizacin, pero los procedimientos tcnicos para alcanzar estos fines

son efectuados por personal burocrtico permanente.'
La mayor parte de los cargos burocrticos incluye la expectativa del
cargo vitalicio, en ausencia de factores perturbadores que pudiesen re-
ducir el tamao de la organizacin. La burocracia maximiza la seguri-
dad vocacionalf La funcin de seguridad del cargo, pensiones, salarios
sujetos a aumento y procedimientos regularizados de ascenso, consiste
en asegurar el devoto cumplimiento de los cargos oficiales, sin hacer
caso a presiones externas," El principal mrito de la burocracia es su
eficiencia tcnica, ya que premia la precisin, rapidez, control experto,
continuidad, discrecin y rendimientos ptimos por la inversin. Su
estructura es tal que se acerca a la completa eliminacin de relaciones
personalizadas y consideraciones no racionales (hostilidad, angustia,
intervencin afectiva, etctera).
Con la creciente burocratizacin, es claro para todos los que quieran
ver que el hombre est controlado en alto grado por sus relaciones so-
ciales con los instrumentos de produccin. Esto ya no puede parecer tan
slo un lema del marxismo, sino un hecho continuo que debe ser reco-
nocido por todos, cualquiera que sea su ideologa. La burocratizacin
hace evidente lo que antes pareca sombro y oscuro. Cada vez ms
personas descubren que, para trabajar, deben emplearse. Pues para tra-
bajar hay que tener herramientas y equipo, y las herramientas y el equipo
se consiguen, cada vez ms, exclusivamente en las burocracias, sean
privadas o pblicas. Por consiguiente, hay que ser empleados por las
burocracias para tener acceso a las herramientas y poder trabajar para
vivir. En este sentido, la burocratizacin entraa la separacin de los
individuos y de los instrumentos de produccin, como en la moderna
empresa capitalista o en la empresa estatal comunista (de la variedad de
mediados del siglo), as como en el ejrcito posfeudalla burocratizacin
entraaba la completa separacin de los instrumentos de destruccin.
4 Karl Mannheim, Ideology andUtopa, Nueva York, Harcourt Brace [ovanovch, 1936,
pp. 18n, 105 ss. Vase tambin Ramsay Muir, Peers and Bureaucrais, Londres, Constable,
1910, pp. 12-13.
5 E. G. Cahen-Salvador sugiere que el personal de las burocracias est constituido
en especial por quienes valoran la seguridad por encima de todo. Vase su ensayo "La
situation matrielle et morale des fonctionnaires", en Revue politique et pariementaire,
1926, p. 319.
6 H. J. Laski, " Bureaucracy", en Eneyclopedia 01the Social Sciences. Este artculo se
escribi bsicamente desde el punto de vista del politlogo, y no del socilogo.
De modo caracterstico el trabajador ya no posee sus propias herramien-

tas ni el soldado sus armas. Yen este sentido especial, cada vez ms
individuos se vuelven trabajadores, sean obreros (de cuello azul) o em-
pleados (de cuello blanco o corbata). Se desarrolla as, por ejemplo, el
nuevo tipo de trabajador cientfico, ya que el cientfico queda "separa-
do" de su equipo tcnico; despus de todo, no es comn que el fsico
posea su ciclotrn. Para proseguir con sus investigaciones, debe ser
empleado por una burocracia que tenga instalaciones de laboratorio.
La burocracia es una administracin que evita casi completamente la
discusin pblica de sus tcnicas, aunque s pueda haber discusiones
pblicas de su poltica? Este secreto no se limita a las burocracias pbli-
cas ni a las privadas. Se considera necesario ocultar toda informacin
valiosa a los competidores econmicos privados o alos grupos polticos
extranjeros y potencialmente hostiles. Yaunque a menudo no se le llama
as, el espionaje entre competidores en los sistemas de la empresa eco-
nmica privada acaso sea tan comn, si no tan intrincadamente organi-
zado como en los sistemas de Estados nacionales. Las cifras de costos,
las listas de clientes, los nuevos procesos tcnicos, los planes de produc-
cin: todos ellos suelen ser considerados como secretos esenciales de las
burocracias econmicas privadas, que slo revelaran si tuviesen que
defender pblicamente el fundamento de sus decisiones y medidas
polticas.
LAS DISFUNCIONESDE LA BUROCRACIA
En este esbozo se subrayan los logros y las funciones positivas de la

organizacin burocrtica, yen cambio se descuidan las presiones y ten-
siones internas de dichas estructuras. Sin embargo, es evidente que la
comunidad en general recalca las imperfecciones de la burocracia, como
lo sugiere el hecho de que el"horrendo hbrido" burcrata, se ha con-
vertido en un apstrofe en una Schimpfwort.
La transicin al estudio de los aspectos negativos se facilita por la
aplicacin del concepto de Veblen de "incapacidad preparada", el con-
cepto de Dewey de "psicosis ocupacional" o la observacin de Wamotte
de una 11 deformacin profesional". La incapacidad preparada es ese
estado de cosas en que la capacidad de cada quien funciona como in-
7 Weber, op. cit., p. 671.
adecuaciones o puntos ciegos. Las acciones basadas en la preparacin y

las habilidades que han sido bien aplicadas en el pasado pueden dar por
resultado respuestas inapropiadas en condiciones modificadas. En un me-
dio cambiante, la falta de flexibilidad en la aplicacin de habilidades
dar por resultado malas adaptaciones ms o menos graves." As, para
adoptar una ilustracin campesina utilizada a este respecto por Burke,
las gallinas pueden ser condicionadas para que interpreten el sonido de
una campana, como seal de que van a alimentarlas. Ahora bien, la
misma campana puede emplearse para reunir a las gallinas y decapitar-
las. En general, se adoptan medidas que estn de acuerdo con nuestra
preparacin pasada y, en condiciones nuevas no reconocidas como sig-
nificativamente distintas, la eficiencia de esta preparacin puede condu-
cir a la adopcin de procedimientos errneos. Asimismo, en el casi tra-
balenguas de Burke, "la gente puede quedar inadaptada, si se adapta
a una adaptacin inadaptada"; su preparacin misma puede volverse
una incapacidad.
El concepto de Dewey de psicosis ocupacional se basa en observacio-
nes muy semejantes. Como resultado de su rutina diaria, en las personas
se desarrollan preferencias, antipatas, discriminaciones y nfasis espe-
ciales.? (Dewey utiliza el trmino" psicosis" para denotar una" pronun-
ciada caracterstica de la mente".) Estas psicosis se desarrollan por las
exigencias hechas al individuo por la organizacin particular de su fun-
cin laboral.
Los conceptos de Veblen y de Dewey apuntan a una ambivalencia
fundamental. Se puede considerar cualquier accin en funcin de lo que
logra o lo que no logra. "Un modo de ver es tambin un modo de no ver:
si se enfoca el objeto A, se descuida el objeto B."10 Ensu anlisis, Weber
se muestra interesado casi en exclusiva por lo que atae a la estructura
burocrtica: precisin, confiabilidad, eficiencia. Se puede examinar esta
misma estructura desde otra perspectiva, que nos ofrece la ambivalen-
cia. Cules son las limitaciones de las organizaciones planeadas para
alcanzar estas metas?
8 Para una estimulante revisin y aplicacin de estos conceptos, vase Kenneth Burke,
Permanence and Change, Nueva York, New Republic, 1935, pp. 50 ss.; Daniel Warnotte,
"Bureaucratie et Fonctionnarisrne", en Reouedel'Institllt de Sociologie 17,1937, p. 245.
9 tu, pp. 58-59.
10 Ibid., p. 70.
LA ESTRUCTURA BUROCRTICA y LA PERSONALIDAD 229
Por razones que ya hemos observado, la estructura burocrtica ejerce

una presin constante para que el funcionario sea"metdico, prudente,
disciplinado". Si se quiere que la burocracia funcione bien, su compor-
tamiento debe alcanzar un alto grado de confiabilidad, un grado ex-
traordinario de conformidad corno las estrictas pautas de accin. De
aqu la importancia fundamental de la disciplina, que puede desarro-
llarse tanto en una burocracia religiosa o econmica como en un ejrcito.
La disciplina slo puede ser eficaz si las pautas ideales estn apoyadas
por poderosos sentimientos de devocin a los propios deberes, un
agudo sentido de la limitacin de la propia autoridad y competencia y
un desempeo metdico de las actividades de rutina. La eficiencia de la
estructura social depende, en ltima instancia, de imbuir a los partici-
pantes del grupo en las actitudes y sentimientos, apropiados. Como
veremos, en la burocracia se toman medidas definidas para inculcar y
reforzar estos sentimientos.
De momento, bstenos observar que para asegurar la disciplina (la
necesaria confiabilidad de la respuesta) a menudo estos sentimientos
son ms intensos de lo que era tcnicamente necesario. Hay un margen
de seguridad, por decirlo as, en la presin ejercida por estos sentimien-
tos sobre el burcrata para que se adapte a sus obligaciones establecidas,
as como el ingeniero al planear los soportes d un puente aade ciertas
concesiones (clculos sobrestimados por precaucin). Pero este mismo
hincapi conduce a una transferencia de los sentimientos, de los objetivos
de la organizacin a los detalles particulares de conducta exigidos por
las reglas. El respeto a las reglas, concebido originalmente corno medio,
se convierte en un fin en s mismo; ocurre entonces el ya conocido pro-
ceso de desplazamiento delas metas, por el cual "un valor instrumental se
convierte en un valor terminal"." La disciplina, pronto interpretada
11 Este proceso se ha observado a menudo en varias relaciones. La heterogona de los

fines de Wundt, constituye un ejemplo; la Paradoxie der Folgen de Max Weber es otro.
Vase tambin las observaciones de MacIver sobre la transformacin de civilizacin en
cultura, y la observacin de Lasswell de que "el animal humano se distingue por su
capacidad infinita de convertir sus medios en fines". Vase Merton, "The unanticipated
consequences of purposive social action" en American Sociological Remeio 1, 1936, pp.
894-904. En funcin de los mecanismos psicolgicos que intervienen, este proceso ha
sido analizado ntegramente porGordon W. Allport en su estudio de lo que llama "la
autonoma funcional de los motivos". Allport enmienda las anteriores formulaciones
de Woodworth, Tolman y William5tern y llega a una enunciacin del proceso desde el
como conformidad a las regulaciones en cualquier situacin, no se con-

sidera ya como medida destinada a un propsito especfico, sino que se
convierte en un valor inmediato en la organizacin vital del burcrata.
Este nfasis, resultado del desplazamiento de las metas originales, se
transforma en rigidez y en incapacidad para adaptarse con facilidad. De
la insistencia no discutida en la puntillosa adhesin a procedimientos
formalizados surgen formalismos y hasta ritualismos.P Esto se puede
exagerar hasta el punto en que una preocupacin bsica por la confor-
midad a las reglas llega a obstaculizar el logro de los propsitos de la
organizacin, caso en el cual encontramos al ya familiar fenmeno del
tecnicismo y el papeleo del funcionario. Un producto extremo de este
proceso es el virtuoso burcrata, que nunca olvida una sola regla que
rija sus acciones y, por tanto, es incapaz de atender a muchos de quienes
sirve.P Un ejemplo en que el estricto reconocimiento de los lmites de la
autoridad y el apego literal a las reglas produjo este resultado es la pa-
ttica situacin de Bernt Balchen, el piloto del almirante Byrd en su vuelo
sobre el Polo Sur.
Segn una regla del departamento del trabajo, Bernt Balchen [...] no puede
recibir sus documentos de ciudadana estadunidense. Balchen, originario de
Noruega, declar su intencin de convertirse en ciudadano en 1927. Se sos-
tiene que no ha cumplido con la condicin de cinco aos de residencia
continua en los Estados Unidos. El viaje de Byrd a la Antrtida le llev fuera
del pas, aunque fuera en un navo con bandera estadunidense, aunque l
fuese un miembro inapreciable de la expedicin estadunidense y en una
regin que los Estados Unidos reclaman, por causa de su ocupacin y explo-
racin por estadunidenses, y que se llama Pequea Amrica.
La oficina de naturalizacin explica que no puede proceder sobre la su-
posicin de que la Pequea Amrica es suelo estadunidense. Ello sera irrum-
punto de vista de la motivacin individual. No considera aquellas fases de la estructura
social que llevan a la" transformacin de motivos" . Por tanto, la formulacin adoptada
en este ensayo complementa el anlisis de Allport: una subraya los mecanismos psico-
lgicos que intervienen, el otro considera las limitaciones de la estructura social. La
convergencia de pscologa y de sociologa hacia este concepto central sugiere que bien
podra constituir uno de los puentes conceptuales entre las dos disciplinas. Vase Gor-
don W. Allport, Personality, Nueva York, Henry Holt and Co., 1937, capitulo 7.
12 Vase E. C. Hughes, "Institutional office and the person", en American 'oumal o/
Sociology 43, 1937, pp. 404-413; E.T. Hiller, "Social structure in relation to the person",
en Social Forces 16, 1937.
13 Mannheim, ldeology and Utopia, p. 106.
LA ESTRUCfURA BUROCRTICA y LA PERSONALIDAD 231
pir en cuestiones internacionales, donde no tiene ninguna competencia. En lo

tocante a la oficina, Balchen estuvo fuera del pas y tcnicamente no haba
cumplido con la ley de naturalizacn.P
FUENTES ESTRUCTURALES DEL EXCESO DE CONFORMIDAD
Las inadecuaciones de orientacin que incluyen la incapacidad prepa-

rada se derivan, claramente, de fuentes estructurales. Podemos recapi-
tular brevemente este proceso: i) una burocracia eficiente exige confia-
bilidad de respuestas y estricta devocin a las regulaciones; ii) esa devo-
cin a las reglas hace que se conviertan en absolutas; ya no se las concibe
como relativas a un conjunto de propsitos; iii) esto obstaculiza la rpida
adaptacin en condiciones especiales que no fueron claramente previs-
tas por quienes redactaron las reglas generales, y iv) de este modo, los
elementos mismos que llevan a la eficiencia en general producen inefi-
ciencia en ejemplos especficos. Los miembros del grupo que no se han
apartado de los significados que las reglas tienen para ellos rara vez se
dan cuenta de esta inadecuacin. Con el tiempo, estas reglas se vuelven
simblicas y no estrictamente utilitarias.
Hasta aqu hemos visto como datos -como dados- los arraigados
sentimientos que favorecen una disciplina rigurosa. Sin embargo, pue-
de verse que rasgos definidos de la estructura burocrtica conducen a
estos sentimientos. La vida oficial del burcrata fue planeada para l en
forma de carrera graduada, pasando por recursos organizativos de as-
censo por escalafn, pensiones, aumentos de salario, etc., todo ello des-
tinado a dar incentivos a la accin disciplinada y a la conformidad con
las regulaciones oficiales.Pe espera, de manera tcita, que el funciona-
rio adapte sus pensamientos, sentimientos y acciones a las perspectivas
de su carrera, y l en gran parte as lo hace. Pero esos mismos recursos que
aumentan la probabilidad de conformidad tambin conducen a una
excesiva preocupacin por el apego estricto a las regulaciones, lo que
14 Citado del Chicago Tribune, 24 de junio de 1931, p. 10, en Thurman Amold,

The SymbolsofGovemment, New Haven, Yale UniversityPress, 1935, pp. 201-202 (cursi-
vas mas).
15 Mannheim, Mensch and Gesellschajt, pp. 32-33. Mannheim subraya la impor-
tanciadel Lebensplan y de la Amtskllrriere. Vase los comentarios de Hughes,
op. cit., p. 413.
produce timidez, conservadurismo y tecnicismo. La transformacin de

los sentimientos de metas en medios se ve favorecida por la enorme
importancia simblica de los medios (las reglas).
Otra caracterstica de la estructura burocrtica tiende a producir
un resultado muy semejante. Los funcionarios tienen la sensacin de un
destino comn para todos aquellos que trabajan unidos. Comparten los
mismos intereses, en especial cuando hay relativamente poca compe-
tencia, ya que los ascensos se hacen por escalafn. Esto minimiza la
agresin en el grupo y, por tanto, se considera que esta disposicin es
positiva para la burocracia. Sin embargo, el espritdeeorps y la organiza-
cin social informal, que habitualmente se desarrollan en tales situacio-
nes, a menudo llevan al personal a defender sus intereses creados, en
lugar de ayudar a quienes sirven y a los funcionarios superiores elegi-
dos. Como informa el presidente Lowell, si los burcratas creen que su
estatus no es reconocido adecuadamente por un nuevo funcionario ele-
gido, le ocultarn informacin, lo llevarn a cometer errores de los que
se le considerar responsable. O bien, si trata de dominar plenamente
violando as la sensacin de integridad de los burcratas, podrn llevar-
le documentos en tales cantidades que no pueda firmarlos todos, ya no
digamos leerlos." Esto muestra la organizacin informal defensiva que
tiende a surgir cada vez que aparece una posible amenaza a la integridad
delgrupoP
Sera demasiado fcil y en parte errneo atribuir tal resistencia de los
burcratas simplemente a intereses creados. Los intereses creados se
oponen a todo orden nuevo que elimine, o que al menos haga inciertas
sus ventajas diferenciales derivadas de las disposiciones actuales. En
parte, esto interviene sin duda en la resistencia burocrtica al cambio,
pero hay otro proceso que acaso sea ms significativo. Como ya lo hemos
visto, los funcionarios burocrticos se identifican afectivamente con su
propio modo de vida. Tienen un orgullo laboral que les lleva a resistir al
cambio en sus rutinas establecidas; al menos, a aquellos cambios que
consideran impuestos por otros. Este ilgico orgullo es una pauta fami-
liar ya descubierta, a juzgar por el Professional Thiefde Sutherland, hasta
entre los carteristas, quienes pese al riesgo se deleitan en dominar la
16A. L. Lowell, TheGol'emmentojEngland,NuevaYork, 1908,1, pp. 189 ss.
17Para una descripcin instructiva del desarrollo de una de esas organizaciones
defensivas en un grupo de trabajadores, vase F. J. Roethlisberger y W. J. Dickson,
Management and the WorkeT, Boston, Harvard School ofBusiness Administration, 1934.
LA ESTRUcrURA BUROCRTICA y LA PERSONALIDAD 233
prestigiosa tcnica de vaciar el bolsillo anterior izquierdo del pantaln

de su vctima.
En un estimulante texto, Hughes ha aplicado los conceptos de "secu-
lar" y "sagrado" a varios tipos de divisin del trabajo; lo "sagrado" de
la casta y las prerrogativas de Stiinde contrastan, de manera muy marca-
da, con el creciente secularismo de la diferenciacin ocupacional en
nuestra sociedad." Sin embargo, como lo ha sugerido nuestro estudio,
en las vocaciones particulares y en modos particulares de organizacin
puede surgir el proceso de santificacin (visto como contrapartida del
proceso de secularizacin). Esto quiere decir que por medio de una
formacin de sentimientos, de depender emocionalmente de smbolos
y del estatus burocrtico, y de una participacin afectiva en esferas de
competencia y de autoridad, se desarrollan prerrogativas que incluyen
actitudes de legitimidad moral, que se establecen como valores por
derecho propio y ya no se los ve como simples recursos tcnicos para
ejercer la administracin. Se puede notar la tendencia de ciertas normas
burocrticas, introducidas originalmente por razones tcnicas, a volver-
se rgidas y quedar consagradas aunque, como dira Durkheim, sean de
apariencia laica? Durkheim ha tocado este proceso general en su descrip-
cin de las actitudes y los valores que persisten en la solidaridad org-
nica de una sociedad sumamente diferenciada.
RELACIONES PRIMARIAS CONTRA SECUNDARIAS
Otro aspecto de la estructura burocrtica, la insistencia en la desperso-

nalizacin de las relaciones, tambin desempea una funcin en la inca-
18 E. C. Hughes, "Personality lypes and the division of labor", en American JOII mal of
Sociology 33,1928, pp. 754-768. Una distincin muy similar es la precisada por Leopold
von Wiese y Howard Becker, Systematic Sociology, Nueva York, John Wiley & Sons, 1932,
pp. 222-225, et passim.
19 Hughes reconoce una fase de este proceso de consagracin cuando escribe que la
preparacin profesional"lleva consigo, como subproducto, la asimilacin del candidato
a un conjunto de actitudes y controles profesionales, unaconciencia y solidaridad profesio-
nales. Laprofesin tiende y aspira aconvertirse en l/na unidadmoral". Hughes, op. cit., p. 762
(cursivas aadidas). Eneste mismo sentido, el concepto de Surnner de pathos como aura
de sentimiento que protege un valor social ante toda crtica, tiene particular aplicacin
ya que nos ofrece una clave del mecanismo que interviene en el proceso de santificacin.
Vase su obra Folkways, pp. 180-181.
234 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIX)S DEL SIGLO
pacidad preparada del burcrata. La pauta de personalidad del bur-

crata se centra en esta norma de impersonalidad. Tanto esto como la
tendencia a la categorizacin, que se desarrolla a partir de la funcin
dominante de unas reglas generales y abstractas, tienden a producir
conflictos en los contactos del burcrata con el pblico o la clientela.
Puesto que los funcionarios minimizan las relaciones personales y recu-
rren en cambio a la categorizacin, a menudo pasan por alto las peculia-
ridades de los casos particulares. Pero el cliente, que muy comprensible-
mente est convencido de las caractersticas especiales de su propio
problema, a menudo se opone a ser tratado as, como miembro de una
categora. La conducta estereotipada no se adapta a las exigencias de los
problemas particulares. El trato impersonal dado a asuntos que a veces
son de gran importancia personal para el cliente hace surgir la acusacin
de"arrogancia" y "altanera" del burcrata. As, en la Bolsa de Traba-
jo de Greenwich, el desempleado que llega a cobrar el pago de su seguro
se irrita ante lo que le parece "la impersonalidad y, a veces, la evidente
brusquedad y hasta brutalidad del trato que le dan los empleados [...]
Algunos se quejan de los aires de superioridad que se dan".20
Otra causa de conflictos con el pblico se deriva de la estructura
burocrtica. El burcrata, casi en cualquier posicin dentro de la jerar-
qua, acta como representante del poder y del prestigio de toda la
20 "Te tratan como a un pedazo de basura, as te tratan. El otro da vi a un obrero pasar
por encima del mostradory agarrar a uno de ellos por el cuello.Todoslos dems queramos
aplaudir. Desde luego, perdi su turno [...] Pero el empleado se lo mereca por sus
modales" (E. W. Bakke, The Unemploued Mall, pp. 79-80). Ntese que la actitud altanera
fue imputada por el cliente desempleado (quien se encontraba en estado de tensin) a la
prdida de su estatus y su autoestima, en una sociedad en que an impera la ideologa
de que un "hombre capaz" siempre podr encontrar empleo. El hecho de que la impu-
tacin de arrogancia parezca deberse en gran parte al estado mental del cliente, puede
verse en la observacin del propio Bakke de que "los empleados estaban de prisa, no
tenan tiempo para bromas, pero en su modo de tratar a los hombres no haba seales
de rudeza ni de prepotencia". En la medida en que hay una base objetiva para la impu-
tacin de conducta arrogante a los burcratas, podra explicarse por las siguientes de-
claraciones yuxtapuestas: "Auch der moderne, sei es Offentliche, sei es private, Beamte
erstrebt immer und geniesst meist den Beherrschten gegenber eine spezifisch gehobe-
ne, 'standsche' sozialeSchatzung" (Weber,op.cit., p. 652)."An el empleado moderno,
pblico o privado, desea siempre y disfruta ms del dominio personal que de una estima
social constante y en aumento." "En las personas ms sedientas de prestigio, la hostili-
dad habitualmente toma la forma de un deseo de humillar a los dems." K. Horney, TIte
Neurotic PersonalityojOur Time, pp. 178-179.
estructura. En su papel oficial, se considera investido por una autoridad

definida, lo que a menudo le lleva a adoptar una actitud real o aparen-
temente dominante, que slo puede ser exagerada por una discrepancia
entre su posicin dentro de la jerarqua y su posicin con respecto al
pblco.P Las protestas del cliente y su deseo de recurrir a otro funcio-
nario casi nunca sirven para nada, precisamente por el ya mencionado
esprit de eorps que une a los funcionarios en un frente ms o menos
solidario. Esta causa de conflicto se puede minimizar en la empresa pri-
vada, ya que el cliente puede protestar eficazmente llevndose sus ne-
gocios a otra organizacin del sistema competitivo. Pero, dada la natu-
raleza monoplica de la organizacin pblica, all esa alternativa no
existe. Adems, en este caso, la tensin aumenta por una discrepancia
entre la ideologa y el hecho: se supone que el personal del gobierno es
de servidores del pueblo", pero en realidad a menudo son superordi-
If
nados, y rara vez se puede disminuir la tensin recurriendo a otras

dependencias en busca del servicio necesario.P Esta tensin es atribui-
ble, en parte, a la confusin del estatus del burcrata y del cliente; ste
puede considerarse socialmente superior al funcionario que, sin embar-
go, de momento es el que predomina.P
21 A este respecto, ntese la pertinencia de los comentarios de Koffka sobre ciertos
rasgos del orden de picoteo de las aves. "Si comparamos la conducta del ave que est en
lo ms alto de la lista, el dspota, con uno que est en los ltimos lugares, el segundo o
el tercero desde atrs, entonces veremos que ste es mucho ms cruel con los pocos a los
que domina que el primero con todos los miembros. En cuanto se separan del grupo
todos los miembros que estn por encima del penltimo, su conducta se vuelve ms
moderada y hasta podra ser muy amistosa [...] No es difcil encontrar analogas en las
sociedades humanas y, por tanto, un aspecto de esa conducta debern ser principalmen-
te los efectos de los agrupamientos sociales, y no las caractersticas individuales." K
Koffka, Principies ofGestalt Psychology, Nueva York, Harcourt Brace ]ovanovich, 1935,
pp. 668-669.
22 En este punto, la maquinaria poltica a menudo se vuelve funcionalmente signifi-
cativa. Como lo han mostrado Steffens y otros, relaciones muy personalizadas y la
abrogacin de las reglas formales (papeleo) por la maquinaria a menudo satisfacen ms
plenamente las necesidades de "clientes" individuales que el mecanismo formalizado
de la burocracia gubernamental.
13 Como lo observ uno de los desempleados acerca de los trabajadores de la Bolsa
de Trabajo de Greenwich: "Yesos tipejos no tendran su trabajo si no fuera por nosotros,
los que no tenemos trabajo. Eso es lo que me enferma de verles levantar la nariz". Bakke,
op. cit., p. SO. Vase tambinH. D. Lasswell yG. Almond, " Aggressive behavior by dients
towards public relief adrninistratin", en American Politieal Science Ret'ieco 28, 1934, pp.
643-655.
De este modo, con respecto a las relaciones entre funcionarios y p-

blico, una causa estructural de conflicto es la presin para dar al cliente
un tratamiento formal e impersonal cuando ste desea una conside-
racin individual, personalizada. As, puede pensarse que el conflicto
se deriva de la introduccin de actitudes y relaciones inapropiadas. El
conflicto dentro de la estructura burocrtica surge de la situacin inversa,
a saber, cuando las relaciones impersonales que requiere la estructura
son sustituidas por unas relaciones personalizadas. Este tipo de conflic-
to puede caracterizarse de la siguiente manera.
La burocracia, como ya hemos dicho, est organizada como un grupo
formal, secundario. Las respuestas normales de esta red organizada de
expectativas sociales estn apoyadas por las actitudes afectivas de los
miembros del grupo. Dado que el grupo est orientado hacia normas
secundarias de impersonalidad, no apegarse a stas provocar el anta-
gonismo de quienes se han identificado con la legitimidad de estas re-
glas. Por ello, la sustitucin del trato impersonal por el trato personal
dentro de la estructura encuentra una difundida desaprobacin, y se le
dedican eptetos como cohecho, favoritismo, nepotismo, servilismo, etc.
Estos eptetos son claras manifestaciones de sentimientos heridos.P La
funcin de ese resentimiento virtualmente automtico puede verse con
toda claridad en los requisitos de la estructura burocrtica.
La burocracia es una estructura secundaria de grupo, destinada a
llevar al cabo ciertas actividades que no se pueden efectuar satisfacto-
riamente sobre la base de normas de un grupo primario." Por tanto, la
conducta que va en contra de estas normas formalizadas se vuelve objeto
de desaprobacin emocional. Esto constituye una defensa funcional-
mente importante, levantada contra las tendencias que ponen en peligro
el desempeo de actividades socialmente necesarias. Desde luego, estas
24 La importancia para el diagnstico de tales ndices lingsticos casi no ha sido

explorada por el socilogo. Sumner observa atinadamente que los eptetos producen
"crticas sumarias" y definiciones de situaciones sociales. Dollard tambin nota que "los
eptetos a menudo definen las cuestiones centrales en una sociedad" y Sapir ha subra-
yado, con razn, la importancia del contexto al evaluar la significacin de los eptetos.
No menor importancia tiene la observacin de Linton de que "en ciertos casos, lo que la
comunidad siente acerca de un episodio particular es, si acaso, ms importante para
nuestro estudio que la autntica conducta...". Un estudio sociolgico de "vocabularios
de encomio y de oprobio" prod ucira hallazgos valiosos.
25 Vase Ellsworth Faris, The Naiure of Human Nature, Nueva York, McGraw-Hill,
1937, pp. 41 ss.
LA ESTRUCTURA BUROCRTICA y LA PERSONALIDAD 237
reacciones no son prcticas determinadas de modo racional y planeadas

en forma explcita para el desempeo de esta funcin; antes bien, ese
resentimiento, visto desde la interpretacin individual de la situacin,
no es sino una respuesta inmediata que se opone a la "inmoralidad" de
quienes violan las reglas del juego. Sin embargo, pese a este subjetivo
marco de referencia, dichas reacciones sirven a la funcin latente de
mantener los esenciales elementos estructurales de la burocracia reafir-
mando la necesidad de relaciones formalizadas secundarias y ayudan-
do a impedir la desintegracin de la estructura burocrtica, que ocurrira
si fuese suplantada por relaciones personalizadas. Se puede describir
genricamente a este tipo de conflicto, como la intrusin de actitudes de
grupo primario cuando lo que proceda eran las actitudes de grupo
secundario, as como el conflicto entre burcrata y pblico a menudo se
deriva de la interaccin en trminos impersonales cuando se requera
en cada caso un trato personal.
PROBLEMAS PARA INVESTIGACIN
La tendencia a una creciente burocratizacin en la sociedad occidental,

que Weberprevi hace ya mucho tiempo, no es la nica razn de que los
socilogos centren su atencin en este campo. Los estudios empricos de
la interaccin entre burocracia y personalidad debern aumentar, en
especial, nuestra comprensin de la estructura social. Gran nmero de
cuestiones especficas solicitan nuestra atencin. Hasta qu punto son
seleccionados y modificados ciertos tipos particulares de personalidad
por las diversas burocracias (empresa privada, servicio pblico, la ma-
quinaria poltica cuasilegal, las rdenes religiosas)? En la medida en que
se considera que la ascendencia y la sumisin son rasgos de personali-
dad, pese a su variabilidad en diferentes situaciones de estmulo, selec-
26 La desaprobacin de la comunidad de muchas formas de conducta puede anali-
zarse en trminos de una u otra de estas pautas de sustitucin de tipos de relacin
culturalmente inapropiados. As, la prostitucin constituye un caso en que el coito,
forma de intimidad, definida institucionalmente como simblica de la relacin ms
"sagrada" del grupo primario, queda colocado dentro de un contexto contractual, sim-
bolizado por el intercambio del ms impersonal de todos los smbolos: el dinero. Vase
Kingsley Davis, "The sociology of prostitution", en American Sociological Reine 2,1937,
pp. 744-755.
cionan las burocracias ciertas personalidades con tendencias particular-

mente sumisas o ambiciosas? Y, dado que diversos estudios han demos-
trado que esos rasgos se pueden modificar, tiende la participacin en
el cargo burocrtico a aumentar las tendencias ambiciosas? Seleccionan
los diversos sistemas de reclutamiento (por ejemplo, patronazgo, com-
petencia abierta que incluye un conocimiento especializado o una capa-
cidad mental general, la experiencia prctica) diferentes tipos de persa-
nalidad F? El ascenso por escalafn reduce las angustias de la compe-
tencia y favorece la eficiencia administrativa? Un examen detallado de
los mecanismos para imbuir de sentimientos los cdigos burocrticos
sera instructivo, tanto en lo sociolgico como en lo psicolgico. Tiende
el general anonimato de las decisiones del servicio civil a limitar el rea
de los smbolos de prestigio a un crculo interior estrechamente defini-
do? Hay una tendencia de las asociaciones diferenciales a ser especial-
mente marcadas entre los burcratas?
La gama de las preguntas tericamente significativas e importantes
en la prctica parecera slo limitada por la accesibilidad de los datos
concretos. Los estudios de las burocracias religiosas, educativas, milita-
res, econmicas y polticas, que tratan de la interdependencia de la or-
ganizacin social y la formacin de personalidad, debern constituir un
camino hacia investigaciones fructferas. Por ese camino, el anlisis fun-
cional de estructuras concretas todava puede construir un Templo de
Salomn para los socilogos.
Tl Entre los estudios recientes del reclutamiento para la burocracia se encuentran:

Reinhard Bendix, Higher Citnl Seroanis inAmerican Society, Boulder, University of Colo-
rado Press, 1949; Dwaine Marwick, Career Perspectites in a Bureaucratic Setting, Ann
Arbor, Unversty of Michigan Press, 1954; R. K. Kelsall, Higher CivilSenmntsin Britain,
Londres, Routledge & Kegan Paul, 1955; W. L. Warner y J. C. Abegglen, Occupational
Mobilityin American Business andIndustry, Minneapolis, University ofMinnesota Press,
1955.
XIII. LA FALTA DE UNA TEORA
PRESUPUESTARIA*
V. O. KEy, JR.
LA BmUOGRAFA presupuestaria estadunidense sobre el aspecto ms sig-

nificativo del presupuesto pblico, es decir, la asignacin de gastos entre
los diversos propsitos con el fin de lograr el mayor rendimiento, es
singularmente rida. Los estudiosos del mbito presupuestario se han
ajetreado ante todo en la organizacin y el procedimiento para la prepa-
racin del presupuesto, las maneras para la presentacin de solicitudes
de fondos, la forma del propio documento del presupuesto y asuntos
similares.' No se puede negar el hecho de que todo esto haya merecido
tal consideracin cuando se recuerda la increble resistencia a la adop-
cin de los aspectos ms rudimentarios de la presupuestacin, y cuando
hoy se observa el insatisfactorio estado que guardan muchas jurisdic-
ciones. No obstante, el empleo de energa en el establecimiento de los
fundamentos mecnicos para la presupuestacin ha desviado la aten-
cin del problema presupuestario bsico (del lado del gasto), a saber:
sobre qu bases se decidir asignar X dlares a la actividad A, en lugar
de la actividad B?
Los especialistas del tema del presupuesto nos dicen poco o nada
acerca de los aspectos puramente econmicos del gasto pblico. Dice el
profesor Robbins: "La economa es la ciencia que estudia la conducta
humana como relacin entre fines y medios escasos que tienen diversos
USOS". 2 Que la conducta presupuestaria es econmica, es algo que queda
* Tomado de American Politieal Science Rel1ie'W, 34, diciembre de 1940, Copyright

1940 por the American Political Science Association. Se reproduce con autorizacin.
1 Vase A. E. Buck, Public Budgeting; Nueva York, 1929; J. Wilner Sundelson, Budge-
taryMethods in National andStateGotemment, Comisin Fiscal del Estado de Nueva York,
informe especial nm. 14, 1938, ibid.; "Budgetary Principies", en Politieal Scienee Quar-
terly 50, 1935, pp. 236-263.
2 Lionel Robbins, An Essayon theNatureand Significanee 01Economic Science, 2a. ed.,
Londres, 1935, p. 16.
239
abierto a un fructfero debate. No obstante, el punto de vista y el modo

de pensar del terico de la economa son pertinentes tanto en el estudio
como en la accin concernientes al gasto pblico. Los que formulan los
presupuestos nunca tienen ingresos suficientes para satisfacer las exi-
gencias de todas las dependencias que gastan, y deben decidir (someti-
do, desde luego, a una ulterior accin legislativa) cmo asignar esos
medios escasos a los distintos usos. El documento presupuestario com-
pleto (aunque su creador pueda no tener idea de esto) representa un
juicio sobre cmo deben asignarse esos escasos medios para producir el
mximo rendimiento en utilidad social.'
En su anlisis de la revisin de estimaciones, las autoridades presu-
puestarias rara vez van ms all de la cuestin de cmo juzgar las esti-
maciones para funciones particulares, es decir, los fines; y el enfoque a
la crtica de la estimacin de una dependencia en particular generalmen-
te va dirigido a la eficiencia con que se debe alcanzar ese fin especfico.'
Aun en este tipo de revisin, quienes formulan presupuestos han des-
arrollado unas cuantas normas de evaluacin, actuando antes bien so-
bre la base de sus impresiones de una rudimentaria contabilidad de
costos o tal vez de los descubrimientos hechos en los estudios adminis-
trativos. Mas para las decisiones sobre las solicitudes de dependencias
en particular, las tcnicas distan mucho de haber llegado a la perfeccin,"
3 Si fuera literalmente cierto el viejo dicho de que el Estado fija sus gastos y luego
cobra suficientes ingresos para pagarlos, el funcionario del presupuesto no se enfrenta-
ra a un problema de escasez. Sin embargo, casi invariablemente hay problemas de
escasez en la economa pblica: de ello darn testimonio todos los funcionarios del
presupuesto, abrumados por los departamentos de gastos.
4 Vase Buck, op. cit., cap. 11.
5 La creacin de normas para evaluar la eficiencia en el desempeo de funciones
particulares -totalmente aparte del valor de las funciones- se encuentra hasta hoy en
estado primitivo. Tales normas, al menos para fines presupuestarios, exigen contabili-
dad de costos, lo que implica una unidad de medida. Tambin est implcita una norma
de comparacin, como el desempeo de la misma dependencia en periodos fiscales
anteriores o el desempeo de otras en condiciones similares. A falta de recursos de
medicin, as fueran burdos, con frecuencia las autoridades presupuestarias y de asig-
nacin tienen que volver a la alternativa de probar partidas individuales -tres emplea-
dos, dos mensajeros, siete mecangrafas, etc.-, prctica que a menudo exaspera a los
funcionarios. Aunque no es profundo nuestro conocimiento de la conducta del presu-
puesto, quiz sea correcto suponer que las cuestiones de eficiencia operativa para alcan-
zar un fin particular por lo general se encuentran desesperadamente enredadas con la
determinacin del valor relativo de los diferentes fines. Los funcionarios a menudo
retroceden ante toda experimentacin con recursos de medicin, pero podra sugerirse
LA FALTA DE UNA TEORA PRESUPUESTARIA 241
A veces es posible computar con bastante precisin si la mayor eficiencia

de nuevas obras pblicas, como por ejemplo una carretera en particular,
justificar el gasto de capitales. O bien, dado lo deseable de un objetivo
particular, puede ser factible evaluar con bastante precisin los diversos
medios con que podra alcanzarse ese fin. Es muy importante que una
dependencia particular est utilizando y planee utilizar sus recursos con
la eficiencia mxima, pero este enfoque deja intacto un problema ms
fundamental. Si se supone que una agencia est operando con eficiencia
mxima, sigue la pregunta de si esta funcin vale la pena de cumplirse,
o si debiera llevarse adelante en escala reducida o aumentada, con las
resultantes transferencias de fondos desde o hacia otras actividades de
mayor o menor utilidad social.
En los escritos de los expertos en finanzas pblicas tampoco encon-
tramos mucha luz sobre la cuestin que aqu consideramos. Por lo ge-
neral, despachan el tema del gasto en unos cuantos captulos apresura-
dos y corren a lo que de verdad les interesa: los impuestos y otras fuentes
de ingresos. Del lado de los gastos, diferencian (no muy plausiblemente)
entre el gasto productivo y el improductivo; consideran la clasificacin
del gasto pblico; demuestran que el gasto pblico ha ido en aumento y
analizan la determinacin de la agregacin ptima del gasto pblico,
pero por lo general no se enfrentan al problema de la asignacin de
fondos pblicos entre diferentes objetos de gasto," La cuestin ya ha sido
reconocida como cuando Pigou dice:
Con respecto a la distribucin (a diferencia del costo agregado) de un gasto

opcional del gobierno, es claro que, as como una persona obtendr ms
satisfaccin de su ingreso si mantiene cierto equilibrio entre distintos tipos
de gasto, tambin lo har una comunidad por medio de su gobierno. En
ambos casos, el principio de equilibrio aparece en el postulado de que los
recursos se deben distribuir entre diferentes usos, de modo que la utilidad
marginal de la satisfaccin sea la misma para todos ellos [...] Elgasto se debe
distribuir entre barcos de guerra y alivio a los pobres, de tal manera que hasta
el ltimo cheln dedicado a ellos produzca la misma utilidad real. Tenemos
aqu, segn dice la teora, una prueba por medio de la cual podra resolverse
la distribucin del gasto en las diferentes lneas?
que las mediciones de la eficiencia del desempeo suelen desviar la atencin de los
funcionarios del presupuesto y de la asignacin: de los detalles internos a la cuestin
fundamental del valor relativo de los servicios.
6 Vase, por ejemplo, H. L. Lutz, Pbdc Pinance.
7 A Studyin PublicFinance, Londres, 1928,p. 50. VasetambinE. R. A. Seligman, "The
242 DEL "NEW DEAL" A MEDIAlX)S DEL SIGLO
Pero Pigou despacha el tema en un solo prrafo, y el anlisis que han

hecho otros no es muy voluminoso.f
La nica autora estadunidense sobre finanzas pblicas que han pres-
tado gran atencin al problema de la distribucin de los gastos es Mabel
Walker. En su obra MunicipalExpenditures pasa revista a las teoras del
gasto pblico e inventa un mtodo para evaluar las tendencias en la
distribucin de los gastos, en el supuesto de que ese modo indicar "una
norma de gastos congruente con el estado del progreso actualmente
logrado por la sociedad". Aunque su mtodo fuera inaplicable al presu-
puesto federal," y quiz tuviera menos pertinencia en el anlisis de los
gastos estatales que en el de los municipales, su estudio merece que
los funcionarios municipales del presupuesto y los estudiosos del pro-
blema reflexionen sobre l.l
Encontramos estudios que evaden la cuestin en los escritos de aque-
llos economistas que se han preocupado por los problemas econmicos
del Estado socialista. En aos recientes ha aparecido una nueva crti-
ca del socialismo.P Este ataque, en palabras de alguien que intenta refu-
tarlo, es
[...] ms sutil y tcnico que los anteriores, basado en la supuesta incapacidad

de una comunidad socialista para resolver problemas puramente econmi-
cos [...] Lo que se afirma es que, aun con una tcnica sumamente desarro-
llada, incentivos adecuados a la actividad y un control racional de la pobla-
cin, los directores de la economa de una comunidad socialista seran inca-
paces de equilibrar entre s el valor de diferentes lneas de produccin, o las
ventajas relativas de los distintos modos de producir un mismo bien.J2
Social Theory of Fiscal Science", en Political Science Qllarterly 41, 1926, pp. 123-218,
354-383; YGerhard Colm, "Theory of Public Expenditures", en Annals of the American
AcademyofPolitical and Social Science 183,1930, pp. 1-11.
8 Para una revisin de la bibliografa, vase Mabel L. Walker,Municipal Expenditures,
Baltimore, 1930, cap. 3.
9 A este respecto, vase C. H. Wooddy, The Grouiih of the Federal Gonemmeni, 1915-
1932, Nueva York, 1934.
10 Un estudio valioso en el campo de las finanzas estatales es el de l. M. Labovitz, en
PublicPolicyand State Finance in Illinois, Social Science Research Cornmittee, University
ofChicago.
11 Vase F. A. von Hayek (comp.), Collectivist Economic Planning, Londres, 1935.
12 H. D. Dickinson, "Price Formation in a Socialist Cornmunity", en Economic Joumal
43, pp. 237-250. Vase tambin E. F. M. Durbin, "Economic Calculus ina Planned Eco-
Quienes creen que este problema no sera irresoluble en una econo-

ma socialista se propusieron responder a la pregunta: " Cul es el m-
todo apropiado para determinar precisamente qu artculos deben prcr
ducirse a partir de los recursos econmicos de que se dispone en una
comunidad determinada?"13 Habramos esperado que quienes intentan
responder esta pregunta arrojaran alguna luz sobre los problemas del
creador de presupuestos en un estado capitalista. Pero slo se preocu-
paron por los precios de los bienes producidos por el Estado para ven-
derlos a particulares en una economa socialista. Por ejemplo, el profesor
Dickinson excluye de su anlisis los bienes y servicios aportados por una
economa socialista"gratuitamente a todos los miembros de la sociedad,
como resultado de una decisin, basada en motivos distintos de las
demandas del mercado, tornada por algn rgano econmico autorita-
rio de la comunidad" .14 Esta exclusin suprime el punto que nos intere-
sa. No obstante, los crticos de la teora socialista al menos plantean en
esencia el mismo problema que nosotros presentamos en nuestro anli-
sis y su comentario resulta sugestivo.
Diversos estudios de la economa de las obras pblicas tocan la peri-
feria del problema concerniente a la asignacin del gasto pblico. Los
principales anlisis se han ejecutado bajo los auspicios de la Junta Na-
cional de Planeacin de Recursos y de las organizaciones antecesoras.
Sin embargo, estos informes tratan principalmente la cuestin de cunto
del agregado debe gastarse y cundo, para funcionar como el ms efi-
ciente amortiguador de los choques inevitables en las fluctuaciones C-
clicas. Dos estudios, de Arthur D. Gayer y [ohn M. Clark, tratan de los
gastos en las obras pblicas como estabilizadores del orden econmico
y otros asuntos relacionados.P Estos textos sugieren que ciertos factores
nomy", en Economic ]ouma146, .1936, pp. 676-690; Y A. R. Sweezy, "The Econornist in a

Socialist Economy", en Explomtions in Economics: Notes and Essays Contributed in Honor
ofF. W Taussig, 1936, pp. 422-433.
13 F. M. Taylor, "The Guidance ofProduction in a Socialist State", en AmericanEcono-
micReview 19, 1929, pp. 1-8.
14 Op. cit., p. 238. Dicen Brown y Hnrichs de la Rusia sovitica: "En una economa
planificada, que de ser necesario opera bajo presin para cumplir con una produccin
predeterminada, la decisin sobre los precios es esencialmente poltica". "The Planned
Economy of Soviet Russia", en Politica/ Science Quarter/y 46, 1931, pp. 362-402
15 ]. M. Clark, Economies ojP/anning Public Works, Washington, D. c., Government
Printing Office, 1935; A. D. Gayer, Pub/ic Works in Prosperity andDepression, Nueva York,
National Bureau of Economic Research, 1935. Vase tambin el ensayo de Simeon E.
son pertinentes para la determinacin de la cantidad total del presu-

puesto de capital; pero en ellas no se aborda el problema de la eleccin
entre diversas obras pblicas. En otro estudio esta ltima cuestin es
enfocada por Russell V. Black desde el trasfondo de una rica experiencia
de planeacin urbana, y formula un conjunto de normas sugestivo, pero
provisional, para la seleccin y programacin de proyectos de obras
pblicas.P
Las agencias de planeacin y los planificadores profesionales se han
interesado ms que ningn otro grupo en el problema abstracto de
precisar la utilidad relativa del gasto pblico. La cuestin se ha plantea-
do tericamente en un informe reciente:
El problema es, en esencia, el del desarrollo de normas para seleccionar los

objetos del gasto pblico. Como una proporcin cada vez mayor del ingreso
nacional se gasta con fines pblicos, se ve cada vez ms restringida la esfera
del sistema de precios con su libertad de eleccin de los objetos de gasto. Al
mismo tiempo, se vuelve ms apremiante la necesidad de crear mtodos por
los cuales los funcionarios pblicos puedan seleccionar objetos de gasto que
produzcan la mayor utilidad o rendimiento y que mejor cumplan con las
aspiraciones sociales. En cierto sentido, esto constituye el problema central
del Estado productivo. Si la planificacin va a ser general", debe inventar
11
tcnicas para equilibrar los valores dentro de un marco que tome en cuenta
debidamente los diversos intereses del presente y los intereses del futuro;'?
Los organismos de planificacin no han logrado formular principios

convincentes, sean descriptivos o normativos, con respecto a la asigna-
cin de los fondos pblicos, pero dentro de mbitos limitados, han crea-
do una maquinaria gubernamental que facilitar la consideracin de
diversos gastos interrelacionados. El ejemplo ms notable es el Comit
de Recursos Acuticos (parte de la Junta Nacional de Planeacin de
Recursos) y sus comits subsidiarios sobre cuencas de desage.P Por
Leland en National Resourees Committee, Public Works Planning, Washington, D. C,
Government Printing Offiee, 1936.
16 Criteria and PlanningJor Public Works, Washington, D. C, National Resourees Board,
mimeografiado en 1934. Vase, en especial, pp. 165-168.

17 National Resources Committee, TIre Futureoj State Planning, Washington, D. C,
Government Printing Office,1938, p. 19. El seor J. Reeve me ha llamado la atencin al
hecho de que el problema de la asignacin del gasto pblico se ha vuelto ms difcil,
asimismo, por el nmero eada vez mayor de propsitos distintos del gasto.
18 Para un acercamiento a la obra del Comit del Agua en trminos un tanto similares
medio de esta maquinaria es posible considerar diversas opciones en

objetivos y secuencias de gastos, lo que no se planteara concretamente
sin esa maquinaria. Tal vez el enfoque a la elaboracin prctica de esta
cuestin se encuentre en la canalizacin de decisiones por medio del'
aparato gubernamental, de manera que coloque las opciones en yuxta-
posicin e imponga una consideracin de valores relativos. ste es el
efecto de muchas disposiciones institucionales actuales; pero la cuestin
se plantea tan raras veces y la estructura del gobierno, particularmente
la divisin entre federal y estatal, con frecuencia impide que se sopesen
estas opciones.
Podra argirse que para el mejor cumplimiento de las funciones
pblicas individuales ser deseable un alto grado de estabilidad en la
suma de fondos disponibles ao tras ao, y que aqu es errneo el con-
cepto de que hayo debe haber movilidad de recursos, entre las diversas
funciones. Sin duda, a esta opinin se le ha dado considerable peso. Sin
embargo, durante periodos de unos cuantos aos ocurren cambios im-
portantes en el nfasis financiero que reciben las diferentes funciones
del gobierno. Hasta en los ajustes menores, el pequeo cambio marginal
aqu o all puede tener considerable importancia. Como un consumidor
individual, el Estado puede tener ciertos gastos mnimos generalmente
aceptados, pero hay que tener cada vez ms cuidado al sopesar la utili-
dad relativa de los diversos gastos cuando se acercan al punto de la
utilidad marginal. Ms an, y quiz en mayor grado que en la economa
privada dentro de la economa pblica existen fricciones (principalmen-
te de carcter institucional) para obstruir y retrasar los ajustes que se
hacen a la asignacin de recursos para adecuarlos a las necesidades
cambiantes.
Podra creerse que los esfuerzos para calcular ms precisamente los
"valores" relativos de los servicios pblicos pueden ser vanos, por la
infl uencia de los grupos de presin sobre la determinacin de la asigna-
cin de fondos. Cada departamento tiene su pblico al que prepara para
entrar en batalla contra las dependencias presupuestarias y asignado-
ras.l? y estn aquellos que podran sostener que la pauta de gastos que
a los de este ensayo, vase National Resources Committee, Progress Report, diciembre de
1938, pp. 29-36. Para un ejemplo prctico, vase National Resources Cornmittee, Drai-
nageBasin Problems andPrograms, 1937, Reoision, Washington, D. c., Government Prin-
tin:gOffice, 1938.
19 E. B. Logan, "Group Pressures and State Finance", en Annals of theAmerican Aca-
resulta de la interrelacin de estas fuerzas constituye una maximizacin

de los rendimientos del gasto pblico ya que, puede suponerse, refleja
el consenso social sobre los valores relativos de los diferentes servicios.
Si esto es verdad, una utilizacin ms eficiente de los recursos se vera
favorecida si se idearon medios ms precisos para medir la fuerza pol-
tica de los intereses que compiten por las asignaciones. El que la ley de
asignacin exprese un consenso social suena muy parecido a la doctrina
mstica de la "voluntad general". De continuo hay que tomar decisiones
entre las demandas de los diferentes grupos. Y tal vez sea cierto que a
menudo intervienen en las decisiones otros factores, aparte de las esti-
maciones de la relativa fuerza poltica de los grupos que se enfrentan.
La teora de la presin sugiere el potencial desarrollo de las oficinas
presupuestarias y dependencias relacionadas en una poderosa burocra-
cia estratgicamente situada y con un inters creado en el bienestar
general, en contraste con los afanes particularistas de las dependencias
que se encargan del gasto.
Por lo anterior, no debe concluirse que mediante la pura reflexin se
puede formular un conjunto de principios sobre cuya base el abrumado
funcionario del presupuesto puede inventar una tcnica automtica
para la asignacin de los recursos financieros. Sin embargo, el problema
debe estudiarse desde varias direcciones. Un mayor examen desde los
puntos de vista de la teora econmica y la filosofa poltica podra pro-
ducir resultados valiosos. La doctrina de la utilidad marginal, desarro-
llada con suma sutileza en el anlisis de la economa de mercado, tiene
un matiz de irrealidad cuando se aplica a los gastos pblicos. El empleo
ms ventajoso de los fondos pblicos-? se resuelve en una cuestin de
preferencias de valor entre fines carentes de un comn denominador.
As la cuestin es un problema de filosofa poltica; seran cruciales
anlisis ms agudos hechos en estos trminos para crear una autntica
conciencia de los problemas de aplicacin presupuestaria de los progra-
mas de accin poltica, de cualquier tendencia que sean. Esta revisin
nos muestra, asimismo, lo deseable de contar con anlisis minuciosos y
completos del proceso presupuestario. En detalle, qu fuerzas interve-
demy 01Politiam and Social Scence 179, 1935, pp. 131-135, Y Dayton David McKean,
Pressures on theLegislature olNe1O Jersey, Nueva York, 1938, cap. 5.
20 Esta cuestin es en realidad otra faceta del problema de la determinacin del "inte-
rs pblico", al que se enfrenta E. P. Herring en Public Administration and he Pudic
Interest.
nen en la creacin de los presupuestos del Estado? Qu factores gobier-

nan las decisiones de los funcionarios del presupuesto? Cul es el papel
preciso de la legislatura? Al nivel federal, el campo de investigaciones
es ms vasto y no slo incluye la dependencia central del presupuesto,
sino tambin oficinas departamentales de presupuesto. En especial, se
necesitan con urgencia estudios de los procedimientos del Congreso
para la asignacin de fondos.P Para el funcionario del presupuesto, las
implicaciones de nuestro estudio descansan sobre todo en un punto de
vista al considerar las estimaciones en trminos de opciones: decisiones
que siempre se tornan, pero no siempre de manera consciente, pues para
la poltica personal de las oficinas del presupuesto se plantea la pregunta
de si ser sabio depender casi en exclusiva de individuos preparados
principalmente en contabilidad yen procedimientos fiscales: Las miles
de pequeas decisiones tornadas en esas oficinas crecen hasta ser ingen-
tes documentos presupuestarios que, por su simple volumen, suelen
abrumar a quienes deben tomar la decisin final. Hemos de considerar
minuciosamente las suposiciones de trabajo y preparacin de estos fun-
cionarios, con el fin de que el presupuesto refleje fielmente el inters
pblico.P
21 Para tales estudios, pueden obtenerse ideas metodolgicas tiles del profesor
Schattschnider, Polities, Pressures, andtheTariff.
22 Agradezco los tiles comentarios de 1. M. Labovitz y de Homer Iones al borrador
de este ensayo.
XIV. UNA TEORA DE LA MOTIVACIN
HUMANA*
A.H.MASLOW
INTRODUCCIN
En un ensayo anterior! se presentaron varias proposiciones que se de-

ban incluir en cualquier teora de la motivacin humana que tuviera
pretensiones de ser definitiva. Estas conclusiones se pueden resumir
brevemente como sigue:
i) Toda la integridad de la organizacin debe ser una de las bases de
las teoras de la motivacin.
ii) El mvil del hambre (o cualquier otro mvil fisiolgico), fue recha-
zado como punto o modelo central para una teora definitiva de la mo-
tivacin. Se demostr que cualquier impulso que sea de base somtica
y 1ocal izable es atpico, y no caracterstico de la motivacin humana.
iii) Semejante teora debe centrarse en objetivos ltimos o bsicos
y subrayarlos, y no en parciales o superficiales, en fines y no en me-
dios hacia estos fines. Semejante hincapi implicara que estbamos
dando un lugar ms central a las motivaciones inconscientes que a las
conscientes.
iv) Por lo general existen varios caminos culturales hacia una misma
meta. Por tanto, los deseos conscientes, especficos, local-culturales, no
son tan fundamentales en la teora de la motivacin como los objetivos
ms bsicos e inconscientes.
v) Toda conducta motivada, sea preparatoria o de consumacin, debe
interpretarse como un canal por el cual se pueden expresar o satisfacer
* Psychological Reoieto 50, julio de 1943, pp. 370-396. Se han combinado y renumerado
las notas de pie de pgina y las referencias pertinentes. Las referencias que no aparean
en el texto fueron omitidas.
1 A. H. Maslow, "A preface to motivation theory", en Psychosomatic Med. S, 1943,
pp. 85-92.
248
UNA TEORA DE LA MOTIVACIN HUMANA 249
a la vez muchas necesidades bsicas. Es habitual que un acto tenga ms

de una motivacin.
vi) Prcticamente todos los estados orgnicos deben considerarse co-
mo motivados y motivadores.
vii) Las necesidades humanas se disponen en jerarquas de fuerza. Es
decir, la aparicin de una necesidad suele basarse en la satisfaccin
previa de otra necesidad ms fuerte. El hombre es un animal con deseos
perpetuos. Asimismo, no se puede tratar ninguna necesidad o impulso
motivador como si fuese aislado o discreto; todo impulso motivador se
relaciona con el estado de satisfaccin o de insatisfaccin de otros afanes.
viii) Hacer listas de impulsos motivadores no nos lleva a ninguna
parte, por diversas razones tericas y prcticas. Adems, toda clasifica-
cin de las motivaciones debe enfrentarse al problema de los niveles de
especificidad o de generalizacin de los motivos que van a clasificarse.
ix) Las clasificaciones de motivaciones deben basarse en metas y no
en impulsos instigadores o en una conducta motivada.
x) La teora de la motivacin debe centrarse en el ser humano y no en
el animal.
xi) La situacin o el campo en que reacciona el organismo se debe
tomar en cuenta, pero ese campo por s solo rara vez puede servir como
explicacin exclusiva de la conducta. Adems, este mismo campo debe
interpretarse en trminos del organismo. La teora de campo no puede
ser sustituto de la teora de la motivacin.
xii) No slo se debe tomar en cuenta la integracin del organismo, sino
tambin la posibilidad de reacciones aisladas, especficas, parciales o
segmentadas.
Desde entonces se ha vuelto necesario aadir a stas, otra afirmacin:
xiii) La teora de la motivacin no es sinnimo de teora conductista.
Las motivaciones slo son una clase de determinantes de la conducta.
Aunque la conducta casi siempre es motivada, tambin casi siempre est
biolgica, cultural y situacionalmente determinada.
Este ensayo constituye un intento por formular una teora positiva de la

motivacin que satisfaga estas demandas tericas, y que al mismo tiem-
po se apegue a los hechos conocidos, tanto clnicos y observacionales
como experimentales. Sin embargo, se deriva ms directamente de la
experiencia clnica. Creo que esta teora se encuentra dentro de la tradi-
cin funcionalista de James y Dewey, y se funde con el holismo de
Wertheimer.? Coldstein- y la psicologa de la Gestal t, y con el dinamismo

de Freuds y Adler.? Esta fusin o sntesis puede llamarse, arbitrariamen-
te, teora de la "dinmica general".
Es mucho ms fcil percibir y criticar los aspectos de la teora de la
motivacin que remediarlos. Esto es causado, en gran parte, por la muy
grave falta de datos slidos en este mbito. Creo que esta falta de hechos
comprobados se debe bsicamente a la ausencia de una teora vlida de
la motivacin. Por consiguiente, se debe considerar que la actual teora
es un programa o marco sugerido para futuras investigaciones, y que
deber sostenerse o caer, no tanto conforme se presenten hechos o testi-
monios, cuanto por las investigaciones que an estn por hacerse, inves-
tigaciones tal vez sugeridas por las preguntas que hemos planteado en
este ensayo.
LAs NECESIDADES BSICAS
Las necesidades "fisiolgicas"
Las necesidades que suelen tomarse como punto de partida de la teora

de la motivacin son los llamados impulsos fisiolgicos. Dos recientes
.lneas de investigacin nos han obligado a revisar nuestros conceptos
habituales acerca de estas necesidades: primero, el desarrollo del con-
cepto de homeostasis, y segundo, el descubrimiento de que los apetitos
(elecciones de preferencia entre alimentos) son una indicacin bastante
eficiente de verdaderas necesidades o carencias en el organismo.
La homeostasis se refiere a los esfuerzos automticos del cuerpo por
mantener un estado constante y normal del torrente sanguneo. Can-
non" ha descrito es te proceso en relacin con: 1) el contenido de agua que
hay en la sangre; 2) el contenido de sal; 3) el contenido de azcar; 4) el
contenido de protenas; 5) el contenido de grasas; 6) el contenido de
calcio; 7) el contenido de oxgeno; 8) un nivel constante de ion hidrgeno
(equilibrio acidobsco), y 9) la temperatura constante de la sangre. Ob-
viamente, se puede extender esta lista para incluir otros minerales, las
hormonas, vitaminas, etctera.
2 M. Wertheimer, conferencias inditas en la New School for Social Research.
3 K Goldstein, TheOrganism, Nueva York, American Book Co., 1939.
4 S. Freud, NeLV introductonj lectures on psychoanalysis, Nueva York, Norton, 1933.
5 A. Adler, Social interest, Londres, Faber and Faber, 1938.
6 W. B. Cannon, Wisdomof thebody, Nueva York, Norton, 1932.
Young, en un artculo reciente," ha resumido su trabajo sobre el ape-

tito en relacin con las necesidades corporales. Si el organismo carece de
algn producto qumico, la persona tender a desarrollar un apetito
especfico o hambre parcial de ese elemento alimentario.
Por ello parece imposible, aparte de intil, hacer una lista de las nece-
sidades fisiolgicas fundamentales, pues pueden ser casi cualquier n-
mero que deseemos, de acuerdo con el grado de especificidad de la
descripcin. No podemos declarar homeostticas todas las necesidades
fisiolgicas. An no se ha demostrado que el deseo sexual, el sueo, la
simple actividad y la conducta materna en los animales sean homeost-
ticos. Adems, esta lista no incluira los diversos placeres sensorios (gus-
tos, colores, cosquillas, golpes), que probablemente sean fisiolgicos y
que podran llegar a ser las metas de una conducta motivada.
En un artculo anterior" se ha sealado que estos impulsos fisiolgicos
o necesidades deben considerarse inslitos y no t picos, pues to que son
aislables y localizables en el cuerpo. Es decir, son relativamente inde-
pendientes entre s, de otras motivaciones y del organismo en total y, en
segundo lugar, en muchos casos es posible demostrar una base somtica
localizada y subyacente del impulso. Esto se puede decir menos gene-
ralmente de lo que se haba pensado (las excepciones son la fatiga, el
sueo, las respuestas maternales) pero sigue siendo cierto en los ejem-
plos clsicos de hambre, sexo y sed.
Debe sealarse, una vez ms, que cualquiera de las necesidades fisio-
lgicas y la conducta consumatoria que las acompaa servirn asimis-
mo de canales para otras clases de necesidades. Es decir, quien cree que
tiene hambre puede en realidad es tar buscando ms comodidad o ms
dependencia, aparte de vitaminas o protenas. A la inversa, es posible
satisfacer la necesidad del hambre en parte con otras actividades como
tomar agua o fumar cigarrillos. En otras palabras, aunque esas necesi-
dades fisiolgicas sean relativamente aislables, no lo son por completo.
No hay duda de que estas necesidades fisiolgicas son las ms domi-
nantes de todas. Lo que esto significa especficamente es que en el ser
humano al que algo le falta en la vida de manera extrema, lo ms proba-
ble es que su principal motivacin sean las necesidades fisiolgicas y no
1 P. T. Young, "The experimental analysis of appetite", en Psychol. Bull, 38, 1941,

pp. 129-164.
8Maslow, " Apteface to motivation theory", op. cit.
otras. Quien carece de alimentos, seguridad, amor y autoestima, quiz

tenga un hambre de alimentos ms fuerte que de ninguna otra cosa.
Si todas las necesidades estn insatisfechas, y el organismo est do-
minado por las necesidades fisiolgicas, todas las otras necesidades
pueden tornarse inexistentes o quedar en el trasfondo. Entonces se jus-
tifica caracterizar todo el organismo diciendo sencillamente que tie-
ne hambre, pues su conciencia estar casi por completo dominada por
el hambre. Todas las capacidades se ponen al servicio de la satisfaccin
del hambre, y la organizacin de esas capacidades queda determinada
casi del todo por el propsito nico de saciarla. Los receptores yefecto-
res,la inteligencia, la memoria, los hbitos, todo puede definirse enton-
ces, simplemente, como instrumentos destinados a satisfacer el hambre.
Las capacidades que no son tiles para este propsito se adormecen o se
desplazan a segundo plano. El afn de escribir poesa, el deseo de ad-
quirir un automvil, el inters en la historia de la nacin, el deseo de un
nuevo par de zapatos quedan, en caso extremo, olvidados o pasan a ser
de importancia secundaria. Para el hombre extrema y peligrosamente
hambriento no hay otro inters que el del alimento. Suea con alimentos,
recuerda alimentos, piensa en alimentos, se emociona slo con alimen-
tos, nada ms percibe alimentos y no desea nada ms que alimentos. Los
determinantes ms sutiles que de ordinario se funden con los afanes
fisiolgicos, al organizar incluso la alimentacin, la bebida o la conducta
sexual pueden quedar entonces tan abrumados que nos permiten hablar
en este momento (pero slo en este momento) de un puro afn y conducta
de hambre, con el irrestricto afn de saciarla.
Otra caracterstica peculiar del organismo humano cuando queda
dominado por una cierta necesidad es que tambin tiende a cambiar
toda su filosofa del futuro. Para nuestro hombre crnica y extremada-
mente hambriento, se puede definir la Utopa, en trminos llanos, como
el lugar en que abunda el alimento. Tiende a pensar que si slo le garan-
tizaran alimentos por el resto de su vida se sentira perfectamente feliz
y nunca deseara otra cosa. Entonces, la vida misma tiende a quedar
definida en trminos de alimento. Y todo lo dems le parecer carente
de importancia. La libertad, el amor, el sentimiento de la comunidad, el
respeto y la filosofa, todo ser puesto de lado como trivialidades inti-
les, ya que no sirven para llenar el estmago. Se puede decir con justicia
que ese hombre vivir en exclusiva de pan.
No es posible negar que tales cosas son ciertas, pero s se puede negar
,
su generalidad. Casi por definicin, las condiciones de urgencia son raras
en una sociedad pacfica que funcione con normalidad. El hecho de que
esta perogrullada se olvide se explica sobre todo por dos razones: pri-
mera, las ratas tienen pocas motivaciones aparte de las fisiolgicas, y
dado que gran parte de las investigaciones de motivacin se ha hecho
con estos animales, resulta fcil extrapolar el cuadro de la rata al ser
humano. Segundo, con demasiada frecuencia no se comprende que la
cultura misma es un arma adaptativa, una de cuyas principales funcio-
nes es hacer que las urgencias fisiolgicas ocurran cada vez menos, a
menudo. En casi todas las sociedades conocidas, es rara en lugar de
comn el hambre crnica y extrema, del tipo urgente. En todo caso, esto
puede decirse de los Estados Unidos. El ciudadano estadunidense pro-
medio experimenta apetito, y no hambre, cuando dice" tengo hambre".
Lo ms probable es que slo por accidente conozca el hambre de vida o
muerte, y aun entonces, slo unas cuantas veces durante toda su vida.
Obviamente, una buena manera de oscurecer las motivaciones "su-
periores" y obtener una visin tendenciosa de las capacidades y de la
naturaleza humanas es mantener al organismo extrema y crnicamente
hambriento y sediento. Todo el que trate de convertir un cuadro de
urgencia en un cuadro tpico y que mida todas las metas y deseos del
hombre por su conducta durante una extrema privacin fisiolgica,
estar por cierto mostrndose ciego ante muchas cosas. Es verdad que
el hombre slo vive de pan... cuando no hay pan. Pero, qu ocurre con
los deseos del hombre cuando hay pan abundante, y cuando tiene la
barriga crnicamente llena?
Al punto surgen otras necesidades ("superiores") y stas, en lugar del
hambre fisiolgica, dominan el organismo: Cuando stas a su vez que-
dan satisfechas, vuelven a surgir necesidades nuevas (todava ms "su-
periores"), y as sucesivamente. Esto es lo que queremos decir cuando
afirmamos que las necesidades humanas bsicas estn organizadas en
una jerarqua de prepotencia relativa.
Una de las principales consecuencias es que la satisfaccin se vuelve
un concepto tan importante como la privacin en la teora de las moti-
vaciones, pues libera al organismo de la dominacin de una necesidad
relativamente ms fisiolgica, lo que permite que surjan otras metas ms
sociales. Las necesidades fisiolgicas junto con sus objetivos parciales,
cuando estn crnicamente satisfechas, dejan de existir como determi-
nantes activos u organizadoras de la conducta. Ahora slo existen de
manera potencial, en el sentido de que podran resurgir para dominar

al organismo si no se vieran satisfechas. Pero una necesidad que se
satisface deja de ser una necesidad. El organismo queda dominado y su
conducta organizada tan slo por las necesidades insatisfechas. Si se
satisface el hambre, pierde im portancia en la dinmica comn del indi-
viduo.
Esta afirmacin queda un tanto condicionada por una hiptesis
que analizaremos por completo ms adelante: que son justamente aque-
llos individuos en quienes siempre se ha satisfecho una cierta necesi-
dad, los mejor equipados para tolerar su privacin en el futuro y que,
adems, quienes han sido privados en el pasado reaccionarn de manera
distinta a las satisfacciones actuales que quienes nunca han conocido esa
privacin.
Lasnecesidades deseguridad
Si las necesidades fisiolgicas quedan relativamente bien satisfechas,

entonces surge un nuevo conjunto de necesidades a las que podremos
catalogar en forma aproximada como necesidades de seguridad. Todo
lo que se ha dicho de las necesidades fisiolgicas es igualmente cierto,
aunque en menor grado, en el caso de estos deseos. El organismo puede
estar igualmente dominado por ellos. Pueden servir como los organiza-
dores casi exclusivos de la conducta, poniendo a su servicio todas las
capacidades del organismo, el que entonces podremos describir con
bastante justeza como un mecanismo dedicado a la bsqueda de la
seguridad. Tambin podemos decir de los receptores, de los efectores,
del intelecto y de otras capacidades que son, bsicamente, instrumentos
entregados a la bsqueda de la seguridad. Y una vez ms, corno en el
hombre hambriento, vernos que la meta dominante es un poderoso
determinante no slo de su actual cosmovisin y su filosofa, sino tam-
bin de su filosofa del futuro. Prcticamente todo parece menos im-
portante que la seguridad (incluso, a veces, las necesidades fisiolgicas
que, despus de haber sido satisfechas, ahora se subestiman). Podra
decirse que un hombre en este estado, si es lo bastante extremo y crnico,
vive casi en exclusiva para la seguridad.
Aunque en este ensayo nos interesan ante todo las necesidades del
adulto, tal vez podamos acercarnos mejor a un entendimiento de sus
necesidades de seguridad mediante la observacin de lactantes y de
nios en quienes estas necesidades son mucho ms sencillas y obvias.

Una razn de la apariencia ms clara de la reaccin de amenaza o de
peligro en los nios pequeos es que no inhiben esa reaccin, mientras
que a los adultos de nuestra sociedad se les ha enseado a inhibirla a
toda costa. De este modo, aun cuando los adultos sientan amenazada su
seguridad no podremos verlo en la superficie. Los nios pequeos re-
accionarn de manera total y como si se sintieran en peligro si se les
asusta o se les deja caer sbitamente, se les atemoriza con ruidos fuertes,
con una luz deslumbrante o con algn otro estmulo sensorio poco
usual, como mediante una ruda manipulacin, falta de apoyo general
en los brazos de la madre o un apoyo inadecuado."
En los infantes tambin podemos ver una reaccin mucho ms directa
a varios tipos de enfermedades corporales. A veces, estas enfermedades
parecen amenazas inmediatas perse, y al parecer hacen que el nio se
sienta inseguro. Por ejemplo, el vmito, el clico u otros dolores agudos
parecen hacer que el nio contemple todo el mundo de manera distinta.
En semejante momento de dolor puede plantearse que, para el nio, la
apariencia de todo el mundo cambia sbitamente de lo soleado a lo
tenebroso, por decirlo as, y se vuelve un lugar en que puede ocurrir
cualquier cosa, en que lo antes estable de pronto se torna inestable. De
ese modo, el nio que a causa de mala alimentacin cae enfermo puede
desarrollar durante un da o dos temor, pesadillas y una necesidad de
proteccin y tranquilidad que nunca se le haban notado antes de su
enfermedad.
Otro indicador de la necesidad de seguridad del nio es su preferen-
cia por algn tipo de ininterrumpida rutina o ritmo. Parece desear un
mundo predecible y ordenado. Por ejemplo, la injusticia, la parcialidad o
la incongruencia en la conducta de los padres parecen hacer que el nio se
sienta angustiado e inseguro. Esta actitud acaso no se deba tanto a la injus-
ticia perse o a algn dolor en particular sino, antes bien, a que este trato
amenaza con hacer que el mundo parezca indigno de confianza, inseguro
o impredecible. Los nios pequeos parecen crecer mejor con un sistema
que tiene al menos un cierto lineamiento de rigidez, en que hay algn
9 Al crecer el nio, el simple conocimiento y la familiaridad, as como un mejor

desarrollo motor, hacen que estos peligros" parezcan cada vez menos temibles y ms
11
controlables. Puede decirse que a lo largo de la vida una de las principales funciones de
la educacin es esta neutralizacin de aparentes peligros por medio del conocimiento,
por ejemplo: No tengo miedo al rayo, porque s algo respecto a l.
tipo de programa, alguna clase de rutina, algo con lo que se pueda contar
no slo en el presente, sino tambin lejos en el futuro. Tal vez podramos
expresar esto ms precisamente diciendo que el nio necesita un mundo
organizado y no uno desorganizado o mal estructurado.
El papel central de los padres y la organizacin de la familia normal
son indiscutibles. Las rias, las agresiones fsicas, la separacin, el divor-
cio o lamuerte en la familia pueden ser particularmente aterradores.
Tambin los estallidos de ira de los padres o las amenazas de castigo
dirigidas al nio, como insultarlo, hablarle con rudeza, sacudirlo, tratar-
lo brutalmente o el castigo fsico a veces producen un pnico y un terror
tan totales en el nio, que debemos suponer que en ello hay ms que el
simple dolor fsico. Aunque es cierto que en algunos nios este terror
tambin puede representar el temor de perder el amor de sus padres,
asimismo puede surgir en nios totalmente rechazados, que parecen
aferrarse a sus padres ms por simple deseo de seguridad y proteccin
que por una esperanza de amor.
Someter al nio comn a estmulos o situaciones nuevas, poco familia-
res, extraas y desconcertantes, con frecuencia causa la reaccin de pe-
ligro o terror, como por ejemplo perderse o aun separarse de sus padres
durante breve tiempo, encontrarse ante rostros nuevos, situaciones o
tareas nuevas, la vista de objetos extraos, desconocidos o incontrolables,
enfermedad o muerte. Sobre todo en esos momentos, el hecho de que el
nio se aferre frenticamente a sus padres es prueba elocuente de su
papel como protectores (adems de ser quienes le dan alimento y amor).
A partir de estas observaciones y de otras similares podemos genera-
lizar diciendo que el nio comn en nuestra sociedad prefiere en general
un mundo seguro, ordenado, predecible y organizado con el que pueda
contar, en el cual no ocurran cosas inesperadas, incontrolables y peligro-
sas y en el que, en todo caso, tiene padres todopoderosos que lo prote-
gern y le darn refugio contra todo peligro.
El hecho de que estas reacciones puedan observarse tan fcilmente en
los nios es, en cierto modo, prueba de que los nios de nuestra sociedad
se sienten demasiado inseguros (o, en una palabra, que han sido mal-
criados). Los nios criados en una familia amorosa, que nunca los ame-
naza, ordinariamente no reaccionan como lo he descrito antes.'? En tales
10 M. Shirley, "Chldren's adjustments to a strange situation", en J. Abnorm. (Soc.)
Psychol. 37, 1942, pp. 201-217.
UNA TEORA DE LA MOTIVAON HUMANA 257
nios, las reacciones al peligro suelen surgir por lo comn ante objetos
o situaciones que tambin los adultos consideraran peligrosos.P
En nuestra cultura, el adulto saludable, normal y afortunado ha lo-
grado satisfacer en gran medida sus necesidades de seguridad. La so-
ciedad "buena", pacfica, donde todo transcurre normalmente, suele
hacer que sus miembros se sientan bastante seguros ante animales fero-
ces, temperaturas extremas, delincuentes, asaltos y asesinatos, tirana,
etc. Por tanto, en sentido muy real, ya no tiene necesidades de seguridad
como motivadores activos; as como un hombre saciado ya no siente
hambre, un hombre seguro ya no se siente en peligro. Si deseamos ver
estas necesidades directa y claramente, debemos observar individuos
neurticos o casi neurticos, as como a los parias econmicos y sociales.
Entre estos dos extremos, slo podemos percibir las expresiones de
necesidades de seguridad en fenmenos como, por ejemplo, la preferen-
cia comn por un empleo que ofrezca estabilidad y proteccin, el deseo
de contar con una cuenta de ahorros y seguros de varios tipos (mdico,
dental, de desempleo, de incapacidad o de vejez).
Otros aspectos generales de la bsqueda de seguridad y estabilidad
en el mundo pueden verse en la muy comn preferencia por las cosas
familiares ms que por las exticas, o por lo conocido por encima de lo
desconocido. La tendencia a profesar alguna religin o filosofa del
mundo que organice el universo y los hombres en una especie de con-
junto satisfactoriamente coherente y significativo, tambin es t motiva-
da en parte por la bsqueda de seguridad. Tambin aqu podemos enu-
merar a la ciencia y la filosofa en general como motivadas en parte por
las necesidades'de seguridad (ms adelante veremos que tambin hay
otras motivaciones de la labor cientfica, filosfica o religiosa).
De otro modo, las necesidades de seguridad aparecen como movili-
zador activo y dominante de los recursos del organismo tan slo en casos
de urgencia como guerra, enfermedad, catstrofes naturales, oleadas de
11 Una 11 serie de pruebas" para la seguridad podra consistir en colocar al nio ante
un pequeo coheteque explotara o presentarle un rostro con bigote, hacer que la madre
saliera de la habitacin. colocarlo en 10alto de una escalera o junto a una jeringa hipo-
drmica, h-.~ que un ratn se le acerque, etc. Desde luego, no puedo recomendar
seriamenteel uso deliberado de tales11 pruebas", pues muy bien podrfancausar dao al
nio. Pero estas situacionesYotras similares ocurren por docenas en la vida cotidiana y
se las puede observar. No hay razn para que estos estmulos no se empleen. por
ejemplo, con chimpancs jvenes.
crmenes, desorganizacin social, neurosis, lesiones cerebrales o situa-

ciones crnicamente malas.
En nuestra sociedad, algunos adultos neurticos son, en muchos as-
pectos, cornoel nio que se siente inseguro en su afn de seguridad,
aunque en los primeros adopta una apariencia un tanto especial. Reac-
cionan a menudo a peligros desconocidos y psicolgicos en un mundo
que les parece hostil, abrumador y amenazante. Tales individuos siem-
pre se comportan como si fuese inminente una gran catstrofe, es decir,
suelen responder como a una emergencia. Sus necesidades de seguridad
a menudo encuentran su expresin explcita en la bsqueda de un pro-
tector o de una persona ms fuerte de la que puedan depender o, tal vez,
de un Fhrer.
Puede ser til describir al individuo neurtico en forma ligeramente
distinta como una persona adulta que ha conservado sus actitudes in-
fantiles hacia el mundo; de este modo, puede decirse que el adulto
neurtico se comporta"como si" siempre tuviese miedo de recibir nal-
gadas o la desaprobacin de su madre, ser abandonado por sus padres
o de que le quiten el alimento. Es como si sus actitudes pueriles de
reaccin de temor y amenaza ante un mundo peligroso se hubiesen
ocultado sin ser afectadas por los procesos de crecimiento y aprendizaje,
y hoy pudiesen ser despertadas por cualquier estmulo que hiciera que
un nio se sintiera en peligro y amenazado.P
La neurosis en que la bsqueda de seguridad adopta su forma ms
clara se encuentra en la neurosis obsesivo-eompulsiva. Los obsesivos-
compulsivos intentan frenticamente ordenar y estabilizar el mundo, de
modo que nunca surjan peligros incontrolables, inesperados o descono-
cidos.P Se protegen con toda clase de ceremonias, reglas y frmulas,
para estar preparados contra toda posible contingencia y de modo que
no puedan surgir nuevas eventualidades. Se asemejan mucho a los casos
de lesin cerebral descritos por Coldstein.w que logran mantener el
equilibrio evitando todo lo que les parezca extrao y poco familiar
12 No todas las personas neurticas se sienten inseguras. La neurosis puede tener, en

su centro, una sofocacin de las necesidades de afecto y estima en una persona que est
generalmente segura.
13 A. H. Maslow y B. Mittelmann, Principies of abnormal psychology, Nueva York,
Harper and Row, 1941.
14 Goldstein, op. cit.
y ordenando su restringido mundo er forma tan limpia, disciplinada y

ordenada que puedan esperar todo 10 que pueda ocurrir. Tratan de
disponer el mundo de modo que no pueda ocurrir nada inesperado
(peligros). Y si acaso, no por culpa suya, llega a suceder algo inesperado,
sufren una reaccin de pnico, como si el hecho inesperado constituyera
un peligro grave. Lo que podemos ver tan slo como una preferencia
relativa en la persona saludable, es decir, una preferencia por 10familiar,
se convierte en necesidad de vida o muerte en los casos anormales.
Necesidad deamor
Si estn bastante satisfechas las necesidades fisiolgicas y de seguridad,

entonces surgirn las necesidades de amor, afecto y pertenencia a un
grupo, y todo el ciclo ya descrito se repetir con este nuevo centro. Ahora
la persona sentir, como nunca, la ausencia de amigos, de una novia, de
una esposa o de tener hijos. Sentir hambre de tener relaciones afectuo-
sas con personas en general, a saber, de llegar a tener un lugar en su
grupo, y se esforzar intensamente por alcanzar este objetivo. Desear
conseguir ese lugar ms que nada en el mundo, y hasta podr olvidar
que en un tiempo, cuando tena hambre, haba desdeado el amor.
En nuestra sociedad, el descuido de estas necesidades es el ncleo que
ms a menudo se encuentra en casos de mala adaptacin y de una
psicopatologa ms grave. El amor y el afecto, as como su posible expre-
sin en la sexualidad, suelen ser considerados con ambivalencia, y sue-
len estar protegidos con muchas restricciones e inhibiciones. Prctica-
mente todos los tericos de la psicopatologa han considerado que el
descuido de la necesidad de amor es bsico en el cuadro de la mala
adaptacin. Por tanto, se han hecho muchos estudios clnicos de esta
necesidad, y tal vez sepamos ms acerca de ella que de ninguna otra,
salvo de las fisiolgicas."
Algo que debe subrayarse alUegar aqu es que amor no es sinnimo
de sexo. El sexo se puede estudiar como necesidad puramente fisiolgi-
ca. La conductasexual ordinaria est multideterminada, es decir, deter-
minada no slo por las necesidades sexuales sino tambin por otras,
15 Maslow y Mittelmann, 011. cit.
entre ellas, sobre todo por las necesidades de amor y de afecto. Tampoco
debemos pasar por alto el hecho de que la necesidad de amor incluye
dar y recibir amor .16
La necesidad deestima
En nuestra sociedad, todos (con unas cuantas excepciones patolgicas)

sienten la necesidad o el deseo de contar con un concepto de uno mismo
estable y firmemente basado, de autorrespeto, autoestima y de la estima
de los dems. Con autoestima firmemente basada queremos decir que
se fundamenta en una capacidad real; un logro y el respeto de los dems.
Estas necesidades se pueden clasificar en dos conjuntos subsidiarios.
Son, primero, el deseo de fuerza, de xito, de adecuacin, de confianza
frente al mundo y de independencia y Iibertad.'? En segundo lugar,
tenemos lo que podemos llamar el deseo de reputacin o prestigio (que
definimos como respeto o estima de otros), reconocimiento, atencin,
importancia o apreciacin." Estas necesidades han sido relativamente
subrayadas por Alfred Adler y sus seguidores, y relativamente descui-
dadas por Freud y los psicoanalistas. Sin embargo, hoy se est manifes-
tando una creciente apreciacin de su importancia central.
La satisfaccin de la necesidad de autoestima produce sentimientos
de confianza, dignidad, fuerza, capacidad y adecuacin de ser til y
necesario en este mundo. Pero el descuido de estas necesidades produce
sentimientos de inferioridad, debilidad e impotencia. A su vez, estos
16 Para ms detalles, vase A. H. Maslow, "The dynamics of psychological security-
insecurity", en Characier and Pers. 10, 1942, pp. 331-344, Y J. Plant, Personalityand the
cultural patiem, Nueva York, Commonwealth Fund, 1937, cap. 5.
17 No sabemos si este deseo particular es universal o no. La pregunta decisiva, de
especial importancia hoy, es: "Los hombres esclavizados y dominados, se sienten ine-
vitablemente insatisfechos y rebeldes?" Podemos suponer, sobre la base de datos clni-
cos conocidos por todos, que un hombre que ha conocido la verdadera libertad (que no
ha recibido una paga por abandonar la seguridad, sino que, en cambio, la edific sobre
la base de una adecuada seguridad), no permitir fcilmente que se le quite. Pero no
sabemos si esto puede decirse de la persona nacida en la esclavitud. Los hechos del
prximo decenio debern darnos una respuesta Vase un anlisis de este problema en
E. Frornm, Escnpefrom freedom, Nueva York, Farrar and Rinehart, 1941.
18 Tal vez el deseo de prestigio y respeto de los dems sea subsidiario del deseo de
autoestima o confianza en uno mismo. La observacin de los nios parece indicar que
es as, pero los datos clnicos no apoyan semejante conclusin.
sentimientos hacen surgir un desaliento bsico, o bien tendencias com-

pensatorias o neurticas. Si estudiamos neurosis traumticas graves,
lograremos apreciar la necesidad de una confianza propia bsica, y
comprender lo impotentes que las personas se sienten sin ella.'?
La necesidad deautorrealizacin
Aun si se satisfacen todas estas necesidades, a menudo (si no siempre)

podemos esperar que pronto se desarrolle un nuevo descontento e in-
quietud a menos que la persona est haciendo aquello para lo que ms
sirve. Un msico debe dedicarse a la msica, un pintor debe pintar, un
poeta debe escribir si no quiere acabar siendo infeliz. Lo que un hombre
pueda ser, debe serlo. A esta necesidad podemos llamarla de autorreali-
zacin.
Este trmino, acuado por Kurt Goldstein, se emplea en este ensayo
en forma mucho ms especfica y limitada. Se refiere al deseo de com-
pletarse, es decir, la tendencia a realizar lo que se era en potencia. Pode-
mos describir esta tendencia como el deseo de volverse ms y ms lo que
se es, de volverse todo lo que se es capaz de ser.
Desde luego, la forma especfica que tomarn estas necesidades vara
mucho de una persona a otra. En una puede adoptar la forma del deseo
de ser una madre ideal, en otra puede ser la de expresarse en el atletismo
yen otra ms puede expresarse en pintar cuadros o inventar. No es
necesariamente un impulso creador, aunque en quienes tengan capaci-
dad~s de creacin adoptar esta forma
La 'clara manifestacin de estas necesidades se basa en la anterior
satisfaccin de las necesidades fisiolgicas, de seguridad, de amor y
estimacin. A la gente que ha satisfecho estas necesidades la llamaremos
gente bsicamente satisfecha, y de ellas esperamos la creatividad ms
plena (y ms sana).2Dado que en nuestra sociedad las personas bsica-
19 A. Kardiner, The Traumatic Neuroses ofOur Time, Nueva York, Hoeber, 1941. Para
un anlisis ms extenso de la autoestima normal, as como para informes de varios
investigadores, vase A. H. Maslow, "Dominance, personality and social behavior in
women", en J. Soc. Psychol. 10, 1939, pp. 3-39.
20 No hay duda de que la conducta creadora, como pintar, tiene como cualquier otra
conducta en mltiples determinantes. Se la puede ver en las personas"innatamente
creadoras", estn satisfechaso no, felices o infelices, hambrientas o insaciadas. Tambin
mente satisfechas son la excepcin, no sabemos mucho acerca de la

autorrealizacin, ni experimental ni clnicamente. Y quedar all como
interesante problema por investigar [oo.].
es claro que la actividad creadora puede ser compensadora, de mejora o simplemente

econmica. Tengo la impresin (an no confirmada), de que es posible distinguir los
productos artsticos e intelectuales de personas bsicamente satisfechas mediante una
simple inspeccin En todo caso, tambin aquf debemos distinguir, de manera dinmica,
la.propajsonducta manifiesta de sus diversas motivaciones o propsitos.
XV. EL GOBIERNO ES DIFERENTE*
PAUL ApPLEBY
Es SUMAMENTE difcil identificar con claridad los factores que hacen dis-
tinto al gobierno de cualquier otra actividad de la sociedad. Sin embar-
go, esta diferencia es un hecho, y creo que es tan grande que la diferencia
entre el gobierno y todas las dems formas de accin social es mayor que
ninguna desemejanza que haya entre esas otras formas. Si no est dis-
puesto a reconocer este hecho, nadie podr empezar a analizar los asun-
tos pblicos con provecho o propsito serio.
ANUSIS DE LAS DIFERENCIAS
Algunas de las diferencias menos importantes en general s se reconocen

y aceptan. Por ejemplo, el pblico reconoce sin gran reflexin o duda
que un buenjurista no ser por necesidad un buen juez. Alcanza a verse
de manera vaga (salvo quienes han prestado atencin especial al asunto)
que la funcin de un juez, aunque tenga que ver con el derecho, earnuy
distinta de la funcin del abogado. Los abogados tratan situaciones
especficas, de acuerdo con los intereses de sus clientes, salvo para hacer
los ajustes necesarios a consideraciones jurdicas, ticas y de relaciones
pblicas. Tener una sociedad integrada en exclusiva por personas que
pensaran como abogados y clientes, por bien intencionados que fueran,
sera claramente imprctica, si no imposible. Tambin necesitamos per-
sonas que piensen y acten como jueces. Sin embargo, muchos de noso-
tros no reconocemos la necesidad de contar con personas que piensen y
acten como funcionarios de gobierno. Llevar a un excelente abogado a
presidir un tribunal no garantizara a la sociedad ni siquiera un juez
medianamente bueno, No menos patente debe ser que personas con
* Tomado de Big Democracy, 'de Paul H. Appleby, Copyright 1945, Yrenovado en
1973 porPaul H. App1eby. sereproduce con autorizacin de Alfred A. I<nopf,Inc.
263
264 DEL "NEW DEALn A MEDIAIXJS DEL SIGLO
magnficos antecedentes en la empresa privada no necesariamente se-

rn competentes funcionarios de gobierno.
En ambos casos, en particular en los niveles inferiores, se hace una
cierta correccin automtica por medio de la autoseleccin que limita el
nmero de errores crasos en los nombramientos. Muchos abogados no
se sienten atrados al tribunal. Este desinters suele reflejar alguna con-
dicin que les falta. Si se les ofreciera la oportunidad de ser nombrados
miembros de un alto tribunal, tal vez el pensar en el honor y el prestigio
tendera a superar otras consideraciones. Pero, en general, los gustos e
intereses individuales aportan pruebas materiales de su preparacin y
desempean un papel positivo en el proceso de seleccin. Y as tambin
ocurre en el proceso de seleccin de personal para el gobierno. En perio-
dos ordinarios, muchas personas sienten poca inclinacin por ingresar
en el gobierno, mientras que otras se sienten poderosamente atradas
hacia l. Estas inclinaciones y renuencias son factores importantes y a
veces decisivos para determinar el resultado general. En cambio, en
pocas extraordinarias entran en juego nuevos factores como el patrio-
tismo, la sed de aventura u otras consideraciones, haciendo que un
nmero proporcionalmente mayor de personas aspire a ocupar cargos
en el servicio pblico. Por razn de temperamento, visin y experiencia,
muchas de ellas quedarn en definitiva descalificadas para el trabajo
gubernamental. Otras sern aprobadas slo como consejeros. En el go-
bierno se convierten en tcnicos: expertos en empresas no gubernamen-
tales especficas. En trminos generales, los que normal y constantemen-
te no sienten un gran inters por el gobierno no sern buenos prospectos.
En general, cuanto ms hayan triunfado en campos no gubernamenta-
les, ms habrn desarrollado intereses y hbitos de pensamiento que los
harn inapropiados para el gobierno. Desde luego, las distinciones ms
delicadas y difciles se relacionan con los cargos ms elevados. Ah,
desde luego, nunca podran bastar el patriotismo, la laboriosidad y la
inteligencia, as como tampoco se les podra aceptar como normas ade-
cuadas para seleccionar candidatos al tribunal entre las filas de los abo-
gados o generales para el ejrcito entre las filas de los civiles.
Se reconoce que en el gobierno hay muchos puestos en que ciertas
personas pueden trabajar tan bien como lo haran fuera de l. Esto puede
decirse sobre todo de los cargos inferiores, como fregonas de pisos,
ascensoristas, mensajeros, empleados y mecangrafas. Sin embargo,
aun con respecto a stos existen incontables ejemplqs en que el emplea-
EL GOBIERNO ES DIFERENTE 265
do trabaja para el gobierno porque definitivamente prefiere el em-
pleo pblico y en que esa preferencia ha servido al inters pblico. El
pblico se sentira agradecido y conmovido si lo SlJ piera. Y algn da as
ser, pues tarde o temprano el inters propio, junto con un sentido de
justicia, har que el pblico se preocupe mucho ms de lo que hoy se
preocupa por las actitudes desdeosas hacia los empleados y burcratas
que ocupan puestos humildes en el gobierno.
Sin embargo, el gobierno no es distinto simplemente con respecto al
personal. El temperamento y la actitud de un juez no constituyen una
base slida para comprender el carcter y el funcionamiento de nuestro
sistema judicial. Los tribunales no slo son grupos de jueces. Tampoco
son, sencillamente, una sucesin de procedimientos judiciales. Se nece-
sita todo esto y algo ms para constituir un sistema judicial. De ah la
importancia de las actitudes populares con respecto a lo que se espera
de un juez. Todas estas cosas, expresadas en buenos jueces individual-
mente seleccionados, son esenciales para contar con una judicatura efi-
ciente. Y as ocurre en el gobierno en general. Tambin es un sistema, y
no se podr comprender el sistema salvo en funcin de los propios
empleados pblicos, de su propio concepto de sus puestos y de las
actitudes del pblico acerca de lo que se requiere de nuestros servidores
civiles. Unidos estos elementos son lo que hace del gobierno un sistema
pues, en combinacin, abarcan lo que llamamos burocracia.
Lo que se necesita para ser juez difiere de lo que se necesita para
ocupar otros puestos gubernamentales, porque sus funciones difieren.
No obstante, incluso esas capacidades pueden emplearse para ilustrar
una distincin fundamental entre las tareas gubernamentales y las no
gubernamentales. En el habla comn, solemos referirnos al "tempera-
mento jurdico". Tambin podramos referirnos al temperamento gu-
bernamental, pero el temperamento me parece menos satisfactorio, co-
mo comn denominador, que la actitud. Por tanto, hablar de la "actitud
gubernamental".
LAIMPORTANOA DE lASAC1TfUDES
A mi parecer, nadie puede servir al pblico como deben servirlo los

funcionarios. del gobierno, a menos que tenga una actitud de inters
pblico, con ciertas caractersticas especiales. La laborde llevar adelante
un gobierno incluye accin. Por muchos estudios que tambin se hayan
requerido, el gobierno, en ltimo anlisis, es accin, accin organizada.

Quienes ocupen los altos puestos deben tener el sentido de la accin.
Deben tener el sentido de la necesidad de tomar decisiones para que se
hagan las cosas. Deben ser capaces de organizar los recursos, sean de
personal, material o informacin, de modo que la consideracin de los
objetivos se convierta en realizaciones.
Lo que hemos dicho con referencia a la accin es bien conocido en el
campo de los negocios, no menos que en el gobierno. Podramos decir
que he hecho el retrato del ejecutivo, en particular delejecutivo de gran
empresa. Pero lo que hasta aqu he dicho por s mismo no es ms ade-
cuado para hacer a un administrador del gobierno que el conocimiento
de la ley baste para capacitar a un juez. Aun con patriotismo y celo, el
ejecutivo de empresa ms capaz del pas podra resultar un lamentable
fracaso en el gobierno. De hecho, en realidad muchas de tales personas
fallan en el gobierno. Sin embargo, la prensa suele tratarlos con benevo-
lencia especial, y su prestigio suele ser tan grande que el pblico raras
veces se entera de su fracaso. De manera extraa, fueron llamados al
gobierno por razones ms polticas que lo opuesto, como comnmente
se supone. Con frecuencia se les nombra para ocupar cargos oficiales
como medio de obtener un apoyo adicional a la accin del gobierno.
O bien se les busca por su prestigio, el cual, puesto que el gobierno tiene
la tarea de mantener y de desarrollar la unidad poltica, siempre es un
factor digno de consideracin.
Este sentido para la accin y esta capacidad de organizar recursos
para la accin, desde luego, se asemejan a los correspondientes talentos
que son esenciales en los ejecutivos no gubernamentales. Hay ejecutivos
de empresas que pueden servir bien al gobierno, y a la inversa. Pero as
como hay buenos ejecutivos de empresas que no pueden desempearse
bien en el gobierno, tambin es cierto que algunos ejecutivos guberna-
mentales, capaces de administrar con distincin los asuntos pblicos,
probablemente fracasaran si fuesen transferidos a la empresa privada.
Resulta instructivo observar que importantes hombres de negocios
que han heredado enormes intereses empresariales parecen, en general,
ms aptos para el servicio del gobierno que los miembros de la variedad
del "hombre hecho por s mismo". Esto quiz-se deba al desarrollo de
una actitud especial de. responsabilidad pblica, inculcada por unos
padres que fueron especialmente concienzudos o se preocuparon por 1<;>
que esa riqueza heredada podra hacer a sus hijos. Tambin puede.de-
rivarse de algn estmulo especial al autocuestionamiento y a la refle-

xin impuesta por su situacin privilegiada, entre jvenes especialmen-
te responsables. O acaso sea resultado de que pudieron o se vieron
obligados a enfrentarse a sus asuntos en trminos ~s generales, es decir,
concentrndose menos en el objetivo ordinario de administrar las cosas,
y pensando siempre en las utilidades y rendimientos del mes.
Muchos hombres de empresa, sobre todo de la clase del que se hizo
fI
a s mismo" tienen la desventaja, para el servicio del gobierno, de ser

como primas donnas, con fuertes personalidades muy poco adaptables a
situaciones distintas de las que han llegado a dominar. Esto tambin
puede decirse, desde luego, de algunos tipos de polticos dinmicos, que
son excelentes como portavoces, pero incapaces de funcionar como ad-
ministradores. Al parecer es posible decir, tanto de los hombres de em-
presa como de los polticos, que la difusin de su actividad -su parti-
cipacin en ms de un campo, de preferencia en mucho ms de uno-
tiene que ver con su capacidad de administrar organizaciones guberna-
mentales. Los polticos tienen que tomar inevitablemente ms conside-
raciones; sus estmulos suelen ser ms vastos. AS, cualquiera que tenga
inclinaciones polticas con experiencia organizativa y ejecutiva ser un
magnfico prospecto para triunfar como funcionario pblico, por la ra-
zn de que, casi inexorablemente, se habrn desarrollado en l cierta
amplitud de visin y una actitud hacia el inters pblico.
CMO VEN LAS EMPRESAS ALGOBIERNO
Tal vez sea infortunado, pero no obstante es un hecho que a causa de

factores que estn ms all de su dominio, ninguna industria puede
realizar sus propias aspiraciones sociales. Tambin es cierto que ningu-
na industria puede considerar el inters pblico igual que el inters
industrial. sa no puede ser su funcin; debe tener una diferente, ms
estrecha. Los gobiernos existen precisamente por la razn de que existe
la necesidad de tener en la sociedad personas especiales, encargadas de la
funcin de promover y proteger el inters pblico.
En las personas suele desarrollarse un sentido de responsabilidad
respecto de las funciones de las que oficialmente estn a su cargo. Las
personas ordinarias que ingresan en el gobierno tienden a desarrollar
cierto grado especial de responsabilidad pblica. Sin embargo, como
todos sabemos, hay grandes diferencias a este respecto. La larga concen-

tracin en otras funciones hace que muchas personas no sean aptas para
el servicio del gobierno. Yo he visto en el gobierno a veintenas de hom-
bres de negocios que no pudieron advertir las diferencias que hay entre
el gobierno y las empresas. Sin ser venales, algunos crean que sus pues-
tos en el gobierno slo eran un privilegio especial, como por ejemplo ser
primo de un agente de compras. Otros ms tenan la idea fija de que la
mejor manera de promover el bienestar pblico sera ayudar a las em-
presas privadas y, en consecuencia, suponan que hacer favores a tales
empresas era su muy sencillo deber gubernamental.
Sin embargo, la empresa misma no opina as en su actitud general
hacia el gobierno. En todas las cosas, aparte de lasque se hacen en
provecho propio, una empresa espera que el gobierno se deje guiar por
el punto de vista del inters pblico. La brevedad de las noticias cable-
grafiadas a veces pone esas cosas ms en claro que los informes ms
extensos de noticias en la misma ciudad. Consideremos, por ejemplo,
este despacho del nmero de Pars del New York Herald-Tribune para el
aade 1934:
Inversionistas y banqueros apoyan la poltica de Roosevelt
White Sulphur Springs, W. Va., 31 de octubre: La Convencin de la Asocia-

cin de Banqueros Inversionistas, reunida aqu, ofreci hoy todo su apoyo
al presidente Roosevelt en su programa de recuperacin.
Se aprob una resolucin que declara que los miembros de la asociacin
estaran tras el presidente en todas las medidas nodestinadas a inuadirsuspropios
intereses. Los banqueros ofrecieron a Roosevelt su totalapoyo, en particular en
todos sus esfuerzos hechos en sufaoor.
Las cursivas son mas.

Dado que la mayor parte de las acciones gubernamentales afectan a
otros ms de lo que nos afectan en lo particular, todos deseamos que la
accin gubernamental sea lo que necesita ser con respecto a otros mien-
tras, desde luego, sea considerada con nosotros. El funcionario autnti-
camente gubernamental en una democracia llega a apreciar esto con el
paso del tiempo. Bajo el efecto de las demandas y lamentaciones popu-
lares, llega a comprender que debe tratar de actuar de manera guberna-
mental, es decir, por medio de una accin que sea todo lo justa posible,
y tan uniforme como sea posible; que se pueda emprender y explicar

pblicamente.
EL CARCTER ESENCIAL DEL GOBIERNO
En trminos generales, la funcin y la actitud gubernamentales tienen

al menos tres aspectos complementarios que sirven para diferenciar al
gobierno de todas las dems instituciones y actividades: gran alcance,
impacto y consideracin; responsabilidad pblica; carcter poltico.
Ninguna institucin no gubernamental tiene la amplitud del gobierno.
Nada de lo que hace el gobierno nacional en Nueva Inglaterra puede
separarse de lo que hace en Nuevo Mxico. Otras empresas pueden
pasar por alto los factores que estn remotamente relacionados con sus
propsitos principales, pero no as el gobierno de los Estados Unidos; se
lo apoya, tolera o desecha sobre la base de un equilibrio que incluye la
suma total de todo lo que hay en la nacin. Ninguna otra institucin tiene
tanta responsabilidad pblica. Ninguna accin emprendida o conside-
rada por el gobierno de una democracia est inmune al debate, escruti-
nio o investigacin pblicos. Ninguna otra empresa tiene igual atractivo
o preocupacin para todos, depende tanto de todos o trata tan vitalmen-
te esos intangibles psicolgicos que reflejan las necesidades econmicas
y las aspiraciones sociales populares. Se reconoce que otras instituciones
no estn libres de poltica, pero el gobierno es poltica.
La administracin del gobierno difiere de toda otra labor administra-
tiva (en un grado que ni remotamente se comprende desde fuera) en
virtud de su carcter pblico, por el modo en que est sujeta al escrutinio
pblico y a la indignacin pblica.. Un administrador que ingrese en el
gobierno lo nota al punto y no dejar en adelante de notar el inters de
la prensa y del pblico en cada detalle de su vida, su personalidad y su
conducta. Este inters entra a menudo en detalles de acciones adminis-
trativas que en la empresa privada nunca preocuparan a nadie ms que
dentro de la organizacin. Cada empleado que se contrata, cada emplea-
do que es degradado, transferido o destituido, toda calificacin de efi-
ciencia, toda asignacin de responsabilidad, todo cambio de la estruc-
tura administrativa, toda conversaci6n y toda carta deben pensarse co-
mo causas de posible agitacin, investigacin o juicio pblicos. Hay que
considerarlo todo pensando en lo que cualquier empleado en cualquier
parte hara, pues cada empleado puede estar formando un archivo de
cosas que podran causar embarazo pblico. Cada empleado que pueda
ser despedido es un enemigo potencialmente poderoso, pues puede
llegar a la prensa y al Congreso con cualesquiera acusaciones que la
perspectiva de su puesto pudiera darle. Los cargos de mal desempeo
por parte de un funcionario de gobierno siempre son noticia, sin que
importe quin hace la acusacin, pues se ve a cualquier antiguo emplea-
do como fuente de informacin autorizada e interna.
En la empresa privada, el mismo empleado quedara desacreditado
por el hecho mismo de ser destituido. Los empleados del gobierno son
mucho menos que los empleados no gubernamentales, pero los casos
de trabajadores del gobierno destituidos que llegan a los peridicos con
denuncias contra sus antiguos jefes deben ser al menos mil veces ms
frecuentes. El empleado destituido siempre se siente ofendido. Pero
mientras que uno destituido de un cargo privado le interesa poco a la
prensa, en cambio la destitucin de un empleado de un cargo pblico se
considera como cuestin pblica.
Esto no es decir que yo preferira que no fuera as. Simplemente estoy
llamando la atencin hacia esto que, como hecho, diferencia mucho al
gobierno de la empresa privada. Pero el pblico har bien, al juzgar tales
informes, en considerarlos en perspectiva, con situaciones similares no
ventiladas en campos no gubernamentales.
Por estas circunstancias, cada ejecutivo gubernamental vive y acta
y se encuentra en presencia de "dinamita pblica". Cada una de sus
acciones est influida por esta condicin, sea antes o despus de una
explosin.
En el gobierno se gastan cada ao millones de dlares por esta situa-
cin, millones que no se habran gastado en las organizaciones privadas.
En sentido estrecho, por tanto, el gobierno tiende a ser menos eficiente
a causa de su naturaleza pblica. Pero, dado que el gobierno acta ms
en inters pblico por tal atencin y escrutinio especiales, su efecto neto
consiste en hacerlo ms eficiente en relacin con su propsito central.
Como ejemplo del modo en que los empleados resentidos causan
gastos de millones de dlares por ao, permtaseme citar el caso de un
hombre a quien nunca he visto, pero cuyas actividades tuve ocasin de
seguir durante todo un decenio. En todo este periodo (y tambin en los
10 aos anteriores), realiz una continua serie de campaas contra me-
dia docena de los mejores ejecutivos del gobierno. Hablaba, en persona
y continuamente, con los escritores de las columnas de chismes. Escriba
al director de la Oficina del Presupuesto, a otros funcionarios y adrni-

nistrativos y a miembros del Congreso. Hizo cientos de acusaciones de
mala conducta, ninguna de ellas justificada. Sin embargo, cada una tena
que ser minuciosamente investigada y haba que hacer informes. Sus
superiores no queran despedirlo por comunicarse con miembros del
Congreso, porque hacerlo quiz habra convencido a los congresistas
hostiles de la verdad de sus acusaciones. Cost al gobierno cientos de
veces ms que su salario, y se qued en su puesto hasta llegar a la edad
del retiro.
El carcter pblico de la empresa gubernamental establece, as, una
gran diferencia en la disciplina organizativa Los empleados del gobier-
no a menudo hablan de su trabajo con otros en una forma que hara que
fuesen despedidos de inmediato si estuviesen en la nmina de una em-
presa privada. La prensa y el pblico esperan y fomentan ese tipo de
habladuras. Los ejecutivos de negocios que ingresan en el gobierno sin
estar preparados para esa situacin a menudo encuentran muy difcil
adaptarse a ella. Sin embargo, cierta adaptacin constituye una necesi-
dad absoluta.
En trminos generales, cuanto mayor sea una empresa, ms compleja
ser. Alguien de fuera podra fcilmente desorientarse en cualquiera de
sus campos de operacin: materias primas, ventas, produccin, relacio-
nes laborales, finanzas y administracin. No obstante, en relacin con el
gobierno de los Estados Unidos hasta la empresa ms grande parecera
pequea y sencilla. Y cuanto ms grandes empresas tengamos, ms
complejo se volver el gobierno. ste, al tratar de una manera u otra con
casi todo, exige a sus funcionarios superiores una competencia especial
para llevar las relaciones entre todas las variadsimas y poderosas fuer-
zas, actividades y elementos del pas. En la cumbre, la tarea consiste en
administrar las relaciones entre las complejas partes de toda la nacin,
en dar forma y liderazgo a la vida de todo el pueblo. A ese nivel, se trata
de un arte: el arte de la poltica. Slo un poltico puede ser presidente. El
presidente debe saber de economa, pero no debe actuar como econo-
mista; necesita saber de jurisprudencia, pero no deber actuar como
abogado; debe saber de empresas, pero su funcin no ser la de un
hombre de empresa; necesita conocimientos sociales, pero no debe ac-
tuar como socilogo; necesita saber de investigaciones, pero no deber
actuar como cientfico; necesita saber de agricultura, trabajo y finanzas,
pero no debe actuar como agricultor, trabajador o banquero. Deber
saber de todo esto en trminos generales para comprender de poltica; su

xito o fracaso como presidente depender de cmo acte como poltico.
En su mejor aspecto, la poltica es el arte de gobernar.
El arte del estadista -el gobierno- es distinto de todas las dems
profesiones porque es ms vasto que ningn otro en el campo de la
accin. Un pensamiento y una emocin puramente especulativos pue-
den cubrir una vasta gama, pero aun de esto se puede dudar pues el
gobierno tambin debe preocuparse por los excesos intelectuales yerno-
cionales. El gobierno es distinto porque debe tener en cuenta todos los
deseos, necesidades, acciones, pensamientos y sentimientos de 140 mi-
llones de personas. El gobierno es distinto, porque gobierno es poltica.
XVI. LOS PROVERBIOS
DE LA ADMINISTRACIN*
HERBERT A. SIMON
UN HECHO acerca de los proverbios, que facilita el citarlos, es que casi

siempre aparecen en parejas mutuamente contradictorias. "Mira antes
de saltar!", pero, "Elque duda, est perdido".
Esto es, a la vez, una ventaja y un grave defecto, lo que depende del
uso que queramos dar a los proverbios en cuestin. Si se trata de racio-
nalizar algo que ya ha ocurrido o de justificar una accin ya decidida,
los proverbios son ideales. Como.a nadie le cuesta trabajo encontrar uno
que pruebe su argumento -o el punto precisamente contradictorio,
para el caso- resultan de gran ayuda para la persuasin, el debate
poltico y todas las formas de retrica.
Pero cuando alguien trata de emplear proverbios como base de una
teora cientfica, las cosas se complican. No es que las proposiciones
, expresadas por los proverbios sean insuficientes; antes bien, lo malo es
que prueban demasiado. Una teora cientfica debe decir lo que es cierto,
pero tambin lo que es falso. Si Newton hubiese anunciado al mundo
que las partculas de materia ejercen atraccin o repulsin mutuas, no
habra aadido mucho a nuestro conocimiento cientfico. Su aportacin
consisti en mostrar que se ejerca atraccin, y en anunciar la ley precisa
que le gobierna.
La mayor parte de las proposiciones que integran el cuerpo de la
actual teora administrativa comparten, por desgracia, este defecto de
los proverbios. Casi para cada principio podemos encontrar uno contra-
dictorio, no menosplausible y aceptable. Y aunque los dos principios de
la pareja conduzcan a recomendaciones de organizacin exactamente
* Se reproduce con autorizaci6n de Pllblic Administration Review e> 1946 por la Ame-
ricanSociety for Pubc Administration (ASPA), 1120G. Street NW, 5uite 500, Washington,
D. e, 20005.Todos los derechos reservados.
273
opuestas, no encontraremos nada que nos indique cul es el que debe-

mos aplicar.'
El propsito de este ensayo es fundamentar la vasta crtica de la teora
administrativa y hacer algunas sugerencias -tal vez menos concretas
de lo que debieran ser- sobre cmo resolver el dilema hoy existente.
ALGUNOS PRINOPIOS ADMINISTRATIVOSACEPTA~
Entre los principios ms comunes que aparecen en la bibliografa sobre

la administracin encontramos stos:
i) La eficiencia administrativa aumenta por una especializacin de la
tarea entre el grupo.
ii) La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros
del grupo en una determinada jerarqua de autoridad.
iii) La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del
control, en cualquier punto de la jerarqua, a un nmero pequeo.
iv) La eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajado-
res, con propsitos de control, segn a) propsito, b) proceso, c) clientela,
d) lugar. (En realidad, sta es una elaboracin del primer principio, pero
merece ser analizada por separado.)
Dado que esos principios parecen relativamente sencillos y claros,
dirase que su aplicacin a problemas concretos de la organizacin ad-
ministrativa sera concreta, y que su validez podra someterse con faci-
lidad a la prueba emprica. Sin embargo, no parece ser el caso. Para
mostrar por qu no, habr que considerar, uno por uno, los cuatro prin-
cipios que acabamos de enumerar.
Especializacin
Se supone que la eficiencia administrativa aumentar, si aumenta la

especializacin. Pero, quiere decir que cualquier aumento de la especia-
lizacin aumentar la eficiencia? De ser as, cul de las opciones si-
guientes es la aplicacin correcta del principio en un caso particular?
1 Para que no se crea que esta deficiencia es peculiar de la ciencia -o del" U'te"- de
la administracin, se deber sealar que casi todas las teoras psicolgicas &eudianas,
as como algunas teoras sociolgicas comparten la misma dificultad.
LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISTRAON 275
i) Se debe poner en vigor un plan de atencin mdica, por el cual se
asignarn enfermeras a cada distrito que se encargarn de la atencin
mdica dentro de ese distrito, incluyendo exmenes en escuelas, visitas
domiciliarias a nios en edad escolar y atencin a la tuberculosis.
ii) Se debe poner en vigor un plan mdico funcional, por el cual se
asignarn diferentes enfermeras a los exmenes en escuelas, visitas do-
miciliarias a escolares y atencin a la tuberculosis. El actual mtodo de
atencin generalizada por distritos impide el desarrollo de capacidades
especializadas en los tres programas, sumamente diversos.
Ambas disposiciones administrativas satisfacen el requisito de espe-
cializacin: la primera aporta una especializacin por lugar; la segunda,
la especializacin por funciones. El principio de especializacin no ayu-
da en absoluto al elegir entre ambas opciones.
Parece ser que la sencillez del principio de especializacin es engao-
sa, una sencillez que oculta ciertas ambigedades fundamentales, pues
la 11 especializacin" no es condicin de administracin eficiente; es ca-
racterstica inevitable de todo esfuerzo de grupo, por muy eficiente o
ineficiente que ese esfuerzo sea. La especializacin significa, sencilla-
mente, que diferentes personas estn haciendo distintas cosas, y puesto
que es fsicamente imposible que dos personas estn haciendo la misma
cosa en el mismo lugar y al mismo tiempo, dos personas siempre estn
haciendo diferentes cosas.
Por tanto, el verdadero problema de la administracin no consiste en
11 especializar", sino en especializarse de esa manera en particular y se-
gn lineamientos particulares que conduzcan a la eficiencia administra-

tiva. Pero, al refrasear as este "principio" de administracin, se ha reve-
lado con claridad su ambigedad fundamental: "La eficiencia adminis-
trativa aumenta por una especializacin de la tarea entre el grupo, en la
direccin que conduzca a una mayor eficiencia". Despus de examinar
otros dos principios de la administracin, seguiremos analizando la
opcin entre bases de especializacin que compiten entre s.
La unidad de mando
Se supone que la eficiencia administrativa aumenta si se coloca a los

miembros de la organizaci(>fl en una determinada jerarqua deautori-
dad, con objeto de mantener la "unidad de mando". .
276 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DELSIGLO
El anlisis de este 11 principio" exige un claro entendimiento de lo que

significa el trmino autoridad. Puede decirse que un subordinado acepta
una autoridad cada vez que permite que se gue su conducta por una
decisin tomada por otro, aparte de su propio juicio y de los mritos de
esa decisin.
En un sentido, el principio de unidad de mando, como el principio de
especializacin, no se puede violar, pues es fsicamente imposible que
un hombre obedezca dos rdenes contradictorias: eso es lo que signifi-
can 11 rdenes contradictorias". Puede suponerse que si la unidad de
mando es un principio de administracin, debe afirmar algo ms que
esta imposibilidad fsica. Tal vez afirme esto: que es indeseable colocar
a un miembro de una organizacin en un puesto en que reciba rdenes
de ms de un superior. Este es evidentemente el significado que Gulick
atribuye al principio cuando dice:
No se debe perder de vista la importancia de este principio en el proceso de

co-ordinacin y de organizacin. Alformar una estructura de co-ordinacin,
a menudo resulta tentador colocara ms de tin jefesobre el hombre que est
haciendo el trabajo y que tiene ms de una relacin, Hasta un filsofo de la
administracin tan grande como Taylor cay en este error al asignar sobres-
tantes separados para enfrentarse a la maquinaria, el material, la rapidez,
etc.,cada uno con autoridad para dar rdenes directas al obrero individual.
La rgida adhesin al principio de unidad de mando puede tener sus absur-
dos; sin embargo, stos no son importantes en comparacin con la segura
confusin, ineficiencia e irresponsabilidad que surgen de la violacin del
principio. 2
Ciertamente el principio de la unidad de mando, interpretado as, no

se puede criticar por falta de claridad o por alguna ambigedad. La
anterior definicin de autoridad debe ofrecernos una clara prueba para
saber si se est observando dicho principio en una situacin concreta.
La autntica falla de este principio es que resulta incompatible con el
principio de especializacin. Uno de los usos ms importantes que se
dan a la autoridad en una organizacin consiste en crear una especiali-
zacin en la tarea de tomar decisiones, de modo que cada decisin se
toma en un punto de la organizacin donde se pueda tomar ms exper-
2 LutherGulick,"NotesontheTheoryofOrganization",enLutherGulickyL. Urwick
(comps.), Papers on fhe Science of Adminisfrafion, Institute ofPublic Administration, Co-
lumbia University, 1937,p. 9.
LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISlRAON 277
tamente. Como resultado, el uso de la autoridad permite que las deci-

siones sean tomada por mejores expertos de lo que sera posible si cada
empleado tuviese que tomar por s solo todas las decisiones de las que
depende su actividad. El bombero particular no decide si debe emplear
una manguera de dos pulgadas o un extintor de incendios. Lo deciden
por l sus jefes, que le comunican la decisin en forma de orden.
Sin embargo, si se observa la unidad de mando en el sentido que le da
Gulick, la decisin de una persona en cualquier punto de la jerarqua
administrativa estar sometida a influencias por conducto de un solo
canal de autoridad. Y si sus decisiones son de una ndole que requiera
el conocimiento del experto en ms de un campo del conocimiento,
entonces habr que confiar en que los servicios de asesoramiento e in-
formacin aporten aquellas premisas que se encuentran en un rea no
reconocida por el modo de especializacin de la organizacin. Por ejem-
plo, si en un departamento escolar un contador es subordinado de un
educador, y si se observa la unidad de mando, entonces el departamento
de finanzas no podr enviarle rdenes directas con respecto a los aspec-
tos tcnicos y contables de su labor. De manera similar, el director de
vehculos de motor en el departamento de obras pblicas ser incapaz
de emitir rdenes directas sobre el cuidado del equipo del motor al
simple camionero.>
Gulick, en el planteamiento que hemos citado, seala claramente las
dificultades con las que se tropezar si no se observa la unidad de man-
do. Es casi seguro que esto,cause cierta irresponsabilidad y confusin.
Pero tal vez ste no sea un precio excesivo por la mayor calidad de las
decisiones. Lo que se necesita para decidir la cuestin es un principio de
administracin que nos permita sopesar las ventajas relativas de los dos
cursos de accin. Pero ni el principio de unidad de mando ni el principio
de especializacin ayudan a resolver la controversia; simplemente se
contradicen uno al otro, sin indicar algn procedimiento que resuelva
la contradiccin.
Si se tratara de una controversia puramente acadmica -y si en ge-
neral se conviniera y se hubiese demostrado que se debe mantener la
unidad de mando en todos los casos, aun con cierta falta de calidad- se
podra afirmar que en caso de conflicto entre los dos principios, deba
prevalecer la unidad de mando. Pero la cuestin dista mucho de estar
3 Este punto es analizado en Herbert A. Smon, "Decision-Making and Administra-
tiveOrganization",en Public Administration Ret7iew, 4, pp. 20-21, invierno de 1944.
clara, y puede haber expertos en ambos bandos de la controversia. En

favor de la unidad de mando se pueden citar las palabras de Gulick y de
otros.s En favor de la especializacin estn la teora de Taylor de la
supervisin funcional, la idea de Macmahon y Millett de la //supervisin
doble" y la prctica de supervisin tcnica en toda organizacin militar,"
Puede ser, como lo afirma Gulick, que el concepto de Taylor y de esos
otros est en un "error". Pero aun as nunca se ha mostrado ni publicado
la prueba de que lo sea/ aparte de ciertos argumentos heursticos como
el citado. Se nos deja ante la opcin entre tericos igualmente eminentes
de la administracin, y sin ninguna evidencia para tomar esa decisin.
Los testimonios de que disponemos acerca de la verdadera prctica
administrativa pareceran indicar que la necesidad de especializacin
ha recibido prioridad, en alto grado, sobre la necesidad de unidad de
mando. En realidad, no es exagerado decir que la unidad de mando, en
el sentido de Gulick, nunca ha existido en ninguna organizacin admi-
nistrativa. Si un funcionario de lnea acepta las regulaciones de un de-
partamento de contabilidad con respecto al procedimiento necesario
para hacer requisiciones, podr decirse que en esta esfera l no est
sometido a la autoridad del departamento de contabilidad? En cual-
quier situacin administrativa, la autoridad es por zonas, y mantener
que esta divisin no contradice el principio de unidad de mando exige
una definicin de la autoridad muy diferente de la que hemos empleado
aqu. Este sometimiento del funcionario de lnea al departamento de
contabilidad no es diferente, en principio, de la recomendacin de Tay-
lor de que en cuestin de programacin de trabajo, un obrero est someti-
do a un sobrestante, yen cuestin de operacin de mquinas, a otro.
Tal vez el principio de unidad de mando sea ms defendible si se le
reduce a lo siguiente: en caso de que entren en conflicto dos autoridades,
debe haber una sola persona determinada a quien se espera que el su-
bordinado obedezca; y las sanciones de la autoridad deben aplicarse
contra el subordinado slo para imponerle su obediencia a esa persona.
Si el principio de unidad de mando es ms defendible cuando se
Gulick, op. cit; p. 9; L. D. White,Introduction to the Study o[Public Administration,
Macmillan ce, 1939, p. 45.
5 Frederick W'1;aylor,Shop Management, Harper and Bros., 1922/ p. ~; Macmahon,
Millett y Ogden, iheAdministration o/Federal WorkReliet Public Administration Servce,
1941, pp. 265-268; YL Urwick, que describe la prctica del ejrcito britnico en"Orga-
nization as a Technical Problem", en Gulicky Urwick, op: cit., pp. 67-69.
LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISTRAON

279
plantea en esta forma limitada, tambin resuelve menos problemas. En
primer lugar, ya no requiere (salvo para resolver conflictos de autori-
dad) una sola jerarqua de autoridad. Por consiguiente, deja sin respues-
ta la importantsima pregunta de cmo deber dividirse en zonas la
autoridad en una organizacin particular (es decir, los modos de espe-
cializacin) y por medio de qu canales se deber ejercer. Por ltimo,
hasta este estrecho concepto de unidad de mando entra en conflicto con
el principio de especializacin, pues cuando ocurran desacuerdos y los
miembros de la organizacin regresen a las lneas formales de autori-
dad, entonces slo aquellos tipos de especializacin que estn repre-
sentados en la jerarqua de la autoridad podrn imponerse en una deci-
sin. Si el funcionario encargado de preparar a los dems miembros de
una ciudad slo ejerce una supervisin funcional sobre el que prepara a
la polica, entonces en caso de desacuerdo con el jefe de polica, el cono-
cimiento especializado de los problemas policiacos determinar el re-
sultado, en tanto que el conocimiento especializado de los problemas de
entrenamiento quedar subordinado o ser pasado por alto. Que esto
en realidad ocurre lo demuestra la irritacin que expresan los supervi-
sores funcionales por su falta de autoridad para aplicar sanciones.
Elalcance delcontrol
Se supone que la eficiencia administrativa se mejora si el nmero de

subordinados que informan directamente a cualquier administrador, se
limita a un nmero pequeo, digamos, de seis. Este concepto de que el
"alcance del control" debe ser estrecho se afirma confiadamente como
al incontrovertible tercer principio de la administracin. Los habituales
argumentos de sentido comn para restringir el alcance del control nos
son ya familiares y no tenemos que repetirlos. Lo que no se reconoce tan
generalmente es que se puede plantear un proverbio de la adminis-
tracin contradictorio, el cual, aunque no tan familiar como el princi-
pio y el alcance del control, puede encontrar apoyo en argumentos no
menos plausibles. El proverbio en cuestin es el siguiente: la eficiencia
administrativa aumenta si se mantiene al mnimo el nmero de niveles
jerrquicos por los cuales tiene que pasar un asunto antes de que se acte
en l.
ESteltimo proverbio es una de las normas fundamentales que guan
el anlisis administrativo en la labor de simplificacin de procedimien-

tos. Sin embargo, en muchas situaciones los resultados que produce este
principio entran en contradiccin directa con los requisitos del principio
del alcance del control, el principio de la unidad de mando y el princi-
pio de especializacin. Nuestro actual anlisis trata del primero de estos
conflictos. Para mostrar la dificultad, presentaremos dos propuestas
diferentes para la organizacin de un pequeo departamento de salud:
uno de ellos basado en la restriccin del alcance del control, y el otro en
la limitacin del nmero de niveles organizativos:
i) La actual organizacin del departamento coloca una carga adminis-
trativa sobre el funcionario de salubridad, en razn de que los 11 em-
pleados del departamento le informan directamente a l y porque, ade-
ms, parte del personal carece de la adecuada preparacin tcnica. Por
consiguiente, los tratamientos clnicos de enfermedades venreas y
otros detalles exigen demasiada atencin personal del funcionario de
salubridad.
Ya se ha recomendado que al funcionario mdico propuesto se le
encarguen las clnicas de enfermedades venreas y del pecho y toda la
labor de higiene infantil. Adems, se recomienda que uno de los inspec-
tores sea nombrado inspector en jefe y a l se le encarguen todas las
actividades de inspeccin del departamento, y que una de las enferme-
ras sea nombrada jefa de enfermeras. Esto liberar al comisionado de la
salud de considerables detalles y le dar mayor libertad para planear y
supervisar el programa de salubridad en su conjunto, encargarse de la
educacin en salubridad y coordinar el trabajo del departamento con el
de otras dependencias de la comunidad. Si as se organizara el departa-
mento, aumentara considerablemente la eficiencia de todos sus em-
pleados.
ii) La actual organizacin del departamento genera ineficiencia y ex-
cesivo papeleo por el hecho de que interviene un nivel de supervisin
innecesario entre el funcionario de salubridad y los empleados operati-
vos, y que cuatro de los 12 empleados que han recibido mejor prepara-
cin tcnica se dedican en gran parte a deberes administrativos. que
significan mayores costos indirectos. Por consiguiente, hay retrasos in-
necesarios para obtener la aprobacin del funcionario de salubridad en
asuntos que requieren su atencin, y demasiados asuntos piden una
revisin tras otra.
Al funcionario mdico hay que encargarle las clnicas de enfermeda-
LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISlRAON 281
des venreas y del pecho, as como el trabajo de higiene infantil. Sin

embargo, se recomienda que se supriman el puesto de inspector en jefe
y el de jefa de enfermeras, y que los empleados que hoy ocupan estos
puestos se encarguen de deberes regulares de inspeccin y de enferme-
ra. Los detalles del programa de trabajo de que hoy se encargan estos
dos empleados podrn quedar a cargo, ms econmicamente, del secre-
tario del funcionario de salubridad y, puesto que en todo caso las cues-
tiones ms generales de poltica siempre han exigido la atencin perso-
nal del funcionario de salubridad, la supresin de estos dos puestos
eliminar un trmite enteramente innecesario en la revisin, permitir
la expansin de los servicios de inspeccin y enfermera ycumplir al
menos un principio del programa recomendado de educacin en salud.
El nmero de personas que informarn directamente al funcionario de
salubridad aumentar a nueve, pero dado que pocas cuestiones exigirn
la coordinacin de estos empleados, aparte de los programas de trabajo
y cuestiones de poltica a los que ya nos hemos referido, este cambio no
aumentar de manera importante su carga de trabajo.
El dilema es ste: en una gran organizacincon interrelaciones complejas

entre sus miembros, un limitado alcance del control produce inevitable-
mente un excesivo papeleo, pues cada contacto entre los miembros de la
organizacin debe hacerse hacia arriba, hasta llegar a un superior co-
mn. Si la organizacin es grande, esto exigir llevar todas las cuestiones
hacia arriba, pasando por varios niveles de funcionarios hasta que se
tome una decisin, y luego nuevamente hacia abajo, en forma de r-
denes e instrucciones: proceso engorroso y que requiere mucho tiempo.
La alternativa consiste en aumentar el nmero de personas que estn
bajo las rdenes de cada funcionario, de modo que la pirmide llegue
'ms rpidamente a su cspide y con pocos niveles de intervencin. Pero
tambin esto produce una dificultad, pues si se exige que un funcionario
supervise a demasiados empleados, se debilitar su control sobre ellos.
Si concedemos, pues, que tanto el aumento como la disminucin del
mbito de control tienen algunas consecuencias indeseables, cul es el
punto ptimo? Los partidarios de un limitado alcance del control han
sugerido tres, cinco y 11 como nmeros idneos, pero en ninguna parte
han explicadoel razonamiento que les llev al nmero particular selec-
cionado. Este principio, tal como lo plantean, no arroja ninguna luz
sobre este crucial asunto, lo que nos recuerda ciertos argumentos actua-
les acerca de las dimensiones apropiadas de la deuda nacional.
La organizacin porpropsito, proceso, clientela y lugar
Se supone que la eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los

trabajadores por a) propsito, b) proceso, c) clientela, o d) lugar. Pero,
con base en el anlisis de la especializacin, es claro que este principio
tiene una incongruencia interna, pues propsito, clientela, proceso y
lugar son bases de organizacin que compiten entre s, y en cualquier
punto dado de divisin hay que sacrificar las ventajas de tres para obte-
ner las ventajas de la cuarta. Por ejemplo, si los grandes departamentos
de una ciudad se organizan de acuerdo con su propsito principal, de
ah se sigue que todos los mdicos, todos los abogados, todos los inge-
nieros, todos los expertos en estadstica no se encontrarn situados en
un solo departamento, integrado exclusivamente por miembros de su
misma profesin, sino que estarn distribuidos entre los diversos depar-
tamentos de la ciudad que necesiten de sus servicios. Con ello se perde-
rn en parte las ventajas de la organizacin por proceso.
Algunas de estas ventajas se pueden recuperar mediante una organi-
zacin basada en el proceso dentro de los principales departamentos. As,
puede haber una oficina de ingeniera dentro del departamento de obras
pblicas, o bien la junta de educacin puede tener un servicio de salu-
bridad escolar como importante divisin de su trabajo. Asimismo, en
unidades ms pequeas, puede haber una divisin por rea o por clien-
tela; por ejemplo, el departamento de bomberos tendr diversas estacio-
nes separadas por toda la ciudad, mientras que un departamento de
beneficencia podr tener oficinas de admisin en varias localidades. Sin
embargo, una vez ms, estos grandes tipos de especializacin no se
pueden lograr simultneamente, pues en cualquier punto de la organi-
zacin deber decidirse si la especializacin en el siguiente nivel se
lograr mediante una distincin de propsito principal, proceso princi-
pal, clientela o rea geogrfica.
Se puede ilustrar el conflicto mostrando cmo el principio de espe-
cializacin por propsitos, conducira a un resultado diferente de la
especializacin por clientela en la organizacin de un departamento de
salubridad.
i) La administracin de salubridad pblica consiste en las siguientes

actividades para la prevencin de la enfermedad y el mantenimiento de
condiciones saludables: 1) estadsticas vitales; 2) higiene infantil: pro-
grama de salubridad prenatal, maternidad, postnatal, infantil, preesco-
lar y escolar; 3) control de enfermedades contagiosas; 4) inspeccin de
leche, alimentos y medicinas; 5) inspeccin sanitaria; 6) servicios de la-
boratorio, y 7) educacin en salud e higiene.
Una de las desventajas que padecen los departamentos de salubridad
es que no tienen ningn control sobre la sanidad en las escuelas, pues
sta es actividad que corresponde a la junta de educacin del condado,
y hay poca o ninguna coordinacin entre esa importantsima parte del
programa de salubridad de la comunidad y el equilibrio del programa
dirigido por la unidad de salud del condado y la ciudad. Se'recomienda
que la ciudad y el condado entren en negociaciones con la junta de
educacin para la transferencia de toda la labor de sanidad escolar y para
asignar sta a la unidad conjunta de sanidad [...]
ii) Al moderno departamento escolar se le confa el cuidado de los
nios durante casi todo el periodo en que se encuentran ausentes del
hogar paterno. Tiene tres responsabilidades principales con ellos: 1)
velar por la educacin de su capacidad, impartirles conocimientos uti-
litarios y forman su carcter; 2) ofrecerles actividades de juego saluda-
bles fuera de las horas de clase, y 3) atender a su salud y asegurar que se
cumplan las normas mnimas de nutricin.
Una de las desventajas con que han de trabajar las juntas escolares
que, con excepcin de los almuerzos escolares, la junta no tiene ningn
control sobre la salud y nutricin de los nios, y hay poca o ninguna
coordinacin entre esta importantsima parte del desarrollo infantil y el
resto del programa, que corre a cargo de la junta de educacin. Se reco-
mienda que la ciudad y el condado inicien negociaciones para la trans-
o ferencia de toda la labor de sanidad para nios en edad escolar a la junta
de educacin.
Vuelve a plantearse aqu el dilema de elegir entre principios adminis-

trativos diversos e igualmente plausibles. Pero esta no es la nica difi-
cultad de nuestro caso/pues un estudio ms detallado de la situacin
mostrar que hay ambigedades fundamentales en los significados de
l~ t~os claves: ".prop6sito".,iI proceso", ".clientela" y "lugar".
El"propsito:' se puede definir aproximadamente como el objetivo o
fin para el cual se efecta cualquier actividad; el "proces", como el

medio para lograr un propsito. As, se efectan los procesos para al-
canzar propsitos. Pero en general los propios propsitos se pueden
disponer en algn tipo de jerarqua. Una mecangrafa mueve los dedos
para mecanografiar; mecanografa con objeto de reproducir una carta;
reproduce una carta con objeto de que se responda a una pregunta. As,
escribir una carta es el propsito para el cual se mecanografa; mientras
que escribir una carta tambin es el proceso por el cual se logra el pro-
psito de contestar a una pregunta. De ah se sigue que la misma activi-
dad se puede describir como propsito o como proceso.
Esta ambigedad queda fcilmente ejemplificada en el caso de una
organizacin administrativa. Un departamento de sanidad concebido
corno unidad, cuya tarea consiste en cuidar la salud de la comunidad,
est organizado con un criterio de propsito; el mismo departamento
concebido corno unidad que se vale de las artes mdicas para realizar su
trabajo est organizado con un criterio de proceso. Del mismo modo, un
departamento de educacin puede considerarse corno una organiza-
cin con un propsito (educar), o como una organizacin con una clien-
tela (los nios); el servicio de silvicultura, corno un proceso con un
propsito (la conservacin de los bosques), corno una organizacin con
un proceso (administracin de los bosques), una clientela (los leadores
y ganaderos que aprovechan los bosques pblicos) o de un rea (los
bosques de propiedad comn). Cuando se seleccionan ejemplosconcre-
tos de esta ndole, las lneas de demarcacin entre estas categoras se
vuelven muy borrosas y, de hecho, confusas.
"La organizacin por un propsito principal", dice Gulick, "sirve
para unir en un solo departamento a todos los que estn esforzndose
por pres tar un servicio particular" .6 Pero, qu es un servicio particular?
La proteccin contra incendio, es un propsito por s solo o simplemen-
te es una parte del propsito de seguridad pblica? O es una combina-
cin de propsitos/que incluye prevenir y apagar incendios? Hemos de
concluir que no existe cosa que pueda llamarse organizacin con un
propsito u organizacin unifuncional (con un solo propsito). Lo que
pueda considerarse corno una sola cuestin depende por completo del
lenguaje y de las tcnicas." Si nuestro idioma tiene un trmino general
6 Op. citt, p. 21.
7 Si
esto es correcto, entonces todo intento por demostrar que ciertas actividades
corresponden a un solo departamento por estar relacionadas con un solo propsito est
LOS PROVERBIOS DE LA ADMI~STRACIN 285
que cubre ambos subpropsitos, resulta natural pensar en ambos uni-

dos con un solo propsito. Si falta semejante trmino, los dos subprop-
sitos se vuelven propsitos por derecho propio. Por otra parte, una sola
actividad puede contribuir a varios objetivos. Pero, dado que son tcni-
camente (procesalmente) inseparables, la actividad es considerada co-
mo una sola funcin o propsito.
El hecho, ya mencionado, de que los propsitos forman una jerar-
qua, y que cada subpropsito contribuye a algn fin ltimo y general,
ayuda a poner en claro la relacin entre propsito y proceso. "La orga-
nizacin de acuerdo con los grandes procesos", dice Gulick, "tiende a
unir en un solo departamento a todos aquellos que estn trabajando,
valindose de una especial habilidad o tecnologa, o que son miembros
de una profesin deterrninada'I.f Consideremos una simple habili-
dad de esta ndole: mecanografa. Mecanografiar es una actividad que
pone en juego una coordinacin de medio a fin de movimientos muscu-
lares, pero a un nivel muy bajo en la jerarqua entre medios y fines. El
contenido de la carta mecanografiada es independiente de la habilidad
que la produce. La habilidad consiste simplemente en la capacidad de
oprimir la tecla de la letra t con rapidez cada vez que el contenido de la
carta exija la letra t.
Vemos as que no hay una diferencia esencial entre un "propsito" y
un"proceso" sino tan slo una distincin de grado. Un"proceso" es una
actividad cuyo propsito inmediato se encuentra en un nivel bajo en
la jerarqua de los medios y fines, mientras que un "propsito" es una
coleccin de actividades cuyo valor u objetivo orientador se encuentra
en un alto nivel de la jerarqua de medios y fines.
Consideremos ahora"clientela" y "lugar" como bases de la organiza-
cin. Estas categoras no estn separadas en realidad del propsito, sino
que son parte de l. Un planteamiento completo del propsito de un
departamento de bomberos tendra que incluir el rea que atiende: "re-
ducir las prdidas por incendio en las propiedades de la ciudad X". Los
objetivos de una organizacin administrativa se redactan en trminos
del servicio que se va a prestar y del rea a la que atender. Por lo general,
el trmino propsito pretende referirse slo al primer elemento, pero el
segundo es un aspecto igualmente legtimo del propsito. Desde luego,
condenado al fracaso. Vase, por ejemplo, [ohn M. Gaus y Leon Wolcott, Pualic Admi-
nistratian andtheU. S. Department o/Agricultllre, Publie Admirlistration Service, 1940.
8 Op. cit., p. 23.
286 DEL "NEW DEAL" A MEDIA[X)5 DEL SIGLO
el rea de servicio puede ser una clientela especificada as como un rea

geogrfica. En el caso de una dependencia que trabaja por"turnos", el
tiempo ser una tercera dimensin del propsito: prestar un servicio
determinado en un rea dada (o a una clientela determinada) durante
un periodo determinado.
Una vez aclarada as la terminologa, la siguiente tarea consiste en
reconsiderar el problema de especializar el trabajo de una organizacin.
Ya no resulta legtimo hablar de una organizacin con un "propsito",
una organizacin de proceso", una organizacin de clientela", o una
II II
organizacin de "rea". La misma unidad puede caer en cualquiera de

estas cuatro categoras lo que depende de la naturaleza de la unidad
organizativa general de la que forma parte. Cualquier unidad que pres-
ta servicios mdicos y de salud pblica para nios en edad escolar en
el condado de Multnomah puede considerarse como 1) una organiza-
cin de "rea", si forma parte de una unidad que presta los mismos
servicios al estado de Oregon; 2) una organizacin de clientela", si II
forma parte de una unidad que presta servicios similares a nios de

todas las edades, o 3) una organizacin de "proceso" o de "propsito"
(sera imposible decir cul de las dos), si formara parte de un departa-
mento de educacin.
Es incorrecto decir que la oficina A es una oficina de proceso; lo
correcto es decir que la oficina A es una oficina de proceso dentro del
departamento X.9 Esta ltima afirmacin significara que la oficina A
incorpora todos los procesos de cierto tipo en el departamento X sin
referencia a subpropsitos, subreas o subclientelas especiales del de-
partamento X. Ahora bien, resulta concebible que una unidad particular
pueda abarcar todos los procesos de cierta ndole, pero que estos proce-
sos slo estn relacionados con ciertos subpropsitos particulares del
propsito del departamento. En este caso, el ya mencionado de la uni-
dad de salud en un departamento educativo, la unidad quedara espe-
cializada tanto por propsito como por proceso. La unidad de salubri-
dad sera la nica del departamento de educacin que utilizara el art
(proceso) mdico y se preocupara por la salubridad (subpropsito).
9 Esta distincin est implcita en casi todo el anlisis de la especalzacn hecho por
Gulick. Sin embargo, ya que cita como ejemplos los departamentos de soltero que hay
en una ciudad, y como habitualmente habla de"actividades de agrupamiento" y no de
"dividir el trabajo", na siempre est claro el carcter relativo de estas categoriasen su
anlisis (op. cit., pp. 15-30).
1'"
LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISTRACIN 287
Aun cuando se haya resuelto el problema del uso apropiado de los

trminos"propsito", "proceso", "clientela" y "rea", los principios de
administracin no ofrecen una gua sobre cul de estas cuatro bases
-que compiten entre s- de especializacin es aplicable a una situacin
particular. El Comit Britnico de Maquinaria del Gobierno no tiene
dudas al respecto. Considera el propsito y la clientela como las dos
posibles bases de organizacin, y pone toda su fe en el primero. Otros
han mostrado igual seguridad al elegir entre propsito y proceso. El
razonamiento que conduce a estas conclusiones inequvocas deja un
tanto que desear. El Comit de Maquinaria del Gobierno nos ofrece este
nico argumento para su eleccin:
Ahora bien, el resultado inevitable de este mtodo de organizacin [por

clientela]es una tendencia a la administracin liliputiense. Esimposible que
el servicioespecializadoque cada departamento tiene que prestar a la comu-
nidad sea de tan alto nivel cuando su trabajo est limitado al mismo tiempo
a una clase particular de personas y se extiende a cada variedad de servicio
para ellas, como cuando el departamento se concentra en la prestacin del
servicio particular, tan slo por aquel que lo solicite y vea ms all de los
intereses de clases relativamente pequeas. 10
Las fallas de este anlisis son obvias. En primer lugar, no se hace ni el

menor intento por determinar cmo se reconocer un servicio. Segundo,
se supone sin ninguna prueba que, por ejemplo, una unidad de sanidad
infantil en un departamento de bienestar infantil no podra ofrecer ser-
vicios de "tan alto nivel" corno la misma unidad si se encontrara situada
en un departamento de salud. No se explica cmo el cambio de la unidad
de un departamento a otro mejorara o menoscabara la calidad de su
trabajo. En tercer lugar, no se establece ninguna base para resolver las
reclamaciones en competencia del propsito y el proceso: ambos se
funden en el ambiguo trmino "servicio". No necesitamos decidir aqu
si el comit tuvo razn o no en su recomendacin; lo importante es que
la recomendacin represent una opcin, sin ninguna base lgica o
emprica aparente, entre principios contradictorios de administracin.
Ejemplos an ms notables de falta de lgica pueden encontrarse en
casi-todos los anlisis de propsito contra el proceso. Seran demasiado
10 Reporl 01 me MRdrinery olGovemment Committee, H.M.Stationery OfRce, 1918.

288 DEL "NEW DEAL" A MEDIAlX)S DEL SIGLO
ridculas para citarlas si no selas empleara comnmente en serios deba-

tes polticos y administrativos.
Por ejemplo, dnde se debe dar educacin agrcola, en el Ministerio de

Educacino en el de Agricultura? Eso depende de si deseamos que se ensee I
I
la mejor agricultura, aunque quiz mediante mtodos antiguos; o tal vez un
estilo anticuado de agricultura, enseado de la manera ms moderna y
convincente. La pregunta se responde por s misma.U
Pero, realmente se responde esta pregunta por s misma? Imagine-

r
mos una oficina de educacinagrcola encabezada, digamos, por un hom-
bre de autntica experiencia como investigador agrcola o como adminis-
trador de una escuela de agricultura, y con profesores cuyos anteceden- I
tes tambin apropiados. Qu razn hay para creer que si fuese asignada
a un Ministerio de Educacin enseara una agricultura anticuada me- r
I
diante mtodos novsimos, mientras que si fuese asignada al Ministerio i
de Agricultura ensearan una agricultura moderna mediante mtodos
caducos? El probleina administrativo de semejante oficina consistira en
ensear la agricultura ms moderna por los mtodos ms recientes, y
resulta difcil ver cmo la ubicacin departamental de la unidad afecta-
ra el resultado. "La pregunta se responde por s sola" exclusivamente
si tenemos una fe casi mstica en la potencia del cambio de oficinas como
medio para redirigir las actividades de una .dependenca.
Estas contradicciones y antagonismos han recibido cada vez mayor
atencin de los estudiosos de la administracin en los ltimos aos. Por
ejemplo, Gulick, Wallace y Benson han mostrado ciertas ventajas y des-
ventajas de los diversos modos de especializacin, y han considerado
las condiciones en que mejor se puede adaptar uno u otro modo.P Todo
este anlisis se ha efectuado al nivel terico, en el sentido de que no se
han empleado datos para demostrar la mayor eficiencia atribuida a los
distintos modos. Pero aunque fuese terico, el anlisis ha carecido de
una teora. Puesto que no se ha formado un marco general dentro del
cual efectuar el anlisis, ste ha tendido a la unilateralidad lgica que
caracteriza los ejemplos antes citados, o bien a quedar inconcluso.
11 Sir Charles Harris, "Decentralization", en o"mal 01 Public Administration, 3, pp.
117-233, abril de 1925.
12 Gulick, op. cit., pp~ 21-30; 5chyuler Wallace, Federal Departmentalizntion, Columbia
University Press, 1941; George C. S. Benson, "International Administrative Organiza-
tion", en Pubdc Administratine RevietlJ, 1, pp. 473-486, otoo de 1941.
LOS PROVERBIOS DE LAADMINISTRAON 289
El impasse de la teora administrativa
Los cuatro 11 principios de administracin" que hemos establecido al

comienzo de este ensayo, han sido sometidos a un anlisis crtico. Nin-
guno qued en muy buen estado, pues en cada caso se encontr, en lugar
de un principio inequvoco, un conjunto de dos o ms principios mutua-
mente incompatibles, al parecer igualmente aplicables a la situacin
administrativa.
Ms an, el lector ver que las mismas objeciones pueden plantearse
contra los habituales anlisis de "centralizacin" contra "descen-
tralizacin", los cuales suelen terminar, en efecto, en que"por una parte,
es deseable la centralizacin de lasfunciones de toma de decisiones; por
otra parte, hay ventajas definitivas en la descentralizacin".
Puede salvarse algo que resulte til para la construccin de una
teora administrativa? A decir verdad, se puede salvar casi todo. La di-
ficultad surgi de tratar como 11 principios de administracin" las que en
realidad slo son normas para describir y diagnosticar situaciones ad-
ministrativas. Dejar espacio para c1sets ciertamente es importante al
disear una buena casa. Sin embargo, una casa planeada slo para ob-
tener el mximo espacio para clsets -olvidndose de todas las dems
necesidades- sera considerada, por decir poco, un tanto desequilibra-
da. De manera similar, la unidad de mando, la especializacin por pro-
psito y la descentralizacin son puntos que se deben considerar al
planear una eficiente organizacin administrativa. Ninguno de estos
puntos, por s solo, tiene una importancia que baste como principio gua
del analista administrativo. Al planear la organizacin administrativa,
as como en su operacin, la norma gua deber ser la eficiencia general.
Desventajas mutuamente incompatibles deben equilibrarse, as como
un arquitecto sopesa las ventajas de aadir espacio para c1sets contra
las ventajas de tener una sala ms grande.
Esta posicin, si es vlida, constituye una acusacin contra muchos
escritos actuales acerca de cuestiones administrativas. Como lo demues-
tran ampliamente los ejemplos citados en este captulo, muchos anlisis
administrativos proceden seleccionando una sola norma y aplicndola
a-una situacin administrativa para llegar a una recomendacin; pero
convenientemente se pasa por alto el hecho de que existen otras normas
tambin vlidas pero contradictorias, que podran aplicarse con la mis-
ma razn pero con diferentes resultados. Un enfoque vlido al estudio
de la administracin exige que se identifiquen todos los criterios de diag-

nsticos pertinentes; que cada situacin administrativa sea analizada en
funcin de todo el conjunto de criterios; y que se investigue para deter-
minar qu pesos se pueden asignar a las diversas normas cuando sean,
como habitualmente sern, mutuamente incompatibles.
UN ENFOQUE A LA TEORA ADMINISTRATIVA
Este programa debe considerarse paso por paso. En primer lugar, qu

se ha incluido en la descripcin de las situaciones administrativas, con
propsitos de semejante anlisis? Segundo, cmo se puede asignar
pesos a los diversos criterios para darles el lugar apropiado en el cuadro
total?
La descripcin desituaciones administrativas
Antes de que una ciencia pueda desarrollar principios, debe poseer

conceptos. Antes de poder formular una ley de la gravedad, fue necesa-
rio contar con los conceptos de "aceleracin" y de "peso". La primera
tarea de la teora administrativa es crear un conjunto de conceptos que
permitan la descripcin en trminos aplicables a la teora de situaciones
administrativas. Para ser cientficamente tiles, estos conceptos deben
ser operativos; es decir, sus significados deben corresponder a hechos o
situaciones empricamente observables. La definicin de "autoridad"
que presentamos antes en este ensayo es ejemplo de una definicin
operativa.
Qu es una descripcin cientficamente pertinente de una organiza-
cin? Es una descripcin que, en la medida de lo posible, designe para
cada persona de la organizacin cules decisiones toma esa persona y
las influencias a las que se ve sometida al tomar cada una de estas deci-
siones. Las actuales descripciones de las organizaciones administrativas
distan mucho de esa norma. En su mayor parte se limitan a la asignacin
de funciones y a la estructura formal de autoridad. Prestan poca atencin
a los otros tipos de influencia organizativa o al sistema de comuni-
cacn.P
13 La monografa de Macmahon, Millett y Ogden (op. cit); tal vez se aproxime ms

LOS PROVERBIOS DE LA ADMINlSTRAON 291
Por ejemplo, qu significa decir: "El departamento est integrado por

tres oficinas. La primera tiene la funcin de _ _ : la segunda, la funcin
de _ _ , y la tercera la funcin de _ _ " Qu podemos aprender de
semejante descripcin acerca de la viabilidad de la disposicin organi-
zativa? Muy poco, en realidad, pues de la descripcin no se obtiene
ninguna idea de hasta qu grado estn centralizadas las decisiones al
nivel de la oficina o al nivel departamental. No se nos ofrece ni una
nocin de hasta qu grado la autoridad (supuestamente ilimitada) del
departamento sobre la oficina se ejerce en efecto o mediante qu meca-
nismos. No hay ninguna indicacin de hasta qu grado los sistemas de
comunicacin ayudan a la coordinacin de las tres oficinas o, para el
caso, has ta qu punto la naturaleza de su trabajo exige esta coordinacin.
No hay una descripcin de la preparacin a la que se ha sometido a los
miembros de la oficina, ni de hasta qu grado permite la descentrali-
zacin al nivel de la oficina. En resumen, una descripcin de organiza-
ciones administrativas en trminos casi exclusivos de funciones y de
lneas de autoridad es totalmente inadecuada para los propsitos del
anlisis administrativo.
Consideremos el trmino"centralizacin". Cmo se determina si las
operaciones de una organizacin particular estn "centralizadas" o
"descentralizadas"? El hecho de que existan oficinas de campo, prueba
algo acerca de la descentralizacin? No podra ocurrir la misma des-
centralizacin en las oficinas de un edificio centralmente ubicado? Un
anlisis realista de la centralizacin debe ineluir un estudio de la asigna-
cin de decisiones en la organizacin y de los mtodos de influencia que
los niveles superiores emplean para afectar las decisiones de los niveles
inferiores. Semejante anlisis revelara un cuadro mucho ms complejo
del proceso de toma de decisiones que ninguna enumeracin de la ubi-
cacin geogrfica de unidades organizativas a los diversos niveles.
En la actualidad, la descripcin administrativa sufre de superficiali-
dad, excesiva simplificacin y falta de realismo. Se ha limitado en exceso
al mecanismo de autoridad y no ha trado dentro de su rbita otros
modos de influencia, igualmente importantes, sobre la conducta orga-
nizativa. Se ha negado a emprender la abrumadora tarea de estudiar la
verdadera asignacin de funciones de la toma de decisiones. Se ha con-
que ningn otro estudio administrativo publicado al refinamiento requerido en la des-
cripcin administrativa. Vase, por ejemplo, el anlisis hecho en las pginas 233-236de
lasteIacionesel\treel cuartel general y el campo.
tentado con hablar de autoridad", "centralizacin", "alcance del con-

1/
trol", "funcin", sin buscar definiciones operativas de estos trminos.

Mientras la descripcin administrativa no llegue a un nivel superior de
refinamiento, habr pocas razones para esperar rpidos progresos hacia
la identificacin y la verificacin de algunos principios administrativos
vlidos.
Significa esto que es imposible hacer una descripcin puramente
formal de una organizacin administrativa, que una descripcin perti-
nente debe incluir una descripcin del contenido de las decisiones de la
organizacin? sta es una pregunta casi imposible de responder en el
actual estado de conocimiento de la teora administrativa. Una cosa
parece segura: el contenido desempea un papel mayor en la aplicacin
de los principios administrativos de 10 que hoy dice la teora adminis-
trativa formal. ste es un hecho que se empieza a reconocer en la biblio-
grafa de la administracin. Si examinamos la cadena de publicaciones
que se extiende desde Mooney y Reilley, pasa por Gulick y la controver-
sia del Comit Presidencial hasta Schuyler Wallace y Benson, veremos
un continuo cambio de nfasis, pasando de los propios"principios de
administracin" a un estudio de las condiciones en que son respectiva-
mente aplicables los diversos principios en competencia. Las publi-
caciones recientes rara vez dicen que la "organizacin debe tener un
propsito", sino, antes bien, que "entales y tales condiciones, es desea-
ble la organizacin con un propsito", Es hacia estas condiciones sub-
yacentes en la aplicacin de los problemas de administracin hacia las
cuales la teora y el anlisis administrativo deben volverse, en su busca
de principios verdaderamente vlidos, que vengan a remplazar a los
proverbios.
Eldiagnstico de las situaciones administrativas
Antes de pasar a las sugerencias positivas, es indispensable hacer una

breve digresin y analizar ms de cerca la naturaleza precisa de las
proposiciones de la teora administrativa. La teora de la administracin
se interesa en ver cmo se debe construir y dirigir una organizaci6npara
que realice con eficiencia su trabajo. Un principio fundamental de la
administracin, que se sigue casi inmediatamente del carcterracional
de la "buena" administracin, es que entre diversas opciones queinclu-
yan el mismo gasto, siempre deberemos seleccionar aquella que con-
duzca al ms eficiente y mejor alcance de los objetivos administrativos;

y que entre diversas opciones que conduzcan a la misma realizacin,
deberemos seleccionar la que exija el menor gasto. Dado que este"prin-
cipio de eficiencia" es caracterstico de toda actividad que intente maxi-
mizar racionalmente el logro de ciertos fines mediante el uso de medios
escasos, es tan caracterstico de la teora econmica como 10 es de la teora
administrativa. El "hombre administrativo" ocupa su lugar junto al
clsico "hombre econmico" .14
En realidad, el "principio" de eficiencia se debe considerar ms como
una definicin que como un principio; es una definicin de 10 que signi-
fica una conducta administrativa "buena" o "correcta". No nos dice
cmo maximizar esas realizaciones, sino tan slo dice que esta maximi-
zacin es el objetivo de la actividad administrativa y que la teora admi-
nistrativa deber revelar en qu condiciones ocurre.
Ahora bien, cules son los factores que determinan el nivel de efi-
ciencia que ha logrado una organizacin administrativa? No es posible
hacer una lista completa de stas, pero s se pueden enumerar sus cate-
goras principales. Tal vez el mtodo de enfoque ms sencillo consista
en considerar al miembro particular de la organizacin administrativa
y preguntar cules son los lmites que pondremos a la cantidad y calidad
de su produccin. Estos lmites son: a) lmites de su capacidad de desem-
peo, y b) lmites de su capacidad de tomar decisiones correctas. En la
medida en que se supriman estos lmites, la organizacin administrativa
se ir aproximando a su meta de alta eficiencia. Dos personas con la
misma capacidad, los mismos objetivos y valores, el mismo conoci-
miento e informacin, slo podrn decidir racionalmente un mismo
curso de accin. Por tanto, la teora administrativa debe interesarse por
los factores que determinen con qu habilidades, valores y conoci-
miento el miembro de la organizacin aborda su trabajo. Estos son los
"lmites" a la racionalidad a que deben enfrentarse los principios de la
administracin.
Por una parte, el individuo se ve limitado por aquellas capacidades,
costumbres y reflejos que ya no estn dentro del mbito del consciente.
14 Para una elaboracin del principio de eficiencia y su lugar en la teora administra-

tiva, vase darence E. Ridley y Herbert A. Simon, Measllring Municipal ActivitiS, Inter-
national City Managers' Assciatiolt, 2a. ed., 1943, en particular el cap. I y el prefacio a
la2a.ed.
Por ejemplo, su actuacin puede verse limitada por su destreza manual

o su tiempo de reaccin o sus fuerzas. Sus procesos de toma de decisio-
nes pueden estar limitados por la rapidez de sus procesos mentales, su
dominio de la aritmtica elemental, etc. En este mbito, los principios de
administracin deben interesarse en la fisiologa del cuerpo humano y
en las leyes de desarrollo de habilidades y de hbitos. ste es el campo
que ha sido cultivado con notable xito por los seguidores de Taylor, y
en el cual ha progresado el estudio de tiempos y movimientos [...].
Por otra parte, el individuo se ve limitado por sus valores y por aque-
llos conceptos de propsito que influyen al tomar decisiones. Si es gran-
de su lealtad a la organizacin, sus decisiones podrn mostrar la sincera
aceptacin de los objetivos fijados por la organizacin; si falta esta leal-
tad, motivos personales podrn afectar su eficiencia administrativa. Si
sus lealtades estn con el departamento que lo emplea, a veces tomar
decisiones adversas a la unidad general de la cual forma parte su depar-
tamento. En este terreno, los principios de administracin deben intere-
sarse por los determinantes de la lealtad y la moral, por el liderazgo y la
iniciativa y por las influencias que determinan cul de las organizacio-
nes se ha ganado la lealtad del individuo.
En tercer lugar, el individuo est limitado por la extensin de sus
conocimientos relacionados con su trabajo. Esto se aplica tanto al cono-
cimiento bsico requerido para tomar decsiones -un diseador de
puentes debe conocer los fundamentos de la mecnica- como a la in-
formacin requerida para que sus decisiones sean apropiadas a la situa-
cin dada. En este terreno, la teora administrativa trata de cuestiones
tan fundamentales como stas: Cules son los lmites de la masa del
conocimiento que el cerebro humano pueden obtener y aplicar? Con
qu rapidez se puede asimilar el conocimiento? Cmo debe relacionar-
se la especializacin en la organizacin administrativa con las especia-
lizaciones del conocimiento que prevalecen en la estructura ocupacional
de la comunidad? Cmo debe el sistema de comunicacin canalizar el
conocimiento y la informacin hacia los puntos.de decisin apropiados?
Qu tipos de conocimiento se pueden trasmitir fcilmente y cules no?
Cmo se ve afectada la necesidad de la intercomunicacin de informa-
cin por los modos de especializacin e? la organizacin? sta es, acaso,
la terraincognita de la teora administrativa, e indudlbl~m~;n'e s\l mnu-
ciosa exploracin.arrejargranluz sobre i~;~plic:aci6t\apropiada celos
proverbios de la administracin.
LOS PROVERBIOS DE LA ADMlNISTRAON 295
Tal vez este tringulo de lmites no circunscriba por completo el rea

de la racionalidad, y haya que aadir otros lados a la figura. Sea como
fuere, esta enumeracin servir para sealar las consideraciones que
deben intervenir en la construccin de principios vlidos y no contra-
dictorios de la administracin.
Un hecho importante que se debe tener en mente es que los lmites de
la racionalidad son variables. V,lo ms importante de todo, la conciencia
de los lmites puede, por s misma, alterarlos. Supngase que se descu-
briera, por ejemplo, en una organizacin particular que las lealtades
organizativas dadas a unidades pequeas haban conducido frecuente-
mente a cierto grado daino de competencia intraorganizacional. Lue-
go, un programa que hiciera conscientes de sus lealtades a los miembros
de la organizacin, y subordinaralas del grupo pequeo a las del grupo
mayor podra producir una alteracin muy considerable de los lmites
de tal organzacn.P
Un punto relacionado con el anterior es que el trmino "conducta
racional", como lo hemos empleado aqu, se refiere a la racionalidad de
esa conducta evaluada en funcin de los objetivos de la organizacin en
general, pues, como acabamos de sealarlo, la diferencia de direccin
de los objetivos del individuo y los de la organizacin general es, preci-
samente, uno de esos elementos de irracionalidad a los que debe hacer
frente la teora.
Una observacin final es que, como la teora administrativa trata de
los lmites no racionales de lo racional, de ah se sigue que cuanto ms
grande sea el rea en que se ha logrado la racionalidad, menos impor-
tante ser la forma exacta de la organizacin administrativa. Por ejem-
plo, la funcin de la preparacin o diseo de planes, si da por resultado
un plan escrito que se puede comunicar interpersonalmente sin dificul-
tad, podr ubicarse casi en cualquier lugar de la organizacin, sin afectar
los resultados. Todo lo que se necesita es un procedimiento por el cual
pueda darse calidad obligatoria al plan, y esto puede lograrse de muy
diversos modos. Vemos as que un anlisis de la ubicacin apropiada de
una unidad de planeacin o diseo tiene muchas probabilidades de no
ser concluyente y muy posiblemente depender de las personalidades
de la.organizacin y de su entusiasmo relativo -o falta de entusiasmo-
15 Para un ejemplo del uso de tal entrenamiento, vase HerbertA. Simon y WilIiam
Divine, "CoI\lf()lHngHiurian Factors in an Administrative Experiment", en PllblicAd-
ministration Revie'll', 1, pp. 4870.492, otoo de 1941. .
con la funcin planificadora, y no con principios abstractos de buena

adminstracin.P
Por otra parte, cuando ciertos factores de comunicacin o de fe o
lealtad son cruciales para la torna de una decisin, la ubicacin de la
decisin en la organizacin ser de gran importancia. Por ejemplo, el
mtodo para distribuir decisiones en el ejrcito establece automtica-
mente (al menos en el periodo anterior a una batalla) que cada decisin
se toma cuando se tengan conocimientos para coordinarla con otras
decisiones.
Asignacindepesos aloscriterios
Entonces, el primer paso en la modificacin de los proverbios de la

administracin consistir en crear un vocabulario, siguiendo los linea-
mientos que acabamos de sugerir, para la descripcin de la organizacin
administrativa. El segundo paso, que tambin ya hemos esbozado, con-
sistir en estudiar los lmites de la racionalidad para crear una enume-
racin completa y general de los criterios que se debern sopesar al
evaluar una organizacin administrativa. Los proverbios actuales slo
representan una parte fragmentaria y no sistemtica de estos criterios.
Una vez realizadas estas dos tareas, todava quedan por asignar pesos
a los diversos criterios. Puesto que los criterios o "proverbios" estn en
mutua competencia o son contradictorios, no basta con identificarlos.
Saber, por ejemplo, que un cambio especificado en la organizacin re-
ducir el mbito del control no basta para justificar el cambio. Esta
ganancia deber ponderarse contra la posible prdida de contacto entre
los niveles superiores e inferiores de la jerarqua.
Por tanto, la teora administrativa tambin debe preocuparse por la
cuestin de los pesos que se deben asignar a estos criterios, a los proble-
mas de su importancia relativa en cualquier situacin concreta. Esta
16 Vase, por ejemplo, Robert A. Walker, ThePianning Function in Urban Gooemment,

University of Chicago Press, 1941, pp. 166-175. Walkerestableee un poderoso argumen-
to para anexar la oficina planificadora al jefe ejecutivo. Pero fundamenta todo el argu-
mento sobre la base un tanto vaga de que "mientras la oficina planificadora se encuentre
fuera de la estructura gubernamental [...] la planificacin tender a encontrar resistencia
de los funcionarios pblicos, que lo vern como una invasin a su responsabilidad y su
jurisdiccin". Esta "resistencia" es precisamente el tipode-lealtad.no racional a la que
nos hemos referido antes y que, ciertamente, es una variable.
cuestin no puede resolverse en el vaco. La filosofa abstracta de la

administracin -de la cual es ejemplo este ensayo- ha llegado casi tan
lejos como puede llegar con provecho en esta direccin particular. Aho-
ra, lo que se necesita es una investigacin y experimentacin empricas
para determinar la relativa deseabilidad de diversas disposiciones ad-
ministrativas.
El marco metodolgico para esta investigacin ya est a la mano en el
principio de eficiencia. Si sometemos a estudio una organizacin admi-
nistrativa cuyas actividades sean susceptibles de una evaluacin objeti-
va, entonces se podr observar y analizar el cambio de realizacin que
resulte de modificar las disposiciones administrativas en estas organi-
zaciones.
Hay dos condiciones indispensables para lograr una buena investi-
gacin siguiendo estos lineamientos. Primera, es indispensable que los
objetivos de la organizacin administrativa que se est estudiando se
definan en trminos concretos, de modo que se puedan medir con pre-
cisin los resultados, expresados en funcin de estos objetivos. Segunda,
es necesario ejercer suficiente control experimental para que sea posible
aislar el efecto particular que estemos estudiando, apartndolo de otros
factores perturbadores que podran estar actuando al mismo tiempo en
el interior de la organizacin.
Rara vez se han cumplido, as sea parcialmente, es tas dos condiciones
en los llamados "experimentos administrativos". El simple hecho de
que una legislatura apruebe una ley para crear una dependencia admi-
nistrativa, que la dependencia opere durante cinco aos, que por ltimo
sea suprimida y que entonces se haga un estudio histrico de las opera-
ciones de la dependencia no basta para que su his toria sea un "experi-
mento administrativo". La moderna legislacin estadunidense est lle-
na de tales "experimentos", que ofrecen a los oradores de los estados
contiguos material abundante cuando surgen cuestiones similares en sus
rumbos, pero que poco o nada aportan al investigador cientfico en ma-
teria de testimonio objetivo en un sentido u otro.
En la bibliografa de la administracin slo hay un puado de estu-
dios de investigacin que satisfacen estas condiciones fundamentales
de metodologa y, en su mayor parte, se quedan en la periferia del
problema de la organizacin. Ante todo, estn los estudios del grupo de
Taylor, el cual intent determinar las condiciones tecnolgicas de la
ecenca.Talvezrnguno de ellos sea un ejemplo mejor de los laboro-
ssimos mtodos cientficos que los estudios del propio Taylor sobre el
corte de metales.F
Los estudios que tratan de los aspectos humanos y sociales de la
investigacin escasean an ms que los estudios tecnolgicos. Entre los
ms importantes se encuentra toda la serie sobre fatiga del material, que
comenz en la Gran Bretaa durante la primera Guerra Mundial y cul-
min en los experimentos de la Westnghouse.w
En el campo de la administracin pblica, casi el nico ejemplo de tal
experimentacin es la serie de estudios que se han realizado en el campo
de la beneficencia pblica, para determinar las cargas de trabajo apro-
piadas para las trabajadoras sociales.'?
Puesto que, aparte de estos ejemplos dispersos, se han efectuado es-
tudios de las dependencias administrativas sin el beneficio del control
o de una medicin objetiva de los resultados para llegar a sus recomen-
daciones y conclusiones, tuvieron que depender de razonamientos a
priori partiendo de "principios de administracin". Ya se han explicado
las razones del porqu los"principios" as derivados no pueden ser ms
que" proverbios" .
Tal vez el programa aqu esbozado parezca ambicioso o hasta quijo-
tesco. Ciertamente al emprenderlo no debemos hacemos ilusiones sobre
la extensin o la derechura de nuestro camino. Sin embargo, resulta
difcil ver qu otra alternativa queda. Es obvio que ni el prctico ni el
terico de la administracin podrn quedar satisfechos con las mseras
armas analticas que le ofrecen los proverbios. Tampoco hay razn para
creer que alguna reconversin menos drstica que sta sirva para lograr
que tales instrumentos resulten tiles.
17 F. W. Taylor, On theArt of Cutting Meta/s, American Society of Mechanical Eng-
neers,1907.
18 Great Britain, Ministry of Munitions, Health of Munitions Workers Committee,
Final Report, H. M. Stationery Office, 1918; F. J. Roethlisberger y William J. Dickinson,
Management andtheWorker, Harvard University Press, 1939.
19 Ellery F. Reed,An Experiment inReducing theCost ofRelief, AmericanPublic Welfare
Administration, 1937 Rebecca Staman, "What is the Most Economical Case Load in
Public Relief Administration?", en Social WorkTedmique, 4, pp. 117-121,mayo-junio de
1938; Chicago Relef Administration, Adellate StaffBrings Economy, American Publc
Welfare Association, 1939;Constance Hastings y Saya S. Schwartz, Size0fVisit()r's Case-
load asaFador in Effiden t Administration of PIl blic Assistance, Philadelphia CQuniy Board
of Assistance, 193~ Sfmon et al., Determining WorkLoads Jor Projssional Staffin a Public
Welfare Agency, Bureau ol Public Administration, Universfty of California, 1~1.
Podr objetarse que la administracin no puede aspirar a ser una "cien-

cia"; que por la naturaleza misma de su tema no puede ser sino un"arte".
Esta objecin, sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver con nuestro
actual examen. Slo la experiencia podr responder la cuestin de hasta
qu punto pueden hacerse"exactos" los principios de la administracin.
Pero no puede haber discusin sobre si deben ser lgicos o ilgicos. Ni
siquiera un 11 arte" puede basarse exclusivamente en proverbios.
XVII. EL ESTADO ADMINISTRATIVO:
CONCLUSIN*
DWIGHT WALDO
Los ESTUDIOSOS de la administracin, escribe J. M. Gaus, se han vuelto

"ms inseguros en aos recientes en cuanto a los fines, objetivos y m-
todos que deben proponer". Es difcil tener una perspectiva de conjunto
de los escritos sobre administracin pblica que hoy salen de las pren-
sas. Pero esto no es indispensable para confirmar la verdad de la frase
de Gaus.
En la actualidad, la situacin es sta: hay un gran ncleo de ideologa
"ortodoxa" sobre administracin pblica, pero tambin una conside-
rable duda y hasta iconoclasia; una creciente disposicin a dedicarse a
estudios empricos o funcionales en que los postulados tericos son
oscuros y tal vez se los niega, pero tambin cierto nmero de focos de
actividad terica de gran importancia potencial; y buen nmero de pro-
blemas tericos que se deben reconocer, plantear claramente y tratar en
forma competente. En la actualidad, nuestro mbito muestra pruebas
de vigor y crecimiento, y considerable progreso de la crtica y la sntesis;
y con confianza se puede predecir que habr slidos ejemplos de pensa-
miento creativo.'
* Tomado de TheAdminstratioeState: A St/ldyof thePolitical Theory ofAmericanPublic

Administration,2a. ed., de Dwight Waldo, pp. 199-204,Nueva York, Holmesand Meier,
1948, 1984. Copyright 1984 por Dwight Waldo. Se reproduce con autorizacin de la
editorial.
1 Ha habido muchas manifestaciones de la existencia de una sed por la filosofa en
aos recientes, y no pocas invitaciones a estudiosos de la teoria politica para que nos
ayuden a tratar de ensanchar la administracin pblica. Pero toda interfertilizacin
cruzada que d fruto requerir tiempo considerable, y tendr que aguardar a la creacin
de una"filosofa para los filsofos". Pues los" tericos politicos" tambin se han vuelto
objetivos y cientificos; hoy se encuentran en la posicin del curador de un museo de
caricaturas humoristicas, que "lo sabe todo acerca del arte, pero no sabe lo que le gusta".
En general, los estudiosos de la administracin no han leido gran cosa de la historia del
300
EL ESTAIX> ADMINISTRATIVO: CONCLUSIN 301
En el meollo de la ideologa "ortodoxa" est el postulado de que

verdadera democracia y verdadera eficiencia son sinnimos, o que al
menos son conciliables. Agrupada en tomo de este postulado se encuen-
tra Un buen nmero de frmulas para efectuar esta conciliacin. Otra
doctrina importante es la frmula de la administracin-poltica; el con-
cepto de que la obra del gobierno es divisible en dos partes: decisin y
ejecucin, y que la ejecucin (administracin) es una ciencia, o puede
llegar a serlo. Para el ortodoxo, "ciencia" significa descubrimiento de
hechos, rechazo de la teora y tal vez pragmatismo. El concepto de que
hay " principios" cientfica y ticamente vlidos que se pueden descu-
brir mediante el estudio cientfico tambin constituye un lema ortodoxo.
y los estudiosos de la administracin siguen opinando, en general, que
los valores y las prcticas de la empresa estadunidense pueden ser acep-
tados por la administracin gubernamental slo con ligeras reservas.
Existe un rea de duda explcita y de escepticismo acerca de todos
estos lemas salvo el primero: que verdadera democracia y verdadera
eficiencia son conciliables. Esto es tan fundamental que, por definicin,
difcilmente podra negarlo ningn estadunidense que escribiera sobre
administracin pblica. Pero aun ah ha surgido un pensamiento crtico
que ha ensanchado o rechazado las definiciones originales de democracia
y de eficiencia. Con respecto a "administracin-poltica", han surgido
dudas acerca de lo posible y a la vez lo deseable de establecer una
marcada separacin del poder o una divisin de funciones entre las
oficinas de decisin y las ejecutoras del gobierno. El pensamiento acerca
de la naturaleza y los imperativos de la "ciencia" y los "principios" se
hace cada vez ms crtico y ms sutil. Yhay quienes desearan remodelar
extensamente la estructura tradicional-organizacin y procedimien-
tos- de la empresa estadunidense, as como la de la administracin
gubernamental en nombre de la Democracia, o para dar al Experto su
propia funcin.
Uno de los rasgos ms obvios de los escritos recientes sobre adminis-
tracin pblica es su gran volumen y su vasto alcance junto con una
pensamiento poltico, pero no han tenido dudas acerca de "lo que les gusta". Los estu-
diosos de la teora pueden ofrecer mayor "refinamiento" a los estudiosos de la adminis-
tracin. pero tendrn que recorrer un largo camino antes de poder ofrecer mucha ayuda
. con los problemas fundamentales como la relacin de la administracin con la demo-
cracia o con la ciencla. V~ase Donald Morrison, "Publc Administration and the Art of
Governance", Pub. Adm.Ret1., 5, invierno de 1945,pp. 83-87,sobre el divorcio de la 11 leo-
da" y la 11 admfnistracin" (con mutuo desprecio).
tendencia creciente a los estudios especializados, fcticos o"empricos".

Esfa creciente especializacin tal vez sea normal y deseable y represente
un sano progreso de la disciplina. Sin embargo, gran parte de la especia-
lizacin se ha hecho en los aspectos funcionales de la administracin y
no en sus aspectos institucionales. Este hecho, junto con el simple volu-
men y la creciente diversidad de los estudios institucionales, plantea en
forma muy aguda el problema de saber si hay un estudio de la adminis-
tracin " como tal"; al menos, saber si existe una "funcin de administra-
cin" como tal en que sean posibles la preparacin y la especializacin.
En vista de las tendencias recientes, cabe plantear esta pregunta a
quienes estn profundizando cada vez ms en la "materia" de la admi-
nistracin, y cuyo objetivo es presentar una seccin de desnuda verdad
administrativa, o crtica de los "principios" ingenuos: No han llegado
demasiado lejos al rechazar los principios y abrazar un empirismo acr-
tico? En algunos sectores, la pregunta pertinente consistira en saber si
el refinamiento se ha convertido en cinismo, si al rechazar los conceptos
decimonnicos de los "principios" no se ha negado tambin el propsito
o la teora que debiera iluminar e imbuir toda investigacin significativa.
Sin fe ni propsito, individuos o sociedades se estancan.s
Desde luego, el futuro de la teora administrativa depende de lo que
ocurre en el mundo en general y, particularmente, lo que sucede en los
Estados Unidos. El Primer Hecho consiste en saber si ese Un Mundo en
el cual vertimos nuestro tesoro de vida y de bienes se convierte en Dos
Mundos, y luego, un da, en Ningn Mundo. Si se desarrollan nuevas
formas y mtodos de cooperacin internacional -o "mundial"-, el
pensamiento administrativo se desviar en nuevas direcciones (aunque
a la fecha, la considerable cantidad de escritos"internacionales" sobre
administracin se caracteriza, en general, por una calidad pedestre y
prosaicaj.t El que nuestra civilizacin empresarial logre resolver las
2 "Tal vez nuestra carencia ms dolorosa sea la de una doctrina en el sentido teolgico
que gobierne el flujo de las energas cooperativas en una comunidad libre". F. Morstein
Marx, "The Lawyer's Role in Public Administration", en Yale Lau:[ourru, 55, abril de
1946,498-526,503.
3 La barrera entre poltica y administracin, aunque est siendo destruida en el m-
bito domstico, permanece casi intacta en nuestra reflexin de las cuestiones internacio-
nales. Se necesita urgentemente una reflexin enrgica y creativa en el rea que se
encuentra entre el pensamiento administrativo avanzado ye! pensamiento avanzado
sobre el futuro de la poltca mundial, representado-en mi opinin- por E. H. Carr:
Nationalism-And After, Nueva York, 1945.
EL ESTAJX) ADMINISTRATIVO: CONCLUSIN 303
extraordinarias tensiones econmicas y sociales del reajuste de posgue-

rra, depender del curso de mucha de la reflexin futura. De una u otra
manera, la creacin y el uso de la energa atmica tendrn efectos que
llegarn hasta los fundamentos mismos del pensamiento administrati-
vo; pero desde antes de que se puedan proyectar sus aplicaciones, as
sea en la imaginacin, ser necesario que el organismo pensante se re-
cupere del choque de un hecho tan fundamental y espectacular. El pen-
samiento administrativo afectar y reflejar los hechos futuros. Pero no
ser una de las Primeras Fuerzas, al menos en el futuro prximo. El n-
mero de sus devotos y la gama de su influencia son demasiado limita-
dos. Apenas hoy se est liberando de una camisa de fuerza inventada
por l mismo -la filosofa instrumentalista de la frmula poltica-ad-
ministracin- que ha limitado su alcance y amplitud.
Cualesquiera que puedan ser las implicaciones trascendentales de la
cooperacin mundial y la energa atmica, parece que, a corto plazo, el
caos y el rencor dejados por la segunda Guerra Mundial tendrn efectos
ms importantes sobre el pensamiento administrativo. Nos atrevemos
a aventurar dos observaciones en este sentido. La primera es que, como
las crisis habitualmente dan por resultado una centralizacin y una
integracin de la autoridad, podemos esperar que se fortalezcan las
corrientes de centralizacin y de ntegracirr' (al menos en comparacin
con lo que habra ocurrido si el fin de la guerra hubiese trado "paz" y
"normalidad"). La segundaes, en cierto sentido, lo contrario de la pri-
mera: el xito del movimiento tendiente a descentralizar ya" democra-
tizar" la administracin depender de que cesen las amenazas a la segu-
ridad de la nacin. Cualquier fuerza que tenga la creencia socialista en
que "no es posible edificar el socialismo en un solo pas" se aplica, de
manera similar, a la democracia.
Adems de los acontecimientos econmicos, polticos y sociales que
influirn sobre el futuro del pensamiento administrativo, existe un buen
nmero de movimientos y de personalidades que en la actualidad estn
4 Vase,sinembargo,}.M.Gaus,"A}ob Analysis ofPolitical Science", enAm. Poi.Sci.

Reo., 40, abril de 1946,pp. 217-230,224-225, sobre los posiblesefectos "descentralizadores"
de la rivalidad por la bomba atmica. "Me encontr a m mismo [...] recurriendo de
nuevo a materiales sobre centros regionales, sobre el papel futuro de los gobiernos
estatales, sobre las capitales de los estados en contraste con los centros regionales, sobre
la experiencia de la Gran Bretaa con comisionados regionales durante la guerra y con
una pltora de problemas de geografia poltica,gobierno comparativo y administracin."
304 DEL "NEWDEAL" A MEDIA[x)s DEL SIGLO
invadiendo el pensamiento administrativo y que podrn darle conteni-

do y direccin en el futuro [...].
Acaso el ms importante de los movimientos tericos que hoy estn
influyendo sobre el estudio administrativo estadunidense sea la admi-
nistracin cientfica. Al nivel de la tcnica o el procedimiento, induda-
blemente continuarn los prstamos y las relaciones con la administra-
cin cientfica. Aunque algunas doctrinas, como la "teora pura de la
organizacin", ya han afectado la administracin pblica, queda por ver
hasta qu punto tendrn influencia otros aspectos tericos de la admi-
nistracin cientfica. Puede concebirse que en sus doctrinas"democr-
ticas" o"anrquicas" hay fuerza suficiente para reconstruir las actuales
pautas del pensamiento administrativo, al menos si las condiciones se
vuelven favorables. M. L. Cooke," Ordway Tead,s Henri Fayo1,7 Oliver
Sheldon," Lyndall ,? y Elton Mayo'? se pueden mencionar entre los ms
sobresalientes asociados al movimiento de administracin cientfica,
cuyos escritos posiblemente afecten el futuro de la administracin p-
blica, corno ya lo han hecho en cierto grado. Varios de ellos fueron
influidos por la filosofa de Mary Parker Follett. ste no es el lugar para
emprender un estudio de sus teoras, pero la comprensin de algunas
tendencias actuales s depender de leer sus obras, as corno las de los
ms sesudos administradores cientficos.
5 Me refiero en particular a sus ensayos ms recientes. Vase, en especial, "Notes on
Governmental and Industrial Administration in a Democracy", en Soco Adv. Man. lour.,
3, julio-septiembre de 1938, pp. 139-143.
6 En varios de sus libros, pero en particular Neui Adnentures in Democracy, Nueva
York, 1939,y Democratic Administrations,Nueva York, 1945, vase "What Is a Democratic
Approach to Economic Problema?", en Anna/s, 165, enero de 1933, pp. 101-108; "Is
Industrial Self Government Possible?", en Advanced Management, 5, enero-marzo de
1940,pp.21-25.
7 Induetriel and General Administration, Londres, 1930, trad. ing. de J. A. Coubrough.
8 ThePhilosophy olManagement,Londres, 1924.Si bien ampliamente citada, no parece
que se le haya sacado ya todo el jugo.
9 La obra de Urwick es muy estimulante y mereceatenci6n. Vase Management01
Tomorrow, Londres, 1933; "A Republic of Administration", en [our. Pub.Adm., 13, julio
de 1935, pp. 263-271; "Executive Decentralization with Functional Coordination", en
Jour. Pub.Adm., 13, octubre de 1935 pp., 344-358;"Bureaucracy and Democrac::y", en Jour.
Pub.Adm., 14, abril de 1936, pp. 134-142;" An Industrial Esperanto", enBIIII. TaylorSoc.,
14, julio de 1929, pp. 150-153; "The Problem of Organization: A Study of the Work
ofMary Parker Follett", en Bull. Taylor Soco and Soc.lndust. Engineers, 1, julio de 1935,
pp. 163-169.
10 En particular, TneHuman Problem oJan IndustrialCivilization, Nueva York, 1933.
EL ESTADO ADMINISTRATIVO: CONCLUSIN 305
Es posible -aunque en la actualidad parece improbable- que la

filosofa pragmtica pueda desempear un papel mayor en el futuro que
en el pasado. Por ejemplo, en ensayos recientes de Horace S. Priesl! se
ha hecho un intento por demostrar que el pragmatismo (de la variedad
de Dewey) no slo es la filosofa de la ciencia, sino el vehculo adecuado
para extender la "democracia", tanto en la administracin cientfica
como en la administracin pblica. .
Ya hemos mencionado antes la probabilidad de que la reciente llega-
da de estudiosos extranjeros de la administracin (especialmente de la
Europa continental) ejerza una influencia mensurable sobre el desarro-
llo terico. No cabe ninguna duda del simple hecho de la influencia, pero
an es demasiado temprano para poder afirmar con certidumbre cul
ser su fuerza.
El problema del lugar del experto en una sociedad democrtica, par-
ticularmente del experto en "cosas en general", no puede considerarse
tratada a satisfaccin.P y es probable que siga llamando la atencin de
los escritores sobre administracin. Tal vez el problema sea demasiado
vasto para que puedan resolverlo unos cuantos pensadores en un breve
lapso. La respuesta debe evolucionar de la experiencia y de la gradual
reconstruccin de nuestra teora, por pensadores de muchas esferas.
Directamente relacionado con el anterior, est el problema de ofrecer
preparacin adecuada y una "filosofa" a nuestros administradores.
Basta la enseanza de la mecnica de la administracin y los cdigos
de tica profesional? O debiera recibir nuestra nueva Oase Guardiana
una educacin equiparable con sus anunciadas responsabilidades y tal
vez se la debiera imbuir con una filosofa poltica? La actual laguna entre
el contenido de nuestros programas universitarios de administracin y
lo que anunciamos como las responsabilidades de nuestros administra-
dores es aterradora." Suponiendo que nos encontramos a la mitad de
11 "So m e Democratic Implications ofScience in Scientific Management", enAdllanced
Management, octubre de 1940, pp. 147-152;"Uberty and Science", en Pub. Adm. Rev., 3,
verano de 1943, pp. 268-273. Los ensayos de Fries son declaraciones profundas de un
punto de vista legtimo. Pero este punto de vista me parece tan insatisfactorio como la
cosmologa hind (y por la misma razn).
12 En una introduccin al libro de Scudder Klyce, Ilniuerse, Winchester, Mass., 1921,
M. L. Cooke expresa la opinin de que la obra de Klyce aporta unajustificacin filosfica
al ejercicio del poder por expertos tcnicos. No puedo comentarlo ya que soy incapaz de
comprender la extraa obra de Klyce.
13 Al hablar en 1945 al Cabildo de Washington de la Sociedad Estadunidense para la
cierta clase de "revolucin empresarial'i.w podemos decir que ya ha

sido satisfactoriamente tratado el problema de nuestra filosofa acerca de
los administradores o la filosofa apropiada para administradores?
El problema de la filosofa que sostienen nuestros administradores
est directamente relacionado, a su vez, con el de la adecuacin de la
"teora de la organizacin". La pregunta es sta: Estn los estudiosos
de la administracin tratando de resolver los problemas de cooperacin
humana en un plano demasiado bajo? Mediante el doble proceso de
considerar cada vez ms datos formales sobre un campo cada vez ms
vasto de organizacin humana, han perdido visin y penetracin? El
anlisis formal de las organizaciones, sin considerar los propsitos que
las inspiran, no es ms que una tediosa elaboracin de algo insignifi-
cante?
Los lemas principales del movimiento por la administracin pblica
surgieron en los decenios que precedieron a 1914; cristalizaron en una
teora poltica general en los aos del progresismo. Este punto de vista
"ortodoxo" dista mucho de ser una fe indiscutida; pero en general, sigue
Administracin Pblica, Herbert Emmerick cit como la primera de las lecciones admi-
nistrativas de la guerra, la incapacidad de nuestros programas escolares sobre adminis-
tracin para producir adecuados administradores de lnea, a diferencia de personas
preparadas para encargarse de la casa y trabajos menores. En el mismo sentido, vase
M. E. Dimock, " Administrative Efficiency within a Democratic Polity", enNelu Horizons
in Public Administration, University, Alabama, 1945, simposio, pp. 21-43,41-42.
14 TheManagerialRevollltion, NuevaYork, 1941, de James Burnham tal vez sea un libro
importante. Sin embargo, no se encuentra dentro de la esfera de este ensayo. De acuerdo
con el trato que le da Burnham, la bibliografa que interesa a este estudio sera simple-
mente el atuendo ideolgico del nuevo grupo gobernante.
El defecto fundamental del libro de Burnham, como lo han subrayado los crticos, es
que pese al hecho de que el argumento se plantea como refutacin del socialismo orto-
doxo, es esencialmente marxista. Esdecir, Burnham tuvo un pasado marxista, y en l los
vicios caractersticos de esos hbitos mentales subsisten: las categoras en negro y blan-
co, el afn de simplicidad, la presuncin de omnisciencia, la proclama de inevitabilidad.
Burnham simplemente vierte nuevo vino en viejos odres marxistas. (En su obra ms
reciente, TIre Stnlggle jor the World, Nueva York, 1947, logra la hazaa de volver el
enfoque marxista contra los marxistas.) Para una refutacin esencialmente marxista del
"marxismo" de Burnham, vase"The Technicians and the NewSociety",cap. 14, en ],
Donald Kingsley y David W; Petegorsky, Strategy jorDemocracy, Nueva York, 1942. ste
es un ensayo interesante que analiza la incapacidad general de los movimientos izquief'o-
distas de toda ndole para reconocer la necesidad de que la "administracin" alcance
sus objetivos, y los medios por los cuales puede hacerse que una burocracia sirva a los
finesdeun~'Estadocolectivista democrtico"'.
EL ESTADO ADMINISTRATIVO: CONCLUSIN 307
siendo el evangelio en nuestras escuelas, al menos en los cursos para

subgraduados. Tal vez los lemas de la ortodoxia sigan representando la
"verdad" para nuestro tiempo y nuestras necesidades. Sin duda, su aire
de certidumbre y de estabilidad apela a las emociones en estos das de
crisis y confusin. Pero se debe reconocer la evidente probabilidad
de una desintegracin de la antigua visin y la sntesis de una nueva.
Sea como fuere, si se toma en serio el abandono de la frmula poltica-
administracin, si se satisfacen las exigencias que nuestra actual civili-
zacin universal hace a la administracin pblica, el pensamiento ad-
ministrativo debe establecer una relacin de trabajo con cada una de las
zonas importantes del mbito del aprendizaje humano.
XVIII. EL MECANISMO DE COOPTACIN*
PmUP SELZNICK
AVENTUREMOS una definicin: cooptacin es el proceso de absorber nuevos

elementos en el liderazgo o en la poltica destinada a determinar la estructura
de una organizacin, como medio de evitar amenazas a su estabilidad o su
existencia. Con ayuda de este concepto podremos especificar ms minu-
ciosa y rigurosamente la relacin que hay entre la 1VA Yalgunas grandes
instituciones locales, y descubrir as un aspecto importante del autntico
significado y la trascendencia de la poltica populista de la Autoridad
del Valle del Tennessee. Al mismo tiempo, es claro que la idea de coop-
tacin nos sumerge en el campo de la conducta burocrtica, tal como est
relacionado con ideales tan democrticos como la "participacin local".
La cooptacin nos revela algo acerca del proceso por el cual un medio
institucional se inmiscuye en una organizacin y efecta cambios en su
liderazgo, estructura o poltica. La cooptacin puede ser formal o infor-
mal, lo que depende del problema especfico que se quiera resolver.
LA COOPTACIN FORMAL
Cuando la organizacin tiene la necesidad de absorber de manera pbli-

ca nuevos elementos, hablaremos de una cooptacin formal. Esta incluye
el establecimiento de relaciones abiertamente confesadas y formalmen-
te ordenadas. Se hacen nombramientos a cargos oficiales, se firman
contratos y se establecen nuevas organizaciones: todo lo cual significa
participacin en el proceso de decisin y de administracin. Existen dos
condiciones generales que llevan a una organizacin a recurrir a la coop-
tacin formal, aunque estn ntimamente relacionadas:
* Tomado de TVA 41Id theGrass Roots, de Philip Selznick, pp. 13-16, 219-226.Copyright
1949, por The Regents of the University of California. Se reproduce con autorizacin
de la University of California Press. Se renumeraron las notas.
308
EL MECANISMO DE COOPfACIN 309
i) Cuando se pone en duda la legitimidad de la autoridad de un grupo

O dependencia de gobierno. Cada grupo u organizacin que intente
ejercer el control tambin debe tratar de obtener el consentimiento de
los gobernados. En puntos estratgicos podr utilizarse la coercin, pero
no es eficaz como instrumento duradero. Una manera de obtener el
consentimiento es ganar para el liderazgo o la organizacin elementos
que en cierto modo reflejen el sentir o posean la confianza de la masa o
del pblico en cuestin, y que darn respetabilidad o legitimidad a los
rganos de control, restableciendo as la utilidad de la autoridad formal.
Este recurso se utiliza a menudo, y en muchos contextos diferentes. Se
aplica en pases coloniales, donde los rganos de control forneo reafir-
man su legitimidad cooptando a jefes nativos en la administracin co-
lonial. Lo encontramos en el fenmeno del" patriotismo de crisis", por
el cual ciertos grupos, normalmente sinvoto, reciben una representa-
cin temporal en los consejos del gobierno para ganarse su solidaridad
en tiempos de presin nacional. El ejrcito de los Estados Unidos consi-
der la cooptacin en su estudio de las propuestas de dar al personal
reclutado una representacin en la maquinaria de los concejos de gue-
rra, respuesta claramente adaptativa a las tensiones que se hicieron
explcitas durante la segunda Guerra Mundial. Los partidos"unitarios"
de los Estados totalitarios son otra forma de cooptacin; los sindica-
tos de las empresas o algunos planes de representacin de empleados en
la industria son otra ms. En cada uno de estos ejemplos, la respuesta de
las autoridades formales (privadas o pblicas, en una gran organizacin
o en una pequea) es un intento por corregir un estado de desequilibrio
utilizando medidas formales. Ms an, se habr notado que lo que se
comparte es la responsabilidad por el poder, ms que el poder mismo.
ii) Cuando la necesidad de invitar a participar es esencialmente ad-
ministrativa, es decir, cuando los requisitos de ordenar las actividades
de una gran organizacin o un gran Estado hacen aconsejable es tablecer
formas de autogobierno. Aqu, el problema no es el de descentralizar la
decisin sino, antes bien, el de establecer mecanismos ordenados y con-
fiables para llegar a la clientela o a la ciudadana. sta es la funcin
"constructiva" de los sindicatos en las grandes industrias, cuando stos
se vuelven instrumentos eficacespara eliminar el ausentismo o alcanzar
otros objetivos de eficiencia. sta es la funcin de los comits de auto-
gestin en proyectos de alojamiento o campos de concentracin, cuando
se vuelven canales confiables para la transmisin de las directivas de la
empresa. Por lo general, tales recursos tambin funcionan para dividir

la responsabilidad y apoyar la legitimidad de la autoridad establecida.
De este modo, cualquier acto de cooptacin formal tender a cumplir
con la funcin poltica de defender la legitimidad y con la funcin
administrativa de establecer canales confiables de comunicacin y de
direccin.
En general, el uso de la cooptacin formal por el liderazgo no tiende
a la transferencia real del poder. Se subrayan las formas de participacin,
pero se canaliza la accin en tal forma que cumpla con las funciones
administrativas mientras conserva el centro de las decisiones significa-
tivas en manos del grupo inicial. El concepto de cooptacin formal se
utilizar principalmente en el anlisis de la relacin de la TVA con las
asociaciones voluntarias establecidas para lograr una participacin lo-
cal en la administracin de los programas de dicha organizacin.
LA COOPTAONINFORMAL
Sin embargo, la cooptacin puede ser una respuesta a la presin de

centros de poder especficos dentro de la comunidad. Esto no es, bsi-
camente, cuestin del sentido de legitimidad o de una general y difun-
dida falta de confianza. Bien puede haber legitimidad y confianza en
relacin con el pblico general, y sin embargo fuerzas organizadas que
sean capaces de amenazar la autoridad formal pueden moldear eficaz-
mente su estructura y su poltica. La organizacin que se enfrenta a su
medio institucional, o el liderazgo que se enfrenta a sus propias filas,
debe tomar en cuenta estos elementos exteriores. A stos se les puede
incorporar al liderazgo o a la estructura que determina la poltica,
podrn recibir un lugar como reconocimiento o como concesin a los
recursos que por su cuenta puedan gobernar. La representacin de in-
tereses por medio de la participacin de grupos dentro de la adminis-
tracin es un ejemplo comn de este proceso. O bien, dentro de una
organizacin ciertos individuos (de quienes el grupo depende para ob-
tener fondos u otros recursos) podrn insistir en que se les permita, en
parte, determinar la poltica. Este tipo de cooptacin se expresa de modo
caracterstico en trminos informales, pues el problema no es el de res-
ponder a un estado dedesequilibrio con respecto al" pueblo en general",
EL MECANISMO DE CCXJPI'ACIN 311
sino, ms bien, de hacer frente a la presin de individuos o intereses de

grupos especficos que estn en posicin de imponer sus 'demandas.
Estos l timos se interesan en la sustancia del poder, y no necesariamente
en sus formas. Adems, el reconocimiento explcito de la capitulacin
ante intereses especficos bien puede socavar el sentido de legitimidad
de la autoridad formal dentro de la comunidad. Por consiguiente, hay
una presin positiva para no llegar al reconocimiento explcito de la
relacin establecida. Este concepto se utilizar al analizar el significado
subyacente en ciertos mtodos formales de cooperacin iniciada si-
guiendo la poltica de la TVA a nivel de base.
La cooptacin refleja un estado de tensin entre la autoridad formal
y el poder social. Esta autoridad siempre est encarnada en una estruc-
tura y un liderazgo particulares, pero el propio poder social tiene que
ver con factores subjetivos y objetivos que controlan las lealtades y la
potencial manipulabilidad de la comunidad. Donde la autoridad o el
liderazgo formales reflejan el autntico poder social, est asegurada su
estabilidad. Por otra parte, cuando se divorcia de las fuentes del poder
social, se ve amenazada su existencia continua. Esta amenaza puede
surgir de la simple enajenacin de sentimientos o de que otros lideraz-
gos controlen las fuentes de poder" social. Cuando un liderazgo se ha
acostumbrado a suponer que sus votantes le responden como indivi-
duos, un da podr despertar con una brusca sacudida cuando la orga-
nizacin de esos votantes cree ncleos de fuerza que logren obtener una
parte del poder.
La importancia de la cooptacin para el anlisis organizacional no
slo reside en que haya un cambio o un ensanchamiento de la jefatura y
questa sea una respuesta adaptativa, sino tambin en queestecambio tenga
consecuencias sobre elcarcter y la funcin de laorganizacin o cuerpo gober-
nante. La cooptacin da por resultado cierta constriccin de ese campo
de eleccin de que dispone la organizacin o la jefatura en cuestin. El
carcter de los elementos cooptados necesariamente dar forma a los
modos de accin de que disponga el grupo que ha logrado adaptarse, al
precio de comprometerse con elementos exteriores. En otras palabras,
si bien es cierto que la TVA ha absorbido como medida defensiva o como
medida idealista a elementos locales en la estructura que determina su
poltica, debemos estar preparados para encontrar que este proceso ha
tenido un efecto sobre el carcter en evolucin de la organizacin mis-
ma. Desde el punto de vista de los iniciadores del proyecto y de sus
partidarios pblicos, la fuerza y la direccin de este efecto pueden ser

completamente inesperados.
La consideracin importante es: no poda esperarse que la eleccin de
mtodos hecha por la TVA estuviera libre de los dilemas normales de la
accin. Si los sentimientos del pueblo (o su expresin organizada) son
conservadores, las formas democrticas exigirn un menoscabo de su
propsito social. La percepcin de los detalles de esta tendencia es im-
portantsima para el intento de unir planificacin y democracia. La pla-
nificacin siempre es positiva -para la realizacin de algn progra-
ma-, pero la democracia puede negarse a aceptar su ejecucin. Este
dilema requiere comprender las consecuencias imprevistas de que una
poltica social positiva se ana a un compromiso con los procedimientos
democrticos. [Se han omitido las pginas 17-218 del original; el texto
contina en la pgina 219].
El empleo de asociaciones voluntarias no es.nuevo, y dista mucho de
ser nico o peculiar del programa o de la administracin de la Autoridad
del Valle de Tennessee.! En realidad, resulta til considerar la coopta-
cin de ciudadanos en un aparato administrativo como respuesta gene-
ral de los gobiernos a lo que se ha llamado "la democratizacin funda-
mental" de la sociedad.? El surgimiento del hombre-masa," o al menos,
la creciente necesidad de que los gobiernos tomen en cuenta e intenten
manipular los sentimientos del hombre comn, ha dado por resultado
la creacin de nuevos mtodos de control que se centran en los intentos
por organizar a las masas, por modificar a una ciudadana indiferencia-
1 Tal vez como testimonio de la eficacia con que se ha hecho circular por toda la lVA
la doctrina a nivel de base, parece haberse desarrollado un sentimiento de que esta
Autoridad ha originado, de algn modo, un recurso administrativo nico, que ata la
dependencia de alguna manera especial a su pblico. Esto puede atribuirse en parte al
entusiasmo, en parte a la idea prevaleciente de que no es probable que otras oficinas
federales, que carecen de esta aura de descentralizacin regional, se interesen en reali-
dad por una administracin democrtica. Casi no es necesario incluir aq u esta contro-
versia o darle el hincapi indebido. Sin embargo, aunque el mtodo de trabajo a nivelde
base se considera como uno de los principales objetivos colaterales de esta Autoridad,
se ha prestado relativamente poca atencin a la mecnica de su aplicacin, y es cierto
que la experiencia de otras organizaciones que se enfrentan a los mismos problemas y
utilizan asociaciones voluntarias no ha sido debidamente estudiada dentro de la Auto-
ridad.
2 Karl Mannheim,Man andSociety inanAgeofReconstruction, Nueva York, Harcourt,
Brace, 1941, pp. 44 ss.
3 Vase Jos Ortega y Gasset;'La rebelin delas masas.
EL MECANISMO DE COOPTACIN 313
da y poco digna de confianza, y convertirla en un pblico estructurado

y accesible. La accesibilidad con propsitos administrativos conduce al
parecer con mucha facilidad al control con los mismos propsitos o con
otros ms generales. Por consiguiente, parece haber uncontinuum entre
las asociaciones voluntarias organizadas por el Estado (de masas) de-
mocrtico -como los comits de granjeros para impulsar o controlar la
produccin agrcola- y las asociaciones de ciudadanos del Estado (de
masas) totalitario. En realidad, los recursos del corporativismo surgen
como respuestas relativamente eficaces a la necesidad de hacer frente a
la masa y, en tiempos de guerra, tienden a converger las tcnicas admi-
nistrativas de los pases declaradamente democrticos y las de los pases
declaradamente totalitarios.
La democracia en la administracin se basa en la idea de ampliar la
participacin. Dejemos que el ciudadano intervenga en el funciona-
miento de su gobierno, dmosle una oportunidad de ayudar a adminis-
trar los programas de un Estado positivo. Llevado al extremo, este con-
cepto de democracia llega a aplicarse a estructuras como los ejrcitos
de conscriptos, considerados democrticos si incluyen (sobre la base de
igualdad) a todas las clases de la poblacin. Sin embargo, si se quiere
que el anlisis y la evaluacin tengan importancia, ser necesario averi-
guar el significado concreto de una abstraccin tan poco analizada como
"participacin". Al hacerlo, debemos distinguir entre la participacin
sustantiva, que incluye una autntica funcin en la determinacin de la
poltica, y la simple participacin administrativa. En el ejrcito de cons-
criptos encontramos una creciente participacin de los ciudadanos, con
el concomitante abandono del poder. Lo mismo puede decirse de las
tonarigumi japonesas, asociaciones de barrios que ayudaron a adminis-
trar el racionamiento y otros programas en tiempo de guerra. Tales
organizaciones, que han tenido sus equivalentes en muchas partes del
mundo, incluyen a los ciudadanos locales pero bsicamente se han cons-
tituido para conveniencia de la administracin. Es bastante fcil que los
imperativos administrativos que exigen la descentralizacin queden
casi como santificados; esto se vuelve especialmente til en los pases
que valoran los smbolos de la democracia. Pero un analista crtico no
puede pasar por alto esa pauta que simplemente transforma una ciuda-
dana desorganizada en un instrumento confiable para alcanzar objeti-
vos de la administracin gubernamental y lo llama" democracia". 4
4 ste no es necesariamente un reflejo de la integridad o de las intenciones de la
La tendencia de la participacin a volverse equivalente al compromi-

so tiene una poderosa razn de ser. En muchos casos (tal vez en la
mayora) la formacin de las asociaciones locales de ciudadanos viene
de arriba, y va unida al apremiante problema de administrar un progra-
ma. La necesidad de uniformidad en la estructura: de un canal por el
cual diseminar fcilmente directivas, informacin e informes; de esti-
mular a una clientela normalmente aptica, y de resolver con rapidez
tareas acumuladas: stos y otros imperativos se resuelven en forma
razonablemente adecuada, cuando slo se ha logrado el compromiso.
Normalmente se requiere algn mpetu adicional, que no estaba esta-
blecido en las habituales responsabilidades de la oficina administrativa,
si se quiere que el proceso llegue ms all del nivel del compromiso. En
realidad, puede dudarse de que se logre mucho por encima de ese nivel.
Tales asociaciones, voluntarias u obligatorias," suelen establecerse ad
hoc, patrocinadas por alguna dependencia particular," que est encarga-
da de un conjunto de responsabilidades programadas. No se pueden
modificar con prontitud, ni se pueden delegar con eficiencia. Como
organizacin administrativa, la dependencia no puede abandonar la
necesidad de la unidad de mando y de continuidad de polticas; no slo
a lo largo del tiempo, sino tambin en su jerarqua. Por consiguiente,
cul puede ser el papel de la asociacin local o del comit cooptados?
No puede llegar a ser parte eficiente de la principal estructura que de-
termina la poltica de la dependencia," En la prctica, slo se permite una
jefatura responsable. Es normal que los programas imbuidos de un contenido moral se
reduzcan a aquellos elementos del programaque son pertinentes para la accin. De este
modo, la idea moral del socialismo se ha reducido con bastante facilidad a objetivos
concretos, como la nacionalizacin de la industria. Similares son los objetivos adminis-
trativos, como el establecimiento de un sistema ramificado de comits de ciudadanos.
s Esta distinci6n tiende a desaparecer cuando el programa administrado est a punto
de convertirse en un medio exclusivo de distribuir los productos de primera necesidad.
o si sus atractivos son, por ejemplo, eliminar todas las otras prcticas de participaci6n.
6 sta puede ser la situaci6n efectiva, aun cuando no tenga un patrocinio legal. De
este modo, los distritos locales de conservacin de tierra son creaciones de las legislatu-
ras de los estados, pero son atendidos por el Servicio de Conservacin de Tierras del
Departamento de Agricultura. Acaso no sea inapropiado que, en algunaszonas, se les
conozca como "Distritos del Servicio de Conservaci6n de Tierras" .
7 Esto podra ocurrir aun si los grupos locales formaran una organizaci6n central
independiente, pero eso no lo ha considerado la oficina administrativa, a menoaqueya
tenga un control de lit' organizaci6n central, como cuando un gobierno nacional utiliza
una estructura de partidos preexistente para ayudar a administrar sus programas.
limitada esfera de decisin, que incluye cierta adaptacin de las directi-

vas generales a las condiciones locales, y dentro de esa esfera circunscri-
ta los funcionarios responsables (por lo general pagados) desempea-
rn un papel importante.
Con estas consideraciones en mente, bien podemos mencionar al me-
nos una fase del contexto histrico dentro del cual se ha desarrollado el
empleo de las asociaciones de voluntarios en la TVA, cuyos mtodos han
corrido paralelos a una nueva tendencia en la administracin del gobier-
no federal, en especial en el campo de la administracin agrcola. Esto no
suele reconocerse dentro de la propia Autoridad, pero casi no hay
duda de que el Departamento de Agricultura de Estados Unidos ha
llegado mucho ms lejos que la TVA, en el desarrollo tanto de la teora
como de la prctica de la participacin ciudadana. El nacimiento de esta
tendencia, acompa la construccin de un gran aparato para adminis-
trar un programa de accin que ha llegado virtualmente a cada granjero
del pas.
M. L. Wilson, director de extensionismo del Departamento de Agri-
cultura," emprendi en 1940 la formulacin de la idea de "democracia
agrcola".Wilson not la tendencia hacia un mayor inters de grupo de
parte de los granjeros y la presin por la igualdad mediante intervencin
del gobierno, hasta culminar enla aprobacin de la Ley de Ajuste Agrco-
la de 1933 y la ulterior legislacin agrcola del Neui Deal. La adminis-
tracin de los programas del nuevo gobierno se bas en el ideal de
cooperacin y de participacin voluntaria, lo que llev a establecer un
conjunto de procedimientos que, en opinin de Wilson, pueden consi-
derarse como los principios generales de la democracia agrcola:
i) Una administracin descentralizada en varios grados, por medio
de comits de granjeros de comunidad, condado y estado, elegidos los
granjeros que cooperen o nombrados por el Secretario de Agricultura.
ii) El uso del referndum, para determinar ciertas medidas polticas
administrativas, especialmente las relacionadas con cuotas, castigos y
acuerdos de mercado.
8 11 A Theory of Agricultural Democracy", discurso pronunciado ante la Asociacin

EstadUtidense de Gencias Polticas, Chicago, 28 de diciembre de 1940. Publicado como
Circular de Servicio de Extensin, 355, marzo de 1941, mimeografiado. Vase tambin
M. L. Wilson, Democraey Has Roots, Nueva York, Carrick Evans, 1939, cap. VlI. Tambin
Howard R. Tolley, TIre farmer Cuizen at War, Nueva York, The Macmllan Co., 1943,
partev.
iii) El uso de discusiones grupales y otras tcnicas de educacin de

adultos como medio de promover la comprensin de los problemas y
procedimientos de la administracin de los diversos programas y refe-
rendos.
iv) Planificacin cooperativa para formular y ubicar programas."
Este programa subraya la importancia de la participacin dentro de
una pauta de cultura democrtica. Adems, en teora, la participacin
incluye a la vez formacin de polticas y funciones administrativas.
La tcnica de cooptar a ciudadanos locales individualmente y por
medio de asociaciones voluntarias en la administracin de diversos
programas agrcolas se desarroll enormemente en los aos treinta. En
1940 se inform que ms de 890 000 ciudadanos estaban ayudando a
planear y a operar nueve programas de accin rural.Pcomits de comu-
nidad, condado y estado de la Administracin de Ajuste Agrcola, ope-
rando por medio de 3 000 asociaciones agrcolas de condados; comits
de planificacin de uso de la tierra, organizados por medio de la Ofici-
na de Economa Agrcola; asociaciones de granjeros que estaban ayu-
dando a administrar los prstamos de la Administracin de Prstamo
Campesino; comits de rehabilitacin y de compras de aparceros, orga-
nizados por la Administracin de Seguridad en las Granjas; juntas ase-
soras de distritos locales, para el servicio de pastoreo; cooperativas que
trataban con la Administracin de Electrificacin Rural; juntas gober-
nantes de distritos de conservacin, atendidas por el Servicio de Con-
servacin de Suelos; stos, en conjunto, forman una pau ta administrati-
va de la que slo fue una parte la empresa similar de la TVA (.].
La tendencia a la cooptacin de granjeros en la administracin de
programas agrcolas nacionales, lleg a su cspide en 1938 con la orga-
nizacin del programa de planificacin de uso de la tierra de los conda-
dos. La idea de una planificacin democrtica con participacin de los
granjeros recibi considerable atencin, y se hizo un intento por formar
toda una jerarqua de comits representativos que encarnaran el ideal
9 Wilson, A Theory of Agricultural Democracy", p. 5. Es interesante notar que el
11
seor Wilson, director del Trabajo de Extensin, considerara que el programaAAAhaba

representado el principio prctico de la democracia agrcola. Los agricultores de la lVA,
esencialmente leales a las organizaciones locales del servicio de extensin, no habran
hecho semejante declaracin.
10 Carleton R Ball. CitizensHelp Plan and Operate Action Programs",en Land Policy
11
Review, marzo-abril de 1940, p. 19.

democrtico.P Al mismo tiempo, se pens en alcanzar un primer obje-

tivo administrativo. El programa de organizacin de planificacin del
uso de la tierra recibi el impulso de una conferencia de representantes
del Departamento de Agricultura y de la Asociacin de Colegios y Uni-
versidades de Concesiones de Tierras, celebrada en Mt. Weather, Virgi-
nia, en julio de 1938. El Acuerdo de Mt. Weather12 recomend un sistema
de planificacin coordinada del uso de la tierra, para acabar con la con-
fusin creada por la existencia de tantos puntos de contacto entre de-
pendencias gubernamentales y granjeros locales. Se consider que con
funcionarios locales de las dependencias agrcolas nacionales que estu-
vieran representados en los comits de granjeros, poda establecerse un
nico punto de contacto. Es posible que, por un apremiante imperativo
administrativo, el sistema de planificacin del uso de la tierra se hubiese
establecido sin este impulso pero es claro que fue la ocasin para la
nueva organizacin. Los problemas de los funcionarios eran, bsica y
lgicamente,que sus responsabilidades tuvieran que ver con la ejecu-
cin eficiente de los programas obligatorios, no la creacin de nuevas
pautas de cultivo. Estas ltimas, si lo permitan el tiempo y los recursos,
se convertiran en un objetivo colateral eficiente, pero sera ocioso supo-
ner que los requisitos de administracin no asumieran prioridad dentro
del sistema.
La construccin cooptativa de sistemas de asociaciones voluntarias
satisface importantes necesidades administrativas. stas son generales,
e incluyen:
i) Lograr un fcil acceso, lo que requiere el establecimiento de canales
confiables y de rutina por los cuales informacin, ayuda y peticiones
puedan llegar a segmentos de la poblacin. El recurrir a los comits
11 Vase "The Land Use Planning Organization", County Planning Series nm. 3,
Bureau of Agricultural Economcs, mayo de 1940; asimismo, Land Use Planning Under
Way, preparado por la BARen cooperacin con el Service PSA,seA. AAA YForest Service, USDA
Washington, julio de 1940; y [ohn M. Gaus y Leon O. Wolcott, Public Adminietration
and theU.S. Depariment of Agrieultllre, Chicago, Public Administration Service, 1940,
pp. 151 ss.
12 Se reproduce como apndice de Gaus y Wolcott, op. cit., Russell Lord (The Agrarian
Revival,p. 193)califica las referencias del servicio de extensin a este acuerdo, como "la
tregua de Mt. Weather". Tregua, es cierto, pues a mediados de 1942 el Congreso habla
saboteado el programa con el apoyo de la American Farm Bureau Federation. Vase
Charles M. Hardin, "TOO Bureau of Agricultural Econornics Under Fire: A Studyin
Valuation Conflicts", en ouma/ofFarm Econom ies,vol. 28, agosto de 1946.
permite reunir a elementos importantes peridicamente, de modo que

los ms altos niveles de la administracin tengan razones para suponer
que se pagarn las cuotas; y la organizacin local aporta un foco admi-
nistrativo, en trminos del cual pueden coordinarse varias divisiones de
lnea en el campo.
ii) Al aumentar en intensidad el programa, se hace necesario que el
extremo inferior de la administracin sea alguna clase de grupo y no un
ciudadano en particular. Un funcionario local, orientado hacia el grupo,
puede llegar a un nmero mucho mayor de personas si trabaja por
medio de organizaciones de comunidad y de condado que si intenta
aproximarse en persona a todos sus votantes. De este modo, la asocia-
cin voluntaria permite al funcionario utilizar recursos administrativos
an no explotados.
iii) La administracin puede ser descentralizada, de modo que la
aplicacin de una poltica general se adapte a las condiciones locales,
utilizando el conocimiento especial de los ciudadanos del lugar; sin
embargo, no se prev, generalmente, que la poltica misma vaya a verse
comprometida.
iv) Compartir la responsabilidad, de modo que los ciudadanos del
lugar, por medio de las asociaciones o comits de voluntarios, puedan
identificarse y comprometerse con el programa -y, sera lo ideal, con
el aparato- de la dependencia que est operando.
Estas necesidades definen la aplicabilidad del recurso de la asociacin
de voluntarios a los problemas organizativos de quienes hacen uso de
ella. Slo como satisfaccin de estas necesidades se puede comprender
la continuidad -tanto en estructura como en funciones- de este tipo
de cooptacin, bajo patrocinio tanto democrtico como totalitario.
Por lo anterior, no es de sorprender que las crticas al programa de
planificacin de condados hayan subrayado las desviaciones del ideal
democrtico, particularmente por la falta de representatividad y por la
tendencia a que organizaciones establecidas, como la Oficina para Gran-
jeros, se adueen del control de los comits locales.P Sin embargo, en la
medida en que se trata de crticas a un programa que se desarrolla hacia
13 Vase John D. Lewis, "Democratic Plannng. in Agriculture", en American Poltical

Science Review, xxxv, abril y junio de 1941, tambinNeal CGross, A Post Mortem en
11
COunty Planning", en Joumal of Farm Economice, xxv, agosto de 1943, y Bryce Ryan,
"Democratc Telesis and County Agricultural Planning", en JOllmal ofFllrm Economics,
XXII, noviembre de 1940r
la realizacin ms completa del ideal, no es fundamental. Para este

anlisis, son ms importantes ciertas crticas, como las siguientes:
[...] es la tesis central de este ensayo que la planificacin de condados no tuvo

xito porque no se cre, entre la poblacin del rea en que haba de funcionar
el programa de verificacin, un verdadero deseo de resolver los problemas
de la comunidad y del condado [...] La mayora de los administradores de
planificacin del condado concibe la planificacin rural como otro problema
administrativo, como un procedimiento.P
La pauta normal -tal vez inevitable, dada la rpida creacin de un

sistema de comits con ramificaciones nacionales- estableci una or-
ganizacin planeada desde arriba y orientada a la administracin del
programa nacional. Por consiguiente, adquirieron prioridad los proble-
mas del funcionario local en tanto que funcionario. "Slo se necesit
hablar con representantes de las diversas dependencias dedicadas a
tratar de 'imponer' el sistema de planificacin del condado para ver
cun ubicuo era este estado [de apata]"." En la medida en que los
problemas de los funcionarios son tan apremiantes que determinen el
carcter de la organizacin, puede esperarse que prevalezca un simple
< compromiso y no una participacin significativa. Este mismo argumen-
to fue establecido de otra manera por [ohn D. Lewis al analizar una de
las bases de la falta de una representatividad completa.
La presin por "lograr que se hagan las cosas" ha tendido a favorecer los
nombramientos, no las elecciones. La Divisin en Washington espera, natu-
ralmente, que sus agentes en el campo informen de resultados que justifi-
quen las grandes esperanzas con que se lanz el programa y la oficina del
estado, a su vez, exige de los agentes del condado informes de progresos,
con los cuales aplacar a los administradores en Washington. Elprocedimien-
to democrtico es, como bien se sabe, un procedimiento lento. Por consi-
guiente, la primera idea de un abrumado agente de condado, a menos que
est impresionado por la importancia de encontrar a un comit verdadera-
mente democrtico, consistir en encontrar a un grupo de granjeros laborio-
sos y dispuestos a cooperar, de quienes pueda estar seguro que trabajarn
en armona. Con la mejor de las intenciones y sin pensar ni por un momento
14 Gross, p. 647.
151bid., p.653. El seor Gross tambin indica que las unidades de planificacin ten-
d1ana seguirlaconvtni.encla de los administradores, y no la de las pautas de los intereses
locales.
en abrumar de trabajo al comit, podr organizar un comit de "lideres

sobresalientes" con un sincero deseo de actuar en inters de todo el condado,
pero que slo tengan un conocimiento"de segunda mano" y una preocupa-
cin indirecta por los problemas de los granjeros menos prsperos del con-
dado.l"
En efecto, los responsables de organizar el sistema de comits o de aso-

ciaciones se encuentran bajo la presin de organizar sus acciones de
acuerdo con las exigencias del momento, y esas exigencias se relacionan
bsicamente con las necesidades de la administracin. Al hacerse pre-
dominantes las necesidades de administracin, se puede esperar que
aumente la tendencia de la participacin democrtica a reducirse a un
simple compromiso. En caso extremo, el elemento democrtico desapa-
rece, y el carcter cooptativo de los recursos organizativos empleados
llega a identificarse con todo su significado.'?
16 Lewis, op. cit., p. 247.

17 A menos que reinterpretemos el trmino" democracia" de modo que llegue a un
nivel superior, con la subordinacin de la masa a la organizacin. La descripcin ante-
rior, unilateral en su nfasis, de ninguna manera niega los objetivos democrticos de los
iniciadores del programa de planificacin. Aqu slo nos interesa la explicacin de las
tendencias subyacentes a las que da importancia el concepto de cooptacin.
XIX. EL INFORME DE LA COMISIN
SOBRE ORGANIZACIN DE LA RAMA
EJECUTIVA DEL GOBIERNO
(Fragmento de la Comisin Hoover)
EN ESTA parte de su informe, la Comisin sobre la Organizacin de la

Rama Ejecutiva del Gobierno trata los hechos esenciales de la organiza-
cin eficiente de la rama ejecutiva. Sin esos hechos esenciales, estn
condenados al fracaso todos los dems pasos por mejorar la organiza-
cin y la administracin.
Elpresidente y, aeus rdenes, susprincipales asistentes, los jefes de depar-
tamento, debern serresponsables y estar comprometidos con elpueblo y con el
Congreso por laconducta de la rama ejecutiva.
Responsabilidad y compromiso son imposibles sin autoridad, es de-
cir, sin el poder de dirigir. El ejercicio de la autoridad es imposible sin
unaclara lnea de mando que vaya de arriba hacia abajo, y una lnea, de
retorno, de responsabilidad y compromiso, de abajo hacia arriba.
Es imposible ejercer laautoridad prudentemente sin laayuda de las institu-
ciones de personal para recabar hechos y formular recomendaciones sobre las
cuales puedan emitirse juicios, y supervisar einformar sobre de laejecucin de
las decisiones.
No existe una autoridad definida en la cspide, una lnea clara de
autoridad de arriba hacia abajo, ni ayudantes de personal perfectos para
el ejercicio de la autoridad. sta es difusa, sus lneas confusas, los servi-
cios de personal, insuficientes. Por consiguiente, la responsabilidad y el
compromiso se ven menoscabados.
El paso primero y esencial en la bsqueda de eficiencia y economa en
la rama ejecutiva del gobierno federal es remediar esta situacin.
El estado crtico de los asuntos mundiales exige que el gobierno de los
Estados Unidos hable y acte con propsito, firmeza y moderacin uni-
formes al tratar con otras naciones. Debe actuar con decisin para con-
servar sus recursos humanos y materiales. Debe crear una poderosa
maquinaria paraladefensa nacional mientras se esfuerza por construir
321
una paz mundial duradera, y no puede realizar estas tareas si su orga-

nizacin para el desarrollo y la ejecucin de la poltica es confusa y
desordenada, o si el jefe del Ejecutivo se ve obstaculizado para aplicar
una direccin firme a los diversos departamentos y agencias estatales.
Si el desorden de la maquinaria administrativa provoca que la rama
ejecutiva del gobierno trabaje a veces en contradiccin consigo misma,
la nacin, en general, sufrir. Y sufrir si sus diversos programas entran
en conflicto entre s y si la autoridad ejecutiva se torna confusa: sea
desperdicio de los fondos pblicos o falta de unidad nacional, resultan-
tes de intiles fricciones.
Un Ejecutivo enrgico y unificado no amenaza a un gobierno libre
y responsable, corno seal Alexander Hamilton en El federalista
(nm. 70). Harnilton declar que los ingredientes de la "seguridad en el
sentido republicano" son, "primero, una debida dependencia del pue-
blo; segundo, una debida responsabilidad". Fuerza y unidad en un Eje-
cutivo dejan en claro quin es responsable de las fallas en la administra-
cin y as la legislatura puede exigir ms fcilmente responsabilidad
ante el pueblo.
DESCUBRIMIENTOS
Segn la Comisin, la violacin de esos principios es resultado de las

condiciones declaradas en los siguientes descubrimientos.
Primer descubrimiento
La rama ejecutiva no est organizada en un nmero manejable de de-

partamentos y agencias importantes, sino dividida en una gran canti-
dad de agencias -que dividen a su vez la responsabilidad- yen n-
mero excesivo para poder ser dirigidas eficazmente desde arriba.
Segundo descubrimiento
El presidente y los jefes de departamento carecen de los instrumentos

necesarios para crear programas y polticas y supervisar su ejecucin.
INFORME DE LA COMISIN 323
Ningn ejecutivo, pblico o privado, puede dirigir un establecimien-

to grande y complejo sin ayuda de su personal. El personal debe mante-
ner informado al presidente sobre la interrelacin entre los diversos
programas departamentales, y ayudarlo a definir programas especfi-
cos dependiendo de las instrucciones del Congreso y supervisar su eje-
cucin.
Tercer descubrimiento
El gobierno federal no ha dado pasos significativos para formar un

cuerpo de administradores del ms alto nivel enfocado al programa del
gobierno en conjunto.
Cuarto descubrimiento
Muchos estatutos y reglamentos que controlan las prcticas y procedi-

mientos administrativos del gobierno son indebidamente detallados y
rgidos.
Quintodescubrimiento
De manera similar, se deben mejorar los procesos presupuestarios para

expresar los objetivos del gobierno en materia del trabajo necesario y no
en simples clasificaciones de gastos.
Sexto descubrimiento
Se deben estandarizar y clasificar los mtodos de llevar las cuentas en la

rama ejecutiva. Hay que descentralizar las actividades de contabilidad
si se quiere que sean instrumentos efectivos de administracin y reducir
gasto y despilfarro.
Sptimo descubrimiento
Los servicios administrativos generales de varias dependencias -como

compra de abastos, mantenimiento de registros y operacin de los edi-
ficios pblicos- estn mal organizados o coordinados.
RESUMEN
Por lo anterior, todo esfuerzo sistemtico por mejorar la organizacin y

administracin del gobierno deber
1) Agrupar ordenadamente las funciones del gobierno en grandes
departamentos y agencias, bajo el presidente.
2) Establecer una lnea de control clara desde el presidente hasta los
jefes de esos departamentos y agencias, y desde ellos hasta sus subordi-
nados, con la responsabilidad correspondiente de estos funcionarios
ante el presidente, eliminando las barreras que en muchos casos han
hecho que oficinas y agencias se mantengan parcialmente inde-
pendientes del jefe del ejecutivo.
3) Dar al presidente y a cada jefe de departamento personal eficiente
que slo deber laborar para que el trabajo del Ejecutivo tenga ms
calidad, y dar libertad al presidente y los jefes de departamento para
organizarlo a su discrecin.
4) Desarrollar una cantidad mayor de administradores capaces en
el servicio pblico y prepararlos para ascender en cualquier oficina
o departamento del gobierno que pueda aprovecharlos con la mayor
eficiencia.
5) Aplicar la responsabilidad de los administradores mediante una
pauta de controles mucho ms amplia, de modo que los estatutos y
normas que gobiernan las prcticas administrativas favorezcan -en
lugar de destruir-la iniciativa y el espritu de empresa.
6) Permitir que los departamentos y agencias manejen por s mismos
una mayor parte de los servicios administrativos de rutina, bajo estricta
supervisin y de conformidad con normas estrictas.
Slo con estas acciones podrn aplicarse con eficiencia, responsabili-
dad y economa las operaciones de la rama ejecutiva.
LA AUTORIDAD EJECUTIVA y LA RESPONSABIliDAD
Nuestras diversas fuerzas de trabajo descubrieron con frecuencia que el

presidente y sus jefes de departamento no tienen una autoridad acorde
con la responsabilidad que deben asumir. En muchos casos falta auto-
ridad, o es tan difusa que es casi imposible hacer que alguien sea com-
pletamente responsable de un programa u operacin particular. Esta
tendencia es peligrosa y, si se extiende lo suficiente, ser capaz de crear
un gobierno irresponsable.
En la actualidad, el presidente carece de autoridad para organizar las
agencias de la rama ejecutiva para mejorar el cumplimiento de sus de-
beres ejecutivos. Aunque en el pasado se otorgaron poderes de reorga-
nizacin al presidente, stos fueron intermitentes y quedaron sometidos
a muchas limitaciones y exclusiones, lo que disminuy considerable-
mente su efectividad.
Asimismo, la reciente tendencia a crear, por estatuto, comits nter-
departamentales con deberes y miembros especficos ha limitado la
autoridad del presidente para elegir a sus asesores, como es el caso del.
Consejo Nacional de Seguridad y la Junta Nacional de Recursos de
Seguridad.
De manera similar, a menudo se han concedido poderes estatutarios
a funcionarios subordinados, de tal manera que restan autoridad, en
ciertas reas, al presidente o a un jefe de departamento. Un ejemplo es
la autoridad estatutaria del Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito para pre-
parar planes de desarrollo de los ros: est completamente fuera del
control del secretario del ejrcito o del presidente.
, En el delicado terreno de la seguridad nacional, la Secretara de la
Defensa tiene slo una relacin coordinadora con el Ejrcito, la Armada
y la Fuerza Area. No puede contratar ni despedir a subordinados, salvo
que formen parte de su personal inmediato. Casi toda la capacidad de
hacer nombramientos que no est en manos del presidente se ha entre-
gado a secretarios de servicios subordinados. El secretario de la defensa
tiene poderes inadecuados sobre el presupuesto y el gasto y no posee
ninguna autoridad para reorganizar el establecimiento militar, cuya
maquinaria est prescrita rgidamente por estatuto.
Adems, cuando se asignan deberes ejecutivos a las comisiones regu-
ladoras independientes, tambin se debilita la autoridad del presidente.
Un ejemplo es el poder de la Comisin Martima para operar y contratar
navos sin atender a las opiniones del presidente.
De manera similar, en el terreno de los servicios de gestin adminis-
trativa, la autoridad ejecutiva y la discrecionalidad se han debilitado por
los estatutos y normas rigidos y detallados, de modo que tambin se ha
reducido la eficiencia de estos servicios.
Asimismo, los requisitos que se refieren a la contratacin, seleccin,

aumentos de salario y despido de empleados, que pretendan asegurar
imparcialidad y mrito en la administracin del personal, en realidad se
han vuelto tan detallados y precisos que privan a los jefes de departa-
mentos y a sus supervisores de las importantes prerrogativas de admi-
nistracin necesarias para realizar un trabajo efectivo y eficiente.
En otra rea -la administracin fiscal- en la rama ejecutiva nadie
tiene autoridad para establecer un sistema central de contabilidad. Este
instrumento es absolutamente esencial para la administraciny el con-
trol fiscal. La influencia del contralor general-agente del Congreso-
en la determinacin de los gastos del Ejecutivo tambin menoscaba
gravemente la autoridad y la discrecionalidad del presidente y de sus
jefes de departamento.
Otra flaqueza bsica se encuentra en el anticuado sistema de asigna-
ciones, que se concentra en elaborar listas detalladas de puestos y mate-
riales y no en programas funcionales bien definidos. Esto impide el gas-
to prudente del dinero pblico, y a menudo difumina el poder de gasto
entre tantas unidades de organizacin que resulta imposible delegar la
responsabilidad de cumplir los objetivos del programa a una sola per-
sona o unidad.
Por ltimo, la abundante y detallada legislacin sustantiva es otro
rasgo ms de las actuales prcticas que no conduce a una administracin
ms eficiente de la empresa pblica. Por ejemplo, tan slo en el Depar-
tamento de Agricultura hay 199 estatutos que afectan la administracin
de personal. La disposicin de la propiedad excedente est regida por
ms de 369 leyes distintas. La Oficina de Asuntos Indios tiene que ad-
ministrar ms de 5 000 estatutos y 370 tratados; y las leyes para las
operaciones de la Oficina de Reclamaciones ocupan nada menos que 803
pginas.
Ninguno de estos factores por s solo, sino, como los hilos de los
liliputienses que ataron a Gulliver, el total complejo de estas restriccio-
nes -falta de autoridad organizativa, concesiones de poderes ejecuti-
vos independientes a funcionarios subordinados; controles restrictivos
al personal; controles divididos a la contabilidad y auditacin de los
gastos; difusin de la capacidad de gasto de asignaciones; una legisla-
cin excesivamente detallada- debilita las capacidades de administrar
en la rama ejecutiva y dificulta, si no es que imposibilita, la asignacin
de responsabilidades.
La solucin
Se requerirn algunos cambios fundamentales y trascendentes en las

prcticas legislativas y administrativas actuales. Las recomendaciones
de la Comisin al Congreso aparecen en detalle en algunos de sus infor-
mes anteriores y no se tienen que repetir aqu extensamente. Sin embar-
go, las reformas deben hacer que se delegue al presidente y a sus jefes
de departamento autoridad suficiente para permitirles cumplir con las
responsabilidades que les asigna la Constitucin y el Congreso.
Al presidente se le debe conceder autoridad continua para presentar
planes de reorganizacin que cubran sin excepcin todas las agencias
de la rama ejecutiva; tales planes debern presentarse al Congreso y
entrar en vigor, a menos que sean rechazados, dentro de los siguientes
60 das, por resolucin concurrente de ambas cmaras. Esta autoridad
es necesaria si se quiere que la maquinaria de gobierno se adapte a los
requerimientos siempre cambiantes de la administracin, y si se quiere
que su eficiencia sea una preocupacin continua y no slo espordica
del gobierno federal.
Los jefes de departamentos debern tener la libertad, con la aproba-
cin presidencial, de reorganizar sus departamentos de la manera que,
a su juicio, mejor convenga a los requerimientos de eficiencia y econo-
ma. Esto significa que no deber prescribirse por legislacin la estruc-
tura organizativa interna de las agencias del Ejecutivo.
Deber sustituirse la prctica -relacionada con la anterior- de de-
terminar por estatuto las funciones y los miembros precisos de los cuer-
pos coordinadores y asesores por una legislacin capacitadora ms ge-
neral, que ofrezca un marco flexible dentro del cual pueda actuar el
presidente.
Tambin deber evitarse una legislacin demasiado detallada que
incluya un lenguaje rgido, con asignaciones puntuales, pues limitan
innecesariamente la discrecionalidad y la iniciativa del Ejecutivo.
En inters de una administracin responsable, no se deber conceder
independientemente una autoridad ejecutiva que no est sujeta al con-
trol del jefe del Ejecutivo, a los jefes de departamentos y funcionarios
subordinados.
Las funciones puramente ejecutivas de agenciascuasilegislativas y
cuasijudicia1es tambin debern llevarse a los departamentos regulares
del Ejecutivo, dentro del mbito del control ejecutivo.
Asimismo, deber fortalecerse la autoridad departamental sobre la

administracin del personal permitiendo que quienes tengan responsa-
bilidades de administracin ejerzan mayor discrecionalidad en las fases
de contratacin, seleccin, ascensos, nminas y despidos.
Por ltimo, el presidente deber tener ms autoridad para determinar
el tipo de informes fiscales que necesita para mantener un sano control
fiscal.
Estos cambios son los primeros pasos necesarios para lograr no slo
mayor eficiencia y economa en el gobierno, sino tambin una mayor
responsabilidad de la rama ejecutiva ante el Congreso.
MEJORAMIENIO DE LASHERRAMIENTAS
DE LA ADMINISTRACIN
Ms all de la necesidad de mayor autoridad y discrecionalidad del

Ejecutivo, el presidente y los ms altos funcionarios de la rama ejecutiva
requieren instrumentos ms adecuados en las reas de administracin
fiscal, servicios de personal, abastecimiento y mantenimiento para que
los negocios pblicos se dirijan con eficiencia y economa.
Fiscal
En la primera de estas reas -la administracin fiscal- hay flaquezas

manifiestas en el proceso presupuestario, en los controles de contabili-
dad y en la estructura de asignaciones.
Donde ms dbil est el proceso presupuestario es en el nivel depar-
tamental, justo donde debiera ser ms fuerte. El propio documento del
presupuesto -por sus dimensiones, complejidad y concentracin en
servicios y materiales que deben comprarse, ms que en programas que
debieran emprenderse- es un instrumento relativamente ineficiente.
Tal vez la razn subyacente sea la anticuada estructura de asignaciones,
excesivamente compleja, demasiado detallada en ciertas reas y dema-
siado general en otras, y que est basada en los requerimientos de las
unidades organizacionales y no en los programas de trabajo.
El sistema de asignaciones es incapaz de controlar el gasto excesivo.
No presta suficiente atencin a los ingresos del presupuesto, y la mezcla
INFORME DE l.A COMISIN 329
de distintos gastos operativos y egresos de capital causa una constante

dificultad de interpretacin; en ciertos casos, su incapacidad de revelar
subsidios tambin dificult su interpretacin.
No hay un plan general de contabilidad para el gobierno en su con-
junto. Por consiguiente, no hay un lugar en que pueda verse el cargo
financiero completo de nuestro gobierno. No se puede obtener una in-
formacin financiera completa y actualizada porque la contabilidad
federal es una mezcla de la base de "cajas" de contabilidad y los aumen-
tos de base, y porque no incluye contabilidad de abastos.
La responsabilidad de las cuentas fiscales -las relacionadas con in-
gresos, custodia de fondos, desembolsos, deuda pblica y la moneda-
corresponde a la Tesorera; sin embargo, el contralor general, agente del
Congreso, prescribe la forma y los procedimientos para las asignaciones
administrativas y la responsabilidad de los fondos en la rama ejecutiva.
Como resultado no hemos tenido, hasta la fecha, un sistema de con-
tabilidad que muestre los autnticos ingresos y egresos gubernamenta-
les de ningn ao, que permita hacer una contabilidad de la propiedad
o los costos, o un control positivo de los activos, los pasivos y las asigna-
ciones.
Lasoucuin
En nuestro informe sobre presupuesto y contabilidad proponemos cam-

bios trascendentales en estas reas. Para producir un plan presupuesta-
rio que sea un instrumento ms comprensible y til, para el presidente
y para el Congreso, recomendamos su modificacin segn los linea-
mientos de los programas y funciones de trabajo. Tal documento, al que
designamos "presupuesto de desempeo", analizara el trabajo de los
departamentos y agencias del gobierno segn sus principales funciones,
actividades o proyectos, as, concentrara la atencin en el trabajo que
hubiera que hacer o los servicios que hubiera que prestar, y no en cosas
que haya que adquirir, como servicios personales o contractuales, abas-
tos, materiales y equipo. Adems, un presupuesto de desempeo facili-
tara el control congresional y ejecutivo al mostrar claramente el alcance
y la magnitud de cada actividad federal. Tambin podra mostrar las
relaciones entre el volumen de trabajo que hubiera que hacer y su costo
del trabajo: evaluacin que no puede hacerse de acuerdo con el actual
sistema.
Sin embargo, para obtener todo el beneficio del presupuesto de de-

sempeo habra que simplificar y ajustar la estructura de asignaciones
para fundirla con el plan presupuestario.
Tambin deben fortalecerse las etapas iniciales de preparacin del
presupuesto en el mbito operativo para asegurar una mejor planeacin
y aliviar a la Oficina de Presupuesto de la carga de revisiones detalladas
a ese nivel.
Para ayudar ms al presidente a apretar los controles sobre el gasto,
se debe establecer una Oficina del Contador General, que dependa de la
Secretara del Tesoro, con autoridad para prescribir mtodos generales
de contabilidad y aplicar procedimientos de contabilidad en la rama
ejecutiva, los cuales deben estar sujetos a la aprobacin del contralor
general dentro de las facultades actualmente conferidas a l por el Con-
greso.
El Contador General deber tener la responsabilidad, basado en sus
informes, de combinar las cuentas de la agencia con cuentas sumarias
del gobierno y de producir informes financieros completos para infor-
macin del presidente, el Congreso y el pblico. Las cuentas debern
llevarse sobre una base acumulativa y debern cubrir todos los ingresos,
entradas, fondos, asignaciones, gastos, abastos, propiedades y bonos
del gobierno federal.
Una vez instalado, este nuevo sistema har posible el desarrollo de
un sistema de asignaciones que pueda aportar algo que hoy est hacien-
do falta: controles ejecutivos acordes con el gasto de las asignaciones.
Por ltimo, la Comisin recomienda suprimir en lo posible la costosa
prctica de la Oficina del Contador General de examinar minuciosa-
mente millones de comprobantes de gastos, y remplazarla por audito-
ras en cada agencia del gobierno, pues, adems de reducir costos sin
afectar el control, dejara libre al auditor de la legislatura para las labores
ms generales y eficientes de posauditora.
Debern efectuarse estos cambios en los mtodos de presupuestar,
contabilizar y auditar para asegurar prcticas sanas de administra-
cin fiscal y una contabilidad fiscal ms clara de la rama ejeeutiva al
Congreso.
Elpersonal
Probablemente ningn problema de la administracin del gobierno es

ms importante que el de conseguir y retener un equipo capaz y con-
cienzudo de servidores pblicos. Por desgracia, las prcticas del perso-

nal en el gobierno federal dan poco margen al optimismo en el sentido
de satisfacer estas necesidades.
No se organiz la Comisin del Servicio Civil para crear un personal
verdaderamente eficiente como brazo del presidente. La planeacin y
administracin del programa de personal no se han mantenido al ritmo
de la enorme expansin del empleo en el gobierno.
La centralizacin de transacciones personales en la Comisin del Ser-
vicio Civil y en las oficinas de los departamentos de personal ha dado
por resultado retrasos injustificables al enfrentarse a los problemas del
personal.
La maquinaria contratadora ha sido lenta, impersonal y torpe. Mu-
chos procedimientos de personal son innecesariamente complicados,
y la rigidez de algunos de ellos no da el suficiente margen para juzgar
qu necesitan los funcionarios para desempear su labor de modo ms
eficiente.
No se ha prestado la atencin suficiente a aspectos tan positivos de la
sana administracin depersonal como el mejoramiento de las relaciones
entre supervisor y empleado, la capacitacin, ascensos e incentivos para
un mejor desempeo. En suma, el sistema no fue diseado para atraer y
retener personas lo suficientemente calificadas para desempear las
tareas del gobierno.
Sin embargo, estas crticas no deben interpretarse como una reflexin
sobre la gran mayora de nuestros empleados federales, quienes son
concienzudos, laboriosos y dedicados sino sobre un sistema que no se
ha mantenido al ritmo de las necesidades del gobierno federal.
Lasolucn
En nuestro informe sobre la administracin de personal hacemos varias

recomendaciones destinadas a mejorar la calidad de la administracin
del personal en el gobierno. Recomendamos descentralizar el sistema
de personal de modo que las diversas dependencias desempeen sus
tareas cotidianas de contratacin, seleccin, clasificacin de puestos y
otros aspectos de acuerdo con normas aprobadas y aplicadas por la
Comisin del Servicio Civil.
afoliberar a la Comisin de los detalles del control centralizado y
permitir a su presidente concentrarse en la planeacin yen las normas

del personal, y en ayudar al presidente y a sus jefes de departamento a
crear programas de administracin sanos yactivos.
El presidente de la Comisin del Servicio Civil debe servir no sola-
mente como principal asesor de personal del presidente sobre proble-
mas de servicio civil, sino tambin deber dirigir las operaciones de la
Comisin.
Al nivel de agencia, la funcin del personal deber estar representada
en la ms alta administracin. Los propios departamentos, al contratar
empleados, debern utilizar mtodos ms dinmicos y atractivos, y
aplicar mtodos de seleccin que den a sus supervisores mayor latitud
de criterio y asegurar que los nombramientos se hagan sobre la base del
mrito y no slo sobre una base poltica.
Para mejorar el rendimiento de los empleados, los supervisores de
lnea debern desempear un mayor papel en la seleccin, ascenso y
cese de empleados. Es necesario simplificar las formas y procedimien-
tos. Se deber prestar mayor atencin a cuestiones como la participacin
del empleado en problemas administrativos, entrenamiento en el servi-
cio, ascensos y relaciones humanas.
Los salarios, miserablemente bajos en los niveles superiores [...] de-
bern aumentarse de manera considerable para atraer y conservar a
empleados con capacidades de primera lnea. Casi todas nuestras fuer-
zas de trabajo sobre personal, abastecimiento, servicios mdicos, presu-
puesto y contabilidad, nuestros consul tares de ingeniera empresarial y
muchos otros expertos que trabajan en los diversos campos de nuestra
labor subrayaron esta necesidad una y otra vez.
Por ltimo, todos los puestos en el servicio, con excepcin de los ms
altos niveles de poltica, debern ocuparse de acuerdo con mtodos del
sistema de mrito.
Son necesarias todas estas mejoras para lograr un mayor grado de
competencia, eficiencia y responsabilidad en el servicio federal.
ELDESPILFARRO DE LA DUPUCAON
Probablemente no hay lugar en el gobierno en que sea ms notorio el

desperdicio que en los servicios repetidos. Muchos han sobrevivido
tenazmente a repetidas denuncias e intentos de reorganizacin. Nues-
tros informes y los de las fuerzas de trabajo ofrecen incontables ejem-

plos de traslape y duplicacin por todo el gobierno. Aqu, con el pro-
psito de ilustrar el problema y de sealar su solucin,,citaremos bre-
vemente tres. [Omitiremos aqu los tres que tratan del desarrollo de
recursos acuticos, de la administracin de tierras y silvicultura, y de la
construccin de hospitales.]
La solucin
En varios de nuestros informes recomendamos poner fin a tan despilfa-

rradora competencia unificando estos servicios. Tambin proponemos
unir en una sola dependencia las principales actividades de construc-
cin. Adems se necesita crear una Junta de Revisin Imparcial de todos
los grandes servicios pblicos en la Oficina del Presidente para asegurar
que sean factibles, estn apoyados por datos bsicos adecuados y no
entren en conflicto con otros proyectos de obras, adems de que se
completen con la mayor eficiencia.
Para evitar otros traslapes y duplicacin, por ejemplo en el terreno
de las estadsticas, recomendamos que se fortalezcan la autoridad y el
personal presidenciales de la Oficina del Presupuesto. Asimismo, para
coordinar los diversos programas de investigacin cientfica, recomen-
damos la creacin de una Fundacin Nacional de Ciencias.
Por ltimo, para dar al presidente la informacin necesaria y el control
de todos los programas ejecutivos, recomendamos que se cree un pues-
to de Secretara de Personal. As, el presidente ser capaz de coordinar
mejor las actividades ejecutivas.
Estos cambios bsicos de la organizacin complementados con recur-
sos adicionales de coordinacin y planeacin, son vitales para elimi-
nar y prevenir enormes despilfarros de dinero y mano de obra en el
gobierno.
LA DESCENTRAliZACIN CON CONTROL

CENfRAliZAOO
Como regla general, se puede economizar centralizando los servicios

comunes a todas las agencias. Sin embargo, hay un lmite para las di-
mensiones y la complejidad del gobierno ms all del cual ya no es
factible centralizar sin crear graves cuellos de botella, retrasos y confu-
sin, con lo que los servicios se vuelven ms costosos y menos eficientes.
Hace mucho se haba llegado este punto en las operaciones del

gobierno federal. Ya no es concebible procesar centralizadamente trans-
acciones de personal de dos millones de empleados, o efectuar rdenes
de compra de tres millones por valor de 6 000 millones de dlares en
bienes. Sin embargo, en los mbitos de personal, presupuesto y abaste-
cimiento nuestras fuerzas de trabajo han encontrado operaciones sobre-
centralizadas que son resultado de una administracin ineficiente y
onerosa.
Las fuerzas de trabajo tambin descubrieron muchos ejemplos de
funcionarios del cuartel general en Washington que an se aferran al
poder para tomar decisiones hasta en cuestiones de menor importancia,
lo que tambin ha dado por resultado retrasos interminables al hacer las
cosas, embotar iniciativas en los servicios de campo y tomar decisiones
que no consideraron debidamentelas variantes delas condiciones locales.
La solucin
Aunque se han efectuado muchas descentralizaciones, ya es apremiante

la necesidad de una mayor descentralizacin de las operaciones segn
controles centrales apropiados, y ha sido tema recurrente en nuestros
diversos informes.
En nuestro informe sobre la administracin de personal recomenda-
mos descentralizar la contratacin, seleccin y otros procesos de acuer-
do con normas aprobadas y aplicadas por la Comisin del Servicio Civil.
Dentro de las propias agencias recomendamos que se efecte una des-
centralizacin similar en favor de sus unidades de campo y supervisores
operativos.
Tambin recomendamos en nuestro informe sobre presupuesto y
contabilidad que se efecte el grueso del trabajo de preparacin de las
estimaciones en los departamentos operativos; de modo que los infor-
mes de contabilidad sigan siendo obra de departamentos operantes bajo
un sistema central de contabilidad.
Con la excepcin de artculos de uso comn, hemos recomendado
que los departamentos realicen sus adquisiciones de acuerdo con nor-
mas uniformes prescritas por una agencia abastecedora central.
Tambin en cuestiones sustantivas hemos recomendado que se dele-
gue mayor autoridad a los servicios de campo de los distintos departa-

mentos. Esto requerir que las agencias centrales concentren cada vez
ms su atencin en desarrollar medidas polticas inconfundiblemente
claras. Tambin deben prestar mayor atencin al establecer normas de
desempeo y para mejorar sus sistemas de informes y de inspeccin con
el objetivo de asegurar que se apliquen las diversas polticas.
LA REORGANIZACIN SEGN uNPRoP6srro

CENTRAL
Las mejoras en mbitos corno autoridad, instrumentos administrativos,

coordinacin, procedimientos de planeacin y descentralizacin no
bastan por s mismas para lograr el mximo grado de eficiencia en las
operaciones delgobierno. La estructura organizativa de la rama ejecu-
tiva tambin debe pasar por una revisin radical. De manera similar,
deben reorganizarse los propios departamentos y agencias.
En la actualidad hay demasiadas agencias para que el presidente les
d la necesaria atencin y direccin. Muchas funciones relacionadas
directamente tambin estn dispersas en campos como trabajo, trans-
porte o los servicios mdicos, y nadie est encargado de considerar el
problema en conjunto.
Adems, muchas agencias tienen funciones sin ninguna relacin en-
tre s, si es que no son incongruentes; esto crea una falta de propsito
central y aumenta considerablemente los problemas de coordinacin
interna.
Ya se han citado varias reas de conflicto y duplicacin, debidas al
menos parcialmente a una mala organizacin.
En nuestros informes anteriores hicimos numerosas recomendacio-
nes para mejorar la estructura organizativa de la rama ejecutiva y la
estructura interna de los diversos departamentos y agencias... Nuestros
estudios han mostrado concluyentemente que las reas que presentan
los mayores problemas de duplicacin y de coordinacin son aqullas
en que servidos de naturaleza similar se encuentran dispersos en dife-
rentes agencias de la rama ejecutiva. Esta dispersin de funciones inter-
relacionadas entre las agencias ha producido rivalidades y conflictos
sumamente costosos y despilfarradores.
La solucin
Al recomendar cambios y reorganizacin, nuestro objetivo constante ha

sido lograr el mayor grado posible de unidad en la estructura departa-
mental. Tambin hemos tomado en cuenta la carga excesiva sobre el
presidente, a quien tantas agencias informan. En nuestro primer infor-
me recomendamos, como meta deseable, la reduccin del nmero total
de agencias que informan al presidente acerca de un tercio de su nmero
actual. Aunque no ha sido enteramente posible alcanzar este objetivo,
hemos hecho recomendaciones que reducirn el nmero total de las
agencias a lo que, en nuestra opinin, es el menor nmero factible.
Para fortalecer la organizacin de los servicios del personal central,
hemos recomendado consolidar las funciones de abastecimiento, admi-
nistracin de registros y cuidado de los edificios en una Oficina de
Servicios Generales.
Para devolver al Departamento de la Tesorera su papel histrico en
asuntos fiscales y retirarle las operaciones no relacionadas con su pro-
psito principal, hemos recomendado transferir a otros departamentos
la Oficina de Narcticos, la Guardia Costera y la Oficina de Abasto
Federal, y convertir a la Tesorera en punto focal del propuesto sistema
central de contabilidad.
Para integrar las dispersas funciones de transporte de la rama ejecu-
tiva, hemos recomendado combinar dentro de un solo servicio de trans-
porte en el Departamento de Comercio las funciones relacionadas entre
s como las de la Comisin Martima tocantes a la construccin, opera-
cin, alquiler y venta de barcos, la Guardia Costera, el Comit Nacional
Asesor para Aeronutica, la administracin de los caminos pblicos, la
Oficina de Transporte de la Defensa y ciertas funciones de seguridad en
el transporte de la Junta de Aeronutica Civil de la Comisin Interestatal
de Comercio.
Para suprimir las principales reas de duplicacin, hemos recomen-
dado que las funciones de control de inundaciones y de mejora de ros
y puertos que desempea el Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito se fusio-
nen con el Servicio de Reclamacin dentro del Departamento del Inte-
rior. Asimismo, hemos recomendado que la Oficina de Administracin
de Tierras en el Interior se fusione con el Servicio de Bosques en Agri-
cultura.
Por ltimo, en el J;pbitodel trabajo hemos recomendado que se trans-
fieran al Departamento del Trabajo varias funciones importantes de

trabajo y mano de obra, como la Oficina de Seguridad en el Empleo,
la Oficina de Compensacin de Empleados y el Sistema Selectivo de
Servicio.
Estos son ejemplos tpicos de propuestas de reorganizacin que he-
mos formulado para lograr una mayor eficiencia general y una mejor
coordinacin en la rama ejecutiva agrupando servicios y actividades de
acuerdo con su propsito principal.
TERCERA PARTE
LOS AOS CINCUENTA y 5E5ENTA

A mediados del siglo, la administracin pblica se enfrentaba a una
sociedad estadunidense en que el papel del gobierno se haba modifica-
do considerablemente. Los efectos de tres grandes acontecimientos -la
primera Guerra Mundial, la Depresin y el New Deal, y la segunda
Guerra Mundial- haban alterado el tamao, la forma y el alcance del
gobierno. El sector pblico era ms grande, las organizaciones del sector
pblico eran mayores y ms complicadas, y la confianza y las expecta-
tivas de los estadunidenses haban aumentado de manera significativa.
Dwight Waldo, en un volumen de ensayos reunidos sobre administra-
cin pblica impreso en 1953,coment: "El bienestar, la felicidad y hasta
las vidas de todos nosotros [...] se basan, en grado considerable, en el
desempeo de los mecanismos administrativos que nos rodean y nos
mantienen [...] Quermoslo o no, la administracin debe ser preocupa-
cin de todos. Si deseamos sobrevivir, ms nos vale mostrarnos inteli-
gentes al respecto".'
IDEAS ACERCA DE PRESUPUESTO YADMINISTRACIN
Reflejando las preocupaciones sobre cmo podra el gobierno distribuir

mejor los recursos en esta poca, el campo de la presupuestacin pas
por una etapa de consolidacin y desarrollo de tcnicas nuevas. La
presupuestacin por desempeo, que estaba en su apogeo despus de
ser oficialmente sancionada por la Comisin Hoover de 1949, insisti en
utilizar el proceso presupuestario como instrumento para medir el tra-
bajo y efectuar anlisis de eficiencia. Pero Verne B. Lewis (1913- ),
funcionario federal del presupuesto.l continu desarrollando una teora
presupuestaria, que V. O. Key, [r. haba buscado unos doce aos antes.
En su obra Hacia una teora del presupuesto, Lewis present la teora de un
1 Dwight Waldo (comp.), "The Role of Administration in Modern Society", en Ideas
andlssuee in PubdeAdministration, Nueva York, McGraw-Hill, 1953.
2 Lewis, despus de una dcada con la Comisin de Energa Atmica, fue director
de Presupuesto y Finanzas para el Departamento de Estado, de 1961 a 1971. Despus de
retirarse del servicia federal ingres en la facultad de la Escuela de Negocios Pblicos
para Graduados de la Universidad de Washington.
341
342 LOS Aos ONCUENTA y SESENTA
presupuesto distinto. Su anlisis constituy un importante eslabn con

los sistemas presupuestarios de programacin planeada de los aos
sesenta, especialmente con los sistemas presupuestarios de base cero de
los setenta.
El anlisis de Lewis empez reconociendo que las cuestiones presu-
puestarias de V. O. Key, del decenio anterior, eran un argumento en
favor de una teora econmica del presupuesto. Propuso que las presen-
taciones de presupuesto se preparasen de tal manera que facilitaran las
comparaciones y demostraran toda una gama de opciones para niveles
de servicio y fondos, al mismo tiempo que hicieran que la eleccin final
ofreciera contratos realistas; es decir, expectativas realistas para los ad-
ministradores de cada programa. La razn de ser implcita de este pro-
ceso parece casi un replanteamiento de la ecuacin presupuestaria cl-
sica de Key: para el nivel X de fondos se puede ofrecer un nivel Y de
servicios; para X + 1 fondos, Y + Z servicios, etctera.
El nuevo presupuesto, solucin preferida por Lewis, era un medio de
superar las tcnicas de revisin presupuestaria tradicionales, que se
enfocaban en un control punto por punto. Antes bien, la atencin deba
centrarse en los niveles ascendentes de servicios y metas de programas,
con varios niveles de fondos. Lewis, hombre muy realista, vio claramen-
te la influencia de otros factores como "precio y prejuicio, provincialis-
mo y poltica" en las decisiones presupuestarias. Su esperanza para el
advenimiento de sistemas presupuestarios era que se pudiesen superar
estos factores no econmicos y no racionales.
Al acercarse a su fin el periodo de pos guerra, varias voces reinterpre-
taran el enfoque de principios a la administracin pblica. La gestin y
los principios cientficos cedieron ante la ciencia de la gestin adminis-
trativa. Una de las voces ms importantes fue la de Catheryn Seckler-
Hudson (1902-1963), de la American University. Durante el periodo de
posguerra, Seckler-Hudson compil o escribi numerosas obras clave
sobre planeacin, organizacin y administracin, incluyendo un con-
junto de escritos sobre presupuestacin, en seis volmenes.' Reconoci
la poltica y las implicaciones polticas del"marco de la administracin
pblica", pero asign el peso principal a los problemas de la gestin
3 Por ejemplo, Papers onOrganization andManagement, Washington, O. C, American
University Press, 1945; Proceesee on Organization andManagemenf, Washington, O. C,
American University Press, 1948; Blldgeting: An lnstrument o/Plan."ing andMal,agemenf,
6 vols., Washington, O. C, Amerjcan University Press, 1955.
LOS Aos CINCUENTA y SESENTA 343
pblica. "La gestin", arguy, "ser considerada como la eficiehte utili-

zacin de recursos humanos y materiales para llegar a la meta conoci-
da".4 Gran parte de su obra era excepcionalmente tcnica, pero predijo
lo que a la postre surgira durante los aos ochenta: un hincapi renova-
do en la tcnica y en la tecnologa empresariales, o de "tuercas y torni-
llos", que en general se considera administracin pblica.
Aunque la ciencia administrativa se volvi ms tcnica y enfoc el
mtodo, el estudio de la conducta individual dentro de las organizacio-
nes tambin pas por un renacimiento. Pocos autores hicieron ms por
popularizar el nuevo humanismo industrial que Douglas M. McGregor
(1906-1964).5 Su resumen de las filosofas empresariales, tradicionales y
humanistas en pugna evolucion hasta ser su hoy clebre conjunto de
suposiciones sobre la Teora Xy la Teora Y. Como Herbert Simon antes
que l, McGregor seal el absurdo de mantener principios universales
de las disposiciones organizativas. Aunque tales leyes, principios o pro-
verbios pueden ser apropiados en una organizacin jerrquica muy
disciplinada, como un ejrcito, se vuelven ineficaces y hasta imprcticos
cuando se les aplica a las organizaciones modernas [...] especialmente a
organizaciones gubernamentales, donde una falta de disciplina jerr-
quica considera frecuentemente un freno valioso a las tendencias auto-
crticas. El artculo de 1957 de McGregor, "Ellado humano de la empre-
sa", que aqu reproducimos, present los principales temas de su libro
ms clebre, de 1960, del mismo ttulo,"
El articulo de Charles E. Lindblom (1917- ), publicado en 1959 por
la PublicAdministrationReoieui, "La ciencia de ir tirando", juzgaba seve-
ramente los modelos racionales de los procesos de toma de decisiones
del gobierno. Lindblom rechaz la nocin segn la cual la mayora de
las decisiones son tomadas siguiendo procesos racionales basados en
informacin completa. En cambio, vio tales decisiones -en realidad,
todo el proceso poltico..... como dependientes de otras ms pequeas
que solan tomarse como respuesta a condiciones polticas de corto pla-
4 Catheryn Seckler-Hudson, Organizacin and Management: Theory and Practice,

Washingt!,n, D. c., Ali.erican University Press, 1955.
s Para una evaluaci6ndeUmpactoyd~.lascolaboraciones de McGregor por uncolega
suyo en la EscuelaSloandeAdnilistraCin, del MIT, vase Warren G. Bennis, 11Chairman
Mac InPerspectv", HnrlJnrdBtlsil,ess Revie'lI', septiembre-octubre, 1972
6 Douglas M. McGregor, The numan Side 01 Enterprise, Nueva York, McGraw-HUI,
1960. .
344 LOSAas ONCUENTA y SESENTA
zo. La tesis de Lindblom sostena en esencia que los hechos y las circuns-
tancias eran los que en verdad dictaban la toma de decisiones y no la
voluntad de quienes se encontraban en los puestos con facultades de
decisiones. Su anlisis estimul considerablemente el trabajo en el rea
de la disciplina que se encuentra en el lmite entre la ciencia poltica y la
administracin pblica/ poltica publica."
LA FORMA Y EL EFECfODEL GOBIERNO GRANDE
La obra de Lindblom marc a la vez el final del periodo de posguerra y

la llegada del"gran gobierno" . En realidad, una de las principales razo-
nes de la importancia de la poltica, las medidas polticas y la toma de
decisiones fue tan slo el tamao del propio esfuerzo gubernamental.
En 1%0, haba ms de 2.4 millones de empleados federales civiles; 1.5
millones de empleados de los gobiernos estatales, y 4.8 millones de
empleados de gobiernos locales.
Los gastos del gobierno federal haban llegado a los 92 ()()() millones
de dlares (el primer presupuesto de 100 000 millones de dlares apa-
recera en 1962). Los gastos de los gobiernos estatales y locales sumaron
otros 60 000 millones. Para poner esto encontexto, consideremos que los
gastos del gobierno federal en 1940 fueron aproximadamente de 9 500
millones, o 10% del producto nacional bruto (PNB); 92 500 millones en
1960 representaron casi 19 % del PNB de la nacin. Incluso un presidente
conservador como Eisenhower logr poco por reducir el tamao o el
crecimiento del gobierno.
En realidad, en ningn otro decenio se observ un mayor efecto sobre
la administracin pblica que en los aos sesenta. Dominada por el enfo-
que de sistemas, la administracin pblica moderna confiaba tanto en
su mandato para el cambio como en su capacidad y pericia para fomen-
7 El artculo de Lindblom cre un nuevo subcampo de la administracin pblica: "el

anlisis de la confusin". Vase Yehezkel Dror, "Muddlng Through-Science or Iner-
tia?", Pub. Adm. Reo. 24, septiembre de 1964;[ohn ]. Baileyy Robert]. O'Connor, "Ope-
rational Incrementalism: Measuring the Muddles", Pub. Adm. Rev. 35, enero-febrero de
1979;Broce Adams, "The Limitations of Muddling Through: Does Anyone in Washing-
ton Really Think AnYJI,lOre?",
., Pub. Adm. Rev. 39,noviembre-diciembre de 1979;Charles
E. Lindblom, "Stll Muddling, Not Yet Through", Pub. Adm. Reo. 39, noviembre-diciem-
brede1979.
LOS AOS CINCUENTA y SESENTA 345
tarlo. Dwight Waldo, al hablar en retrospectiva acerca de ese decenio,

lo reconoci como la cumbre de la poca "cientfico-tcnica".8 J000 F.
Kennedy, quien acababa de ascender a la presidencia, en 1%1 fij el
objetivo nacional de llevar astronautas estadunidenses a la Luna al tr-
mino de la dcada. La Administracin Nacional de Aeronutica y del
Espacio (NASA) logr esta hazaa de la administracin pblica en 1969.
Un conjunto ms numeroso de metas qued encarnado en los progra-
mas de la Gran Sociedad del gobierno de Johnson, que implic un grado
sin precedente de intervencin y cambios sociales. La gama de estos
programas sociales slo pudo compararse con el New Deal. Una confian-
za similar se manifest en la arena econmica, donde un importante
corte impositivo dio nueva vida a una economa vacilante y lenta, y
anunci el triunfo de la economa keynesiana, con el cual el gobierno
podra "administrar" la economa de la nacin mediante el uso de di-
versas tcnicas fiscales y monetarias." Se consideraron diversos progra-
mas de transferencias de ingresos intergubernamentales, que despus
modificaron toda la escala del presupuesto gubernamental en los mbi-
tos federal, estatal y locales. lO Al parecer, haba pocos obstculos que no
, pudiera superar el Estado administrativo moderno. Slo se necesitaban
un buen anlisis y planeacin poltica, sistemas administrativos apro-
piadamente desarrollados y la nueva pericia profesional-tcnica del
arte, la ciencia y la prctica de la administracin pblica.
LAS ORGANIZACIONES COMO SISTEMAS
Al llegar los aos sesenta, las ciencias sociales estaban poderosamente

influidas por el enfoque de sistemas para analizar los fenmenos socia-
les. Las teoras de Chester 1.Bamard -acerca de que las organizaciones
8 Dwight Waldo, TheAdministratil'e State: A Stl/dy of the Political Theory of Ameritan
PublicAdministration, 2a. ed., Nueva York, Holmes and Meier, 1984.
9john Maynard Keynes (1883-1946) fue el economista ingls que escribi el libro
sobre economa que ha ejercido ms influencia en este siglo, TheGeneral Theory of Em-
ployment, Interest, and Money, Londres, Macmillan, 1936 [hay edicin en espaol del
Fondo de Cultura Econmica], segn el cual se deban utilizar las polticas fiscal y
monetaria de un gobierno para afectar positivamente una economa capitalista.
10 Walter Heller recomend seriamente por primera vez la divisin del ingreso cuan-
do presidia el Consejo de Asesores Econmcos del presidente Kennedy, lo cual se
converti en realidad slo hasta la Ley de Asistencia Fiscal Estatal y Local, de 1972.
346
eran sistemas cooperativos- haban sido validadas constantemente.

Daniel Katz (1903- ) YRobert L. Kahn (1918- ), en su libro de 1966,
The Social Psychology of Organizations, trataron de aplicar los conoci-
mientos sobre sis temas sociales en general a las organizaciones en par-
ticular. Aqu reproducimos un captulo de su libro Las organizaciones y
elconcepto desistemas que ofrece un marco de sistemas para comprender
cmo operan las organizaciones. Katz y Kahn ofrecen definiciones su-
cintas de las caractersticas de los sistemas abiertos de organizaciones
que reflejaban, en su opinin, el estado general de los ambientes organi-
zativosmodernos. Los sistemas cerrados, o las estructuras burocrticas
fijas tradicionales, eran adecuados si el ambiente era estable y controla-
ble. Notaron, atinadamente, que los medios organizativos se volvan
cada vez ms dinmicos e inestables, y que los ambientes podan diferir
notablemente en diversas organizaciones. Katz y Kahn llegaron a la
conclusin de que la visin tradicional de las organizaciones corno sis-
temas cerrados impeda apreciar plenamente la interdependencia y las
interacciones entre las organizaciones y sus ambientes. Su obra, que
aplicaba la teora de sistemas a la teora de las organizaciones, marc la
aceptacin de que el antiguo debate entre relaciones humanas y admi-
nistracin cientfica, el debate entre los modelos abierto y cerrado de las
organizaciones, haba llegado a su fin. Los esfuerzos futuros se dirigie-
ron principalmente a comprender las interacciones de las organizacio-
nes y de sus ambientes como sistemas dinmicos abiertos.
TEORAs DE PRESUPUESTOS Y SISTEMAS PARA LAASIGNAON

DE RECURSOS
Durante los aos sesenta, la presupuestacin estuvo totalmente domi-

nada por el enfoque de sistemas en forma de sistemas de presupues-
to de programacin planeada, o PPBS (planning programming budgeting
systems). Instalado por primera vez en el Departamento de la Defensa
durante el gobierno de Kennedy, este enfoque pareci representar la
cspide de la racionalidad para el proceso presupuestario. Allen Schick
(1934- ), en su artculo de 1966,publicado por la Public Administraiion
Review, "El camino a PPBS: las etapas de la reforma presupuestaria", que
aqu reproducimes, narraba el desarrollo de la teora presupuestaria
desde las preocupaciones por responsabilidad y control, que fueron la
LOS Aos ONCUENTA y SESENTA 347
marca caracterstica del presupuesto por partidas, a la presupuestacin

por desempeo, con su hincapi en la eficiencia empresarial, Y hasta
PPBS, que destacaba los objetivos, planeacin y eficacia de los programas.
En 1965, Lyndon Johnson impuso el empleo de los PPBS en todas las
agencias federales. La aplicacin de los PPBS -que requera, entre otras
cosas, que las agencias detallaran los objetivos de sus programas y los
indicadores de su evaluacin, que hicieran previsiones de gastos de
cinco aos y generaran numerosos anlisis especiales de costos y bene-
ficios y revisiones, con base cero, de las actividades de los programas-
tal vez marcara el cenit del enfoque de sistemas administrativos a
la administracin pblica. Los PPBS, inicialmente creados por David
Novick (1906-1990)11 en la Corporacin Rand, haban logrado notable
xito en el Departamento de la Defensa (en realidad, aunque en forma
modificada, siguen usndose hoy, ms de treinta aos despus).
Pero la eficacia de los PPBS fue considerablemente menor en las agen-
cias internas. Numerosos gobiernos estatales tambin adoptaron el en-
foque de PPBS al presupuesto cuando el enfoque de sistemas se impuso
sobre el ms crtico subcampo de la administracin pblica. El artculo
de Allen Schick, que exploraba los conceptos -y a la vez la razn de
, ser- encamados en los PPBS sobre cmo se haba desarrollado histri-
camente la reforma presupuestaria, sigue siendo uno de los ensayos ms
importantes sobre el presupuesto pblico. Schick, quien durante mu-
chos aos form parte del Servicio de Investigacin Congresional y hoy
se encuentra en la Universidad de Maryland, seguira escribiendo obras
importantes sobre el presupuesto hasta llegar a ser el jefe generalmente
reconocido del enfoque de sistemas administrativos en el presupuesto
pblico.
LosaTROS GOBIERNOS: REDESCUBRIENDO

ELFEDERAUSMO
Aunque los mandatos y ciertamente gran parte de la energa en favor

del cambio social durante los aos sesenta emanaron del gobierno fede-
ral,la aplicacin de los resultados del programa real tuvo que provenir,
habitualmente, de los gobiernos estatales y locales. La administracin
11 David Novick, "The Origin and Histary of Program Budgeting", Cnlifimtia Mana-
gement Ret1iew 11, nm. 1,1968.
348 LOS AOS CINCUENTA YSESENTA
pblica, en su lucha contra la intervencin social, redescubri, por de-

cirlo as, su otra mitad en un renovado inters por el sistema 11 federal"
estadunidense. El enfoque del gobierno de Johnson respecto a las rela-
ciones intergubernamentales se denomin "federalismo creador", im-
plicando que habra una planeacin y una toma de decisin conjuntas
entre todos los niveles de gobierno (as como en el sector privado) en la
administracin de los programas intergubernamentales. De tiempo
atrs, MortonGrodzins (1917-1964), de la Universidad de Chicago, ha-
ba notado que as ocurrira. Desarroll el concepto del federalismo de
"capas de mrmol" para describir las relaciones cooperativas entre los
diversos niveles de gobierno, que daban por resultado una mezcla de
las actividades. Esto se hallaba en contraste con la visin ms tradicional
del federalismo como" pastel de capas", la cual sostena que los tres
niveles de gobierno estaban totalmente separados. En su obra The Ame-
rican system: A Ne111 View ofGovernmentin the United States,12 Grodzins,
en el primer captulo de su libro (que aqu reproducimos), observ que,
con decenas de miles de unidades gubernamentales recaudadoras de
impuestos, casi la mitad de las cuales eran distritos escolares, el proceso
de 11 autoridad federal" era inmensamente complejo. Vio poca corres-
pondencia entre las reas de autoridad y los problemas de gobierno. "El
gobierno por caos y cooperacin", como lo llam, requera una com-
prensin especial para llevar adelante un anlisis adecuado de poltica
y de programas. Notablemente, su evaluacin general es muy positiva:
las funciones compartidas podan funcionar y funcionaban, y los pro-
gramas intergubernamentales de concesiones y de transferencias se po-
dan planear y aplicar con eficiencia.
ELAVANCE DEL ANLISIS DE POLTICA
El enfoque de sistemas que domin gran parte de la administracin

pblica durante los aos sesenta estuvo acompaado por el avance del
anlisis de polticas. Yehezkel Dror (1928- ), en su artculo de 1967 de
12 Morton Grodzins, The American System: A Neto View of Gooemment in the United
States, Chcago, Rand McNally, 1966. Este libro se complet esencialmente antes de la
muerte de su autor; luego fue editado y preparado para su publicacin por Daniel J.
Elazar, de la Univessdad Temple, ex discpulo de Grodzins y hoy voz importante del
federalismo por derecho propio.
LOS AOS CINCUENTA y SESENTA 349
la Public Administration Reoieui, "Los analistas de la poltica: una nueva

funcin profesional en el servicio del gobierno", ofreci una conside-
racin directa y prctica del anlisis poltico en la administracin pbli-
ca. Este artculo, que aqu reproducimos, fue uno de los primeros en
identificar y en definir esta antigua funcin pero nueva especialidad
ocupacional. El anlisis de poltica abarcara tanto el proceso de formu-
lacin de polticas (es decir, los aspectos de poltica y de participacin)
como su contenido (consideracin de los diversos resultados de las
polticas mediante el anlisis de costos, beneficios, distribucin de los
beneficios, etctera). El anlisis econmico desempeara un papel cen-
tral en el comercio del analista de la poltica, pero Dror reconoci las
limitaciones de lo que llam"invasin unilateral de la toma de decisio-
nes pblica por la economa". Dror, severo crtico del enfoque incremen-
tal respecto a la poltica, fue uno de los 'primeros en pedir la creacin de
un enfoque para las"ciencias de las polticas" que equilibrara las fun-
ciones econmica y poltica enel anlisis de dichas polticas."
CREAON DE PUNTOS DE VISTA SOBRE

LA BUROCRACIA
El estudio escrito por Anthony Downs (1930- )14 para la Corporacin

Rand, en 1967, lnside Bureaucracy, fue un anlisis exhaustivo de la buro-
cracia estadunidense que, aunque derivativo del enfoque de sistemas,
intentaba desarrollar leyes y proposiciones que ayudaran a predecir la
conducta de las dependencias y de los burcratas. Fue all donde Downs
trat de extender el "tipo ideal" de Weber, sugiriendo que se aadieran
dos nuevos elementos a la definicin de Weber. Primero, la organizacin
deba ser grande; "cualquier organizacin en que los miembros de ms
alto rango conozcan a menos de la mitad de los otros miembros puede
considerarse grande". En segundo lugar, la mayor parte de la produc-
cin de la organizacin no poda ser evaluada 11 directa o indirectamente
13 Vanse sus "Prolegomena to the Policy Sciences", Policy Sciences 1, septiembre de
1970; DesjgnJor Policy Scences, Nueva York, American Elsevier, 1971; Yentures in Policy
Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971.
1. Downs es el economista a quien generalmente se acredita haber establecido el
marco intelectual para la economfa de eleccin pblica" en su An Economic Theory o/
11
Democracy, Nueva York, Harper and Row, 1957.

en ningun mercado externo a la organizacin por medio de transaccio-

nes voluntarias de quid pro quo",
En el captulo "Ciclos vitales de las oficinas", que aqu reproducimos,
Downs reconoci las etapas de crecimiento y estancamiento burocr-
ticos y las repercusiones concomitantes sobre el desempeo adminis-
trativo. Downs fue audaz, si se considera su poca, al presentar su
argumento de la conducta organizativa en busca de la supervivencia.
Despus de todo, se haba acusado a las burocracias de ser autocrticas,
inhumanas e insensibles tanto ante los votantes como ante los miembros
de su propia organizacin. Ahora, Downs estaba examinndolas en
busca de una conducta destinada a asegurar su propia conservacin.
En su ltima seccin examin el concepto de muerte en la burocracia
y sugiri que se prestara mayor atencin a las implicaciones polticas y
administrativas de esta etapa del desarrollo burocrtico.P Sin embargo,
fue su concepto del ciclo vital el que ejerci mayor influencia sobre
tericos posteriores. Los ambientes no slo diferan, sino que las res-
puestas de cada organizacin dependeran de sus propias etapas de
desarrollo en diferentes pocas de su ciclo vital.
Sin embargo, precisamente cuando la sociedad pareca estar enten-
dindose con las instituciones burocrticas, Warren Bennis (1925- )
estaba anunciando ya su muerte. Bennis advirti que los formatos orga-
nizativos de su poca eran inadecuados para un futuro que exigira
cambios organizativos y tecnolgicos rpidos, una administracin que
participara, y el desarrollo de una fuerza de trabajo ms profesional. En
su artculo de 1%7 "Organizaciones del futuro", tomado de Personnel
Administration, que aqu reproducimos, predijo que la organizacin ten-
dra que ser ms flexible y sensible a esta necesidad, y por tanto, decidi-
damente menos burocrtica, estructurada y rgida.w Bennis fue uno de
los primeros en expresar en forma coherente el concepto de que las
organizaciones en el futuro dependeran de ideas totalmente distintas
15 Desde entonces ha surgido una bibliografa considerable sobre la terminacin de

la poltica. Vase, por ejemplo, Robert P. Biller, "On ToleratingPolicy and Organizatio-
na! Termnaton; Sorne Design Considerations", Policy Sciences 16/ junio de 1976; Carol
L. Ellis, "Program Termination: A Word to the Wise"/ Pub. Adm. Rev. 43,julio-agosto
de 1983.
16 Para profundizar en estos temas vase su Changing Organizations, Nueva York,
McGraw-Hill, 1966/ y/ en coautorla con Philip E. Slater, The Temporary Sodety, Nueva
York.Harper and Row.Ts,
LOS Aos CINCUENTA y SESENTA 351
acerca de la naturaleza de la conducta y la dignidad humanas, del poder
y de la forma organizativa.t? Su artculo constituy un resumen de las
secciones de la ciencia conductual y la teora de los sistemas abiertos, y
luego predijo algunos efectos de estas nuevas instituciones organizati-
vas sobre la sociedad. Su argumento fue en gran parte externo; es decir,
la primera consideracin deban ser las interacciones y los efectos de las
organizaciones sobre la sociedad. En su obra era inherente una preocu-
pacin por el "liderazgo organizativo democrtico"; a este tema volvi
durante los aos ochenta con el desarrollo de la idea de "liderazgo
transformacional" .18
Los aos sesenta fueron un periodo de gran expansin y cambio para
la administracin pblica en el gobierno y en el mundo acadmico. Los
programas de la "Gran Sociedad" del gobierno de Johnson provocaron
una correspondiente explosin del empleo en los gobiernos estatales y
locales, lo que a su vez ayud a apoyar y justificar crecientes esfuerzos
acadmicos. No obstante, el decenio termin con una nota discutible por
factores como la Guerra de Vietnam, la nueva militancia de los emplea-
dos pblicos y de los estudiantes, el surgimiento de grupos ms refi-
nados de clientes, el compromiso -an no cumplido- de ofrecer opor-
tunidades iguales de empleo y el concepto de una burocracia repre-
sentativa. Tal vez el mejor anlisis de los efectos de estas cuestiones sobre
la administracin pblica fue el de Dwight Waldo cuando los examin
en su artculo de 1%8, de la PublicAdministration Review, "La adminis-
tracin pblica en tiempos de revolucin" .19
PENSAMIENTOS CR1TICOSDE LOS AOS SESENTA:

LA ADMINlSTRAON PBUCA EN UN BRETE
El final de los aos sesenta no slo se caracteriz por inquietud social y

descontento pblico por Vietnam. Fue evidente que algunos de los sis-
17 Vase su obra, y de Philip E. Slater, "Democracy is Inevitable", Haroard Business

Review, marzo-abril de 1%4.
18 Warren Bennis, "Transformative Power and Leadership", en Leadership artd Organi-
utitm/ Culture, 'lbomas}.5ergiovanni y ]ohn E. CorbalIy (comps.), Urbana, University
of Illinois Press, 1984.
19 LOuti1.iZ6en el titulo de unilibrb que despus edit, el cual trataba de estos mismos
temas: Pub/ic Administration in aTimeofTurbulence, Scranton, Chandler Publishing, 1971.
352 LOS AOS CINCUENTA y SESENTA
temas y programas de administracin desarrollados durante este pe-

riodo no estuvieron a la altura de lo que se haba esperado de ellos. Los
PPBS, tal vez lo ms caracterstico del enfoque de sistemas, fue un ejemplo.
Los PPBS nunca dejaron de tener sus crticos. En 1964, Aaron Wildavsky
(1930-1993) public The Polities ofthe Budgetary Proeess,20 crtica -muy
bien recibida- que expuso cmo la presupuestacin era en realidad un
proceso incremental sumamente influido por consideraciones polticas.
En 1969 escribi una devastadora crtica de los PPBS en su artculo, publi-
cado por la Publie Administration Review, "El rescate del anlisis de pol-
ticas de PPBS", que aqu reproducimos. Adems de afirmar categrica-
mente que, en su opinin, los PPBS no eran viables, Wildavsky demostr
que la planeacin y las funciones analticas de los PPBS actuaban contra
la naturaleza esencial del presupuesto. Lo que en un tiempo fuera obli-
gatorio para todas las agencias federales y muy diversamente adoptado
por las jurisdicciones estatales y locales, a finales de la dcada fue recha-
zado de manera oficial por el gobierno federal, yen general se consider
inutilizable en su formato original. Sin embargo, subsiste la influencia
de los rrascomo un importante proceso presupuestario, aunque, donde
an se les usa, tienden a existir en forma hbrida, ya no en forma pura.
Wildavsky, quien despus formara la Escuela de Poltica Pblica
para Graduados de la Universidad de California en Berkeley, y sera su
primer decano.t' recibi gran influencia de Charles Lindblom, de quien
fue estudiante durante su doctorado en Yale. Los enfoques incrementa-
les para el presupuesto, o lo que despus se llamara "presupuestacin
tradicional", formaban la escuela de pensamiento opuesta al nfasis en
los sistemas de administracin. Partan de la idea de que los presupues-
tos eran esencialmente polticos y que era til estudiarlos porque expli-
caban cmo y cules (compromisos polticos) se haban hecho. Wil-
davsky incluso rechaz la pregunta clsica de V. O. Key -"sobre qu
20 Aaron Wildavsky, The Politics c[iheB/ldgetary Process, 4a. OO., Boston, Little, Brown,
1964, 1984. Este libro se modific completamente a finales de los aos ochenta, y tuvo
un nuevo ttulo - The Nao Politics 01theB/ldgery Process -; se publicaron dos ediciones
antes de la muerte de Wildavsky, en 1993.
21 Para el consejo de Wildavsky sobre cmo crear y administrar una escuela de pol-
tica pblica para graduados, vase el apndice "PrincipIes for a Graduate Schoo] of
Public Policy" de su Spenking Tnlth toPotoer: TheArt andCraftofPolicyAnnlysis, 8QSton,
Little, Brown, 1979.
LOS Aos ONCUENTA y SESENTA 353
base se decidir asignar X dlares a la actividad A, y no a la actividad

B?"- diciendo que era improcedente y no tena respuesta. Lo impor-
tante era que el proceso de presupuestacin deba facilitar la toma de
decisiones y ayudar a lograr un consenso acerca de las metas polticas y
los objetivos de los programas.
Uno de los lemas de los activistas polticos de los aos sesenta fue dar
11 el poder al pueblo", lo que en trminos administrativos es un llamado
a la descentralizacin de los servicios pblicos, siendo la descentra-

lizacin ltima, desde luego, la anarqua. Herbert Kaufman (1922- )22
evalu sus implicaciones entrelazadas en su artculo, publicado en 1969
en la Public AdministrationReview, "La descentralizacin de la adminis-
tracin y el poder poltico", que aqu reproducimos. Sus preocupaciones
mayores respecto a la descentralizacin eran las cuestiones de liderazgo,
la representatividad burocrtica y la idea de la competencia neutral. 23
Kaufman vio claro que una sociedad moderna, sumamente compleja,
necesitaba nuevos modos de representacin para interesar al pblico y
asegurar una administracin responsable. Kaufman acept la nocin de
que la descentralizacin administrativa podra dar mayor influencia
local a la poltica pblica, pero que tambin poda generar otros proble-
, mas y conflictos, como la posible intromisin en busca de los mandatos
nacionales de igualdad econmica y social, la competencia entre gobier-
nos y programas locales, y menores economas de escala que provoca-
ran ineficiencias en las operaciones del gobierno.
La ltima voz crtica de ese tremendo periodo de cambio que fueron
22 Kaufman, ex profesor deYale e investigador de la Institucin Brookings, es el autor
de muchas obras importantsimas sobre administracin pblica, incluyendo TheForest
Ranger: A Study in AdministrativeBehavior, Baltimore, Johns Hopkins University Press,
1960;con WalIace S. Sayre, GobemingNew York City, Nueva York, Norton, 1960; Admi-
nistratioe Feedback: MonitoringSubordinates' Behaoior, Washington, D. C, Brookings Ins-
titution, 1973; Are Government Organizations Inmortal?, Washington, D. C, Brookings
Institution, 1976; Red Tape: ItsOrigins, Uses, andAbuses, Washington, D. C, Brookings Ins-
titution, 1977; TheAdministrative Behavior of Federal Bureau Chiefs, Washington, D. C,
Brookings Institute, 1981.
Z3 El concepto de 11competencia neutral" considera un cuadro de bur6cratascontinuo
y no comprometido polticamente a disposicin de los funcionarios polticos elegidos o
nombrados.. Pal'a un anlisis vase Herbert Kaufman, "Emergng Conflicts in the Doc-
trines ofPublic Administration",Am. Pub. Reo. SO, diciembre de 1956; Hugh Hedo, 110MB
and thePresidency"1he J?roblt!m of'Neutral Competence'" The Public In terest 38, invier-
j
no de 1975.
los sesenta es la de Theodore J. Lowi (1931- ).24 Su obra The End of

Liberalism: Ideology, Policy, and the Crisis o/ Public Authority'15 fue una
crtica en masa al gobierno democrtico moderno y una condenacin de
los efectos paralizantes del pluralismo propio de los grupos de inters.
Lowi afirm que la autoridad pblica se dividi entre grupos de inters
privado, dando por resultado un gobierno dbil y descentralizado, in-
capaz de planear a largo plazo. Estos poderosos grupos de inters actua-
ban slo para promover sus metas privadas; no competan para favore-
cer el inters pblico. As, el gobierno dejaba de ser una institucincapaz
de tomar decisiones difciles entre partes en conflicto, al convertirse,
simplemente, en una compaa de intereses. Estos diversos intereses
eran promovidos por alianzas de grupos, agencias gubernamentales y
los correspondientes comits legislativos. Lowi incluso neg las virtu-
des que E. Pendleton Herring y otros tericos haban visto en la promo-
cin del pluralismo de los grupos de inters. En trminos generales,
Lowi formul una candente acusacin al proceso administrativo en que
las agencias encargadas de la regulacin protegan bsicamente a quie-
nes estaban siendo regulados.
El anlisis crtico de Lowi, un captulo del cual reproducimos aqu,
fue elogiado, en general, por su precisin y sagacidad, pero el remedio
que propona, un retorno a la democracia legal o constitucional, que l
llam"democracia jurdica", fue tildado de imposible. Pese a sus fallas
aparentes, no parece haber alternativa inmediata al pluralismo de los
grupos de inters y a sus efectos a menudo paralizantes sobre el gobierno
moderno. Sin embargo, la obra de Lowi es un epitafio apropiado para
los aos cincuenta y sesenta. En estas dos dcadas de expansin, prome-
sa y grandes cambios, la administracin pblica encontr un nuevo
conjunto de obstculos y limitaciones, tanto internos como externos. Se
estaba formando una agenda para el autoexamen y la reforma, que
recibira gran prioridad en las dcadas siguientes.
24 Lowi, politlogo de la Universidad de Cornell, tambin es autor de At thePleasllre

of the Mayor: Patronage and Pouier in New York City, 1898-1958,Nueva York, Free Presa,
1964, y American Gooemment: lncomplete Conouesi, Hinsdale, Dryden Press, 1976.
2S Theodore J. Lowi, The End of Liberalism: Idtology, Policy, and tne Crisis ofPublic
Authority,2a. ed., Nueva York, Norton, 1969, 1979.
LOS Aos ONCUENTA YSESENTA 355
CRONOLeX:;tA DE LAADMINlSTRAON PBUCA: 1950-1%9
1951 En The Governmental Process, David Trurnan pide que se considere

a los grupos de inters los verdaderos determinantes de la poltica
pblica, y son el punto focal de su estudio.
Kurt Levine propone un modelo general de cambio consistente
en tres fases, "descongelar, cambiar, recongelar", en su Field
1heory in Social Science; este modelo se convierte en el marco con-
ceptual para el desarrollo de organizaciones.
El artculo-de Ludwig von Bertalanffy "Teora de los sistemas
generales: nuevo enfoque a la unidad de la ciencia" se publica en
Human Biology; sus conceptos son la base intelectual para el enfo-
que de sistemas sobre organizaciones.
1952 Harold Steinedita la primera gran antologa, PublicAdministration
and PolicyDevelopment.
En "Hacia una teora de la presupuestacin", Verne B. Lewis
presenta una teora de presupuesto alternativo que ser nexo im-
portante con los sistemas de presupuestacin y de programa-
cin planeada de los aos sesenta y los sistemas de presupuesto
de base cero de los setenta.
1953 La segunda Comisin Hoover (1953-1955) recomienda la limita-
cin y abolicin de las actividades del gobierno federal que com-
pitan con la empresa privada.
Se crea el Departamento de Salud, Educacin y Bienestar (HEW).
1954 El libro de Peter Drucker The Practice olManagement populariza el
concepto de administracin por objetivos.
El Tribunal Supremo, en Brown v. Board 01Education ofTopeka,
Kansas, sostiene que las instalaciones educativas separadas por
razas son esencialmente desiguales y por tanto violan la clusula
de igual proteccin, de la Decimocuarta enmienda.
El senador Joseph McCarthy (en realidad, el macartismo) es
censurado por el Senado de los Estados Unidos.
Lakewood, California, es la localidad pionera en la contratacin
de servicios por la cual una pequea jurisdiccin (como Lake-
wood) compr~ servicios del gobierno como polica y proteccin
contra in~ndiosde unagran jurisdiccin contigua (como Los n-
geles).
356 LOS Aos CINCUENTA y SESENTA
En Patterns 01Industrial Bureaucracy, Alvin Gouldner propone

tres posibles respuestas a una estructura burocrtica formal, "la
burla", en que la administracin y los trabajadores no acatan las.
reglas formales; "centrada en el castigo", en que la administracin
intenta imponer reglas a las que se resisten los trabajadores, y
"representativa", en que las reglas son a la vez aplicadas y obede-
cidas.
1955 La Comisin Kestenbaum sobre Relaciones Intergubernamenta-
les recomienda el establecimiento de un "centro permanente de
atencin general a los problemas de las relaciones entre niveles".
Se forma la AFL-ao, mediante la fusin de la American Federa-
tion of Labor y el Congress of Industrial Organization.
Marver Bernstein, en Regulating Business by Independent Com-
mission, desarrolla una teora del ciclo vital de las comisiones re-
guladoras, con las siguientes etapas: gestacin, juventud, madu-
rez y decadencia.
Catheryn Seckler-Hudson adopta un enfoque tcnico al des-
arrollo de "conceptos bsicos en el estudio de la administracin
pblica".
En The Study 01Public Administration, Dwight Waldo busca fu-
sionar el viejo arte de la administracin pblica con la recin naci-
da ciencia de la administracin pblica.
1956 William W. White, [r., es el primero en pintar a The Organization
Man como un individuo dentro de una organizacin, que acepta
sus valores y encuentra armona en la adaptacin a sus polticas.
1957 C. Northcote Parkinson proclama su ley de que "el trabajo se ex-
tiende para ocupar el tiempo disponible para completarlo".
Chris Argylis afirma en su primer libro importante, Personality
and Organization, que existe un conflicto inherente entre la perso-
nalidad de un adulto maduro y las necesidades de las organiza-
ciones modernas.
El artculo de Douglas M. McGregor "El lado humano de la
empresa" destila las filosofas opuestas tradicional (autoritaria) y
empresarial (humanista) en la Teora X y la Teora Y.
La Marina crea el programa de evaluacin y revisin de tcnica
(PERT) durante la planeaci6ndel sistema de misiles balsticos Polaris.
EnAn Economic Theory ofDemocracy, Anthohy Downs establece
el marco intelectual para la economa de "eleccin pblica".
LOS AOSONCUENTA y SESENTA 357
Philip Selznick, en Leadership in Administration, se anticipa a

muchos conceptos de los aos ochenta de "liderazgo transforma-
ciona!" cuando afirma que la funcin de un dirigente institucional
es ayudar a forjar el ambiente en que opera la institucin y definir
nuevas direcciones institucionales por medio de contratacin,
preparacin y negociacin.
1958 James G. March y Herbert A. Simon, en Organizations, tratan de
inventariar todo lo que vale la pena saber acerca de la revolucin
conductual en la teora de la organizacin.
Wallace S. Sayre, en "Premisas de la administracin pblica:
pasadas y nacientes", predice que evolucionar una "nueva orto-
doxia" de la administracin pblica para remplazar a la "vieja
ortodoxia".
La Ley de Preparacin de Empleados del Gobierno permite por
primera vez a las agencias federales gastar fondos considerables
para la preparacin y el desarrollo de sus empleados.
1959 Nueva York es la primera ciudad grande que permite la negocia-
cin colectiva con sus sindicatos de empleados.
Wisconsin es el primer estado que aprueba una ley general para
gobernar las relaciones laborales del sector pblico.
Se establece la Comisin Asesora sobre Relaciones Interguber-
namentales.
En "La ciencia de 'ir tirando''', Charles A. Lindblom rechaza el
modelo racional de toma de decisiones en favor del incrementa-
lismo.
En The Motivation lo Work, Fredrick Herzberg, Bernard Mausner y
BarbaraSnydermanplanteanla teora de la higiene de la motivacin.
1960 En Presidential Potoer, Richard Neustadt afirma que el poder esen-
cial del presidente (o de cualquier ejecutivo) es el de la persuasin.
En TheForest Ranger, Herbert Kaufman muestra cmo la socia-
lizacin organizacional y profesional puede desarrollar en los em-
pleados el afn y la capacidad de adaptacin.
EnModem Organization, Vctor-A. Thompsondescubre que "un
desequilibrio entre capacidad y autoridad" causa generalizadas
disfunciones burocrticas.
Se publicaVVho Cooemsi, la descripcin del poder comunitario en
New Haven, Connecticut, de Robert A. Dahl, es uno de Iosestu-
dios ms clebres delpluralismo estadunidense en el mbito local.
358 LOS AOSONCUENTA y SESENTA
En The Management of lnnouation, Tom Bums y G. M. Stalker

articulan la necesidad de diferentes tipos de sistemas administra-
tivos (orgnicos o mecanicistas) en diversas circunstancias.
En New Patterns olManagement, Rensis Likert ofrece una defen-
sa, emprica de base, de la administraci6n participatoria y de las
tcnicas del desarrollo organizativo.
El presidente Dwight D. Eisenhower, en su discurso de despe-
dida advierte a la naci6n que"en los consejos del gobierno debe-
mos estar en guardia contra la adquisici6n de influencia indebida,
sea buscada o no buscada, por el complejo militar industrial".
La Orden Ejecutiva 10925 del presidente [ohn F. Kennedy exige
por primera vez que se aplique "accin afirmativa" para que el
gobierno federal y sus contratistas apliquen la poltica de no dis-
criminar en el empleo.
Se establece el Cuerpo de Paz.
Alan B.Shepard es el primer astronauta estadunidense que vue-
la en el espacio. El presidente Kennedy pide la llegada de astro-
nautas norteamericanos a la Luna, para el fin de la dcada.
David Novick y la Corporaci6n Rand ayudan al Departamento
de la Defensa a instalar los PPBS.
1962 El presidente John F. Kennedyemite la Orden Ejecutiva 10988, que
autoriza la sindicalizaci6n de trabajadores federales.
En The Organizational Society, Robert Presthus presenta su triple
clasificaci6n de pautas de acomodo organizacional: los "mviles
hacia arriba" que identifican y aceptan los valores de la organiza-
cin; los "indiferentes", que rechazan tales valores y encuentran
satisfacci6n personal fuera del trabajo, y los "ambivalentes", que
desean las recompensas de la vida de la organizaci6n pero no
pueden soportar sus exigencias.
1963 La 'Marcha a Washington por los Derechos Civiles se efecta el 28 de
agosto; MartinLutherKingpronunciasudiscurso"Tengounsueo".
El presidente John F. Kennedyes asesinado el 22 de noviembre
en DalIas, Texas; el vicepresidente Lyndon B. [ohnson asume la
presidencia.
1964 La Ley de los Derechos Civiles prohibela discriminaci6n sobre la
base de raza, color, religin, sexo u origen nacional en la mayor
parte del empleo del sector privado; se crea la Comisin deOpor-
tunidad por Igual Empleo, para su aplicacin.
LOS AOSONCUENTA Y SESENTA 359
Aaron Wildavsky publica The Politics ofthe Budgetary Process,
que se convierte en el anlisis definitivo de las tcticas que utilizan
los administradores pblicos para lograr la aprobacin de los pre-
supuestos.
La Ley de Oportunidad Econmica es la base de la "guerra
. contra la pobreza" del presidente Lyndon B. Johnson y de otras
iniciativas importantes de los programas internos de su Gran So-
ciedad.
En TIte Managerial Grid, Robert R. Blake y Jane S. Mouton expli-
can cmo una cuadrcula grfica puede facilitar un programa de
desarrollo organizacional.
Michel Crozier, en TheBureaucratic Phenomenon, define la buro-
cracia como"una organizacin que no puede corregir su conducta
aprendiendo de sus errores".
1%5 El gobierno de Johnson hace obligatorios los PPBS en todas las agen-
cias federales.
Don K. Price publica The Scentific Estate, en que sostiene que la
autoridad de decisin fluye inexorablemente de la suite del ejecu-
tivo a la oficina tcnica.
Organizational Stress, de Robert L. Kahn es el primer gran estu-
dio de las consecuencias, del conflicto y la ambigedad de papeles
en la organizacin sobre la salud mental.
James G. March edita el enorme Handbook ofOrganizations, que
trata de resumir todo el conocimiento existente sobre la teora y la
conducta de las organizaciones.
Se establece el Departamento de Alojamiento y Desarrollo Ur-
bano.
Se crea el Medicare por medio de enmiendas a la Ley de Seguri-
dad Social.
1%6 La Ley de Libertad de Informaci6n permite un mayor acceso a los
informes de las agencias federales.
.Morton Grodzins afirma, en TheAmerican System, que el sistema
federal es como un "pastel de mrmol" y no como un pastel de
capas porque "ninguna actividad importante del gobierno de los
Estados Unidos es dominio exclusivo de uno de los niveles".
Daniel Katz yRbert:b Khn,en TIte Social Psychology o[Orga-
nizations, tratan de desarrollar una teora de sistemas abiertos para
360 LOS Aos ONCUENTA YSESENfA
unificar los descubrimientos de la ciencia conductual sobre la con-

ducta de las organizaciones.
Warren Bennis, en Changing Organizations, anuncia la muerte de
las instituciones burocrticas porque son inadecuadas para un
futuro que exigir cambios rpidos de las organizaciones, admi-
nistracin participativa y el desarrollo de una fuerza de trabajo
ms profesionalizada.
1%7 Se aprueba la Ley de Discriminacin en el Empleo por Edad; ser
enmendada para elevar a 70 aos la edad mnima de retiro obliga-
torio para todos los empleados, salvo los federales, que no tengan
una edad de retiro obligatoria.
Se organiza la Academia Nacional de Administracin Pblica;
sus primeros miembros son todos los ex presidentes vivos de la
Sociedad Americana de Administracin Pblica.
En Evaluative Research, Edward A. Suchman plantea el concepto
de que la evaluacin es un campo genrico de estudio, y que la
investigacin y la prctica de la evaluacin se pueden y se deben
estudiar en un contexto general ajeno a las aplicaciones de evalua-
cin en los diversos campos de su especialidad.
La Comisin Nacional Asesora sobre Desrdenes Civiles, la
Comisin Kerner, establecida para estudiar las causas de los mo-
tines urbanos, informa que la "nacin est avanzando rpidamen-
te hacia dos naciones cada vez ms separadas": una negra y una
blanca.
En Organizations in Action, James D. Thompson trata de cerrar
la brecha entre las teoras de sistemas abiertos y cerrados sugirien-
do que las organizaciones se enfrenten a la incertidumbre de sus
ambientes creando elementos especficos destinados a enfrentar
al mundo exterior mientras otros elementos logran enfocar la na-
turaleza racional de las operaciones tcnicas.
Terry Sanford, en S torm Over de States, desarrolla el concepto de
"federalismo de valla de pas", el cual sostiene que los especialis-
tas burocrticos en los diversos niveles gubernamentales ejercen
considerable poder sobre la naturaleza de los programas intergu-
bemamentales.
En Inside Bureaucracg, Anthony Downs trata de desarrollar leyes
y proposiciones que ayuden a predecir la conducta de oficinas y
de burcratas.
LOS AOSONCUENTA y SESENTA 361
Yehezkel Dror, en su artculo "Los analistas de la poltica", pu-
blicado por la Public Administration Review, identifica una vieja
funcin pero una especialidad ocupacional nueva: la del analista
de la poltica.
Anthony [ay, en Management andMachiavelli, aplica los princi-
pios polticos de Maquiavelo (de El prncipe) a la moderna admi-
nistracin de organizaciones.
1%8 Se renen especialistas "jvenes" en administracin pblica en la
conferencia de Minnowbrook, de la Universidad de Syracuse, pa-
ra pedir una "nueva administracin pblica" que subraye sus
preocupaciones por la igualdad social.
En Organizationallntelligence, Harold Wilensky presenta el es-
tudio pionero del flujo y la percepcin de la informacin en las
organizaciones.
Se establece el Instituto Ejecutivo Federal, en Charlottesville,
Virginia, como instalacin de preparacin para el desarrollo de
ejecutivos.
En Democracyand the Public Service, Frederick C. Mosher sigue
la evolucin del servicio civil estadunidense y se enfrenta a los
problemas del profesionalismo.
Martn Luther King, Jr., es asesinado.
Robert F. Kennedy es asesinado.
Richard M. Nixon es elegido presidente.
Dwight Waldo afirma que la administracin pblica est en una
poca de revolucin.
1969 El Federal Political Personnel Manual, popularmente conocido como
el Manual Malek, por Fred Malek, jefe de la oficina de personal de
la Casa Blanca del gobierno de Nixon, fomenta la "violacin del
sistema de mritos".
Aaron Wildavsky explica en "El rescate de los PPBS del anlisis
de poltica" cmo la planeacin y las funciones analticas de los
PPBScontradicen la naturaleza esencial de la presupuestacin.
Herbert Kaufman se enfrenta a las implicaciones administrati-
vas del lema, de los aos sesenta, "El poder al pueblo", en "La
descentralizacin administrativa y el poder poltico".
En The EndofLiberalism, Theodore Lowi ataca el pluralismo de
los grupos de inters cuyo fin es paralizar el proceso poltico.
La Orden Ejecutiva 11491, del presidente Richard M. Nixon,

aumenta el alcance de la negociacin colectiva para los empleados
federales.
El astronauta estadunidense Neil Armstrong es la primera per-
sona en caminar sobre la Luna.
xx. HACIA UNA TEORA
DE LA PRESUPUESTACIN*
VERNE B. LEWIS
LA PREGUNTA de los 64 000 pesos sobre el gasto del presupuesto pblico

es: Sobre qu base deber decidirse asignar X dlares a la actividad A,
en lugar de asignarlos a la actividad B o permitir que el contribuyente
emplee el dinero para sus propsitos individuales? Hace ms de un
decenio V. o. Key llam la atencin hacia la falta de una teora presu-
puestaria que nos ayudara a llegar a una respuesta a dicha pregunta.' Al
sealar que la formulacin de presupuestos es esencialmente una forma
de' economa aplicada, pues requiere la asignacin de recursos escasos
entre demandas competitivas, el profesor Key pidi que se analizara
esta pregunta desde el punto de vista de la teora econmica.
El propsito de este ensayo es analizar tres proposiciones que se han
derivado de la teora econmca.ey que parecen aplicables a la formula-
cin del presupuesto pblico y ser los ladrillos apropiados para cons-
truir una teora econmica del acto de formular presupuestos: la presu-
puestacin. En pocas palabras, los tres principios son:
i) Dado que los recursos escasean en relacin con la demanda, la
prueba econmica bsica por aplicar es que el rendimiento de cada gasto
seadigno de lo que cuesta, encomparacincon las opciones sacrificadas.
Por consiguiente, el anlisis presupuestario es, bsicamente, una com-
paracin de los mritos relativos de diversos usos de los fondos.
ii) Es necesario un anlisis incremental (es decir, el anlisis de los
... Se reproduce eonautorizaci6n de Pliblic Administration Reoieu: 1952 por la Ame-
ritanSociety for Public Administration (A.C;PA), 1120G Street NW, Suite 500, Washington,
OC 20005. Todos los derechos reservados.
, 1 V. Q. Key,Jr., "The ~kofa.BudgE;taryTheory" ,enAmericnnPolitiC41 Science RevielO,
34, diciembre de 1940, pp. 1137-1144-
. ... .2Con este propsit~,na~.~!~O~ticul~ntetil~ las ideas t,0madas de las obras
de Herbert A. Simoncon respecto a la aplicabilidad de conceptos econmicos a la
adMinistracin. Vase S\!Admi1liBtrativt BehaviOT Nueva York; Macmillan, 1947.
363
364 LOS AOS CINCUENTA Y SESENTA
valores adicionales que derivaremos de un gasto adicional) a causa del

fenmeno de la utilidad decreciente. El anlisis de los incrementos es
necesario y til tan slo en el margen o cerca de l. ste es el punto de
equilibrio en que un gasto adicional, con cualquier propsito, produci-
ra un rendimiento igual al gasto.
iii) La comparacin de los mritos relativos slo puede hacerse en
funcin de la eficacia relativa para alcanzar un objetivo comn.
La primera parte de este artculo se centrar en consideraciones de
esos principios. En la segunda parte se esbozar y analizar una pro-
puesta, a la que llamaremos el procedimiento alternativo de presupues-
tacin, de acuerdo con los tres principios. A lo largo de todo el ensayo
se recalcar lo aplicable de los conceptos creados por los economistas a
los mtodos de analizar estimaciones presupuestarias. El anlisis va
dirigido en particular a los problemas del gobierno federal; sin embargo,
las ideas generales deben ser igualmente aplicables a unidades guber-
namentales estatales y locales.
Elvalor relativo
Las decisiones presupuestarias debe tomarse sobre la base de valores

relativos. No hay norma absoluta de valor. No basta decir que hacer un
gasto con un propsito particular es deseable o vale la pena. Los resul-
tados deben ser ms valiosos de lo que seran si se empleara el dinero
con cualquier otro propsito.
Es preciso comparar esos valores relativos de los usos alternativos de
los fondos, es necesario, porque nuestros recursos son insuficientes para
todas las cosas que consideramos deseables y necesarias. De hecho, la
presupuestacin pblica es necesaria slo porque nuestros deseos su-
peran a nuestros medios. Los deseos de los seres humanos son virtual-
mente ilimitados. Aunque la oferta de recursos se haya extendido tanto
en los ltimos decenios, sigue siendo escasa en relacin con la deman-
da. Sera bueno que tuviramos lo suficiente para todos, pero no es as.
Se pueden satisfacer en parte algunas demandas, pero otras no podrn
ser atendidas en absoluto.
La escasez de recursosen relacin con las demandas, nos saleal paso
en cada nivel de presupuestacin pblica. Los servicios pblicos consu-
HACIA UNA TEORA DE LA PRESUPUESTACIN 365
men materiales y mano de obra escasos, que pueden tener diversos usos.
Si se los emplea para actividades gubernamentales no se podr emplear-
los con propsitos privados. Si se los destina a la actividad A del gobier-
no no se podr destinarlos a la actividad B. Dicho en trminos moneta-
rios, el problema de la escasez surge en conexin con las asignaciones.
Como contribuyentes individuales, presionamos al Congreso para que
mantenga bajos los impuestos federales, de modo que una mayor pro-
porcin de nuestros ya insuficientes ingresos personales est disponible
para satisfacer nuestros deseos. En vista de estas presiones, el Congreso
habitualmente asigna menos de lo que piden el presidente y los grupos
de inters. A su vez, el presidente suele pedir al Congreso que asigne
menos que el total de las estimaciones que le han presentado los jefes de
las dependencias, que rara vez tienen fondos suficientes para hacer
todas las cosas que quisieran hacer o que le piden hacer ciertos grupos
de ciudadanos.
Ante recursos limitados, congresistas y funcionarios administrativos
tienen que optar: el dinero de que disponen servir para comprar esto o
lo otro, pero no ambos. Sobre qu base debe hacerse la eleccin?
Los economistas, que se han especializado en problemas de escasez,
tienen una respuesta general para esta pregunta en la doctrina de la
utilidad marginal. Esta doctrina, aplicada a la presupuestacin pblica,
fue formulada de este modo por el profesor Pigou:
Con respecto a la distribucin, a diferencia del costo agregado, de gastos

opcionales del gobierno, es claro que as como una persona obtendr ms
satisfaccin de su ingreso si mantiene cierto equilibrio entre los diferentes
tipos de gastos, tambin una comunidad lo lograr por medio de su gobier-
no. El principio del equilibrio es aportado en ambos casos por el postulado
de que los recursos se deben distribuir entre diferentes usos, de modo que el
rendimiento marginal de satisfaccin sea el mismo para todos ellos [...] El
gasto se debe distribuir entre los acorazados y la ayuda a los pobres, de tal
manera que hasta el ltimo cheln dedicado a cada uno produzca el mismo
rendimiento real. Tenemosaqu, nos dice la teora, una prueba por medio de
la cual se resuelve la distribucin del gasto a lo largo de distintas lneas.
En secciones posteriores consideraremos otros aspectos del concep-

to de utilidad marginal, aqu slo deseamos observar que este concepto
plantea el problema en trminos de valores relativos y no absolutos. Para
3 Citadopor I<ey, op:dt., p. 1139.
determinar la distribucin de fondos entre acorazados y ayuda a los

pobres, deberemos sopesar el valor relativo de los resultados que se
obtendrn de estos distintos usos. Vale la pena gastar un milln de
dlares adicional en acorazados? Slo podremos responder 11 s" cuando
creamos que obtendremos con ello resultados ms valiosos de los que
obtendramos empleando ese milln para dar ayuda a los pobres.
Cuando los economistas enfocan el problema en trminos de costos y
no de resultados, llegan a la misma conclusin en el fondo, como lo
indican los economistas en su concepto de los costos de 11oportunidad" o
de"desplazamiento", "elcosto de unacosa slo es lacantidad de otras co-
sas que hay que abandonar para adquirir aquella".' Si Robinson Crusoe
descubre que tiene tiempo para edificar una casa o para pescar pero no
ambas cosas, el costo de la casa ser el pez que no pesque o.atrape y vice-
versa. Por tanto, el costo de cualquier cosa es el resultado que se habra
obtenido si los recursos se hubieran empleado para ese otro propsito.
Desde el punto de vista del anlisis presupuestario, qu importancia
tienen estos conceptos de valor relativo y costos de desplazamiento?
Indican que el objetivo bsico del anlisis presupuestario es la compa-
racin del valor relativo de los resultados que se obtendrn de diversos
usos de los fondos. Si despus de leer el argumento habitual en apoyo
de un presupuesto el analista est convencido de que la actividad en
cuestin es deseable y necesaria, su tarea apenas habr comenzado. Para
ser justificables por haber dado el uso ms ventajoso a los asuntos, los
rendimientos de un gasto en cualquier actividad deben ser ms desea-
bles y necesarios que en cualquier otro empleo de los fondos. Por otra
parte, una peticin de presupuesto para una actividad no puede recha-
zarse legtimamente slo sobre la base de que esta actividad es demasia-
do costosa. Hay que considerar en conjunto los costos y los resultados.
Los costos se pueden juzgar en relacin con los resultados, y los resulta-
dos deben valer sus costos, tomando en cuenta los otros resultados que
quedaron desplazados.
Elanlisis incremental
Si la gua bsica para el anlisis presupuestario es que los resultados

deben valer sus costos, entonces el anlisis presupuestario debe incluir
4 L. M. Fraser, EamomicTht1llght and Language, A. and C. Blaclc,Ltd., 1937, p, 03.

una comparacin de valores relativos; cmo se puede hacer esa com-
paracin de valores?
El concepto de utilidad marginal nos seala un modo de abordar el
problema. En pocas palabras, el mtodo consiste en dividir recursos
disponibles entre incrementos y considerar cul de los diversos usos de
cada incremento producir los mayores rendimientos. El anlisis de in-
crementos es necesario a causa de los rendimientos decrecientes. En
pocas palabras, esto significa que conforme adquirimos ms y ms uni-
dades de algo, las unidades adicionales van teniendo cada vez menor
valor de uso. Si se adquieren unidades suficientes, una unidad aadida
podr no tener ya ningn valor y hasta podra ser objetable. Un ejemplo:
cuatro neumticos son esenciales para un automvil; el quinto neum-
tico es menos esencial, pero es conveniente tenerlo, mientras que el sexto
simplemente sera un estorbo. Aunque el sexto neumtico cueste tanto
como cualquiera de los cinco primeros, tendr mucho menos valor de
uso. Al decidir cuntos neumticos debemos comprar consideraremos,
por tanto, el valor de uso que obtendremos de cada neumtico adicional.
Por el fenmeno de la utilidad decreciente, no tiene objeto tratar de
determinar los beneficios totales o promedio que se obtendran de los
gastos totales en un artculo o funcin particulares. Debemos analizar
los beneficios por incremento. Si un milln de bazukas constituye una
valiosa contribucin para ganar una guerra, no podemos suponer que
la contribucin se duplicara si tuvisemos dos millones. Tal vez no
tengamos suficientes soldados para emplear ese nmero. Por muy va-
liosas que las bazukas puedan ser para ganar una guerra, en algn
momento se llegar a un punto de la escala decreciente de utilidad en
que los gastos adicionales en bazukas seran un completo desperdicio.
Como no tenemos suficientes recursos para hacer todo lo que quisira-
mos hacer, ciertamente no debemos producir algo que no querremos o
no podremos ya utilizar.
Pero no podemos suponer que daramos el mejor uso a los recursos
aun si no fabricsemos ms bazukas de las que se pudieran utilizar. Tal
vez la mano de obra y los materiales consumidos al fabricar las ltimas
mil bazukas serviran para un propsito ms valioso si se los empleara
para fabricar granadas de mano adicionales o alguna otra arma. Este
razonamiento nos lleva de vuelta a la norma bsica para decidir cunto
debemos gastaren cada actividad. Habremos de asignar suficiente di-
neto a lasbazukas de modo que hasta el ltimo dlar gastado en ellas
368 LOS AOS ONCUENTA y SESENTA
sirva para un propsito tan valioso corno el ltimo dlar gastado en

granadas de mano o en cualquier otro propsito. Si se gasta una cantidad
superior en bazukas estaremos sacrificando otro uso ms valioso. As,
como lo sugiere la teora de la utilidad marginal, slo se pueden obtener
rendimientos mximos si los gastos se distribuyen entre distintos pro-
psitos de tal modo que hasta el ltimo dlar gastado en cada uno
produzca el mismo rendimiento real.
El concepto de utilidad marginal tambin indica que una compara-
cin de los valores incrementales es significativa y necesaria slo en los
mrgenes o cerca de ellos. Al analizar el valor de los rendimientos por
incrementos del gasto cerca del margen, debemos preguntar: cunto
sacrificaremos si los gastos propuestos para la funcin A se reducen en
mil dlares? Se puede aumentar la eficiencia de modo que no haya que
reducir la inversin? Cules seran las consecuencias de bajar los nive-
les de calidad? O de reducir las cantidades? O de aplazar alguna parte
del trabajo?
Cuando se analizan estas cuestiones, se puede abordar la cuestin del
resultado final. Seran mayores o menores los sacrificios si aplicramos
un recorte de mil dlares a la funcin By no a la funcin A? Esta pregunta
nos lleva al ms difcil y crucial de todos los problemas: cmo se puede
comparar los valores de funciones distintas? Cmo se puede comparar
el valor de una bomba atmica y el de la investigacin del cncer? la de
las carreteras pblicas y las escuelas pblicas? Hasta aqu, no hemos
indicado cmo se puede responder a esta pregunta. Tan slo hemos es-
trechado el campo, indicando que el valor de las funciones debe-ser
comparado por incrementos y no en total, y que el valor de los incremen-
tos slo se debe comparar cerca del punto marginal de equilibrio. El
anlisis incremental en los mrgenes es slo un instrumento, aunque lo
consideremos muy til. No nos da las respuestas, pero nos ayuda a
enfocar la atencin en los verdaderos puntos en conflicto.
La eficiencia relativa
El valor relativo de diferentes cosas no se puede comparar, a menos que

tengan un comn denominador. El aspecto comn de una bomba at-
mica y de la investigacin del cncer, de las carreteras y de las escuelas
pblicas, es el propsito general al que cada uno fue planeado para
servir. Estos puntos, as como todas las dems actividades pblicas y

privadas, se dirigen a servir a las necesidades y deseos humanos. Slo
podremos comparar sus valores evaluando su eficiencia relativa al ser-
vir a un objetivo comn.
Para volver a un ejemplo ya utilizado, no construimos bazukas sim-
plemente por el gusto de construirlas. Lo hacemos porque ayudan a
ganar guerras. Aunque las bazukas, las granadas de mano y las raciones
K son cosas muy distintas, sirven a un propsito militar comn. Los
valores relativos de estos artculos se pueden sopesar tomando en cuen-
ta su eficiencia relativa al combatir en una guerra. Tampoco entramos
en guerra por la guerra misma. Se entra en guerra por un propsito
general de seguridad nacional. Tambinla ayuda econmica a pases
extranjeros sirve para este propsito. Y puesto que comparten un obje-
tivo comn, el valor relativo de las actividades militares y la ayuda
econmica tambin se pueden comparar pensando en su eficiencia para
alcanzar ese objetivo.
Tomemos ahora un tipo diferente de caso, menos general y ms tan-
gible que la seguridad nacional. Los encargados de compras y los inge-
nieros desempean funciones totalmente distintas. Sin embargo, si es-
tn trabajando en una organizacin que, por ejemplo, realiza trabajos de
construccin, comparten el objetivo comn de esa organizacin. Al ope-
rar con un tope al total de gastos, el jefe de la dependencia puede enfren-
tarse a esta pregunta: una parte del dinero asignado a la seccin de com-
pras producir un mejor rendimiento si se transfiere a la seccin de
ingeniera? Esta pregunta incluye comparaciones de valor de cosas dis-
tintas, ya sea para una empresa privada o para una dependencia del
gobierno. Adems, la empresa o la dependencia habitualmente no pue-
de expresar en nmeros precisos las contribuciones de los funcionarios
encargados de compras y de los ingenieros. No obstante, los hombres
razonables y que estn razonablemente bien informados llegan casi a la
misma respuesta a tales preguntas, siempre que se haya estipulado de
antemano el objetivo bsico. Si el objetivo es formar una estructura
de acuerdo con especificaciones prescritas en X meses y que no pase de
y dlares, este objetivo ofrecer una base comn para la evaluacin. La
respuesta depender de la previsi6n de hechos y estar tambin influida
por la necesidad relativa. Por ejemplo, si el diseo va con el calendario
fijado perola construcci6nse est retrasando porque no se dieron a
tiempo las rdenes de compra, es probable que las adiciones al personal
de compras produzcan mayores rendimientos que las adiciones al per-

sonal encargado de diseo. Por otra parte, si el diseo va retrasado y,
como consecuencia, el personal de compras no tiene requisiciones de
materiales que procesar, ms ingenieros encargados de diseo produ-
ciran el mayor rendimiento.
La evaluacin en trminos de eficiencia relativa al alcanzar un objeti-
vo comn es, por tanto, un segundo mtodo fundamental del anlisis
presupuestariof .
La evaluacin por propsitos comunes es otro modo de decir que se
pueden evaluar medios diversos por el fin que pretenden alcanzar. A su
vez, ese fin se puede considerar como medio para alcanzar un fin ms
general. Desde luego, este proceso exige que de alguna manera se hayan
establecido los fines ltimos. Cmo se pueden tomar estas decisiones
fundamentales? En una democracia no nos preocupa tanto el modo en
que se toman, sino quin las toma. El ideal de la democracia es que los
deseos del pueblo, independientemente de cmo se haya llegado a ellos
o qu tan imprudentes puedan ser, dominen las acciones del gobierno.
Los representantes del pueblo en el Congreso toman las decisiones fun-
damentales sobre los objetivos ltimos de los servicios gubernamenta-
les. Estas decisiones, en forma de leyes apropiadas, ofrecen la base para
el clculo econmico de las agencias administrativas del mismo modo
que en el mercado la accin de los consumidores constituye la base para
tomar decisiones en la economa privada.
Tenemos ahora algunos elementos bsicos de una teora econmica
de la presupuestacin, cuyo objetivo es lograr el mejor uso de nuestros
recursos. Para pasar esta prueba, los beneficios derivados de todo gasto
deben valer su costo en opciones que fueron sacrificadas o desplazadas.
Como primer paso al aplicar esta prueba, podemos utilizar el anlisis
incremental en los mrgenes como medio de concentrar la atencin en
las reas en que la comparacin de valores es necesaria y significativa.
Estos valores se pueden comparar determinando su eficiencia relativa
para alcanzar un propsito comn. Yel anlisis en materia de propsitos
comunes exige un conjunto de premisas bsicas, que se encuentran en
los fines o propsitos ltimos establecidos por el Congreso actuando por
el pueblo. Esto significa que el Congreso fue encargado por el pueblo de
5 Este mtodo, tal como se aplica a la administracin pblica en general, fue extensa-
mente analizado por Herbert A. Sitnon con el titulo de la "norma de eficiencia", op1 cit.,
pp. 172-197.
la responsabilidad bsica de decidir lo que constituye el"mejor uso de

los recursos", en lo tocante al gobierno federal.
Limitaciones prcticas
Aunque las proposiciones antes esbozadas con respecto al valor relati-

vo, el anlisis incremental y la eficiencia relativa constituyen, en cierto
sentido, una frmula para el anlisis presupuestario que parece terica-
mente buena, esta frmula no siempre es fcil de aplicar. Con frecuencia
no se dispone de cifras precisas para utilizarlas en las ecuaciones. Aun-
que la frmula funciona de una manera tericamente vlida, aun si
tenemos que conjeturar las cifras de la ecuacin la utilidad prctica de
la respuesta depender de la precisinde los nmeros.
Un rea en que es difcil encontrar nmeros confiables implica previ-
siones de las necesidades y las condiciones futuras. Como ya lo hemos
observado, ei valor es una funcin de la necesidad, y la necesidad cambia
de tiempo en tiempo; Pr ejemplo, si comparamos el valor relativo de
los caones y la mantequilla, llegaremos a un equilibrio entre ellos en
diferentes puntos y distintos momentos, lo que depende de si estamos
en guerra, en una "guerra fra" o si no hay gu~rra. El equilibrio entre la
salud pblica y la polica se encontrar en cierto punto si hay enferme-
dades contagiosas y es baja la tasa de accidentes de trfico. Se llegar al
equilibrio en un punto diferente si es bueno el estado de la salud pblica,
pero en cambio es alarmantela tasa de accidentes.
Las decisiones presupuestarias no tienen que basarse slo en necesi-
dades relativas tal como son hoy, sino tambin en previsiones de lo que
sern las necesidades maana, el ao prximo o en el prximo decenio.
Este punto queda mostrado dramticamente por la decisin tomada por
el gobierno federal durante la segunda Guerra Mundial de tratar de
fabricar una bomba. atmica. Por entonces nadie saba si se podra cons-
truir o si estara a tiempo para ayudar a ganar la guerra. Por tanto, el
gobierno, al decidir desviar grandes cantidades de recursos escasos
hacia este propsit6, tuvo que correr un riesgo calculado. Su decisin no
sebas en hechos tangibl~,sino en previsiones y esperanzas sobre los
valores que podr~analcanzarse. .
Probablemente haya tantos argumentos presupuestarios sobre pre-
visiones de necesidades como los hay sobre los mritos relativos de los
gastos propuestos para satisfacer esas necesidades.
En algunos casos, las decisiones de presupuesto no slo deben fun-
damentarse en conjeturas sobre futuras necesidades y realizaciones,
sino que a menudo la naturaleza de las actividades gubernamentales es
tal que las realizaciones en relacin a los costos no pueden medirse con
precisin, ni siquiera despus de los hechos. Por ejemplo, cmo podre-
mos saber cuntos daos por fuego se impidieron por cada mil dla-
res gastados por el departamento de bomberos en la prevencin de
incendios?
Tal vez fuese la frecuente dificultad de obtener cifras precisas la que
llev al profesor Key a dudar de la aplicabilidad de la teora de la utilidad
marginal a la presupuestacin pblica. Concluy as:
La doctrina de la utilidad marginal, desarrollada con la mayor finura en el

anlisis de la economa de mercado, tiene un aura de irrealidad cuando se
aplica al gasto pblico. El empleo ms ventajoso de los fondos pblicos
se resuelve en una cuestin de preferencias de valor, entre fines que care-
cen de un comn denominador. Ycomo tal, la cuestin se vuelve un proble-
ma de filosofa poltica."
Pero ya sea que se disponga de cifras concretas o no, se tienen que

ejercer juicios y decisiones. La falta de nmeros precisos no invalida los
principios o mtodos bsicos de clculo que ya hemos esbozado. Hay
que juzgar los mtodos sobre la base de si conducen o no a conclusiones
apropiadas, si se supone que las cifras utilizadas en las ecuaciones son
correctas. Obtener los nmeros correctos, aunque sea problema difcil y
fundamental, es algo distinto y aparte del problema de crear mtodos
de clculo.
Por otra parte, el profesor Key bien pudo estar cuestionando el prin-
cipio bsico. Es perfectamente cierto, como lo seal Key, que el clculo
presupuestario incluye cuestiones de preferencias de valor que deben
basarse en la filosofa y no en la ciencia o en la lgica. Convenimos en
que ste es problema para los filsofos, pero no exclusivo de ellos, ya qlle
tambin se pueden aplicar los mtodos de los economistas. Durante
largo tiempo, el problema del valor ha sido uno de los temas centrales
en la agenda de los economistas. No enfocan el problema desde el punto
6 I<ey, O/. dt.,'; 1143.
de vista de tratar una norma absoluta de valor ni desde el de intentar
prescribir cules son los fines, objetivos y medios que los hombres deben
esforzarse por alcanzar. Antes bien, se concentran en los mtodos que
se debe emplear para lograr el mejor uso de recursos escasos, a partir de
cualquier norma de valor que los hombres suscriban. Aunque el filsofo
nos ayuda a decidir cules son las metas que debemos alcanzar, el eco-
nomista nos ayuda a alcanzar esos objetivos con mayor eficiencia. Por
ello, creo que el enfoque de los economistas al problema del valor, tal
como queda expresado en la teora de la utilidad marginal, se puede
aceptar como enfoque de provecho a la presupuestacin pblica.
Las opiniones expresadas en este artculo con respecto a la aplicabili-
dad de los mtodos de los economistas a la presupuestacin pblica, van
definitivamente en contra de las ideas de algunos economistas. Por ejem-
plo, Ludwig van Mises escribe en su libro Bureaucracu ? que no hay
mtodo de clculo econmico que se pueda aplicar al gobierno. Creo
que puede demostrarse que el problema en el gobierno, hasta el punto
en que existe, surge de la falta de cifras confiables y no de la falta de un
mtodo.
El argumento central del doctor Van Mises es que los burcratas no
tienen medios de calcular la utilidad relativa de las actividades guber-
namentales, porque estas actividades no tienen un precio en el mercado.
Por tanto, sostiene, las dependencias gubernamentales no tienen una
norma de valor que aplicar. En las empresas privadas, indica (p. 26), "la
base ltima del clculo econmico es la evaluacin de todos los bienes
de consumo hecha por todos" en el mercado. Adems, 11 el clculo eco-
nmico permite a las empresas ajustar su produccin a las demandas de
los consumidores" (p. 27). Por otra parte, arguye, "si una empresa p-
blica operara sin pensar en las ganancias, la conducta del pblico ya no
aportara una norma de su utilidad" (p. 61). Por tanto, "el problema de
la administracin burocrtica es precisamente la ausencia de tal mtodo
de clculo" (p. 49).
Podemos estar de acuerdo con la parte de su argumento donde dice
que los precios del mercado aportan una norma de valor que sirve como
base para el clculo econmico en la empresa privada; pero no podemos
aceptar que las dependencias del gobierno carezcan por completo de esa
norma. Como ya se ha observado, las asignaciones presupuestales, ca-
7 Ludwig van Mises, Bureallcraty, New Haven, Yale University Press, 1944, p. 47.
mo los precios del mercado, indican en trminos cuantitativos cunto

estn dispuestos a pagar los representantes del pueblo por los bienes y
servicios prestados por el gobierno. Al asignar fondos, los congresistas
expresan sus actitudes con respecto a la utilidad de las actividades gu-
bernamentales tan definidamente como lo hacen las personas cuando
compran pan en la panadera de la esquina. En efecto, los congresistas
estn sirviendo como agentes de compras del pueblo estadunidense.
A qu funcin sirve la norma de los precios del mercado al determi-
nar si una actividad vale lo que cuesta? Una funcin consiste en aportar
las cifras necesarias para determinar cmo se puede reducir al mnimo
el costo de realizar un trabajo en particular. Desde luego, nada vale su
costo si se puede obtener el mismo resultado, de algn otro modo, a
menor costo. Los precios del mercado son tan tiles en el gobierno como
lo son a este respecto en las empresas. Al construir un camino, un edificio
o una presa -y hasta al administrar una oficina- el gobierno tiene que
pagar los precios de mercado por la materia prima y la mano de obra
que utiliza, as como lo hace el empresario privado. Si la gua para el
clculo econmico es el precio del mercado, el ingeniero del gobierno
tiene cifras para sus ecuaciones, as como las tiene su hermano, ingeniero
de la industria privada. Los precios del mercado ofrecen los datos que
necesita para calcular qu combinacin de materiales, hombres y m-
quinas disponibles ser la menos costosa.
Despus de efectuados todos los recortes y reducido al mnimo el
costo de hacer un trabajo, nos enfrentamos a una cuestin ms general:
vale la pena hacer ese trabajo? Sin duda, el doctor Von Mises respon-
dera que en la empresa privada vale la pena hacer un trabajo si deja una
ganancia. No obstante, al tratar de calcular si una actividad dada dejar
una ganancia, el hombre de negocios enfrenta algunos de los problemas
que tambin tiene el gobierno. Tiene que prever las condiciones del mer-
cado. Las cifras que calcula pueden ser correctas o no. Asimismo, el hom-
bre de negocios no siempre puede determinar, ni siquiera en retrospec-
tiva, si una actividad en particular ha sido lucrativa o no. Por ejemplo,
an no se ha descubierto un mtodo para medir precisamente cunto de
la ganancia o la prdida de una compaa es resultado de actividades
como. la publicidad, la investigacin y los programas de prestaciones
para sus empleados, Adems, si el hombre de negocios-desea llevar al
mximo las ganancias, no podr dedicarse a una actividad simplemente
porque sea h.erativa: tendr que ser ms lucrativa que las otrasactv-
HACIA UNA lEORA DE LA PRESUPUESTACIN 375
dades que se le ofrecan. De este modo, se encuentra ante el mismo

problema de valor relativo que el funcionario del gobierno. Suponga-
mos que recuperar una libra de escoria cuesta un dlar en una fbrica
privada, y que la escoria puede venderse en el mercado a"l.lOdlares la
libra, rindiendo as una ganancia de 10%. Se sigue de ah automtica-
mente que se debe recuperar esa escoria? Nada de eso, pues la empresa
podra obtener una ganancia de 20% si hombres y materiales se utiliza-
ran, en cambio, para hacer nuevos productos.
Elmtodo de clculo en una dependencia gubernamental en una
situacin similar sera exactamente el mismo. De hecho, si las asignacio-
nes del gobierno especificaran con toda precisin las cantidades, la ca-
lidad, las normas y el mximo permisible de precios por unidad para
cada servicio del gobierno, el problema del clculo econmico no slo
sera exactamente el mismo, sino que la respuesta se podra expresar en
trminos de un equivalente de la ganancia. Si la dependencia pudiese
producir a un costo unitario menor que el especificado por el Congreso,
los fondos ahorrados seran comparables a una ganancia, y se devolve-
ran a la Tesorera como dividendo para los contribuyentes.
Sin embargo, en muchos casos los servicios del gobierno son de tal
naturaleza que el Congreso no puede hacer especificaciones precisas.
Por ejemplo, la produccin de plutonio por la Comisin de Energa
Atmica an no ha llegado a la etapa en que se pueda escribir dichas
especificaciones. En efecto, el Congreso dice a la comisin que produzca
todo el plutonio posible, de acuerdo con las especificaciones conside-
radas ms apropiadas por ella, con un gasto total que no deber supe-
rar X millones de dlares. As, vemos que la comisin no tiene ninguna
base para saber exactamente qu valor por dlar le atribuy el Congre-
so a una libra de plutonio. Sin embargo, la comisin no carece de medios
para tomar decisiones econmicas. El problema puede consistir en de-
cidir si vale'la pena gastar Y dlares para recuperar la escoria de plutonio
que se acumula durante el proceso de fabricacin. Podr tomarse la
decisin sobre la base de una comparacin de diversos medios para
alcanzar un objetivo comn. Este objetivo consiste en producir la canti-
dad mxima de plutonio utilizable durante un periodo especificado
dentro delos lmites de fondos y de otros recursos disponibles. A la luz
de este objetivo, la comisin puede permitirse gastar por libra para su
recuperacin tanto como tiene que gastar para producir una libra de
nuevo plutonio. Si gasta ms o menos que esta cantidad, el total utiliza-
ble de plutonio producido durante un periodo sera menos que el mxi-

mo potencial. Ante este tipo de problema, una empresa privada hara
exactamente los mismos clculos. El objetivo comn de la nueva pro-
duccin y de las operaciones de recuperacin se expresara en dlares
de ganancia y no en libras de producto, pero la respuesta sera la misma.
Cuando el problema al que se enfrenta el gobierno incluye activida-
des como la educacin, las relaciones exteriores y la recreacin pblica,
en que los objetivos son menos tangibles, los resultados estn menos
sujetos a medidas y es ms difcil determinar la cantidad de .resulta-
dos causada por un aumento de los gastos, los nmeros utilizados en las
ecuaciones sern menos confiables. Aun as, concluiremos -pese a los
argumentos del doctor "Y,on Mises- que las diferencias entre las empre-
sas y el gobierno en el clculo econmico no se encuentran tanto en los
mtodos cuanto en la disponibilidad de cifras precisas con las cuales
calcular.
En el anlisis anterior de las ideas econmicas en relacin con la presu-

puestacin pblica hemos subrayado la importancia de considerarlo
como un problema de valores relativos, y hemos examinado la aplica-
bilidad de dos mtodos -el anlisis incremental y la evaluacin de la
eficiencia relativa- para alcanzar un objetivo comn del anlisis pre-
supuestario.
Sobre las implicaciones administrativas de estas ideas ha dicho el
profesor Key: "Tal vez el enfoque a la elaboracin prctica de la cuestin
deba consistir en canalizar las decisiones a travs de la maquinaria gu-
bernamental, de modo que se pongan opciones a la yuxtaposicin y se
imponga una consideracin de los valores relativos","
La maquinaria presupuestal del gobierno federal logra este propsi-
to. El presupuesto federal impone una consideracin simultnea o casi"
simultnea de todas las solicitudes, que compiten entre s, planteadas
por el presidente y el Congreso. Adems, en cada nivel de la jerarqua
administrativa, el presupuesto impone una consideracin de los mri-
tos relativos de las solicitudes en competencia que se hacen en cada
jurisdiccin.?
8 Op, cit., po 1142.
9 Vase tambinSimon, op. cit., p. 214.
Sin embargo, los clculos y justificaciones del presupuesto rara vez se

preparan de manera que facilite la comparacin de sus mritos relativos.
Por consiguiente, esbozaremos ahora un sistema presupuestario desti-
nado a facilitar tales comparaciones ya aplicar otras ideas derivadas del
anterior anlisis econmico. Despus de es bozar este sistema, lo compa-
raremos con otros mtodos presupuestarios que se utilizan hoy en da.
Al sistema que describiremos vamos a llamarlo sistema presupuesta-
rio alternativo. De acuerdo con este procedimiento, cada funcionario
administrativo que prepare una estimacin de presupuesto, sea como
base para una solicitud de asignaciones, sea como solicitud de un sub-
sidio despus de hecha la asignacin, tendra que preparar una estima-
cin bsica del presupuesto, complementada por planes en machote,
para cantidades alternativas. Si la cantidad de la estimacin bsica es
igual a 100, las opciones podrn representar, respectivamente, 80,90,
110 Y120% de dicha cantidad. El nmero de opciones puede variar con
cada situacin. De ordinario, tres opciones parecen ofrecer una gama
suficiente de posibilidades. Con objeto de tener una vlvula de seguri-
dad, se permitir a cada subordinado preparar uno o ms presupuestos
alternativos adicionales, llegando a un total por arriba de la cifra mxi-
ma autorizada por su superior. Con objeto de dirigir la atencin a los
problemas que hay cerca de los mrgenes, las cantidades de los presu-
puestos alternativos deben ir desde poco menos de la cantidad inferior
que tal vez se apruebe, hasta un poco ms de la cantidad recomendada.
En algunos casos, pueden ser apropiados incrementos de 10%; en otros
casos, se podran requerir aumentos mayores o menores.
El establecimiento de los niveles alternativos tendran que empezar
por el presidente; ste seleccionara los niveles alternativos del gasto
gubernamental general y establecera los correspondientes niveles al-
ternativos para cada departamento o dependencia. A su vez, el jefe de
cada departamento o dependencia establecera niveles alternativos
para cada uno de sus subordinados, niveles que fueran congruentes con
los niveles departamentales prescritos.
Al preparar los presupuestos alternativos, el funcionario subordina-
do empezara por indicar, como lo hace en los actuales procedimientos,
la naturaleza, la cantidad y la calidad de los servicios que su depen-
dencia podra prestar a los contribuyentes si se aprobara la cantidad del
presupuesto bsico. Adem}s,indicara las revisiones recomendadas en
el plan de servicio para cada una de las cantidades alternativas, y los

beneficios o sacrificios que de ah resultaran.
En cada nivel superior, el funcionario responsable revisara las pro-
puestas alternativas que hubiesen presentado sus diversos subordina-
dos, y entre ellas seleccionara los rasgos que, en su opinin, seran ms
ventajosos para los contribuyentes por cada cantidad alternativa fijada
para l, por el siguiente nivel organizativo superior. Por ltimo, el pre-:
sidente enviara los presupuestos alternativos al Congreso. En este ni-
vel, las opciones reflejaran los principales asuntos necesarios para de-
terminar el programa de trabajo de todo el gobierno.
Veremos ahora las ventajas del procedimiento del presupuesto alter-
nativo, comparndolo con otros mtodos y tcnicas presupuestarios
que hoy estn en uso. Por conveniencia, a las otras tcnicas las llama-
remos a) presupuesto abierto, b) presupuesto con tope fijo, e) medicin
del trabajo y costos por unidad, d) anlisis de aumentos y reducciones,
e) listas de prioridades, y j) control partida por partida. Estos mtodos
no se excluyen mutuamente; algunos de ellos muy bien podran incor-
porarse como rasgos del plan del presupuesto alternativo. Algunos se
utilizan sobre todo en las estimaciones presupuestarias y otros en el
control presupuestario.
Presupuesto abierto
Algunas dependencias del gobierno federal (yen algunos aos, la Ofi-

cina del Presupuesto) permiten a funcionarios subordinados presentar
una sola estimacin presupuestaria, por cualquier cantidad que ese su-
bordinado decida recomendar. Este mtodo se ha utilizado no slo para
preparar solicitudes de asignaciones, sino tambin para presentar soli-
citudes de subsidios a los jefes de la dependencia una vez hecha la
asignacin. Esta estimacin nica representa, en general, el juicio del
funcionario sobre el programa ptimo para su dependencia durante el
ao siguiente, acaso moderado por su juicio sobre lo que el asunto cau-
sar, en vista del clima poltico y econmico existente por entonces. No
se le fijan limitaciones; el cielo es el nico lmite en lo tocante a la cantidad
que puede solicitar. Por esta razn, hemos elegido el breve ttulo de
"presupuesto abierto" como descriptivo de este mtodo.
Como justificacin para ese clculo presupuestario, el funcionario
dice, en efecto, "QI"eo que es deseable (o importante o esencial) que! alas
contribuyentes se les presten los servicios enumerados en este presu-

puesto. Este programa costara X dlares. Toda reduccin a la cantidad
solicitada privara al pblico de servicios sumamente valiosos". Aun-
que, desde luego, declaraciones tan generales siempre van apoyadas
por hechos y cifras ms o menos especficos, la informacin enviada deja
muchas lagunas desde el punto de vista de lo que necesita el funcionario
superior al sopesar la importancia de cada dlar solicitado por uno de
sus subordinados contra cada dlar solicitado por los otros.
Las declaraciones que simplemente demuestran que un programa es
deseable, no satisfacen las necesidades de un superior, que enfrenta la
necesidad de reducir la cantidad total solicitada por los subordinados,
no porque crea que esa solicitud tiene propsitos indeseables o innece-
sarios, sino, sencillamente, porque la cifra es excesiva para los recursos
disponibles. Las estimaciones y justificaciones presupuestarias del su-
bordinado, que se le presentaron segn el procedimiento abierto, son
deficientes porque no indican cmo se modificaran en particular los
planes si se dispusiera de una cantidad menor ni, especficamente,
el juicio del subordinado sobre las consecuencias de semejante cambio
de planes. As, casi toda la carga de ver dnde se pueden hacer reduc-
ciones con los menores daos posibles recae sobre el funcionario supe-
rior que, por supuesto, est menos informado de los detalles que sus
subordinados.
De qu manera se podra mejorar la ayuda prestada por el subordi-
nado al superior si se utilizara el mtodo presupuestario alternativo? En
cualesquiera circunstancias, la contribucin de un funcionario subordi-
nado est~limitadapor el hecho de que se preocupa por una parte y no
por el todo. Su consejo sobre cunto debiera asignarse a su esfera parti-
cular de actividades obviamente no se puede aceptar sin un minucioso
escrutinio. l carece de informacin acerca de otras actividades, infor-
macin que sera necesaria para establecer una comparacin de su im-
portancia relativa. Y aun si tuviese la informacin completa, sera excep-
cional que no atribuyese mayor valor a sus propias actividades que a
otras. Esta generalizacin queda comprobada por el hecho de que la
suma de las solicitudes de funcionarios subordinados invariablemente
es mayor-de lo que los ciudadanos, por medio del Congreso, estn dis-
puestos a dedicar a los servicios pblicos.
A pesar de todo, se puede esperar que el funcionario administrativo
subordinado haga una contribucin considerable asesorando al Con-
greso y al presidente sobre los mritos relativos de demandas competi-

tivas dentro de su propia jurisdiccin, aunque no se pueda esperar que
sopese esas demandas contra las de otras jurisdicciones. El funcionario
subordinado puede prestar un servicio indispensable comparando la
eficiencia relativa de cada actividad para alcanzar las metas de su de-
pendencia e indicando cul cree que sea la mejor manera de distribuir
la cantidad de dinero entre los programas de su dependencia. Su servi-
cio a este respecto no slo es valioso porque en general se requiere
considerable conocimiento tcnico y experiencia como base para llegar
a ese juicio, sino tambin porque la presin del tiempo puede obligar al
presidente y al Congreso a depender en mucho de ese juicio.
Esta fase de la contribucin del funcionario subordinado a la creacin
del presupuesto es comparable a los servicios que yo puedo obtener de
un arquitecto si decido construir una casa. No me sirve de mucho el
consejo del arquitecto sobre si yo debo gastar 8 000, 12 000 o 16 000
dlares para construirla. En cambio, el arquitecto puede ser de gran
utilidad al recomendarme cmo puedo sacar el mejor partido al cons-
truir una casa por la cantidad que yo haya decidido gastar.
Otra forma en que el subordinado puede ser til es haciendo notar a
sus superiores las ventajas o prdidas de asignar ms o menos a su parte
del trabajo del gobierno. Este tipo de contribucin es comparable a la
ayuda que puede prestar un arquitecto al analizar las caractersticas
adicionales de una casa que se puede obtener por cada incremento de
los costos e indica las que habra que sacrificar si se redujera los costos
en cantidades especificadas.
Los presupuestos alternativos preparados por subordinados aprove-
charan estos dos tipos de ayuda. El subordinado dara su opinin sobre
el mejor modo de utilizar diversas cantidades y, adems, analizara los
beneficios que se obtendran con cada incremento de fondos.
Presupuesto de topefijo
Si el procedimiento abierto constituye unextremo, el mtodo de tope

fijo representa el polo opuesto. Segn este plan, se establece de antema-
no un tope fijo que no podr exceder el clculo presupuestario del su-
bordinado. Ese tope crea para el subordinado una situacin similar a la
del presidente, si ste decidiera recomendar un presupuesto equilibra-
do. Entonces, la cantidad de los ingresos previstos constituira el tope a

la cantidad de gastos que podra recomendar.
Cualesquiera que sean los mritos (o la falta de ellos) de permitir que
los ingresos determinen la cantidad total que gastar el gobierno, tra-
bajar con un tope fijo tiene la ventaja de imponer al nivel presidencial
una consideracin de los mritos relativos, en mayor medida de lo que
quiz prevalecera con el presupuesto abierto. En el presupuesto abierto
es fcil empezar a aadir puntos que parezcan deseables, y con ello
pasarle el problema al siguiente nivel de revisin en el caso de que el
costo total de los puntos"deseables" supere toda cifra aceptable. Pero
prescribir de antemano un solo tope fijo a los niveles subordinados de
la rama ejecutiva entraa el peligro de juzgar un caso antes de or los
testimonios. La razn bsica de pedir estimaciones a funcionarios su-
bordinados es que los funcionarios superiores no tienen suficiente in-
formacin detallada, tiempo o especializacin para preparar ellos mis-
mos los planes. Cmo pueden juzgar estos funcionarios los mritos de
los planes de los expertos, antes de que stos les sean presentados? Al
fijar de antemano las cifras tope, cmo podemos estar seguros de que
el tope para una funcin no es demasiado alto y el tope para otra dema-
siado bajo?
El plan del presupuesto alternativo, como la prctica del tope fijo,
impone una consideracin de los mritos relativos dentro de una canti-
dad dada a cada nivel de organizacin, pero la decisin final sobre la
cantidad no tiene que ser tomada por el superior hasta haber odo todos
los testimonios.
MEDICIN DEL TRABAJO Y COSTOS

POR UNIDADES
.
En aos recientes se ha hecho cada vez mayor hincapi en la medicin
de la carga de trabajo y el costo unitario, con propsitos de presupuesto.
El objetivo ltimo es inventar unidades de trabajo y determinar los
costos unitarios siempre que sea posible, de modo que las solicitudes de
presupuesto puedan hacerse de este modo: "Cuesta X dlares efectuar
cada unidad de este tipo de trabajo. Si desean que hagamos 100 unida-
des, el costo ser 100 veces X dlares. Si slo desean 50 unidades, el costo
ser 50 veces X dlares".
Este enfoque es til para la presupuestaci6n en muchas situaciones.
Aporta muchas de las cifras necesarias para el clculo econmico anali-

zado en la primera parte. Medidas precisas y cuantitativas, si son perti-
nentes y factibles, sern mejores que generalidades vagas. Sin embargo,
no es posible responder algunas de las preguntas del presupuesto en
trminos de carga de trabajo y datos sobre costo unitario. Estos datos
nos mostrarn cuntas unidades. se estn haciendo, pero no cuntas
deben hacerse. Muestran lo que son los costos unitarios, pero no lo que
debieran ser. Pueden darnos o no una indicacin sobre la calidad del
trabajo, pero dejan sin respuesta la pregunta sobre las normas adecua-
das de calidad.
Otra limitacin del uso de la medicin de la carga de trabajo consiste
en que todava no se han inventado medios para medir el producto final
de muchas dependencias. En otros-casos, la cantidad del trabajo reali-
zado no es medida de su importancia o de su valor. Ciertos trabajos son
de carcter preventivo. Por ejemplo, se mantienen ciertas instalaciones
para hacer frente a casos de emergencia, siempre y cuando surjan. En
esos casos, cuanto menos trabajo se haga, mejor. Gran parte del trabajo
de las dependencias militares y de los cuerpos de bomberos es de este
tipo. En otros casos, asimismo, la cantidad de trabajo realizado es ina-
decuada como ndice de los resultados. Esto se puede decir de muchos
proyectos de investigacin y actividades de vigilancia del cumplimien-
to de la ley. En el caso de la investigacin, lo que cuenta es el resultado
final y no la cantidad de trabajo que se necesit para llegar a ese resulta-
do. En el trabajo de vigilar la ley, el nmero de infracciones no es la me-
dida adecuada, pues lo ideal sera que no hubiese ninguna.
A falta de una manera adecuada de medir o siquiera de identificar el
producto final en trminos precisos, an es posible en muchos casos
crear medidas significativas de la carga de trabajo de actividades subsi-
diarias que contribuyen al producto final. Como ejemplos podemos
poner el nmero de cartas mecanografiadas, de kilmetros patrullados
o de rdenes de compra procesadas. Tener datos detallados de este tipo
es til para hacer el presupuesto, pero su uso est muy limitado a los
niveles inferiores de cada organizacin. La simple masa de tales datos
impide que se haga extenso uso de ello en los niveles superiores.
La proposicin del presupuesto alternativo.permitira.utilizar los da-
tos de carga de trabajo y costo unitario en la mxima medida factible en
cada caso. De acuerdo con cada cifra total alternativa, se mostrara el
nmero de unidades de trabajo que se podra efectuar, las normas de
calidad y los costos unitarios. De este modo, los beneficios obtenidos de

la medicin de la carga de trabajo se utilizaran en toda su capacidad,
de acuerdo con el procedimiento del presupuesto alternativo. Adems,
se podra obtener la opinin de los subordinados sobre cuestiones a las
que no es posible responder con los simples datos de la carga de trabajo.
Tales preguntas incluiran, por ejemplo, las prdidas o ganancias de
efectuar cantidades alternativas de trabajo, el xito de otras normas
de calidad y los efectos de gastar ms o menos por unidad de trabajo.
Anlisisdeaumentos y reducciones
Una tcnica comn en el gobierno federal es pedir en las estimaciones

del presupuesto una identificacin de los puntos que representan au-
mentos y reducciones en comparacin con el presupuesto del ao ante-
rior. Los aumentos requieren explicaciones especiales. Quienes revisan
el presupuesto son criticados a menudo por concentrarse en los aumen-
tos y prestar muy poca atencin a las partidas del presupuesto que sirve
de base. Esta crtica se justifica en parte porque la cantidad asignada el
ao anterior no necesariamente ser la apropiada para este ao, y las
actividades efectuadas el ao pasado no necesariamente sern las ade-
cuadas para ste; sin embargo, la simple cantidad de trabajo que requie-
re revisar las estimaciones del presupuesto impide un examen de cada
detalle ao tras ao. Y aun si fuera posible no sera necesario, pues las
condiciones no cambian con tal rapidez que haya que revisar cada cues-
tin en el lapso mencionado.
El defecto bsico del mtodo de aumentos y reducciones es que no
requiere una comparacin de los valores relativos de lo antiguo y de lo
nuevo. Aunque el aumento propuesto tenga un propsito eminente-
mente deseable, no por ello se sigue de ah que se deba aumentar la
asignacin de la dependencia. Tal vez deberan reducirse lo suficiente,
o ms; otros de sus programas para dejar espacio a los nuevos. El enfo-
que del presupuesto alternativo tiene todas las ventajas del mtodo de
aumentos y reducciones sin esta.falla bsica. Requerira que las depen-
dencias sopesaran los mritos relativos de todas las propuestas,anti-
guas o nuevas, y reflejar asila evaluacin, hecha por la dependencia, de
la mportancia-de das.adeenes propuestas al programa de gastos en
relacin con.los ,puqtosque componen la base.
Listas deprioridades
En algunos casos, se pide a los subordinados que indiquen las priorida-

des de los puntos incluidos en las estimaciones del presupuesto o soli-
citudes de subsidios para ayudar a los revisores a determinar qu recor-
tes se debe hacer. Por ejemplo, los presupuestos para la construccin de
instalaciones pueden contener una lista, en orden de prioridad, de las.ins-
talaciones propuestas. La suposicin subyacente en este mtodo es que
la reduccin del presupuesto se lograra eliminando suficientes proyec-
tos en el extremo inferior de la lista para hacer que las estimaciones se
reduzcan al nivel deseado. Cuando ste es el caso, s son tiles las listas
de prioridades. Sin embargo, la eliminacin de los puntos de menor
prioridad es uno entre varios medios de reducir las estimaciones. Al-
gunos de los otros tipos de ajustes son los siguientes: se pueden em-
plear materiales ms baratos en algunas o en todas las instalaciones; es
posible reducir el tamao, la fuerza o la durabilidad de las instalaciones;
o se pueden eliminar o aplazar ciertos aspectos, hasta fecha posterior.
Todos estos tipos de ajustes se pueden reflejar en los presupuestos alter-
nativos, ya que todos afectan la peticin de fondos. El enfoque de prio-
ridad slo refleja un tipo de ajuste.
Control partida porpartida
La aprobacin de partidas individuales de gastos por una autoridad

superior es una tcnica comn del control del presupuesto. Las compras
de equipo, contratacin de personal, viajes, tipos costosos de comuni-
caciones as como proyectos enteros frecuentemente son sometidos a
este tipo de control. Un caso real ejemplificar los problemas que aqu
intervienen. Durante la segunda Guerra Mundial, el secretario de Ma-
rina se preocup por la expansin de la planta fsica de la marina en la
parte continental de los Estados Unidos. En un esfuerzo por asegurarse
de que no se construyeran instalaciones a menos que fuesen de vital-
necesidad con propsitos de guerra, y con el deseo de minimizar los
costos y el uso demateriales escasos, el secretarioexigi que todos los pro-
yectos de construccin que se propusieran fuesen sometidos a su apro-
bacin. Antes deban ser revisados en diferentes niveles del Departa-
mento de Marina. Los proyectos fueron revisados por funconaros.de
HACIA UNA TEORA DELAPRESUPUESTACIN 385
la oficina patrocinadora, por la oficina de muelles y astilleros (para

asegurarse de que estuviesen de acuerdo con las normas de ingeniera
de tiempos de guerra), por el jefe de operaciones navales (para determi-
nar su necesidad militar) y por un comit especial de la oficina del
secretario, integrado principalmente por hombres de negocios civiles
(para determinar su justificacin general). Aun con esta serie de revisio-
nes, al parecer el secretario no qued convencido de que los gastos para
las instalaciones se hubiesen mantenido tan bajos corno deban serlo. El
proceso tampoco result satisfactorio para los funcionarios subordina-
dos, pero por otras razones, pues se quejaron de los retrasos inevitables
para llegar a una decisin y del tiempo y esfuerzo requeridos para jus-
tificar una y otra vez cada propuesta en los diferentes puntos de com-
probacin.
La raz de la dificultad, si es buena la tesis de este artculo, es que los
controles de puntos particulares no requieren ni facilitan la conside-
racin sistemtica de su deseabilidad relativa. El control partida por
partida plantea el problema, en cada nivel de revisin, en estos trminos:
Es deseable o esencial o justificada la propuesta? Una pregunta ms
pertinente sera: Es la propuesta ms esencial que algn uso diferente
de los fondos? _
El procedimiento del presupuesto alternativo podra aplicarse a esta
situacin de la siguiente manera: a los jefes de oficina, as corno a los
funcionarios de niveles inferiores, se les pedira que preparasen distintos
programas para la construccin de instalaciones durante el periodo en
cuestin. Al presentar sus opciones, los jefes de oficina en realidad diran
al jefe de operaciones navales y al secretario: "Si slo se dispone de X
dlares, recomiendo emplear el dinero de esta manera [oo.]; si se dispone
de dos X dlares, creo que el dinero debiera emplearse as [oo.] Las ven-
tajas y desventajas de cada plan son las siguientes: [oo.]" Con la oportu-
nidad de ver el cuadro en conjunto, ante opciones entre las cuales esco-
ger y con la opinin de sus subordinados sobre las prdidas y ganancias
resultantes de cada opcin, al parecer el secretario podra tomar su
decisin con bastante rapidez y seguridad. Es poco probable que tuviera
que pasar mucho tiempo revisando detalles, como es inevitable en el
enfoque' de partida por partida. Se encontrara en mejor posicin para
cumplir con sus responsabilidades, mientras que sus subordinados se
veranlibres delos retraBO$, cargas e irritacin inevitables en los proce-
sos de revisio que acompai'ian este mtodo de presupuestacin.
386 LOSAas ONCUENTA YSESENTA
Adems de los puntos especficos antes analizados, el plan del presu-

puesto alternativo parece tener ciertas ventajas generales. Creemos que
hara el presupuesto un poco ms tolerable para el funcionario de menta-
lidad tcnica, que debe preparar y justificarlos presupuestos. Su papel se-
ra menos el del defensor especial del plan l crea que se debe adoptar, y
ms el del consejero experto. Seria menos como un arquitecto que trata de
vender a un cliente un solo plan que cuesta cierta suma, y ms parecido al
del arquitecto quehace observaciones al clientesobre los mritos relativos
de diversos planos de casas y le sugiere cmo sacar el mximo provecho
a su dinero cualquiera que sea la cantidad que haya decidido gastar.
De acuerdo con este plan, los analistas del presupuesto tendran un
marco de referencia que les permitira operar con mayor eficiencia. En
la actualidad, gran parte de su esfuerzo va dirigido a determinar lo
deseable o lo necesario, y no se presta suficiente atencin a las cuestiones
de deseabilidad relativa. Segn el plan que aqu sugerimos, la labor
principal del analista de presupuestos consistira en ayudar a su supe-
rior a sopesar el valor relativo de los diversos usos de cada incremento
de fondos, como paso para crear las opciones que se presentaran al nivel
inmediato superior de su organizacin. Otro aspecto de su trabajo con-
sistira en explorar algunas de las muchas posibles variaciones y combi-
naciones de rasgos que no podran reflejarse en el limitado nmero de
opciones presentadas formalmente por los funcionarios inferiores. Ade-
ms, el analista tendra que comprobar la precisin, objetividad y ade-
cuacin general de las declaraciones de los funcionarios subordinados,
sobre las ventajas y desventajas de las opciones presentadas.
Otra ventaja considerable de la propuesta del presupuesto alternati-
vo es que la presupuestacin no sera tan autoritaria. Hara que las
recomendaciones de los funcionarios administrativos fuesen menos de-
finitivas, sin debilitar en forma alguna su utilidad.
En la actualidad, un punto excluido de un presupuesto por un fun-
cionario administrativo, aun si es de gran importancia, no se considera
siquiera en etapas posteriores a menos que se llame la atencin hacia l
a funcionarios ejecutivos superiores o al Congreso, por algn mtodo
que hoy est prohibido por las reglas prevalecientes. Dicho de manera
amable, se dan pasos definitivos para inhibir toda consideracin ulte-
rior. Por ejemplo, se pensara que un jefe de oficina se haba extralimita-
do si apelara al presidente para la consideracin de un punto que fue
excluido de su presupuesto por el jefe de su departamento. Todo fun..
HACIA UNA TEORA DELAPRESUPUESTACIN 387
cionario administrativo tiene prohibido recomendar al Congreso la con-

sideracin de opciones a la propuesta contenida en el presupuesto pre-
sidencial, a menos que especficamente se lo pida un miembro del Con-
greso. Tambin est prohibida la publicacin de solicitudes presentadas
al presidente por los departamentos.
No es nada improbable que funcionarios administrativos superiores
o el Congreso deseen adoptar algunos de esos artculos ya supervisados,
si tienen oportunidad de considerarlos. Puesto que en nuestra forma de
gobierno el Congreso es en gran parte responsable de decidir lo que
harn o no las dependencias ejecutivas, parece muy dudosa la pruden-
cia de tan estricta censura a las propuestas sometidas para consideracin
del Congreso. Dado que las estimaciones presupuestarias del presiden-
te slo son recomendaciones, no parecera haber ninguna desventaja en
que el presidente esbozara las principales opciones entre las cuales haba
hecho su seleccin; de este modo, las opiniones de los subordinados que
pueden tener una honrada diferencia de opinin con el presidente po-
dran someterse al Congreso para su consideracin, abiertamente y sin
subterfugios..Bespus de considerar los testimonios correspondientes
a cada opcin, el Congreso podra hacer su eleccin. Y dado que la torna
detales determinaciones est incluida en el ejercicio del control congre-
sional sobre la bolsa del dinero -control que histrica y actualmente es
una piedra angular y bsica del gobierno democrtico-, resulta de vital
importancia dar informacin que ayude al Congreso a evaluar los prin-
cipales cursos diferentes.P
En general, el plan del presupuesto alternativo fue ideado para sub-
rayar a todo lo largo del proceso presupuestario las ideas econmicas
analizadas en la primera parte de este artculo. Su propsito es plantear
preguntas presupuestarias a cada nivel, pensando en su valor relativo.
Tambin fue ideado para dar el uso mximo al conocimiento experto y
el juicio de los funcionarios en los niveles inferiores de la organizacin,
hacindolos que analicen incrementalmente los clculos de sus depen-
dencias y que evalen la eficacia relativa de sus diversas actividades
para alcanzar las metas de sus organizaciones.
Al proponer este sistema no estoy interesado sobre todo en una mec-
nica detallada. No cabeduda de que hay otros medios de alcanzar casi los
mismos resultados que este plan propone. Ms importante que la mec-
10 Simon tambin recomend presentar los planes de presupuesto alternativo a las
legislaturas, porrazonesmuy,simiIares. Op.cit., p.195.
nica precisa, es el modo de considerar los problemas presupuestarios, el

enfoque del anlisis y el control presupuestario que refleja este plan.
Hasta qu punto es prctico el plan del presupuesto alternativo?
Hasta qu punto funcionara en la prctica? Las respuestas a estas
preguntas dependen en gran medida de las relaciones que haya entre
superiores subordinados y entre la administracin y el Congreso. Ni
este sistema ni ningn otro podr funcionar satisfactoriamente si las
relaciones son tensas, si el revisor no tiene confianza en la integridad o
en el juicio del funcionario que est sometindole la estimacin o si
quienes preparan las estimaciones no estn sinceramente interesados en
aportar informacin que los revisores necesiten para poder formarse un
juicio inteligente sobre los mritos de las diversas cuestiones.
Tal vez haya una fe excesiva en la racionalidad del hombre en la base
del enfoque a la presupuestacin que hemos esbozado en este artculo.
En la vida real, no cabe duda de que las decisiones del presupuesto estn
influidas en mayor o menor medida por factores no econmicos ni ra-
cionales, como el orgullo y el prejuicio, el provincianismo y la poltica.
Estos aspectos merecen consideracin, pero estn fuera del alcance de
este ensayo. AqU, el propsito bsico ha sido estimular una mayor
consideracin de los aspectos econmicos del presupuesto.'!
11 Nota en relacin con un presupuesto por desempeo. Un presupuesto por desem-

peo, como fue planteado por la Comisin Hoover, dara mxima importancia al resul-
tado o producto final que se obtendra con el dinero gastado por el gobierno. La comisin
sabiamente critic las presentaciones de presupuesto que slo mostraban los ingredien-
tes necesarios para producir el resultado final. Por supuesto, pues se debe prestar aten-
cin primero a lo que se lograr por encima de las personas a las que habr que emplear
o a los materiales que habr que comprar para alcanzar el propsito bsico. Subrayar el
desempeo o los resultados finales no nos exige pasar por alto los ingredientes o los
medios para alcanzar los fines; no debe conducir a ese resultado. Las cuestiones presu-
puestarias importantes a menudo abarcan slo los medios. Aunque puede haber un
acuerdo acerca del propsito, los medios s pueden ser cuestionados. Por ejemplo, una
oficina de conservacin puede ser responsable de lograr que el productor no atente
contra la conservacin de algn recurso natural. Se debe alcanzar el objetivo por medio
de un programa educativo, una accin reguladora o unsubsidio? El plan de presupuesto
alternativo es lo bastante flexible para poder adaptarse a la situacin Los propsitos al-
ternativos, as como los diversos mtodos, pueden y deben reflejarse en las estimaciones
de presupuestos ahernatvos, Si se debe hacer mayor hincapi en los propsitos o en los
mtodos, es algo que'depender de la naturaleza del problema.
XXI. EL LADO HUMANO
DE LA EMPRESA*
DoUGLAS MURRAy McGREGOR
SE HA vuelto un lugar comn decir que la industria tiene el conocimiento

tcnico fundamental para valerse de las ciencias fsicas y de la tecnologa
para beneficio material de la humanidad y que ahora debernos aprender
a utilizar las ciencias sociales para hacer realmente eficientes nuestras
organizaciones humanas.
Hasta cierto grado, las ciencias sociales de hoy se encuentran en una
posicin similar a la de las ciencias fsicas con respecto a la energa
atmica durante los aos treinta. Sabemos que las antiguas concepcio-
nes de la naturaleza del hombre eran inadecuadas y, en muchos casos,
< incorrectas. Estamos casi convencidos de que, en condiciones apropia-
das, dentro del medio organizativo podramos disponer de recursos
inimaginables de energa humana creadora.
No podernos indicar a la administracin industrial cmo aplicar este
nuevo conocimiento en formas sencillas y econmicas. Sabernos que se
necesitarn aos de exploracin, mucha y costosa investigacin del des-
arrollo y una cantidad sustancial de imaginacin creadora de parte de
la administracin para descubrir cmo aplicar este conocimiento cre-
ciente a la organizacin del esfuerzo humano en la industria.
LA TAREA DE LA ADMINISTRAON: LA OPININ

CONVENCIONAL
La concepcin convencional de la tarea administrativa, para domear

la energa humana y satisfacer requerimientos organizativos, puede
plantearse en trmnosgenerales en tres proposiciones. Para evitar las
* Se reproducecon autorizacin de la Manngement Reoie, noviembre de 1957, 1957
American ManagementA$srociation, Inc, Todos los derechos reservados.
389
complicaciones introducidas por toda etiqueta fija, llamaremos "Teora

X" a este conjunto de proposiciones:
i) La administracin es responsable de organizar los elementos de la
empresa productiva -dinero, materiales, equipo, mano de obra- en
inters de los fines econmicos.
ii) Con respecto a la gente, ste es un proceso de dirigir sus esfuerzos,
motivarlos, controlar sus acciones y modificar su conducta para satisfa-
cer las necesidades de la organizacin.
iii) Sin esta intervencin activa de la administracin, la gente se mos-
trara pasiva -y hasta resistente- a las necesidades organizativas. Por
tanto, habr que convencer a la gente, premiarla, castigarla, controlarla:
habr que dirigir sus actividades. Esta es la tarea de la administracin.
A menudo, la resumimos diciendo que la administracin consiste en
hacer que otras Personas hagan las cosas.
Tras esta teora convencional existen otras diversas creencias, menos
explcitas Pero muy difundidas:
iv) El hombre promedio es, por naturaleza, indolente: trabaja lo me-
nos posible.
v) Carece de ambicin, le disgusta la responsabilidad y prefiere que
lo guen.
vi) Es esencialmente centrado en s mismo e indiferente a las necesi-
dades de la organizacin.
vii) Por su naturaleza misma, es resistente al cambio.
viii) Es crdulo, no muy brillante; fcilmente podrn engaarlo el
charlatn y el demagogo.
El lado humano de la actual empresa econmica est moldeado por
proposiciones y creencias como est. Las estructuras organizativas con-
vencionales y las polticas, prcticas y programas empresariales reflejan
estas suposiciones.
Al cumplir con su tarea -dejndose guiar por ellas-la administra-
cin ha concebido toda una gama de posibilidades.
En un extremo, la administracin puede ser "dura" o "fuerte". Los
mtodos necesarios para dirigir la conducta incluyen la coercin y la
amenaza (habitualmente disimulada), la supervisin minuciosa o con-
troles frreos a la conducta. En el otro extremo.Ia administracin pue-

de ser "blanda" "dbil". Los mtodos paradrgr la conducta incluyen
ser tolerantes, satisfacer las demandas de la gente. y lograr laarmona.
Entonces, la gente ser tratable y aceptar.la direccin.
EL LAIX> HUMANO DE LA EMPRESA 391
Esta gama fue bastante bien explorada durante el pasado medio siglo,
y la administracin ha aprendido algunas cosas de esa investigacin. El
enfoque"duro" tiene sus dificultades. La fuerza engendra la contrafuer-
za: la restriccin de la produccin, el antagonismo, el sindicalismo mili-
tante y un sabotaje sutil pero eficaz, a los objetivos de la administracin.
Este enfoque"duro" tiene especiales dificultades en tiempos de pleno
empleo.
Tambin-el enfoque "blando" tiene dificultades. Con frecuencia con-
duce a la abdicacin de la administracin: produce armona, tal vez,
pero tambin un desempeo indiferente. La gente se aprovecha del
enfoque blando. Espera siempre ms, pero da cada vez menos.
En la actualidad, el tema popular es "firme pero justo": es un intento
por conseguir las ventajas de los enfoques duro y blando, y recuerda la
frase de Teddy Roosevelt: "Habla con suavidad y lleva un gran garrote".
TIENE RAZN LAOPININ CONVENCIONAL?
Los hallazgos que empiezan a surgir de las ciencias sociales refutan todo
este conjunto de creencias acerca del hombre y de la naturaleza humana
(y de la tarea de la administracin). Los testimonios an distan mucho
de ser concluyentes, sin duda, pero son sugestivos. Proceden dellaho-
ratorio, la clnica, el aula, el hogar y hasta en grado limitado de la indus-
tria misma.
Los socilogos no niegan que la conducta humana en la actual orga-
nizacin industrial es ms o menos la que la administracin cree ver. En
realidad, los socilogos la han observado y estudiado extensamente.
Pero estn casi seguros de que esta conducta no es consecuencia de la
naturaleza inherente al hombre. Antes bien, es consecuencia de la natu-
raleza de las organizaciones industriales, de la filosofa, la poltica y la
prctica administrativas. El enfoque convencional a la Teora X se basa
en conceptos errneos sobre lo que es causa y lo que es efecto.
Tal vez la mejor manera de indicar por qu es inadecuado el enfo-
qu.econvencional de la administracin sea considerar el tema de la mo-
tiva.cin.
392 LOSAas ONCUENTA Y SESENTA
LAs NECESIDADES FISIOLGICAS
El hombre es un animal de deseos: en cuanto ha satisfecho una de sus

necesidades, aparece otra en su lugar. Y este proceso es interminable.
Contina, del nacimiento a la muerte.
Las necesidades del hombre estn organizadas en una serie de nive-
les: una jerarqua de importancia. En el nivel inferior, pero preminente
en importancia cuando se las desatiende, estn sus necesidadesfisiolgi-
cas. Slo de pan vive el hombre, cuando no hay pan. A menos que las
circunstancias sean inslitas, sus necesidades de amor, de posicin so-
cial y de reconocimiento no se manifestarn si lleva un tiempo con el
estmago vaco. Pero cuando se alimenta en forma regular y adecuada,
el hambre deja de ser una motivacin importante. Lo mismo puede
decirse de otras necesidades fisiolgicas del hombre: de descanso, ejer-
cicio, albergue y proteccin contra los elementos.
Una necesidad satisfecha no motiva la conducta. ste es un hecho de
profunda importancia, que suele pasarse por alto en el enfoque conven-
cional a la administracin de personas. Considere el lector su propia
necesidad de aire. Si no est privado de l, no tendr un apreciable efecto
motivador sobre su conducta.
LAS NECESIDADES DE SEGURIDAD
Cuando las necesidades fisiolgicas han sido razonablemente satisfe-

chas, las del siguiente nivel superior empiezan a dominar la conducta
del hombre: a motivarlo. A stas las llamaremos necesidades deseguridad.
Son necesidades de proteccin contra el peligro, la amenaza o la priva-
cin. Sin embargo, a menos que el hombre se encuentre en una relacin
dependiente en que tema a la privacin arbitraria, no pedir seguridad.
Su necesidad es de la 11 oportunidad ms justa posible". Cuando confa
en ella, est ms que dispuesto a correr riesgos. Pero cuando se siente
amenazado o dependiente, su mayor necesidad es de garantas, de pro-
teccin, de seguridad.
No es necesario insistir mucho en que, dado que cada empleado in-
dustrial se encuentra en una relacin dependiente, las necesidades de
seguridad pueden adquirir una importancia considerable. Las acciones
EL LADO HUMANO DE LA EMPRESA 393
arbitrarias de la administracin, la conducta que provoca incertidumbre

con respecto al empleo continuo o que reflejan favoritismo, discrimi-
nacin o un manejo impredecible de las polticas: todos estos pueden
ser poderosos motivadores de las necesidades de seguridad en la rela-
cin de empleo en todos los niveles, desde el del obrero hasta el del vice-
presidente.
LAs NECESIDADES SOCIALES
Cuando se han satisfecho las necesidades fisiolgicas del hombre y ste

ya no teme por su bienestar fsico, entonces sus necesidades sociales se
vuelven importantes motivaciones de su conducta: las necesidades de
sentir que pertenece a algo, de asociacin, de aceptacin por sus compa-
eros, de dar y recibir amistad y afecto.
La administracin est hoy enterada de la existencia de estas necesi-
dades, pero a menudo supone errneamente que representan una ame-
naza para la organizacin. Muchos estudios han demostrado que el
grupo de trabajo cohesivo y muy unido puede ser, en condiciones apro-
piadas, mucho ms eficiente que un nmero igual de individuos sepa-
rados para alcanzar las metas de la organizacin.
Sin embargo, la administracin, temiendo la hostilidad del grupo a
sus propios objetivos, a menudo se toma considerables molestias por
controlar y dirigir los esfuerzos humanos en formas adversas a la "socia-
bilidad" natural de los seres humanos. Cuando las necesidades sociales
del hombre -y tal vez, asimismo, sus necesidades de seguridad- se
ven as frustradas, se comporta en formas que tienden a ir contra los
objetivos de la organizacin. El hombre se vuelve reacio, antagnico, no
cooperativo. Pero esta conducta es una consecuencia, no una causa.
LAs NECESIDADES DEL EGO
Por encima de las necesidades sociales -en el sentido de que no se

vuelven motivaciones sino, hasta estar razonablemente satisfechas las
necesidades inferiores- vienen las necesidades de mayor importancia
para la administracin y para el hombre mismo. Son las necesidades del
ego; que perteneeen a dos clases:
i) Las necesidades que se relacionan con la propia estimacin: neces-
dades de confianza en uno mismo, de independencia, de xito, de com-

petencia, de conocimiento.
ii) Las necesidades que se relacionan con la propia reputacin: nece-
sidades de posicin social, de reconocimiento, de apreciacin, del debi-
do respeto de nuestros prjimos.
En contraste con las necesidades inferiores, stas rara vez quedan
satisfechas; el hombre busca indefinidamente ms satisfaccin de estas
necesidades una vez que han cobrado importancia para l, pero no
aparecen en forma manifiesta hasta que se han satisfecho en medida ra-
zonable las necesidades fisiolgicas, las de seguridad y las sociales.
La organizacin industrial comn ofrece pocas oportunidades de
satisfacer estas necesidades del ego a quienes ocupan los niveles inferio-
res de la jerarqua. Los mtodos convencionales de organizar el trabajo,
en particular en las industrias de produccin en masa, atienden poco a
estos aspectos de la motivacin humana. Si las prcticas de la adminis-
tracin cientfica fuesen planeadas en forma deliberada para dejar insa-
tisfechas estas necesidades, difcilmente podran lograr este propsito
mejor de lo que hoy lo hacen.
LAS NECESIDADES DE AUTORREAUZACIN
Por ltimo -el remate, por decirlo as, de la jerarqua de las necesidades
del hombre- estn las que podramos llamar necesidades deautorrealiza-
cin,las necesidades de realizar nuestras propias potencialidades, de un
continuado autodesarrollo, de ser creadores en todo el sentido de la
palabra.
Es claro que las condiciones de la vida moderna slo ofrecen oportu-
nidades limitadas para que estas necesidades, relativamente dbiles,
encuentren expresin. La privacin que experimenta la mayora de la
gente con respecto a otras necesidades de niveles inferiores desvasus
energas hacia la lucha por satisfacer esas necesidades, dejando slo
latentes las necesidades de autorrealizacin.
LA ADMINISTRACIN y LA MOTIVACIN
.Reconocemos sin vacilar que un hombre que padezca una grave defi-
cienciajllimentaria est enfermo. La privacin de las necesidades fisio-
EL LAI:XJ HUMANO DE LA EMPRESA 395
lgicas tiene consecuencias sobre la conducta. Lo mismo ocurre -aun-

que se reconozca mucho menos- con la privacin de las necesidades
de nivel superior. El hombre cuyas necesidades de seguridad, asocia-
cin, independencia o posicin quedan insatisfechas est tan enfermo
como el que padece raquitismo. Y su enfermedad tendr consecuencias
sobre su conducta. Estaremos equivocados si atribuimos su pasividad,
su hostilidad, su negativa a aceptar responsabilidades a su inherente
"naturaleza humana". Estas formas de conducta son sntomas de enfer-
medad, de privacin de sus necesidades sociales y del ego.
El hombre cuyas necesidades de nivel inferior estn satisfechas ya no
se ve motivado a satisfacerlas. Para todos los fines prcticos, han dejado
de existir. La administracin a menudo pregunta: "Por qu no es la
gente ms productiva? Pagamos buenos salarios, ofrecemos buenas
condiciones de trabajo, tenemos excelentes prestaciones y empleo segu-
ro. Sin embargo, la gente no parece dispuesta a hacer ms que su mnimo
esfuerzo".
El hecho de que la administracin haya satisfecho estas necesidades
fisiolgicas y de seguridad ha desviado la atencin motivacional hacia
las necesidades sociales y, tal vez, a las. del ego. A menos que haya
oportunidades en el trabajo para satisfacer estas necesidades de nivel
superior, la gente sentir una privacin y su conducta la reflejar. En
tales condiciones, si la administracin contina centrando su atencin
en las necesidades fisiolgicas, sus esfuerzos estarn condenados a ser
vanos. En estas condiciones, la gente har insistentes demandas de ms
dinero, ser entonces ms importante que nunca comprar los bienes
materiales y los beneficios que puedan dar una satisfaccin limitada a
las necesidades desatendidas. Y aunque el dinero slo tiene un valor
limitado para satisfacer muchas necesidades de nivel superior, s puede
convertirse en centro de inters si es el nico medio disponible.
LA TEORA DE LA ZANAHORIA Y ELGARROTE
La teora de la motivacin de la zanahoria y el garrote (como la teora

Jfsicanewtoniana) funciona razonablemente bien en ciertas circunstan-
cas.Los medio para satisfacer las necesidades fisiolgicas del hombre
y (dentro de ciertos lmites) sus necesidades de seguridad podrnserle
ofrecidos o negados por la administracin. El empleo mismo es uno de
396 LOS AOS ONCUENTA Y SESENTA
tales medios, as como los salarios, las condiciones de trabajo y las pres-
taciones. Por esos medios se puede controlar al individuo mientras est
luchando por la subsistencia.
Pero la teora de la zanahoria y el garrote no funciona en absoluto en
cuanto el hombre ha llegado al nivel de subsistencia adecuado y se ve
principalmente motivado por sus necesidades superiores. La adminis-
tracin no puede dar a un hombre respeto propio o el respeto de sus
compaeros ni la satisfaccin de sus necesidades de autorrealizacin.
Puede crear condiciones tales que se sienta alentado y capacitado a
buscar esas satisfacciones por s mismo, o puede frustrarlo al no crear esas
condiciones.
Pero la creacin de condiciones no es un "control". No es un buen
recurso para dirigir la conducta. Y as, la administracin se encuentra a
s misma en una posicin extraa. El alto nivel de vida creado por nuestro
conocimiento tecnolgico moderno atiende adecuadamente a la satis-
faccin de las necesidades fisiolgicas y de seguridad. La nica excep-
cin considerable ocurre donde las prcticas administrativas no han
creado confianza en una "oportunidad justa" y, por ello, no atendieron
a las necesidades de satisfaccin. Pero al hacer posible la satisfaccin de
las necesidades de los niveles inferiores, la administracin se ha priva-
do ella misma de la capacidad de emplear como motivacin los recur-
sos de los cuales la teora convencional ha enseado que se debe depen-
der: recompensas, promesas, incentivos o amenazas y otros recursos de
coercin.
La filosofa de la administracin por direccin y control-ya sea dura
o blanda- es inadecuada para motivar, porque las necesidades huma-
nas de las que depende este enfoque no son en la actualidad motivacio-
nes importantes de la conducta. La direccin y el control son en esencia
intiles para motivar a personas cuyas necesidades importantes son
sociales y del ego. Hoy fracasan tanto el enfoque duro como el blando
porque, sencillamente, no son aplicables a la situacin.
Las personas privadas de oportunidades de satisfacer en el trabajo las
necesidades que hoy son importantes para ellas se comportan tal como
se habra podido predecir: con indolencia, pasividad, resistencia al cam-
bio, falta de responsabilidad, disposicin a seguir a los demagogos,
demandas irrazonables de beneficios econmicos. Dirase que hemos
quedado atrapados en una red tejida por nosotros mismos.
UNANUEVA TEORA DE LAADMINISTRAON
Por estas razones y por otras muchas, necesitarnos otra teora de la tarea
de administrar personas que est basada en suposiciones ms adecua-
das acerca de la naturaleza y de la motivacin humanas. Llegar hasta a
sugerir las dimensiones generales de semejante teora. Llammosla, si
ustedes gustan, la "Teora Y".
i) La administracin es responsable de organizar los elementos de la
empresa productiva -dinero, materiales, equipo, mano de obra- en
inters de fines econmicos.
ii) Las personas no son, por naturaleza, pasivas o resistentes a las
necesidades de la organizacin: Se han vuelto as corno resultado de la
experiencia tenida en organizaciones.
iii) La motivacin, el potencial de desarrollarse, la capacidad de asu-
mir responsabilidades, la disposicin a una conducta directa hacia las
metas de la organizacin se encuentran presentes en las personas. No es
la administracin la que los pone ah. Es responsabilidad de la empresa
hacer posible que las personas reconozcan y desarrollen por s solas
estas caractersticas humanas.
iv) La tarea esencial de la administracin consiste en ofrecer condicio-
nes de organizacin y mtodos de operacin tales que la mejor forma en
que las personas puedan alcanzar sus propias metas sea dirigiendo sus
propios esfuerzos hacia los objetivos de la organizacin.
ste es un proceso que consiste bsicamente en crear oportunidades,
liberar potencial, suprimir obstculos, favorecer el desarrollo y ofrecer
gua. Es lo que Peter Drucker ha llamado"administracin por objetivos",
en contraste con la"administracin por control". No exige la abdicacin
de la administracin, la ausencia de liderazgo, la baja de niveles o las
otras caractersticas habitualmente relacionadas con el enfoque" blando"
segn la Teora X.
ALGUNAS DIFICULTADES
En la actualidad, no es ms fcil crear una organizacin que sea una

plena y eficaz aplicacin de esa teora, de lo que era construir una planta
de energa atmica en 1945. Hay muchos obstculos formidables que
superar.
Las condiciones impuestas por la teora convencional de la organiza-

cin y por el enfoque de la administracin cientfica durante el pasado
medio siglo han atado a los hombres a empleos limitados que no utilizan
sus capacidades, han inhibido la aceptacin de responsabilidades, fo-
mentado la pasividad, eliminado el sentido de todo trabajo. Las costum-
bres, actitudes y expectativas del hombre -todo su concepto de ser
miembro de una organizacin industrial- han quedado condicionados
por la experiencia adquirida en estas circunstancias.
Hoy da, la gente se ha acostumbrado a verse dirigida, manipulada y
controlada en organizaciones industriales y a encontrar fuera del trabajo
la satisfaccin de sus necesidades sociales, egostas y de realizacin. Esto
puede decirse de gran parte dela administracin, as como de los traba-
jadores. La autntica"ciudadana industrial" -para tomar otro trmino
de Drucker- es una idea remota y no realista, cuyo significado ni si-
quiera lo consideran la mayora de los miembros de las organizaciones
industriales.
Otro modo de decir esto es que la Teora X depende exclusivamente
del control externo de la conducta humana, mientras que la Teora Y se
basa mucho en el autocontrol y la autodireccin. Cabe observar que sta
es la diferencia entre tratar a las personas como nios y tratarlas como
adultos maduros. Despus de generaciones de lo primero, no podemos
esperar, de la maana a la noche, un cambio a lo ltimo.
PASOS EN LA DIRECCIN CORRECfA
Antes de vernos abrumados por los obstculos, recordemos que la apli-

cacin de una teora siempre es lenta. Selogra avanzar, habitualmente,
por pasos contados. Hoy se estn aplicando con cierto xito algunas
teoras innovadoras, totalmente congruentes con la Teora Y~
Descentralizacin y delegacin
stas son maneras de liberar a la gente del control demasiado frreo de

la organizacin convencional, dndole en cambio cierto grado de liber-
tad para dirigir sus propias actividades, asumir responsabilidades y
-lo que es importante- satisfacer las necesidades de su ego. A este
respecto, la organizacin "plana" de Sears Roebuck and Co. nos ofrece

un ejemplo interesante. Impone la "administracin por objetivos", ya
que aumenta el nmero de personas que dan informacin a un adminis-
trador hasta que ste ya no puede dirigirlas y controlarlas a la manera
convencional.
Expansin del trabajo
Este concepto, cuyos pioneros han sido IBM y Detroit Edison, es total-
mente congruente con la Teora Y. Favorece la aceptacin de responsa-
bilidades en la parte inferior de la organizacin; ofrece oportunidades
para satisfacer las necesidades sociales y del ego. De hecho, la reorgani-
zacin del trabajo al nivel de la fbrica es una de las ms interesantes
oportunidades de innovacin congruentes con la Teora Y.
Participacin y administracin consultiva
Enlas condiciones adecuadas, la participacin y la administracin con-

sultiva alientan a las personas-a dirigir sus energas creadoras hacia los
objetivos de la organizacin, les dan cierta voz en las decisiones que las
afectan, ofrecen oportunidades considerables para la satisfaccin de
las necesidades sociales y del ego. El Plan Scanlon es una destacada en-
carnacin de estas ideas en la prctica.
Evaluacin del desempeo
Hasta un examen somero de los programas convencionales de evalua-

cin de desempeo dentro de las filas de la administracin revelar lo
muy congruentes que son con la Teora X. En realidad, casi todos esos
programas tienden a tratar al individuo como si fuera un producto que
se va a inspeccionar en la lnea de montaje.
Unas cuantas compaas -entre ellas General Mills, Inc., Ansul Che-
mical y General Electric Company- han estado experimentando con
enfoques que pidena la persona fijarse" metas" u objetivos porella misma
y a hacer una autoevaluacin del desempeo semestral o anual. Desde
luego, el superior desempea un importante liderazgo en este proce-
398 LOS Aos CINCUENTA YSESE."'i\
Las condiciones impuestas por la teora convencionai

cin y por el enfoque de la administracin cientfica durante el
medio siglo han atado a los hombres a empleos limitados q W~ no
sus capacidades, han inhibido la aceptacin de responsabilidades
mentado la pasividad, eliminado el sentido de todo trabajo. Las cosi u m-
bres, actitudes y expectativas del hombre -todo su concepto (te ser
miembro de una organizacin industrial- han quedada condicior
por la experiencia adquirida en estas circunstancias.
Hoy da, la gente se ha acostumbrado a verse dirigida, mani putada .
controlada en organizaciones industriales y a encontrar fuera del trabaL /"
on
la satisfaccin de sus necesidades sociales, egostas y de rt'alizacin."4 t 'l) '
puede decirse de gran parte de la administracin, as como de los trab'r~r iJ
aelores. La autntica"ciudadana indus trial" --para tomar otro trmi.,~jqCl'r'e!\
de Drucker- es una idea remota y no realista, cuyo s igmficado ni;~ !"j!\i
quiera lo consideran la mayora de los n .iembros de las orgaruzacio: dl
industriales,
Otrc modo de decir esto es ue la Teora X depende exclusivame
control externo de la conducta humana, mientras que la Teora
en el autocontrol y la autodireccin. observar que
'''c.",,,, enh'C' tratar como runos v tratarlas
m,' Iros. de lo primero, no podl";,,:
man [no a lo ltimo.
401 {
.1 .'1'\ 1 n is tracin industrial e(t la -{

... "l '\ h iado mUchossueos den./'
",!, realidades cotidianas. -oyl"
Id .lrIH.I'!(\!) ..1. - .-S<.">5 mismos talentos all~d~
) Junwnt.1 r a de manera importante eGt~
l' no\ 111'\ .Ir.l 1...1 r, 1-.3- ... 0 ms all hacia la "buer"'a
400 LOSAOSONCUENTA Y SESENTA
so que, de hecho, exige considerablemente ms competencia que el en-

foque convencional. Sin embargo, este papel es mucho ms afn al ca-
rcter de muchos administradores que el papel de "juez" o de "inspec-
tor", que suele imponrseles. Ante todo, se alienta al empleado a asumir
mayor responsabilidad por planear y evaluar su propia contribucin a
los objetivos de la empresa; y los efectos concomitantes, sobre las nece-
sidades egostas y de autorrealizacin, han resultado sustanciales.
ApUCAON DE LASIDEAS
Que ideas como stas hayan fallado no pocas veces y si no funcionan tan
bien como se haba esperado, amenudo se atribuy al hecho de que una
empresa ha "comprado la idea", pero la ha aplicado dentro del marco
de la Teora X y de sus suposiciones.
El delegar no es un medio eficiente de ejercer la administracin por
control. La participacin se vuelve una farsa cuando se aplica como
recurso de ventas o como medio de engaar a la gente, hacindola creer-
se importante. Slo la administracin que tiene confianza en las capaci-
dades humanas y que va autodirigida hacia los objetivos de la organi-
zacin (y no hacia la conservacin del poder personal) puede captar
todas las repercusiones de esta nueva teora. Tal administracin descu-
brir y aplicar con xito otras ideas innovadoras, conforme pasamos
lentamente hacia la aplicacin plena de una teora como la Y.
EL LADO HUMANO DE LA EMPRESA
Es muy posible que logremos mejorar considerablemente la eficiencia

de las organizaciones industriales durante el prximo decenio o el si-
guiente. Las ciencias sociales pueden aportar mucho a esos avances;
apenas empezamos a comprender las indicaciones del creciente cuerpo
de conocimiento que ha surgido en esos campos. Pero si queremos que
esta conviccin se convierta en realidad y no en una piadosa esperanza,
necesitaremos considerar el proceso casi como hoy vemos el proceso de
liberar la energa del tomo para fines constructivos: como un enfoque
lento, costoso y a veces desalentador, hacia una meta que a muchos les
parecera poco realista.
EL LAOO HUMANO DE LA EMPRESA 401
El ingenio y la perseverancia de la administracin industrial en la

bsqueda de sus fines econmicos han cambiado muchos sueos cien-
tficos y tecnolgicos, convirtindolos en realidades. cotidianas. Hoy
est quedando claro que la aplicacin de esos mismos talentos al lado
humano de la empresa no slo aumentar de manera importante estos
logros materiales, sino que nos llevar un paso ms all hacia la "buena
sociedad".
XXII. LA CIENCIA DE "SALIR DEL PASO" *
CHARLES E. UNDBLOM
SUPONGAMOS que a un administrador se le ha dado la responsabilidad de

formular una poltica con respecto a la inflacin. Podra empezar tratan-
do de enumerar en orden de importancia todos los valores interrelacio-
nados; por ejemplo, pleno empleo, una razonable ganancia para la em-
presa, proteccin de los pequeos ahorros y prevencin de una quiebra
de la bolsa. Entonces, se podra calificar como ms o menos eficientes
todos los posibles resultados de su poltica para alcanzar al mximo
estos valores. Desde luego, esto requerira una prodigiosa investigacin
de los valores sostenidos por los miembros de la sociedad, y un no me-
nos prodigioso nmero de clculos sobre cunto de cada valor es igual
a canto de cada uno de los otros valores. Podra proceder entonces a
esbozar todas las posibles opciones. En el tercer paso, emprendera una
comparacin sistemtica de todas sus opciones para determinar cul
alcanzaba la ms grande cantidad de valores.
Al comparar diversas polticas aprovechara toda teora que tuviese
a su disposicin y que hiciera generalizaciones acerca de las diversas
clases de polticas. Por ejemplo, al considerar la inflacin comparara
todas las polticas a la luz de la teora de precios. Como ninguna alter-
nativa quedara fuera de su investigacin, considerara el control central
estricto y la abolicin de todos los precios y mercados, por una parte,
y la eliminacin de todos los controles pblicos, con una completa de-
pendencia del mercado libre, por la otra; ambas a la luz de todas las
generalizaciones tericas que pudiese encontrar sobre esas economas
hipotticas.
y por ltimo, tratara de tomar la decisin que, en realidad, llevara al
mximo sus valores.
* Se repr6duce con autorizaci6n de Public Administration Reviero C> 1959 por la Ame-
ricanSociety forPublic Administration (ASPA), 1120GStreetNW,Suite500, Washington,
D. e, 20005. Todos los derechos reservados.
402
LA OENOA DE "SALIR DEL PASO" 403
Otra lnea de ataque consistira en fijar como objetivo principal, en
forma explcita o inconsciente, la meta bastante sencilla de mantener el
nivel de precios. Este objetivo podra verse complicado o en riesgo por
algunas otras metas, como la del pleno empleo. Entonces, 'nuestro hom-
bre se desentendera de casi todos los dems valores sociales pensando
que estaban ms all de su inters actual, y por el momento ni siquiera
intentara catalogar los pocos valores que considerara de aplicacin
inmediata. Si se le apremiara, pronto reconocera que estaba pasando
por alto muchos valores interrelacionados y muchas posibles conse-
cuencias importantes de sus polticas.
Como segundo paso, esbozara las opciones polticas -relativamen-
te pocas- que se le ocurrieran. Luego comparara su limitado nmero
de opciones, casi todas ellas familiares ya por pasadas controversias, y
por lo comn no encontrara un cuerpo de teoras lo bastante preciso
como para permitirle hacer una comparacin de sus consecuencias res-
pectivas; en cambio, tendra que basarse mucho en el registro de la
experiencia pasada, con pequeos pasos de poltica destinados a prede-
cir las consecuencias de pasos similares que se extendieran al futuro.
Adems, descubrira que las opciones de polticas combinan obje-
tivos o valores en formas diferentes. Por ejemplo, una cierta poltica
podra ofrecer estabilizar el-nivel de precios, pero al costo de cierto
riesgo de desempleo; otra podra ofrecer menor estabilidad de precios,
pero tambin menores riesgos de desempleo. Por tanto, el siguiente
paso, segn su enfoque -la eleccin final- combinara en una sola
poltica la eleccin entre valores y la eleccin entre instrumentos desti-
nados a alcanzar los valores. Y no, como en el primer mtodo de poltica,
se aproximara a un proceso ms mecnico de elegir los medios que
mejor alcanzaran las metas antes clasificadas y calificadas. Como quie-
nes practican el segundo enfoque esperan alcanzar sus metas slo en
parte, entonces esperaran repetir sin trmino la secuencia descrita con-
forme se modificaran las condiciones y aspiraciones y mejorara la capa-
cidad de predecir con exactitud.
POR LA RAtz O POR LA RAMA
Por lo complejo de los problemas, el primero de estos dos enfoques es,

desde luego, imposible. Aunque se pueda describir semejante enfoque,
404 LOS Aos ONCUENTA Y SESENTA
no se puede practicar salvo en problemas relativamente sencillos y, aun

entonces, con algunas modificaciones. Presupone capacidades intelec-
tuales y fuentes de informacin ~ue los hombres simplemente no po-
seen, y an ms absurdo es intentar un enfoque sobre las polticas cuan-
do el tiempo y el dinero que se puede asignar a un problema de polticas
son limitados, corno siempre ocurre. De importancia particular para los
administradores pblicos es el hecho de que, en efecto, las dependencias
pblicas en general reciben instrucciones de no practicar el primer m-
todo. Es decir, sus funciones y limitaciones prescritas -las polticas o
legalmente factibles- restringen su atencin a relativamente pocos va-
lores y pocas polticas distintas entre las incontables opciones que se
pueda imaginar. El que se practica es el segundo mtodo.
Sin embargo, resulta curioso que en la bibliografa de la torna de
decisiones la formulacin de polticas, la planificacin y la administra-
cin pblica se formalice el primer enfoque y no el segundo, dejando a
los administradores pblicos encargados de tomar decisiones comple-
jas en la posicin de hacer lo que muy pocos predican. Corno medida de
aclaracin, correr el riesgo de exagerar las cosas. Cierto es que la biblio-
grafa tiene conciencia de los lmites de las capacidades del hombre y
de lo inevitable de que las medidas polticas sean enfocadas con un
es tilo similar al segundo. Pero los intentos de formalizar la formulacin
de una poltica racional -describir de manera explcita los pasos nece-
sarios de este proceso- por lo general describen el primer enfoque y no
el segundo.'
La tendencia comn al describir la formulacin de polticas, aun para
problemas complejos corno si siguiera el primer enfoque se ha fortaleci-
do por la atencin prestada a la investigacin de operaciones, la teora
de la decisin estadstica y el anlisis de sistemas (y por el xito obtenido
con ellos). Las caractersticas de estos procedimientos, caractersticas
del primer enfoque, son la claridad de objetivos, lo explcito de la eva-
luacin, un alto grado de generalidad para su observacin y, siempre
que sea posible, la cuantificacin de valores para el anlisis matemtico.
Pero estos avanzados procedimientos siguen siendo, en gran parte, las
tcnicas apropiadas de la resolucin de problemas en escala relativa-
1 James G. March y Herbert A. Simon caracterizan de manera similar la bibliografa.
Tambin dan algunos pasos importantes, como los han dado los recientes artculos de
Simon, al describir un modelo menos heroico de formulacin de politicas. Vase Orga-
niZlltioJs, [ohn Wiley and Sons, 1958, p. 137.
LA CIENCIA DE "SALIR DEL PASO" 405
mente pequea, donde es pequeo el nmero total de las variables que

deben considerarse y limitados los problemas de valores. Charles Hitch,
jefe de la Divisin Econmica de la RANO Corporation, uno de los prin-
cipales centros de aplicacin de estas tcnicas, escribi:
Yo hara la generalizacin emprica basado en mi experiencia en RANO y en

otras partes, de que la investigacinde operaciones es el arte de suboptimizar,
es decir, de resolver algunos problemas de nivel inferior y de que las dificulta-
des aumentan y nuestra competenciaespecialdisminuye en un orden de mag-
nitud con cada nivel de toma de decisiones al que intentemos ascender. La
clase de modelo explcitosencilloen que son tan eficientes los investigadores
de operaciones, ciertamente puede reflejar la mayor parte de los factores
significativos que influyen sobre el control del trnsito en el puente George
Washington, pero la proporcin de la realidad correspondiente que pode-
mos representar por cualquiera de esos modelos al estudiar, por ejemplo,
una decisin importante de poltica exterior, parece ser casi insignificante. 2
Por consiguiente, en este ensayo propongo aclarar y formalizar el

segundo mtodo, muy descuidado en la bibliografa actual. Se le podra
describir como el mtodo de comparaciones limitadas sucesivas. Lo con-
trastar con el primer enfoque, al que podramos llamar el mtodo ra-
cional comprensivo," En una forma ms aproximada y breve -y, por
tanto, empleada en general en este artculo- se les podra llamar el
mtodo de la rama y el mtodo de la raz, el primero de los cuales
edificara a partir de la situacin actual, paso a paso y por pequeos
grados; el segundo partira de hechos fundamentales cada vez nue-
vos, edificando sobre el pasado slo como la experiencia est encarna-
da en una teora, y siempre dispuesto a comenzar por completo, a par-
tir de cero.
2 "Operations Research and National Planning - A Dssent", en Operatione Research,

5, p. 718, octubre de 1957. Hitch disiente de algunos puntos particulares establecidos en
el artculo, al cual su ensayo es una respuesta: por lo general se acepta su afirmacin de
que la investigacin de operaciones es para problemas de bajo nivel.
Para ejemplos del tipo de problemas a los cuales se aplican la investigacin de ope-
raciones, vase C. W. Churchman, R. L. Ackoff y E. L. Amoff, lntroduction to Operatione
Research, John Wiley and Sons, 1957; y J. V. McCloskey y J. M. Coppinger (comps.),
Operatione ResearcnJor Manegement, vol. 11, The [ohns Hopkins Press, 1956.
3 Estoysuponiendo que los administradores a menudo elaboran polticas y aconsejan
en la formulacin de polticas, y estoy tratando la toma de decisiones y la formulacin
de polticas como sinnimos para los propsitos de este ensayo.
CUADRO 1
Racional comprensiva (raz) Comparaciones limitadas sucesivas (rama)

la. Clarificacin de valores o de obje- 1b. La seleccin de los objetivos de valor y el anlisis emprico
tivos distintos del anlisis emprico de la accin necesaria no son distintos entre s, sino que
de polticas alternativas y habitual- estn interrelacionados.
mente indispensables para l.
2a. Por consiguiente, se enfoca la 2b. Dado que los medios y los fines no son distintos, a menudo
formulacin de poltica por medio resulta inapropiado o limitado el anlisis de medios
del anlisis de medios y fines. y fines.
Primero se aslan los fines, y luego se
buscan los medios para alcanzarlos.
3a. La prueba de una poltica "buena" 3b. La prueba para una poltica "buena" es, en general, que
es que pueda demostrarse que cons- varios analistas se pongan de acuerdo en una poltica (sin
tituye los medios ms apropiados estar de acuerdo en que sea el medio ms apropiado para
hacia los fines deseados. llegar a un objetivo comnmente aceptado).
4a. El anlisis es completo; se toma en 4b. El anlisis queda drsticamente limitado si:
cuenta todo factor importante y i) Se descuidan posibles resultados importantes.
pertinente. ii) Se descuidan importantes polticas alternativas
potenciales.
iii) Se descuidan importantes valores afectados.
Sa. A menudo hay que basarse clara- 5b. Una sucesin de comparaciones reduce mucho o elimina
mente en la teora. la dependencia de la teora.
LA OENCIA DE "SALIR DEL P A:IJ" 407
Coloquemos las caractersticas de los dos mtodos lado a lado en los

trminos ms sencillos (vase el cuadro 1).
En el supuesto de que el mtodo de raz nos es familiar y comprensi-
ble, procedemos directamente a aclarar, por contraste, su alternativa. Al
explicar el segundo estaremos describiendo cmo la mayora de los
administradores enfocan en realidad cuestiones complejas, pues el m-
todo de raz, el "mejor" medio como machote o modelo, en realidad no
es viable por cuestiones complejas de poltica, y los administradores se
ven obligados a emplear el mtodo de las comparaciones limitadas su-
cesivas.
INTERRELAON DE LA EVALUACIN
y EL ANUSIS EMPRICO (lb)
La manera ms rpida de comprender cmo se manipulan los valo-

res en el mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas es ver cmo
el mtodo de raz a menudo se descompone en su manera de manejar
los valores u objetivos. Resulta atractiva la idea de que hay que aclarar los
valores antes de examinar otras polticas. Pero, qu ocurre cuando
primero lo intentamos en problemas sociales complejos? La primera
dificultad es que en muchos valores u objetivos cruciales los ciudadanos
disienten, los congresistas disienten y los administradores pblicos di-
sienten. Aun cuando se le haya impuesto al administrador algn objeti-
vo bastante especfico, queda suficiente espacio para desacuerdos en
materia de subobjetivos. Por ejemplo, consideremos el conflicto que
surgi con respecto a las asignaciones para vivienda pblica, descrito
en el estudio de Meyerson y Banfield de la Autoridad de Vivienda de
Chicago.' desacuerdo que ocurri pese al claro objetivo de construir
cierto nmero de unidades de vivienda pblica en la dudad. Similar-
mente conflictivas han resultado las metas de ubicacin de carreteras,
control de trnsito, administracin del salario mnimo, creacin de ins-
talaciones tursticas en parques nacionales o combate a los insectos.
Los administradores no pueden librarse de estos conflictos calculan-
do la preferencia de la mayora, pues no se han registrado las preferen-
cias sobre cada uno de los asuntos; en realidad, a menudo no hay prefe-
4 Martin Meyerson y Edward C. Banfield, Polities, Planning andthePublic lnterest, The
Fre Press,1955.
rencias, a falta de una discusin pblica suficiente para llamar la aten-

cin de los electores. Adems, est la cuestin de saber si debe conside-
rarse la intensidad de los sentimientos, adems del nmero de personas
que prefiere cada opcin. Ante la imposibilidad de hacer otra cosa, los
administradores con frecuencia, se ven reducidos a optar por una pol-
tica sin aclarar antes sus objetivos.
Aun cuando un adminis trador resuelva atenerse a sus propios valo-
res como norma para tomar sus decisiones, a menudo no sabr cmo
catalogarlos cuando entren en conflicto mutuo, como suelen hacerlo.
Por ejemplo, supongamos que un administrador debe reubicar inquili-
nos que viven en departamentos que se van a destruir. Uno de los obje-
tivos consistir en evacuar lo antes posible los edificios; otro, en encon-
trar acomodo apropiado para las personas desplazadas; otro ser evitar
fricciones con los residentes de otras zonas, que no recibirn con agrado
al gran nmero de nuevos habitantes; otro ms ser tratar de convencer
a todos los interesados, si esto es posible; etctera.
Cmo se plantea uno, incluso a s mismo, la importancia relativa de
estos valores en conflicto parcial? No bastar una simple catalogacin
de ellos; lo ideal sera saber cunto de cada valor se est sacrificando en
aras de otro valor. La respuesta es que, de modo caracterstico, el admi-
nistrador elige -y debe elegir- entre las diferentes polticas en que
estos valores estn combinados en formas distintas. No puede empezar
por aclarar sus valores y luego elegir entre las polticas.
El tercer punto, ms sutil, subyace bajo los otros dos. Los objetivos
sociales no siempre tienen los mismos valores relativos. Un objetivo
puede ser sumamente elogiado en ciertas circunstancias y otro en otras
distintas. Por ejemplo, si un administrador tiene en alta estima la rapidez
con la cual su dependencia puede realizar sus proyectos y las buenas
relaciones pblicas, importa poco cul de los dos valores -quiz con-
flictivos- prefiera en algn sentido abstracto o general. Las cuestiones
<le poltica surgen de forma que plantean a los administradores pregun-
tas como sta: dado el grado en que estamos o no estamos logrando los
valores de rapidez y los de buenas relaciones pblicas, vale la pena
sacrificar un poco de rapidez para tener un pblico ms satisfecho, o ser
mejor arriesgarnos a ofenderlo, de modo que podamos llevar adelante
nuestro trabajo? La respuesta"a semejante pregunta vara segn las cir-
cunstancias.
Como lo ha mostrado el ejemplo, el del valor siempre es un problema
de adaptacin en el margen. Pero no hay forma prctica de plantear

objetivos o valores marginales, salvo en trminos de polticas particula-
res. El hecho de que un valor sea preferido sobre otro al tener que tomar
una decisin no significa que ser preferido en otra situacin de decisin
en la cual slo se pueda alcanzar con gran sacrificio de otro valor. Los
intentos de catalogar u ordenar los valores en trminos generales y
abstractos, de modo que no cambien de una decisin a otra, terminan
por pasar por alto las preferencias marginales procedentes. Por tanto,
vemos que la repercusin de ese tercer punto llega muy lejos. Aun si
todos los administradores dispusieran de un conjunto ya aceptado de
valores, objetivos y frenos, y de una clasificacin aceptada de estos va-
lores, objetivos y frenos, sera imposible formular sus valores margina-
les en situaciones de eleccin real.
Por consiguiente, imposibilitados de formular los valores pertinen-
tes, para empezar, y luego de elegir las polticas para alcanzarlos, los
administradores deben elegir directamente entre diversas polticas que
ofrecen distintas combinaciones marginales de valores. De manera un
tanto paradjica, la nica forma prctica de descubrir nuestros propios
valores marginales pertinentes, aun para nosotros mismos, consiste en
describir la poltica que se ha elegido para lograrlos. Salvo de manera
vaga y aproximada, no conozco ninguna forma de describir -o siquiera
de comprenderlo que son mis evaluaciones relativas, digamos, de
libertad y seguridad, de rapidez y precisin en las decisiones guberna-
mentales o de bajos impuestos y mejores escuelas, como no sea descri-
biendo mis preferencias entre las elecciones especficas de poltica que
puedan tomarse entre cada uno de estos pares de opciones.
En suma, se pueden distinguir dos aspectos del proceso por el cual se
manejan en realidad los valores. El primero es claro: la evaluacin y el
anlisis emprico estn entrelazados; es decir, elegimos al mismo tiempo
entre valores y entre polticas. Dicho de modo un poco ms elaborado,
elegimos a la vez una poltica para alcanzar ciertos objetivos y los obje-
tivos mismos. El segundo aspecto est relacionado con el anterior, pero
es distinto: el administrador centra su atencin en valores marginales o
incrementales. Ya tenga conciencia o no de ello, no encuentra muy tiles
lasformulaciones generales de objetivos y, de hecho, hace comparacio-
nes especficas marginales o incrementales. Se encuentra ante dos pol-
ticas, X e Y. Ambas le prometen el mismo grado de alcance de objetivos,
a, b, e, d y e. Pero X le promete un poco ms de f de lo que le promete Y,
mientras que Y le promete un poco ms de g de lo que prometa X. Al

elegir entre ellas, en realidad se le est ofreciendo la alternativa de una
cantidad marginal o incremental defa expensas de una cantidad mar-
ginal o incremental de g. Los nicos valores que son aplicables en su
eleccin son estos incrementos por los cuales las dos polticas difieren;
y cuando finalmente elige entre los dos valores marginales tiene que
hacer una eleccin entre polticas.f
En cuanto a saber si el intento de aclarar los objetivos antes de hacer
la seleccin de polticas es ms o menos racional que el apretado entre-
lazamiento de la evaluacin marginal y el anlisis emprico, la principal
diferencia establecida es que, para los problemas complejos, la primera
es imposible e improcedente, y el segundo es a la vez posible y proce-
dente. El segundo es posible porque el administrador no necesita tratar
de analizar cualquier valor, salvo los valores en los cuales difieren las
diversas polticas, y no debe preocuparse por ellos salvo en lo que difie-
ren marginalmente. Su necesidad de estar informado sobre los valores
u objetivos se reduce en forma drstica en comparacin con el mtodo
de la raz; y su capacidad de captar, comprender y relacionar los valores
entre s no produce una presin intolerable.
RELACIONES ENTRE MEDIOS Y FINES (2b)
La toma de decisiones suele estar formalizada como relacin entre me-

dios y fines: se considera que los medios son evaluados y elegidos a la
luz de los fines a la postre seleccionados, independientemente de la elec-
cin de medios y antes de sta. Tal es la relacin de medios y fines del
mtodo de raz. Pero de todo lo que acabamos de decir se sigue que
semejante relacin entre medios y fines slo es posible en la medida en
que se ha convenido en los valores, en que son conciliables y estables
en el margen. Es por ello caracterstico que esa relacin de medios y fines
est ausente en el mtodo de la 11 rama", en que se eligen en forma simul-
tnea medios y fines.
Sin embargo;. toda desviacin de la relacin de medios y fines del
mtodo de raz, les parecera inconcebible a algunos lectores, pues cree-
5 Desde luego, la lnea del argumento es una extensin de la teora de la eleccin de
mercado (especialmente la teora de la eleccin del consumidor) a las opciones de pol-
ticas.
LA OENCIA DE l/SALIRDEL PASO" 411
rn que slo en semejante relacin es posible determinar si una eleccin

de poltica es mejor o peor que otra. Cmo puede saber un administra-
dor si ha tomado una decisin sabia o absurda si carece de los anteriores
valores u objetivos por los cuales juzgar sus decisiones? La respuesta a
esta pregunta nos remite a la tercera diferencia distintiva entre los m-
todos de la raz y de la rama: cmo decidir sobre la mejor poltica.
LA PRUEBADE LA "BUENA" POTICA (3b)
En el mtodo de raz, una decisin es "correcta", "buena" o "racional"

si puede demostrarse que alcanza cierto objetivo especificado, donde el
objetivo se puede especificar sin describir simplemente la decisin mis-
ma. Donde los objetivos slo se definen por medio del enfoque marginal
o incremental a los valores antes descritos, todava es posible ver, me-
diante una prueba, si una poltica en realidad alcanza los objetivos de-
seados; pero una declaracin precisa de los objetivos toma la forma de
una descripcin de la poltica elegida o de alguna alternativa. Para de-
mostrar que una poltica es errnea no se puede ofrecer el argumento
abstracto de que no se han alcanzado objetivos importantes; en cambio,
hay que argir que se debe preferir otra poltica.
Hasta aqu, desviarse de los modos habituales de considerar la solu-
cin de problemas no es motivo de preocupacin, pues muchos admi-
nistradores se apresuraran a convenir en que el anlisis ms eficaz sobre
lo correcto de una poltica toma la forma de una comparacin con otras
polticas que habran podido elegirse. Pero, qu decir de la situacin en
que los administradores no pueden ponerse de acuerdo sobre valores u
objetivos, ni en abstracto ni en trminos marginales? Cul es entonces
la prueba de una poltica "buena"? Para el mtodo de raz no existe tal
prueba. Si no hay un acuerdo sobre los objetivos, no hay una norma
sobre lo "correcto"; para el mtodo de las comparaciones limitadas su-
cesivas, la prueba es el acuerdo sobre la poltica misma, que sigue siendo
posible aun cuando no haya acuerdo sobre los valores.
Alguien ha sugerido que un continuo acuerdo en el Congreso sobre
lo deseable de extender el seguro de vejez se debe a los deseos de los
liberales por fortalecer los programas de beneficencia del gobierno fe-
deral, y a los deseos de los conservadores por reducir las demandas
sindicales de planes de pensin privados. De ser as, esto constituye una
excelente demos tracin de la facilidad con que personas de diferentes

ideologas a menudo pueden convenir en una medida poltica concreta.
Los mediadores laborales informan de un fenmeno similar: los adver-
sarios no pueden ponerse de acuerdo en las normas para zanjar sus
disputas, pero s pueden convenir en ciertas propuestas especficas. De
manera similar, cuando el objetivo de un administrador resulta ser el
medio de otro, a menudo pueden ponerse de acuerdo sobre una poltica.
De este modo, el acuerdo sobre poltica se convierte en la nica prueba
prctica de lo correcto de esa poltica. Asimismo, si un administrador
tratara de ganarse al otro en un acuerdo sobre los fines, no lograra nada
y slo creara una controversia del todo innecesaria.
Si ponerse de acuerdo directamente sobre una poltica como prueba
para ver cul es la "mejor" parece un pobre sustituto de poner la poltica
a prueba contra sus objetivos, debe recordarse que los propios objetivos
notienen una validez ltima aparte de aquella en que ya se convino. Por
tanto, el acuerdo es la prueba de la "mejor" poltica en ambos mtodos.
Pero donde el mtodo de raz exige un acuerdo sobre cules elementos
de la decisin constituyen objetivos y en cules de estos objetivos se le
debe buscar, el mtodo de la rama vuelve al acuerdo, dondequiera que
se le pueda encontrar.
Por tanto, en un sentido importante no es irracional que un adminis-
trador defienda una poltica como buena sin poder especificar para qu
es buena.
ELANUSIS NO EXHAUSTIVO (4b)
Lo ideal sera que el anlisis exhaustivo y racional no dejara fuera nada

importante. Pero es imposible tomar en consideracin todo lo importan-
te, a menos que definamos tan estrechamente lo "importante" que el
anlisis, en realidad, sea muy limitado. Los lmites a la capacidad inte-
lectual humana y a la informacin de que dispone, fijan lmites definidos
a la capacidad humana de generalizar. Por consiguiente, de hecho nadie
puede practicar el mtodo exhaustivo racional en problemas verdade-
ramente complejos, y cada administrador que se enfrente a un problema
lo bastante complejo, deber encontrar maneras de simplificarlo enfor-
ma drstica.
Unadrninistradorqueayudeaformularunapolticaeconmicaagrco-
la no puede ser competente, en primer lugar, en materia de todas las
LA CIENCIA DE "SALIR DEL P A'2D" 413
polticas posibles. Ni siquiera puede abarcar enteramente una cierta po-

ltica. Al planear un programa de suelos ribereos no puede prever bien
la repercusin del menor o mayor ingreso de las granjas, digamos, so-
bre la urbanizacin. Como consecuencia, la posible relajacin de nexos fa-
miliares, la posible necesidad de hacer revisiones ulteriores al seguro
social con nuevas implicaciones sobre problemas fiscales, que surgirn
de nuevas responsabilidades federales de seguro social y responsabili-
dades municipales por los servicios urbanos. Yen otra lnea de repercu-
siones, tampoco puede prever los efectos del programa de suelos sobre
los precios de los productos agrcolas en los mercados extranjeros y sus
consecuencias sobre las relaciones exteriores, inclusive las que surjan de
la rivalidad econmica entre los Estados Unidos y la URSS.
En el mtodo de las comparaciones sucesivas, limitadas, se logra
sistemticamente la simplificacin, de dos maneras principales. Prime-
ro, se logra mediante una limitacin de las comparaciones de polticas
con aquellas medidas que difieren en grado relativamente pequeo de
las medidas ahora en vigor. Dicha limitacin reduce al punto el nmero
de opciones que se van a investigar y tambin simplifica drsticamente
el carcter de la inves tigacin de cada una, pues no es necesario empren-
der una investigacin fundamental de una alternativa y de sus conse-
cuencias; slo se necesita estudiar aquellos aspectos en que la propuesta
alternativa y sus consecuencias difieren del statu quo. La comparacin
emprica de diferencias marginales entre diferentes polticas que slo
difieren marginalmente es, desde luego, una contrapartida de las com-
paraciones incrementales o marginales de valores, que hemos analiza-
do antes,"
Pertinencia y realismo
Es cosa de observacin comn que en las democracias occidentales los

administradores pblicos y los analistas de poltica en general limitan
en gran parte sus anlisis a las diferencias incrementales o margina-
les, en polticas que haban sido elegidas para diferir tan slo en forma
incremental. Sin embargo, no slo lo hacen porque necesiten con urgen-
6 Una definicin ms precisa de las polticas incrementales y un anlisis de si algn
cambio que a un observador le parece" pequeo" puede ser visto de manera diferente
por otro, se encuentra en mi obra "Policy Analysis", en American Economic Reoieus, 48,
p. 298, junio de 1958.
cia alguna manera de simplificar sus problemas; tambin lo hacen con

el afn de ser pertinentes. Las democracias modifican sus polticas casi
enteramente por medio de ajustes incrementales. La poltica no avanza
asaltos.
Ya se ha observado a menudo el carcter incremental del cambio
poltico en los Estados Unidos. Los dos principales partidos polticos
estn de acuerdo en cosas fundamentales; ofrecen polticas diversas a
los votantes slo en puntos donde hay diferencias relativamente peque-
as. Ambos partidos favorecen el pleno empleo, pero lo definen de
maneras un tanto distintas; ambos favorecen el desarrollo de recursos
de energa hidrulica, pero en formas algo distintas; y ambos favorecen
el seguro de desempleo, pero no el mismo nivel de prestaciones. De
manera similar, los cambios de poltica de un partido ocurren, en gran
parte, mediante una serie de cambios ms bien pequeos, como puede
verse en su aceptacin, slo gradual, de la idea de responsabilidad gu-
bernamental en el apoyo a los desempleados; este cambio de las posicio-
nes de los partidos comenz a principios de los treinta y culmin, en
cierto sentido, en la Ley de Empleo de 1946.
A su vez, la conducta de cada partido est arraigada en actitudes
pblicas, y los tericos de la poltica no pueden concebir siquiera que la
democracia sobreviviese en los Estados Unidos en ausencia de un acuer-
do fundamental sobre posibles cuestiones perturbadoras con la conse-
cuente limitacin de debates polticos en diferencias de poltica relati-
vamente pequeas.
Dado que las medidas que pasa por alto el administrador son polti-
camente imposibles, y por ello improcedentes, la simplificacin del all-
lisis lograda concentrndose en las medidas que slo difieren de manera
incremental no es un tipo caprichoso de simplificacin. Adems, se
puede argir que, dados los lmites al conocimiento dentro de los que
estn confinados los polticos, si se simplifica limitando el enfoque a las
pequeas variaciones de la poltica actual, se logra aprovechar al mxi-
mo el conocimiento disponible. Dado que las medidas que se estn
considerando son como otras medidas actuales y pasadas, el adminis-
trador puede obtener informacin y aspirar a tener cierta visin. Por
consiguiente, las propuestas de una poltica no incremental, por lo co-
mn no slo son improcedentes en el aspecto poltico sino que tambin
tienen consecuencias impredecibles.
El segundo mtodo de simplificacin del anlisis es la prctica de
LA CIENCIA DE "SALIR DEL PASO" 415
pasar por alto las importantes consecuencias polticas de ciertas medi-
das posibles, as como los valores atribuidos a esas consecuencias que
se pasan por alto. Si esto parece revelar una escandalosa insuficiencia de
las comparaciones limitadas sucesivas, podr replicarse que, aun si es-
tas exclusiones se hacen al azar, las polticas se pueden formular de
manera ms inteligente que mediante ftiles intentos por lograr una
generalizacin que estara ms all de toda capacidad humana. Sin em-
bargo, en realidad las exclusiones que desde un punto de vista, parezcan
arbitrarias o hechas al azar no necesariamente son as.
Cmo lograrungrado degeneralidad
Supngase que cada valor desdeado por una dependencia poltica

fuese una importante preocupacin al menos de otra dependencia. En
tal caso, se lograra una til divisin del trabajo, y ninguna dependencia
considerara que su tarea estaba ms all de sus capacidades. Las des-
ventajas de este sistema seran que una dependencia podra destruir un
valor antes de que otra pudiese ser llamada a salvaguarlo, o a pesar de
sus esfuerzos por hacerlo. Pero la posibilidad de que se pierdan valores
importantes est presente en toda forma de organizacin, aun cuando
las dependencias intenten abarcar en su planeacin ms de lo que es
humanamente posible.
La virtud de esa hipottica divisin del trabajo es que cada inters o
valor importante cuenta con sus perros guardianes". Y estos perros
If
guardianes pueden proteger los intereses en su jurisdiccin en dos for-

mas por completo distintas: primero, compensando los daos hechos
por otras dependencias y, segundo, anticipndose y previniendo los
daos antes de que ocurran.
En una sociedad como la estadunidense, en que las personas son
libres de unirse para buscar casi cualquier inters comn concebible que
puedan tener y en que las dependencias del gobierno son sensibles a las
presiones de estos grupos, nos aproximamos al sistema descrito. Casi
cada inters tiene su perro guardin. Sin afirmar que cada inters tiene
un perro guardin lo bastante poderoso, s se puede argir que a menu-
do nuestro sistema puede asegurar un respeto ms general a los valores
de toda la sociedad que ningn intento de generalizacin intelectual.
Por ejemplo, en los Estados los Unidos ninguna parte del gobierno in-
tenta hacer una supervisin completa de la poltica de distribucin del

ingreso. Sin embargo, ha evolucionado una poltica que responde a toda
una variedad de intereses. Un proceso de adaptacin mutua entre los
grupos campesinos, los sindicatos, las municipalidades y las juntas es-
colares, las autoridades fiscales y las oficinas gubernamentales respon-
sables en las reas de vivienda, salud, carreteras, parques nacionales,
bomberos y polica, logra una distribucin del ingreso en que problemas
particulares del ingreso, descuidados en un punto en los procesos de
toma de decisiones, ocupan lugares centrales en otro punto.
La adaptacin mutua es ms omnipresente que las formas explcitas
que adopta en la negociacin entre grupos; persiste en los impactos de
los grupos unos contra otros, aun cuando no se encontraran en comuni-
cacin. Pese a todas las imperfecciones y peligros latentes en este proce-
so ubicuo de adaptacin mutua, a menudo logra una adaptacin de las
medidas polticas a una gama ms vasta de intereses de lo que lograra
centralmente un grupo.
Obsrvese tambin cmo la pauta incremental de la poltica coincide
con la pauta de las presiones mltiples. Pues cuando las decisiones slo
son incrementales, directamente relacionadas con polticas conocidas,
es ms fcil que un grupo se anticipe al tipo de jugadas que otro podra
hacer, y tambin le ser ms fcil corregir algn dao ya causado,"
Hasta el partidarismo y la estrechez de criterio, para usar trminos
despectivos, a veces son cartas de triunfo pues pueden garantizar por
partida doble que lo que una dependencia descuide, no lo descuidar
otra; y especializan personal hacia diferentes puntos de vista. Es vlida
la afirmacin de que una coordinacin racional y eficaz de la adminis-
tracin, si es posible lograrla, requerira un conjunto aceptado de valo-
res," si definimos lo "racional" como la prctica del mtodo de raz de la
toma de decisiones. Pero un alto grado de coordinacin administrativa
ocurre mientras cada dependencia adapta su poltica a los intereses de
las otras en el proceso de la toma de decisiones fragmentada que he
descrito.
Pese a todos los evidentes defectos del enfoque incremental a las
7 El nexo entre la prctica del mtodo de las comparaciones limitadas sucesivas y los
ajustes mutuos de intereses en un proceso de toma de decisiones muy fragmentado
aade una nueva faceta a las teoras pluralistas del gobierno y la administracin.
8 HerbertSimon, Donald W. Smithburgy Victor A. Thompson, Public Administration,
Alfred A. I<nopf, 1950, p. 434.
opciones polticas -su exclusin arbitraria unida a su fragmentacin-,
cuando se le' compara con el mtodo de raz, el mtodo de la rama a
menudo parece muy superior. En el mtodo de raz, la inevitable exclu-
sin de factores es accidental, asistemtica y no defendible por ningn
argumento hasta hoy desarrollado; mientras que en el mtodo de la
rama las exclusiones son deliberadas, sistemticas y defendibles. Desde
luego, en la teora el mtodo de la raz no excluye; en la prctica, tiene
que excluir.
y el mtodo de la rama tampoco descuida necesariamente las consi-
deraciones y los objetivos a largo plazo. Es claro que se deben omitir
valores importantes al considerar cada poltica, y a veces el nico modo
en que se puede prestar atencin adecuada a los objetivos a largo plazo
es descuidando las consideraciones a corto plazo. Pero los valores omi-
tidos pueden ser los del largo o los del corto plazo.
SUCF5IN DE COMPARAOONF5 (5b)
El ltimo elemento distintivo del mtodo de la rama es que las compa-

raciones, junto con la eleccin de poltica, proceden en series cronolgi-
cas. La poltica no se hace de una vez por todas; se hace y se rehace
interminablemente. La decisin poltica es un proceso de aproximacin
sucesiva a algunos objetivos deseados, en que lo deseado mismo sigue
cambiando a cada reconsideracin.
Hacer poltica es, en el mejor de los casos, un proceso difcil. Ni los
socilogos ni los polticos ni los administradores pblicos saben lobas-
tante acerca del mundo social para evitar cometer errores repetidos al
predecir las consecuencias de las medidas polticas. Por consiguiente,
un poltico sabio espera que sus medidas slo logren una parte de lo que
espera y que, al mismo tiempo, produzcan consecuencias imprevistas
que l habra preferido evitar. Si procede por medio de toda una sucesin
de cambios incrementales evitar, de varias maneras, los errores graves
y duraderos.
En primer lugar, las secuencias pasadas de sus pasos polticos le han
dado un conocimiento de las consecuencias probables de dar otros pa-
sos similares. En segundo lugar, no tendr que intentar dar grandes
saltos hacia sus metas, lo cual requerira predicciones que estn ms all
de su conocimiento o del de nadie ms, porque nunca esperar que su
poltica constituya la resolucin final de un problema. Su decisin slo

es un paso que, si sale bien, pronto podr ser seguido por otros. En tercer
lugar, en efecto, lograr poner a prueba sus predicciones anteriores
conforme avanza cada nuevo paso. Por ltimo, a menudo podr reme-
diar un error pasado con ms rapidez que si la poltica procediera por
medio de pasos ms espaciados en el tiempo.
Contrstese este anlisis comparativo de los cambios incrementales
con la aspiracin de emplear la teora en el mtodo de la raz. El hombre
no puede pensar sin clasificar, sin subsumir una experiencia bajo una
categora ms general de experiencias. El intento de llevar la clasifica-
cin lo ms lejos posible y de encontrar proposiciones generales que se
puedan aplicar a situaciones especficas esa lo que yo doy el trmino de
"teora". Mientras que el anlisis de raz a menudo se apoya mucho en
la teora (en este sentido), no lo hace as el mtodo de la rama.
La suposicin de los analistas de raz es que la teora es el medio ms
sistemtico y econmico de hacer que un conocimiento procedente se
aplique a un problema especfico. Si concedemos esta suposicin, un
hecho lamentable es que no tenemos una teora adecuada que aplicar a
los problemas de ningn mbito poltico, aun cuando la teora sea ms
adecuada en algunos mbitos -por ejemplo, la poltica monetaria-
que en otros. El anlisis comparativo, como en el mtodo de la rama, a
veces es una opcin sistemtica a la teora.
Supongamos que un administrador debe elegir entre un pequeo
grupo de polticas que slo difieren incrementalmente entre s y respecto
de la poltica actual. Podra aspirar a "comprender" cada una de las
opciones: por ejemplo, conocer todas las consecuencias de cada aspecto
de cada poltica. De ser as, en realidad s necesitara de la teora. Sin
embargo, de hecho habitualmente decidira que para fines de establecer
polticas necesitar conocer, como se explic antes, slo las consecuencias
de cada uno de esos aspectos de las polticas en que difieren entre s. Para
esta aspiracin mucho ms modesta no necesita teora (aunque, si la
hubiera, podra serIe til), pues podr proceder a aislar las diferencias
probables examinando las diferencias de las consecuencias asociadas a
diferencias pasadas en las polticas: programa factible porque podr
tomar sus observaciones entre una larga secuencia de cambios incre-
mentales. ,~
Por ejemplo, sin una teora social acerca de la delincuencia juvenil ms
completa de las que hasta ahora han producido nuestros estudiosos, no
podemos comprender las formas en que toda una variedad de medidas

de poltica pblica -por ejemplo, sobre educacin, alojamiento, recreo,
empleo, relaciones raciales y polica- podra fomentar o combatir la
delincuencia. Y necesitamos ese entendimiento si emprendemos un es-
tudio generalizado del problema, prescrito en los modelos del mtodo
de raz. En cambio, si simplemente deseamos movilizar conocimientos
suficientes para ayudar a hacer una elecci6nentre un pequeo grupo de
polticas similares -por ejemplo, diversas polticas sobre procedimien-
tos en los tribunales sobre delincuencia juvenil- podremos hacerlo
mediante el anlisis comparativo de los resultados de poltica pasadas
similares.
TERICOS YPRcncos
Esta diferencia explica -al menos en algunos casos- por qu el admi-

nistrador a menudo considera queel experto llegado de fuera, o el que
resuelve problemas acadmicos, a veces no le ayuda; y por qu, a su vez,
ellos le piden apegarse ms a las teoras. Y explica por qu un adminis-
trador con frecuencia se muestra ms confiado cuando 11 siente sus pies
bien plantados en la tierra" que cuando sigue los consejos de los te6ricos.
A menudo, stos piden al administrador que d un largo rodeo hacia la
solucin de sus problemas; de hecho, le piden que siga los mejores
cnones del mtodo cientfico, cuando el administrador sabe que la
mejor teora de que disponga tendr menos buen rendimiento que las
ms modestas comparaciones incrementales. Con frecuencia, los te6ri-
cos no se dan cuenta de que el administrador est practicando de hecho
un mtodo sistemtico. Sera absurdo llevar demasiado lejos esta ex-
plicacin, pues a veces los hombres prcticos que toman decisiones
no estn siguiendo un enfoque teric ni comparaciones sucesivas, ni
ningn otro mtodo sistemtico.
Cabe subrayar aqu que la teora a veces es de una utilidad sumamen-
te limitada en la toma de decisiones de polticas, al menos por dos razo-
nes bastante distintas. La teora est vida de hechos; slo se la puede
construir mediante un gran nmero de observaciones. Y, de manera
caracterstica, no es lo bastante precisa como para poder aplicarla a un
proceso poltico que avance pormedio de cambios pequeos. Por con-
traste.el mtodo comparativo economiza la necesidad de hechos y a la
vez dirige la atencin del analista precisamente hacia aquellos hechos
que son pertinentes para las sutiles decisiones que habr de considerar
el que las toma.
Con respecto a la precisin de la teora, la teora econmica puede
servirnos como ejemplo. Predice que una economa sin dinero o sin
precios asignar mallos recursos en ciertas formas especificadas, pero
este descubrimiento corresponde a una alternativa que est muy lejos
del tipo de polticas en que necesitan ayuda los administradores. Por
una parte, no es lo bastante precisa para predecir las consecuencias de
las polticas que restrinjan los consorcios de negocios, y sta es la clase
de asuntos en que los administradores necesitan ayuda. Slo en reas
relativamente limitadas, la teora econmica logra alcanzar una preci-
sin suficiente para ayudar a resolver cuestiones de poltica; su utilidad
en la formacin de una poltica siempre es tan limitada que requiere ser
complementada por el anlisis comparativo.
COMPARAOONESsUCESIVAS COMO SISTEMA
As pues, las comparaciones limitadas sucesivas forman un mtodo o

sistema; no son una falla de mtodo por la que los administradores
deban disculparse. No obstante, sus imperfecciones, que no hemos ana-
lizado en este ensayo, son muchas. Por ejemplo, el mtodo carece de una
salvaguardia interna para todos los valores pertinentes, y tambin pue-
de llevar al que toma las decisiones a pasar por alto medidas excelentes
por la nica razn de que no fueron sugeridas por la cadena de pasos
sucesivos que condujeron al presente. Por tanto, se debe decir que de
acuerdo con este mtodo, como con cualquiera de las variantes ms
refinadas del mtodo de raz -por ejemplo, la investigacin de opera-
ciones-, las medidas polticas seguirn siendo tanto absurdas como
sensatas.
Entonces, para qu molestarse en describir el mtodo con tantos
detalles? Porque es, en realidad, un mtodo comn de formulacin de
poltica y para problemas complejos es la principal guia de los adminis-
tradores as como de otros analistas de la poltica." Y dado que ser
9 En otro lugar he explorado este mismo mtodo de formulacin de polticas, como

lo practican los analistas ~admicos ("Policy Analysis", en American Economic Beoie,
48, p. 298 junio de 1958). Aunque aqu se ha presentado como mtodo para administra-
dores pblicos, no es menos necesario para los analistas ms alejados de cuestiones
superior a cualquier otro mtodo de toma de decisiones de que dispon-
gamos para problemas.complejos en muchas circunstancias, ciertamen-
te es superior a todo vano intento por alcanzar una generalidad sobre-
humana. La reaccin del administrador pblico a la exposicin de m-
todos sin duda ser menos el descubrimiento de un nuevo mtodo que
un mejor conocimiento del antiguo. Pero al cobrar mayor conciencia de
que estn practicando este mtodo, los administradores podrn prac-
ticarlo con mayor habilidad y saber cundo extender o limitar su uso.
(El hecho de que a veces lo practiquen eficazmente y a veces no, explica
los extremos de opinin sobre"salir del paso", sistema que en ocasiones
es elogiado como forma muy refinada de resolver problemas, y arras
veces denunciado como la total falta de mtodo; y yo sospecho que en
la medida en que hay un sistema en lo que se conoce como "salir del
paso", lo es este mtodo.)
Una de las consecuencias incidentales, dignas de mencionarse, de la
clarificacin del mtodo, es la luz que arroja sobre la sospecha que a
veces siente el administrador, de que un consultor o asesor no est
hablando en forma pertinente y responsable cuando, en realidad, de
acuerdo con todos los testimonios objetivos ordinarios, s lo est. El
problema se encuentra en el hecho de que casi todos nosotros enfocamos
los problemas de poltica dentro de un marco dado por nuestra visin
de una cadena de las sucesivas opciones polticas tomadas hasta la ac-
tualidad. Lo que pensamos respecto, por ejemplo, de las medidas apro-
piadas para controlar el trfico urbano est muy influido por nuestro
conocimiento de los pasos incrementales dados hasta la actualidad. Un
administrador goza de un conocimiento ntimo de sus secuencias pasa-
das, que los"de fuera" no comparten, y por consiguiente su pensamien-
to y el de los"de fuera" sern diferentes en formas que podran descon-
polticas inmediatas, pese a su tendencia a describir sus propios esfuerzos analticos
como si fueran el mtodo comprensivo racional, con un uso especialmente marcado de
la teora, De manera similar, se ha recurrido inevitablemente a este mismo mtodo en la
solucin de problemas personales, en que a veces los medios y los fines son imposibles
de separar, donde las aspiraciones o los objetivos pasan por un desarrollo constante y
donde una drstica simplificacin de la complejidad del mundo real es algo urgente si
se quieren resolver los problemas en el tiempo necesario. Para un economista acostum-
brado a enfrentarse al concepto marginal o incremental en los procesos de mercado, la
idea central del mtodo es que tanto la evaluacin como el anlisis emprico son incre-
mentales. Por consiguiente, yo me he referido en otra parte al mtodo como"el mtodo
incremental".
certar a los dos. Ambos parecen hablar en forma inteligente, y sin em-
bargo cada cual considera que lo que el otro dice es insatisfactorio. La
pertinencia de la cadena poltica de sucesin es an ms clara cuando
un estadunidense trata de hablar, por ejemplo, de la poltica antimono-
polios con un suizo, pues las cadenas de polticas en los dos pases son
notablemente distintas y, por tanto, las dos personas han organizado su
conocimiento en formas totalmente distintas.
Si este fenmeno constituye una barrera a la comunicacin, entonces
comprenderlo nos permitir enriquecer la interaccin intelectual en la
formulacin de la poltica. Una vez comprendida la causa de la diferen-
cia, a veces resultar estimulante para un administrador buscar a un
analista poltico cuya experiencia reciente sea de una cadena poltica
diferente de la suya propia.
Esto vuelve a plantear una pregunta apenas mencionada antes sobre
los mritos de la similitud de ideas entre administradores del gobierno.
Aunque gran parte de la teora de la organizacin sostiene las virtudes
de los valores comunes y de los objetivos organizativos convenidos,
para los problemas complejos en que es inaplicable el mtodo de raz las
dependencias desearn tener entre su propio personal dos tipos de di-
versificacin: los administradores cuyo pensamiento se ha organizado
por referencia a cadenas de polticas aparte de las que son familiares a
casi todos los miembros de la organizacin y, an ms comnmente, los
administradores cuyos valores o intereses profesionales o personales
creen una diversidad de opinin (tal vez a causa de diferentes especia-
lidades, clases sociales o reas geogrficas) de modo que aun dentro de
una sola dependencia la toma de decisiones pueda fragmentarse y algu-
nas partes de la dependencia puedan servir como perros guardianes
para otras partes.
XXIII. LAS ORGANIZACIONES
Y EL CONCEPTO DE SISTEMA*
DANIEL KATZ
y ROBERT L. KAHN
Los OBJETIVOS de la ciencia social con respecto a las organizaciones hu-

manas son como los de cualquier otra ciencia con respecto a los hechos
y fenmenos de su esfera. El socilogo desea comprender las organiza-
ciones humanas, describir lo que es esencial en su forma, sus aspectos y
funciones. Desea explicar sus ciclos de crecimiento y decadencia, prede-
cir sus efectos y su eficacia. Tal vez desee, asimismo, poner a prueba y
aplicar ese conocimiento introduciendo cambios intencionales en las
organizaciones: hacindolas, por ejemplo, ms benignas, ms sensibles
a las necesidades humanas.
Sin embargo, tales esfuerzos no son prerrogativa de las ciencias socia-
les; los enfoques de sentido comn para comprender y modificar las
organizaciones son antiguos y perpetuos. En trminos generales, tien-
den a apoyarse marcadamente en dos suposiciones: que la ubicacin
y la naturaleza de una organizacin pueden colegirse por su nombre; y
que una organizacin posee objetivos internos porque fueron implan-
tados por sus fundadores, decretados por sus actuales jefes o porque
surgieron misteriosamente, como los propsitos del propio sistema or-
ganizativo. Estas suposiciones no nos ofrecen una base muy adecuada
para el estudio de las organizaciones, y a veces podran ser engaosas y
hasta falaces. Sin embargo, nos proponemos emplear la informacinque
resaltan.
El primer problema para comprender una organizacin o un sistema
social es su ubicacin y su identificacin. Cmo sabemos que nos en-
contramos ante una organizacin? Cules son sus lmites? Qu con-
* Tomado de The Soda'PsychologyoJOrgtrnizations, por D. Katz YR.L. Kahn, pp. 14-29.
Copyright e> 1966, John Wiley and SonS Ic, se reproduce con aatorzacon de Iohn
Wiley and Sons;lne. Serenum.eraron las notas de pie de pgina.
423
ducta corresponde a la organizacin y cul no? Quines son las perso-

nas cuyas acciones estudiaremos y qu aspectos de su conducta debe-
mos incluir?
El hecho de que existan nombres populares para llamar a las organi-
zaciones sociales es, al mismo tiempo, una ayuda y un obstculo. Estos
nombres populares representan estereotipos socialmente aceptados
acerca de las organizaciones y no especifican la estructura de su papel,
su naturaleza psicolgica ni sus lmites. Por otra parte, estos nombres
ayudan a localizar el rea de conducta en que estamos interesados.
Adems, el hecho de que dentro y fuera de la organizacin se acepten
ciertos estereotipos acerca de su naturaleza y su funcionamiento es un
determinante de su carcter.
La segunda caracterstica clave del enfoque de sentido comn a la
comprensin de la organizacin consiste en verla simplemente como el
modelo de los propsitos de su planificador, sus jefes o sus miembros
claves. Una vez ms, la teleologa de este enfoque constituye tanto una
ayuda como un obstculo. Dado que en las organizaciones se encuentra
integrado de manera deliberada un propsito humano, especficamente
registrado en el contrato social, en las leyes internas o en otro protocolo
formal de la empresa, sera ineficiente no utilizar estas fuentes de infor-
macin. En el temprano desarrollo de un grupo se generan muchos
procesos que tienen poco qu ver con su propsito racional, pero con el
tiempo llega un reconocimiento acumulativo de los recursos aplicados
para ordenar la vida del grupo y un uso deliberado de estos recursos.
Adems del protocolo formal, la misin fundamental de una organi-
zacin, tal como la consideran sus jefes, nos ofrece un conjunto muy
informativo de claves para el investigador que trate de estudiar el fun-
cionamiento de las organizaciones. No obstante, los propsitos declara-
dos de una organizacin, como aparecen en sus reglamentos internos o
en los informes de sus jefes, pueden resultar engaosos. Esas declara-
ciones de objetivos pueden idealizar, racionalizar, deformar, omitir o
hasta ocultar algunos aspectos esenciales del funcionamiento de la or-
ganizacin; tampoco hay siempre un total acuerdo entre sus jefes y
miembros acerca de la misin de la organizacin. El rector de la univer-
sidad puede decir que el propsito de su institucin es producir lderes
nacionales, el decano acadmico considera que imparte la herencia cul-
tural del pasado, el vicepresidente acadmico dice que permite a los
estudiantes avanzar hacia su autorrealizaciny desarrollo, el decano de
LAS ORGANIZAOONF5 y EL CONCEPTO DE SISTEMA 425
los graduados dice que crea conocimiento nuevo, el decano dice que
capacita a los jvenes en los aspectos tcnicos y profesionales que les
permitirn ganarse la vida y el director del peridico estudiantil consi-
dera que inculca los valores conservadores que mantendrn el statu quo
de una caduca sociedad capitalista.
Aqu, la falacia consiste en equiparar los propsitos o metas de las
organizaciones con los propsitos y metas de miembros particulares. La
organizacincomo sistema tiene un producto, o resultado, pero ste no
necesariamente es idntico a los propsitos individuales de los miem-
bros del grupo. Aunquelos fundadores de la organizaciny sus miembros
claves piensen en trminos teleolgicos acerca de los objetivos de la
organizacin, nosotros no debemos aceptar ese pensamiento prctico,
por muy til que pueda ser, en lugar de un conjunto terico de construc-
ciones con propsitos de anlisis cientfico. Con demasiada frecuencia
la ciencia social se ha dejado desencaminar por esos"atajos" y ha equi-
parado la fenomenologa popular con la explicacin cientfica.
De hecho, el clsico cuerpo de teora y pensamiento acerca de las
organizaciones ha aceptado una teleologa de esta ndole como el modo
ms fcil de identificar las estructuras organizativas y sus funciones.
Desde este punto de vista, una organizacin es un invento social para
realizar eficientemente y por medio de grupos algn propsito declara-
do; es el-equivalente de los planos para el diseo de la mquina que se
crea con algn objetivo prctico. La dificultad esencial de este enfoque
propositivo o diseo, es que una organizacin suele incluir ms y menos
de 10 que est indicado por el plano de su fundador o por el propsito de
su jefe. Algunos de los factores presupuestos en el diseo pueden faltar
o haber sido tan alterados en la prctica operativa que hayan perdido
todo signficado, en tanto que retoques imprevistos pueden dominar la
estructura organizativa. Adems, no siempre es posible descubrir al
planficador de la organizacin los recovecos del diseo que llevaba en
la cabeza. El intento de Merton por hacer frente a la funcin latente de la
organizacin en contraste con su funcin manifiesta, es una manera de
hacer frente a este problema.' El estudio de consecuencias imprevistas,
as como de consecuencias previstas, del funcionamiento organizativo
es una manera similar de hacer frente al problema. Sinembargo, una vez
ms, volvemos a los propsitos del creador o del jefe, que tratan las
consecuencias no previstas sobre la suposicin de que podremos descu-
1 R. I<. Merton, Sddal1heory andSocial Stnldtl,e, ed. rev., Nueva York, Free Press; 1957.
brir las consecuencias previstas por l, y podremos reunir todos los otros
resultados, como una especie de variante de error.
Sin embargo, tericamente sera mucho mejor empezar con conceptos
que no nos exigen identificar los propsitos de los diseadores, y luego
corregirlos cuando no parezcan satisfacerlos. Los conceptos tericos
deben empezar con el insumo, el producto y el funcionamiento de la
organizacin como sistema, y no con los propsitos racionales de sus
jefes. Tal vez deseemos utilizar estos conceptos propositivos para que
nos lleven a las fuentes de datos o a temas de estudio especiales, pero no
como nuestras construcciones tericas bsicas para comprender las or-
ganizaciones.
Nuestro modelo terico para la comprensin de las organizaciones es
el de un sistema de insumo-producto de energa, en que el rendimiento
energtico del producto reactiva el sistema. Las organizaciones sociales
son, de manera flagrante, sistemas abiertos en que el insumo de energa
y la conversin del producto en otro insumo de energa consisten en
transacciones entre la organizacin y su medio.
Todos los sistemas sociales, incluso las organizaciones, consisten en
las actividades de cierto nmero de personas siguiendo una pauta. Ade-
ms, estas actividades son complementarias o interdependientes con
respecto de algn producto comn; se las repite, son relativamente du-
raderas y estn limitadas en el espacio yen el tiempo. Si la actividad slo
ocurre una vez, o a intervalos impredecibles, no podemos hablar de una
organizacin. Se puede examinar la estabilidad o la recurrencia de las
actividades en relacin con el insumo deenerga que entra en el sistema,
la transformadn de energa dentro del sistema, y el producto resultante, o
producto energtico. En una fbrica, las materias primas y la mano de obra
humana son el insumo de energa, las actividades de produccin son la
transformacin de la energa y el producto terminado es el resultado.
Mantener esta actividad segn la pauta establecida requiere una conti-
nua renovacin del influjo de energa. Esto se logra en los sistemas
sociales mediante el rendimiento de energa del producto. De este mo-
do, el producto del ciclo de actividades aporta nueva energa, para la
iniciacin de un ciclo renovado. La compaa que produce automviles
los vende, y al hacerlo obtiene el medio de conseguir nuevas materias
primas, pagar a su fuerza laboral y continuar con el patrn trazado.
En muchas organizaciones, el producto se convierte en dinero, yme-
diante ese mecanismo se obtiene nueva energa. El dinero es una manera
LAS ORGANIZAOONES y EL CONCEPTO DE SISTEMA 427
conveniente de manipular las unidades de energa, tanto en el lado del

insumo como en el del producto, y comprar y vender representan un
conjunto de normas sociales para regular el intercambio de dinero. En
realidad, estas normas son tan eficaces y tan difundidas que existe cierto
peligro de confundir el negocio de comprar y vender con los ciclos que
definen la organizacin. Es una observacin comn entre los ejecutivos
que las empresas existen para hacer dinero, y por lo general esta obser-
vacin pasa sin ser refutada. Sin embargo, constituye una declaracin
sumamente limitada de los propsitos de las empresas.
Algunas organizaciones humanas no dependen del ciclo de comprar
y vender para mantenerse. Las universidades y las dependencias pbli-
cas dependen, ms bien, de donativos y de asignaciones legislativas, y
en las llamadas organizaciones voluntarias el producto vuelve a dar
energa a la actividad de los miembros de la organizacin de manera ms
directa. Las actividades y realizaciones de los miembros son una recom-
pensa en s mismas y por tanto tienden a continuarse, sin la mediacin
del ambiente externo. Una sociedad de observadores de pjaros puede
merodear por las colinas y dedicarse a las gratas actividades de identi-
ficar a las aves para obtener mutuo conocimiento y goce. Vernos as que
las organizaciones difieren en esta importante dimensin de su fuente
de renovacin de energa; la gran mayora utiliza fuentes intrnsecas y
extrnsecas en diversos grados. La mayor parte de las organizaciones en
gran escala no son tan autocontenidas corno los pequeos grupos de
voluntarios, y dependen mucho de los efectos.sociales de su produccin
para larenovacin de su energa.
.Nuestras dos normas bsicas para identificar los sistemas sociales y
determinar sus funciones son: 1) seguir la pauta de intercambio de ener-
gao de actividad de las personas, tal como resulte en algn producto,
y 2) definir cmo el producto se transforma en energa, que reactiva la
misma pauta. Nos referiremos a las funciones u objetivos organizacio-
nales, no corno los propsitos conscientes de los jefes o los miembros de
grupo, sino corno a los resultados que son la fuente de energa para el
mantenimiento del mismo tipo de producto.
Este modelo de sistema de insumo-producto de energa fue tornado
de.la teora del sistema abierto, tal corno fue postulado por Von Berta-
lanffy.2 Muchos tericos han sealado la aplicabilidad de los conceptos
2L. von Berfilarfy, "General system theory", en General Systems, Yearbook of the
S<x:ietY Ior the Advancement of GehraI System Theory 1, 1956, pp. 1-10.
de sistema de las ciencias naturales a los problemas de la ciencia social.

Por consiguiente, es de la mayor importancia sealar con mayor detalle
las construcciones de la teora de sistemas y las caractersticas de los
sistemas abiertos.
La teora de sistemas se ocupa bsicamente de los problemas de rela-
ciones, de estructura y de interdependencia, y no en los atributos cons-
tantes de los objetos. En el enfoque general se asemeja a la teora de
campo, salvo que su dinmica trata de los patrones temporales, as como
de los espaciales. Formulaciones ms antiguas de construcciones de
sistemas tratan de los sistemas cerrados de las ciencias fsicas, en que
algunas estructuras relativamente autocontenidas se pueden tratar, con
xito, como si fuesen independientes de toda fuerza externa. Pero los
sistemas vivos, ya sean organismos biolgicos u organizaciones socia-
les, dependen mucho de su medio externo y, por tanto, se les debe
concebir como sistemas abiertos.
Antes del advenimiento del concepto de sistemas abiertos, los soci-
logos tendan a adoptar uno de dos enfoques al tratar de las estructuras
sociales; tendan 1) a considerarlas como sistemas cerrados a los cuales
se aplicaban las leyes de la fsica, o 2) a dotarlos con algn concepto
vitalista, como la entelequia. En el primer caso, pasaban por alto las
fuerzas ambientales que afectan la organizacin, y en el segundo caso
recaan en alguna voluntad mgica para explicar el funcionamiento de
la organizacin. Sin embargo, los tericos de la biologa nos han salvado
de esta trampa, hacindonos ver que el concepto de sistema abierto no
significa que tenemos que seguir las leyes de la fsica tradicional ni, al
abandonarlas, tengamos que abandonar tambin la ciencia. Las leyes de
la fsica newtoniana son generalizaciones correctas, pero se limitan a
sistemas cerrados. No se aplican del mismo modo a los sistemas abiertos
que se mantienen mediante un constante comercio con su ambiente, es
decir, un continuo flujo de entrada y salida de energa a travs de lmites
permeables.
Un ejemplo de la operacin de los sistemas cerrados contra los abier-
tos puede verse en el concepto de entropa y en la segunda ley de la
termodinmica, segn la cual un sistema avanza hacia el equilibrio;
tiende a agotarse, es decir, sus estructuras diferenciadas tienden hacia
la disolucin, a medida que los elementos que las componen adoptan
un desorden aleatorio. Por ejemplo, supongamos que hemos calentado
una barra de hierro aplicndole un soplete a uno de sus lados. La dispo-
LAS ORGANIZACIONES Y EL CONCEPTO DE SISTEMA 429
sicin de todas las molculas rpidas (calentadas) en un extremo y de

todas las molculas lentas en el otro constituye un estado inestable, y con
el tiempo la distribucin de las molculas se vuelve, en efecto, aleatoria
con el enfriamiento de un lado y el calentamiento en el otro, de modo
que todas las superficies del hierro se aproximan a la misma temperatu-
ra. Un proceso similar de intercambio de calor ocurrir entre la barra de
hierro y su ambiente, de modo que la barra se aproximar paulatina-
mente a la temperatura del salnen que se encuentre, y al hacerlo elevar
un tanto la temperatura del saln. En trminos ms tcnicos, la entropa
aumenta hacia un mximo y surge un equilibrio cuando el sistema fsico
alcanza el estado de la distribucin ms probable de sus elementos. En
cambio, en los sistemas sociales las estructuras tienden a volverse ms
elaboradas y no menos diferenciadas. Los ricos pueden volverse ms ri-
cos, y los pobres, ms pobres. El sistema abierto no se agota porque
puede adoptar energa del mundo que lo rodea. De este modo, la ope-
racin de la entropa es contrarrestada por la importacin de energa, y
el sistema vivo se caracteriza por una entropa negativa, no positiva.
CARACTERSTICAS COMUNES DE LOS SISTEMAS

ABIERTOS
Aunque los diversos tipos de sistemas abiertos tienen particularidades

comunes por virtud de ser sistemas abiertos, difieren en otras caracte-
rsticas, Si no fuera as, podramos obtener todo nuestro conocimiento
bsico acerca de las organizaciones sociales con el estudio de una sola
clula.
Las siguientes nueve caractersticas parecen definir todos los siste-
mas abiertos.
Importacin deenerga
Los sistemas abiertos importan del medio externo alguna forma de ener-
ga. La clula recibe oxgeno del torrente sanguneo; el cuerpo, de ma-
nera similar, recibe oxgeno del aire y alimento del mundo exterior. La
personalidad depende del mundo exterior para obtener estmulo. Cier-
tos estudiosde privacin sensorial muestran que cuando a una persona
se le coloca en una habitacin oscura y a prueba de sonido, donde tiene
una cantidad mnima de estimulacin visual y auditiva, sufre alucina-

ciones y otras seales de tensin mentaJ.3 La privacin de estmulos
sociales tambin puede conducir a la desorganizacin mental." Los es-
tudios de Khler acerca de los efectos en la representacin posteriores a
una estimulacin continuada, muestran que la percepcin depende del
apoyo de energa procedente del mundo exterior," Los animales priva-
dos de experiencia visual desde su nacimiento y por un periodo prolon-
gado, nunca recobran plenamente sus facultades vsuales,s En otras
palabras, la personalidad que funciona depende mucho del continuo
influjo de estmulos del medio externo. De manera similar, las organi-
zaciones sociales tambin deben obtener un suministro renovado de
energa de otras instituciones, personas o del medio material. Ninguna
estructura social es autosuficiente o autocontenida.
Elprocesamiento intermedio
Los sistemas abiertos transforman la energa de que pueden disponer.

El cuerpo convierte el almidn y el azcar en calor y accin. La persona-
lidad convierte formas qumicas y elctricas de estmulo en cualidades
sensorias, y la informacin en patrones mentales. La organizacin crea
un producto nuevo o procesa materiales o prepara a personas o presta un
servicio. Estas actividades entraan cierta reorganizacin del insumo.
Se hace algn trabajo dentro del sistema.
Elproducto
Los sistemas abiertos exportan ciertos productos al medio, ya sea el

invento de una mente curiosa o un puente construido por una compaa
3 P. Solomon etni. (comps.), Sellsory Deprination, Cambridge, Mass., Harvard Univer-
sity Press, 1961.
4 R. A. Spitz, "Hosptalism: an inquiry into the genesis of psychatrc conditions in
early childhood", en Psychoannlytic Stlldy 01theChild 1, 1945, pp. 54-74.
5 W. Khler y H. Wallach, "Figural after-effects: an investigation of visual processes",
en Proceedings 01theAmerican Philosophical Sodety 88, 1944, pp. 269-357. Asimismo, W.
Khler y D. Emery, "Figural after-effects in the third dimension of visual space", en
American ollmalolPsychology 60,1947, pp. 159-201.
6 R. Melzak y W. Thompson, "Effects of early experience on social ~vior", en
Ctmadian oumalolPsychology 10, 1956, pp. 82-90.
de ingenieros. Hasta el organismo biolgico exporta productos fisiol-

gicos, como el bixido de carbono de los pulmones que ayuda a mante-
ner a las plantas en el medio inmediato.
Los sistemas como ciclos deacontecimientos
La pauta de actividades del intercambio de energa tiene un carcter

cclico. El producto exportado al medio pone las fuentes de energa para
la repeticin del ciclo de actividades. La energa que refuerza el ciclo de
actividades puede derivarse de algn intercambio del producto en el
mundo externo o de la actividad misma. En el primer caso, la empresa
industrial utiliza materias primas y mano de obra humana, para entre-
gar un producto que se vende, y los rendimientos monetarios son utili-
zados para obtener ms materias primas y mano de obra perpetuando
as el ciclo de actividades. En el ltimo ejemplo, la organizacin volun-
taria puede ofrecer satisfacciones expresivas a sus miembros, de modo
que la renovacin de energa procede directamente de la propia activi-
dad de la organizacin.
El problema de la estructura, o de lo interrelacionado de las partes se
puede observar en forma directa en alguna disposicin fsica de cosas,
en que la unidad ms grande est fsicamente limitada y sus partes
constituyentes tambin estn limitadas dentro de la estructura general.
Pero, c~o nos enfrentamos a las estructuras sociales, donde en este
sentido no existen lmites fsicos? Fue el genio de F. H. AUport el que dio
la respuesta, a saber, que la estructura se encontrar en un conjunto
interrelacionado de acontecimientos que vuelven sobre s mismos para
completar y renovar un ciclo de actividades? Son los acontecimientos y
no las cosas los que estn estructurados, de modo que la estructura social
es un concepto dinmico y no esttico. Las actividades estn es tructura-
das de tal modo que abarcan una unidad en su terminacin o cierre. Un
simple intercambio lineal entre estmulo y respuesta entre dos personas
no constituira una estructura social. Para crear estructura, las respues-
tas de A tendran que provocar las reacciones de B, de tal manera que las
respuestas de esta ltima estimularan a A a dar nuevas respuestas. Des-
7 F, H. Allport, u AStructuronomc Conception of Behavior: Individual and Collecti-
ve. l. StructuralTheory and the Master Problem of Social Psychology", en JOllrnaI of
AbnormaI andSocial Psydiology64, 1962, pp. 3-'30.
de luego, la cadena de hechos puede incluir a muchas personas, pero la

conducta de stas se puede caracterizar diciendo que slo muestran una
estructura cuando hay algn cierre de la cadena por un retomo a su
punto de origen, con la probabilidad de que entonces se repita la cadena
de acontecimientos. La repeticin del ciclo no tiene que incluir el mismo
conjunto de acontecimientos fenotpicos. Se puede extender para incluir
ms subhechos exactamente del mismo tipo, o puede incluir actividades
similares dirigidas a los mismos resultados. En el organismo individual,
el ojo puede moverse en tal forma que haga que el punto de luz caiga
en el centro de la retina. Al moverse el punto de luz, los movimientos
del ojo tambin pueden cambiar, slo para completar el mismo ciclo de
actividad, es decir, para enfocar el punto de luz.
Un solo ciclo de acontecimientos de carcter autocerrador nos ofrece
una sencilla forma de estructura. Pero tales ciclos sencillos tambin
pueden combinarse para producir una mayor estructura o un sistema
de acontecimientos. Un sistema de acontecimientos puede consistir en
un crculo de ciclos o rizos ms pequeos, cada uno de los cuales hace
contacto con otros varios. Los ciclos tambin pueden ser tangenciales
entre s, a partir de otros tipos de subsistemas. El mtodo bsico para la
identificacin de las estructuras sociales consiste en seguir la cadena
energtica de acontecimientos, desde el insumo de energa y pasando
por su transformacin hasta el punto de cierre del ciclo.
La entropa negativa
Para sobrevivir, los sistemas abiertos deben proceder a detener el pro-

ceso entrpico; deben adquirir entropa negativa. El proceso entrpico
es una ley universal de la naturaleza, en que todas las formas de organi-
zacin avanzan hacia la desorganizacin o la muerte. Los sistemas fsi-
cos complejos avanzan hacia la simple distribucin aleatoria de sus
elementos, y los organismos biolgicos tambin decaen y perecen. En
cambio, el sistema abierto, al importar de su medio ms energa de la
que gasta, puede almacenar energa y adquirir entropa negativa. Existe
as, entonces, en un sistema abierto la tendencia general a maximizar su
proporcin de energa importada a energa gastada, a sobrevivir y, aun
durante periodos de crisis, a vivir, de tiempo "prestado". Los prisione-
ros de los campos de .11concentracin, con una dieta de inanicin, evitarn
cuidadosamente toda forma de gasto de energa para hacer que el limi-

tado abasto alimentario alcance lo ms posblef Las organizaciones so-
ciales tratarn de mejorar su posicin de supervivencia y de adquirir en
sus reservas un margen confortable de operacin.
El proceso entrpico se afirma en todos los sistemas biolgicos, as
como en los sistemas fsicos cerrados. El reabastecimiento de energa en
el organismo biolgico no es de un carcter cualitativo que pueda man-
tener indefinidamente la compleja estructura organizativa de un tejido
vivo. En cambio, los sistemas sociales no estn anclados a las mismas
constantes fsicas que los organismos biolgicos y por ello son capaces
.de detener casi indefinidamente el proceso entrpico. No obstante, es
grande el nmero de organizaciones que desaparecen cada ao.
Elinsumo informativo, laretroalimentacin negativa

y elproceso decodificacin
Los insumos que ingresan en los sistemas vivos no slo consisten en

materiales energticos que se transforman o se alteran en el trabajo que
hay que realizar. Los insumos tambin tienen un carcter informativo y
dan seales a la estructura acerca del medio y de su propio funciona-
miento en relacin con el medio. As como nosotros reconocemos la
distincin entre claves e impulsos en la psicologa individual, tambin
debemos tomar en cuenta la informacin y los insumos energticos para
todos los sistemas vivos.
El tipo ms sencillo de insumo informativo que se encuentra en todos
los sistemas es la retroalimentacin negativa. La retroalimentacin in-
formativa de tipo negativo permite al sistema corregir toda desviacin
de su curso. Las partes en funcionamiento de la mquina dan informa-
cin retroactiva acerca de los efectos de su operacin, envindola a algn
mecanismo o subsistema central que acta sobre la base de tal informa-
cin para mantener al sistema sobre el buen camino. El termostato que
controla la temperatura de saln es un sencillo ejemplo de un medio
regulador que opera con un principio de retroalimentacin negativa. La
planta de energa automatizada nos ofrece ejemplos ms complejos.
Miller subraya la naturaleza crucial de la retroalimentacin negativa;
Cuando sedescontina laretroalimentacin negativa deun sistema, desaparece
8 E. Cohen, Human Behavior in the Conceniraiion Camp, Londres, Jonathan Cape/ 1954.
su estado estable, y al mismo tiempo desaparecen sus lmites, y termina el

eistemai Si no hay un aparato corrector para hacer que el sistema vuelva
a su curso, gastar demasiada energa o demandar demasiado insumo
energtico y ya no continuar como sistema.
La entrada de insumos en un sistema es selectiva. No todos los insu-
mos de energa pueden ser absorbidos por cualquier sistema. El sistema
digestivo de los seres vivos slo asimila aquellos insumos a los que est
adaptado. De manera similar, los sistemas slo pueden reaccionar a
aquellas seales informativas con las que estnsincronizados. El trmino
general de los mecanismos selectivos de un sistema por el cual los ma-
teriales que llegan son rechazados o aceptados y traducidos a la estruc-
tura es codificacin. Mediante el proceso codificador, la "confusin flore-
ciente y zumbante" del mundo queda reducida a unas cuantas catego-
ras significativas y simplificadas para un sistema dado. La naturaleza
de las funciones desempeadas por el sistema determina sus mecanis-
mos codificadores, los cuales a su vez perpetan este tipo de funciona-
miento.
Elestado estable y lahomeostasis dinmica
La importacin de energa para contener la entropa acta para mante-

ner cierta constancia en el intercambio de energa, de modo que los
sistemas abiertos que sobreviven se caracterizan por un estado estable.
Un estado estable no es inmvil ni es un autntico equilibrio. Hay un
continuo influjo de energa que llega del medio externo y una continua
exportacin de los productos del sistema, pero el carcter del sistema, o
sea la proporcin de los intercambios de energa y las relaciones entre
las partes, sigue siendo el mismo. Los procesos anablico y catablico
de descomposicin y restauracin de tejidos dentro del cuerpo mantie-
nen un estado estable, de modo que el organismo de cuando en cuando
no es el organismo idntico que era, sino uno muy similar. El estado
estable puede verse claramente en los procesos homeostticos que re-
gulan la temperatura del cuerpo; las condiciones externas de humedad
y de temperatura pueden variar, pero la temperatura del cuerpo sigue
siendo la misma. Las glndulas endocrinas son un mecanismo regula-
dor para mantener uniforme el funcionamiento fisiolgico. Aqu, el
9 J. G. Miller, "Toward a General Theory for the Behavioral Scences" en American
Psychologist, 10, 1955, pp. 513-511;la cita esa partir de la pgina 529.
LAS ORGANIZACIONES YEL CONCEPfO DE SISTEMA 435
principio general es el de Le Chatelier, quien sostiene que todo factor

interno o externo que altere el sistema ser contrarrestado por fuerzas
que restaurarn el sistema, lo mejor posible, a su estado anterior.l? Krech
y Crutchfield sostienen, de manera similar, con respecto a la organiza-
cin psicolgica, que las estructuras cognoscitivas reaccionarn a las
influencias en tal forma que las absorban con un cambio mnimo de la
integracin cognoscitiva existente.P El principio homeosttico no se
aplica literalmente al funcionamiento de todos los sistemas vivos com-
plejos, ya que al contrarrestar la entropa avanzan hacia el crecimiento
y la expansin. Sin embargo, podemos resolver esta aparente contradic-
cin si reconocemos la complejidad de los subsistemas y su interaccin
anticipando los cambios necesarios para el mantenimiento de un estado
estable general. Stagner ha hecho ver que la perturbacin inicial de la
constancia de un tejido dado dentro del organismo biolgico resultar
en la movilizacin de energa para restaurar el equilibrio, pero que esos
trastornos recurrentes producirn acciones tendientes a anticiparse a la
perturbacin:
Comernos antes de experimentar hambre intensa [...] la movilizacin de

energa corno tctica preventiva debe explicarse en trminos de una tensin
cortical que refleja el patrn visceral proprioceptivo del original desequili-
brio biolgico [...] La homeostasis dinmica incluye el mantenimiento de las
constancias de los tejidos,estableciendo un medio fsicoconstante, al reducir
la variabilidad y los efectos perturbadores del estmulo externo. De este
modo, el organismo no slo restaura el equilibrio anterior: establece un
equilibrio nuevo, ms complejo y ms general.P
Aunque la tendencia a un estado estable en su forma ms sencilla sea

homeosttica, como en la conservacin de la temperatura constante del
cuerpo, el principio bsico es la conseroacin del carcter del sistema. El equi-
librio al que se acercanlos sistemas complejos es a menudo el de un equili-
brio cuasiestacionario, para utilizar el concepto de Lewin.P Un ajuste
10 Vase D. F. Bradley y M. Calvin, "Behavior: Imbalance in a Network of Chemical
Transformations", en GeneralSystems, Yearbook of the Society for the Advancement of
General System Theory 1, 1956, pp. 56-65.
11 D. I<rech YR Crutchfield, Theory and Problems 01 Social Psychology, Nueva York,
McGraw-Hill,l948.
12 RStagner,/Homeos~is asa UnifyingConcept in PersonalityTheory", enPsycho-
logiad RtVit'W58, 1951, pp. 5-17;citado de la p. 5.
13 K. Lewin, NFrontiers in Group Oynamics", en Human Relations 1, 1947, pp. 5-41.
en una direccin es contrarrestado por un movimiento en la direccin

opuesta, y ambos movimientos son aproximados y no precisos en su
naturaleza compensatoria. De este modo, un cronograma de actividad
mostrar una serie de altibajos, y no una curva continua.
Adems, al conservar el carcter del sistema la estructura tender a
importar ms energa de la necesaria para su produccin, como ya 10
hemos observado al analizar la entropa negativa. Para asegurar la su-
pervivencia, los sistemas deben actuar en tal forma que adquieran ma-
yor margen de seguridad, ms all del nivel inmediato de existencia. El
cuerpo almacenar grasa, la organizacin social formar reservas, la
sociedad aumentar su base tecnolgica y cultural. Miller ha formulado
la propuesta de que la tasa de crecimiento de un sistema -dentro de
ciertos mrgenes- es exponencial si existe en un medio que pone a su
disposicin insumos ilimitados de energa."
Al adaptarse a su medio, los sistemas tratarn de hacer frente a las
fuerzas externas, ingirindolas o adquiriendo control sobre ellas. La
limitabilidad fsica del organismo aislado significa que tales intentos de
control del medio afectarn al sistema conductual, ms que al sistema
biolgico del individuo. En cambio, los sistemas sociales avanzarn
para incorporar dentro de sus lmites todos los recursos externos esen-
ciales para su supervivencia. Una vez ms, el resultado ser una expan-
sin del sistema original.
De este modo el estado estable, que al nivel sencillo es de homeostasis
en el tiempo, a niveles ms complejos trata de conservar el carcter del
sistema por medio de su desarrollo y expansin. El tipo bsico de siste-
ma no se modifica directamente como consecuencia de la expansin. El
tipo ms comn de crecimiento es una multiplicacin del mismo tipo de
ciclos o subsistemas: un cambio de cantidad, y no de calidad. Los ani-
males y las plantas crecen por multiplicacin. Un sistema social aade
ms unidades del mismo tipo esencial que ya tena antes. Haire ha estu-
diado la proporcin entre el tamao de los diferentes subsis temas en las
organizaciones empresariales en crecimiento.P Descubri que aunque
el nmero de personas aumente tanto en el subsistema de produccin
como en el subsistema enfocado al mundo exterior, la proporcin de los
dos grupos permaneca constante. Sin embargo, el cambio cualitativo
14Miller, op. cit.
15 M.Hare, BiologicalModelsand Empirical Histories of theGrowthofOrgaJzations,
en M. Haire (comp.),Modem Organization Theory, Nueva York, Wiley, 1959, pp. 272-306.
LAS ORGANIZAOONFS y EL CONCEPTO DE SISTEMA 437
ocurre en dos formas. En primer lugar, el crecimiento cuantitativo exige

subsistemas de apoyo de un carcter especializado que no era necesa-
rio cuando el sistema era ms pequeo. En segundo lugar, hay un pun-
to en que los cambios cuantitativos producen una diferenciacualita-
tiva en el funcionamiento de un sistema. Un pequeo colegio que tri-
. plica sus dimensiones ya no es la misma institucin, en funcin de
la relacin entre su administracin y su cuerpo. docente, las relacio-
nes entre los diversos departamentos acadmicos o la naturaleza de su
instruccin.
En resumen, los sistemas vivos muestran una dinmica de crecimien-
to o de expansin en que maximizan su carcter bsico. Reaccionan o se
anticipan al cambio por medio de un crecimiento que asimile los nuevos
insumos de energa a la naturaleza de su estructura. En trminos del
equilibrio cuasiestacionario de Lewin, los altibajos del proceso de adap-
tacin no siempre dan por resultado un retorno al antiguo nivel. En
ciertas circunstancias ocurre una solidificacin o congelamiento duran-
te uno de los ciclos de adaptacin. Se establece entonces una nueva lnea
de base, y movimientos sucesivos fluctan en torno de esta meseta que
puede estar por arriba o por abajo del plano anterior de operacin.
La diferenciacin
Los sistemas abiertos avanzan en direccin de la diferenciacin y la

elaboracin. Las pautas globales difusas son remplazadas por funciones
ms especializadas. Los rganos sensorios y el sistema nervioso evolu-
cionaron como estructuras sumamente diferenciadas a partir del primi-
tivo tejido nervioso. El desarrollo de la personalidad procede de la or-
ganizacin primitiva y burda de las funciones mentales, pasando a ser
sistemas jerrquicamente estructurados y bien diferenciados de creen-
cas y sentimientos. Las organizaciones sociales avanzan hacia la multi-
plicacin y elaboracin de funciones con una mayor especializacin.
Hoy, en los Estados Unidos, los mdicos especialistas superan en nme-
ro a los mdicos generales.
Un tipo de crecimiento diferenciado en los sistemas es el que Von
Bertalanffy llama mecanizacin progresiva. Se expresa en el modo en que
un sistema logra llegar al estado estable. El primer mtodo es un proceso
que incluye una interaccin de varias fuerzas dinmicas, en tanto que el
ltimo desarrollo entraa el uso de un mecanismo regulador de retro-

alimentacin. Escribe Von Bertalanffy:
Puede demostrarse que las regulaciones primarias en los sistemas orgnicos,

es decir, aquellas que son fundamentales y primitivas en el desarrollo em-
brinico, as corno en la evolucin, son de la misma naturaleza que la inte-
raccin dinmica [...] Sobrepuestas se encuentran aquellas regulaciones a las
que podremos llamar secundarias, y que son controladas por disposicio-
nes fijas, especialmente del tipo de retroalimentacin. Este estado de cosas
es consecuencia de un principio general de la organizacin que podremos
llamar mecanizacin progresiva. Al principio, los sistemas -sean biolgi-
cos, neurolgicos, psicolgicos o sociales- estn gobernados por la interac-
cin dinmica de sus componentes; ms adelante se establecen disposicio-
nes y condiciones fijas de limitaciones, que hacen que el sistema y sus partes
sean ms eficientes pero que tambin van disminuyendo y acaben por abolir
gradualmente su equpotencalidad.P
La equifinalidad
Los sistemas abiertos se caracterizan adems por el principio de equifi-

nalidad sugerido por Von Bertalanffy en 1940.J7 Segn este principio,
un sistema puede llegar al mismo estado final a partir de diferentes
condiciones iniciales y por toda una variedad de caminos. Los conocidos
experimentos biolgicos efectuados en el erizo de mar muestran que un
ser natural de esa especie se puede desarrollar a partir de un vulo
completo, de cada mitad de un vulo dividido o de la fusin de dos
vulos completos. Conforme los sistemas abiertos avancen hacia meca-
nismos reguladores para controlar sus operaciones, podr reducirse la
cantidad de equifinalidad.
ALGUNAS CONSECUENCIAS DE CONSIDERAR

A LAS ORGANlZAOONES COMO SISTEMAS ABIERTOS
En el captulo siguiente investigaremos las implicaciones especficas de

considerar alas organizaciones como sistemas abiertos y las formas en
16 L. van Brtalanffy, op. cit., p. 6.
17 L. van Brtalanffy, "Der Organismus als Physikalisches System Btrachtet", en
NaturwissenscJulften28, 1956, pp. 521 ss.
LAS ORGANIZAOONF5 y EL CONCEPfO DE SISTEMA 439
que las organizaciones sociales difieren de otros tipos de sistemas vivos.

Sin embargo, en este punto llamaremos la atencin del lector hacia al-
gunas de las concepciones errneas que surgieron tanto en la teora
como en la prctica cuando las organizaciones sociales fueron conside-
radas como sistemas cerrados y no abiertos.
La principal falla ha consistido en no reconocer por completo que la
organizacin depende continuamente de insumos del medio, y que el
influjo de materiales y de energa humana no es constante. El hecho de
que las organizaciones tengan recursos protectores integrados para
mantener la estabilidad y de que sean notoriamente difciles de cambiar
en la direccin de los deseos de algn reformador, no debe oscurecer la
realidad de las interrelaciones dinmicas de cualquier estructura social
con su medio social y na tural. Los esfuerzos mismos de la organizacin
por mantener un medio externo constante producen cambios en la es-
tructura organizativa. La reaccin a los insumos modificados para evitar
sus posibles implicaciones revolucionarias tambin produce, como re-
sultado, ciertos cambios.
Los modelos tpicos de la teora organizativa se concentran en princi-
pios del funcionamiento interno, como si estos problemas fuesen inde-
pendientes de los cambios ocurridos en el medio y como si no afectaran
los insumos de mantenimiento de la motivacin y la moral. Se dan pasos
hacia una mayor integracin y coordinacin para asegurar la estabili-
dad, siendo as que el requerimiento ms importante podra ser el de la
flexibilidad. Adems, la coordinacin y el control se vuelven fines en s
mismos, y no medios hacia un fin. No se les ve en plena perspectiva
ajustando el sistema a su medio, sino como metas deseables dentro de
un sistema cerrado. Sin embargo, en realidad todo intento de coordina-
cin que no sea funcionalmente requerido puede producir una veintena
de nuevos problemas de organizacin.
Un error que surge de este tipo de concepcin es no reconocer la
equifinalidad del sistema abierto, a saber, que hay ms de una manera
de producir un resultado determinado. En un sistema fsico cerrado, las
mismas condiciones iniciales deben conducir al mismo resultado final.
En los sistemas abiertos, esto no puede decirse ni siquiera al nivel biol-
gico. Y mucho menos cierto es al nivel social. Sin embargo, en la prctica
insistimos en que hay una manera ptima de que todos los reclutas
armen su fusil, una manera ptima para que el beisbolista lance la pelota
desde el jardn, y en que debemos'Standarizary ensear estos mtodos
insuperables. Ahora bien, en ciertas condiciones es verdad que hay una

manera ptima, pero hay que empezar por establecer estas condiciones.
El principio general que caracteriza todos los sistemas abiertos es que
no tiene que haber un solo mtodo para alcanzar un objetivo.
El segundo error est en el concepto de que las irregularidades en el
funcionamiento de un sistema debidas a influencias ambientales, son
variantes de error y se les debe tratar en consecuencia. Segn esta con-
cepcin, se las debe controlar a partir de estudios de organizaciones. Se
debe excluirlas como improcedentes de las operaciones de la propia
organizacin, y habr que estar en guardia contra ellas. Las decisiones
de los funcionarios, de omitir la consideracin de factores externos o de
guardarse contra tales influencias en forma defensiva, como si fueran a
desaparecer con slo no hacerles caso, es un ejemplo de este tipo de
mentalidad. Tambin lo es la hoy caduca actitud de "vaya al demonio
el pblico" del hombre de negocios hacia aquella Clientela de cuyo apo-
yo depende. La teora del sistema abierto, en cambio, sostendra que las
influencias ambientales no son fuentes de variante de error, sino que
estn integralmente relacionadas con el funcionamiento de un sistema
social, y que no podremos comprender un sistema sin un estudio cons-
tante de las fuerzas que lo afectan.
Adems de todo, pensar en la organizacin como en un sistema ce-
rrado hace que no se desarrolle la funcin de inteligencia o de retroali-
mentacin para obtener informacin adecuada acerca de los cambios
ocurridos en las fuerzas ambientales. Es notable ver lo muy dbiles que
son muchas compaas industriales en sus departamentos de investi-
gacin del mercado, cuando en realidad dependen del mercado. Pode-
mos aventurar la prediccin de que, en nuestra sociedad, las organiza-
ciones avanzarn cada vez ms hacia una mejora de las instalaciones de
investigacin de las fuerzas ambientales. La razn es que nos encontra-
mos en el proceso de corregir nuestro errneo concepto de la organiza-
cin como sistema cerrado.
Emery y Trist han mostrado que las actuales teoras sobre las organi-
zaciones an reflejan las antiguas concepciones del sistema cerrado.
Escriben:
Sin embargo, en el mbito de la teora social ha habido algo como una ten-
dencia a seguir pensando en trminos de sistema cerrado", es decir, a con-
11
siderar que la empresa es lo bastante independiente para permitir que casi

todos sus problemas sean analizados con referencia a su estructura interna

y sin referencia a su medio externo [...] En la prctica, los tericos de sistemas
de las ciencias sociales [...] "tendieron a enfocar la esttica de la estructura
social y a desdear el estudio del cambio estructural". En un intento por
superar esta tendencia, Merton sugiri que"el concepto de disfuncin, que
implicaba el concepto de tensin y de estrs al nivel estructural, ofrece un
enfoque analtico al estudio de la dinmica y el cambio". Este concepto ha
sido en general aceptado por los tericos de sistemas, pero aunque llama la
.atencin hacia las causas de desequilibrio dentro de una organizacin, no
refleja conceptualmente la mutua permeabilidad de una organizacin y su
medio, que es la causa de ese desequilibrio. An retiene las limitadas pers-
pectivas de la teora del "sistema cerrado". En el campo administrativo se
pueden ver las mismas limitaciones en las aportaciones -por lo dems,
inapreciables- de Bamard y de otros escritores de su escuela.l"
RESUMEN
El enfoque del sistema abierto a las organizaciones contrasta con los

enfoques de sentido comn, que tienden a aceptar los nombres y este-
reotipos populares como propiedades bsicas de las organizaciones, y
a identificar el propsito de una organizacin con las metas de sus fun-
dadores y sus jefes.
Por otra parte, el enfoque de sistema abierto empieza por identificar
y graficar los repetidos ciclos de insumo, transformacin, producto y
renovado insumo que comprenden el patrn organizacional. Este enfo-
que a las organizaciones representa la adaptacin de la obra realizada
en biologa y en las ciencias fsicas por Von Bertalanffy y otros.
Las organizaciones corno clase especial de sistemas abiertos tienen
caractersticas que son propias de ellas, pero comparten otras propieda-
des con todos los sistemas abiertos, corno la importacin de energa del
medio, el paso intermedio o transformacin de la energa importada en
alguna forma de producto que sea caracterstica del sistema, la exporta-
cn de ese producto al medio y la revigorizacin del sistema a partir de
fuentes del medio.
Los sistemas abiertos tambin comparten las caractersticas de entro-
pa negativa, retroalimentacin, homeostasis, diferenciacin y equifina-
18 F. E. Emery y E. L. Trist, "Sociotechnical Systems", en Management Sciences Models
andTechnioues, vol. 2, Londres, Pergamon Press, 1960; cita de la p. 84.
lidad. La ley de la entropa negativa dice que los sistemas sobreviven y

mantienen su orden interno caracterstico slo mientras importan del
medio ms energa de la que gastan en el proceso de transformacin y
exportacin. El principio de retroalimentacin tiene que ver con el insu-
mo de informacin, que es una ndole especial de importacin energ-
tica, una especie de seal al sistema acerca de las condiciones ambienta-
les y del funcionamiento del sistema en relacin con su medio. La retro-
alimentacin de tal informacin permite al sistema corregir su propio
mal funcionamiento o los cambios ocurridos en el medio y, de este mo-
do, mantener un estado estable u homeostasis. Sin embargo, este equi-
librio es dinmico y no esttico. Los sistemas abiertos no estn en reposo,
sino que tienden a la diferenciacin y la elaboracin, tanto por causa de
la dinmica de los subsistemas como por la relacin entre crecimiento y
supervivencia. Por ltimo, los sistemas abiertos se caracterizan por el
principio de equifinalidad, segn el cual pueden llegar al mismo estado
final a partir de diferentes condiciones iniciales y por diferentes vas de
desarrollo.
Las teoras tradicionales sobre la organizacin han tendido a consi-
derar la organizacin humana como un sistema cerrado. Esta tendencia
ha hecho pasar por alto diferentes condiciones ambientales y la forma
en que la organizacin depende del medio. Tambin ha producido una
excesiva concentracin en principios de funcionamiento organizativo
interno, haciendo que no se desarrollaran ni se comprendieran los pro-
cesos de retroalimentacin que son esenciales para la supervivencia.
XXIV. EL CAMINO A PPB: LAS ETAPAS
DE LA REFORMA PRESUPUESTARIA*
ALLEN SCHICK
ENlRE los nuevos hombres de los nuevos equipos de PPB [planear, pro-
gramar, presupuestar] y los oportunistas que se han "subido al carro",
el ambiente es el de "un avance revolucionario en la historia de la admi-
nistracin gubernamental". Se habla con entusiasmo de las diferencias
entre lo que ha sido y lo que ser; de los beneficios que aumentarn a
partir de una evaluacin explcita y" dura" de objetivos y de opciones;
de los mritos de las previsiones y planes presupuestarios para varios
aos; de la gran divergencia entre la capacidad y el papel del analista y
el cargo del examinador; de las realineaciones de la es tructura guberna-
mental que podran resultar de los cambios ocurridos en el proceso
presupuestario.
Sin embargo, sta no es la nica versin. Cuanto ms nos acerquemos
a los centros nerviosos de la vida del presupuesto -las divisiones de la
Oficina del Presupuesto y las oficinas del presupuesto en departamen-
tos y dependencias-e, ms probablemente oiremos decir que "no hay
nada muy nuevo en el PPB; apenas es distinto de lo que hemos estado
haciendo hasta ahora". Algunos de los veteranos interpretan el PPB como
un resurgimiento de la aventura del presupuesto por desempeo de
comienzos de los cincuenta. Otros desdean la afirmacin de que -an-
tes del PPB- se tomaban decisiones sobre cunto gastar en personal o
abastos sin hacer una verdadera consideracin de los propsitos en que
se iban a invertir esos recursos, sealan los anteriores cambios que han
estado en la lnea del PPB1 aunque sin el distintivo"paquete" de tcnicas
y nomenclaturas del PPB: cosas como la importancia decreciente de las
"hojas tabulares verdes" en el proceso presupuestario central, el redise-
* Se reproduce con autorizacin de Pllblic Administration Reoieu: 1966 por la Ame-
ricanSocietyfor Public Admirdstration(AsP...), 1120GStreetNW,Suite SOO, Washington.
D.C,2OOO5. Todos los derechos reservados.
443
o de la estructura de asignaciones y el desarrollo de clasificaciones de

actividad, los refinamientos hechos a la medicin del trabajo, el anlisis
de productividad y otros tipos de medidas de la produccin y la utiliza-
cin de la Revisin de Primavera para echar una ojeada general a los
programas y las cuestiones principales.
Entre las dbiles protestas del presupuestador tradicional y lasincier-
tas expectativas de la aoant garde existe una tercera versin. El sistema
de PPB que estamos desarrollando pretende constituir un cambio radical
en la funcin central del presupuesto, pero est anclado en medio siglo
de tradicin y de evolucin. El sistema presupuestario del futuro ser
producto de avances pasados y nuevos; es decir, abarcar tanto las fun-
ciones presupuestarias introducidas durante las primeras etapas de la
reforma como la funcin planificadora puesta en relieve por PPB. El PPB
es el primer sistema presupuestario diseado para dar acomodo a las
mltiples funciones de presupuestacin.
LAs FUNOONES DE LA PRESUPUESTACIN
La presupuestacin siempre se ha concebido como un proceso para

relacionar sistemticamente el gasto de fondos con el alcance de los
objetivos planeados. En este importante sentido, hay un poco de PPB en
cada sistema presupuestario. Aun en los movimientos iniciales de la
reforma presupuestaria de hace ms de 50 aos, hubo declaraciones
convincentes sobre la necesidad de un sistema presupuestario para pla-
near los objetivos y las actividades del gobierno y aportar datos confia-
bles sobre lo que se haba realizado con los fondos pblicos. Por ejemplo,
en 1907 la Oficina de Investigacin Municipal de Nueva York public
una muestra de "memorndum de programa", que contena 125 pgi-
nas de cuentas y datos funcionales para el Departamento de Salud de la
ciudad de Nueva York.'
Sin embargo, esta orientacin no se reflej explcitamente en los siste-
mas de los presupuestos -nacional, estatales o locales- que se intro-
dujeron durante los primeros decenios de este siglo, ni se refleja explici-
tamente en los sis temas presupuestarios que hoy existen. El hecho escue-
1 New York Bureau of Municipal Research, MakingaMunicipal Budget, Nueva York,
1907, pp. 9-10.
EL CAMINO A PPB 445
to es que la planificacin no es la nica funcin a la que debe atender un

sistema presupuestario. La administracin de las actividades que estn
llevndose al cabo y el control de gastos son dos funciones que en el pa-
sado recibieron prioridad sobre la funcin planificadora (vase el cua-
dro 1). Robert Anthony identifica diferentes procesos administrativos:
planificacin estratgica, control administrativo y control de operaciones.
La planeacin estratgica es el proceso de decidir los objetivos de la
organizacin, los cambios de estos objetivos, los recursos empleados
para alcanzar estos objetivos, y las polticas que gobernarn la adquisi-
cin, el uso y la disposicin de estos recursos.
Elcontrol administrativo es el proceso por el cual los administradores
se aseguran la obtencin de recursos y su empleo eficiente para el alcan-
ce de los objetivos de la organizacin.
Elcontrol operacional es el proceso de asegurarse de que ciertas tareas
especficas se cumplan con eficiencia y efectividad.?
Todos los sistemas presupuestarios, hasta los ms rudimentarios,
comprenden los procesos de planeacin, administracin y control. Des-
de el punto de vista operativo, estos procesos a menudo son indivisibles,
pero con propsitos analticos los distinguiremos aqu. En el contexto
de la presupuestacin, la planeacin incluye la determinacin de objeti-
vos, la evaluacin de diversos cursos de accin y la autorizacin de
progrUTIas selectos. La planeacin est vinculada ante todo a la pre-
paracin del presupuesto, pero sera errneo descuidar los elementos
de administracin y control en dicha preparacin o las posibilidades de
planear durante otras fases del ao presupuestario. Sin duda, uno de los
principales objetivos del PPBes convertir la rutina anual de preparar un
presupuesto en una evaluacin y una formulacin conscientes de las
futuras metas y polticas. La administracin abarca la programacin
de objetivos aprobados en proyectos y actividades especficos, el dise-
o de unidades organizativas para llevar al cabo los programas aproba-
dos y el reclutamiento de personal para estas actividades y la procura-
cin de los recursos necesarios. El proceso administrativo se difunde por
todo el ciclo presupuestario; en su forma ideal, constituye el nexo entre
los objetivos fijados y las actividades emprendidas. El control se refiere
al proceso de comprometer a los funcionarios a cargo con las polticas y
2 Robert N. Anthoay, Plannillg andControl Systems: A Frameuiork:Jor Analysis, Boston,
1%5, pp. 16-18.
CUADRO 1. Algunasdiferencias bsicas entre las orientaciones presupuestarias
Caracterstica Control Administracin Planeacin
Capacitacin de personal Contabilidad Administracin Econmica
Enfoque en la informacin Objetos Actividades Propsitos
Etapa presupuestaria clave (central) Ejecucin Preparacin Preparacin previa
Alcance de la medicin Discreta Actividades discretas General
Papel de la oficina presupuestaria Fiduciaria Eficiencia Poltica
Flujo de decisiones Acumulativa Acumulativa Desagregativa
hacia arriba hacia arriba hacia abajo
Tipo de eleccin Incremental Incretnental Teltica
Responsabilidad de control Central Operativa Operativa
Responsabilidad de administracin Dispersa Central Supervisora
Responsabilidad de planeacin Dispersa Dispersa Central
Oasificacin de las asignaciones presupuestarias Mismas Misma Diferente
Nexo organizativo y de asignaciones Directa Directa Mixta
EL CAMINO A PPB 447
los planes fijados por sus superiores. El control predomina durante las
etapas de ejecucin y supervisin, aunque la forma de las estimaciones
y asignaciones del presupuesto a menudo est determinada por consi-
deraciones de control. Los diversos controles y procedimientos de in-
formacin asociados a la ejecucin del presupuesto -controles de po-
sicin, restricciones a transferencias, procedimientos de requisicin y
regulaciones de viaje, para mencionar slo los ms sobresalientes-
tienen como propsito asegurar el cumplimiento de las polticas esta-
blecidas por las autoridades centrales.
Muy rara vez se presta igual atencin a la planeacin, la administra-
cin y el control en la operacin de los sis temas presupues tarios. Como
cosa de prctica, la planeacin, la administracin y el control han solido
ser procesos que compiten en el presupuesto, sin una clara divisin de
funciones entre los diversos participantes. Como el tiempo apremia, las
autoridades centrales deben mostrarse selectivas en las cosas que hagan.
Aunque este apremio favorece la devolucin de las responsabilidades
de control a los niveles de operacin, la falta de sistemas de control
interno fidedignos y confiables ha abrumado a las autoridades centrales
con funciones de control, a expensas de la funcin de planeacin. Ade-
ms, estos procesos a menudo requieren diferentes capacidades y gene-
ran distintos modos de hacer frente a la misin presupuestaria, de modo
que un tipo de perspectiva tiende a predominar sobre los dems. De este
modo, al reclutar al personal de las oficinas presupuestarias, ha habido
un cambio de los contadores a los administradores, conforme el presu-
puesto ha pasado de la posicin de control a la de administracin. La
experiencia inicial con PPB sugiere que la prxima transicin podra ser
de administradores a economistas, conforme el presupuesto vaya adop-
tando una mayor funcin planificadora.
Quiz los requisitos diferenciales de informacin de los procesos de
planeacin, control y administracin sean los ms importantes. Las ne-
cesidades de informacin difieren en sus periodos, los niveles de agre-
gacin, los nexos con las unidades de organizacin y de operacin y los
focos de insumo-producto. La solucin aparente consiste en idear un
sistema que atienda a las mltiples necesidades de la presupuestaci6n.
Sin embargo, a lo largo de la historia se ha mostrado una clara tendencia
a homogeneizar las estructuras informativas y a confiar en un solo es-
quema de clasificaci6nquesirva a todos los propsitos presupuestarios.
En su mayor parte, el sistema informativo se ha estructurado para satis-

facer los propsitos del control; como resultado, se ha evitado el siste-
ma presupuestario de propsitos mltiples planeado por PPB.
Un examen de los sistemas presupuestarios debe revelarnos si se har
mayor hincapi en los niveles centrales de planificacin, administracin
o control. Una orientacin hacia laplaneacin enfocar la ms vasta gama
de asuntos: cules son las metas y polticas a largo plazo del gobierno,
y cmo estn relacionadas con una particular eleccin de gastos? Qu
normas deben aplicarse al evaluar las solicitudes de las dependencias?
Qu programas se debe iniciar o terminar y cules extender o suprimir?
Una orientacin hacia laadministracin trata de cuestiones menos funda-
mentales: cul es la mejor manera de organizarse para la realizacin de
una tarea prescrita? Cul de varias opciones de personal logra la rela-
cin ms eficaz entre las oficinas central y de campo? De los diversos
subsidios y proyectos que se han propuesto, cules se deben aprobar?
Una orientacin de control trata de una gama relativamente reducida
de asuntos: cmo se puede lograr que las agencias se atengan a los to-.
pes de gastos establecidos por la legislatura y el Jefe del Ejecutivo? Qu
procedimientos de informacin se deben emplear para que los gastos
sean los apropiados? Qu lmites se debe poner al gasto de las depen-
dencias en personal y equipo?
Debe quedar claro que todo sistema de presupuesto contiene rasgos
de planeacin, administracin y control. Una orientacin de control
significa la subordinacin y no la ausencia de funciones de planeacin
y administracin. En cuestin de orientaciones, estamos tratando con
nfasis relativos, y no con dicotomas puras. Una cuestin similar es el
equilibrio entre estas funciones vitales en el nivel central. Desde el punto
de vista central, qu peso tiene cada una en el diseo y operacin del
sistema presupuestario?
LAs ETAPASDE LA REFORMAPRESUPUESTARIA
El marco antes utilizado sugiere un enfoque til al estudio de la reforma

presupuestaria. Toda reforma altera el equilibrio de planeacin-admi-
nistracin-eontrol; a veces inadvertidamente, por 10 general de modo
deliberado. En consecuencia, es posible identificar tres etapas sucesivas
EL CAMINO A PPB 449
de reforma. En la primera, que va aproximadamente de 1920 a 1935, se

insisti sobre todo en crear un sistema adecuado de control de gastos.
Aunque no faltaran por completo las consideraciones acerca de planea-
ciny administracin (en realidad, ocuparon un lugar importante en los
debates que condujeron a la Ley de Presupuesto y Contabilidad de
1921), se las ech a un lado por lo que se consider la mxima prioridad:
un sistema confiable de cuentas de gastos. La segunda etapa sali a la
luz durante elNew Deal y lleg a su cenit ms de un decenio despus, en
el movimiento por el presupuesto por desempeo. La orientacin admi-
nistrativa predominante en este periodo dej su huella en la reforma de
la estructura de asignaciones, la creacin de programas de mejora admi-
nistrativa y medicin del trabajo, y el enfoque de la preparacin presu-
puestaria en el trabajo y las actividades de las dependencias. La tercera
etapa, cuyo pleno surgimiento tuvo que aguardar a la institucionaliza-
cin de PPB, se puede rastrear hasta los primeros esfuerzos por vincular
la planeacin y el presupuesto, as como hasta las normas analticas de
la economa de bienestar, pero su desarrollo reciente es producto de las
modernas tecnologas de informacin y decisiones, como las que tuvie-
ron su campen en el Departamento de Defensa.
El PPB preconiza la supremaca de la funcin planificadora, sin embar-
go, se esfuerza por lograr un sistema presupuestario de propsitos ml-
tiples que preste la atencin adecuada y necesaria a las reas de control
y administracin. Aun en su etapa embrionaria, el PPB propone la crea-
cin de matices para la conversin de datos, de un marco de planeacin
a uno de administracin y control, y viceversa. El PPB trata las tres fun-
ciones bsicas como elementos compatibles y complementarios de un
sistema presupuestario, aunque no como aspectos iguales de la presu-
puestacin central. En su forma ideal, el PPB centralizara la funcin de
planeacin y delegara responsabilidades primarias de administracin y
control, en los niveles de supervisin y operacin, respectivamente.
En la moderna gnesis de la presupuestacin, los esfuerzos por me-
jorar la planeaci6n, la administraci6n y el control hicieron causa comn
bajo la bandera popular del concepto del presupuesto del Poder Ejecu-
tivo. En las metas y el lxico de los primeros reformadores, presupuesto
significaba presupuesto del Ejecutivo: ambos eran inseparables. Vir-
tualmente nadie disinti6 de la frase de Cleveland: 11 para que sea un
presupuesto, debe ser preparado y presentado por un Ejecutivo respon-
sable". 3 Ya fuese desde el punto de vista de la planeacin, la administra-

cin o el control, se consider que el Ejecutivo se encontraba en la mejor
posicin para preparar y aplicar el presupuesto. Como arguy Cleve-
land en 1915, slo el Ejecutivo "poda pensar en trminos de la institu-
cin en conjunto" y, por consiguiente, "es el nico al que se puede hacer
responsable por el liderazgo" .4
La idea del presupuesto del Ejecutivo tambin ech races en el mo-
vimiento por la integracin administrativa, y ah se encontr aliado a
reformas tales como la consolidacin funcional de dependencias, la eli-
minacin de juntas y comisiones independientes, el "voto en corto" y el
robustecimiento de las facuItades del jefe del Ejecutivo para nombrar y
cesar personal. A menudo se compar al jefe del Ejecutivo con el gerente
general de una empresa; la oficina del presupuesto era su "alto mando".
Por ltimo, el presupuesto ejecutivo pretendi fortalecer la honradez
y la eficiencia limitando la discrecionalidad de los administradores en
este papel. Fue asociado a innovaciones como las compras centralizadas
y la licitacin competitiva, la reforma del servicio civil, los procedimien-
tos uniformes de contabilidad y las auditoras al gasto.
LA ORIENTACIN DEL CONTROL
En la bsqueda del presupuesto ejecutivo convergieron los diversos

objetivos. Sin embargo, hubo una bifurcacin radical en la conversin
de la idea de presupuesto en realidad operativa. Hubo que tomar deci-
siones difciles al planear la contabilidad de gastos y la orientacin de la
oficina del presupuesto. En ambos aspectos, predomin la orientacin
del control.
Con diversos grados de minuciosidad, las clasificaciones de gastos
establecidas durante la primera oleada de reformas se basaron en el
objeto del gasto, con detalladas tabulaciones de la mirada de puntos
necesarios para hacer funcionar una unidad administrativa: personal,
combustible, alquileres, suministros de oficina y otros insumas. En esta
"contabilizacin por partidas" se incluyeron rutinas tcnicas para la
compilacin y revisin de las estimaciones y el desembolso de fondos.
3 Frederick A Cleveland, "Evolution of the Budget Idea in the United States", en
Annals01theAmerican Acndemy olPolitical nndSocial Science 62,1915, p. 16.
4 Ibid, p. 17.
EL CAMINO APPB 451
Sin embargo, los jefes del movimiento por el presupuesto ejecutivo ha-
ban planeado un sistema de clasificacin funcional para enfocar la labor
que iba a realizarse. Consideraron que los objetos de gasto eran datos
subsidiarios qu deban incluirse con propsitos de informacin. Su
preferencia por las cuentas funcionales se deriv de su concepto del
presupuesto como instrumento de planeacin; su desdn por el objeto,
de la divisin de la poca entre poltica y administracin.s La Comisin
Taft se opuso vigorosamente a las asignaciones presupuestales por ob-
jeto del gasto, y recomend que los gastos se clasificaran por clase de
trabajo, unidad organizativa, carcter del gasto y mtodo de financia-
miento. En su presupuesto modelo, la comisin incluy varias clasifica-
ciones funcionales,"
Al establecer la Oficina de Investigacin Municipal un sistema de
presupuesto para la ciudad de Nueva York, hubo una confrontacin
histrica entre diversas concepciones del presupuesto.
Al desarrollar algunas tcnicas apropiadas, la oficina pronto se en-
frent a un conflicto entre la presupuestacin funcional y la presupues-
tacin por objeto del gasto. En contraste con casi todos los otros sistemas
de presupuestacin, que empezaron en un mismo nivel de control con
las clasificaciones de objeto, la oficina slo se volvi hacia el control (y
la puntualizacin del objeto de gasto) despus de una experimentacin
tentativa con los mtodos de programas.
Ante la apremiante necesidad de un control efectivo sobre la admi-
nistracin, la oficina se vio obligada a concluir que esta necesidad era
ms crtica que la de hacer un nfasis funcional en la planeacin. Charles
Beard escribi en una ocasin: "La reforma del presupuesto lleva la
marca de la poca en que se origin"," En una poca en que no se poda
confiar en el control de personal y de compras, la primera consideracin
fue cmo impedir las impropiedades administrativas.
En opinin de quienes estaban encargados de crear un procedimiento pre-

supuestario, el servicio ms importante que se deba prestar era el establec-
5 Vase Frank J. Goodnow, "The Lmit of Budgetary Control", en Proceedmgs oj the
American Political Sdence Association, Baltimore, 1913, p. 72; tambin William F. Wi-
lloughby, "Allotment of Funds by Executive Offictals, An Essential Feature of Any
Corred Budgetary System", en ibid., pp. 78-87.
6 U. S., President's Commission on Economy and Efficiency, The Need jor aNational
Budget, Washington, 1912, pp. 210-213.
7 Charles A. Beard, "Prefatory Note", ibid., p. vii.
miento de controles centrales, de modo que se pudiese localizar la respon-

sabilidad y aplicarla por medio de ejecutivos elegidos [...] Por tanto, se acept
la opinin de que las cuestiones de administracin y los detalles de ajustes
deban quedar pendientes hasta que se hubiese establecido un control cen-
tral eficaz y se hubiese echado la base para un escrutinio municioso de los
contratos y compras departamentales, as como del trabajo departamentalf
Se haban planeado ya cuentas funcionales para facilitar una toma de

decisiones de programas racionales, y no para impedir la prevaricacin
de funcionarios. "La clasificacin por 'funciones' no ofrece ninguna
proteccin; slo sirve como restriccin al uso que pueda darse a los
servicios."? La enumeracin detallada de objetos se consider deseable,
no slo"porque da un uso a toda la maquinaria de control que se ha
establecido, sino tambin porque permite llegar a un grado de perfec-
cin mucho ms alto del que hasta hoy se ha alcanzado" .10
Con la introduccin de la contabilidad por objeto del gasto la ciudad
de Nueva York se encontr con una triple clasificacin de los gastos:
1) por unidades organizativas; 2) por funciones, y 3) por objeto. En cierto
sentido, la Oficina de Investigacin Municipal estaba esforzndose por
crear un sistema presupuestal que sirviera a los mltiples propsitos de
presupuestar simultneamente. Segn la oficina, la inclusin de datos
ms variados y detallados en el presupuesto era una tendencia saluda-
ble; se atendera a todos los propsitos y el pblico tendra un cuadro
ms completo del gasto gubernamental. De este modo,la oficina"desde
el principio pidi una clasificacin de costos, de tantas maneras diferen-
tes como historias haya que contar".l l Pero la oficina no previ las difi-
cultades prcticas que se derivaran del esquema de clasificacin mlti-
ple. En la ley de asignaciones de 1913
hubo 3992 partidas distintas de asignacin presupuestaria. Cada una cons-

titua una asignacin distinta, adems de lo cual haba otras partidas refe-
rentes a los puestos y salarios del personal, que multiplicaba este nmero
varias veces, cada una de las cuales actuaba como limitaciones a la discre-
cionalidad administrativa.P
8 NewYork BureauofMunicipalResearch, "Some Results and UmitationsofCen-
tral Financial Control in New York City", en Municipal Research 81, 1917, p. 10.
9 "Next 5teps...", p. 39.
10 Ibid., p. 39.
11 "Sorne Results and Limitations...", p. 9.

12 "Next 5teps...", p. 35.
EL CAMINO A PPB 453
Esta situacin oblig a la oficina a hacer una eleccin directa entre la

clasificacin de partidas por objeto y una clasificacin funcional. Como
solucin, la oficina recomend conservar la contabilidad por objeto y la
total"desfuncionalizacin" del presupuesto; en otras palabras, dio prio-
ridad al objeto y a la orientacin de control que manifestaban. Una vez
instalados, los controles por objeto pronto adquirieron importancia co-
mo disuasivo indispensable contra el peculado administrativo. Se logra-
ran mejorar de otra manera los efectos adversos de las clasificaciones
mltiples fortaleciendo los procesos de planeacin y de administracin.
La oficina postul una distincin fundamental entre los propsitos de
los presupuestos y las asignaciones, y entre los tipos de clasificacin
apropiados para cada una.
[...] un acto de asignacin tiene un solo propsito: poner un lmite a la canti-

dad de obligaciones en que se puede incurrir y la cantidad de pagars que se
pueden girar para pagar por servicios personales, abastos, etc. La nica
clasificacin importante de las partidas de asignacin es, por tanto, de acuer-
do con las personas a quienes se han dado cuentas de cheques y con las clases
de cosas que se comprarn.P
En suma, las asignaciones se emplearan como controles estatutarios

al gasto. En sus proposiciones de "Prximos pasos", la oficina recomen-
d que las asignaciones conservaran" exactamente el mismo detalle en
lo tocante a las especificaciones de puestos y compensaciones y, por
tanto, la misma proteccin".14
Por otra parte, los presupuestos fueron considerados como instru-
mentos de planificacin y publicidad. Deban incluir" todos los detalles
de los planes de trabajo y de especificaciones de costos de trabajo" .15
Adems de las clasificaciones de objeto regular y de organizacin, el
presupuesto informara del" total de costos incurridos, clasificados por
funciones: para determinar las cuestiones de poltica que tuviesen que
ver con los servicios prestados as como con los que an se prestaran,
echando una base para la evaluacin de los resultados'I.l" La oficina
tambin recomend un instrumento nuevo, un programa de trabajo que
13 [bid., p. 7.
14 "Next.Steps...",p. 39.
15 "Sorne Results and Limitations...", p. 7.
16 Ibid., p. 9.
ofrecera"un esquema o anlisis detallado de cada funcin, actividad o

proceso dentro de cada unidad de la organizacin. Este anlisis dara el
costo total y el costo unitario en cualquier parte que se hubiesen estable-
cido normas".'?
Una concepcin del presupuesto con gran visin! Habra tres docu-
mentos para las tres funciones bsicas del presupuesto. Aunque la ofi-
cina no utiliz el marco analtico antes sugerido, parece ser que las
asignaciones tenan propsitos de control, el presupuesto tena prop-
sitos de planeacin y el programa de trabajo tena propsitos de admi-
nistracin. Cada uno de los tres documentos tendra su propio esquema
de informacin especializado, pero en conjunto abarcaran un sistema
presupuestario de propsitos mltiples no muy distinto del PPB, aun
cuando no se hablara de cruzamientos ni de anlisis de sistemas.
Sin embargo el plan fracas, pues a la postre la oficina se qued con
cuentas por objeto junto con orientacin de control. La distincin estable-
cida por la oficina entre presupuestos y asignaciones no fue biencompren-
dida, y la idea del programade trabajofue rechazada por la ciudad de Nue-
va York, alegando que faltaba el debido apoyo contable. La oficina no
haba sabido reconocer que la distincin conceptual entre presupuestos
y asignaciones suele fallar bajo la presin de las demandas de informa-
cin. Si la legislatura asigna por objeto, muy probablemente el presu-
puesto ser clasificado por objeto. A la inversa, si no hay cuentas funcio-
nales disminuyen de manera considerable las perspectivas de incluir
tales datos en el presupuesto. Como casi siempre ha ocurrido, el presu-
puesto lleg a reflejar el acto de asignaciones; en cada uno, el objeto del
gasto ocupaba el lugar de mayor importancia. Queda por ver si el PPB
ser capaz de romper esta pauta que mezcla las diversas informaciones.
A comienzos de los aos veinte, las funciones bsicas de la planeacin
y la administracin fueron pasadas por alto por quienes sostenan el
evangelio de la reforma presupuestaria en toda la nacin. Los trabaja-
dores del presupuesto de la "primera generacin" se concentraron en
perfeccionar y difundir el enfoque del"objeto del gasto", que gozaba de
general aprobacin, y los especialistas en presupuestos se concentraron
casi por completo en las formas y las descripciones fcticas de los pro-
cedimientos reales y los recomendados. Aunque ciertas ideas acerca del
uso del presupuesto con propsitos de planeacin y administracin se
17 "Next Steps...", p. 30.
EL CAMINO A PPB 455
conservaron en los catlogos de Buck de prcticas "aprobadas'O" no
tuvieron la suficiente prioridad para poder desafiar la tradicin.
Desde el principio, el presupuesto federal se coloc en un nivel de
control, de objeto del gasto, cuyo estilo podremos notar leyendo el do-
cumento de Charles G. Dawes, The First Year o/ the Budget o/ the United
States. Segn Dawes, "la Oficina del Presupuesto slo se preocupa por
los asuntos ms humildes y rutinarios del gobierno. En contraste con los
funcionarios de gabinete, no se interesa por cuestiones de poltica, salvo
las de economa y eficiencia" .19
Esta distincin embonaba limpiamente en las clasificaciones de obje-
to que ofrecan una firme base contable para la conduccin rutinaria de
los asuntos del gobierno, pero ninguna informacin sobre las implica-
ciones del gasto pblico. Adems, ensu primer decenio el escaso perso-
nal de la oficina (40 personas o menos) tuvo que coordinar una multitud
de muy anunciados planes econmicos que hacan que la labor del revi-
sor consistiera en examinar estimaciones detalladas para reducirlas.
Aunque la seccin 209 de la Ley de Presupuesto y Contabilidad haba
autorizado a la oficina a estudiar y recomendar mejoras a las prcticas
organizativas y administrativas de las dependencias federales, estaba
abrumadoramente preocupada por la cuestin del control.
LAORIENTAON ADMINISTRATIVA
Aunque ninguna accin representa por s sola el cambio de la orien-

tacin de control a la administrativa, el punto culminante de esta evolu-
cin probablemente fue el ensanchamiento de perspectivas de las res-
ponsabilidades del gobierno trada por el New Deal.
Durante los aos veinte y los treinta, voces ocasionales pidieron retor-
nar a los conceptos del presupuestodefendidos por los primeros reforma-
dores. En un notable articulo de 1924, Lent D. Upson arguy enrgica-
mente que 11el procedimientopresupuestario se ha detenido a la mitad de
su desarrollo", y propuso seis modificaciones a la forma del presupuesto
cuyo efecto neto era un cambio de hincapi, del control de contabilidad
18 Vase A. E. Buck, Pub/ic B"dgeti"g, Nueva York, 1929, pp. 181-188.
19 CharlesG. Dawes, TIte First Yenro!theBlldgetoftheU"itedStates, Nueva York, 1923,
prefacio, p. .
a la contabilidad funciona1.2 Una posicin similar fue adoptada 10 aos

despus por Wylie Kilpatrick, quien insisti en que "la nica base fun-
damental del gasto es funcional, una cuenta de pagos por los servicios
prestados por el gobierno" .21
Mientras tanto, cambios graduales iban allanando el camino para que
el presupuesto se reorientara hacia una misin administrativa. Muchos
de los abusos administrativos que haba causado el invento de los con-
troles por objeto del gasto fueron combatidos por estatutos y regulacio-
nes y por una mejora general del servicio pblico. Se instalaron sistemas
de contabilidad y personal confiables y se introdujeron reformas a las
compras, liberando con ello a la presupuestacin de algunas de sus
labores de" perro guardin". El rpido crecimiento de las actividades y
gastos del gobierno hizo ms difcil y costoso que los funcionarios cen-
trales siguieran la pista a la mirada de objetos del presupuesto. Con la
expansin, los fragmentos y piezas en que se dividieron los objetos de
gasto se volvieron cada vez menos significativos, en tanto que la acumu-
lacin de las actividades desempeadas cobraba mayor importancia.
Con la expansin se hizo cada vez ms necesaria una administracin
central de la incoherente proliferacin de oficinas administrativas.
El aumento de actividades y de gastos tambin seal cambios radi-
cales de la funcin del sistema presupuestario. Mientras el gobierno
fuese considerado"un mal necesario" y casi no se reconociera del valor
social del gasto pblico, la principal funcin del presupuesto sera frenar
los gastos. Como se consideraba que los productos tenan valor limitado
y fijo, era lgico emplear el presupuesto para poner un control central a
los insumos. No obstante, cuando la obra y las realizaciones de las ofi-
cinas pblicas llegaron a considerarse benficas, la tarea de preparar y
ejercer el presupuesto se redefini como la administracin eficiente de
recursos fiscales y organizativos para lograr beneficios. Esta nueva ac-
titud centr su atencin en los problemas de administrar grandes pro-
gramas y organizaciones y en las oportunidades de utilizar el presu-.
puesto para extender la hegemona del Ejecutivo sobre la dispersa es-
tructura administrativa.
20 Lent D. Upson, "Half-Time Budget Methods", en TheAnnals of theAmerican Aca-

demy ofPolitical andSociel Science 113, 1924, p. 72.
2t Wylie Kilpatrick, "Oassification and Measurement ofPublic Expenditure", en TIte
Annals01theAmerican AcademyofPolitical andSocial Science 133, 1936, p. 20.
EL CAMINO A PPB 457
Todos estos factores convergieron en los aos del New Deal. Los
gastos federales aumentaron rpidamente, pasando de 4 200 000 dla-
res en 1932 a 10 000 000 en 1940. La economa keynesiana (cuyas impli-
caciones al presupuesto slo hoy estn ponindose en claro en el PPB)
subrayaba la relacin entre el gasto pblico y el estado' de la economa.
El Comit de Administracin de la Oficina del Presidente (1937) censur
el enfoque rutinario y centrado en el control de la Oficina del Presupues-
to, y pidi emplear la presupuestacin para coordinar las actividades
federales bajo la jefatura presidencial. Con la transferencia, en 1939, de la
Oficina del Tesoro a la recin creada Oficina Ejecutiva del Presidente,
la oficina iba ya en camino de convertirse en el principal brazo adminis-
trativo del gobierno federal. El personal de la oficina se decuplic, des-
arroll las funciones administrativas y de coordinacin estadstica que
an posee; e instal procedimientos proporcionales para imponer el
presupuesto. Cada vez ms a mentido, el personal de la oficina sali de
las filas de la administracin pblica y no de la contabilidad, y durante
la direccin de Harold D. Smith (1939-1946) la oficina lleg a abrazar
plenamente la orientacin administrativa.P La Orden Ejecutiva 8248 dio
el imprimtur del presidente a la filosofa administrativa. Instruy a la
oficina:
Que deba mantener informadoal presidente del progreso de las actividades

de las dependencias del gobierno con respecto al trabajo propuesto, al tra-
bajo realmente iniciado y al trabajo terminado, junto con un calendario rela-
tivo de trabajo entre las diversas oficinasdel gobierno; todo ello con objeto
de que los programas de trabajo de las diversas oficinas de la rama ejecutiva
del gobierno puedan coordinarse, y que el dinero asignado por el Congreso
se pueda gastar de la manera ms econmicaposible, para impedir traslapes
y duplicacin de esfuerzo.
Con el creciente uso administrativo del proceso presupuestario para

la evaluacin y mejoramiento del desempeo administrativo y el movi-
miento de la administracin cientfica (y su nexo histrico con la admi-
nistracin pblica), pudieron hacerse aplicaciones mucho ms perti-
nentes de la contabilidad empresarial de costos a las operaciones del
gobierno. Las dependencias gubernamentales trataban de crear normas
de desempeo, se introdujeron rudimentarias tcnicas de medicin del
22 Vase Harold D. Smith, The Management ofYourGavernment, Nueva York, 1945.
trabajo en varias de ellas, incluyendo el Servicio de Bosques, la Oficina

del Censo y la Oficina de Reclamacin de Tierras.P Varias asociaciones
profesionales crearon sistemas de gradacin para evaluar el desempeo
administrativo as como la necesidad de servicios pblicos. Estos mto-
dos burdos y nada cientficos fueron los precursores de tcnicas ms
objetivas y refinadas. En el apogeo de estos esfuerzos, Oarence Ridley
y Herbert Simon publicaron MeasuringMunicipal Activities: A Survey 01
Suggested Criteriafor AppraisingAdministration, donde identificaron cin-
co tipos de mediciones: 1) necesidades, 2) resultados, 3) costos, 4) esfuer-
zo, y 5) desempeo, y analizaron todos los obstculos a la medicin de
las necesidades y de los resultados. Combinaron las tres ltimas catego-
ras en una medida de la eficiencia administrativa. Este estudio nos
ofrece un excelente inventario del estado de la tecnologa antes del gran
avance logrado por el anlisis de beneficio, costo y de sistemas.
Al terminar la segunda Guerra Mundial, la orientacin administrati-
va se haba adueado de todos los aspectos del presupuesto federal
menos de uno: la clasificacin de los gastos. Con excepcin de casos
aislados (como la contabilidad de las actividads de la 1VA Yla estructura
del proyecto del Departamento de Agricultura), se retuvieron las tradi-
cionales cuentas por objeto, aun cuando la funcin de control hubiese
perdido importancia. En 1949, la Comisin Hoover pidi que se modi-
ficaran las clasificaciones del presupuesto de acuerdo con la orientacin
administrativa. Recomend"que todo el concepto presupuestario del
Gobierno Federal se modificara mediante la adopcin de un presupues-
to basado en funciones, actividades y proyectos" .24 Para dar la sensacin
de novedad, la Comisin dio un nuevo nombre -presupuestacin por
desempeo- a lo que tiempo atrs se haba conocido como presupues-
tacin funcional o por actividad. Dado que su fuerza de trabajo haba
empleado otro trmino ms -presupuestacin por programacin-,
hubo dos nuevos trminos para denotar las innovaciones presupuesta-
rias de ese periodo. Entre los autores no hubo uniformidad de uso, pues
algunos preferan el nombre "presupuestacin porprograma" y otros
"presupuestacin por desempeo" para describir las mismas cosas. El
nivel de confusin se elev recientemente, al asociarse el trmino"pre-
Z3 Public Admnstraton Service, The Wor/c Un;' in Federal Admmietration, Chicago,
1937.
24 U. S. Commission on Organization of the Executive Branch of the Government,
Budgeting andAccounting, Wasl:ngton.1949, p. 8.
EL CAMINO A PPB 459
supuestacin por programacin" (que tambin es el ttulo de la publica-
cin de la Rand Corporation editada porDavid Novick) con el mov-
mientoPPB.
Aunque muchos factores y expectativas influyeron sobre la Comisin
Hoover, y las propuestas de la Comisin se han interpretado de muy
diversas maneras, incluyendo algunas que se aproximan mucho al con-
cepto de PPB, con propsito de lograr mayor claridad y de acuerdo con
el marco decontrol-administracin-planeacin,el presupuesto de desem-
peo, tal como fue generalmente entendido y aplicado, se debe dis-
tinguir de la idea de PPB que comenzaba a surgir. El trmino"presupues-
tacin de desempeo" se utilizar en lo sucesivo como referencia a las
reformas iniciadas por la Comisin Hoover y el trmino "presupuesto
de programa" se emplear en relacin con PPB. El presupuesto de desem-
peo est orientado hacia la administracin; su principal afn es ayudar
a los administradores a evaluar la eficiencia del trabajo de unidades en
accin i) poniendo las categoras del presupuesto en trminos funciona-
les, y ii) haciendo mediciones de costo-trabajo, para facilitar el desem-
peo eficiente de actividades prescritas. Por lo general, su mtodo es
particularista: la reduccin de datos de costo-trabajo en unidades dis-
cretas y fciles de medir. El PPB est orientado hacia la planeacin; su
objetivo principal es racionalizar la poltica ofreciendo i) datos sobre los
costos y beneficios de las diversas maneras de alcanzar los objetivos
pblicos propuestos, y ii) mediciones del producto para facilitar el al-
cance efectivo de los objetivos elegidos. Como recurso de poltica, la
presupuestacin por programas se aparta de los sencillos modelos ad-
ministrativos de eficiencia en que el objetivo es fijo y la cantidad de
insumos y productos se ajusta a una relacin ptima. En el PPB, el objetivo
mismo es variable; un anlisis puede conducir a un nuevo planteamien-
to de objetivos. Parapermitir que quienes formulan el presupuesto eva-
len los costos y beneficios de diversas opciones de costos, la presupues-
tacin por programas enfoca las sumas de gastos acumulados; los deta-
lles slo entran en juego cuando contribuyen a un anlisis del total (el
sistema), o de intercambios marginales entre propuestas en competen-
cia. As, en este enfoque macroanaltco se hace hincapi en la generali-
dad y en agrupar datos en categoras que permitan hacer comparaciones
entre diversas mezclas de gastos.
La presupuestad6npor desempeo deriva su mentalidad y gran par-
460 LOS Aos ONCUENTA y 5E5ENTA
te de su tcnica, de la contabilidad de costos y la administracin cient-

fica; la presupuestacin por programas siempre ha tomado sus ideas
centrales de la economa y del anlisis de sistemas. En la bibliografa
sobre la presupuesto por desempeo se describe la presupuestacin
como un "arma de la administracin", y el presupuesto como un" pro-
grama de trabajo". En el PPB, la presupuestacin es un proceso de asig-
nacin entre solicitudes competitivas, y el presupuesto es una declara-
cin de poltica. Cronolgicamente hubo una brecha de varios aos
entre el auge de la presupuestacin por desempeo y las primeras con-
cepciones articuladas de la presupuestacin por programa. Poco des-
pus del primer informe Hoover y especialmente a comienzos de los
cincuenta, hubo toda una pltora de ensayos sobre las ventajas adminis-
trativas de la presupuestacin por desempeo. Un verdadero inters en
la presupuestacin por programas no surgi sino hasta mediados de los
cincuenta, cuando varios economistas (incluyendo a Smithies, Novick
y McKean) comenzaron a exigir una reforma del presupuesto federal.
Lo que los economistas tenan en mente no era lo mismo que la Comisin
Hoover.
De acuerdo con la perspectiva administrativa, la comisin declar
que "lo ms importante al presupuestar es la labor de servicio que se
debe realizar, y lo que costar ese trabajo o servicio".25 Mosher sigui
esta idea al escribir que lila idea central de la presupuestacin por de-
sempeo [...] es que el proceso presupuestario enfoque programas y
funciones; es decir, las realizaciones que deben hacerse, el trabajo que
debe realizarse".26 Pero desde la perspectiva de la planificacin, lo ms
importante no es, sin duda, el trabajo o servicio que se vaya a realizar,
sino los objetivos o propsitos que se debern cumplir mediante la in-
versin de fondos pblicos. Mientras que en la presupuestacin por
desempeo el trabajo y las actividades se tratan virtualmente corno fines
en s mismos, en la presupuestacin por programas, se considera que
trabajo y servicio son aspectos intermedios: el proceso de convertir los
recursos en resultados. De este modo, en un ensayo de la Rand en 1954,
Novick defini programa como lila suma de los pasos y actividades
interdependientes que. participan en el logro de un objetivo especifica-
do. Por consiguiente, el programa es el objetivo final, y se le desarrolla
25 Loe. cit.
26 Fredel'lck C. Mosher, Program Budgeting: TheoryandPractice, Chicago, 1954, p. 79.
EL CAMINO A PPB 461
o se presupuesta, en funcin de todos los elementos necesarios para su

ejecucin".27 Y aadi: " ste no es el sentido en que hoy el presupuesto
del gobierno emplea el trmino".
Dado que la evaluacin del desempeo y la de los programas son
distintas funciones presupuestarias, exigen diferentes mtodos de cla-
sificacin que sirven como capa intermedia entre objetos y organizacio-
nes. Las actividades se relacionan con las funciones y el trabajo de una
unidad operativa; de ah que su clasificacin habitualmente se adapte a
las lneas organizacionales. ste es el tipo de clasificacin ms til para
un administrador que tiene que programar la procuracin y utilizacin
de recursos para la produccin de bienes y servicios. Las clasificaciones de
actividad renen bajo un solo rubro todos los datos del gasto necesarios
para que un administrador pueda dirigir su unidad. Sin embargo, la
evaluacin de programas requiere una clasificacin del producto final,
orientada a la misin y los propsitos del gobierno. Esta clasificacin
puede no ser muy til para el administrador, pero s para el que hace el
presupuesto, quien tiene que decidir cmo asignar unos fondos escasos
entre solicitudes en competencia. Se puede notar parte de la diferen-
cia entre el producto final y las clasificaciones de actividad comparando
el programa actual de actividades de los guardacostas con la estructura
propuesta del programa, en la ltima pgina del Boletn 66-3. La estruc-
tura de las actividades que se desarroll bajo la gida de la presupues-
tacin por desempeo est enfocada a las responsabilidades operativas
de los guardacostas: Operaciones de Navos, Operaciones de Aviacin,
Instalaciones de Reparacin y Abastecimiento y otras. La estructura de
programas propuesta enfoca los grandes propsitos que se buscaban
por medio de las operaciones de guardacostas: Bsqueda y Rescate,
Ayudas a la Navegacin, Aplicacin de la Ley, etctera.
Sera errneo suponer que las tcnicas de desempeo admiten
una presupuestacin por programas, o que no es posible recabar datos
de desempeo sin clasificaciones de programas. Sin embargo, se ha
arraigado la idea de que un presupuesto de programa es "un tipo tran-
sicional entre el carcter ortodoxo (tradicional) y el presupuesto por
objeto, por una parte, y el presupuesto por desempeo por la otra" .28
Xl David Novick, l'Vhich Program DoWeMean in "Program Budgeting"], Santa Mnica,
1954,p.17.
28 Lennex L. Meak y Kathryn W. Kllan, A Manual oJTechnique8 Jor the Preparation,
Consideration,Adoption, andAdministration ofOperating Budgets, Chicago, 1963, p.ll.
Karnrnerer y Shadean subrayan una conexin similar. El primero escri-

be que "un presupuesto por desempeo lleva un paso ms all el presu-
puesto del programa: hacia los costos porunidad".29 Shadean "considera
la 'presupuestacin por desempeo' como una extensin del [...] con-
cepto del presupuesto por programa al que se ha aadido el elemento
de medicin del trabajo por unidad". 30 Estos autores pasan por alto las
funciones divergentes a las que atienden los presupuestos por desem-
peo y programas. Es posible inventar y aplicar tcnicas de desempeo
sin relacionarlas con grandes agregados de programas, o sin tener que
emplearlas siquiera. Un especialista en contabilidad de costos o en me-
dicin del trabajo puede medir el costo o el esfuerzo necesarios para
desempear una tarea repetitiva sin sondear el propsito del trabajo ni
su relacin con la misin de la organizacin. La medicin del trabajo
-"mtodo de establecer una relacin equitativa entre el volumen del
trabajo desempeado y la mano de obra empleada" _31 est relacionada
slo lejana e indirectamente con el proceso de determinar la poltica
gubernamental en los niveles superiores. Las clasificaciones de progra-
mas estn relacionadas en forma vital con la creacin y aplicacin de
polticas mediante la asignacin de los recursos pblicos. Por regla ge-
neral, la presupuestacin por desempeo trata del proceso detrabajo (cu-
les mtodos debern usarse), mientras que la presupuestacin por pro-
gramas se ocupa del propsito del trabajo (cules actividades se debern
autorizar).
Tal vez la manera ms confiable de describir esta diferencia.sea mos-
trar lo que se intent y lo que se logr con la presupuestacin por desem-
peo. Ante todo, condujo a la introduccin de clasificaciones de activi-
dades, cuya orientacin hacia la administracin ya hemos analizado. En
segundo lugar, se aadieron descripciones de programas y de desem-
peo al documento del presupuesto, que dan al lector un cuadro general
del trabajo que efectuar la unidad organizativa que solicita los fondos.
Pero, en contraste con los documentos analticos que en la actualidad se
estn haciendo de acuerdo con los PPB, tienen una funcin descriptiva y
justificatoria: no aportan una base objetiva para evaluar la utilidad de
29 Gladys M. Karnmerer, Program Budgeiing: An Aid to Understanding, Gainesville,

1959, p. 6. .
30 Arlene Theuer Shadean, Prepamiion, Remeto, and Execution 01the State Operating
Budget, Lexington, 1963, p. 13.
31 U. S. Bureau of the Budget, A WorkMeasllrement System, Washington, 1950, p. 2.
EL CAMINO A PPB 463
costos de cada gasto. En realidad, casi no hay testimonios de que se

hayan empleado estas descripciones en la toma de decisiones; antes
bien, parecen apropiadas para dar al lector no informado un atisbo de
lo que est ocurriendo adentro.
En tercer lugar, la presupuestacin por desempeo gener toda una
multitud de exploraciones de la medicin costo-trabajo. Las ms utili-
zadas pero menos tiles fueron las estadsticas detalladas de la carga de
trabajo, compiladas por administradores para justificar sus solicitudes
de fondos adicionales. En un nivel superior de refinamiento, hubo in-
tentos por aplicar las tcnicas de la administracin cientfica y la conta-
bilidad de costos a la creacin de normas de trabajo y de productividad.
En estos esfuerzos la Oficina del Presupuesto tuvo gran participacin,
desde la emisin de la triloga de manuales de medicin del trabajo, en
1950, hasta su mayor desarrollo en los estudios de medicin de produc-
tividad, que se publicaron en 1974. Todas estas solicitudes tenan un
nivel de detalle til para los administradores con responsabilidades de
operacin o de supervisin, pero prestaban muy poco servicio a los altos
funcionarios que tenan que determinar los objetivos y las metas orga-
nizacionales. Ayuda en realidad a los altos funcionarios saber que cues-
ta 0.07 de dlar lavar una libra de ropa, o que el empleado medio del
servicio postal procesa 289 piezas de correo por hora? Estos son los
principales frutos de las mediciones de desempeo, y ocupan un lugar
importante en la adminis traci6n de la organizacin Son de gran valor
para el funcionario que tiene la labor limitada de ver que se haga un
trabajo, pero colocara una carga aplastante sobre el poltico cuya fun-
cin es trazar el futuro curso de accin.
Por ltimo, el punto de vista administrativo condujo a importantes
desviaciones del principio de PPB segn el cual las cuentas de gastos
deben mostrar el costo total de los sistemas. La Ley de Seguridad Nacio-
nal de 1949 (posiblemente el primer resultado completo del informe
Hoover) impuso la separacin del capital y los costos de operacin en el
presupuesto de defensa. El experimento de presupuestacin por desem-
peo del estado de Nueva York para los hospitales de TB separaba los
gastos en centros de costo (concepto derivado de la contabilidad de
costos empresariales) y dentro de cada centro, en costos variables y cos-
tos fijos. En casi todas las mediciones de la mano de obra y del trabajo
hubo que aislarla de los otros insumos. Y es de mayor importancia que
en muchos estados y localidades (e implcitamente en la presupuesta-
cin federal), se ha separado el costo de la continuacin de los progra-

mas actuales del costo de los programas nuevos o extendidos. Esta se-
paracin es til para los empresarios que formaron un presupuesto en
trminos de incrementos y decrementos de la base, pero constituye una
violacin a la suposicin bsica de la presupuestacin por programas:
que en la competencia por los fondos hay que enfrentar unas contra otras
todas las solicitudes. De manera similar, las formas de separacin antes
mencionadas tienen sentido desde el punto de vista del administrador,
pero menoscaban la capacidad del planificador para comparar las di-
versas opciones de gasto.
LA ORIENTACIN PLANIFICADORA
Lo anterior ha revelado algunos de los factores que han conducido al

surgimiento de la orientacin hacia la planificacin. Tres hechos impor-
tantes influyeron sobre la evolucin que condujo de la orientacin ad-
ministrativa a la orientacin planificadora.
i) El anlisis econmico -macro y micro- ha desempeado un papel
cada vez mayor en la formacin de la poltica fiscal y presupuestaria.
ii) La creacin de nuevas tecnologas de informacin y de decisiones
ha aumentado la aplicabilidad del anlisis objetivo a las decisiones po-
lticas.
iii) Ha habido una convergencia gradual de los procesos de planifica-
cin y presupuestacin.
La economa keynesiana, con su enfoque macroanaltico del impacto
de la accin gubernamental sobre el sector privado, parti de la econo-
ma de subempleo de la Gran Depresin. Al llamar la atencin hacia las
oportunidades de alcanzar el pleno empleo por medio de una poltica
fiscal, los keynesianos pusieron en movimiento un importante replan-
teamiento de la funcin presupuestaria central. De la utilizacin de la
poltica fiscal para alcanzar objetivos polticos slo faltaban unos cuan-
tos pasos para la utilizacin del proceso presupuestario para alcanzar
objetivos fiscales. No obstante, entre el surgimiento y el triunfo de la
nueva economa tuvo que transcurrir toda una generacin, 10 que se
debi bsicamente a la bien arraigada ideologa del presupuesto equili-
brado. Pero toda la realizacin del potencial econmicodel presupuesto
EL CAMINO A PPB 465
fue obstaculizada, del lado del ingreso, por una'esttica poltica fiscal y,
del lado de los gastos, por una poltica de jerarquizacin del gasto,
Si la reciente poltica fiscal del gobierno federal es prueba de que la
nueva economa ha llegado a la mayora de edad, tambin ofrece testi-
monio de la prolongada incapacidad de los funcionarios pblicos para
emplear el poder fiscal como freno variable a la economa. Antes, en
tiempos normales, la estructura fiscal se aceptaba como cosa dada, y la
tarea del anlisis fiscal consista en prever los futuros rendimientos fis-
cales para poder calcular de cunto podra disponerse al gastar. El nuevo
enfoque considera los impuestos como una variable que se debe modi-
ficar peridicamente de acuerdo con la poltica nacional y las condicio-
nes de la economa. Los cambios de las tasas de impuestos no deben ser
determinados (como 10 son an, virtualmente, en todos los estados y
localidades) por 10 que se necesite para cubrir los gastos, sino por el
impacto proyectado de diversas estructuras fiscales sobre la economa.
No es simple coincidencia que el advenimiento de los PPB haya llegado
pisando los talones a la utilizacin explcita de la poltica fiscal para
guiar la economa. En la macroeconoma, impuestos y gastos son im-
genes mutuas de espejo; un recorte fiscal y un aumento a los gastos
ejercen impactos comparables; por tanto, hacer que la poltica fiscal
dependiera de consideraciones econmicas inevitablemente hizo que se
otorgara un trato similar a los gastos. Pero hubo (y sigue habiendo) buen
nmero de obstculos al empleo del presupuesto como arma fiscal. Por
una parte, la conversin del proceso presupuestario a una orientacin
econmica, probablemente se hizo ms lenta a causa de la Ley del Pleno
Empleo de 1946,la cual estableci el Consejo de Asesores Econmicos y
transfiri a ste la funcin de anlisis fiscal de la Oficina del Presupuest.
La separacin institucional entre el Consejo de Asesores, Econmicos y
la Oficina del Presupuesto y entre la poltica fiscal y la formacin del
presupuesto, no fue compensada por unas relaciones cooperativas de
trabajo. El anlisis econmico slo ejerci un impacto discreto sobre la
poltica de gastos. Ofreci unos cuantos lineamientos (por ejemplo, que
haba que aumentar el gasto durante las recesiones) y algunas ideas
(como toda una pila de proyectos de obras pblicas), pero no vino a
alimentar los canales regulares de la presupuestacin, El asunto de pre-
parar el presupuesto era, ante todo, cuestin de responder a las presio-
nes de una dependencia que exiga gastos, nade responder a las condi-
ciones econmicas.
Ms an, los gastos (como los impuestos) se han tratado virtualmente

como ya dados, que debern ser determinados por las solicitudes desen-
frenadas de las unidades encargadas del gasto. A falta de instrucciones
de una poltica central, se ha permitido a las dependencias ventilar sus
demandas sin que antes las moderasen las autoridades centrales y sin
un conjunto operativo de lineamientos para la planificacin. Para cuan-
do la oficina entra en accin. se encuentra ante la abrumadora tarea de
armonizar las estimaciones con los recursos proyectados. En otras pala-
bras, la oficina ha desempeado la funcin de recortar el presupuesto,
de reducir las solicitudes hasta un nivel aceptable. Y de manera similar
se ha limitado el papel del presidente. Es el portero de la presupuestacin
federal. Dirige el ritmo de los aumentos del gasto, decidiendo cules de
las diversas expansiones propuestas por las dependencias debern in-
cluirse en el presupuesto. Pero, como el portero, el presidente rara vez
ha podido ver hacia atrs, a los artculos que ya haban pasado por la
puerta. Su atencin queda fija en aquellos programas que se desvan de
la base establecida. Y en sus papeles limitados, ni la oficina ni el presi-
dente han podido traer objetivos fiscales y de poltica al primer plano de
la formulacin del presupuesto.
No ser fcil separar la presupuestacin de su utilizacin como pro-
cedimiento administrativo para financiar programas actuales hacia un
proceso decisional con objeto de determinar la gama y la direccin de
los objetivos pblicos y la participacin del gobierno en la economa. En
la transicin al nfasis en la planeacin las audiencias de 1963 del Comit
Econmico Conjunto sobre El presupuestofederal como Documento Econ-
mico fueron un paso importante. Estas audiencias y el consiguiente in-
forme del comit exploraron las oportunidades de poltica latentes en la
formulacin del presupuesto. Otro avance fueron los mayores horizon-
tes de tiempo -manifestados por las proyecciones de gastos de aos
mltiples-, introducido a comienzos de los sesenta. Se logr algo as
como un gran rompimiento gracias a la revelacin de que la estructura
fiscal rendira incrementos cada vez mayores de fondos no comprome-
tidos -eslimadoshastaen50 000 000 dedlares de 1970- quese podra
aplicar a muy diversos usos. Cunto de los fondos se deba "devolver"
al sector privado por medio de reducciones de impuestos, y cunto por
medio de aumentos en el gasto? Cunto deba ser para los estados y las
localidades, de acuerdo con un sistema ampliado de subsidios federa-
les? Cunto deba asignarse a la reconstruccin de.las eudades, a la
EL CAMINO A PPB 467
mejora de la educacin o a la erradicacin de 'injusticias raciales? El

sistema presupuestario tradicional careca de instrumentos analticos
para hacer frente a estas preguntas, aunque a la postre de una manera u
otra se tomaran decisiones. La expansin del horizonte temporal, de un
solo ao a muchos, aumenta la oportunidad de que la planeacin y el
anlisis tengan un impacto en las futuras decisiones sobre el gasto. Con
la perspectiva de un solo ao, se han cerrado casi todas las opciones por
medio de los compromisos anteriores; el anlisis slo es eficaz para los
incrementos establecidos por aumentos autogeneradores de ingresos,
o en la medida en que es factible pasar fondos de un uso a otro. En cam-
bio, en una mayor perspectiva de tiempo se abren muchas ms opciones,
y el anlisis econmico puede desempear un papel preponderante al
determinar el curso de accin.
Hasta ah las tendencias macroeconmicas en la reforma presupues-
taria. Del lado microeconmico, el PPB remonta su linaje hasta los inten-
tos de los economistas del bienestar por construir una ciencia de las
finanzas basada en el principio de la utilidad marginal. Se esperaba que
esa ciencia aportara normas objetivas para determinar la asignacin
ptima de los fondos pblicos entre diversos usos competitivos. Al eva-
luar los costos y beneficios marginales de las opciones (alivio a los po-
bres o construccin de acorazados, segn el ejemplo clsico de Pigou)
sera posible determinar cul combinacin de gastos aportaba la utili-
dad mxima. La bsqueda de una funcin de bienestar aport el funda-
mento conceptual para un artculo de 1940 sobre "The Lock of a Budge-
tary Theory", en que V. O. Key seal la ausencia de una teora que
determinara si deban"asignarse X dlares a la actividad A, en lugar de
a la actividad B".32 Si juzgarnos la prctica presupuestaria por su contri-
bucin directa, la economa del bienestar ha sido un fracaso. No ha sido
posible destilar los conflictos y las complejidades de la vida poltica a
una norma de bienestar o a una frmula homognea de distribucin.
Pero despojados de sus tonos normativos y formales, sus principios
fueron aplicados a la presupuestacin por economistas corno Arthur
Smithies, quien ha formulado la regla presupuestaria de que "las pro-
puestas de gastos deben considerarse a la luz de los objetivos que pre-
tenden favorecer y, en general, no se deben tomar las decisiones finales
32 V. O. I<ey, Jr., "The Lack of a Budgetary Theory", en TheAmerican Political Sama

Reviete34, 1940, p. 1138.
sobre el gasto hasta haber considerado todas las solicitudes al presu-

puesto" .33 El PPB es la aplicacin de esta regla a la prctica presupuesta-
ria. Al estructurar los gastos de tal modo que se yuxtapongan elementos
sustitutivos dentro de categoras del programa y al analizar los costos y
beneficios de los diversos sustitutos, el PPB ha abierto la puerta al uso del
anlisis marginal en la presupuestacin.
En realidad, la puerta se abri un tanto gracias a la creacin de nuevas
tecnologas de decisiones y de informacin; el segundo punto en la lista
de influencias que haba en la evolucin de la orientacin planificadora.
Si no se dispone de la capacidad decisional-informacional que aporta el
anlisis de costo-beneficio y de sistemas, se puede dudar que el PPB fuese
parte del aparato presupuestario de hoy. Las nuevas tecnologas hicie-
ron posible hacer frente a las enormes cargas informativas y analticas
impuestas por el PPB. Como auxiliares para el clculo, ofrecen una me-
todologa para el anlisis de diversas opciones, con 10 que extienden la
gama de la toma de decisiones en la presupuestacin.
La investigacin de operaciones, la ms antigua de estas tecnologas,
surgi de las complejas condiciones de la segunda Guerra Mundial, que
exigan la coordinacin ptima de mano de obra, material y equipo para
alcanzar los objetivos de defensa. La investigacin de operaciones es
aplicable, sobre todo, a esas operaciones repetitivas en que es mayor la
oportunidad de lograr una cuantificacin. Otra tecnologa, la de anlisis
de costo-beneficio, fue adaptada intensivamente durante los cincuenta,
a inversiones en gran escala en recursos hidrulicos, y despus a muchas
otras funciones gubernamentales. El anlisis de sistemas es la ms global
de estas tecnologas: abarca el anlisis especializado de los principales
factores que intervienen para alcanzar una red interconectada de obje-
tivos. El anlisis de sistemas se aplic en el Departamento de Defensa
(000) a la eleccin de sistemas de armamentos, a la ubicacin de bases
militares y a la determinacin de los requerimientos de un puente ma-
rtimo y un puente areo. Aunque la extensin de estas tecnologas al
gobierno en general fue repetidas veces solicitada por miembros de la
Rand Corporation durante los cincuenta, fue la experiencia de DOD
la que allan el camino al actual inters. No puede dudarse de que la
llegada de los PPB fue adelantada varios aos o ms por la "historia de
xito" d~DOO.
33 Arthur Smithies, TheBlldgetary Process in theUnitedStates, Nueva.York, 1955, p. 16.
EL CAMINO A PPB 469
La tercera corriente de influencia en la transformacin de la funcin

presupuestaria ha consistido en cerrar la brecha existente entre planifi-
cacin y presupuestacin. Desde el punto de vista institucional yopera-
cional, la planificacin y el presupuesto haban corrido por pistas sepa-
radas. El gobierno nacional se haba mostrado renuente a aceptar una
planificacin central, de cualquier ndole, por su identificacin con la
administracin socialista de la economa. Lo ms parecido que haba-
mos tenido a una oficina central de planificacin haba sido la Junta
Nacional de Planificacin de Recursos durante el periodo de 1939 a 1943.
En la actualidad, el Consejo de Seguridad Nacional y el Consejo de
Asesores Econmicos tienen responsabilidades de planeacin en las
reas de la defensa y fiscal. En lo tocante a la Oficina del Presupuesto, ha
evitado las unidades de planificacin: en los estados, porque las limita-
ciones al financiamiento de la deuda han favorecido la separacin de los
presupuestos de capital y operativo; en las ciudades, a causa de la auto-
noma profesional y las preocupaciones de los planificadores por el uso
de tierra que los han apartado de los" presupuestadores".
En todos los gobiernos el ciclo de asignaciones, en lugar de la previ-
sin de objetivos futuros, tiende a dictar el ritmo y la actitud de la pre-
supuestacin. En el periodo anual y repetitivo del presupuesto, se intro-
ducen por la fuerza todas las decisiones financieras, incluyendo las que
tienen consecuencias durante muchos aos. Como resultado, si es que se
efecta una planificacin, " ocurre independientemente de la presupues-
tacin y con poca relacin con ella".34 Adems, la presupuestacin y
la planificacin invitan a adoptar perspectivas dispares: una de ellas
es conservadora y negativista; la otra, innovadora y expansionista.
Como lo ha observado Mosher, "son complementarias, si no son opues-
tas. En su forma extrema, una significa ahorrar; la otra, gastar" .35
A pesar de todo, ha habido cierto acercamiento de la planeacin y la
presupuestacin. Un factor es la gran ventaja de tiempo que hubo en el
desarrollo y la procuracin de herramientas e inversiones de capital. Las
proyecciones para muchos aos inauguradas hace ya bastante tiempo
fueron una respuesta parcial a este problema. Otro factor ha sido la
diversidad de las dependencias gubernamentales que han intervenido
en funciones relacionadas. Esto ha hecho surgir varios recursos coordi-
34 Mosher, op. df.,pp. 47-48.
35 Ibid.,p. 48.
nadores ad hoc, pero tambin ha mostrado la necesidad de que una

maquinaria permanente integre ciertas actividades dispersas. Otro fac-
tor ms ha sido el simple aumento de actividades y gastos federales, as
como la necesidad de un sistema racional de asignaciones. El cdigo de
operaciones de los planificadores contiene tres lemas correspondientes
a estas necesidades presupuestarias: i) la planificacin se orienta hacia
el futuro; vincula las decisiones actuales al alcance de un deseado futuro
estado de cosas; ii) lo ideal sera que la planificacin abarcara todos los
recursos que intervienen en el alcance de objetivos futuros; aspira a ser
general, pues el plangeneral es aquel que pone dentro de su alcance todos
los factores pertinentes; iii) la planificacin se orienta hacia los medios-
fines; la asignacin de recursos est dictada estrictamente por los fines
que se deben alcanzar. Todo esto equivale a decir que la planificacin es
un proceso economizador, aunque los planificadores se orientan ms
que los economistas hacia el futuro. No es de sorprender que los plani-
ficadores hayan considerado deficiente el tradicional sistema presu-
puestario." tampoco sorprende que las principales reformas entraa-
das por los PPB subrayen la funcin planificadora.
Luego de esbozar las diversas corrientes de la nueva transicin hacia
una orientacin planificadora, quedan por mencionar varias cortapisas.
Primera, el hincapi en la planificacin no es predominante por ahora
en la presupuestacin federal. Aunque el PPB afirma el lugar predomi-
nante de la planificacin, el propio PPB no es todava una parte autnti-
camente operativa de la maquinaria presupuestal. Estamos en la albo-
rada de una nueva era de la presupuestacin; el medioda an est lejos.
En segundo lugar, esta transicin no fue precedida por una reorienta-
cin de la Oficina del Presupuesto. En contraste con el anterior cambio
(de control a administracin) en que la alteracin de las tcnicas presu-
puestarias sigui a la revisin de la funcin de la oficina, la conversin
de administracin a planificacin es t siguiendo un curso distinto: pri-
mero, la instalacin de nuevas tcnicas; despus, una reformulacin de
la misin de la oficina. An no se puede predecir si esta secuencia obs-
truir los esfuerzos por la reforma, pero debe notarse que en el caso
actual la oficina no se puede convertir a una nueva misin integrando
un personal enteramente nuevo, como ocurri a finales de los treinta y
comienzos de los cuarenta.
36 Vase tdward C. Banfield, Congress and the Budget A P.lanner's Criticism", en
11
1heAmerican Political Sama Ret,ielO43, 1949, pp. 1217-1227.

EL CAMINO A PPB 471
CUL ES LA DIFERENCIA?
Para este autor, el punto de partida consisti en distinguir lo antiguo de

lo nuevo en la presupuestacin. La interpretacin fue puesta en trmi-
nos analticos, y la presupuestacin se ha considerado, a lo largo de la
historia, en tres etapas correspondientes asus tres funciones bsicas. En
este anlisis, se ha hecho un intento por identificar la diferencia entre lo
existente y lo naciente, como diferencia entre las orientaciones hacia la
administracin y hacia la planificacin.
Pero en sentido operativo, qu diferencia hay si el proceso presu-
puestario central est orientado hacia la planificacin y no hacia la ad-
ministracin? Significa el cambio simplemente un nuevo modo de to-
mar decisiones, o tambin significa decisiones distintas? No es fcil
responder a estas preguntas, particularmente porque el sistema presu-
puestario del futuro ser un compuesto de las tres funciones. El argu-
mento en favor de los PPB se basa en la suposicin de que la forma en que
se clasifica y utiliza la informacingobierna las acciones de los creadores
del presupuesto y que, a la inversa, las alteraciones en la forma produ-
cirn los deseados cambios de conducta. Suprmase la suposicin de que
la conducta sigue a la forma, y el movimiento en pro de los PPBse reduce
a una trivial manipulacin de tcnicas: la forma por la forma misma, sin
ninguna significacin que afectara la conduccin de los asuntos presu-
puestarios.
Sin-embargo, esta supuesta conexin entre los papeles y la informa-
cin es una faceta relativamente desconocida de la bibliografa sobre los
PPB. Se ha descuidado el aspecto conductual de esa ecuacin. Un PPB
implica que cada participante se comportar como una especie de Hom-
bre del Presupuesto, contrapartida del clsico Hombre Econmico, y del
Hombre Administrativo de Smon.F Se supone que el Hombre del Pre-
supuesto, cualquiera que sea su cargo o su papel en el proceso presu-
puestario, se dejar guiar por un compromiso invariable hacia la regla
de la eficiencia; en cada caso escoger la alternativa que optimice la
asignacin de los recursos pblicos.
LosPJ'15 probablemente adoptan una opinin abiertamente mecanicis-
ta del impacto de la forma sobre la conducta, y subestiman Ios.aspectos
estratgicos y volitivos de la formulacin del presupuesto.. En la arena
31 Herbert A. Simon, Admillistrative Behmor, Nueva York;1957.
poltica se emplean datos para influir sobre quin recibe qu" en los
11
presupuestos y las asignaciones. Si la informacin influye sobre la con-

ducta, tambin lo opuesto es verdad. De hecho, los datos son ms trata-
bles que los papeles personales; es ms probable que los participantes
busquen y empleen los datos que mejor convienen a su preferencia, y no
que alteren automticamente su conducta, corno respuesta a cambios de
forma.
Todo esto limita pero no niega el impacto de la forma presupuestaria.
Los partidarios de los PPB, acaso conscientes de las limitaciones antes
mencionadas, han importado a la presupuestacin a hombres con com-
promisos profesionales con los tipos de anlisis y de normas requeridos
por las nuevas tcnicas, hombres que tienen antecedentes en el anlisis
econmico y de sistemas, y no una preparacin administrativa general.
El PPB aspira a crear un medio diferente para la seleccin de opciones.
De acuerdo con la tradicin, la presupuestacin ha definido su misin
en trminos de identificar la base existente y las propuestas que se des-
van de ella: "Aqu estarnos; adnde vamos desde aqu?" El PPB define
su misinentrminos de objetivos y propsitos presupuestarios: "Adn-
de deseamos ir? Qu hacemos para llegar all?" El medio de eleccin en
las circunstancias tradicionales es incremental; en el PPB es teltico. Puede
suponerse que estos diferentes procesos producirn distintos resulta-
dos presupuestarios.
Un proceso presupuestario que acepte la base y examine slo los
incrementos producir decisiones de transferir lo presente a lo futuro
con unas cuantas variaciones pequeas. La curva de actividades del
gobierno ser continua, con pocos zigzagueos o rupturas. Un proceso
de formacin del presupuesto que empiece con objetivos requerir que
la base compita en iguales condiciones con nuevas propuestas. Las de-
cisiones sern ms radicales que las que se hayan tornado en decisiones
incrementales, lo que no significa que el presupuesto de cada ao care-
cer de continuidad con el pasado. Existen costos perdidos con los que
hay que contar, y los beneficios de cambios radicales tendrn que supe-
rar el costo de terminar con los compromisos anteriores. Adems, el
mayor periodo del PPB, significar que haya que tornar decisiones de
grandes inversiones durante buen nmero de aos, en que cada ao ser
un pago parcial del plan Ylo que es de mayor importancia, las manifes-
taciones polticas de los costos perdidos -intereses creados- influir
para "lue las decisiones se aparten de toda desviacin radical, Por con-
EL CAMINO A PPB 473
siguiente, el conservadurismo del sistema poltico tender a minimizar

las diferencias en las decisiones entre los enfoques tradicional y del PPB.
Sin embargo, la disponibilidad misma de datos analticos causar un
giro en el equilibrio de las fuerzas econmicas y polticas que intervie-
nen en la formacin de un presupuesto.
Las condiciones incrementales y del progreso deseado de la seleccin
conducen a otra distincin ms. En la presupuestacin, comprometida
con la base establecida, el flujo de las decisiones presupuestarias es
ascendente y acumulativo. Por tradicin, el primer paso en la presu-
puestacin, en previsin de la solicitud de estimaciones, es que cada
departamento haga su propia controversia a preparar y a presentar un
conjunto de estimaciones. Este llamado llega hasta el nivel inferior, ca-
paz de reunir sus propias estimaciones. Y las estimaciones del nivel ms
bajo forman los bloques de construccin para el siguiente nivel, donde
se acumulan, se revisan y se trasmiten hacia arriba hasta llegar al nivel
superior, y la totalidad constituye un presupuesto de todo el departa-
mento. Y dado que la presupuestacin est unida a una base, la idea de
construir desde abajo tiene sentido; cada bloque de construccin es tima
el costo de lo que ya se est haciendo, ms el costo del incremento que
desea. (As, los bloques de construccin son elementos de decisin, y no
slo elementos informativos, como a menudo se supone.)
El PPB invierte el flujo de informacin y de decisiones. Antes de emitir
el llamado a hacer estimaciones, hay que establecer la poltica superior,
y esta poltica limita las estimaciones preparadas abajo. Para cada nivel
inferior, las instrucciones pertinentes de poltica son emitidas por el
nivel superior antes de la preparacin de estimaciones. En consecuencia,
el proceso de decisiones crticas -el de decidir propsitos y planes-
tiene un flujo descendente y disgregativo.
Si el establecimiento de la poltica debe anteceder al costo de las esti-
maciones, debe haber un cambio en la distribucin de las responsabili-
dades presupuestarias. En tal caso, las principales energas de la Oficina
del Presupuesto se dedicarn ala preparacin del presupuesto; segn
el PPB, estas energas debern centrarse en lo que podemos llamar prepa-
racin previa: la etapa de creacin del presupuesto que tra ta de la poltica
yes anterior a la preparacin del presupuesto. Uno de los pasos que
sealan el advenimiento de la orientacin planificadora fue la inaugu-
racin de la prerrevista de primavera, hace varios aos, con el propsito
de echar una ojeada previa a los programas departamentales.
474 LOS Aos CINCUENTA Y SESENTA
Si se quiere que la formulacin del presupuesto vaya orientada hacia

la funcin planificadora, entonces probablemente haya una centraliza-
cin de las decisiones polticas, tanto dentro de los departamentos como
entre ellos. La experiencia del IX>D ofrece algn precedente para predecir
que se dar una mayor autoridad presupuestaria que antes a los jefes de
departamentos, pero no hay una base firme para predecir el grado
de centralizacin que pueda derivarse de la interrelacin de los objeti-
vos buscados por muchos departamentos. Es posible que el manto de la
poltica presupuestaria central caiga sobre la Oficina del Presupuesto;
en realidad, esto es lo que se espera en muchas dependencias. Por otra
parte, la oficina da, por el momento, pocas indicaciones de que est
dispuesta o preparada para adoptar este papel generalizador.
CONCLUSIN
Las varias diferencias entre las orientaciones presupuestarias se encuen-

tran en el cuadro que presentamos. Todas las diferencias se pueden
resumir en la afirmacin de que el espritu de la presupuestacin pasar
de la justificacin al anlisis. En mucho mayor grado que hasta hoy, las
decisiones presupuestarias estarn influidas por declaraciones expl-
citas de objetivos, y por el sopesar, formalmente, los costos y beneficios,
de las opciones.
XXV. EL SISTEMA ESTADUNIDENSE*
MORTON GRODZINS
EL SI5TEMA ESTADUNIDEN5E COMO MECANISMO

AISLADO
El caos delosgobiernos estadunidenses
El gobierno democrtico, al menos en abstracto, debera ser un gobierno

sencillo, si no en el proceso al menos lo bastante sencillamente estructu-
rado para que la ciudadana pueda comprenderlo con facilidad. Pues la
simplicidad maximiza la realizacin de un importante ideal democrti-
co: que los ciudadanos comprendan las instituciones pblicas. Sin este
entendimiento, el pblico no puede hacer juicios inteligentes; en espe-
cial, no puede saber cmo recompensar en las votaciones a quienes se
han desempeado bien y castigar a quienes lo han hecho mal. Pero el
gobierno de los Estados Unidos no es sencillo, ni en su estructura ni en
su proceso.
La estructura del gobierno de los Estados Unidos es catica. Adems
del gobierno federal y de los 50 estados, existen cerca de 18000 munici-
palidades de propsitos generales, apenas menos ayuntamientos de
propsitos generales, ms de 3 000condados y tantos gobiernos de pro-
psitos especiales que nadie puede decir que los ha contado con exacti-
tud. Como conjetura bien informada, puede decirse que en la actualidad
hay cerca de 92 000 gobiernos que cobran impuestos en todo el pas. Un
determinado ciudadano puede quedar enterrado bajo toda una pirmi-
de de gobiernos. Por ejemplo, un residente en Park Forest, Illinois, aun-
que pueda conocer muy pocp acerca de ellos, sabe que paga impuestos
a los siguientes gobiernos:
* Morton Grodzins, TheAmericntl System: A Neui Vierv of Gooemment in the United

Daniel J. Elazar, Chicago, IU., RandMcNally, 1966,pp. 3-10. Se reproduce con
Stafes, ed,
autori1oaCin de Mortm Grodzins.
475
Estados Unidos de Amrica

Estado de I1linois
Condado de Cook (o Will)
Distrito de la Reserva de Bosques del Condado de Cook
Distrito Suburbano Sanitario contra la Tuberculosis
Ayuntamiento de Rich (o Bloom)
Distrito Sanitario del Ayuntamiento de Bloom
Distrito 216 (o 213) escolar no superior
Distrito de High School del Ayuntamiento de Rich
Distrito de Escuela Elemental, 163
Distrito del Condado de South Cook County, contra los Mosquitos
El ciudadano de ParkForest goza de ms gobiernos que la mayora

de los estadunidenses. Pero no es el nico, y aunque nadie haya hecho
el clculo exacto, no es improbable que la mayora de los ciudadanos se
encuentre dentro de la jurisdiccin de cuatro o ms gobiernos, sin contar
con el del estado y el nacional.
La multitud de gobiernos no oculta una simplicidad de sus activida-
des. No hay una clara divisin de funciones entre ellos. Si se mira con
atencin, nos parecer que virtualmente todos los gobiernos participan,
de hecho, en todas las funciones. Ms precisamente, casi no hay activi-
dad que no cause al gobierno federal, al estatal y a algn gobierno local
responsabilidades importantes. Las funciones de los gobiernos de los
Estados Unidos son funciones compartidas. Consideremos un caso que
parece el que menos probablemente demostrara este punto: la funcin
de aportar educacin. En general se cree que la educacin es responsa-
bilidad nica y exclusivamente local. Casi la mitad de todos los gobier-
nos de los Estados Unidos son dis tri tos escolares. Es ste un gran factor
simplificador? Indica un enfoque de las responsabilidades educativas
en manos de gobiernos locales de un solo propsito?
La respuesta a ambas preguntas es indudablemente" no". El hecho
de que existan cerca de 37 000 distritos escolares en los Estados Unidos
no indica que la funcin educativa, ni siquiera en las escuelas superiores
y para graduados, sea en algn sentido funcin exclusiva de dichos
distritos. En varios estados, los distritos locales son, en gran parte, bra-
zos administrativos de los departamentos estatales de educacin, y la
funcin educativa es bsicamente responsabilidad del estado. En todos
los estados, en mayor o en menor grado -y el grado tiende a ser mayor
EL SISTEMA ESTADUNIDENSE 477
y no menor-, los distritos locales dependen de la ayuda financiera

estatal, de la certificacin estatal de maestros, de la prescripcin estatal
de los libros de texto, y de la inspeccin estatal de desempeo en reas
tan diversas como el mantenimiento de edificios y el nivel de enseanza
del latn. Tambin los distritos escolares tienen relaciones intrincadas y
diversas con los gobiernos de condados y ciudades: por ejemplo, los
ltimos a menudo actan como dependencias encargadas de fijar im-
puestos y de cobrarlos para los distritos; son responsables de certificar
las normas de salud y de seguridad que se mantienen en las propiedades
escolares; y deben dar especial proteccin policiaca a los estudiantes.
y tampoco el gobierno federal tiene las manos fuera. La Oficina de
Educacin de los Estados Unidos ofrece ayuda tcnica de todas clases.
Durante los cincuenta, un sistema federal de leche y almuerzos escolares
aport ms de 250 millones de dlares anuales, en efectivo yen especie
para dar alimentos a bajo costo a 11 millones de nios en los 50 estados.
Propiedades federales excedentes aportaron muchas cosas esenciales a
los equipos de las escuelas. La ayuda federal a los programas de educa-
cin vocacional hace posible el empleo de maestros especiales. En mu-
chas reas"afectadas por" las instalaciones del gobierno nacional, fon-
dos federales construyen y mantienen edificios escolares y contribuyen
al apoyo general escolar. La ayuda federal prepara profesores de edu-
cacin superior en ciencias, matemticas y lenguas extranjeras; aporta
equipo y libros para instruccin en estos campos; hace posible los pro-
gramas de examen y gua para la identificacin de estudiantes supe-
riores; y se le puede emplear en general para fortalecer los departamen-
tos estatales de educacin. Todos estos se iniciaron antes de que se apro-
bara la legislacin reciente para aumentar ms an la participacin del
gobierno nacional en la educacin.
Todo esto apenas insina los diversos modos en que todos los niveles
de gobierno en los Estados Unidos participan en la funcin educativa.
No considera las relaciones polticas entre los dirigentes de ciudades,
condados, el estado, la nacin y el distrito escolar que bsicamente esta-
blecen el nivel de apoyo que reciben las escuelas; tampoco toma en
cuenta los nexos profesionales informales entre maestros, administra-
dores y otros especialistas, nexos que superan todos los lmites guber-
namentales y de los cuales surge una buena parte de las nuevas ideas y
los nuevos programas. Una descripcin completa de la participacin
intergubernamental en la educacin tambin tendra.que considerar
cmo se ve afectado el trabajo del distrito escolar por la mezcla de pro-

gramas privados, cuasiprivados, municipales, estatales o financiados
federalmente y las instituciones que ofrecen educacin ms all del
nivel medio en los Estados Unidos. Y sin embargo, el punto general es
claro: la educacin elemental y media no es slo funcin de los distritos
escolares locales. No es evidente que sea responsabilidad de una ndole
o de un cierto "nivel" del gobierno. Antes bien, la educacin se ofrece
por los esfuerzos conjuntos de muchos gobiernos. Ylo que puede decir-
se del"claro caso" de la educacin tambin puede decirse virtualmente
de todas las funciones que desempean los gobiernos de los Estados
Unidos.
Muchos gobiernos traslapados que participan en muchas funciones
traslapadas producen otros atributos del catico sistema estadu-
nidense. Las reas de gobierno a menudo no corresponden a los proble-
mas de gobierno. Para ofrecer instalaciones adecuadas y un control al
transporte automovilstico, una gran ciudad tendr que tratar literal-
mente con centenares de otros gobiernos. Es ta falta de congruencia entre
el rea y la funcin complica el problema del funcionario; y ms an el
del ciudadano. Adnde ir y a quin culpar si las autopistas se atibo-
rran de automviles y el aire se contamina con sus escapes? Qu har
si el agua sabe mal? La compran a otra ciudad, corre en tuberas abiertas
por otras seis, es filtrada y recibe cloro de su propia municipalidad y es
afectada por los sistemas de desage de varias docenas de gobiernos, as
como por las fosas spticas de varios miles de casas en zonas no incor-
poradas. Cmo empieza el ciudadano, si quiere hacer algo para ayudar
a su barriada que est deteriorndose? La limpieza de los barrios bajos
incluye tres conjuntos de leyes -locales, estatales y federales- y tal vez
media docena de oficinas administrativas separadas, cada una con su
propio cuerpo de regulaciones. Los puntos de influencia y los centros
de decisin son difusos y oscuros. Las ms de las veces, los ciudadanos
no conocen el nombre de los funcionarios que eligen, ni pueden descri-
bir las responsabilidades de los gobiernos a los que sirven Cmo puede
el ciudadano tener siquiera esperanzas de que atiendan sus deseos?
El caos de estructura y de funcin puede rivalizar con el caos del.
proceso poltico. Los partidos polticos desempean un papel clave,
como lo mostraremos ms adelante, pero es un papel diferente casi en
todos aspectos de lo que, ya por tradicin, se supone que desempean
los partidos polticos. Los procedimientos para elegir candidatos privan
las ms de las veces al votante de una leccin genuina. Los programas

de los partidos son frases para la eleccin, no declaraciones de progra-
mas. Los procedimientos legislativos son complejos, y no se les da pu-
blicidad. En el plano administrativo, si es difcil saber qu gobierno hace
qu, en los cuerpos legislativos -de localidades, estados y la nacin-
frecuentemente es imposible descubrir quin inicia, quin obstruye,
quin est en favor o en contra de qu. Las funciones del liderazgo, an
en el gobierno nacional, por lo comn estn escindidas. La legislacin y
la administracin proceden por el sistema de empujar, tironear, regatear
y halagar. El comit legislativo y el grupo de inters econmico compi-
ten por la influencia en la administracin, la cual a menudo habla por
varias voces opuestas, con jefes de partido que ocupan un cargo o lo
ocupaban, con jefes polticos locales y estatales y con asociaciones pro-
fesionales de todas clases. Las dos Cmaras del Congreso, encontras-
te con cualquier otra importante legislatura del mundo, compiten en-
tre ellas por el poder, y los lderes de las Cmaras, aun cuando sean
del mismo partido, a menudo adoptan bandos opuestos ante un asun-
todado.
Para penetrar en esta selva y hacer que pese su influencia, el ciudada-
no vota, escribe a su congresista o une sus fuerzas a las de otros con objeto
de promover lo que desea promover y, ms caractersticamente, de opo-
nerse a lo que desea oponerse. Como hombre de negocios, paga cuotas
a la Asociacin Nacional de Fabricantes; como padre de nios en edad
escolar, contribuye con el Consejo Nacional de Ciudadanos por Mejores
Escuelas; como asistente a la iglesia, mantiene la Asociacin Nacional
de Iglesias de Cristo. Con frecuencia, cuando estas organizaciones ha-
blan expresan las propias opiniones del ciudadano; pero no siempre. l
se pone furioso, porque es humanitario, cuando "su" grupo de fabrican-
tes se opone a una propuesta de ley ante el Congreso para extender el
seguro social. Se siente traicionado porque cree en el control local de la
educacin cuando "su" comit sobre la educacin favorece la ayuda
federal para la construccin de escuelas. Se siente atemorizado, porque
se opone a todo gobierno tetalitario, cuando un alto dignatario de 11 su"
iglesia es acusado por un senador de estar propagando el comunismo.
Los grupos de inters del ciudadano pueden no representar sus intere-
ses, as como Sl1 congresista puede parecer que no representa ningn
iriters, salvo el que tenga en su propia reeleccin.
Esta visin del caos en el gobierno no es de desesperacin. El sistema
de gobierno estadunidense pasa virtualmente por encima de todos los

lemas de responsabilidad legislativay de eficiencia administrativa. Siem-
pre parece estar despilfarrando mano de obra y dinero. A veces, amena-
za la democracia misma para mantenerla tal como fue establecida. Pero
funciona, funciona -ya veces, bellamente-o
Elgobierno mediante caos y cooperacin
Lord Bryce coment las "relaciones de trabajo" de los gobiernos nacio-

nal y estatales con las siguientes palabras:
El rasgo caracterstico y el inters especial de la Unin es que nos muestra

dos gobiernos que cubren el mismo terreno, y que sin embargo son distintos
y separados en su accin. Es como una gran fbrica en que dos conjuntos de
mquinas estn funcionando; al girar sus ruedas al parecer se entremezclan,
sus bandas se cruzan unas con otras y sin embargo, cada una est haciendo
su propio trabajo sin tocar ni obstaculizar a las dems,"
Las obras clsicas a veces son responsables de errores clsicos. En el

captulo n veremos que Lord Bryce estaba errado -aun en el periodo de
sus propias observaciones- al decir que el gobierno federal y los esta-
tales estn "haciendo su propio trabajo sin tocar u obstaculizar" a los
dems. Captulos posteriores demostrarn cun falaz es esta descrip-
cin en el escenario estadunidense contemporneo. Y sin embargo, no
puede decirse que ese error haya sido o sea generalmente reconocido.
Durante los aos mismos en que Bryce estuvo en los Estados Unidos, la
Suprema Corte declar:
Dentro de los limites territoriales de cada estado, hay dos gobiernos, limita-
dos en su esfera de accin pero independientes entre s, y supremos dentro
de sus respectivas esferas. Cada uno tiene sus departamentos separados,
cada uno tiene sus leyes distintas y cada uno tiene sus propios tribunales
para ponerlas en vigor. Ningn gobierno puede inmiscuirse en la jurisdic-
cin del otro o autorizar ninguna interferencia de sus funcionarios judiciales
en la accin del otro.?
1 James Bryee, The American Commomoealth, vol. 1, Nueva York, Macmllan, 1916,
p.318.
2 Tarble's Case, 13 Wall. 397, 1871.
Este equvoco persiste hasta el da de hoy. Con frecuencia se elogia,

de dientes para afuera, el alto grado de colaboracin entre las unida-
des de gobierno del sistema estadunidense. Yhay unos cuantos estudio-
sos que han explicado algunos aspectos de la pauta de colaboracin. 3
Pero la visin general es la visin del pastel de tres pisos del gobierno
en que las instituciones y funciones de cada piso", son consideradas
11
por separado.
De hecho, el sistema estadunidense de gobierno, tal como opera, no
es un pastel de pisos. No hay tres pisos de gobierno separados por una
sustancia pegajosa ni por ninguna otra cosa. Como opera, es un" pastel
mosaico", o lo que los ingleses llaman un pastel arcoiris [o sopa inglesa].
Ninguna actividad importante de gobierno en los Estados Unidos es de
jurisdiccin exclusiva de uno de los niveles, ni siquiera lo que podra
considerarse como la ms nacional de todas las funciones nacionales,
como las relaciones exteriores; ni siquiera la ms local de las funciones
locales, como la proteccin policiaca y la conservacin de los parques.
Si usted hace la pregunta"quin hace qu?", la respuesta tendr dos
partes. Una es que los funcionarios de todos los niveles" lo hacen todo,
11
en conjunto. La segunda es que, cuando un nivel es ms importantes en

una actividad determinada, el otro hace sentir su influenciapolticamente
(aqu se oye con la mayor fuerza la voz de las unidades perifricas de
poder) o por medio de dinero (aqu, la opinin central es la ms influyen-
te) o por medio de asociaciones profesionales.
Se puede ilustrar fcilmente la actual participacin de funciones en el
campo de la beneficencia pblica. Ah, en conjunto los gobiernos nacio-
nal, estatales y locales administran los programas de asistencia pblica;
el gobierno nacional administra por s solo el antiguo programa de se-
guros conocido como seguro social"; el gobierno nacional y los estados
11
(sin los gobiernos locales, pero con ayuda de grupos locales de negocios)
administran la seguridad en el empleo; los gobiernos estatales y locales
3 Por ejemplo, WUliam Anderson, The Nation and theStates, Rivals or Partners?, Min-
neapols, University ofMinnesota Press, 1955;la serie de monograflas lniergooemmen tal
Relations in tire United States asObserved in Minnesota, compilada por WUliam Anderson
y Edward W. Weidnery publicada por la University ofMinnesota Press; Henry M. Hart,
Jr., y Herbert Wechsler, !he Federal Courts andtheFederal System, BrookIyn, Foundation
Press, 1953.Una importante obra temprana, limitada a describir algunos de los modos
11
en que los gobiernos federal y estatales han cooperado, y cun efectiva ha sido su
actividad conjunta", es la de Jane Perrydark, The RiseoJa New Federalism, Nueva York,
Columbia University Press,1938:
482 LOSAOSaNCUENTA y SESENTA
(sin el gobierno nacional) se encargan de la asistencia en general; y para

completar el crculo de combinaciones posibles, las tres ramas del go-
bierno en conjunto administran los servicios de beneficencia infantil.
ste es slo el cuadro formal. Los aspectos informales de administra-
cin de beneficencia ejemplifican la segunda parte de la respuesta. Hasta
en los programas de asistencia general, donde los estados y las localida-
des formalmente tienen jurisdiccin exclusiva, las normas de conducta
profesional del gobierno nacional son de mucha influencia y cada vez
mayor. Hasta en un campo de beneficencia de supuesto inters exclusi-
vo federal -por ejemplo, la atencin a los hospitales para veteranos
militares-, los estados y las localidades ejercen un poder de control
sobre muchas decisiones fundamentales. Por ejemplo, pueden hacer
difcil -en algunos casos imposible- que el gobierno nacional cierre
un hospital o lo traslade de un lugar a otro.
El hecho de que un conjunto de funcionarios reciba paga de la tesore-
ra nacional, otro de fondos de los estados y un tercero de presupuestos
locales, es el aspecto menos importante del asunto. Si examinamos mi-
nuciosamente el camino de los pagos, se vuelve a ver claro un inters
comn. Todos los niveles reciben impuestos de las mismas personas. Y
el gobierno que cobra los impuestos frecuentemente no paga al funcio-
nario; por ejemplo, las transferencias intergubernamentales suman una
muy pequea fraccin de los gastos de beneficencia estatales y locales.
Consideremos al funcionario de sanidad, llamado el "sanitario", de un
condado rural en un estado fronterizo. l encarna toda la idea del"pastel
mosaico" del gobierno. El sanitario es nombrado por el estado de acuer-
do con normas de mrito establecidas por el gobierno federal. Su salario
base procede de fondos estatales y federales; el condado le da una oficina
y cosas agradables para ella y paga una parte de sus gastos, y la ciudad
ms grande del condado tambin colabora en su salario y su cargo, por
virtud de haber sido nombrado inspector de plomera de la ciudad. Es
imposible, de un momento a otro, decir en funciones de qu gobierno
acta el sanitario. Su trabajo de inspeccionar la pureza de los alimentos
lo efecta de acuerdo con normas federales; pero estar aplicando leyes
estatales cuando inspeccione ciertos artculos que no estn en el comer-
cio interestatal; y, un tanto perversamente, tambin acta bajo la auto-
ridad del estado cuando inspecciona la leche que llega al condado desde
las zonas productoras del otro lado de los lmites estatales. Es Un funcio-
nario federal cuando inspecciona drogas enviadas desde un estado ve-
cino; un funcionario federal estatal cuando distribuya suero para inmu-

nizar contra la tifoidea; un funcionario estatal cuando aplica normas de
higiene industrial; un funcionario estatal local cuando inspecciona el
abasto de agua de la ciudad; y (para completar el crculo), un funcionario
local cuando insiste en que los carniceros de la ciudad adopten mtodos
ms higinicos al disponer de sus desechos. Pero no puede pensar, ni
piensa, que est actuando en estas capacidades tan diversas. Todos los
asuntos del condado tocantes a la salud pblica y la sanidad los consi-
dera su esfera de accin. Pagado en gran parte con fondos federales, no
le parece extrao asistir a reuniones del ayuntamiento para dar su opi-
nin de experto en cuestiones que van desde manzanas podridas hasta
el combate a la rabia. Hasta recibe nombramiento de miembro de las
fuerzas policiacas de la ciudad y del condado.
El caso del sanitario es un caso extremo, pero representa con exactitud
un aspecto importante de toda la gama de las actividades gubernamen-
tales de los Estados Unidos. Las funciones no estn claramente separa-
das entre los muchos gobiernos; son funciones compartidas. Es difcil
encontrar alguna actividad gubernamental que no incluya los tres lla-
mados"niveles" del sistema federal. En la ms local de las funciones
locales -por ejemplo, la aplicacin de la ley o la educacin-, los go-
biernos federal y estatal desempean papeles importantes. En lo que
podra considerarse apriori como las actividades gubernamentales ms
puramente centrales -por ejemplo, las relaciones exteriores-,los go-
biernos estatal y local tienen considerables responsabilidades, directa e
indirectamente.
Los programas de subsidios federales son slo el ejemplo ms obvio
de las funciones compartidas. Tambin son los que ms claramente
muestran cmo esa participacin sirve para dispersar los poderes gu-
bernamentales. Los subsidios utilizan las mayores capacidades de reu-
nir riqueza del gobierno central y establecen normas para toda la nacin,
y sin embargo van "en ayuda" de funciones efectuadas de acuerdo con
leyes estatales, con considerable discrecionalidad estatal y local. La su-
pervisin nacional de tales programas es, en gran parte, un proceso de
acomodo mutuo. Importantes funcionarios estatales y locales, actuando
por medio de sus organizaciones profesionales, son responsables en
mucho de las normas mismas que los funcionarios nacionales tratan de
persuadir de aceptar a todos los funcionarios estatales y locales.
Aun sin finanzas conjuntas, la colaboracin federal-estatal-local es el
modo de accin caracterstico. Se cuenta con expertos federales para

ayudar en la construccin de una crcel local (que despus se podra
emplear para albergar a presos federales), para mejorar un sis tema local
de purificacin del agua, para acelerar la inspeccin de edificios, para
aportar normas al personal estatal y local, para proteger a las amas de
casa contra las bsculas de carniceros poco escrupulosos, para impedir
explosiones de gas o para crear un plan de uso del suelo. Por otra parte,
estados y localidades asumen importantes responsabilidades formales
en la creacin de programas nacionales de energa atmica, defensa
civil, regulacin del comercio y proteccin de la pureza de alimentos y
medicamentos; el peso poltico local siempre es un factor en la actuacin,
as sea de una oficina de correos o de un establecimiento militar. Desde
los mataderos y la contabilidad, pasando por la zonificacin y la admi-
nistracin de zoolgicos, toda actividad gubernamental casi ciertamen-
te incluir la influencia, si no la administracin en toda forma, de los tres
planos del sistema federal.
Hemos visto as que las funciones de gobierno no estn en capas
limpiamente separadas; antes bien, todas se mezclan: son mosaicos,
para usar el trmino de los panaderos. Y no estn en ningn orden claro,
son caticas, segn el trmino del reformador. A menos que veamos al
sistema federal estadunidense desde esta perspectiva, perderemos de
vista el hecho ms importante de todos: en efecto, el sistema es un go~
biemo que sirve a un pueblo comn para un fin comn.
XXVI. LAS ORGANIZACIONES
DELFUTURO*
W ARREN BENNI5
REOENTEMENfE, predije que en los prximos 25 a 50 aos participaramos

en el fin de la burocracia tal como la conocemos, y en el surgimiento de
nuevos sistemas sociales ms apropiados a las exigencias de industria-
lizacin del siglo xx.' Esta prediccin se bas en el principio evolutivo
de que cada poca desarrolla una forma organizativa apropiada a su
genio, y que la forma prevaleciente de organizacin jerrquica pirami-
dal conocida por los socilogos como "burocracia", y por casi todos los
hombres de negocios como "esa maldita burocracia", no se ajustaba a
las realidades contemporneas.
Veo ahora que mi prediccin ya es una clara realidad, de modo que a
la prediccin se le adelant la prctica.
Yo deseara poner enclaro que por "burocracia" quiero dar a entender
la estructura organizativa caracterstica que coordina los asuntos de casi
, todas las organizaciones humanas que conocemos: industria, gobierno,
universidad, laboratorios de investigacin y desarrollo, el ejrcito, la
religin, los voluntarios, etctera.
La burocracia, tal como aqu me refiero a ella, es un invento social til,
perfeccionado durante la Revolucin industrial para organizar y dirigir
las actividades de la empresa de negocios. Max Weber, el socilogo
alemn que cre la teora de la burocracia a comienzos de este siglo, la
describi alguna vez como una mquina social.
El "modelo de mquina" burocrtica se desarroll como reaccin
* Tomado de Personnel Administration, septiembre-octubre de 1967. Se reproduce con
autorizacin de la Personnel Management Association, 1617 Duke Street, Alexandria,
VA, 22314. Copyright 1967 Intemational Personnel Management Association.
1 "The DEcline of Bureaucracy and Organizations of the Future". Discurso, por invi-
taci6n.letdo anlalt Divisin de Psicologa Industrial y de Negocios en la reunin de la
Asociacin Psicolgica Estadunidense. Los ngeles, 5 de septiembre de 1964.
485
contra la subyugacin personal, el nepotismo, la crueldad y los juicios

caprichosos y subjetivos que a menudo pasaban por ser prcticas em-
presariales en los primeros das de la Revolucin industrial. La burocra-
cia surgi de la necesidad de mayores predecibilidad, orden y precisin.
Fue una organizacin idealmente adaptada a los valores y las demandas
del Imperio victoriano. y as corno la burocracia surgi corno respuesta
creadora a una poca radicalmente nueva, as hoy estn surgiendo ante
nuestros ojos nuevas formas de organizacin.
Empezar por tratar de mostrar por qu las condiciones de nuestro
moderno mundo industrializado traern consigo el declinar de la buro-
cracia e impondrn una reconsideracin de nuevas estructuras organi-
zativas. Luego sugerir un modelo aproximado para la organizacin del
futuro. Por ltimo, mostrar las nuevas tareas y desafos para la prepa-
racin y el desarrollo del administrador.
POR QU ESVULNERABLE LA BUROCRACIA?
Existen al menos cuatro amenazas importantes para la burocracia. La

primera es humana, bsicamente psicolgica, a la que volver despus,
mientras que las otras tres brotan de extraordinarios cambios habidos
en nuestro medio. Las tres ltimas son 1) un cambio rpido e inesperado;
2) un crecimiento de tamao, en que el volumen de las actividades
tradicionales de la organizacin no basta ya para sostener el crecimiento,
y 3) la complejidad de la tecnologa moderna, en que se requiere una
integracin de actividades y personas de competencias muy diversas y
sumamente especializadas.?
Puede ser til examinar hasta qu punto existen estas condiciones
ahora mismo.
Elcambio rpido e inesperado
Acaso baste citar, sencillamente, la explosin del conocimiento y de la

poblacin. Sin embargo, resultan ms reveladoras las estadsticasque
demuestran estos hechos:
2 A.H. Rubenstein y e Haberstroh, Sme Theories ofOrgani%lltiou'(edicin revisada),

Homewood-Il..Irwn..Dorsey,1966.
I
LAS ORGANIZAOONFS DELFlITURO 487
* Nuestra productividad por hora-hombre se duplica ahora casi cada

20 aos y no cada 40 aos, como ocurra antes de la segunda Guerra
Mundial.
* Tan slo el gobierno federal gast 16 000 000 de dlares en activida-
des de investigacin y desarrollo en 1965, y habr gastado 35 000 000
en 1980.
* El periodo transcurrido entre un descubrimiento tcnico y.el recono-
cimiento de sus usos comerciales era de 30 aos antes de la primera
Guerra Mundial, de 16 aos entre las guerras, y de slo nueve aos
desde la segunda Guerra Mundial.
* En 1946, solamente 30 ciudades del mundo tenan poblaciones de ms
de un milln. Hoy son 80. En 1930, haba 40 personas por cada mi-
lla cuadrada de la superficie de la tierra; hoy hay 63, y para el ao
2000 se espera que sean 142.
El crecimiento en tamao
No slo hay ms organizaciones sino que se han vuelto ms complejas

y ms internacionales. Empresas como Standard Gil de Nueva Jersey
(con 57 afiliadas en el extranjero), Socony Mobil, National Cash Register,
Singer, Burroughs, y Colgate-Palmolive logran ms de la mitad de sus
ingresos o de sus ganancias de ventas en el extranjero. Una larga lista de
otras, como Eastman Kodak, Pfizer, Caterpillar Tractor, International
Harvester, Corn Products y Minnesota Mining and Manufacturing ha-
cen de 30 a 50% de sus ventas en el extranjero.' Las ventas de General
Motors no slo son nueve veces las de Volkswagen, sino que tambin
son mayores que el producto nacional bruto de los Pases Bajos y de ms
de otros 100 pases. Si hemos visto ponerse el sol en el Imperio britnico,
transcurrir largo tiempo antes de que se ponga sobre los imperios de
General Motors, m, Royal DutchjShell y Unilever.
3RichardJ.Barber," American BusiRess Goes Global", en The Nero Repllblic, 30 de

abril de 1966, pp. 14-18.
Las actividades actuales exigen personas de competencias

muy diversas y sumamente especializadas
Se pueden mostrar muchos ejemplos espectaculares de estudios de los

mercados de trabajo y de la movilidad laboral. En algn punto de la
dcada anterior, los Estados Unidos pasaron a ser la primera nacin de
la tierra en emplear ms personas en ocupaciones de servicio que en la
produccin de artculos tangibles. Ejemplos de esta corriente son:
* En el campo de la educacin, el aumento del empleo entre 1950 y 1960

fue mayor que el nmero total de empleados en las industrias del
acero, el cobre y el aluminio.
* En el campo de la salud, el aumento del empleo entre 1950 Y1960 fue
mayor que el nmero total de empleados en la fabricacin de auto-
mviles en esos dos aos.
* En las empresas financieras, el aumento del empleo entre 1950 y 1960
fue mayor que el empleo total en la minera en 1960.4
Cambio rpido, crecimiento apresurado y aumento de los especialis-

tas: con estas tres condiciones logsticas esperaramos que la burocracia
entrara en decadencia.
CAMBIO DE LA CONDUCTA EMPRESARIAL
Antes he mencionado un cuarto factor que pareca seguir a los otros, aun
cuando su exacta magnitud, naturaleza y antecedentes parezcan ms
oscuros y turbios debido a la relativa dificultad de asignarles cifras. Este
factor surge de la observacin personal de que en la dcada pasada hubo
un cambio fundamental en la filosofa bsica subyacente en la conducta
empresarial. Este cambio de filosofa se reflej sobre todo en:
* Un nuevo concepto del hombre, basado en un mayor conocimiento de

sus necesidades complejas y cambiantes, que ha venido a remplazar
a la idea sobresimplificada e inocente del hombre.
4 Victor R. Fuchs, "The First Srvice Economy", en ThePlIblic lnterest, invierno de
1966, pp. 7-17.
CUADRO 1. Problemas humanos a los queseenfrentan las organizaciones contemporneas
Problema Soluciones burocrticas Condiciones nuevas del siglo xx
Integracin. El problema de cmo integrar No hay solucin porque no hay problema. Nacimiento de las ciencias humanas y
necesidades individuales y metas La individualidad sumamente simplifi- comprensin de la complejidad del
organizativas. cada, considerada como instrumento hombre. Aspiraciones crecientes. Ethos
pasivo. No se toma en cuenta la tensin democrtico humanstico.
entre "funcionalidad" y funcin.
Influencia social. El problema de la distrbu- Dependencia explcita en el poder racional Separacin de la administraci6n y la
cin del poder y las fuentes de poder y jurdico, pero uso implcito del poder propiedad. Surgimiento de los
autoridad. coercitivo. En todo caso/ un complejo sindicatos y la educacin en general.
confuso/ ambiguo y cambiante de Efectos negativos no intencionales del
competencia, coerci6n y c6digo legal. gobierno autoritario.
Colaboracin. El problema de producir La "regla de la jerarqua" para resolver Especializacin y profesionalizacin y
mecanismos para el control de conflictos. conflictos entre las filas y la "regla de la mayor necesidad de interdependencia.
coordinacin" para resolver el conflicto El liderazgo es demasiado complejo para
entre grupos horizontales. "Lealtad" . el gobierno de un solo hombre u
omnisciencia.
Adaptacin. El problema de responder Un medio estable, sencillo y predecible; Medio externo de la empresa ms
debidamente a los cambios producidos rutina de las tareas. La adaptacin al "turbulento", menos predecible. Ritmo
por el medio. cambio ocurre en formas azarosas y sin precedentes de cambio tecnolgico.
adventicias. Abundan las consecuencias
no previstas.
Revitalizacin. El problema del crecimiento Se supone que el futuro ser cierto y Rpidos cambios de tecnologa, tareas,
y la decadencia bsicamente similar, si no ms, al pasado. mano de obra, materias primas, normas
y valores de la sociedad, metas de la
empresa y la sociedad hacen imperativa
una constante atencin al proceso de
revisin.
* Un nuevo concepto de poder, basado en la colaboracin y la razn, que

remplaza al modelo basado en la coercin y la amenaza.
* Un nuevo concepto de los valores organizacionales, basado en ideales
democrticos humansticos, que viene a remplazar al sistema de bu-
rocracia mecanicista y despersonalizada.
Estas transformaciones de hombre, poder y valores han obtenido

gran aceptacin intelectual en las esferas empresariales. Han fomentado
muchas revaluaciones en gran cantidad de organizaciones. Se les ha
empleado como base de la formulacin de polticas en muchas grandes
organizaciones en gran escala. Es evidente que esta filosofa no es com-
patible con las prcticas burocrticas.
La causa principal de este cambio de la filosofa empresarial no viene
de la cultura libresca, sino del propio empresario. Muchos cientficos
conductuales, como McGregor o Likert, han preparado y articulado -y
hasta legitimado- lo que los empresarios slo haban comprendido a
medias. Estoy convencido de que el xito de The Human Side ofEnterprise
de McGregor se bas en una rara empata con un vasto pblico de
empresarios que estaban dispuestos a aceptar una alternativa a la con-
cepcin mecanicista de la autoridad (vase el cuadro 1). Prevea una
vvida utopa de relaciones humanas ms autnticas de lo que permita
la mayor parte de las prcticas organizacionales. Adems, yo sospecho
que el deseo de relacionarse tiene poco que ver con el motivo de lucro
perse, aunque a menudo se le racionaliza como si as fueraf El verdadero
impulso de estos cambios se debe a necesidades poderosas, no slo de
humanizar la organizacin, sino de utilizarla como un crisol del des-
arrollo y el crecimiento personal para la autorrealizacin,"
PROBLEMAS CENTRALES DE LA ORGANIZAON
Como resultado de estos cambios que afectan a las organizaciones del

futuro, estn surgiendo nuevos problemas y tareas. Pueden dividirse,
5 Chris Argyris, Interpersonal Competence end Organizationnl EJJectitreness, Homewood,
Ill., Irwin-Dorsey, 1962 .
6 The Varieties o/ Religiolls Experience, Nueva York, The Modern Lib~ Random
House, 1902, pp. 475476.
LAS ORGANIZAOONES DEL FUTURO 491
creo, en cinco categoras principales, las que considero como las tareas
bsicas a las que se enfrentarn las organizaciones del futuro.
i). La integracin abarca toda la gama de cuestiones que tienen que ver
con los incentivos, las recompensas y la motivacin del individuo y
cmo la organizacin logra o no adaptarse a estas necesidades. En otras
palabras, es la proporcin entre las necesidades individuales y las de-
mandas organizativas la que crea la transaccin ms satisfactoria para
ambas. El problema de la integracin surge de nuestra sociedad consensual,
donde los apegos personales desempean una gran parte, donde el
individuo es apreciado, donde hay una preocupacin por su bienestar
y no slo en el sentido de la higiene que pudiera tener un veterinario,
sino como personalidad moral e integrada.
ii) El problema de la influencia social es, esencialmente, el problema del
poder y de cmo se distribuye. Es una cuestin compleja y llena de
controversias, en parte por causa de un componente tico y en parte
porque los estudios de liderazgo y de distribucin del poder se pueden
interpretar de muchas maneras, y casisiempre en formas que coinciden
con las propias preferencias (incluyendo una inclinacin cultural hacia
la democracia).
Hay que reconsiderar seriamente el problema del poder por causa de
los dramticos cambios de situacin que han hecho que la posibilidad
del gobierno de un solo hombre o del"gran hombre", no slo necesaria-
mente sea "mala", sino tambin mprctica. Me estoy refiriendo a los
cambios de funcin de la parte superior de la administracin Hace ms
de 12 aos, Peter Drucker enumer 41 responsabilidades principales del
jefe del Ejecutivo, y declar que "90% de las dificultades que estamos
teniendo con su labor estn arraigadas en nuestra supersticin del jefe
como un solo hombre" .7 El ensanchamiento de la base productiva de la
industria, el impacto de la nueva tecnologa y el alcance de lasoperacio-
nes internacionales hacen que el dominio de un solo hombre sea anti-
cuado, si no ya caduco.
iii) El problema de la colaboracin surge de los mismos procesos socia-
les de conflictos y estereotipos, y de las fuerzas centrfugas que dividen
a naciones y comunidades. Tambin ellos emplean mecanismos furti-
vos, a menudo intiles, que siempre obstaculizan la resolucin de con-
7 D. Ron Daniel, "Team at the Top", en HnnlflTd Business Reviero, marzo-abril de 1965,
pp. 74-82.
flictos: evitar o suprimir, aniquilar a la parte ms dbil, compromisos

estriles y colusiones y coaliciones inestables. En particular cuando las
organizaciones se vuelven ms complejas, se fragmentan y dividen,
formando patrones tribales y cdigos simblicos que a menudo entran
en accin para excluir a otros (por ejemplo, secretos o una jerga nociva)
yen ocasiones, explotan diferencias para la armona interna (y siempre
frgil). De hecho, algunas grandes organizaciones slo se pueden com-
prender mediante un anlisis de sus cbalas, camarillas y satlites, en
que una aventura en adyacentes esferas de inters se emprende al abrigo
de las tinieblas y el temor a una emboscada. El conflicto disfuncional
intergrupal es tan fcilmente estimulado que puede uno preguntarse si
estar arraigado en nuestra herencia arcaica, cuando el hombre luchaba
por su propio territorio con un cdigo simblico imperfecto y una con-
ciencia naciente. En sus experimentos, Robert L. Blake ha mostrado lo
fcil que es causar un conflicto y lo difcil que es contenerlo," Tmese dos
grupos de personas que nunca haban estado unidas, y dseles una tarea
que ser evaluada por un jurado imparcial. En menos de una hora, cada
grupo se habr convertido en una banda muy unida, con todos los
sntomas de un "grupo interior". Considerarn su producto como una
"obra maestra" y al otro grupo, si acaso, como algo "comn". El "otro"
se vuelve el "enemigo"; "nosotros somos buenos, ellos son malos; nos-
otros tenemos razn, ellos no" .9
[aap Rabbie, al efectuar experimentos sobre los antecedentes del con-
flicto intergrupal en la Universidad de Utrecht, qued asombrado al ver
la facilidad con que se desarrollaban los conflictos y estereotipos.P Hizo
entrar en el aula experimental a dos grupos y distribuy marbetes ver-
des con sus nombres y plumas verdes a un grupo, al que llam"grupo
verde". Luego distribuy plumas y marbetes rojos al otro grupo, el
"grupo rojo". Los grupos no compiten; ni siquiera interactan. Estn a
la vista uno del otro slo por pocos minutos, mientras llenan en silencio
un cuestionario. Se necesitaron slo 10 minutos para activar el temor y
la actitud defensiva. .
En un ensayo reciente sobre conducta animal, Erikson cre la idea de
8 Robert R. Blake, Herbert A Shepard y Jane S. Mouton, Managing Intergroup ConJlict

in Indllstry, Houston, GulfPublishing, 1964.
9 Carl Rogers, "Dealing with Psychological Tensions", en /011 malo/AppliedBenaoiora!
Sciences, eaero-marzc de 1%5, pp. 6-24.
10 Comunicacin personal, enero de 1966.
las"pseudoespeeies" .11 Las pseudoespecies actan como si fueran espe-

cies separadas, creadas desde el comienzo de los tiempos por una inten-
cin sobrenatural. Afirma:
El hombre ha evolucionado (por cualquier tipo de evolucin y por cuales-

quiera razones adaptativas) en pseudoespecies, es decir, tribus, clanes, cla-
ses, etc. As, cada uno desarrolla no slo un sentido distinto de identidad, sino
tambin una conviccin de albergar la identidad humana, fortificada contra
pseudoespecies por prejuicios que las marcan como extraespecficos y ad-
versos al esfuerzo humano"autntico". Pero paradjicamente, el hombre
recin nacido (para emplear el trmino de Emst Mayr) es una criatura gene-
ralista, que podra encajar en cualquier nmero de pseudoespecies y que,
por tanto, debe especializarse" durante una prolongada niez.
11
En las organizaciones modernas abundan las pseudoespecies, ban-

das de especialistas que se mantienen unidas por la ilusin de una iden-
tidad nica y con una tendencia a ver con desconfianza y sospecha a
todas las dems pseudoespecies. Se tienen que descubrir modos para
producir generalistas y diplomticos, y deberemos encontrar medios
ms eficaces de manejar el inevitable conflicto y minimizar el pseudo-
conflicto. Esto no es decir que los conflictos siempre sean evitables y
disfuncionales. Algunos tipos de conflicto pueden conducir a fines pro-
ductivos y creadores.
iv) El problema de la adaptacin es causado por nuestro medio turbu-
lento. La estructura piramidal de la burocracia, en que el poder se con-
centr en la cspide, pareci perfecta para"dirigir un ferrocarril". E
indudablemente, para las tareas rutinizadas del siglo XIX y comienzos
del siglo :xx, la burocracia era y sigue siendo una disposicin social
eminentemente apropiada. Sin embargo, en lugar de un medio plcido
y predecible hoy predomina uno dinmico e incierto, en que hay una
creciente interdependencia entre las facetas econmicas y las otras face-
tas de la sociedad.
v) Por ltimo, el problema de la revitalizacin. Como dice Alfred North
Whitehead: "El arte de la sociedad libre consiste, primero, en el mante-
nimiento del cdigo simblico y, segundo, en la revisin sin temor [...)
Las sociedades que no pueden combinar la reverencia a sus smbolos
con la libertad de revisin acabarn por caer en decadencia".
11 Erik Erikson, 11 Ontogeny of Ritualization". Ensayo ledo ante la Real Sociedad en
junio de 1965.
Crecimiento y decadencia surgen como condiciones penltimas de la

sociedad contempornea. Las organizaciones, as como las sociedades,
debern preocuparse por aquellas estructuras sociales que engendran
la vitalidad, la flexibilidad y una "falta de temor a la revisin".
He introducido el trmino "revitalizacin" para abarcar todos los
mecanismos sociales que se estancan y que se regeneran con el proceso
de este ciclo. Los elementos de la revitalizacin son:
* La capacidad de aprender de la experiencia y de codificar, almacenar

y recuperar el conocimiento pertinente.
* La capacidad de aprender cmo aprender", es decir, crear metodo-
11
logas para mejorar el proceso de aprendizaje.

* La capacidad de adquirir y de aplicar mecanismos de retroalimenta-
cin en el desempeo, de desarrollar una orientacin de procesos",
11
en suma, de ser autoanaltico.

* La capacidad de dirigir el propio destino.
Estas cualidades tienen mucho en comn con lo que John Gardner
llama"autorrenovacin". Para la organizacin, significa poner atencin
consciente en su propia evolucin. Sin metodologa planeada y direc-
cin explcita, la empresa no realizar todo su potencial.
Laintegracin, la distribucin del poder, la colaboracin, laadaptacin y la
revitalizacin sonlosprincipales problemas humanosdelosprximos 25 aos.
Cmo las organizaciones seenfrenten aestas tareas y las resuelvan determinar
indudablemente laviabilidad y elcrecimiento delaempresa.
LAs ORGANIZACIONES DEL FUTUR012
Con este trasfondo, deseo plantear algunas de las condiciones que de-
terminarn la vida de las organizaciones en los dos o tres decenios si-
guientes:
Elmedio
El rpido cambio tecnolgico y la diversificacin conducirn a una in-

terpenetracin del gobierno con las empresas.
12 Adaptado de mi articulo anterior, "Behond Bureaucracy", en Trans-Action; julio-
agosto de 1965.
Las asociaciones entre gobierno y empresas sern comunes. La eco-
noma ser verdaderamente mixta. Dada la inmensidad y gasto de los
proyectos, habr menos unidades idnticas que compitan por los mis-
mos compradores y vendedores.
Las organizaciones se volvern ms nterdependientes.
Las cuatro caractersticas principales del ambiente son:
* Interdependencia, ms que competencia.

* Turbulencia e incertidumbre, en lugar de disposicin y certidumbre.
* Empresas en gran escala, y no en pequea.
* Empresas complejas y multinacionales, en lugar de sencillas y nacio-
nales.
Caractersticas delapoblacin
La caracterstica ms distintiva de nuestra sociedad es, y cada vez lo ser

ms, la educacin. En un periodo de 15 aos, dos tercios de nuestra
poblacin de las reas metropolitanas habr asistido a la universidad.
La educacin para adultos est creciendo con mayor rapidez an, pro-
bablemente por la tasa de caducidad profesional. El informe de Killian
mostr que el ingeniero promedio necesitaba ms preparacin, slo 10
aos despus de haber obtenido su ttulo. Se volver casi de rutina que
el mdico, el ingeniero y el ejecutivo experimentados vuelvan a la escue-
la para recibir preparacin avanzada cada dos o tres aos. Unas 50
universidades, adems de una. docena de grandes empresas, ofrecen
cursos empresariales avanzados para hombres. de xito en las filas me-
dianas y altas de las empresas. Antes de la segunda Guerra Mundial slo
existan dos de tales programas, ambos nuevos y ambos con dificultades
para conseguir estudiantes.
Toda esta educacin no slo es "buena", sino que es necesaria. Como
lo seal recientemente el secretario del Trabajo Wirtz, las computado-
ras pueden encargarse del trabajo de la mayora de los graduados de
high school, en forma ms barata y eficiente. Hace 50 aos, la educacin
era vis ta como"no trabajo", y los intelectuales que hubiera en la nmina
se consideraban un "lujo". Hoy, la supervivencia misma de la empresa
depende de la explotacin eficaz del poder de su cerebro.
Otra.caracterstica de la poblacin que aumentar nuestra compren-
sin de las organizaciones del futuro es la creciente movilidad laboral.
La facilidad de transporte, junto con las necesidades de un medio din-

mico, han modificado drsticamente la idea de "poseer" un trabajo o de
"echar races" . Ya 20% de nuestra poblacin cambia su domicilio postal
al menos una vez al ao.
Valores laborales
El cada vez ms alto nivel de educacin y de movilidad cambiar los

valores que asignemos al trabajo. La gente se comprometer ms inte-
lectualmente con sus carreras profesionales, y probablemente requerir
mayor participacin y autonoma.
Asimismo, la gente se volver ms "dirigida hacia los dems", obser-
vando sus normas y los valores de su medio inmediato, y no de la
tradicin. Tenderemos a depender ms de las disposiciones sociales
temporales.P Tenderemos a tener relaciones ms que parientes.
Tareas y metas
Las tareas de la organizacin sern ms tcnicas, complicadas y no

programadas. Dependern ms del intelecto que del msculo. Y se-
rn demasiado complicadas para que una sola persona las comprenda,
para no decir siquiera las controle. Esencialmente, exigirn la colabora-
cin de especialistas en un proyecto o en una forma de organizacin en
equipo.
Habr una complicacin de metas. La empresa se preocupar cada
vez ms por su capacidad adaptativa o innovadora y creadora. Adems,
habr que especificar los metaobjetivos; es decir, supraobjetivos que
moldearn y echarn los fundamentos de la estructura de objetivos. Por
ejemplo, un metaobjetivo podra ser un sistema para detectar los objeti-
vos nuevos y cambiantes; otro podra ser un sistemapara decidirlas
prioridades entre objetivos.
Por ltimo, podrn esperarse mayores conflictos y contradicciones
de las diversas normas de eficiencia de las organizaciones. Una ra-
13 "On TemporarySystems", en M. B. Miles (comp.), Innovation in Education, Nueva

York, Bureau oEPublications, Teachers College, Columbia University, 1964, pp. 437-490.
zn de ello es que los profesionales tienden a identificarse ms con las
metas de su profesin que con las de su patrn inmediato. Los profesores
universitarios pueden ponerse como ejemplo. Dentro de la universidad
puede haber un conflicto entre enseanza e investigacin A menudo,
la mayor parte del ingreso de un profesor procede'de fuentes externas,
como fundaciones y trabajo de asesora. No suelen ser buenos "hombres
de empresa", porque dividen su lealtad entre sus valores profesionales
y los objetivos de la organizacin.
La organizacin
La estructura social de las organizaciones del futuro tendr algunas

caractersticas nicas. La palabra clave ser"temporal"; habr sistemas
temporales adaptativos y en rpido cambio. stas sern las "fuerzas de
trabajo" organizadas en tomo de los problemas que deban resolver los
grupos de casi desconocidos que representan un conjunto diverso de
capacidades profesionales. Los grupos estarn dispuestos segn un mo-
delo orgnico, ms que mecnico; evolucionarn como respuesta a un
problema y no a expectativas programadas de sus roles. As, el "ejecu-
tivo" se convierte en un coordinador o "lazo de unin" entre varias
fuerzas de trabajo. Deber ser un hombre que pueda hablar los diversos
lenguajes de la investigacin con capacidad para transmitir informacin
y para mediar entre grupos. Se evaluar a la gente no verticalmente
segn su posicin y su estatus, sino en forma flexible y funcional, de
acuerdo con la capacidad y la preparacin profesional. Los organigra-
mas consistirn en grupos de proyectos yno en grupos funcionales. Esta
tendencia ya es visible hoy en las industrias aeroespacial y de la cons-
truccn, as como en muchas empresas profesionales y de consulta.
Los sistemas adaptativos, de solucin de problemas, temporales, de
diversos especialistas, unidos por especialistas en coordinacin y eva-
luacin de tareas en un flujo orgriico: tal es la forma de la organizacin
que gradualmente remplazar a la burocracia que conocemos. Como no
se me ocurre ninguna frase atractiva, la llamar estructura orgnico-
adaptativa.
498 LOSAas CINCUENTA y SESENTA
Motivacin
La estructura orgnico-adaptativa debera intensificar la motivacin y

con ello la eficiencia, porque aumenta las satisfacciones intrnsecas a la
tarea. Existe una armona entre la necesidad que tiene la persona educa-
da de tareas significativas, satisfactorias y creadoras, y una estructura
flexible en la organizacin.
Sin embargo, tambin habr un compromiso reducido con los grupos
de trabajo, pues, como ya lo he dicho, sern estructuras transitorias. Yo
predecira que en el sistema orgnico-adaptativo las personas aprende-
rn a desarrollar relaciones rpidas e intensas en el trabajo ya soportar
la prdida de relaciones ms duraderas. Por la intensificada ambige-
dad de los papeles, habr que dedicar tiempo al continuo redescubri-
miento de la mezcla apropiada en las organizaciones.
Despus de todo, la experiencia estadunidense de los vecinos de la
frontera nos ha preparado para esto, por lo cual no considero que los
"sistemas temporales" constituyan una gran variacin. Estos "breves
encuentros" no tienen que ser ms superficiales que los largos y crni-
cos. He visto a demasiadas personas, algunas de las cuales durante
muchos aos ocuparon oficinas contiguas, no encontrarse nunca. Se
miran unos a otros con la misma mirada ausente con que lo hacen lQS
pasajeros en un autobs o un tranva; quiz slo son pasajeros esperan-
do la llegada.
Los europeos suelen encontrar frustrante este aspecto de la vida en
los Estados Unidos. Un expatriado alemn me habl de su desencanto
de los"amistosos estadunidenses". En su primera fiesta en este pas se
encontr con una persona particularmente simptica, y ambos entabla-
ron una animada conversacin que se prolong varias horas. Por ltimo,
tuvieron que separarse para volver a sus hogares, pero, como "herma-
nos del alma" no queran hacerlo. Pasearon juntos por la calle y camina-
ron en redondo en una helada noche de invierno, castaetandoles los
dientes y tomados del brazo. Por ltimo, rgidos ya de fro, el estadu-
nidense llam a un taxi y se alej haciendo un gesto con la mano. El
europeo qued asombrado. No conoca el nombre de su nuevo"amigo".
Nunca volvi a verlo ni a saber de l. "sa es su amistad estadunidense",
me dijo.
sa es la amistad estadunidense: intensa, espontnea, de participa-
cin total, impredecible en su duracin e imposible de controlar. Son
LAS ORGANIZAOONES DEL FlITURO 499
corno happenings, simultneamente encendidos" y transitorios, y luego

1/
apagados", y luego nuevas luces y nuevos happenings.

1/
En la novela de Max Frisch No soyStiller, una mujer suiza lo resume

de esta manera: "Al parecer, todas estas personas francas y despreocu-
padas no esperan nada ms de una relacin humana. No haba necesi-
dad de que esta relacin amistosa siguiera creciendo" .14
NECESIDADES DE ENTRENAMIENTO
PARA ORGANIZACIONES DEL FUTURO
Cul ser la mejor manera de planear las nuevas tendencias de organi-

zacin que estoy previendo? Y cmo pueden influir y dirigir este des-
tino los directores de entrenamiento y desarrollo? Una cosa es clara:
habr una funcin totalmente nueva para el gerente de entrenamien-
to y desarrollo. Echemos una ojeada a algunos de los nuevos reque-
rimientos.
Preparacin para elcambio
El aspecto notable de nuestra generacin es su compromiso con el cam-

bio, tanto en pensamiento como en accin. Pueden los gerentes de
entrenamiento y desarrollo crear un proceso educativo que:
* Nos ayude a identificarnos con el proceso adaptativo, sin temor de

perder nuestra identidad?
* Aumente nuestra tolerancia a la ambigedad, sin temor de perder el
dominio intelectual?
* Aumente nuestra capacidad de colaborar, sin temor de perder nues-
tra individualidad?
* Desarrolle la disposicin a participar en nuestra propia evolucin
social, mientras reconocernos fuerzas implacables?
Dicho de otra manera, me parece que se nos debera preparar en una

actitud hacia lainvestigacin y la novedad y nohacia elcontenido particular de
un trabaj(1;la preparacin para el cambio significa desarrollar "hombres
que aprendan".
14 Harmondsworth. Middlesex, Penguin Books, 1961, p. 244.
Asesoramiento desistemas
Me parece que la administracin (y los departamentos de personal) no

se han enfrentadoalarealidad de los sistemas sociales. Resulta embarazoso
afirmar esto despus de dcadas de investigacin que ya haban revelado
el mismo punto. Hemos demostrado que la productividad puede ser mo-
dificada por las normas de grupo, que los efectos de la preparacin se
borran y se deterioran si sus objetivos no son compatibles con las metas
del sistema social, que la cohesin del grupo es un motivador poderoso,
que el conflicto intergrupal es un gran problema al que se enfrenta la
organizacin moderna, que las personas toman muchas de sus claves de
su grupo bsico de trabajo, que la identificacin con el grupo de trabajo
resulta ser el nico augurio confiable de la productividad, etc. Sin em-
bargo, se pasan por alto con tal frecuencia estas pruebas que yo slo
puedo inferir que hay algo naturalmente preferible (casi un reflejo invo-
luntario) en ubicar las fuentes de todos los problemas en el individuo, y
en diagnosticar las situaciones como funciones de personas mal adap-
tadas, y no como sntomas de sistemas sociales que funcionan mal.
Si no se contiene este reflejo, podr tener repercusiones graves. En
estas nuevas organizaciones en que los papeles estarn cambiando cons-
tantemente y ciertamente sern ambiguos, en que los cambios de un
subsistema afectarn a otros subsistemas, en que hay que coordinar e
integrar actividades diversas y multinacionales, en que las personas
desempean al mismo tiempo mltiples funciones y son miembros de
diversos grupos (es endmico el conflicto de funciones), habr que con-
siderar un punto de vista de sistemas. As como ya no es posible producir
un cambio duradero en un "nio problema" sin tratar a toda la familia,
ya no ser posible influir sobre la conducta individual sin trabajar con
su subsistema particular. Esto significa que nuestros gerentes de entre-
namiento y de desarrollo del futuro debern desempear las funciones
de asesores desistemas.
Cambio demotivacin
El ritmo al cual los tipos profesionales-tcnicos-empresariales ingresan

en organizaciones es ms intenso que el de ninguna otra categora de
empleos. Aunque no est muy en claro lo que los motiva, s se destacan
dos factores importantes.
LASORGANIZAOONFS DEL FUTURO 501
El primero es un poderoso afn por "hacerla" profesionalmente, ser

respetados por los colegas de la profesin. La lealtad a la organizacin
puede aumentar si favorece el desarrollo profesional. De este modo, el
"buen lugar para trabajar" se asemejar a una escuela para supergra-
duados, abundante en colegas maduros e importantes, donde el em-
pleado trabajar no slo para satisfacer las exigencias de la organizacin
sino, tal vez bsicamente, las de su profesin.
Los otros factores incluyen la bsqueda de la autorrealizacin, de un
desarrollo personal que acaso no est relacionado con la tarea. Estoy
consciente de que esta observacin pone en entredicho cuatro siglos de
arraigada tica protestante. Y no estoy seguro de cmo (y ni siquiera si)
estas necesidades pueden ser satisfechas por una organizacin. Sin em-
bargo, esperemos que las invenciones sociales satisfagan estos nuevos
deseos. El entrenamiento deber asumir mayor responsabilidad por las
actitudes acerca de la educacin continua, de modo que no se le consi-
dere "un retiro" ni un taller de reparaciones", sino un aspecto natural
JI
e inevitable del trabajo. La idea de que la educacin tiene un punto final

y de que los adultos de alguna manera han terminado", es ya caduca.
JI
La palabra"destripado" debiera redefinirse para que signifique alguien

que noha regresado a la escuela.
De cualquier manera que se resuelva el problema del desarrollo pro-
fesional y personal, es claro que se deberan reconstruir muchas de
nuestras antiguas formas de incentivos, basadas en los escalones infe-
riores de la jerarqua de necesidades.
Socializacin para adultos
Adems de la educacincontinua, deberemos enfrentamos al problema

de la continuada socializacin, o las influencias institucionales que la
sociedad aporta para crear buenos ciudadanos. En pocas palabras, esto
significa una preparacin en materia de valores, actitudes, tica y moral.
Caractersticamente asignamos estas responsabilidades a la familia, la
iglesia y las escuelas. Suponemos errneamente que la socializacin
cesa cuando la persona llega a la edad adulta. Y por supuesto tememos
a la socializacin para adultos, como si implicara los peligros de una
tarda enfermedad infantil, como-la tos ferina.
O, para ser ms precisos, no vemos con malos ojos la socializacinsino
el control consciente y responsable de ella. De hecho, nuestras organi-

zaciones son vehculos de socializacin magnficos, aunque no ntenco-
nales. Ensean valores, inculcan tica, crean normas, dictan lo que es
justo e injusto e influyen sobre las actitudes necesarias para obtener xito
y todo lo dems. Quienes triunfan suelen tener buenas relaciones socia-
les, y quienes no triunfan no los tienen: "S, Prez fue un trabajador
maravilloso, pero nunca embon aqu". Y la mayora de las universida-
des dan empleo donde sus normas y valores son ms aceptados, aunque
esto rara vez se declare.
Asumir una responsabilidad consciente por el proceso de socializa-
cin ser imperativo en las organizaciones de maana. Y encontrar hom-
bres con la adecuada capacidad tcnica no ser, ni con mucho, tan difcil
como encontrar hombres con el conjunto apropiado de valores y de
actitudes. Desde luego, guiar conscientemente este proceso es cosa dif-
cil,llena de problemas, entre ellos el problema tico: Tenemos el dere-
cho de forjar actitudes y valores?, en realidad, no tenemos opcin. Po-
demos evitarlo? Cmo guan y preparan los jefes a los subordinados,
cmo se trata a las personas, quin y por qu recibe recompensa? Las
sutiles claves transmitidas y aprendidas sin aparente reconocimiento son
cosas que ocurren de manera espontnea. Lo que s podemos elegir
son los mecanismos de socializacin: cun coercitivos seamos, hasta qu
punto cedamos libertades individuales, cmo transmitamos valores. Lo
inadmisible ser la negativa a reconocer que encontramos ms desea-
bles algunos valores y a aceptar la responsabilidad de comunicarlos
consciente y abiertamente.
Creacin deequipos desolucin deproblemas
Uno de los desafos ms difciles e importantes para el gerente encarga-

do de entrenar y desarrollar ser la tarea de promover las condiciones
favorables a una colaboracin eficiente o la formacin de equipos siner-
gticos. La sinergia est donde las personas en realidad aportan ms
y se desempean mejor, como resultado de un medio de colaboracin y
apoyo. Juegan "por encima de sus niveles", por decirlo as. El desafio al
que me refiero aqu es la formacin de equipos sinergticos.
Desde luego, la tarea no es fcil. Una salida fcil consistira en adoptar
la estrategia de "sinergia cero". Esto significa que la org~ciRmten-
LASORGANIZAOONES DEL FUTURO 503
ta contratar al mejor personal que puede, y luego le permite"cultivar su

propio jardn". sta es una estrategia de aislamiento que se puede ob-
servar casi en cualquier organizacin universitaria.
[Hasta que las universidades echen una ojeada seria a su estrategia de
sinergia cero, hay pocas esperanzas de que puedan resolver algunos
problemas apremiantes. Las protestas de Berkeley fueron sintomticas
al menos de cuatro sistemas sociales autocontenidos y que no se COmu-
nican entre s (estudiantes, cuerpo docente, administracin y fideicomi-
so), sin la confianza, la empata y la interaccin (para no hablar siquiera
de una tradicin) necesarias para desarrollar una colaboracin signifi-
cativa. Para hacer las cosas an ms difciles, de ser posible, los tipos
acadmicos, por naturaleza (y apoyados por la tradicin) suelen consi-
derarse "voluntarios" y divergentes de la mayora. Todos ellos desean
ser independientes en conjunto, por decirlo as. El narcisismo acadmico
avanza notablemente en la ctedra, pero puede obstaculizar positiva-
mente el desarrollo de toda una comunidad.]
Otro enfoque tiene el mismo efecto, pero parece distinto. Es el estilo
pseudodemocrtico, en que persisten una supuesta armona y la evita-
cin de conflictos.
Adems de nuestra falta de antecedentes y experiencia para construir
sinergia (y nuestros fuertes prejuicios culturales contra los esfuerzos de
grupo), los equipos tardan un tiempo en desarrollarse. Son como otros
organismos sumamente complicados y, as como no esperaramos que
un recin nacido hablara, no debemos esperar que un equipo nuevo
trabaje eficazmente desde el principio. Los equipos requieren confianza
y compromiso, y estos ingredientes necesitan un periodo de gestacin.
Por costosa y tardada que sea, la construccin de marcos sinergticos
y de colaboracin se volver esencial. Los problemas a los que nos en-
frentamos son demasiado complejos y diversificados para un solo hom-
bre o una sola disciplina. Para su solucin necesitan una fusin de habi-
lidades, tendencias y disciplinas, y slo los equipos eficientes para resol-
ver problemas podrn salir adelante en la tarea.
Creacin de metas y compromisos eupruorganizacionales '
Al presidente de ABe(nornbf'ficticro de una compaa manufacturera)

Sele atribula arnel1ud esta frase: 11Lo malo de ABe es que l nadie, aparte
de m, le importan un bledo los objetivos generales de este lugar. Todos

estn viendo el mundo a travs de los cristales de los prejuicios de sus
departamentos. Lo que necesitamos aqu es gente que se ponga el som-
brero ABC, no el casco del ingeniero, ni el sombrero del vendedor ni el de
produccin".
Despus de que se le oy murmurar esta arenga, bastante comn en
un presidente, un reducido grupo de personas que pensaron que po-
dran ponerse el sombrero de ABe form un grupo al que llam SOMBREROS
DEABC. Procedan de varios departamentos y niveles jerrquicos, y repre-
sentaban un microcosmos de toda la organizacin. El grupo SOMBREROS
DE ABC ha seguido reunindose por aos y ha desempeado un papel
bsico influyendo en la poltica superior.
Me parece que preparar y desarrollar empresarios podra afectar el
desarrollo de sus organizaciones si favorecieran la formacin de grupos
de SOMBREROS. Lo que me preocupa de la organizacin del futuro, de los
profesionales especializados y del personal ejecutivo internacional es
que su visin profesional y regional traiga consigo slo una verdad
relativa y una deformacin de la realidad. Este tipo de organizacin es
muy vulnerable al endurecimiento de pseudoespeciesy aunenfoque muy
parcial de los problemas.
El entrenamiento y el desarrollo pueden ser tiles de mil maneras:
* Pueden identificar y apoyar a aquellas personas que son "lazos de

unin" individuales y que tienen facilidad para la afinidad psicol-
gica e intelectual con buen nmero de diversos idiomas y culturas.
Estas personas se volvern las creadoras de los equipos de solucin
de problemas.
* Pueden desempear las funciones de los SOMBREROS, lo que es otro
modo de decir que los gerentes de entrenamiento y desarrollo deben
tener en mente las metas generales y modular las presencias profesio-
nales intrnsecas en la labor del especialista.
* Pueden trabajar en los puntos de contacto de la pseudoespecie para
crear mayor comprensin intergrupal y mayor articulacin en los
puntos de contacto.
Hoy vemos que cada una de las disciplinas intelectuales se atrinchera

ms profundamente en su propia y estrecha esfera de inters. (La espe-
LASORGANIZAOONES DEL FUTURO sos
cializacin, por definicin, implica una tendencia peculiar, una visin
segmentada. Un fabricante de paos y de ropa fue a Roma y consigui
una audiencia con Su Santidad. A su regreso, un amigo' le pregunt,
"Cmo es el Papa?" El sastre respondi: "Talla 41, regular".) Y sin
embargo, los problemas ms interesantes surgen en la interseccin entre
disciplinas, y se puede necesitar de alguien de fuera para identificarlos.
Con frecuencia an mayor, las disciplinas siguen caminos extravagan-
tes, y dependen cada vez ms de normas internas de evidencia y de
competencia. Desdean al "de fuera" como simple aficionado, enco-
gindose de hombros despectivamente. El problema del esfuerzo inte-
lectual de hoy (e incluyo mi propio campo, la psicologa de organizacio-
nes) es que nadie est creando la gran sntesis.
Tambin las organizaciones requieren de "filsofos", personas que
ofrezcan una articulacin entre intereses al parecer adversos, que logren
penetrar en la pseudoespecie y que trasciendan los intereses creados,
nexos regionales y prejuicios profesionales para llegar a la solucin de
los problemas.
En resumen, he sugerido que el director de administracin y desarro-
110 del futuro tenga en reserva al menos seis funciones nuevas y dis tintas:
1) preparacin para el cambio; 2) asesoramiento de sistemas; 3) creacin
de nuevos incentivos; 4) socializacin de adultos; 5) formacin de equi-
pos colaboradores para la solucin de problemas, y 6) creacin de obje-
tivos y compromisos supraorganizacionales. Indudablemente hay
otros, y algunos ms que no se pueden prever. Es claro que para la
administracin de personal significan un papel fundamentalmente dis-
tinto del de "apagar fuegos" y de la estrecha funcin de mantenimiento.
Si la preparacin y el desarrollo quieren realizar toda su promesa, su
papel y su imagen debern cambiar de mantenimiento a innovacin.
Yo he visto desarrollarse en muchas organizaciones este nuevo papel,
no fcilmente ni de la maana a la noche, sino en forma muy parecida a
la que he descrito aqu. Sera muy til revisar brevemente las condicio-
nes que se presentan en los casos que conozco:
El administrador de personal o algn subsistema dentro de personal (po-

dramos llamarle "relaciones entre empleados" o "relaciones industriales"
o"desarrollo de carrera") adopt un papel activo e innooador con respecto a
las metas de organizacin y asumi enrgicamente la responsabilidad por
elcreclmiento y el desarrollo de la organizacin.
506 LOS Aos CINCUENTA y 5E5ENTA
En segundo lugar, este grupo cambi de hincapi, apartndolo de las

funciones de personal perse (como compensacin y seleccin) hacia proble-
mas de la organizacin, como desarrollar pautas eficientes de colaboracin
o fomentar una atmsfera innovadora o reducir los conflictos entre grupos, o
bien fijar metas o planear a largo plazo para la organizacin.
En tercer lugar, eneste grupo se desarroll una ntima relacin de trabajo
con varios subsistemas en la organizacin, una relacin orgnica orientada
hacia las tareas, y no esa relacin "del personal de lnea" mecnica, tan a
menudo observada.
En cuarto lugar, se les consider corno miembros del equipo de adminis-
tracin con todos sus derechos, y no como a esos"encogedores de cabezas",
ni corno al"grupo del cuartel general" . Esto fue lo ms difcil de establecer
en todos los casos, pero result lo de mayor importancia. De hecho, en un
caso el responsable de encabezar el esfuerzo de desarrollar la organizacin
ha ocupado, recientemente, un importante cargo de lnea. Pero tambin
ocurre lo contrario. La administracin de lnea participa en las llamadas
actividades del personal, casi como si fuera un adjunto del personal. En este
contexto se borran las distinciones entre el personal de lnea y el personal
superior y surge un nexo orgnico, que a menudo sirve como prototipo de
un equipo en colaboracin dedicado a resolver problemas.
Un solo factor sobresale, en retrospectiva, sobre todos los dems.

Siempre hubo la conviccin y la capacidad necesarias para hacer que el
departamento de preparacin y desarrollo fuese como la vanguardia, la
ventaja, el catalizador de los cambios y la adaptabilidad de la organiza-
cin. En lugar de desempear el papel ms tradicional, estos grupos se
volvieron centros de innovacin y de revitalizacin organizativa, y sus
jefes surgieron como agentes del cambio, los nuevos empresarios de las
organizaciones de maana.
Debo aadir ahora otro punto, como conclusin. Surge de los puntos
anteriores; describe un papel mucho ms autnomo: de mayor influen-
cia para la organizacin, ms autodirigido del que en el pasado se les dio
o pidieron los preparadores.
Si se quiere, por ejemplo, que el grupo de preparacin se preocupe
por la socializacin de los adultos, sera miope e irresponsable si no peor
para ellos definir la socializacin como las necesidades momentneas
de la organizacin. En cambio, deben asumir al menos parte de la res-
ponsabilidad-de enunciar las metas y objetivos de la empresa. Encierto
modo, su funcin de asesores de sistemas es la '~socia1izacin organiza-
cional". Si asumen la responsabilidad de socializar a la vez a los miem-

bros como personas y a la organizacin como sistema humano, entonces
debern tener valores y normas en cierto modo anteriores y externas a
ambos. '
De hecho, ese nuevo papel que estoy esbozando implica que las fun-
ciones de la administracin superior y del director de preparacin se
vuelvan ms intercambiables que nunca.
XXVII. LOS ANALISTAS DE POLTICAS:
UN NUEVO PAPEL PROFESIONAL
AL SERVICIO DEL GOBIERNO*
YEHEZI<EL DROR
EL PRINCIPAL movimiento contemporneo de reforma en la administra-

cin federal de los Estados Unidos (y tambin en algunos otros pases)
se fundamenta en un enfoque econmico a la toma de decisiones pbli-
cas. Las races de este enfoque se encuentran en la teora econmica,
especialmente en la microeconoma y en la economa de bienestar y en
la teorade la decisin cuantitativa; los principales instrumentos de este
enfoque son la investigacin de operaciones, los anlisis de eficacia de
costos y costos y beneficio, y los presupuestos de programas y anlisis
de sistemas; y los nuevos profesionales de este enfoque son los analis-
tas de sistemas. En conjunto, estos elementos constituyen los componen-
tes principales del sistema de planear, programar y presupuestar; crea-
do por vez primera en el Departamento de la Defensa y que hoy se est
extendiendo a casi todos los departamentos y oficinas ejecutivos.
En esencia, estas reformas constituyen una invasin de la toma de
decisiones pblicas por la economa. Si vamos mucho ms all del do-
minio de la poltica econmica, el enfoque econmico a la toma de deci-
siones considera cada decisin como una asignacin de recursos entre
opciones, es decir, como un problema econmico. Por consiguiente,
la aplicacin de los instrumentos apropiados del anlisis econmico,
segn esta opinin, debe contribuir a mejorar la toma de decisiones,
cualquiera que sea el objeto de cada decisin. sta es la innovacin
principal del sistema de planear, programar y presupuestar que en esen-
cia es un replanteamiento de una anterior teora presupuestaria combi-
* Se reproduce con autorizacin de Public Administration Reuieui 1967 por la Ame-
rican 50ciety for Public Administration (ASPA), 1120 G Street NW, Suite 500, Washington,
o. c., 20005. Todos los derechos reservados.
508
LOS ANALISTAS DE POLTICAS 509
nada con anlisis de sistemas y colocada en un marco coherente e inte-

grado.'
La invasin de la toma de decisiones pblica por la economa es a la
vez inevitable y benfica, pero est llena de peligros. Es inevitable, por-
que la economa aporta la nica base terica muy desarrollada para
mejorar los procesos de toma de decisiones verdaderamente crticos. Es
benfica, porque el enfoque econmico en el anlisis de sistemas y en
forma de PPBSpuede contribuir a mejorar la toma de decisiones pblicas,
si se le utiliza con cuidado. Est llena de peligros por la incapacidad de
hacer frente adecuadamente a muchos elementos crticos de la toma
de decisiones pblicas y la posible deformacin que de ah pudiera
resultar para la toma de decisiones.
Aqu, una pregunta vital es saber cmo obtener todos los beneficios
del enfoque econmico y mejorar la torna de decisiones pblicas y la
formacin poltica sin caer en sus trampas. Esta cuestin se vuelve cada
vez ms aguda con la actual tendencia de aplicar el PPBS y el anlisis de
sistemas a toda la administracin gubernamental.
ANUSIS DESISTEMAS YTOMADEDECISIONES
Al considerar los peligros del anlisis de sistemas (en s mismo, y como

parte crtica del PPBS) debemos tener en mente una consideracin impor-
tante: yo acepto como dado que el sistema de anlisis ha hecho hasta hoy
importantsimas aunque limitadas contribuciones a una mejor toma de
decisiones, especialmente en el Departamento de Defensa, pero gran
parte de esta aportacin se ha debido ms a la sabidura, el refinamiento
y el amplio criterio de los pocos analistas de sistemas que han sobresa-
lido y a su disposicin a combatir la inercia de las organizaciones y las
tendencias a "salir del paso", que a sus definidos instrumentos profe-
sionales. Hoy, el anlisis de sistemas va a convertirse en una profesin
1 Esto puede verse en los ensayos publicadosen"Planning-Programming-Budgeting

System: A Symposium", en Public Administration Review, diciembre de 1966, pp. 243-310
(en adelante, nos referiremos a l como Symposillm) y en la bibliograffa sobre la presu-
puestacinde programas, por ejemplo, David Novick (comp.), Program Blldgeting, Cam-
bridge, HarvardUnversity Press, 1965. La bien aceptada comunicaci6n de Frederick C.
Mosheren PlIblicAdministration R.evielQ, marzo de 1%7, pp. 67-71,menciona esta impor-
tante innovacin del Pf'lI, pero no hace el hincapi que merece.
con responsabilidades laborales definidas en todo el gobierno, para que

la ejerza un grupo ms numeroso de funcionarios especialmente prepa-
rados. Si esto es as, no podremos seguir confiando en las cualidades
tcitas y los antecedentes mltiples (incluyendo, por ejemplo, conoci-
mientos de fsica e ingeniera, adems de economa) del pequeo grupo
de individuos sumamente talentosos que fueron los pioneros del anli-
sis de sistemas. En cambio, deberemos crear disposiciones institu-
cionales, preparacin profesional y definiciones de trabajo que nos
ofrezcan los resultados precisos, con un personal bueno -esperemos
que muy bueno-, pero no necesariamente extraordinario.
Cuando consideramos las caractersticas bsicas del anlisis de siste-
mas como disciplina profesional (en contraste con la sabidura profesio-
nal de algunos de sus pioneros), se puede identificar cierto nmero de
flaquezas, que no son rasgos transitorios de una disciplina nueva, sino
que parecen endmicas por la naturaleza y el origen del anlisis de
sistemas, y se han introducido por l en el PPBS.
Algunas de las fallas importantes del anlisis de sistemas, desde el
punto de vista de la loma de decisiones pblicas, se pueden resumir de
la siguiente manera.?
i) Un gran apego a la cuantificacin y dependencia de ella, incluyendo
tanto la necesidad de modelos cuantitativos como de parmetros cuan-
titativos para las variables que aparezcan en los modelos.
i) Una incapacidad de hacer frente a valores no conmensurados en
2 Muchos pioneros del anlisis de sistemas estn conscientes de algunas de estas

fallas. Muchos de ellos han dejado el anlisis de sistemas y se han dedicado a la creacin
de instrumentos ms generales, principalmente en el rea de los estudios de estrategia
y de conflicto (por ejemplo, Herman Kahn y Albert Wohlstetter). Otros, en la Rand
Corporation, continan ensanchando el anlisis de sistemas, creando instrumentos no
cuantitativos, como el Mtodo Delphi y los juegos operacionales. Vase, por ejemplo,
Olaf Helmer, Social Technology, Nueva York, Basic Books, 1966.Hace poco tiempo se han
hecho algunos esfuerzos importantes y muy inteligentes para examinar explcitamente
las relaciones que hay entre el anlisis de sistemas y el proceso poltico, aunque sin dar
la atencin adecuada a cambios requeridos y posibles en los mtodos del anlisis de
sistemas, para adaptarlos a cuestiones polticas ms generales. Vase, por ejemplo,
James R. Schlesinger, SystemsAnalysisandthePoliticaI Procese, Santa Mnica, Rand Corp.,
junio de 1967, p. 3464. Estos son pasos importantes, aunque tmidos, en el eaminoque
lleva del anlisis de sistemas al anlisis poltico. Pero tal como se presenta habitualmen-
te el " anlisis de sistemas" yeomo aparece en los PI'llS,no comparte los beneficios det!Ste
primer paso de los nuevos avances.
conflicto (como no sea neutralizando la cuestin, cuando sea posible,

buscando opciones insensibles a los valores).
iii) El requisito de normas bien claras de decisin y de misiones bien
definidas.
iv) Descuido de los problemas de factibilidad poltica yde las carac-
tersticas especiales de los recursos polticos (como el efecto de utilizar
el poder poltico que, a su vez, produce poderj.'
v) Falta de un trato significativo de elementos esenciales y extrarra-
cionales de decisin, como creatividad, conocimiento tcito y juicio.
vi) Incapacidad de hacer frente a sistemas grandes y complejos/como
no sea mediante suboptimizacin, que destruye la GestaItgeneral de las
cuestiones ms difciles y complicadas.
vii) Falta de instrumentos para tornar en cuenta los motivos indivi-
duales, la conducta irracional y las idiosincrasias humanas.
Como resultado de estas fallas, el anlisis de sistemas como tal es de
una utilidad dudosa al enfrentarse a decisiones polticas, planificacin
estratgica general y formacin de polticas pblicas. Esto no es negar
la importancia del anlisis de sistemas para-la planificacin ni el control
operativo.t ni las aportaciones esenciales del anlisis de sistemas como
una de las bases de una disciplina profesional, ms extensa, del anlisis
poltico. Pero por s mismo, o como parte del PPBS, el anlisis de sistemas
no puede enfrentarse a las cuestiones y las situaciones en que el proble-
.ma consiste en pasar de un sistema de apreciacin" o un espacio multi-
dimensional a otro o de una curva a otra diferente.
3 El peso abrumador de las ideas econ6micas influye aun sobre politlogos suma-
mente inteligentes, al considerar el poder politico como algo similar a los recursos
econmicos, mientras pasa por alto las diferencias criticas, como el efecto, a menudo, de
producir poder, al utilizar recursos polticos en forma de favores o movimientos coerci-
tivos (vase Symposillm, p. 309).Los modelos econ6micos de recursos que, por ejemplo,
se pueden consumir o inventar con curvas continuas, c6ncavas, de posibilidad de pro-
duccin, no se aplican al poder poltico.
4 Para la distincin entre planificaci6n estratgica, control administrativo y control
operacional, vase Robert N. Anthony, Plnnning and Control Systems: A FramellJorkjor
Annlysis, Bastan, Graduate School of Business Administration, Harvard University,
1965.
5 Para el concepto de"sistema apreciativo" y su importancia en la toma de decisiones
pflblicas, Vasel!JitGeoffreyVickers; 1'h Art ()fT.,dgntttt:A 'St,dyofPolicy MnJcing, Nueva
Yorkl"BsfbBoOb, 1965, cal'. 4.
POSIBLES EFECTOS DE BMERANG
Aun as, se podra argumentar a simple vista para tomar el anlisis de

sistemas tal como es y aplicarlo a la toma de decisiones pblicas. Los
principales argumentos en favor de esta posicin son que el anlisis de
sistemas al menos permitir hacer algunas mejoras a la toma de decisio-
nes pblicas. Parafraseando a uno de los fundadores del moderno an-
lisis de sistemas, aun en las situaciones en que la tecnologa y los objeti-
vos cambian con gran rapidez, un buen anlisis de sistemas tratar al
menos de entrar en una curva enteramente distinta y no de buscar lo alto
de una curva bastante plana," Adems, con la ayuda del anlisis de
sistemas y de PPBS -proseguira nuestro argumento- por lo menos
empezaremos a salir de la rutina de la inercia y del cambio incremental
al ancho camino de dudar de la sabidura convencional y de introducir
algunas innovaciones deseables.
Estos argumentos seran vlidos si se satisficiera una condicin, a
saber, que tanto el analista profesional de sistemas, como el personal
superior y de lnea de las dependencias en que sirven sean sumamente
refinados con respecto a las posibilidades y las limitaciones del anlisis
de sistemas. Pero este requisito resulta totalmente irreal. El xito del
anlisis de sistemas en algunos dominios del Departamento de Defensa,
el brillo de sus principales pioneros y primeros practicantes, y las afir-
maciones exageradas de algunos de sus partidarios y proponentes se
combinan para crear un nivel irreal de expectativas. Evaluados en tr-
minos de ese nivel, el anlisis de sistemas y el PPBS sern juzgados a
menudo como un fracaso. En consecuencia, hay un gran riesgo de que
las poderosas fuerzas antiinnovadoras se reivindiquen, se atrincheren
con ms fuerza y logren oponerse mejor en el futuro a toda reforma
significativa. Depender ciegamente del anlisis de sis temas, puede me-
noscabar y de hecho anular los beneficios potenciales de otras partes
importantes del PPBS, como la orientacin hacia el futuro y la programa-
cin para varios aos.
6 Vase Albert Woh1stetter, "Analysis and Design of Conflict Systems", en Edward

s. Quade (comp.), AnalysisJor MilitaryDecisions, Chicago, Rand McNaUy, 1964,p.106.
LOS ANAUsrAS DE POLtnCAS 513
DELANUSIS DE SISTEMASALANUSIS DE POTICAS
Lo que se necesita es un tipo ms avanzado de conocimiento profesional

que pueda emplearse con beneficios significativos para mejorar la toma
de decisiones pblicas. Este conocimiento profesional deber hacer por
la toma de decisiones pblicas en varias reas lo que el anlisis de siste-
mas hizo en algunas otras reas de la toma de decisiones de la defensa.
Para cumplir con esta orden un tanto difcil, se debern crear las diversas
orientaciones, ideas e instrumentos de anlisis de sistema que sean apli-
cables a cuestiones y sistemas complejos y no cuantificables. Adems
-y esto es ms importante y ms difcil-, la poltica y los fenmenos
polticos debern entrar en el enfoque del anlisis. El trmino"anlisis
de sistemas" parece apropiado para la propuesta disciplina profesional,
mientras combine la afinidad con el anlisis de sistemas y el concepto
de poltica en su sentido ms vasto,"
En esencia, lo que se necesita es la integracin entre las disciplinas
revisadas de la ciencia poltica y la administracin pblica por una parte,
y el anlisis de sistemas, la teora de la decisin y la teora econmica,
por la otra. Esta combinacin debe tener la forma de un compuesto y no
de una mezcla, para ofrecer una forma de conocimiento ms avanzada
en lugar de una coleccin eclctica de puntos no relacionados. Hay que
tener cuidado de lograr una verdadera sntesis y no una subordinacin
acrtica del modelo poltico a los modelos econmicos, en que se pierdan
los rasgos especficos de la poltica.
Para aclarar las cosas, permtaseme sealar algunos rasgos principa-
les del' anlisis poltico, en comparacin con el anlisis de sistemas.
i) Se prestar gran atencin a los aspectos polticos de la toma de
decisiones y de la formacin pblica (en lugar de pasar por alto o mirar
con condescendencia sus aspectos polticos). Esto incluye una gran aten-
cin a los problemas de factibilidad poltica, reclutamiento de apoyo,
acomodo de objetivos contradictorios y conocimiento de la diversidad
7 Una flaqueza del trmino "anlisis" es su connotacin calculativo-lgca. En el

anlisis poltico, una parte muy importante de la labor consiste en inventar nuevas
opciones y dedicarse al pensamiento creador e imaginativo. No obstante, yo prefiero
un concepto que en cierto modo, pone en tono menor ese papel, en lugar de un trmino
tan presuntuoso, tan"poltco" y tan temible, como"anunciador de la poltica", o "con-
sultor de poltica".
512
nes p
lisis I
VOS I
men
de l
sistE
emF
alaJ
algi
E
sab
sup
refi
de:
an
di;
r.a
LOS ANALIST A.c, DEPOnCAS 515
-incipal hincapi en el conocimiento explcito y en los modelos e

nentos cuantitativos). Esto requiere un pensamiento imaginati-
integracin sistemtica de la intuicin fomentada en el anlisis
(por ejemplo, por medio del Mtodo Delphi), la creacin de
'<lentos cualitativos (como formacin de metforas, escenarios,
cenia contrafctico) y formacin de vastos modelos cualitativos
riones complejas, en cooperacin con socilogos y otros profe-
(en lugar de pasar por alto a estos ltimos, considerarlos de
'THno fuentes pasivas de datos cuantitativos).
hara mucho mayor hincapi en el pensamiento /1 itrista"," con
dones de largo alcance, alternativos "estados del futuro" y pen-
especulativo sobre el futuro (en casi todas las reas, hasta el
:'(00), como trasfondo esencial para el actual pensamiento poltico.
enfoque sera ms laxo y menos rgido pero, sistemtico, y
x-era la complejidad de la interdependencia entre medios y fines,
'rnulHplicidad de normas pertinentes dedecisin y la naturaleza par-
y tentativa de cada anlisis (en lugar de esforzarse por normas claras
soluciones dominantes). En el anlisis poltico predominan la toma de
decisiones secuenciales y el aprendizaje constante." y las metas princi-
pales son la aclaracin de cuestiones, invencin de nuevas opciones,
mayor consideracin al futuro y reduccin de los desacuerdos prima-
en desacuerdos secundarios.
Los ANAliSTAS rol1COS COMOFUNOONARIOS

DEL GOBIERNO
Para introducir mejoras ya ur~entes en la toma de decisiones pblicas

mientras se evitan los posibles efectos de bmerangdel anlisis de sis-
temas, el anlisis de poltica deber convertirse en un importante nuevo
papel profesional en el servicio del gobierno. Se deber establecer pues-
8 Vase, por ejemplo, Denni s Gabor, Intenting t~e future, Nueva York, Alfred A.
I<nopf, 1964, y Bertrand de }ouvenel, TheArt ofConJecture, Nueva York, Basc Books,
1967 (el original en francs fue publica?o en 1.9(4).P.ara u~a ap;icaci6n. ~ la cie~a
poltica, vase Benjamn Akzin, "on Conjectute ID Political Scienee , en Po/tHall Studtes,
febrero de 1966, pp. 1-14.
9 A Veces . de paSOestos mtodos, pero en la actualidad no estn nte-
se mencionan . '
grados en el anlisis de sistemas y los PPflS, vase, por ejemplo, Symposlllm, p. 262
de valores. De especial importancia es la creacin de teoras y la cons-

truccin de modelos que hagan plena justicia a las caractersticas espe-
ciales de la poltica y de la conducta poltica, sin tratar de meterlas en el
lecho de Procusto de la terminologa y la teora econmicas.
ii) Se necesitar un vasto concepto de la toma de decisiones y de la
formacin poltica (en lugar de considerar toda toma de decisiones sim-
plemente como una asignacin de recursos). No es posible enfocar mu-
chos tipos de decisiones crticas desde el marco de la asignacin de
recursos econmicos, por ejemplo, determinar el contenido de las notas
diplomticas o convertir la conscripcin selectiva en un proceso aleato-
rio. Aqu es necesaria la exploracin cualitativa de nuevas opciones,
adems del anlisis cuantitativo y la estimacin de costos y beneficios.
iii) Se har hincapi en la creatividad y la bsqueda de nuevas-Opcio-
nes de polticas, con atencin explcita a fomentar el pensamiento inno-
vador (en lugar del anlisis comparativo de opciones disponibles y
sntesis de opciones nuevas como uno de los elementos del anlisis).
Un buen ejemplo es el problema de reducir el hbito de fumar, donde el
problema consiste claramente en inventar nue:vas opciones promete-
doras, en lugar del anlisis de costos y beneficios de las distintas op-
ciones ya conocidas, ninguna de las cuales es buena. El requisito de
creatividad y de innovacin de opciones tiene vastas implicaciones,
ya que hay razn para sospechar de una incompatibilidad entre las
caractersticas personales, la enseanza y las disposiciones organizati-
vas ptimas para el anlisis (en el sentido estricto de la palabra) y las
ptimas para la invencin de opciones. Estas ltimas requieren per-
sonalidades ms "creadoras", instrumentos estructurales para buscar
nuevas ideas (por ejemplo, por medio de revisiones del conocimiento),
disposiciones organizativas favorables a la innovacin (por ejemplo,
interfertilizacin y estmulo por medio de"clubes de cerebros" y grupos
interdisciplinarios), una atmsfera empresarial imaginativa y dispuesta
a correr riesgos, y cambios al clima general de la organizacin (por
ejemplo, elevar los niveles de aspiraciones de la organizacin). Combi-
nar anlisis de sistemas con la presupuestacin, como en el PPBS, puede
ser bueno para el anlisis cuantitativo, pero no es manera de f.omentar y
estimular ideas nuevas y arriesgadas y una poltica que pueda parecer
costosa.
iv) Se depender mucho de un entendimiento tcito, de imgenes de
Gestalt, de modelos cualitativos y de mtodos cualitativos (enlugar de ha-
LOS ANALISTAS DEPOLfnCAS 515
cer el principal hincapi en el conocimiento explcito y en los modelos e
instrumentos cuantitativos). Esto requiere un pensamiento imaginati-
vo, la integracin sistemtica de la intuicin fomentada en el anlisis
poltico (por ejemplo, por medio del Mtodo Delph), la creacin de
instrumentos cualitativos (como formacin de metforas, escenarios,
pensamiento contrafctico) y formacin de vastos modelos cualitativos
de cuestiones complejas, en cooperacin con socilogos y otros profe-
sionales (en lugar de pasar por alto a estos ltimos, considerarlos de
hecho como fuentes pasivas de datos cuantitativos).
v) Se hara mucho mayor hincapi en el pensamiento"futurista" ,8 con
predicciones de largo alcance, alternativos "estados del futuro" y pen-
samiento especulativo sobre el futuro (en casi todas las reas, hasta el
ao 2000), como trasfondo esencial para el actual pensamiento poltico.
vi) El enfoque sera ms laxo y menos rgido pero, sistemtico, y
reconocera la complejidad de la interdependencia entre medios y fines,
la multiplicidad de normas pertinentes de decisin y la naturaleza par-
cial y tentativa de cada anlisis (en lugar de esforzarse por normas claras
y soluciones dominantes). En el anlisis poltico predominan la toma de
decisiones secuenciales y el aprendizaje constante," y las metas princi-
pales son la aclaracin de cuestiones, invencin de nuevas opciones,
mayor consideracin al futuro y reduccin de los desacuerdos prima-
rios en desacuerdos secundarios.
Los ANALISTAS POTICOS COMO FUNCIONARIOS

DELGOBIERNO
Para introducir mejoras ya urgentes en la toma de decisiones pblicas

mientras se evitan los posibles efectos de bmerang del anlisis de sis-
temas, el anlisis de poltica deber convertirse en un importante nuevo
papel profesional en el servicio del gobierno. Se deber establecer pues-
8 Vase, por ejemplo, Dennis Gabor, lnnenting the Future, Nueva York, Alfred A.
Knopf, 1964, y Bertrand de }ouvenel, The Art of Conjecture, Nueva York, Basic Books,
1967 (el original en francs fue publicado en 1964). Para una aplicacin a la ciencia
poltica, vase Benjamin Akzin, /IOn Conjecture in Political Science", en Potitica1 Studies,
9 A veces se mencionan de paso estos mtodos, pero en la actualidad no estn inte-
grados en el anlisis de sistemas y los PPIlS, vase, por ejemplo, Symposillm, p. 262
tos de anlisis poltico en todas las principales dependencias yestable-

cimientos administrativos, cerca de los puestos ms importantes que
determinan la poltica, operando en general formalmente como perso-
nal de asesoramiento a los altos ejecutivos y los cargos de lnea ms
importantes y, de hecho, estableciendo con ellos una relacin simbitica
cooperativa. Ciertamente, el personal profesional de las unidades del
PPBStambin deber ser entrenado en el anlisis poltico.
El anlisis poltico no presupone causar un cambio radical en la for-
macin de la poltica. No presume de crear unidades omniscientes que
existan fuera de todo marco sociopoltico organizativo y que operen
mediante un "flujo descendente y disgregativo" de la alta poltica y las
direcciones de la poltica." El buen anlisis poltico podr, si acaso,
convertirse en componente adicional de la toma de decisiones acumu-
lativa, contribuyendo a ese proceso con un anlisis mejor, algunas ideas
nuevas, una orientacin futurista y cierto pensamiento sistemtico. Los
anlisis de poltica son uno de los puentes entre la ciencia y la poltica,"
pero no transforman las caractersticas fundamentales de la conducta
"poltica" y organizacional.l? Para contribuir a mejorar la formacin
poltica, los analistas polticos debern estar dispersos por todos los
altos escalones del servicio gubernamental (yen realidad, por todo el
grupo de gua social) como parte del esfuerzo por mejorar la formacin
poltica acumulativa, al introducir un elemento adicional-" en el choque
10 !bid., p. 258.
11 Para este concepto, vase Don K Price, The Scientijic Esiaie, Cambridge, Belknap
Press of Harvard University Press, 1965, en especial, pp. 123-126.
12 La tendencia en el anlisis de sistemas y los PPBS a pasar por alto la conducta
organizacional queda ilustrada por la intencin de depender de productos planeados
como normas para evaluar los productos reales (Symposillm, p. 275). Como es bien
sabido, tanto por la teora de la organizacin como por amarga experiencia, las tenden-
cias defensivas de las organizaciones entrarn en accin para armonizar la produccin
planeada con la produccin esperada, muy por debajo de las producciones ptimas o
siquiera preferidas. El Departamento de Defensa bien pudo hacer en algunos aspectos
una excepcin, como resultado de su estructura especial, la personalidad del secretario
de la Defensa, el apoyo presidencial y -tal vez lo ms importante de todo"':" la presin
externa de la aguda competencia con unos adversarios activos. Pero en las organizacio-
nes ordinarias es esencial la cooperacin de los principales ejecutivos para lograr cam-
bios importantes en la calidad de los productos. De manera interesante, ninguno de los
ensayos del Symposillm menciona este requisito.
13 Comprese con Charles E. Lindblom, The lntelligence ofDemocracy, Nueva York,
Free Press,1965.
yen la interaccin entre intereses partidaristas en competencia.t- Esta
redundancia aumentar el efecto acumulativo del anlisis poltico sobre
la formacin de la poltica al tiempo que aporta una salvaguardia contra
incapacidades ya arraigadas, tendencias de valor unilaterales y prejui-
cios profesionales.
El principal papel de los analistas de polticas en el gobierno -corno
parte del PPBS, en distintas unidades de personal de alto nivel, en corpo-
raciones separadas de asesora independiente y en otras varias ubica-
ciones organizativas- consistir en contribuir a la toma de decisiones
pblicas como una vasta competencia profesional, basada a la vez en el
anlisis de sistemas y en la teora de la decisin cuantitativa, y en una
nueva visin de la ciencia poltica y la administracin pblica. Elobjeti-
vo del anlisis poltico es permitir mejoras en la toma de decisiones y la
formacin poltica, haciendo posible la ms completa consideracin de
un mayor conjunto de opciones dentro de un contexto ms amplio y
con ayuda de instrumentos ms sistemticos. No se tiende a ninguna
metamorfosis de la formacin poltica; pero se podr lograr mejoras de,
por ejemplo, 10 a 15% en la toma de decisiones pblicas complejas y en
las decisiones polticas mediante una mejor integracin del conoci-
miento y la creacin poltica con ayuda del anlisis poltico, y esto no es
poco. Creo, ciertamente, que esto es mucho ms de lo que puede lograrse
por el anlisis de sistemas fuera de reas y subsistemas de asuntos rela-
tivamente sencillos:
Es prematuro probar y anotar en detalle las caractersticas del nue-
vo papel profesional del anlisis de polticas en el gobierno. Esto de-
berevolucionar en gran parte por medio de un proceso cuidadoso
de aprender, y de toma de decisiones en secuencia. Sin embargo, tenta-
tivamente pueden presentarse algunos rasgos sugestivos, en forma de
comparacin entre el anlisis de sistemas y el anlisis de polticas (vase
el cuadro 1).
14 Los peligros de una visin no acumulativa de la formacin poltica quedan ilustra-

dos por dudosas conclusiones con respecto a las repercusiones del establecimiento del
Consejo de Asesores Econmicos (Symposium, p. 254) Y de subsidios federales ilimitados
(Symposium, p. 268). Vase Edward S. Flash, [r., Economic AdviceandPresidential Leadere-
hip, Nueva York, Columbia University Press, 1965, especialmente los captulos VIII y IX,
YWalter W. Heller, Nt!lD DimensionsojPolitical Economy, Cambridge, Harvard University
Press, 1966, cap. m,
CUADRO 1. Comparacin tentativa dealgunos rasgos del anlisis de sistemas yel anlisis poltico
caracterstica Anlisis de sistemas Anlisispoltico
Disciplina de base Economa, investigacin de operaciones, Como anlisis de sistemas ms ciencia poltica,
ciencias de decisin cuantitativa administracin pblica, partes de las ciencias
sociales y pscologa (en el futuro, nueva
interdisciplina de las ciencias polticas).
Hincapi principal Anlisis cuantitativo Anlisis cualitativo e innovacin de nuevas opciones.
Principales cualidades deseadas Capacidades brillantes y no convencio- Como anlisis de sistemas, ms madurez,
de los profesionales nales sumamente analticas conocimiento explcito y tcito de la realidad
poltica y administrativa, imaginacin y realismo
idealista.
Principales normas de decisi6n Eficiencia en la asignaci6n de recursos Normas mltiples, incluso sociales, econmicas
y polticas.
Principales mtodos Anlisis econmico, construccin de Como anlisis de sistemas, ms modelos y anlisis
modelos cuantitativos cualitativos, pensamiento imaginativo y fu turista e
integracin de un conocimiento tcito.
Principal ubicacin En el PPBS, en la Oficina del Presupuesto Por todo el grupo de gua social en diferentes formas.
y unidades de oficinas presupuestarias.
Principales productos al Decisiones claramente mejores con Decisiones un tanto mejores en cuestiones
aplicarse a la toma de respecto a cuestiones limitadas; posible sumamente complejas y polticas; impacto
decisiones pblicas efecto de bmerang si se aplican a educativo sobre la argumentacin poltica y
cuestiones polticas muy complejas mejoras a largo plazo en la operaci6n del sistema
pblico de toma de decisiones.
Requisitos para el desarrollo Ya en operacin; mayor desarrollo exige Cambios de orientaci6n de la ciencia poltica y la
de conocimiento y prepara- algunos cambios a los programas administracin pblica como disciplinas adminis-
cin de profesionales universitarios trativas: establecimiento de nuevos programas
universitarios y de nuevas interdisciplinas de
ciencias polticas,
ALGUNAS CONSECUENCIAS
En 1965, la decisin de introducir los PPBS en la administracin federal y

la pr-eparacin para incluir un informe social en el mensaje sobre el
Estado de la Unin" ofrece en los Estados Unidos una oportunidad de
introducir el anlisis poltico como un nuevo papel profesional en el
servicio del gobierno y crea la urgente necesidad hacerlo tan expedito
como sea posible. Esto requiere varios pasos.
Lo que se necesita inmediatamente es un cambio de concepto con
respecto a la introduccin de los PPBS,con el reconocimiento explcito de
la necesidad de avanzar en direccin del anlisis poltico. Como ya lo
hemos sealado, los principales pioneros del anlisis de sistemas son
sumamente sutiles en su labor sustantiva, y a menudo practican en
realidad cierto anlisis poltico. Estasutileza debe entrar en el sistema
formalizado y en las directivas institucionalizadas. Y, an de mayor
importancia, se deber modificar los planes para la preparacin de per-
sonal para los PPBS en los diversos programas especiales de universida-
. des, de tal modo que pasen de una preocupacin casi exclusiva por los
mtodos cuantitativos a un pleno hincapi en el anlisis cualitativo y
poltico.l" Ms adelante se deber establecer unidades de anlisis pol-
tico, de diversas formas; en centros vocales de decisin por todo el grupo
de gua social.
La creacin del anlisis poltico depende de cierto nmero de trans-
formaciones en las disciplinas de la ciencia poltica y la administracin
15 Vase BertramM. Gross, TheStateoltheNation: Social SystemsAccollnting, Tavistock
Publications Ltd., 1966.Una versi6n anterior es "The State of the Nation: Social Systems
Accounting", en Raymond A. Bauer (comp.), Social Indicaiors, Cambridge, The MIT Press,
1966, pp. 154-271.Vase tambin BertramM. Gross (comp.), "Social Goalsand Indica-
tors for American Society", en Annals of the American Academy 01Political and Social
Science, mayo de 1967. En la actualidad, las audiencias del Senado ya han comenzado
en S-S43,que se propone establecer un consejo de asesores sociales y un informe social
anual del presidente.
16 Algunas posibilidades de hacerlo quedan ilustradas en el curso para graduados,
de siete meses de duraci6n, para funcionarios del anlisis de sistemas y de poltica
organizado por el gobierno israel, en parte como esfuerzo para mejorar la toma de
decisiones y la planificaci6n administrativa. Vase Yehezkel Dror, "Improvement of
Decision-Making and Administrative Planning in the Israel Government Administra-
tion", en P"blicAdministration in Israel undAbroad 1966,Jerusaln, 1967, pp. 121-131.
pblica. La unilateral invasin de la toma de decisiones pblicas por la

economa fue causada en gran parte por la incapacidad de la ciencia
poltica moderna y la administracin pblica para hacer aportaciones
significativas a la toma de decisiones en el gobierno. La economa des-
arroll una teora orientada hacia la accin, sumamente avanzada, y la
someti a la prueba de innovar las decisiones de poltica econmica. Al
mismo tiempo, el moderno estudio de la ciencia poltica y la administra-
cin pblica fue esterilizado por un escape de las cuestiones polticas a
la investigacin y la teora conductuales "libres de valores", o bien se
agot en sugerencias de mejoras incrementales insignificantes al nivel
tcnico.
Hay que revisar esta tendencia. A largo plazo, un nuevo enfoque de
la ciencia poltica y la administracin pblica, orientado al estudio y la
mejora de la toma de decisiones de poltica pblica, constituir una ruta
principal hacia la mejora en la toma de decisiones pblicas P Tal vez sea
necesaria una nueva interdisciplina de "ciencia poltica" para aportar
una slida base terica e institucional al conocimiento del anlisis de
poltica y para los profesionales del anlisis poltico. Mientras tanto, se
puede y se debe evitar los graves efectos de bmerang y los daos, y
se puede y se debe echar las bases de semejante estudio y profesin,
modificando los actuales esfuerzos por introducir el anlisis de sistemas
en el servicio del gobierno en direccin del anlisis poltico.
17 Para Uf\ esfuerzoenesta direccin, vase mi libro Public Policy-Ma1cing Reexamined,

San Francisco, Olandler,l967.
XXVIII. LOS CICLOS VITALES
DE LAS OFICINAS*
ANrHONY DoWNS
CMO NACEN LAS OFICINAS
Tipos degnesis
Por regla general, las oficinas se crean de una, entre cuatro maneras
diferentes. Primero, una oficina puede formarse por lo que Max Weber
llam la rutinizacin del carisma.' Un grupo de hombres unidos por su
devocin personal a un jefe carismtico puede transformarse en una
estructura burocrtica para perpetuar sus ideas. Segundo, una oficina
puede ser creada deliberadamente, casi de la nada, por uno o ms gru-
pos de la sociedad, para cumplir una funcin especfica cuya necesidad
ellos perciben. Muchas dependencias del gobierno federal formadas
durante los aos del Neui Deal son de este tipo. Tercero, una nueva
oficina puede escindirse de otra ya exis ten te, como hizo la Fuerza Area
al separarse del Ejrcito despus de la segunda Guerra Mundial. Cuarto,
se puede crear una oficina por medio de "espritu empresarial" si un
grupo de personas que promueven una poltica particular (como el
comunismo) obtiene apoyo suficiente para establecer y operar una gran
organizacin no lucrativa dedicada a esa poltica.
Todas estas formas de creacin tienen tres cosas en comn: al princi-
pio, la oficina est dominada por partidarios acrrimos o fanticos; nor-
malmente pasa por una temprana fase de rpido crecimiento, e in-
mediatamente debe empezar a buscar fuentes de apoyo externo para
sobrevivir.
* Tomado de Anthony Downs, lnsiee Bltreilllcracy, pp. 5-23. Copyright 1967, 1966
por RAND Corporation Se reproduce con autorzacin,
1 Max Weber, The Theory o/Social andEconomic Organizntion, trad. A. M. Henderson
y Talcott Parsons, Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1947, pp. 363 ss;
521
El dominio de los partidarios acrrimos ofanticos

en las nuevas oficinas
En la gran mayora de los casos una oficina empieza a funcionar como

resultado de la agitacin emprendedora y la accin de un pequeo gru-
po de fanticos poseedor de una idea especfica que quieren poner en
prctica en gran escala. Esto por definicin, puede decirse de las oficinas
creadas por medio de espritu empresarial espontneo". Los dirigentes
carismticos tambin pueden pasar por fanticos. Atraen a un minscu-
lo grupo de discpulos que con el tiempo tiene que mantenerse por s
solo. Esta necesidad tiende a modificar al grupo original al convertirlo
en una organizacin un tanto ms formal. Muchas veces se vuelve una
organizacin predominantemente burocrtica. De este modo podemos
considerar que la orden franciscana fue un retoo burocrtico del lide-
razgo de san Francisco.
Casi toda oficina formada por escisin de otra oficina ya existente se
genera al principio por el fanatismo de unos cuantos miembros de la
oficina anterior. En todas las oficinas -de hecho en casi todas las orga-
nizaciones humanas- pueden encontrarse algunos fanticos. Esto es
as porque las caractersticas personales necesarias para el fanatismo
surgen espontneamente en cierta parte de la poblacin de toda socie-
dad. Esta parte es mayor en las sociedades modernas que en las orien-
tadas por la tradicin ya que las primeras favorecen la innovacin en
general. Asimismo la proporcin de fanticos en una oficina puede
diferir marcadamente de la de la sociedad en conjunto porque algunas
oficinas tienden a atraer fanticos y otras a rechazarlos. Como resulta-
do la proporcin de fanticos en las oficinas vara mucho. Sin embargo
cierto nmero aparecer de manera espontnea en toda oficina.
Cuando un grupo de fanticos concibe una nueva funcin que consi-
dera que su oficina debe emprender forman un ncleo que agitaexi-
giendo el cambio. Arrebatados por su ideal convencen a sus superiores
de que les concedan algunos recursos y mano de obra para desarrollarla.
Si sus esfuerzos tienen xito poco a poco van aumentando sus opera-
ciones. Y para que stas generen una nueva oficina debern ser tcnica-
mente distintas de las actividades de la oficina madre. A medida que los
practicantes de la nueva especialidad profundizan ms en ella su ter-
minologa intereses y hasta opiniones polticas se vuelven diferentes de
los del resto de la oficina madre. De aqu suele brotar un conflicto ere-
LOS CICLOS VITALES DE LAS OFICINAS 523
ciente entre estos dos grupos. Los nuevos especialistas acaban por con-
vencerse de q~e no pueden explotar plenamente las potencialidades de
sus operaciones dentro de la oficina matriz. Esto constituye una etapa
crtica en la vida de una nueva seccin: puede ser suprimida por los
tradicionalistas, o bien lograr convertirse en una nueva oficina. El fac-
tor clave es la cantidad de apoyo que la nueva seccin genera fuera de
la oficina matriz. Si los jefes de la nueva seccin pueden establecer una
clientela fuerte o base de poder fuera del control de sus superiores in-
mediatos, tendrn cierta influencia al agitar en favor de una autonoma
relativa. En algunos casos, lograrn establecer muy pronto dicha auto-
noma; en otros, necesitarn aos de lucha y un buen "empujn" del
medio exterior. Pero en todos los casos, es la agitacin con un propsito,
llevada adelante por personas interesadas especficamente en promo-
ver un programa determinado, la que genera la escisin de las nuevas
oficinas, que se separan de las ya existentes (o nuevas secciones dentro
de una oficina, de las secciones existentes). Por eso, la nueva oficina (o
seccin) queda dominada inicialmente por los fanticos, a cuyos esfuer-
zos debe el nacimiento.
Slo en las oficinas creadas de la nada por agentes externos no hay
oficialmente una "pequea pandilla de guerreros", cuya agitacin las
ha fundado. En este caso, los polticos, los burcratas existentes o los
miembros de empresas o sindicatos privados han notado la necesidad
de una nueva organizacin llamada a cumplir un propsito especfico.
Renen la autoridad legal para establecer esta organizacin, seleccionan
a alguien para dirigirla, y le dan un conjunto inicial de recursos. Ejem-
plos de estas creaciones son la Commodity Credit Corporation,2 y los
nuevos campus de la Universidad de California.
Sin embargo, las nuevas oficinas fundadas as, de la nada, por lo
general se comportan de manera muy similar a las que se formaron en
torno del ncleo de fanticos. Las ideas en que se basa una oficina nueva
generalmente se originaron en un grupo de fanticos. En muchos casos,
los principales partidarios de esas ideas quedan de inmediato al frente
de la oficina. Sea como fuere, quien dirige una oficina a la que se ha
confiado una nueva funcin pronto descubre que sus esfuerzos de re-
clutamiento obtienen el mayor xito entre hombres que tienen una ten-
2 Sobre el origen de la Commodity Credit Corporation, vase Arthur M. SchIesinger,

hijo, Tne Coming ofthe Neto Deal, Boston, Houghton Mifflin, 1959, pp. 61-67.
dencia hacia esa funcin -incluyendo a los fanticos que pusieron en

marcha la idea, o a los discpulosde stos. Adems, puesto que el mxi-
mo administrador y su personal sern juzgados normalmente por su
xito en cumplir esta funcin, tambin tienden a volverse partidarios
convencidos.
La lucha porlaautonoma
Ninguna oficina puede sobrevivir, si no es capaz de demostrar conti-

nuamente que sus servicios son valiosos para algn grupo con influen-
cia sobre recursos suficientes para mantenerla con vida. Si se mantiene
de contribuciones voluntarias, deber demostrar a los contribuyentes
potenciales cun deseable es sacrificar ciertos recursos para obtener sus
servicios. Si es una oficina de gobierno, debe persuadir a los polticos
que controlan el presupuesto de que sus funciones generan un apoyo
poltico o satisfacen necesidades vitales sociales.
Generar ese apoyo externo es de particular importancia para la nueva
oficina. Es cierto que algunas oficinas"nuevas" ya han logrado obtener
apoyo, o no habran podido separarse de la agencia madre. De manera
semejante, una organizacin creada por espritu empresarial slo podr
volverse lo bastante grande para ser considerada corno oficina si cuenta
con apoyo externo. Hasta oficinas formadas por la rutinizacin del ca-
risma han encontrado apoyo exterior gracias al magnetismo de su jefe
original. De este modo, slo las oficinas creadas casi de la nada llegan a
surgir sin haber prestado ya servicios valiosos a los" de fuera". Hasta
ellas cuentan con algunas fuentes prefabricadas de apoyo exterior, ya
que alguien estaba exigiendo el cumplimiento de esas funciones.
y sin embargo, la supervivencia de las oficinas nuevas a menudo es
precaria. Sus fuentes externas de apoyo inicial suelen ser dbiles, dis-
persas y no acostumbradas a las relaciones con la oficina. Por tanto, sta
deber organizarse rpidamente, de modo que sus servicios se vuelvan
muy valiosos para sus usuarios. Slo de ese modo podr motivar a los
usuarios a apoyarla.
Una vez que los usuarios de los servicios de la oficina se han conven-
cido de que tienen algo que ganar con ella y han desarrollado relaciones
de rutina con ella, la oficina puede contar con cierta inercia para seguir
generando el apoyo externo que necesita. Pero en las etapas iniciales de
su vida, debe concentrarse
y
en desarrollar esos generadores "automti-
cos" de apoyo. Este impulso crucial para lograr la autonoma determi-

nar si va a lograr sobrevivir o no a largo plazo.
Esto no significa que los miembros de la nueva oficina slo estn
interesados en su supervivencia. De hecho, estn ms interesados en
desempear sus funciones sociales. Lo cual se deriva del hecho de que
la nueva oficina est dominada al principio por partidarios acrrimos o
fanticos, no motivados bsicamente por inters propio.
En algunos casos, las funciones sociales en cuestin son esencialmen-
te incapaces de generar, a largo plazo, un apoyo externo. Por ejemplo,
una oficina organizada para planear una operacin especfica (como la
invasin de Normanda) elimina el apoyo externo una vez que cumple
su funcin. Pero la mayora de las oficinas tiene funciones que, para
llevarse a trmino adecuadamente a largo plazo, implican la continui-
dad de la oficina. Por tanto, hasta el puro altruismo llevara a sus ms
altos funcionarios a preocuparse en no poca medida por la superviven-
cia de la oficina.
A este motivo debe aadirse el del inters propio, descrito por Peter
Clark y James Wilson: "Pocas [organizaciones] se desbandan volunta-
riamente, ya que ni los ejecu tivos ni los otros miembros tienen prisa por
poner fin a una actividad que les produce remuneraciones"." As, los
funcionarios de casi toda nueva oficina dan gran prioridad a la creacin
de condiciones que aseguren la supervivencia de la oficina.
Como sealan Clark y Wilson, la supervivencia de la oficina est
directamente relacionada con la creacin de una autonoma relativa por
cada oficina:
La proliferacin de asociaciones y la divisin del trabajo en sociedad han

provocado que no haya casi ninguna manera de que una organizacin se
conserve a s misma, simplemente buscando fines que no tengan otros par-
tidarios. De este modo, mantener la autonoma de la organizacin constituye
un problema critico. Por autonoma entendemos el grado en que una organi-
zacin posee un rea distinta de competencia, una clientela o membreca
claramente demarcada, y una jurisdiccin indiscutida sobre una funcin,
servicio, objetivo, asunto o causa. Las organizaciones tratan de estabilizar y
asegurar su medio, y de suprimir las amenazas a su identidad. La autonoma
da a una organizacin un derecho razonablemente estable sobre ciertos
recursos, y con ello la coloca en una posicin ms favorable desde la cual
3 Peter B.Oark y James Q. Wilson, "Incentive 5ystems: A Theory o Organizations",
AdministratioeScience Quarterly, septiembre de 1961, p. 157.
competir por esos recursos. Los recursos incluyen asuntos y causas, as como
dinero, tiempo, esfuerzo y nombres de prestgio.
El rpido crecimiento delasoficinas jvenes
Pocas oficinas logran jams una autonoma tan perfecta que queden
inmunes a las amenazas a su supervivencia. Sin embargo, una oficina
puede alcanzar cierto grado inicial deseguridad, como ya hicimos notar.
Esto presupone que se ha vuelto lo bastante grande como para prestar
servicios tiles, y lo bastante antigua como para haber establecido rela-
ciones de rutina con sus principales clientes. Nos referiremos a este
tamao mnimo y a estos niveles de edad como al umbralinicialdesuper-
vivencia de la oficina.
Transcurre siempre cierto intervalo entre los comienzos de una ofici-
na yel alcance del umbral inicial de supervivencia. A veces este periodo
transcurre antes de su nacimiento" formal, como organizacin separa-
11
da. En otros casos, la lucha por ese umbral comienza con el estableci-
miento oficial de la oficina.
Por regla general, una oficina alcanza ese umbral despus de un pe-
riodo de rpido crecimiento, tanto en tamao como en la relativa impor-
tancia social de sus funciones. Esto suele ocurrir como respuesta a con-
diciones del medio externo que sean favorables a la expansin de las
funciones. Por ejemplo, la Fuerza Area del Ejrcito creci con extrema
rapidez durante la segunda Guerra Mundial en respuesta a la necesidad
de podero areo militar. La experiencia convenci al Congreso (estimu-
lado por miembros de la Fuerza Area del Ejrcito, en busca de autono-
ma) de que deban establecer una Fuerza Area separada. De este modo,
el crecimiento formal de la entidad puso fin a su periodo crtico de
creacin, que comenz durante el decenio de 1920.
Para las oficinas que no se desarrollan separndose de dependencias
ya existentes, el crecimiento rpido normalmente ocurre de inmediato
despus de que nacieron oficialmente como dependencias separadas.
Los jefes de la oficina nueva debern atender al punto a suficiente n-
mero de clientes para llegar a un umbral inicial de supervivencia antes
de que se agote su asignacin original de recursos o de que se bloquee
su fuente de reabastecimiento.
4 Ibid., p. 158.
Las oficinas creadas por espritu empresarial suelen no tener xito

sino hasta que el asunto o poltica que defiende con tanta conviccin el
grupo central coincide con condiciones ambientales favorables para lo
que estn promoviendo. Entonces, otros agentes de la sociedad dan
suficientes recursos a ese ncleo, de modo que pronto pueda extenderse
para satisfacer las necesidades que sus miembros haban estado propo-
niendo durante largo tiempo.
Las oficinas formadas mediante una rutinizacin del carisma, no sue-
len experimentar una expansin rpida sino hasta que la atraccin del
jefe carismtico se ha transformado en una maquinaria organizativa. En
la mayora de las religiones, esto no ocurre sino hasta la muerte del jefe
original.
Cualquiera-que sea su origen, una oficina incipiente es susceptible de
ser eliminada por sus enemigos sobre todo inmediatamente antes de al-
canzar el umbral inicial de supervivencia. En ese momento no ha gene-
rado todava apoyo externo suficiente para resistir fuertes a taques.
Puesto que la mayora de las organizaciones tienen rivales por sus
funciones y asignaciones presupuestales, la posibilidad de que una ofi-
cina sea destruida por sus enemigos es real. Sus rivales funcionales son
otras dependencias cuyas funciones sociales compiten con las de la ofi-
cina misma. Las compaas de energa privadas compiten de esta ma-
nera con la Administracin de Electrificacin Rural. Sus rivales por las
asignaciones presupuestales son otras dependencias que compiten por
los recursos, prescindiendo de sus relaciones funcionales con ella. En el
gobierno, todas las oficinas que dependen del mismo agente apartador
defondos (el Congreso, por ejemplo) compiten por las asignaciones. En
el sector privado, la competencia por asignaciones normalmente es in-
directa. Por ejemplo, el fondo de la comunidad compite con todas las
-formas de gasto privado por los dlares de los consumidores. De este
modo, la escasez general de recursos convierte prcticamente a cada
entidad en enemigo de una oficina nueva, a menos que sta pueda
demostrarles su utilidad. Por tanto, la infancia de una oficina casi siem-
pre implica una lucha por obtener recursos, a pesar de esta hostilidad
latente.
Si la nueva oficina tiene rivales funcionales fuertes o fue planeada
para regular o inhibir las actividades de agentes sociales poderosos,
tropezar desde el principio con una resuelta oposicin. Estos antago-
nistas a menudo desean apropiarse de las funciones de la nueva oficina,
o suprimirlas por completo. Por tanto, tratan de impedir que establezca

una base slida de apoyo externo. La oficina acaso tenga que luchar
denodadamente durante su infancia para evitar que una oficina mayor,
ya existente, la desintegre o absorba.
Algunas oficinas nunca logran llegar a su umbral inicial de supervi-
vencia, pero pueden existir durante aos en estado de continuo peligro.
Un ejemplo de ello es la Agencia de Defensa Civil, recin absorbida por
el Ejrcito. Esas agencias fueron incapaces de alcanzar una autonoma
firme, en gran parte porque no tuvieron una clientela poderosa en el
sistema poltico de los Estados Unidos. Sus funciones no les dan ni
siquiera una veintena de beneficiarios domsticosbien organizados, o
un conjunto poderoso de proveedores sin mercados alternos (como los
proveedores del Departamento de Defensa). De este modo, el determi-
nante de mayor importancia para saber si una oficina puede alcanzar
autonoma (y cun pronto puede hacerlo), es el carcter de su medio de
poder. Si sus abastecedores o beneficiarios son fuertes y bien organiza-
dos, en comparacin con sus rivales y "vctimas", es probable que con-
quiste con rapidez una posicin claramente autnoma.
LA DINMICA DEL CREOMIENTO
Losefectos acumulativos del crecmien lo o la decadencia
Las causas principales tanto del crecimiento como de la decadencia de

las oficinas estn arraigadas en factores exgenos de su ambiente. Con-
forme la sociedad se desarrolla, ciertas funciones sociales adquieren
importancia, en tanto que otras decaen. Es inevitable que las oficinas se
vean ms afectadas por esos hechos externos que por los cambios pura-
mente internos. Sin embargo, la interrelacin entre los acontecimientos
internos y los externos tiende a crear ciertos efectos acumulativos de
crecimiento o decadencia. Esos efectos se 'producen porque las oficinas
pueden experimentar cambios significativos de carcter en su personal,
en periodos relativamente breves. Pese a la naturaleza de "carrera" del
empleo en la oficina, a menudo hay una rotacin considerable de perso-
nal de oficinas especficas. Asimismo, un crecimiento que duplique o
triplique las dimensiones de una oficina en poco tiempo puede alterar
con rapidez toda su estructura y su carcter.
Eldominio en las oficinas

Un cambio, aunque slo sea de proporcin pequea, de los funcionarios
de una oficina puede tener un efecto profundo sobre sus operaciones. Si
la mayora de los funcionarios que ocupan los puestos claves en una
oficina son de un solo tipo (es decir, conservadores, oportunistas, etc.),
la oficina y su conducta quedarn dominadas por los rasgos tpicos de ese
tipo de personas. Este grupo relativamente pequeo de funcionarios
claves, podr ejercer su dominio aun si la mayora de los miembros de
la oficina son de otro tipo.
La posibilidad de que unos cuantos dominen las actividades y el
"espritu" de toda una oficina se presenta porque su estructura jerrqui-
ca tiende a concentrar el poder desproporcionadamente en lo ms alto.
Sin embargo, en algunas situaciones es difcil saber si una oficina real-
mente est dominada por un tipo dE7 persona o si su personal est inte-
grado por una mezcla tal de funcionarios que ningn tipo predomina.
Elefecto acelerador delcrecimiento

Imaginemos una oficina en estado de "equilibrio perfecto", con una tasa
de crecimiento cero a lo largo del tiempo. De pronto, sus funciones
sociales se vuelven mucho ms importantes de lo que haban sido. Como
resultado, quienes ejercen el poder supremo sobre la oficina y otros
agentes que hay en su medio la dirigen de modo que extienda con rapi-
dez sus actividades y su personal, y le dan todos los recursos necesarios
para lograrlo. Un ejemplo es la experiencia de la NASA poco despus del
SputnikI.
Toda organizacin que experimente un crecimiento general rpido
ofrece muchas ms oportunidades de ascenso en un periodo dado que
una empresa esttica. Se crean nuevos puestos de supervisin, con lo
cual se atrae nuevo personal interesado en un ascenso rpido; es decir,
trepadores. Al mismo tiempo, los conservadores no sern atrados a las
oficinas que crecen con rapidez o hasta podrn sentirse rechazados por
ellas, porque el crecimiento rpido suele ir acompaado de incertidum-
bre, constante modificacin de la estructura organizativa, y trabajo ar-
duo. Como resultado, las oficinas que crecen con rapidez recibirn una
5 Desde luego, si ha}' una. granfasade desempleo, todos los tipos de funcionarios
desempleados, pueden Ser atrados a una oficina en expansin.
proporcin creciente de trepadores, y una decreciente de conservado-

res. Adems, el aumento proporcional de los primeros ser mayor en los
puestos de alto nivel que en la oficina en general. Los trepadores ascen-
dern con ms rapidez porque persiguen deliberadamente el ascenso
ms que los otros. Son mucho ms aficionados a la innovacin que los
conservadores, y la oficina necesita innovadores para cumplir con sus
funciones recin extendidas. De ah que la "seleccin natural" objetiva
dentro de la oficina, as como la seleccin subjetiva causada por diferen-
cias de motivacin personal, hagan que los trepadores sean selecciona-
dos para ser ascendidos con ms rapidez que los conservadores. Esto
significa que la importancia de los trepadores (y de otros funcionarios
aficionados a la innovacin, como los fanticos y sus partidarios) au-
mentar en una oficina en rpido crecimiento, aun cuando esa oficina
est inicialmente dominada por los conservadores.
La oficina se vuelve cada vez ms dispuesta y capaz de innovar y
extender sus funciones sociales asignadas inventando otras nuevas, o
"capturando" las que desempean otras organizaciones menos dinmi-
cas. La nueva expansin tiende a abrir an ms oportunidades de ascen-
so. Y esto, a su vez, atrae ms trepadores que incrementan la disposicin
y capacidad de la oficina para innovar y extenderse, y as sucesivamente.
De este modo, el rpido crecimiento de las funciones sociales de una
oficina conduce a un cambio acumulativo del carcter de su personal,
que tiende a acelerar ms an su tasa de crecimiento.
Frenos a laaceleracin
La aceleracin del crecimiento pronto tropieza con graves obstculos.

Primero, aunque la funcin social original de la oficina aumentara mu-
cho en importancia relativa, esta funcin an tiene que competir por
recursos con otras, por atencin social y por recursos. Por tanto, al ace-
lerarse el crecimiento de la oficina, sta encuentra ms y ms resistencia
a un mayor desarrollo relativo de sus funciones a expensas de otras
actividades de la sociedad. Esto h~ ocurrido ciertamente en la NASA.
En segundo lugar, la oficina en continuo crecimiento pronto causa la
hostilidad y el antagonismo de otras oficinas que compiten con ella en
funciones. El intento de crecer apropindose de las funciones de otras
es una amenaza directa a la autonoma de esas otras ofcnas.. Por tanto,
la oposicin total burocrtica a la expansin de cualquier oficina aumen-
ta cuando sta trata de aduearse de las funciones de otras oficinas
existentes.
En tercer lugar, la oficina encuentra dificultad para continuar produ-
ciendo resultados notables conforme la organizacin se vuelve mayor y
menos integrada. La oficina no puede generar un apoyo externo (salvo
entre sus abastecedores), sin producir servicios que benefician a alguien,
fuera de sus propios miembros. Por tanto, una oficina debe presentar
peridicamente resultados que impresionen si desea mantener su tasa
de desarrollo. La espectacular presentacin de acontecimientos dram-
ticos a intervalos bien espaciados que ha llevado a cabo la NASA ilustra
este concepto. Pero a medida que la oficina crece y asume ms funciones,
se hace con frecuencia cada vez ms difcil producir esos resultados
convincentes. Mayor tamao y complejidad causan ms dificultades de
planificacin y coordinacin. Asimismo, una mayor proporcin de los
esfuerzos de los altos funcionarios se dedicar a la coordinacin y pla-
nificacin. Y esto significa que los mejores talentos de la oficina se des-
viarn de la accin hacia la administracin.
Al crecer la oficina, el nivel promedio de talento que haya en ella
probablemente decaer. Ese nivel pudo surgir inicialmente cuando tre-
padores ambiciosos y obsesionados por los ascensos ingresaron en ella,
durante la primera fase de su rpido crecimiento. Esto es especialmente
probable por causa de cierto efecto de "masa crtica". Es difcil que una
oficina redute a un fsico clebre cuando no tiene ninguno; pero una vez
que cuenta con dos o tres, otros ms se ven atrados por la oportunidad
de trabajar con este grupo distinguido. No obstante, la tendencia del
nivel de talento a subir con el crecimiento acaba por invertirse. Una vez
que la oficina cuenta con todo el talento clebre que puede contener
durante las primeras etapas de desarrollo, debe satisfacerse con talentos
de menor nivel a medida que sigue creciendo. Cierto es que, si la oficina
se expande hasta invadir campos enteramente distintos, podr volver a
comenzar con la mejor lista de talentos. Por tanto, este efecto que frena
el crecimiento es menos grave si la oficina crece adoptando funciones
nuevas o diferentes, que si lo hace desempeando ms intensivamente
un solo conjunto de funciones.
En cuarto lugar, los conflictos entre los trepadores que invadieron la
oficina en rpido crecimiento tambin constituyen un freno interno. Al
aumentar la proporcin de trepadores, una parte mayor de sus esfuer-
532 LOS Aos ONCUENfA y SESENfA
zos se dedicar a la poltica interna y las rivalidades, y no al desempeo

de sus funciones sociales. Tambin esto tiende a reducir la capacidad de
la oficina para ofrecer demostraciones notables de eficiencia.
La decreciente capacidad para producir resultados que impresionen
conforme crece la oficina puede compensarse durante un tiempo con
crecientes economas de escala. Estas economas pueden permitir a la
oficina producir mayor rendimiento por unidad de insumo, pero no
reducen la oposicin externa generada por cada intento de aumentar el
insumo total de la oficina. Con el tiempo, estos factores sofocan todo
crecimiento acelerado (o tal vez, todo crecimiento). Esto impide que la
oficina se extienda indefinidamente una vez que experiment un arran-
que inicial de crecimiento a toda velocidad.
Elefecto desacelerador
Cada vez que la tasa de crecimiento relativo de una oficina se reduce y

cae por debajo de la media de todas las oficinas, su personal puede
cambiar en formas casi exactamente opuestas a las que integraron el
acelerador del crecimiento. Es ms probable que este efecto desacelerador
ocurra cuando la oficina se ve obligada a reducir su personal por causa
de una marcada baja de la importancia relativa de su funcin social. Esta
decadencia, estancamiento o simple lentitud por encima del crecimiento
normal tiende a reducir las oportunidades de ascenso dentro de la ofi-
cina a un nivel inferior al que prevalece en otras organizaciones compa-
rables. Esto habitualmente ser la seal para que todos los trepadores se
alejen. Sin embargo, no todos ellos tienen habilidades fcilmente trans-
feribles a otras organizaciones. Y esa transferibilidad es un factor impor-
tante al determinar la movilidad del trepador de una oficina a otra. Sin
embargo, la mayora de las veces muchos trepadores respondern a una
marcada decadencia de la tasa de crecimiento de la oficina saltando a
otras oficinas. Asimismo, quienes han llegado a ocupar altos puestos
perdern esperanzas de subir ms, y tendern a volverse conservadores,
en vez de trepadores. Dichos cambios reducen la proporcin de trepa-
dores de la oficina y aumentan la de conservadores en.los puestos claves.
Como consecuencia, en toda la oficina se producir un desplazamiento
hacia unjnayor dominio de los conservadores, con lo que se reducirn
la capacidad de innovar y el deseo de extender sus funciones. Entonces,
cuando se presenten oportunidades de innovacin o de expansin de

funciones, la oficina ser menos capaz o estar menos dispuesta a apr<r
vecharlas. Puede incluso perder funciones en favor de' otras oficinas ms
dinmicas y proclives a la innovacin. Por ello, una vez que una oficina
empieza a reducirse, o aun si experimenta una tasa de desarrollo anor-
malmente lenta durante un largo periodo, pone en movimiento fuerzas
que tienden a reducirla ms an o a hacer que crezca con mayor lentitud.
Sin embargo, el efecto de desaceleracin no es enteramente simtrico
en relacin con el acelerador de crecimiento, por las razones siguientes.
En primer lugar, los trepadores que se quedan en la oficina an tendern
a ascender con ms rapidez que quienes no lo son. En segundo lugar, el
nmero de altos cargos (que los trepadores pronto ocupan) aumentar,
durante los periodos de aceleracin, ms rpidamente de lo que baja en
las etapas de desaceleracin. En tercer lugar, puesto que todos los tipos
de funcionarios, incluso los conservadores, se oponen a la reduccin de
la importancia de sus recursos, la resistencia provocada por las reduc-
ciones en el tamao de la oficina tiende a superar el entusiasmo causado
por el crecimiento. Aceleradores y desaceleradores causan un movi-
miento de cuello de botella" ms marcado en la vida de una sola oficina,
11
que una limpia curva ascendente y descendente.

Estos factores funcionan como freno a la tendencia del desacelerador
para reducir el tamao de una oficina una vez que ha dejado de crecer.
Otro freno es el hecho de que la reduccin de los servicios de una oficina
por debajo de cierto nivel mnimo crear airadas protestas de sus bene-
ficiarios indirectos.
"Crecimiento cualitativo" sin expansionr
Una deduccin lgica de nuestros principios acelerador y desacelerador

es que las organizaciones de lento crecimiento o estables de cierto tipo,
generalmente tendrn un personal menos talentoso (en capacidad de
innovacin) que las organizaciones de crecimiento rpido de ese mismo
tipo. Sin embargo, esta conclusin parece contradecir la experiencia de
los cuerpos acadmicos universitarios de los Estados Unidos. En aos
6 Estoy en deuda con el profesor George Stigler, de la Universidad de Chicago, por
plantear el problema de los cuerpos docentes universitarios, con lo que ha estimulado
el desarrollo de esta seccin.
recientes, la ms rpida expansin del tamao del cuerpo docente en las

facultades ocurri en las escuelas financiadas por el Estado y, sin em-
bargo, casi todas las medidas de calidad del profesorado muestran que
las universidades privadas ms apreciadas han logrado mantener un
mejor nivel que sus rivales estatales, de ms rpido crecimiento. La
razn radica en que esas universidades privadas han experimentado un
rpido crecimiento cualitativo, sin una expansin cuantitativa.
Lo que en realidad atrae a los trepadores no es el ascenso perse, sino
mayores poder, ingreso y prestigio. Por lo general, las oficinas ofrecen
a sus miembros tales prebendas, sobre todo por medio de ascensos. Es
usual que puedan promover a muchas personas rpidamente slo si el
rpido crecimiento crea ms puestos de alto nivel. En cambio, si la orga-
nizacin, en esencia, asciende a todo simultneamente al aumentar su
poder, el ingreso y el prestigio de casi todos sus miembros sin hacerse
mayor, podr tener los mismos efectos. Es precisamente lo que han
logrado las universidades privadas de ms alto nivel. Han continuado
ofreciendo al personal acadmico de nuevo ingreso y al cuerpo docente
ya existente altos salarios, mayor libertad de toda intervencin burocr-
tica y ms tiempo para la investigacin que sus rivales estatales. Ade-
ms, la muy rpida rotacin de personal de casi todas las facultades
universitarias ha permitido que stas ofrezcan a los miembros de nivel
inferior aumentos de categora relativamente rpidos, sin tener que ex-
tenderse, sin despedir a los actuales miembros de alto nivel ni aumentar
drsticamente la proporcin de puestos de alto nivel, en comparacin
con los de rango bajo.
Una organizacin puede mantener personal de alta calidad (en capa-
cidad innovadora) aun cuando no tenga un aumento de tamao relati-
vamente rpido, mientras experimente dicho crecimiento en los incen-
tivos que ofrece a sus miembros. Pero esto implica que recibe cada vez
ms recursos de su medio, por desempear tareas que no requieren un
insumo de ms horas-hombre. Ello slo puede ocurrir si aumenta nota-
blemente el valor de la produccin de los miembros, por hora-hombre
de insumo. Por lo general, esa mayor productividad slo tiene lugar
cuando hay un marcado aumento del valor social relativo de la funcin:
de la organizacin. Una vez ms, esto es precisamente lo que ha estado
ocurriendo en las universidades privadas de ms alto nivel. Al aumen-
tar drsticamente el nmero total de estudiantes que tratan de ingresar
en la educacin superior, ha crecido con ms rapidez.aun la demanda
de educacin en las escuelas de mayor prestigio. Adems, un nfasis

creciente en la investigacin bsicaocurri al mismo tiempo gracias a la
repercusin del Sputnik I. Por consiguiente, las universidades privadas
de ms alto nivel han logrado incrementar los salarios y atraer mayor
nmero de becas de investigacin. Los nuevos fondos han posibilitado
el aumento de incentivos que pueden ofrecer a sus profesores sin expe-
rimentar un rpido aumento de tamao.
Algunos efectos delcrecimiento rpido en una burocracia

fragmentada, quedesempea una sola funcin
El anterior anlisis de las universidades muestra la operacin de los

sistemas fragmentados de oficinas que desempean la misma funcin.
Algunas oficinas gozan de un relativo monopolio de la responsabilidad
por las funciones sociales en un rea determinada. Ejemplos de ello son
el Departamento de Correos de los Estados Unidos y el ejrcito sovitico.
Otras oficinas son unidades individuales, en sistemas fragmentados de
organizaciones mucho mayores, que sirven a una sola e importante
funcin social. Ejemplos relativamente puros son las universidades y las
iglesias. Ejemplos menos puros son las escuelas primarias y de ensean-
za media y los gobiernos locales en las reas metropolitanas. Ellos tienen
un monopolio en determinada esfera, pero sus clientes pueden mudarse
y se mudan para quedar dentro de la jurisdiccin de la oficina particular
cuyos servicios desean.
Cuando aumenta rpido la importancia social de la funcin atendida
por semejante sistema, normalmente todo el sistema se extiende para
satisfacer esta mayor demanda. Esto puede requerir la adicin de nue-
vas oficinas al sistema, la expansin de las existentes, o ambas cosas. En
esas condiciones, las "leyes" de aceleracin y desaceleracin menciona-
das antes se aplican al sistema en conjunto y no slo a unidades particu-
lares dentro de l. De este modo, el gran aumento relativo de la demanda
de profesores universitarios atrajo a muchos trepadores a este campo,
cuyos equivalentes en aos anteriores se haban dedicado a los negocios
o a otras actividades.
La "cima" del sis tema a la cual ascienden rpidamente los trepadores
consiste en puestos que ofrecen los ms altos niveles de ingresos,pres-
tigio, poder y otras ventajas adicionales. Por lo menos es concebible que
esos puestos puedan concentrarse desproporcionadamente dentro

de unas cuantas oficinas. Esto es probable, sobre todo, si la demanda de
servicios de la ms alta calidad que ofrece el sistema ha aumentado con
mayor rapidez que la de sus servicios en conjunto. En tal caso, las ofici-
nas particulares que ofrezcan los servicios de ms alta calidad pueden
aumentar sus ingresos (al recibir ms asignaciones, ms donativos y
poder cobrar precios ms altos) con mayor rapidez que el sistema en
conjunto. Entonces pueden ofrecer a sus miembros un aumento de in-
centivos ms rpido que el resto del sistema. Como resultado, los trepa-
dores ms ambiciosos gravitarn hacia las oficinas de mxima calidad,
aun si stas no aumentan de tamao. De hecho, al negarse deliberada-
mente a extenderse, estas oficinas pueden evitar la dilucin de este
personal de la ms alta calidad, entre las personas menos talentosas
necesarias para ocupar los puestos debidos al rpido desarrollo cuanti-
tativo. Esto reforzar su reputacin de alta calidad, y por ende elevar
ms an la demanda de sus servicios.
Esto es ms o menos lo que ha ocurrido entre las universidades. La
situacin se complica por el hecho de que las universidades dependen
considerablemente de transacciones voluntarias de quidpro quo para sus
ingresos y por tanto, son casi burocrticas segn nuestra definicin. Sin
embargo, el anlisis anterior muestra que las conclusiones bsicas esta-
blecidas aqu acerca de las oficinas tambin se aplican a los que se en-
cuentran en sistemas fragmentados pero a veces deben considerarse
aplicables al sistema en conjunto, y no a sus oficinas individuales.
Por qulas oficinas tienden a extenderse
La clebre primera ley de C. Northcote Parkinson dice que"el trabajo se

expande hasta ocupar el tiempo disponible para completarlo"," Su prin-
cipal corolario aade que"en cualquier departamento pblico adminis-
trativo que no est en guerra, puede esperarse que el aumento de perso-
nal [...] resultar invariablemente entre 5.17 y 6.56 % anual, cualesquiera
que sean las variaciones de la cantidad de trabajo (si las hay), que deba
hacerse"," Estas ideas humorsticas expresan el concepto prevaleciente
7 C. Northcate Parkinson, Parkinson's Lmoand Other Studies in Administration,Bastan,
Houghton Mifflin, 1%2, p. 2.
8 Ibid., p. 12.
de que las oficinas tienden por su esencia misma a extenderse, haya o no

una autntica necesidad de ms de sus servicios. En realidad, todas las
organizaciones tienen una tendencia inherente a extenderse. Lo que
a
caracteriza a las oficinas es que no tienen tantos frenos la expansin, ni
sus frenos funcionan tan automticamente.
Las principales razones de que las oficinas traten de extenderse son
las siguientes:
* Una organizacin en rpida expansin puede atraer ms personal

capaz y retener mejor a su personal ms capaz que una organizacin
que se est extendiendo muy lentamente, est estancada o se contrae.
Este principio ya fue examinado en la seccin anterior.
* La expansin de cualquier organizacin normalmente da a sus jefes
mayor poder, ingreso y prestigio; de ah que ellos favorezcan su cre-
cimiento. Los conservadores son la nica excepcin, pues atribuyen
poco valor a la obtencin de mayor estatus para s mismos." Este
principio no implica que las organizaciones mayores tengan necesa-
riamente mayor poder o prestigio que las ms pequeas. Ms bien
implica que los jefes de una organizacin normalmente pueden au-
mentar su poder, ingreso y prestigio haciendo que ella se agrande.
* El crecimiento tiende a reducir los conflictos internos en una organi-
zacin, al permitir a algunos de sus miembros (o a todos) aumentar el
estatus personal, sin rebajar el de otros. Por tanto, los jefes de las
organizaciones favorecen la expansin para elevar ms la moral y
minimizar los conflictos internos. El ambiente de cada oficina cambia
en forma constante, modificando as la importancia relativa de las
funciones sociales desempeadas por sus diversas partes y los recur-
sos asignados a cada parte. A esos cambios se opondrn las secciones
que estn perdiendo recursos. Pero estas disensiones se pueden redu-
cir si a algunas secciones se les dan mayores recursos sin que otras
sufran prdidas.
* Aumentar el tamao de una organizacin tambin puede mejorar la
9 Esta causa inherente de crecimiento de las oficinas es esencialmente idntica al

argumento de William J. Baumol, de que los administradores de las empresas 1ucrativas
tratan de maximizar las ventas dentro de una limitacin de mnima ganancia. Vase
William J. Baumol, "OntheTheory of Expansion of the Firm", AmericanEconomic Reuieui
52, diciembre de 1962, pp.. 1078-1087.
calidad de su desempeo (por unidad de produccin) y sus oportu-

nidades de supervivencia. Por ello, tanto la lealtad como el inters
propio pueden alentar a los funcionarios a promover el crecimiento
de la organizacin. Como ha sealado William H. Starbuck en su
anlisis del crecimiento organizativo, puede haber considerables
ventajas operativas en ser una organizacin muy grande.'? Entre s-
tas,las siguientes:
- La organizacin puede lograr economas de escala, la habilidad de

utilizar sus capacidades excesivas, y la reduccin de errores esto-
csticos, aumentando el tamao de sus muestras.
- Las grandes organizaciones tienen mejor oportunidad de sobrevi-
vir que las pequeas.
- Las grandes organizaciones son ms difciles de cambiar que las
pequeas (porque encarnan mayores costos de fijos); por ello, tien-
den a ser ms resistentes a las presiones externas. Tambin gastan
ms en investigacin y desarrollo (en total o por empleado), y por
ello pueden desarrollar mejor tcnicas nuevas, tiles para aumen-
tar su poder.
- Las organizaciones muy grandes pueden imponer cierto grado de
estabilidad a su medio externo, 10 que no pueden hacer las ms
pequeas. Una mayor estabilidad ambiental reduce la incertidum-
bre y la angustia, y fortalece el control de los funcionarios de alto
nivel.
* Por ltimo, dado que no hay un quidproquo inherente en la actividad

de la oficina que permita a sus funcionarios verificar el rendimiento
marginal de un mayor gasto contra el costo marginal, la estructura de
incentivos a que se enfrentan casi todos los funcionarios ofrece recom-
pensas mucho mayores por aumentar los gastos que por reducirlos.
Por tanto,los funcionarios se sienten alentados a extender su organi-
zacin por medio de mayores gastos.... En contraste con las otras
fuentes de presin en favor del crecimiento descritas antes, sta no se
encuentra en la mayora de las organizaciones orientadas hacia el
mercado.
10 WiIliam H. Starbuck, "Organizational Growth and Development", en J. G. March

(comp.), HandbookofOrganizations, Chicago, Rand McNally, 1964.
Los efectos delenvejecimiento delasoficinas
Las oficinas, corno los hombres, cambian en formas predecibles al enve-

jecer. Los siguientes son esos cambios y sus efectos ms importantes.
Las oficinas aprenden con la experiencia a desempear mejor ciertas
tareas. Dado el nivel inicial de recursos asignados, la mayor eficiencia
permite, en efecto, a la oficina, generar una capacidad productiva adi-
cional, simplemente al envejecer, sin ningn nuevo insumo de recursos.
La capacidad adicionada puede utilizarse produciendo ms servicios
del mismo tipo absorbiendo la nueva capacidad como simple refuerzo
a la organizacin o dedicndola a crear nuevas funciones o a tratar de
"captar" algunas existentes en otras oficinas. Otra posibilidad -el re-
corte de insumos- es improbable, ya que todos los funcionarios evitan
reducir los recursos que estn bajo su control. Debe recordarse que
cuando se emprende un nuevo proceso, al principio el aprender produ-
ce grandes economas pero la curva de aprendizaje" pronto tiende a
11
aplanarse.
Cuando las oficinas envejecen tienden a desarrollar sistemas de reglas
ms formalizados, que cubren cada vez ms las posibles situaciones que
pudieran encontrar. El paso del tiempo expone la oficina a gran variedad
de situaciones, y sta aprende a enfrentarse a casi todas ms diestramen-
te que en su juventud. El deseo 'de una memoria organizativa de esta
experiencia hace que los funcionarios de la oficina creen reglas ms y
ms elaboradas. Las reglas tienen tres efectos principales. Primero, me-
joran marcadamente el desempeo de la oficina respecto a la situacin
ya encontrada, y hacen que la conducta de cada una de sus partes sea
ms estable y predecible para sus otras partes. Segundo, tienden a des-
viar la atencin de los funcionarios: ya no les importa tanto desempear
las funciones sociales de la oficina, sino hacer que se atengan a sus reglas
-el"desplazamiento de metas" descrito por los socilogos-o Tercero,
aumentan la complejidad estructural de la oficina, lo que a su vez forta-
lece su inercia por causa de mayores costos fijos en los actuales procedi-
mientos. La resistencia al cambio que surge como resultado reduce ms
la capacidad de la oficina para adaptarse a las circunstancias nuevas.
Como consecuencia/las oficinas antiguas suelen ser ms estables y me-
nos flexibles que las jvenes.
Cuando una oficina envejece, sus funcionarios tienden a cambiar el
nfasis de sus metas: de desempear las funciones sociales de la oficina,
a asegurar su supervivencia y crecimiento como institucin autnoma.

Al crearse una oficina, habitualmente queda dominada por fanticos o
por decididos partidarios de una causa, que centran su atencin en la
realizacin de sus funciones sociales. Cuando envejece, sus reglas y
maquinaria administrativa se vuelven ms complejas y extensas, por lo
cual exigen mayor atencin de sus ms altos funcionarios. En la oficina,
los conservadores tienden a volverse ms importantes, porque ponen
toda su atencin en conservar las reglas. Los fanticos se vuelven menos
importantes, porque no estn interesados en la administracin y no se
caracterizan por asignar imparcialmente los recursos.
Cuando una oficina envejece, sus funcionarios estn ms dispuestos
a modificar los originales objetivos formales de la oficina para apoyar la
supervivencia y el crecimiento de su maquinaria administrativa.P El
cambio de nfasis es favorecido por la creacin de compromisos de
carrera entre los funcionarios ms antiguos de la oficina (desde el punto
de vista del servicio). Cuanto ms tiempo hayan trabajado para la ofici-
na, ms desearn evitar los costos de encontrar un nuevo empleo, perder
categora y antigedad, y adaptarse a una nueva estructura informal.
Por tanto, preferiran alterar los objetivos formales de la oficina a reco-
nocer que debieran suprimirse sus puestos porque ya se alcanzaron las
metas originales o porque stas ya no tienen importancia.
Conforme una oficina envejece, el nmero y la proporcin de sus
funcionarios administrativos tienden a aumentar. Starbuck demostr
esta tendencia en su anlisis de los efectos de la longevidad sobre las
oficinas.P Las principales razones de que ocurra el cambio en favor de
la administracin como funcin de la edad, y no del tamao, son las
siguientes. Primera, los administradores suelen tener mayor seguridad
y estabilidad de empleo que los obreros de produccin, en parte porque
habitualmente tienen mayor categora en el escalafn. Por consiguiente,
cada vez que ocurre una reduccin de personal, normalmente los pri-
meros que son despedidos son funcionarios no administrativos. Cuanto
ms tiempo haya sobrevivido una oficina, ms probable es que haya
pasado por cierto nmero de esas contracciones. Segunda, mientras ms
vieja sea una oficina, es probable que haya desempeado ms tipos
diferentes de funciones. Como resultado, mayor proporcin de su per-
11 Ibid., p. 303.
12 Ibid., p. 366-376.
sonal debe dedicarse a la coordinacin. Tercera, hasta recientes avances

logrados en la tecnologa de mquinas de oficina, los puestos de produc-
cin se haban visto sometidos histricamente a mayor mecanizacin
que los empleos administrativos. Mientras ms vieja es una oficina, ms
tiempo ha estado expuesta a estos efectos del cambio tcnico.
Si una oficina experimenta un periodo de relativa estabilidad en su
tamao despus de uno de rpido crecimiento, la edad promedio de sus
miembros tiende a aumentar conforme envejece la oficina. Esto tiende
a incrementar la influencia de los conservadores, pues muchos funcio-
narios que eran de otros tipos probablemente se hayan vuelto conserva-
dores al envejecer. En la siguiente seccin de este captulo analizaremos
esto con detalle.
Los efectos de envejecimiento sobre una oficina condujeron a la for-
mulacin de la Ley del Conservadurismo Creciente: Todas las organiza-
ciones tienden a volverse ms conservadoras al envejecer, a menos queexperi-
menten periodos de muy rpido desarrollo o cambio interno de personal. Este
principio es especialmente aplicable a las oficinas, porque estn relati-
vamente aisladas de la competencia.
A partir de esta Ley y de los otros efectos de la edad ya examinados,
podemos sacar las siguientes conclusiones adicionales:
* Mientras ms vieja es una oficina, es menos probable que muera. La

causa radica en que sus jefes se vuelven ms dispuestos a modificar
los propsitos principales para mantener con vida la oficina.
* El mejor momento para"matar" una oficina es el ms prximo posible
a su nacimiento.
* En general, mientras ms vieja es una oficina, ms vasto es el alcance
de las funciones sociales a que sirva. Si una oficina es relativamente
vieja, habitualmente habr sobrevivido a considerables fluctuaciones
de la importancia de sus diversas funciones sociales. Sus funciones
sociales perdieron importancia relativa, obligando a sus jefes a adop-
tar nuevas funciones. Sin embargo, probablemente no haya abando-
nado las originales. Por tanto, con el transcurso del tiempo las ofici-
nas, como las empresas privadas, tienden a diversificarse para prote-
gerse de las fluctuaciones de la demanda.
Elfenmeno del" grupo deedad y sus efectos

11
Uno de los efectos del aumento de edad sobre una oficina es la tendencia
a que se eleve la edad promedio de sus miembros. Antes, en este mismo
captulo, mostramos que toda oficina pasa por un periodo de rpido
crecimiento, inmediatamente antes de llegar a su umbral inicial de su-
pervivencia. Durante ese periodo, suele contener una alta proporcin
de fanticos (porque la establecieron), y de trepadores (porque fueron
atrados por su rpido crecimiento). Adems, estas personas suelen ser
relativamente jvenes, pues los funcionarios jvenes son ms optimistas
y llenos de iniciativa que los de edad.
Poco despus del arranque inicial, el ritmo de crecimiento disminuye,
yes probable que la oficina entre en una "meseta" de crecimiento. Esto
significa que una alta proporcin del total de sus miembros son las
personas que ingresaron en ella durante su periodo de crecimiento r-
pido (a menos que tenga un continuo cambio de personal). Este grupo
constituye un "grupo" de personal: casi todos de la misma edad. Al
envejecer, tambin aumenta la edad promedio de los miembros de la
oficina, ya que forman una proporcin muy grande del total de sus
miembros. Esto crea los siguientes efectos importantes:
* Existen tensiones entre los miembros del grupo de edad respecto a los
ascensos, porque muchos de ellos satisfacen los requisitos necesarios
casi al mismo tiempo. No se puede ascender a todos los que son
objetivamente aptos a los pocos puestos de alto nivel. Por tanto, los
cargos de nivel relativamente bajos siguen siendo desempeados por
personas de edad avanzada.
* Una alta proporcin de los miembros de la oficina tiende a volverse
conservadores, por su edad avanzada y la frustracin de las ambicio-
nes de ascenso. En cualquier organizacin, los funcionarios tienden
a volverse conservadores conforme envejecen si no se encuentran en
la corriente principal" de los ascensos a los puestos ms altos. Por
11
tanto, toda la oficina tiende a quedar ms dominada por los conser-

vadores cuando los miembros de este grupo envejecen.
* La lucha por los ascensos tiende a sacar de la organizacin a muchos
trepadores, que se van a organizaciones de ms rpido crecimiento
(si tienen esa alternativa). La proporcin de conservadores en la ofi-
cina tambin tiende a aumentar por esta razn. Los funcionarios ms
talentosos son los que ms probablemente se vayan, ya que tienen

mayores oportunidades en otra parte. Por tanto, la oficina queda cada
vez ms dominada por la mediocridad, a menos que en realidad no
haya otras organizaciones en las cuales ingresar (por ejemplo, el Par-
tido Comunista de Rusia no tiene competidores dentro de Rusia).
* Hasta el periodo inmediatamente anterior al retiro de la mayora de
los miembros del grupo de edad, ser muy difcil atraer jvenes talen-
tosos a la oficina. Los trepadores no querrn ingresar en l, porque
ven que el camino ya est bloqueado. Los fanticos se sentirn des-
alentados por el predominio de los conservadores en la oficina. Sin
embargo, cuando las partes principales del grupo de edad estn a
punto de retirarse, la perspectiva de que de pronto queden vacantes
tantos puestos de alto nivel puede atraer tanto a trepadores como a
fanticos.
* La oficina experimentar una crisis de continuidad cuando el grupo
de edad llegue a la edad normal de retiro. De pronto, casi todos los
altos puestos sern abandonados por los miembros del grupo que
durante tantos aos haba dominado la poltica de la oficina. Como
resultado, sta pasar por una poca de dificultades, cuando los
miembros restantes luchen por el control de sus polticas y recursos.
* Muchas de estas consecuencias, un tanto desfavorables de los grupos
de edad, pueden ser compensadas por los hechos siguientes:
- Arranques adicionales de rpido crecimiento que producen ml-

tiples grupos de edad dentro de la oficina.
- El retiro acelerado de los miembros de la oficina que no fueron
ascendidos. Las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos utilizaron
cierta versin de este sistema de "hacia arriba o hacia afuera" para
contrarrestar a los grupos de edad en sus estructuras resul tantes de
la segunda Guerra Mundial.
- Purgas de funcionarios de alto nivel.
- Supervivencia de la oficina durante un periodo tan largo que el
grupo de edad original tiende a ser remplazado por una distribu-
cin de edad ms pareja.
* Dado que el crecimiento en muchas oficinas ocurre normalmente por

arranques desiguales, y no a un ritmo parejo, los grupos de edad y sus
consecuencias son fenmenos muy comunes.
La muertedelasoficinas
La capacidad de las oficinas para sobrevivir a su utilidad autntica es

parte de la mitologa de la burocracia. Nuestra teora ofrece varias razo-
nes para explicar por qu las oficinas -particularmente las guberna-
mentales- rara vez desaparecen, una vez que han pasado sus umbrales
iniciales de supervivencia.
Normalmente, las organizaciones mueren porque no desempean
funciones sociales de importancia suficiente para que sus miembros o
su clientela estn dispuestos a sacrificar los recursos necesarios para
mantener esas funciones. Semejante incapacidad puede ocurrir por tres
razones: las funciones especficas desempeadas por la organizacin
pierden importancia relativa; las funciones siguen siendo importantes,
pero la organizacin ya es incapaz de desempearlas con eficiencia; o las
funciones siguen siendo importantes, pero alguna otra organizacin
las desempea mejor. Cuando la cada de una oficina es causada por las
dos primeras de estas condiciones, la oficina tiende a desaparecer por
completo. Sin embargo, cuando la muerte es causada porque otra orga-
nizacin se apropi de sus funciones, a veces los miembros de la oficina
son transferidos a la otra organizacin. En esos casos, la oficina es absor-
bida y en cierta manera contina viviendo.
Hay varias razones por las que es poco probable que las oficinas
mueran una vez que han quedado firmemente establecidas:
* Las oficinas a menudo estn dispuestas a cambiar de funciones con

tal de sobrevivir, de ah que la relativa decadencia de sus funciones
sociales iniciales no las matar si son lo bastante flexibles para em-
prender funciones nuevas y ms viables antes de que sea demasiado
tarde.
* La naturaleza de las oficinas lleva a sus clientes a crear una presin
para mantenerlas despus de que su utilidad ya no justifica sus costos.
Los clientes de esta oficina normalmente reciben sus servicios sin
hacer pagos directos completos (o de cualquier ndole) por ellos. Por
tanto, estos clientes hacen presin sobre la agencia central de asigna-
ciones presupuestales para que continen los servicios de la oficina,
aun cuando no querran pagar los servicios. directamente si tuvieran
que soportar todos sus costos.
* Pocos clientes o abastecedores de casi toda oficina recibenbeneficios
LOS acLOS VITALES DE LAS OFIONAS 545
netos tan grandes e irremplazables por los servicios de la oficina que

seguirn exigindolos aun cuando sus beneficios marginales hayan
disminuido, quedando por debajo del costo margirial para la mayor
parte de los dientes. Las oficinas de gobierno son las que ms proba-
blemente tienen esos clientes fanticos, pues por 10 general prestan
servicios que no pueden ser duplicados por agentes privados actuan-
do por s solos. Por ejemplo, no es probable que los contratistas de
Defensa encuentren compradores privados de misiles o vehculos
espaciales.
* La falta de toda relacin explcita de quid pro quo entre los costos y
beneficios de toda oficina tiende a ocultar ciertas situaciones en que
los costos de manutencin de la oficina superan a sus beneficios. A
menudo, esto permite que la tendencia natural delos miembros de
cualquier organizacin a mantenerla viva funcione bien, aun cuando
la oficina en realidad"debiera" haber muerto.
* Las oficinas engeneral intervienen menos en conflictos totales entre
s, que las firmas lucrativas privadas; por tanto, es menos probable
que se maten unas a otras. Las empresas privadas estn ms dispues-
tas a entablar luchas a muerte que las oficinas pblicas, por dos razo-
nes principales. Primera, en los mercados libremente competit~vos
que contienen gran nmero de pequeas empres~s, la-competencia
intensa es relativamente impersonal, verdadero requisito para la su-
pervivencia. En contraste, cuando una oficina pblica "invade" el
territorio de otra, ste es un acto deliberado, que va contra un adver-
sarioespecfico. En esencia, las oficinas se asemejan a las grandes
empresas oligoplcas. Como ellas, tratan de evitar las guerras totales
porque son demasiado costosas para todos los participantes. En
segundo lugar, si dos o ms oficinas pblicas intervienen en una
"guerra" por el control de ciertas funciones sociales, inevitablemente
atraern la atencin de las agencias centrales de asignaciones del
gobierno (tanto ejecutivas como legislativas). Esto es muy peligroso,
porque es seguro que los adversarios de la oficina llamarn la aten-
cin de algunos hacia sus principales fallas. Adems, los principales
funcionarios de cada oficina temen a una investigacin detallada,
pues es casi seguro que se descubriran acciones embarazosas.
* La experiencia muestra que la "tasa de defuncin" entre las oficinas
y las grandes empresas oligoplicas es sumamente baja. Esto demues-
tra que la raznms importante de que sean tan raras las muestras de
las oficinas es que son grandes, y todas las grandes organizaciones

tienen tasas altas de supervivencia. Las organizaciones grandes pue-
den soportar mayores fluctuaciones absolutas de los recursos dispo-
nibles que las pequeas, y tambin gozan de otras ventajas, esbozadas
en este mismo captulo. Por tanto, el tamao y el tipo de funcin son
el principalfactor de la supervivencia. Como todas las oficinasson gran-
des por definicin. y la gran mayora de los negocios son Pequeos,
tienen que ser engaosas las comparaciones directas de las tasas de
muerte generales entre las oficinas gubernamentales y las empresas
privadas.
* Aun cuando una oficina pblica no pueda obtener suficiente apoyo
externo para seguir viviendo como dependencia autnoma, puede
sobrevivir si permite que una oficina mayor la absorba.
,. Pese a las bajas tasas de mortalidad dentro de su propia cultura, muy
pocas oficinas -y organizaciones en general- han logrado sobrevi-
vir durante periodos realmente largos, es decir, durante siglos. La.
mayora de las oficinas gubernamentales desaparece cuando el go-
bierno que las cre es remplazado, como ocurri alas oficinas roma-
nas.De manera similar, las oficinas privadas habitualmente no sobre-
viven a las culturas que las crearon Las iglesias y universidades pa-
recen las especies ms resistentes, como lo muestran la Iglesia catlica
romana, y la Universidad de Oxford.
XXIX. CMO RESCATAR DE PPBS
EL ANLISIS DE LAS POLTICAS*
AARON WILDAVSKY
TODOS saben que la nacin necesita un mejor anlisis poltico. Cada rea
que investigamos muestra lo poco que se sabe en comparacin con
lo que se necesita saber para encontrar medidas polticas adecuadas. En
algunas organizaciones no hay manera de determinar la eficiencia de los
programas existentes; por lo que la supervivencia de las organizaciones
debe ser la nica norma a aplicar. A menudo, no es posible determinar
si se han alcanzado los objetivos ms sencillos. Si hay una demanda de
informacin, surge el grito de que lo que hace la organizacin no se
puede medir. Si alguien intentara someter la organizacin a alguna
medida de productividad, se le dira que los nmeros mienten. A me-
nudo, esta es otra manera de decir: "no se meta enlo que no le importa".
A veces, la lnea adoptada es que el trabajo es tan sutil que se resiste a
todo anlisis. En otras ocasiones, se dice que slo los ms enterados en
las artes esotricas pueden comprender debidamente lo que hace la
organizacin, y que apenas podran comunicarse con los no iniciados.
Hay algunos tan convencidos de la justicia ltima de su causa que no
pueden imaginar por qu alguien podra querer saber el bien que ellos
estn haciendo al enfrentar nuestras dificultades comunes. Sus activi-
dades, literalmente, no tienen precio; a ellas no se les aplican los vulgares
conceptos de costo y beneficio.
Todo el que haya pasado por esta rutina llega a apreciar el anlisis de
polticas. La idea misma de que debiera haber objetivos identificables y
de que debera prestarse atencin a su logro, parece un gran avance. El
desarrollo de otras maneras de resolver los problemas y considerar los
costos futuros de cada solucin parece algo creativo, en comparacin
* Se reproduce con autorizacin de PublkAdministration Review 1969 por la Ame-
ricanSociety for Public Administtation (ASPA), 1120GStreet NW, 5uite 500,Washington,
D. e, 20005. Todes los derechos reservados.
547
con otros enfoques ms azarosos. Y-, sin embargo, el anlisis de las polti-
cas, con su hincapi en la originalidad, imaginacin y previsin no pue-
de describirse fcilmente. Es equivalente de lo que Robert N. Anthony
ha llamado planificacin estratgica: "[...] el proceso de decidir sobre los
objetivos de la organizacin, los cambios de esos objetivos, los recursos
utilizados para alcanzarlos [...] connota planes grandes, importantes,
con grandes consecuencias".' Aunque el anlisis de polticas es similar a
una versin ampliamente concebida del anlisis de sstemas.? Yehezkel
Dror ha mostrado los lmites que separan un estudio de visin estrecha
de otro con mayores preocupaciones por las polticas. En el anlisis de
polticas,
1) hay que prestar mucha atencin a los aspectos polticos de la toma
de decisiones pblicas y a la adopcin de polticas pblicas (en lugar de
pasar por alto o de mirar condescendientemente los aspectos polticos)...
2) Debe intervenir una concepcin amplia de la toma de decisiones y
de la adopeinde polticas (en lugar de considerar toda toma de deci-
siones como, bsicamente, una asignacin de recursos)...
3) Se debe poner nfasis principalmente en la creatividad y la bsque-
da de nuevas opciones polticas, con el fin explcito de fomentar el pen-
samiento innovador...
4) Se debe depender mucho de [...}mtodos cualitativos...
5) Debe hacerse mucho mayor hincapi en el pensamiento futurista...
6) El enfoque debe ser ms laxo y menos rgido, y sin embargo siste-
mtico, de modo quereconozca la complejidad de la interdependencia.
entre medios y fines, la multiplicidad de normas pertinentes a las. deci-
siones, y el carcter parcial y tentativo de todo anlisis...3
El anlisis de polticas busca aportar informacin que contribuya a.
hacer que una dependencia sea poltica y socialmente pertinente. Las
polticas son metas, objetivos y misiones que guan a la dependencia. El
anlisis evala y pasa por un tamiz los diversos medios y fines, en la
elusiva bsqueda de recomendaciones de poltica. Al salir del ambiente
1 Robert N. Anthony, Planning and Control Systems: A Frameuxnk Jor Analysis, Cam-
bridge, Mass., Harvard University Press, 1965, p. 16.
2 Aaron Wildavsky, "The Poltcal Econamy of Efficiency", Public Administration Re-
view 26, diciembre de 1966, pp. 298-302
3 Yehezke1 Dror, "Polcy AnaIysts: A New Professional Role in GovernrnentService",
Public AdministrationRet'ietu 27, septiembre de 1%7, pp. 200-201. Vase tambin la obra
principal de Dror, Public Policy-Making Reexamined, San Francisco, Chandler,l968.
CMO RESCATAR DE PPBS EL ANLISIS DE LAS PO11CAS 549
caldeado de la administracin cotidiana, el anlisis de polticas. busca

conocimientos y oportunidades necesarias para hacer frente a un futuro
incierto. Puesto que el anlisis de polticas no pretende proyectar el statu
quo, sino seguir las consecuencias de ideas innovadoras, resulta una
variante de la planificacin. Al complementar el proceso de decisiones
de la dependencia, el anlisis de polticas es un instrumento del cambio
social.
En vista de su inters en la creatividad, no sorprende que el anlisis
de polticas siga siendo, en gran medida, un arte; no hay reglas precisas
sobre cmo llevarlo al cabo. El analista de polticas trata de reducir el
oscurantismo, siendo explcito al hablar de problemas y soluciones,
recursos y resultados. El propsito del anlisis de polticas no es eliminar
el partidarismo, sino elevar el nivel de la discusin entre intereses con-
tendientes. Si los pobres desean recibir mayores beneficios del gobierno,
la respuesta a sus problemas puede no encontrarse inicialmente en el
anlisis poltico, sino en la organizacin poltica Una vez que se han
organizado, tal vez deseen iniciar un anlisis de polticas con el fin de
cristalizar sus propios objetivos, o simplemente de competir con los
anlisis planteados por otros. Hemos de esperar que el resultado final
sea un debate de mejor calidad y tal vez, con el tiempo, una eleccin
pblica entre opciones mejor conocidas.
La. confianza en lo deseable del anlisis de polticas -la aplicacin
sostenida de inteligencia y conocimiento a los problemas sociales- no
basta para asegurar su xito, del mismo modo en que desear hacer el
bien no basta para alcanzar propsitos nobles. Si se hacen afirmaciones
grandiosas, si se colocan pesadas cargas sobre los funcionarios sin una
compensacin adecuada, si se presta poca consideracin a las necesida-
des de los jefes de la dependencia, stos no desearn entonces un anlisis
de polticas. Est claro que quienes introdujeron el sistema PPB en el
gobierno federal de un solo golpe no emprendieron elanlisis de pol-
ticas sobre el modo de introducir el anlisis de polticas en el gobierno
federal.
En un trabajo titulado "La economa poltica de la eficiencia",4 escrito
poco antes de que se ncaransrss en el gobierno nacional, yo sostuve
que tropezaria con graves dificultades. An no hay razn para cambiar
ni una sola palabra de lo que dije entonces. En realidad, sus dificultades
4 Aaron Wildavsky,op. cit.
5S LOS Aos ONCUENTA Y SESENTA
han sido tan abrumadoras que existe un grave peligro de que el anlisis
de polticas sea rechazado junto con sus manifestaciones particulares en
PPBS. En este trabajo, evaluar el dao que el sistema de planificacin-
programacin-presupuestacin ha hecho a las perspectivas de fomen-
tar el anlisis de polticas en el gobierno nacional de los Estados Unidos.
Luego, sugerir algunas maneras de permitir que el anlisis poltico
prospere.
POR QU DEFENSA AJE UN MALMODELO
Una manera rpida de ver lo que el PPBS tuvo mal, es examinar las con-
diciones previas para el uso de este enfoque en el Departamento de
Defensa, del cual fue exportado a todo el gobierno federal. Los orge-
nes inmediatos del PPBS pueden encontrarse en la Corporacin RANO,s
donde, despus de la segunda Guerra Mundial, un grupo de talentosos
analistas dedic aos de esfuerzo a comprender los problemas de la
poltica de defensa. Se necesitaron cinco aos para dar con las primeras
ideas tiles. De este modo, el primer requisito de la presupuestacin de
programas en Defensa fue un pequeo grupo de personas talentosas
que hubieran pasado aos investigando los problemas especiales de
estrategia y logstica de la Defensa. El segundo requisito fue una termi-
nologa comn, una coleccin adhoede enfoques analticos, yel plantea-
miento inicial de afirmaciones tericas para guiar el anlisis de polticas.
Cuando el secretario de Defensa Robert McNamara tom posesin de
su cargo, no tuvo que buscar hombres de talento, ni aguardar a que se
creara un conjunto de conocimientos. Estos requisitos ya se haban curo-
plido hasta cierto punto. Lo que se necesitaba en adelante era su capaci-
dad de comprender y utilizar los estudios analticos. De este modo, el
tercer requisito de la presupuestacin de programas es una jefatura
suprema que comprenda el anlisis de polticas y que est resuelta a
aceptarlo y darle buen uso.
El cuarto requisito fue la existencia de planificaciny de planificado-
res. La planificacin fue bien aceptada en los diversos niveles del Depar-
tamento de Defensa, con la variedad de planes de servicio conjunto,
planes de largo plazo, planes logsticos y de otros tipos. Militares y
civiles crean en la planificacin, en hacer frente a la incertidumbre yen
5 Vase David Novick, Origin and History of Program Budgeting", The RAND Cor-
11
poration, octubre de 1966, p. 3427.

CMO RESCATAR DE PPBS EL ANLISIS DE LAS POI1CAS 551
especificar algunas consecuencias de las decisiones polticas. El proble-

ma, tal como lo vean los creadores del PPBS, consista en introducir
consideraciones de costos en la planificacin; ellos queran detener la
planificacin en abstracto e integrar planificacin y presupuestacin.
Deseaban utilizar el presupuesto de programas para cerrar la brecha
entre los planificadores militares, que se interesaban por los requisitos
pero no por los recursos, y los presupuestadores, directamente preocu-
pados por los costos financieros, pero no necesariamente por una pol-
tica eficaz.
El anlisis de polticas es costoso en lo que respecta a tiempo, talento
y dinero. Exige un alto grado de poder creador para imaginar polticas
nuevas y ponerlas a prueba sin requerir una experiencia real. Exige la
creacin de sistemas en que los elementos estn ligados entre s y con
indicadores operativos, de modo que los costos y eficiencia de las op-
ciones pueden compararse de manera sistemtica. No hay manera de
saber por adelantado si el anlisis resultar intelectualmente satisfacto-
rio y polticamente factible. El anlisis de polticas se facilita cuando: (a)
se especifican fcilmente las metas, (b) se permite un gran margen de
error, y (c) el costo de la poltica considerada hace que valga la pena
gastar grandes sumas en el anlisis. La parte de la poltica de Defensa
que trata de las opciones entre diversos sistemas de armamentos era
idealmente apropiada para el anlisis de polticas. Como el costo de los
proyectiles intercontinentales u otros sistemas de armamento era de
miles de millones de dlares, era fcil justificar el gasto de millones en
el analsis.s La eficiencia potencial de armas como los proyectiles inter-
continentales pudo considerarse mientras se estuvo dispuesto a aceptar
grandes mrgenes de error. No es raro que los analistas presupongan
casos extremos de dao y vulnerabilidad en un contexto en que es muy
grande el deseo de reducir los riesgos. Por tanto, un objetivo como el de
asegurar suficiente poder destructivo como para que ningn ataque
enemigo pudiera impedir la devastacin de su propio pas, podra ser
confuso, sin ser inutilizable. Si imaginamos que los posibles enemigos
fuesen capaces de descargar el triple del megattmelaje que sugieren los
clculos de nuestra informacin, no tendramos que preocupamos de-
(; En una ocasin trat de interesar a un ~te que tenia experiencia en problemas
de la defensa, a que participU"a en ~ inv~(Inen la ciudad de Oakland. l me
pregunt por el tamao del presupuesto deOaldand. -Cincuenta millones de dlares,
le dije. - Vaya! En la Fuerza Area solfamos redondear esa cifra- fue su respuesta.
masiado pOr dudas acerca de la teora subyacente. Si alguien est dis-

puesto a pagar el costo de compensar lo peor, no le importar tanto la
falta de conocimiento. La idea no es que se trate de un procedimiento
analtico indeseable; todo lo contrario. Pero se permiti que los casos
extremos determinaran los resultados.
t inercia
No es fcil introducir procedimientos nuevos que den como resultado

polticas nuevas. La inercia siempre ha sido un problema. Los miembros
de la organizacin y sus grupos de clientela tienen intereses creados en
seguir con la poltica del pasado. Los esfuerzos de persuasin deben ser
enormes y persistentes. Pero hay condiciones que facilitan el cambio.
Una de ellas es un creciente nivel de asignaciones presupuestales. Si el
cambio significa que se deben quitar cosas a las.personas de la organi-
zacin, sin darles nada a cambio, podr esperarse encontrar mayor re-
sistencia. La habilidad para sustituir las antiguas recompensas por otras
nuevas, mayores, reduce la resistencia al cambio. El hecho de que las
asignaciones a la Defensa fuesen aumentando a ritmo rpido facilit
mucho la vida a McNamara. Por ejemplo, las objeciones que se espera-
ban de los grupos de clientela se acallaron porel hecho de que los con-
tratistas de la defensa tenan mucho trabajo, aun cuando no era exacta-
mente el que haban esperado. El rpido crecimiento de la organizacin
tambin puede mejorar las posibilidades del cambio, El simple aumento
de tamao de la organizacin significa que se puedencontratar muchas
personas nuevas, que no estn atadas .a las viejas costumbres. Y los
ascensos rpidos pueden ayudar a convencer a los miembros de que
los cambios recomendados son deseables.
Mientras ms profundamente penetre el cambio en las entraas de la
organizacin, ms dificil ser lograrlo. Mientras ms se limite el cambio
a la administracin central, mayores sern las posibilidades de lograrlo.
Los cambios introducidos en el Departamento de Defensa no requirie-
ron en su mayor parte la aceptacin de los niveles inferiores. Conside-
remos un cambio propuesto en la organizacin de las unidades de com-
bate que reducira drsticamente las tradconalesnsjalacones de apo-
yo a las fuerzas de tierra Semejante cambio no ~ .fcil de manipular
CMO RESCATAR DE PPBS EL ANLISIS DE LAS POLTICAS 553
desde Washington. Pero la eleccin de un sistema de armamentos de

preferencia sobre otro es mucho ms susceptible al control central. Los
tipos de problemas para los cuales era ms til la presupuestacin de
programas tambin resultaron ser los mismos problemas que en gran
parte podan resolverse, desde lo ms alto de la organizacin. El grupo
de presupuestacin de programa que estableci McNamara tuvo que
luchar con los generales en Washingto~ pero no con los sargentos de
abastecimiento. Todo el que conozca el ejrcito sabe la batalla que stos
preferiran entablar.
La capacidad de una organizacin para lograr el cambio rpido de-
pende, desde luego, del grado en que sea autnoma del ambiente. En
otro lugar he sostenido? que el presidente de los Estados Unidos tiene
mucho mayor dominio de la poltica exterior de la nacin que de su
poltica interna. En casi cada esfera de la poltica domstica hay una bien
atrincherada estructura de intereses. En las polticas exterior y de Defen-
sa, excluyendo organizaciones esencialmente internas como la Guardia
Nacional, el territorio del sistema poltico estadunidense no est, ni con
mucho, tan bien defendido; hay muchas menos fortificaciones, minas y
trampas polticas.
El personal
El personal con experiencia puede ser una barrera para el cambio. Sabe
algo de las consecuencias de lo que est haciendo. Puede haber probado
toda una variedad deopciones y sealar las razones por las que cada
una fracasar. Si se me permite recordar mi experiencia en los niveles
inferiores del ejrcito (entr como soldado raso de primera, y nunca me
degradaron), la respuesta habitual a una pregunta sobre la eficacia de la
prctica en vigor era: "Ha estado usted en combate, muchacho?" Pero
los cambios ms dramticos introducidos en el Pentgono tuvieron que
ver con evitar o limitar una guerra nuclear (algo en que nadie poda
alegar que tena experiencia) yen que el propsito bsico del anlisis era
asegurarse de que no tuviramos que aprender por experiencia. Si el
sistema falla, se acab el juego. Y puesto que los hombres de McNamara
posean todo Un cuerpo de doctrinas sobre poltica de defensa, tenan
7 AaronWiklavsky, "ifhe Two Presidencies", T,.ans-Rction 4, diciembre de 1966,
pp. 7-14.
554 LOSAas CINCUENTA Y SESENTA
una enorme ventaja sobre los militares que durante largo tiempo fueron
incapaces de defenderse debidamente en este nuevo campo,"
Los nuevos analistas de polticas no aceptaron la validez de la expe-
riencia militar. En su opinin, los juicios escuetos no eran una respuesta
satisfactoria a por qu deba adoptarse una medida poltica. El Ejrcito
poda conocer el poder de fuego de una divisin de infantera, pero el
poder de fuego no era eficiencia". Sin embargo, la competencia entre
11
los servicios por lograr asignaciones fue favorable al PPBS. Haba un

presupuesto para la defensa que cubra virtualmente todo el tema del
Departamento. Haba misiones de defensa en que podan hacerse inter-
cambios entre servicios. En realidad, se podan desviar recursos si el
anlisis"demostraba" que un servido en particular tena razn. Podan
crearse fcilmente programas, por la fcil identificacin del programa
con los sistemas de armamento y las unidades de fuerza. Una vez que
los militares aprendieron la jerga, estuvieron dispuestos a entrar al juego
por una divisin extra o por un portaaviones. En la medida en que las
prdidas de dlares en un programa quedaron compensadas con creces
por ganancias en otro, se redujo considerablemente el dolor del anlisis
de polticas.
Las condiciones favorables al uso limitado de la presupuestacin de
programas en el Departamento de Defensa no existen en la mayor parte
de las dependencias internas. No hay grandes grupos de talentosos
expertos en anlisis de polticas en los problemas de la dependencia,
fuera del gobierno federal. Por consiguiente, estos hombres inexistentes
no pueden ponerse a disposicin de las dependencias. (Ha pasado el
tiempo en que en las industrias aeroespaciales se esperaba que ingenie-
ros en sistemas de octava categora resolvieran, de la noche a la maana,
programas sociales bsicos.) La mayora de las dependencias tiene po-
cos planificadores y an menos experiencia en planificar. No hay un
conjunto de conocimientos que aguarde ser aplicado a reas de poltica
como la beneficencia y el delito. Una razn bsica para desear ms
anlisis de polticas es ayudar a crear conocimientos donde hoy existen
muy pocos. Slo hay pocas dependencias donde los administradores
del ms alto nivel deseen un anlisis sistemtico de polticas y puedan
8 Para un nuevo argumento a lo largo de estas lneas, vase mi arUculo"The Practica!
Consequences of the Theoretical Study of Defense Polcy", PlIblic Administrntion Revierv
25, marzo de 1%5, pp. 90-103.
CMORESCATARDEPPBSELANLISISDELASPOLTICAS 555
comprender los estudios cuantitativos. No es fcil especificar los objeti-

vos enla mayora de las dependencias internas. Y tampoco suelen tener
a mano equivalentes de programas como los costosos sistemas de arma-
mentos. Lo que tan agudamente observ Thomas Schelling acerca del
Departamento de Estado -que no controla una gran parte del presu-
puesto dedicado a la poltica exterior- tambin puede decirse de los
departamentos internos y de su falta de cobertura."
Salvo pocos programas individuales como las propuestas de pago de
prestaciones o de evaluacin de la conveniencia de un transporte super-
snico, el costo de casi ninguna de las polticas domsticas llega a miles
de millones de dlares. El Congreso y los pblicos interesados no estn
dispuestos a autorizar grandes mrgenes de error. En lugar de aumen-
tar, la disponibilidad de fondos federales empez a reducirse poco des-
pus de entrar en vigor la presupuestacin de programas. Fue inevitable
un mayor nivel de conflictos, especialmente porque la aceptacin de los
cambios propuestos requera la aquiescencia de toda clase de personas
e instituciones en el largo alcance de las dependencias. Trabajadoras
sociales, funcionarios de las ciudades, jefes de polica, madres que vi-
van de la beneficencia, funcionarios de campo y muchos otros partici-
paron en las polticas. La presupuestacin de programas, del lado do-
mstico, se lleva adelante en un marco en que hay menos autonoma del
medio y mucho ms experiencia personal de los subordinados. Tan slo
por esos motivos no nos habra sorprendido que la presupuestacin de
programas en las dependencias domsticas no avanzara tan rpidamen-
te o con tan evidente xito como en el Departamento de Defensa.l?
9 Thomas C. Schelling, "PPffi and Foreign Affairs", memorndum preparado a soli-
citud del Subcommittee on National Security and International Operations of the Com-
mittee on GovernmentOperations, u. S. Senate, 90th Congress, First Session, 1968.
10 El doctor Alain Enthoven, que desempe un papel principal en la introduccin
del anlisis de sistemas en el Departamento de Defensa, observ: "Los principales can-
bios de estrategia, la aceleracin de la produccin de misiles Minutemen y Polaris, y la
concentracin de fuerzas no nucleares, incluyendo el aumento en el ejrcito, las fuerzas
areas tcticas y el puente areo [...] estn siendo colocados en la misma fase que el PP8S
[...] Aceleramos los programasPolaris y Minuteman porque cremos que era terrible-
mente importante tener una fuerza de represalia invulnerable. Formamos las Fuerzas
Armadas de Tierra porque creamos que era necesario tener ms fuerzas de tierra para
guerras limitadas no nucleares. Aceleramos el desarrollo de las fuerzas contra la guerri-
lla o las fuerzasespeciales, porque cremos que eran necesarias para la contrainsurgen-
da. Estascosashabrfan ocurrido con PPIIi o sin l. PPIIiJ\O hace la estrategia". Subcommit-
556 LOS Aos ONCUENTA YSFSENTA
NADIE PUEDE HACER EL PPBS
En trabajos anteriores sostuve que la presupuestacin de programas

tropezara con graves dificultades polticas. Aunque se han aceptado
casi todos estos argumentos, me han replicado que en un mundo mejor,
sin la vulgar intrusin de factores polticos (como el consentimiento de
los gobernados), el PPBS realizara los milagros que haba anunciado.
Ahora est claro que para el estrecho propsito de predecir por qu la
presupuestacin de programas no funcionara, no haba necesidad de
mencionar siquiera los problemas polticos. Habra bastado decir que la
introduccin en masa del PPBS presentaba insuperables dificultades de
clculo. Todos los obstculos antes mencionados, como falta de talento,
teoras y datos se pueden resumir en una sola frase: nadie sabecmo hacer
presupuestos porprograma. Otra forma de decirlo consistira en afirmar
que muchos saben cmo debiera ser la presupuestacin de programas
en general, pero que nadie sabe cmo debe ser en un caso particular. La
presupuestacin de programas no se puede plantear en trminos ope-
rativos. No hay un acuerdo sobre lo que significan las palabras, ya no
digamos siquiera la capacidad de ensear a otros lo que debe hacerse.
La razn de la dificultad es que decir a una dependencia que adopte la
presupuestacin por programas, significa decirle que encuentre mejo-
res polticas, y no hay ninguna frmula para lograrlo. Se puede (y se
debe) hablar de medir la eficiencia, estimar costos y comparar opciones,
pero eso est muy lejos de poder dar el salto creador consistente en
formular una mejor-poltica.
La pauta de loshechos
Con la experiencia de incontables discusiones con potenciales practi-

cantes de la presupuestacinde programas al nivel general, creo quepue-
do describir la pauta habitual de los acontecimientos. Las instrucciones
llegan de la Oficina del Presupuesto. Se tiene que tener un presupuesto
por programas. El personal de la dependencia oprime de inmediato el
~~~oo~~o/~m~Moo~~~~m~~~~~v~
Operations, U. S. Senate, Hearings, The Planning-Programming-Blulgding Syslem, 90th
Congress, FJrstSession, Part 2.'Zl de septiembre y 18 de octubre de 1967, p. 14L
CMO RFSCATAR DE PPBSEL ANLISIS DE LAS POTICAS 557
botn que dice"pnico". Simplemente no sabe qu hacer, ni lo que se le

ha pedido hacer. Si pueden, recurren al grupo (lastimosamente peque-
o) de refugiados del Pentgono, que han llegado a alumbrar el camino.
Pero estos intelectuales de la defensa no saben mucho del rea poltica
en que estn trabajando. Esto requiere tiempo. Y sin embargo, de todo
esto debe salir algo, y muy pronto. Entonces producen una gran canti-
dad de informacin precipitada, caracterizada por la cuantificacin pre-
matura de asuntos sin importancia. Ni el jefe de la dependencia ni los
examinadores de la Oficina de Presupuesto pueden entender el material
que les han presentado. Su simple cantidad dificulta toda comprensin.
Esintilparala toma de decisiones del Director del Presupuesto. En un
esfuerzo por ser til, la unidad de anlisis de programas de la Oficina
de Presupuesto dice algo as como: "buen intento, 'muchachos, agrade-
cemos todo ese esfuerzo. Pero an no han comprendido bien la idea de
la presupuestacin de programas. Recuerden que deben aclarar las me-
tas, definir los objetivos, relacionarlos con indicadores cuantitativos y
proyectar los costos alfuturo. Por favor, manden un nuevo borrador,
basado en esto".
Se efecta entonces otro esfuerzo furioso. Lo hacen en Defensa, por lo
que debe ser posible. Se invierte una cantidad increble de tiempo. A la
postre, bajo fuerte presin de tiempo, se acumulan ms y ms datos.
Nadie podr decir que el personal de la dependencia no se esforz al
mximo. La nueva presentacin tiene un poco ms de sentido para
algunos, y un poco menos para otros. Simplemente no se sostiene como
presentacin de las polticas de la dependencia. Se reciben ms palabras
de aliento de la Oficina de Presupuesto, y otro sermn para que se
especifiquen las nuevas formas de alcanzar los objetivos de la depen-
dencia, aunque, desde luego, dando por sentados los antiguos objetivos.
Para entonces, el personal est desesperado: "nos encantara hacerlo",
dicen todos, "pero no podemos imaginar cmo; Ustedes, los expertos de
la Oficina de Presupuesto, deberan ensearnos cmo se hace". Silencio.
Las palabr.as que llegan de arriba dicen que la Oficina de Presupuesto
no se mete en las operaciones de la dependencia. Es tarea de sta hacer
su propio presupuesto. Despus de cierto tiempo, el cinismo se ha apo-
derado de todos.
El PPBS tiene que ser terriblemente ineficiente. O nada se parece tanto
como al aparato. de Rube Goldberg en que las operaciones.efectuadas
tienen poca relacin con el producto logrado. Los insumos de datos del
PPBS son enormes y su produccin de poltica minscula. En todo el go-

bierno federal ocurre lo mismo: si se pregunta qu bien ha hecho el PPBS,
quienes tienen algo favorable que decir citan invariablemente los mis-
mos -uno o dos- anlisis de polticas. En cierto momento yo empec
a preguntarme si el estudio del esquisto de petrleo'! que se efectuaba
en el Departamento del Interior y el programa maternal y de atencin a
los nost? en Salud, Educacin y Bienestar, eran lo nico que haba
salido del esfuerzo de programacin.
Las rdenes de extender el PPBS no decan: "hagamos ms anlisis de
polticas del que hemos hecho en el pasado". Lo que decan era: "haga-
mos creer que podemos hacer anlisis de polticas de cualquier cosa".
En lugar de centrar la atencin en reas de poltica reductibles a estudio,
el aparato del PPBS requiere informacin sobre todas las polticas de la
dependencia.
Estructura del programa
Determinar la estructura de programas es el aspecto ms nocivo del

PPBS. Una vez adoptado dicho sistema, surge la necesidad de tener una
estructura de programa que ofrezca una lista completa de los objetivos
de la organizacin y que nos ofrezca informacin sobre el modo en que
se alcanz cada uno. A falta de estudios analticos de todas o de gran
parte de las operaciones de la dependencia, la estructura resulta ser un
caos que apila datos sin sentido, bajo rubros de categoras vagas." Ocul-
11 ProspectsJor Oil Shale Detelopment, Washington, D. c., Departamento del Interior,
mayo de 1968.
12 Este estudio fue presentado en ibid., pp. 10-45.
13 Dificultades similares en condiciones parecidas ocurren, evidentemente, en el
mundo de los negocios. Vale la pena citar los comentarios de Anthony: "La planeaci6n
estratgica [es decir, el anlisis de polticas] es esencialmente irregular. Problemas, opor-
tunidades e 'ideas brillantes' no surgen de acuerdo con ningn calendario prestablecido;
hay que tratar con ellas cuando logramos percibirlas [...] No apreciar la distinci6nentre
los procesos regulares e irregulares puede causar dificultades del tipo siguiente. Una
compaa con un proceso presupuestario bien desarrollado decide formalizar su pla-
neaci6n estratgica. Prepara un conjunto de formas y procedimientos concomitantes, y
hace que las unidades operativas presenten sus planes a largo plazo, sobre estas formas
y sobre cierta fecha de cada ao. Luego, se supone que los planes se revisan y aprueban
en una reuni6n similar a una junta de revisi6n del presupuesto. Este procedimiento no
funciona [...} En una reuni6n de revisi6n anual simplemente no hay tiempo para una
CMO RESCATARDE PPBSEL ANLISIS DE LAS POLTICAS 559
ta, en lugar de aclarar. Sugiere comparaciones entre categoras para las

cuales no hay una base fctica o analtica. Un examen de la estructura
de programas del departamento convence a todos los que lo conocen de
que el anlisis de polticas es simplemente otra mala manera de ocultarse
detrs de viejas confusiones. La mera enumeracin de algunas catego-
ras de programas del Departamento de Agricultura -Comunidades
del Maana, la Ciencia al Servicio del Hombre, Extender las Dimensio-
nes de la Vida- puede aclarar el punto, mejor que ningn comentario.
Aun si el jefe de la dependencia comprende un resumen y reduccin
de datos del presupuesto del programa, no podr utilizar esa estructura
para tomar decisiones, porque es demasiado difcil adaptar un aparato
tan elaborado. Aunque el sistema rastrea informacin bajo numerosos
rubros, no dice casi nada acerca del impacto de un programa sobre otro.
Es como un anlisis de datos, pero no un anlisis causal. Por tanto, el jefe
de la dependencia se ve a la vez sobresaturado con masas de nmeros e
insuficientemente provisto con proposiciones sobre el impacto de algu-
na accin que quisiera emprender. No puede decir, porque nadie lo
sabe, lo que significara, para el resto de su operacin, el cambio marginal
que tiene en mente. Los cambios incrementales en la Oficina de Presu-
puesto, en el nivel de la dependencia, se hacen pensando en las antiguas
categoras presupuestarias. Ycomo se supone que la estructura del pro-
grama es parte del presupuesto, se le debe tomar como una declaracin
de la poltica actual, y necesariamente surge como producto de un com-
promiso de la organizacin. Por tanto, la estructura del programa no
incluye un enfoque en las preocupaciones centrales de la poltica. Es,
probablemente, una disposicin tomada casi al azar, que refleja el deseo
de manipular un apoyo externo y de favorecer aspiraciones internas de
poder. Al no ser programa ni presupuesto, la estructura de programa es
intil. Es como la Aldea Potemkin de la .administracin moderna. El
hecho de que generar fragmentos de datos al azar para la estructura del
consideracin minuciosa de toda una serie de propuestas estratgicas [...] Es importante

que se examine y apruebe el presupuesto de operacin del prximo ao como una sola
entidad, para asegurar que las diversas piezas estn en armona entre s.(...] Con excep-
cin de listas muy generales de consideraciones esenciales, el proceso de planeacin
estratgica no sigue un formato o un horario prescritos. Cada problema es bastante
distinto de los dems, de modo que cada uno tiene que ser tratado de manera diferente".
Planning andControlSystems, op. cit., pp. 38-39.
560 LOSAas CINCUENTA Y SESENfA
programa tome un tiempo que habra podido dedicarse a ocupaciones

ms constructivas, tambin daa el anlisis de la poltica. Toda la inten-
cin de ese anlisis es mostrar que lo que se haba hecho intuitivamente
en el pasado podr hacerse mejor por medio de una aplicacin sostenida
de la inteligencia. La adopcin de estructuras de programa sin ningn
sentido y su perversin en lemas para dar apoy a las polticas existentes
no hacen avanzar -por decirlo con discrecin-la causa del anlisis de
polticas.
El testimonio de Gorham
No pretendo sugerir que la introduccin del PPBS no haya producido

algunas realizaciones. Sin embargo, antes de considerar el significado
de ellas resulta esencial que comprendamos lo que es evidente que el
PPBSno ha hecho. Sera difcil encontrar un testigo mejor, al respecto, que
William Gorham, ex subsecretario (Coordinacin de Programas) del
Departamento de Salud, Educacin y Bienestar, que hoyes jefe del Ins-
tituto Urbano y es ampliamente conocido como destacado practicante
de la presupuestacin de programas.
En el ms alto nivel de generalidad, es claro que el PPBS no ayuda a
tomar decisiones entre vastos objetivos nacionales como la salud y la
defensa, y tampoco es til para hacer intercambios entre reas de poltica
ms cercanamente relacionadas como salud, educacin y bienestar. En
el testimonio que present ante el Comit Econmico Conjunto, Gor-
ham plante las cosas con claridad:
Permtaseme decir de entrada que no hemos intentadohacer ningn.anlisis

pomposo de beneficios y costos, destinado a revelar si los beneficios totales
de un milln adicional de dlares gastado en programas de salud seran
mayores o menores que ls de otro milln adicional gastado en educacin o
bienestar. Si yo fui algn da lo bastante ingenuo para creer posible este tipo
de anlisis, ya no lo soy. Los beneficios de los programas de salud, educacin
y bienestar son diversos, y a menudo intangibles. Afectan a diferentes gru-
pos de edad y regiones de poblacin, en distintos periodos, Ninguna canti-
dad de anlisis nos dir si la nacin se beneficia ms al enviar a un nio de
los barrios bajos a la escuela preprimaria, darle atencin mdica a Un anciano
o permitir a un ama de casa incapacitada reanudarsus actividades normales.
Las "grandes decisiones" -runta ms salud, cunta ms.educacn, cun-
CMORESCATAR DE PPBS EL ANLISIS DE LAS POTICAS 561
to ms bienestar y qu grupo de la poblacin se beneficiar- son cuestiones

de juicios de valor y de poltica. El analista no puede aportar mucho a su
solucon.P
Resulta que es extremadamente difcil obtener un consenso sobre

los objetivos dentro de una sola esfera de poltica. Como resultado, los
analistas de polticas intentan encontrar objetivos ms claramente ope-
rativos y ms aceptables en general. Gorham habla con la voz de la
experiencia cuando dice:
Permtaseme presentar un ejemplo: la educacin. Lo que queremos que

nuestros hijos sean, como resultado de haber ido a la escuela, es el nivel de
objetivo apropiado, y el ms vasto. Pero querernos que nuestros hijos sean
distintas clases de personas. Queremos que sean capaces de hacer distintas
clases de cosas. En otras palabras, tenemos toda una pluralidad de opiniones
acerca de aquello en que deseamos que se conviertan nuestras escuelas. Por
tanto, bajarnos un nivel y hablamos de objetivos en materia de realizacin
educativa: aos de escuela completados y ciertas medidas objetivas de cali-
dad. Aqu pasarnos, en materia de educacin, de una especie de objetivos
difusos, pero muy importantes, sobre lo que deseamos que estn haciendo
las escuelas, a objetivos ms concretos, menos discutidos, ms fciles de
aceptar, que se relacionan con cosas como el nivel educativo, el porcentaje
de muchachos que llegan a la universidad, etctera.
Creo que lo mismo puede decirse de la salud y los servicios sociales: que
en el ms alto nivel de objetivos, donde en teora nos gustara decir algo, la
dificultad de conseguir y lograr un consenso nacional es tan grande que
. tenemos que descender a algo ms fcilmente aceptado corno objetivos.P
Lo que en realidad puede hacerse, segn Gorham, son estudios ana-

lticos de esferas polticas estrechamente definidas. "Las decisiones me-
nos aparatosas", dijo Gorham, "las que se tornan entre diversos progra-
14 JointEconomic Committee, Congress oftheUnitedStates,Hearings, TIrePlanning-

Programming-Budgeting System: Progtess andPotentials, 90thCongress, FrstSession, sep-
tiembrede 1967, p. 5.
15 Ibid., pp. 80-81. Podramospensar que un modo de salir del dilema consistieraen
adoptar ciertonmero de objetivos para una esferade poltica. Cuando William Prox-
mire,presidentedelcomit, sugirique seespecificaran ms objetivos, Gorhamreplic:
"Me gustara ser el que pusiera el primerobjetivo. Elprimero siempre es el que est en
mejorforma. Cuanto ms objetiVsSe'tengan, menos til se es esenciahriente,porqueel
conflicto entre todosellosse vuelveenconado",p. 83.
mas con los mismos objetivos o muy similares, dentro de la salubridad,

pueden iluminarse bastante con un buen anlisis. Es este tipo de anlisis
el que hemos emprendido en el Departamento de Salud, Educacin y
Bienestar" .16 Gorham pone como ejemplos los programas de control de
enfermedades y mejoras en la salud de los nios. Si este tipo de anlisis
de proyecto es el que puede hacerse de acuerdo con el PPB5, entonces
surge una pregunta de importancia: por qu pasar por todo ese remo-
lino para realizar unos cuantos estudios discretos de problemas impor-
tantes?
Un presupuesto quinquenal concebido en trminos de la jerga de la
estructura de programas no sirve a ningn propsito.'? Puesto que las
verdaderas decisiones del presupuesto se toman pensando en las anti-
guas categoras, y el anlisis de polticas puede hacerse fuera de la es-
tructura del programa, no hay ninguna necesidad de institucionalizar
nombres huecos. Si se ha completado un anlisis de polticas, no hay
razn para'que no se pueda presentar como parte de la justificacin de
las estimaciones a la Oficina de Presupuesto y al Congreso. Para los
pocos memorandos de programas que una dependencia puede presen-
tar, podran detallarse los cambios, usando las categoras tradicionales
del presupuesto. Los problemas de la estructura de programas se entre-
garan a los analistas de polticas de la dependencia, que ensayaran
diferentes modos de dar coherencia intelectual a los programas. No
habra necesidad de imponerle el ltimo fracaso a un mundo escptico.
Tampoco habra batallas por los costos de alterar la estructura de un
programa que ha logrado, si no un marco comn, al menos la virtud de
la familiaridad. La diferencia es que la estabilidad de categoras en el
16 Ibid., p. 6.
17 Anthonyofrece de nuevo una comparacin til de las empresas privadas, al sea-
lar un punto similar: "Un nmero creciente de empresas hace proyecciones de su estado
de resultados y su balance con varios aos de anticipacin, proceso que ha llegado a co-
nocerse con el nombre de 'planeacin a largo plazo' [oo.] Un plan quinquenal suele ser
una proyeccin de los costos e ingresos que se prevn de acuerdo con polticas y progra-
mas yaaprobados, y no una ftmula de consideraciny de decisin sobre nuevas polticas
y programas. El plan quinquenal reflejadecisiones estratgicas ya tomadas; no es la esen-
cia del proceso de toma de decisiones nuevas [...] En algunas compaas, el llamado plan
quinquenal no es ms que una extrapolacin mecnica de datos actuales, sin ningn
reflejo de las decisiones y juicios de la empresa Semejante ejercicio es virtualmente
intil", PlanningandControl System, op. cit., pp. 57-58.
CMO RESCATARDE PPBSEL ANLISISDE LAS POLTICAS 563
presupuesto tradicional tiene un autntico valor para el control.ls aun-

que la encarnacin de las contradicciones en la estructura del programa
viole su propsito esencial.
INCENTIVOS PARA ELANUSIS DE POllCAS
El PPBS desacredita el anlisis de polticas. Recabar grandes cantidades

de datos al azar no resulta un anlisis muy serio de la poltica pblica.
La conclusin es obvia: debe anularse el "matrimonio por la fuerza"
entre el anlisis poltico y la presupuestacin. Se deben abandonar los
intentos de describir todo el programa de la dependencia en memoran-
dos de programas. Ya es bastante difcil hacer una buena labor de an-
lisis de polticas, como empiezan a verlo en casi todas las dependencias,
sin tener que cumplir con arbitrarios plazos fijos, impuestos por el pro-
ceso del presupuesto.wNo hay modo de-saber si un anlisis saldr bien.
Por consiguiente, carece de sentido insistir en presentar anlisis hechos
a medias, cada ao, por un errneo deseo de cubrir todo el programa de
la dependencia. La propia Oficina de Presupuesto reconoci en fecha
reciente esta dificultad, el exigir a las dependencias que presenten ex-
tensos memorandos slo cuando se han identificado las cuestiones im-
portantes de poltica. Resulta ms fcil y es ms honrado sacar del pre-
supuesto la estructura de programas.
Sin embargo, hasta aqu el argumento, nos obliga a afrontar una gran
dificultad. El anlisis de polticas y la presupuestacin supuestamente
se relacionaron para ver que el anlisis de alta calidad no languideca en
el limbo, sino que se converta en accin por medio del crucial proceso
del presupuesto. Sacar del ciclo anual del presupuesto el anlisis de
polticas podra aumentar su contenido intelectual a expensas de su
18 Se encontrar un excelente anlisis de los diferentes propsitos del presupuesto y
las etapas del desarrollo presupuestario en Allen Schick, "The Road to PPB: The Stages of
Budget Reform", Public Administration Reoieui 26,diciembre de 1966, pp. 243-258.
19 En otro artculo ("Toward a Radical Incrementalism", op. cit.), he propuesto que se
debiera facilitar el anlisis de polticas aboliendo el ciclo presupuestario anual. Una de
las grandes fallas de la toma de decisiones polticas gubernamentales es que las polticas
se formulan dos aos antes de disponer de fondos. En primer lugar, dadas las dificulta-
des de inventar unas polticas, para empezar, el tiempo acaba con el mejor anlisis. Como
nadie parece dispuesto a reparar seriamente en esta alternativa, la menciono de paso,
como tul cambio que armonizara con todo lo que se ha sugerido.
consecuencia prctica. Aunque las estructuras formales de programa

seguiran adelante -el PPBS en realidad inhibe las perspectivas de obte-
ner un anlisis bueno, digno de.traducirse en poltica pblica-, seran
remplazadas por un poderoso incentivo de hacer que el anlisis de
poltica contara en las decisiones anuales del presupuesto. Por tanto,
estoy proponiendo un sustituto del PPBS, el cual mantiene cualquier
incentivo que hubiera por introducir los resultados del anlisis de pol-
ticas en el mundo real, sin provocar efectos debilitadores.
La presentacin de memorandos de programas apoyados por el an-
lisis de polticas debera convertirse en requisito para todos los cambios
de importantes sumas de dlares en el presupuesto de una dependencia.
La Oficina de Presupuesto debera insistir en que toda dependencia cum-
pliera con este requisito. Por consiguiente, los jefes de dependencias
tendran que imponerlo a sus subunidades. La secuencia podra ser as:
1) El secretario de una dependencia y los mejores analistas de polticas
revisan los asuntos principales y la legislacin, y fijan un "men" de
estudios para varios aos. Peridicamente se hacen adiciones y sustrac-
ciones.
2) Los analistas de polticas fijan estudios que requieren entre seis y
veinticuatro meses.
3) Al completarse un estudio de una esfera importante, se le presenta
al secretario de la dependencia, para su revisin y aprobacin.
4) De ser aprobado, las consecuencias de las recomendaciones del
estudio se traducen en trminos presupuestarios para presentarlo como
memorndum de programa, en apoyo del presupuesto del ao fiscal de
la dependencia.
Nadie imagina que un requerimiento mecnico impondra, por s
mismo, una consideracin seria sobre cuestiones de polticas. No se
debe reificar ningn procedimiento, como si tuviera vida propia, aparte
de las personas que debern aplicarlo. Esta conclusin vale lo mismo
para mi sugerencia que para el PPBS. Por tanto, deberemos considerar los
medios y modos de aumentar la demanda y la oferta del anlisis de
polticas.
Aumento delademanda y laoferta
El primer requisito de un anlisis de polticas eficiente es que la admi-

nistracin, en su nivel ms alto, lo desee. Por muy trivial que esto paJ;'ez-
CMO RESCATARDE PPBSEL ANLISIS DE LAS POLTICAS 565
ca, ha sido violado a menudo, como lo muestra el esplndido estudio de

Frederick C. Mosher de la presupuestacin del programa de relaciones
exteriores.P Las dificultades inevitables de deshacerse de informacin
intil y de romper antiguas malas costumbres, resultarn obstculos
insuperables sin el slido apoyo de los ms altos funcionarios de la
dependencia. Si no lo quieren, lo mejor que puede hacerse es concentrar
los esfuerzos en otra dependencia. Colocar al mejor personal en unas
cuantas dependencias, tambin aumenta la probabilidad de que gran
cantidad de talentos logre dar una respuesta creadora a los nacientes
problemas de la poltica.
El anlisis de polticas debe dirigirse hacia los requerimientos direc-
tos del ms alto nivel de la administracin. Esto significa que el anlisis
debe limitarse a unas cuantas cuestiones importantes. Como slo habr
pocos estudios cada ao, el secretario deber tener tiempo de considerar
y comprender cada uno. El personal analtico deber ser suficientemen-
te flexible para trabajar sobre sus intereses prioritarios. Por consiguien-
te, hay que abandonar uno de los argumentos por los cuales general-
mente se ha aceptado la presupuestacin de programas. El anlisis de
polticas no identificar normalmente los programas de baja prioridad.
La administracin principal no est interesada en ellos. No se beneficia-
ran en nada si algunos partidarios de este programa se enfurecieran. En
cambio, los jefes de las dependencias quieren saber cmo enfrentar los
nuevos problemas. Quienes practican el anlisis de polticas compren-
den perfectamente estas consideraciones. Harry Shooshan, subsecreta-
rio de programas del Departamento del Interior, nos presenta un sagaz
anlisis:
[...] Hemos intentado acercar ms nuestra labor de PPB y nuestro trabajo

analtico a las nuevas direcciones del programa y a los asuntos principales,
no porque sea ms fcilhablar de programas nuevos; ms bien hay una razn
de juicio,sobre cunto tiempo deber dedicarse a los programas actuales que
ya estn bastante bien encarrilados. Por tanto, replanteamos su misin y le
ponemos el atuendo de PPB y qu es lo que realmente habremos realizado?
Habr nuevas propuestas de programa, nuevos impulsos de hacer algo
en ciertas esferas. Relacionemosnuestros anlisis con eso y documentemos
20 Frederick C. Mosher, "Program Budgeting in Foreign Affairs: Some Reflections",
memorndum preparado a solicitud del Subcommittee on National Security and Inter-
national Operations of the Committee on Government Operations, U. S. Senate, 90th
Congress, Second Session, 1968.
las opciones lo mejor que podamos, para quienes toman las decisiones.
As, es una combinacin de que, por una parte, es difcil identificar las bajas
prioridades de manera que realmente signifique algo; y, por la otra, est el
hecho de saber qu hemos hecho realmente, al limitarnos a poner programas
viejos en atuendos nuevos cuando los programas nuevos en realidad de bie-
ran enfatizarse ahora mismo tomando en cuenta las decisiones que, en mi
caso, debe tomar el Secretario del Interior, sobre lo que debiera saber antes
de tomar decisiones relativas a dnde intentar llegar. Si yo puedo relacionar
PPB con la decisin que hoy est en su escritorio y en el futuro prximo, eso
podr convencerlo a l y, a su vez, a nuestro propio departamento, de la
contribucin que podemos hacer.?!
Las implicaciones del argumento de Shooshan trascienden el hecho

de volver ms deseable el anlisis de polticas, hacindolo coincidir con
las necesidades de la administracin principal. Los temas de dicho an-
lisis deberan escogerse precisamente por su carcter crtico fluido y
emergente. Estos son los lugares que a la sociedad le duelen. Son los
lugares en que hay oportunidades de obtener ventajas marginales. En
realidad, una funcin importante para la administracin principal con-
siste en escudriar el horizonte poltico en busca de blancos para opor-
tunidades. Y sin embargo, las caractersticas de estos problemas nuevos
van contra las normas de seleccin que actualmente impone el PPBS, ya
que se caracterizan por su ambigedad en las metas, por su falta de datos
sobre los cuales proyectar estimaciones precisas de costos y consecuen-
cias, y por una incertidumbre general respecto a la gama de los posibles
cambios de programa.
Habra mucho mayor demanda de anlisis de polticas si ste se hi-
ciera de modo que satisficiera las necesidades de los funcionarios de alto
nivel. Consideremos el ejemplo del presidente de los Estados Unidos.
Ciertamente, puede utilizar este anlisis para ayudarse a tomar mejores
decisiones. Estudios sustanciales de polticas daran a l y a su personal
un instrumento contra la burocracia. El conocimiento es poder. De he-
cho, el dominio de una esfera particular permitira a los presidentes
ejercer mayor control sobre la agenda de decisiones pblicas, y les dara
una ventaja en la competencia con todo tipo de rivales. A los presidentes
tal vez les servira cada ao una docena de estudios importantes de sus
preocupaciones ms inmediatas. Y aun cuando pocos de ellos resultaran
21 Hearings, The Planning-Programming-Budgetins System: Progress and Potentials, op.
cit., pp. 77-78.
bien, el presidente podra interesarse en utilizarlos. Contrastemos esto

con la actual inundacin de la oficina del Ejecutivo, por incontables
diluvios de "libros" y programas, resmenes y memorandos que nadie
ve siquiera.
Lo que puede decirse del presidente, vale tambin para los ejecutivos
importantes de las dependencias. Los ejecutivos orientados hacia la
poltica querrn disponer de anlisis ms eficaces. Los deseosos de au-
mentar su base de recursos se interesarn en fuentes independientes de
informacin y asesoramiento. Quienes ejercen el poder necesitan obje-
tivos por los cuales luchar. No est de moda ni conviene que parezca que
alguien busca el poder por el poder mismo. En la sociedad elegante, el
afn se enmascara y se cubre con un rostro noble, cuando se le puede
unir a grandes preocupaciones de poltica que beneficiarn a otros, ade-
ms de a los buscadores de poder. La atencin de los jefes no se logra
bombardendolos con trivialidades, sino dndoles ejemplos del mejor
tipo de trabajo que puede hacerse. Los ltimos aos del gobierno de
Johnson presenciaron una proliferacin de comisiones secretas que re-
comendaban polticas nuevas. El secretario del departamento a menudo
se volva simplemente otro pedigeo especial. Si tienen algn inters
en combatir esta corriente, los secretarios podrn descubrir que produ-
cir sus propios anlisis de poltica les permitir decir que la intervencin
externa no es el nico ni el mejor modo de generar polticas nuevas.
La demanda del Congreso
Si congresistas estratgicamente colocados exigieran ms anlisis de

polticas, es casi seguro que los recibiran. Qu se puede hacer para que
ellos deseen ms? La respuesta no es rodearlos de un personal numeroso
para que pierdan sus funciones manifiestamente polticas y se parezcan
ms a los burcratas. Tampoco est en decir a los congresistas que se
mantengan lejos de pequeas cuestiones administrativas en favor de
preocupaciones polticas mayores, pues muchos slo se meten en las
cuestiones importantes a tientas, abrindose paso al travs de los deta-
lles ms pequeos.F Una amenaza de privar a los congresistas de los
datos tradicionales deasignaciones presupuestales por rengln de gas-
to, por medio de las cuales ejercen el control sobre los asuntos de la
22 "Toward a Radical Incrementalism", op. cit., pp. 27-29.
dependencia, tampoco parece un buen modo de interesar a los congre-

sistas en el anlisis de polticas.
El anlisis debe tener algn valor en relacin con lo que los congre-
sistas quieren. Algunos legisladores desean patrocinar nuevas medi-
das polticas, y son una clientela para el anlisis. En cambio, para otros
congresistas, la poltica es un producto negociable que surge de sus in-
teracciones con sus compaeros. A estos miembros hay que atraerlos
de manera diferente. Con frecuencia tienen cierto sentido de lealtad y
orgullo institucionales. Saben que el Congreso es una institucin rara en
este mundo: un cuerpo legislativo que en realidad ejerce cierto control
sobre la poltica pblica. Estn conscientes de que la creacin de nuevo
conocimiento y de nuevas tcnicas podra congelarlos, dejndolos al
margen de las decisiones ms importantes. El anlisis de polticas se
debe plantear a estos hombres como un aumento del poder del Congre-
so como institucin. En su forma ms sencilla, el propsito del anli-
sis sera permitir a los congresistas plantear nuevas preguntas y evaluar
las respuestas. A menudo, lo ms difcil para un lego es reconocer las
preguntas importantes implcitas enuna esferade poltica, Hay otras pre-
guntas, adems mejores, que plantear, otras y mejores polticas que
buscar?
A un Congreso que toma en serio su papel poltico se le debe alentar
a contratar un anlisis de polticas que subraye diferentes opiniones de
cules son las preguntas cruciales en una esfera particular de la poltica.
A cada comit o subcomit importante se le debiera alentar a contratar
un experto en el anlisis de polticas, por un periodo limitado, tal vez de
dos aos. Su tarea consistira en solicitar estudios de polticas, evaluar
las presentaciones hechas por las dependencias del gobierno y mantener
informados a los congresistas sobre cules se consideran las preguntas
importantes. En otros tiempos, los presidentes del Congreso no siempre
prestaron atencin a la calidad del personal de sus comits. Siguiendo
los pasos del Comit Econmico Conjunto, podran celebrarse semina-
rios unas dos semanas antes de cada sesin. En ellos podra haber dis-
cusiones entre el personal de la dependencia, el del comit y los acad-
micos u otros expertos que hubieran entregado el ltimo anlisis. Si todo
sala bien, los congresistas salan de ah con una mejor idea de la gama
de asuntos y de las maneras un tanto distintas de abordar los problemas,
y los analistas de polticas salan comprendiendo mejor las prioridades
de los legisladores.
Laofertadeanlisisdepolticas
Hasta aqu, slo hemos tratado la estructura de incentivos de los consu-

midores que debern desear un anlisis de polticas: jefes de depen-
dencias, presidentes y congresistas. Poco hemos dicho de la estructura
de incentivos de los que debieran proporcionar la oferta: analistas, ase-
sores y acadmicos. Nuestra premisa ha sido que la aportacin de an-
lisis estara en funcin dela demanda. Ahora bien, en economa, hace ya
largo tiempo que las relaciones entre la oferta y la demanda son compli-
cadas, porque es muy difcil precisar sus interacciones mutuas. Al pre-
guntrsele si la demanda creaba oferta, o si la oferta creaba demanda,
segn se dice, el gran economista Marshall afirm que era como pregun-
tarle cul era la hoja de la tijera que corta el papel. Sin embargo, no hay
duda de que los cambios de las condiciones y la calidad de la oferta
podran tener efectos importantes sobre la demanda de anlisis de po-
lticas.
Separar este anlisis del PPBS podra ayudar a formar la oferta del
primero, al:
1) Reducir las recompensas por la cuantificacin sin sentido, hecha
por la cuantificacin misma. La Oficina de Presupuesto no pedira tal
informacin, ni dara premios por recibirla.
2) Aumentar las recompensas a los analis tas que pudieran intentar la
riesgosa empresa de abordar un importante problema poltico, que ob-
viamente no iba a ser considerado, porque todos estaban muy ocupados
jugando con la estructura del programa. Aqu opera la Ley de Gresham:
el trabajo programado expulsa la actividad no programada, yel trabajo
expulsa al anlisis.
Un modo de aumentar la oferta del anlisis de polticas, sera mejorar
la preparacin de las personas que trabajan directamente en las diversas
esferas de la poltica. En lugar de tomar personal preparado en ese
anlisis y hacerle aprender todo lo relacionado con una esfera poltica
en particular, el personal de esa esfera sera capaz de hacer anlisis de
polticas. Con ese propsito, no bastaran cursos de tres das o tres meses.
Se necesitara un ao, posiblemente dos. Como es improbable que se
pueda disponer dejos mejores cerebros durante tan largo periodo, re-
sulta necesario pensar en la educacin recibida en un lapso anterior de
sus vidas. Hay gran necesidad de escuelas de poltica pblica, en que
la preparacin tcnica se combine con visiones ms generales del con-
texto social de la poltica pblica. Aunque nadie ha sabido cmo ensear

"creatividad", s es posible mostrar a los estudiantes la gama de temas
de los cuales podra surgir un enfoque creativo de la poltica pblica.
Otra forma de aumentar la oferta del anlisis consistira en ubicarlo
en un contexto de organizaciones en que tuviera prestigio, y en que sus
practicantes tuvieran tiempo de hacer un buen trabajo. Hacer que la
unidad de anlisis de polticas informara directamente al secretario o al
jefe de la dependencia mostrara que se pretende tomarla en serio." Pero
1uego no podra evitar verse envuelta en las preocupaciones cotidianas
de dicho jefe, con lo cual se creara un dilema ya clsico.
Las tcticas
El uso eficiente de una unidad de anlisis de polticas no se puede espe-

cificar de antemano para todas las dependencias. Hay ciertas tensiones
de sus funciones que pueden mitigarse casusticamente, pero que no se
pueden resolver de una vez por todas. El anlisis serio exige meses, si
no es que aos de esfuerzo. Una unidad que dedicara su tiempo exclu-
sivamente al anlisis poltico sustancial pronto se encontrara aislada de
las preocupaciones operativas de la dependencia. Entre sus miembros
habra desordenadas tentaciones de irse"donde est la accin". Antes
de que pasara mucho tiempo, la unidad de polticas podra volverse ms
relevante en lo inmediato, a expensas de su repercusin a largo plazo.
La naturaleza frentica de las emergencias diarias roba el tiempo y la
paz necesarias para el es tudio serio y la reflexin. Qu se puede hacer?
Una tctica consiste en que la unidad de polticas se considere como
grupo educativo, as como grupo de accin. Su tarea consistira en favo-
23 Cuando Charles Hitch era contralor del Departamento de Defensa, la unidad de

anlisis de polticas le informaba directamente, corno tambin lo haca la unidad de pre-
supuesto. Un resultado del que se le inform era que la unidad de poltica poda hacer
su trabajo sin verse arrastrada a las preocupaciones diarias de los encargados del pre-
supuesto. Cuando al anlisis de polticas (llamado anlisis de sistemas) se le dio catego-
ra por separado, con su Eropio subsecretario, al parecer hubo una tendencia mucho
mayor a que sus miembros insistieran en controlar las decisiones inmediatas del presu-
puesto. De ah que la distincin entre el anlisis de polticas a largo plazo y la presupues-
tacin a corto plazo tenda a quedar opacada. Sera interesante saber si los participantes
lo vean de este modo. La ubicacin ptima de una unidad de anlisis poltico tiene que
ser fuente de dificultades y terna de controversias.
recer el anlisis de parte de otros elementos de la organizacin. No

emprendera nada que las subunidades pudieran hacer. La funcin de
la unidad poltica consistira entonces en asesorar a las subunidades y
en evaluar su produccin.
Una segunda tctica consistira en contratar externamente aquellos
estudios que se espera requieran el periodo ms largo. La tercera tc-
tica es la ms difcil, porque exige un acto de equilibrio. La utilidad
inmediata para la administracin principal puede asegurarse trabajan-
do en problemas cuya solucin demandara poco tiempo, mientras se
intenta retener tal vez la mitad del tiempo disponible para el autntico
anlisis de polticas. En la medida en que el anlisis serio entra en la vida
de la organizacin y demuestra su valor, es ms fcil justificar sus reque-
rimientos de liberacin de las preocupaciones cotidianas. Y sin embar-
go, es seguro que aumente la demanda de servicios de los analistas. Por
.otra parte, las fallas del anlisis de polticas, probablemente darn al
personal en cuestin ms tiempo para reflexionar del que ellos querran.
Corno las relaciones entre el cuartel general y el campo, las responsabi-
lidades del personal de lnea y el de asesora, y el mando funcional contra
el jerrquico, tambin los problemas de la unidad poltica son inherentes
a su situacin y slo se pueden resolver temporalmente.
Estos comentarios sobre los incentivos para aumentar la oferta y la
demanda del anlisis de polticas son de plano inadecuados. Slo pre-
tenden sugerir que hay un problema, e indicar cmo podramos tratar
de resolverlo. En realidad no sabemos cmo hacer que ese anlisis em-
bone en los requerimientos de carrera de los congresistas, ni podemos
aportar mucho, aparte de la sabidura proverbial, a la estructura y ope-
racin de las unidades ele anlisis de polticas. Sin embargo, hay opor-
tunidades de aprender an no aprovechadas. Uno de los beneficios
derivados de la experiencia con el PPBS es que ha hecho surgir un peque-
o nmero de anlisis de polticas que sus practicantes consideran bue-
nos. Necesitamos saber qu hace que algunos sigan con vida en el mun-
do y otros permanezcan inditos. Sin embargo, aparte de un impresio-
nante manuscrito de Clay Thomas Whitehead,24 en que se estudian dos
anlisis recientes de la defensa, no se ha hecho ningn esfuerzo por
determinar lo que esta experiencia puede ensearnos. Aunque se habla
confiadamente del anlisis de polticas (aqu y en otros lugares), an
24 Clay Thomas Whitehead, " Uses and Abuses ofSystems Analysis", The RAND Cor-
poration, septiembre de 1967.
queda mucho por hacer sobre lo que se considera "bueno", y por qu.
La obra pionera de Charles E. Lindblom no debe interpretarse errnea-
mente como contrario al anlisis, sino como esfuerzo fructfero por com-
prender lo que hacemos cuando tratarnos de enfrentar los problemas
sociales.
Recapitulacin
Hay que reexaminar los aspectos crticos del anlisis de polticas. Nues-
tro mbito pide ya a gritos un estudio de"coordinacin", tan profundo
y sutil como el prximo ensayo de Martin Landau sobre "Redundan-
cia".25 Este problema, el ms elemental de la teora poltica -el papel
adecuado del gobierno en comparacin con el del ciudadano- debera
ser tema de una crtica radical.26 El hecho de que el anlisis de costos y
beneficios empezara con proyectos de recursos de agua, en que la con-
tribucin al ingreso nacional era la cuestin clave, ha provocado una
desviacin del pensamiento hacia otras reas de la poltica para las que
no sera apropiado este criterio. Hay polticas para las cuales la disposi-
cin delos ciudadanos a apoyar la actividad es lo que debe determinar
el resultado. Hay otras en que beneficios actualmente no cuantificables,
como el placer de ver que otros estn mejor, o la reduccin de la angustia
despus de una visible reduccin de la hostilidad social, deberan ser los
criterios decisivos. Aunque la invencin social es increblemente difcil,
el camino est abierto a nuevos conceptos del papel del gobierno para
liberar nuestro pensamiento y guiar nuestras acciones.
De muchas maneras, el tiempo es propicio para el anlisis poltico.
La poca de legislacin del Neto Deal ha terminado y an no es remplaza-
da por una estructura estable de los asuntos. La gente no sabe dnde est
hoy, del mismo modo que no sabe qu opinar de Medicare, o de la ener-
ga elctrica privada en comparacin con la pblica. La antigua polti-
ca del Estado benefactor ha decepcionado a sus partidarios y enfurec-
do ms todava a sus adversarios. Hay quienes han trabajado veinte
aos para que el Congreso apruebe leyes en favor de la educacin, slo
25 Vase Martn Landau, "Redundancy"/ Public Adminietration Reoieto, programado

para publicacin en el tomo 29/julio-agosto de 1969.
26 Para un buenejemplo de pensamiento original a este respecto, vase Paul Feldman,
"Benefits and the Role of Government in 'a Market Economy"/ Institute For Defense
Analysis, ensayo de investigacin, febrero de 1968/ p. 477.
para descubrir que los resultados no estn a la altura de sus esperan-

zas; para mejorar la educacin de los menesterosos se necesita mucho
ms de lo que cualquiera hubiese pensado. Existe ahora una receptivi-
dad a las nuevas ideas que no exista hace un decenio. Hay buena dis-
posicin para considerar nuevas polticas y probar nuevos sistemas.
Queda por ver si en nosotros hayo no creatividad suficiente para inven-
tar polticas ms idoneas. Si hablamos en serio de mejorar la poltica
pblica, iremos ms all del pretexto de moda del PPB5, para mostrar a
otros lo que puede lograr un mejor anlisis de polticas.
XXX. LA DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA Y EL PODER POLTICO*
HERBERT KAUFMAN
POR MUY curioso que hoy nos pueda parecer, durante el decenio de 1930,
los burcratas eran considerados por muchos como hroes en la lucha
por un orden social mejor. Todava en 1945, Paul Appleby, destacado
funcionario del Neui Deal, se sinti obligado a dedicar un libro a "Bill
Bureaucrat".' y gran parte de la bibliografa de la administracin pbli-
ca, profesional y acadmica, muestra un tono confiado, aprobador y de
consenso.
A mediados del decenio de 1950, ya era posible ver que nacan con-
flictos de doctrina y de prctica entre quienes antes haban aplaudido y
defendido a los burcratas. Pareca estar ocurriendo un importante cam-
bio de visin y de valores en la planeacin gubernamental.
Ese no fue el primero de los giros de ese tipo ocurrido en nuestra
historia. Por el contrario, la historia administrativa de nuestra maquina-
ria gubernamental se puede interpretar como una sucesin de giros de
esta clase, cada uno causado por un cambio de nfasis entre tres valores:
representatividad, competencia polticamente neutral y liderazgo eje-
cutivo.? Ninguno de estos valores fue totalmente desdeado en ninguna
de nuestras pasadas modificaciones de la planeacin gubernamental,
pero cada uno goz de mayor aceptacin que los otros en diferentes
periodos.
As, por ejemplo, nuestras ms tempranas instituciones polticas en
* Se reproduce con autorizacin de Public Adminietration Reoieui 1969 por la Ame-
rican Society for Public Administration (ASPA), 1120 GStreet NW, Suite 500, Washington,
D. c.,20005. Todos los derechos reservados. Se dieron nuevos nmeros a las notas.
1 Paul H. Appleby, BigDemocracy, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1945. En realidad,
la dedicatoria fue" A Juan Ciudadano y Bill Burcrata".
2 Herbert Kaufman, "Emerging Conflicts in the Doctrines ofPublic Administration",
American Politcal Science Reoieu: 50, nm. 4, diciembre de 1956, p. 1073.
574
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA 575
todos los niveles se pueden interpretar como reacciones contra el domi-

nio del Ejecutivo en la poca colonial. Ms adelante, se dependi en
grado extremo de los mecanismos representativos, que hicieron de los
aos posrevolucionarios un intervalo de gran poder para las legislaturas
y los funcionarios de eleccin popular y de comparativa debilidad para
los ejecutivos en casi todas las jurisdicciones. Sin embargo, a mediados
del siglo XIX, la supremaca legislativa, el "voto largo" y el sistema de
"botn" produjeron una difundida desilusin de nuestras instituciones
polticas que, a su vez, dio mpetu a nuevos esfuerzos por sacar a la
administracin de la poltica, alojndola en juntas y comisiones inde-
pendientes e introduciendo el sistema de mritos para quebrantar el
dominio de los partidos sobre las burocracias. Pero la fragmentacin del
gobierno redujo tanto la eficiencia como la representatividad, y la bs-
queda de unificacin cre los jefes ejecutivos de eleccin popular; el
siglo xx: se caracteriz por un rpido aumento de sus facultades.
No decimos que los valores se busquen en abstracto, corno fines en s
mismos, o que haya un acuerdo universal sobre lo que se debe subrayar
en un momento dado. Por el contrario, diferentes partes de la poblacin
se sienten en desventaja, por distintas razones ante la maquinaria gu-
bernamental en operacin en un momento dado, y agitan pidiendo
cambios estructurales para mejorar su posicin -lase, para aumentar
su influencia- en el sistema. El descontento de parte de varios grupos
es, pues, la fuerza dinmica que motiva la bsqueda de formas nuevas.
Algunos grupos sienten resentimiento porque se consideran inadecua-
damente representados; otros sienten frustracin porque, aunque influ-
yen en las decisiones de poltica, stas les parecen disipadas por las
tendencias polticas o por la incompetencia tcnica de las burocracias
pblicas; algunos se sienten incapacitados, por falta de lderes, para
fundir las muchas partes del gobierno en un equipo coherente y unifi-
cado capaz de hacer las cosas. En diferentes momentos, un nmero
suficiente de personas (no necesariamente una mayora numrica) se
dejar convencer por uno u otro de estos descontentos, para emprender
una accin destinada a poner remedio: ms representantes, burocracias
mejores y polticamente neutrales, o ejecutivos ms fuertes, segn el
caso. Pero la insistencia en un remedio durante un periodo prolongado
simplemente acumula las otras quejas, hasta que nuevos remedios ob-
tienen el apoyo suficiente para entrar en vigor, y an no se ha inventado
ni siquiera una solucin totalmente estable. Y as prosigue el cambio

constante de nfasis.
Por muy vigorosa que sea la bsqueda de algn valor en cualquier
momento, los otros dos nunca quedan suprimidos. Y por muy resuelta
que sea la bsqueda de algn valor, nunca se realiza tan plenamente
como quisieran sus partidarios ms extremistas. An despus de un
siglo de esfuerzos por robustecer la competencia neutral y la jefatura
ejecutiva, la influencia de sus partidarios conserva granvitalidad, y las
instituciones ejecutivas en todos los niveles del gobierno siguen nota-
blemente fragmentadas. Y despus de un siglo de denigrar a la "polti-
ca", los polticos Y los "intereses especiales", la representatividad sigue
siendo una fuerza poderosa en el gobierno de los Estados Unidos. Pero
en ese siglo de formar burocracias profesionales y capacidad ejecutiva
para el liderazgo, la necesidad de nuevos modos de representacindes-
tinados a mantenerse al ritmo de los nuevos avances econmicos, socia-
les y polticos, no caus preocupacin similar. Enparte por esta razn y
en parte porque la abundancia de organizaciones en gran escala, en cada
esfera de la vida, contribuye a la sensacin de impotencia individual, los
aos recientes han presenciado la intensificacin de un sentimiento de
alienacin entre muchas personas, una sensacin de que, como tales, no
pueden hacer constar bien sus propias preferencias sobre las decisiones
que emanan de los rganos de gobierno. Estas personas han empezado
a exigir que se restablezca un equilibrio entre los tres valores, prestando
atencin especial a las deficiencias en su representatividad.
LA INSATISFACCIN ACTUAL
En los Estados Unidos no faltan disposiciones en favor de la repre-

sentacin. Ms de medio milln de cargos pblicos siguen siendo de
eleccin," Las legislaturas y los legisladores en lo individual retienen
inmensos poderes y no vacilan en ejercerlos liberalmente. Los partidos
siguen siendo fuertes y estando atentos a las reclamaciones de muchos
votantes. Los grupos deInters son numerosos e imponen sus deman-
das por medio de miles de canales. Los medios informativos son como
3 U. S. Bureau of the Census, 1967 Census ofGovemments, t. 6, Pop"larly ElectedOjJidals
ofStateand Local Gooemments, pp. 1 ss,
LA DESCENTRAUZACIN ADMINISTRATIVA 577
perros guardianes de las operaciones gubernamentales. Las dependen-

cias administrativas incorporan muy diversos procedimientos para la
representacin en sus procesos de toma de decisiones, incluyendo au-
diencias cuasijudiciales y cuasilegislativas, juntas representativas o ad-
ministrativas bipartidistas y cuerpos de asesora.' Abundan las oportu-
nidades de participar en las decisiones polticas. Entonces, por qu hay
insatisfaccin con estas disposiciones?
En lo fundamental, porque sectores considerables (aunque minorita-
rios) de la poblacin al parecer creen que los sistemas polticos, econ-
1 micos y sociales no les han concedido parte justa -as fuese mnima-
! mente justa- de los beneficios y recompensas del sistema, y porque
creen que no podrn conquistar su parte proporcional de estos benefi-
I
cios y recompensas por medio de las instituciones polticas del pas, tal
como hoy estn constituidas. Estas personas no se dejan ablandar con
garantas de que las caractersticas del sistema que las mantiene oprimi-
das tambin oprimen a intereses egostas y extremos. Les parece que
I
!
slo los poderosos reciben atencin, y que los ya poderosos se ven ayu-
dados por el sistema para negar toda influencia a todos los que carecen
de ella. De este modo, lo que se desacredita es el sistema mismo, y no los
hombres malvados que abusan de l.
11 Por lo menos tres caractersticas del sistema contribuyen notablemen-

te a esta impresin entre los marginados. En primer lugar, los rganos re-
presentativos existentes slo soncapaces de dar mandatos muy generales
I a las dependencias administrativas y/ sin embargo, es en las decisiones y
acciones cotidianas de funcionarios y empleados de los niveles inferio-
res donde los ciudadanos individuales notan estas polticas. A menudo
hay burdas discrepancias entre la promesa de los programas (corno los
interpreta el pueblo al que haban de servir) y su desempeo, algunas
veces porque las expectativas del pueblo son optimistas ms all de todo
realismo, otras veces porque los programas se ven obstruidos por difi-
cultades que no se podan prever, y algunas veces ms porque las buro-
cracias estn demasiado atadas por el hbito o por el temor para alterar
su conducta habitual, salvo en los aspectos ms insignficantesf
4 Avery Leiserson, AdministrativeRegulation: A 5tudy in Representation ofGroupInie-
rests, Chicago, The University of Chcago Press, 1942.
5 Vase, por ejemplo, la crtica de la burocracia profesional y la demanda de "parti-
cipacin pblica" en las decisiones de administracin de recursos, de Charles A. Reich,
profesor de la Escuela de Derecho de Yale,en su obra BUreRucracy and theForests, santa
Brbara, eatif., Center for the Study of Democratic Institutions, 1962.
En segundo lugar, la naturaleza pluralista del sistema poltico ofrece

abundantes oportunidades de veto a los adversarios del cambio. Cada
innovacin que se propone debe seguir toda una carrera de obstculos,
y termina siendo producto de regateos y componendas. Por ello, el
cambio suele ocurrir con lentitud, por pequeos avances y en forma
fragmentaria. Quienes creen que determinados problemas requieren
una accin urgente e inmediata suelen condenar a un sistema que acta
con tanta lentitud.
En tercer lugar, la escala de las organizaciones en nuestra sociedad se
ha vuelto tan grande que slo por medio de una organizacin en gran
escala parece posible lograr una repercusin significativa. Esta impre-
sin, por s sola, es suficiente para que muchos individuos se sientan
desamparadamente abrumados por mquinas inmensas impersonales,
indiferentes a su unicidad y a su condicin de seres humanos. Sin em-
bargo, adems, algunos intereses -en especial, los de los negros y de
los jvenes- han empezado hace poco a desarrollar sus habilidades
organizativas para movilizar sus recursos polticos, slo para descubrir
que se necesita tiempo para formar canales de acceso a las estructu-
ras polticas. En lugar de aguardar a ser admitidos en estas estructuras
-donde, dicho sea de paso, probablemente encontrarn como adversa-
rios a organizaciones mayores, ms experimentadas y bien atrinchera-
das-, estos grupos, aunque sigan esforzndose por ser reconocidos por
las instituciones ms antiguas, han adoptado la estrategia de burlarse
de esas instituciones y tratar de organizar otras nuevas, en que puedan
tener mayor influencia, tal vez predominante.
De este modo, ya no basta la plenitud de los modos tradicionales de
representacin; los mtodos existentes no dan acomodo adecuado a
muchas demandas que se les hacen. As como la adaptacin de un for-
mato gubernamental durante el siglo pasado gravit en favor de una
mayor experiencia y capacidad de liderazgo, hoy se ve bajo presin de
varios rumbos para otorgar una funcin ms destacada a la representa-
tividad.
DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
MS REPRESENTATIVAS
En esta generacin, la blsqueda de la representatividad se centra bsi-

camente en las dependencias administrativas. Esto no es sorprendente
puesto que stas han aumentado espectacularmente en tamao, funcin

y autoridad en el tercio medio de este siglo. Los principales ejecutivos,
legislaturas y tribunales toman ms decisiones de efectos generales, pero
las dependencias toman, en un nmero mucho mayor, las decisiones
que afectan a los ciudadanos en formas ntimas. En ellas se encuentra la
causa de gran parte de la inquietud actual; y por tanto, en ellas se buscan
los remedios.
Un tipo de propuesta para hacer que las dependencias mencionadas
sean ms representativas es de carcter tradicional; colocar portavoces
de los intereses afectados en puestos estratgicos dentro de las organi-
zaciones. Con frecuencia esto slo significa' ocupar vacantes, en las jun-
tas y comisiones existentes, con personas nombradas que gocen de
la confianza de esos intereses o tal vez hasta escogidas por ellos." En el
caso de las controversiales juntas de revisin de la polica, esto implica
la introduccin de nuevos cuerpos en las estructuras administrativas,
cuerpos dominados por grupos minoritarios tnicos o por sus amigos,
para supervisar e influir sobre la conducta burocrtica. Desde un pun-
to de vista estructural, tales planes no.necesitan modificaciones drsti-
cas 'de las organizaciones existentes, y sus objetivos probablemente se
podran alcanzar mediante cambios de personal en los niveles ms altos
de las organizaciones.
Es ms heterodoxo (pero va ganando constante aceptacin), el con-
cepto de una oficina gubernamental y centralizada de quejas, investida
con poderes legales de investigacin, para revisar las quejas de los ciu-
dadanos contra dependencias administrativas y para corregir desigual-
dades y abusos: la oficina del"ombudsman". 7 En un tiempo, principal-
6 Por ejemplo, TheNewYorkTimes inform el 29 de noviembre de 1967, que" un grupo

de ciudadanos [de la ciudad de Nueva York], exigi ayer que se incluyera a un negro y
a un puertorriqueo en la Junta Comunitaria de Salud Mental de la ciudad, integrada
por nueve hombres". Y un alto funcionario de la comisin contra la pobreza de la ciudad
(suspendido por no informar de sus ingresos), se declar en huelga de hambre para
dramatizar su demanda de que se incluyeran puertorriqueos en la Junta de Educacin,
la Junta Estatal de Regentes, el Comit Asesor de Ciudades Modelo, la Comisin sobre
Servicio Civil y la Autoridad de Vivienda de la Ciudad, The Neto YorkTimes, 29 de junio
de 1968.
7 WalterGellhorn, WhenAmericans Complain, Cambridge, Mass., Harvard University
Press, 1966, y Ombudsmen and Oihers, Cambridge, Mass., Harvard University Press,
1966; Stanley Anderson (comp.), Ombudsrnen Jor American Gosemment, Englewood
Clffs, N. J., Prentice Hall, 1968. '
mente por medio de su representante en el cuerpo legislativo apropiado,

o mediante la unidad local de su partido poltico, un ciudadano de
posicin y medios modestos solicitaba un remedio a la causa de sus
quejas. Pero la profesionalizacin de la administracin y el aislamien-
to de los burcratas ante los partidos polticos han reducido la capacidad
de los partidos para prestar verdadera ayuda, y los votantes de los
legisladores se han multiplicado tanto que stos rara vez intervienen
ms que proforma en nombre de alguno de los votantes en particular.
Hoy, algunos observadores sostienen que slo un funcionario especia-
lizado, de tiempo completo, conocedor de la burocracia, con inters en
corregir sus errores y apoyado por un personal y una autoridad adecua-
dos podra desempear con eficiencia esta funcin; al parecer, se nece-
sita un burcrata para controlar a otro burcrata. Los partidarios de esta
nueva dependencia la defienden sosteniendo que constituira un canal
de representacin para personas sin alternativa satisfactoria.
La expresin ms generalizada de la inconformidad por la falta de
representatividad es la creciente demanda de descentralizacin admi-
nistrativa extrema, frecuentemente aunada a la insistencia en que las
organizaciones descentralizadas sean dominadas por su clientela local.
Pudieron verse manifestaciones espectaculares de este movimiento en
el programa contra la pobreza y en la educacin.
En el primero, la legislacin original incluy la clusula de que la ac-
cin comunitaria fuera desarrollada, dirigida y administrada con la
11
mxima participacin posible de los residentes de las zonas y los miem-

bros de los grupos atendidos" . Al principio, mediante la interpretacin
de la Oficina de Oportunidades Econmicas, y luego por estatuto, se
interpret esta clusula como sugerencia para asignar algunos puestos
en las juntas de accin comunitaria a los pobres, de modo que stos
tuvieran voz en los ms altos consejos polticos de los programas de la
comunidad. Cualquiera que fuera la intencin original de quienes re-
dactaron la frase (acerca de lo cual hay algn desacuerdo), ha llegado a
significar que el programa deber ser dirigido, en grado considerable,
porlos pobres y no slo para los pobres.
En la educacin pblica, la nueva corriente qued ejemplificada por
hechos recientes ocurridos en la ciudad de Nueva York. Durante el ao
de 1967, las demandas de descentralizacin del sistema escolar munici-
pal pronto cobraron gran fuerza: los jefes de las legislaturas del Estado
la apoyaron. Tres informes pblicos por separado la recomendaron en
los trminos ms enrgicos imaginables. El alcalde apoy en forma ine-

quvoca este principio. Sin embargo, al ao siguiente, al introducirse
propuestas concretas en la legislatura, la vehemente oposicin del sin-
dicato de maestros, de la asociacin de administradores de escuelas y
de la Junta Urbana de Educacin provoc modificaciones a muchas de
las clusulas, que sus adversarios consideraron inaceptables. La medida
finalmente aplicada surgi mucho ms dbil que en los planes propues-
tos por los partidarios de la descentralizacin, pero constituy un paso
importante en esa direccin; el avance hacia la descentralizacin y el
control de las escuelas por sus vecindarios se hizo ms lento, pero no fue
contenido, y la resistencia, aunque resuelta y enrgica, pareci destina-
da a ceder en todo un vasto frente.
El escndalo no se ha limitado a la guerra contra la pobreza ni a la
educacin. Continu en la cuestin de vivienda pblica, cuando el Se-
cretario de Vivienda y Desarrollo Urbano dio a conocer un programa
destinado a modernizar las obras de bajo alquiler que incluan mayor
participacin de los inquilinos.8 En una reunin del Instituto Estadu-
nidense de Planificadores, un grupo disidente, que se llamaba Planifi-
cadores por la Igualdad de Oportunidades, exigi un lugar ms promi-
nente para los pobres en la planificacin de las ciudades, y exhort a sus
miembros a dedicarse a una "planificacin favorable", lo que significa
asesoramiento experto a las asociaciones de vecinos que estn inconfor-
mes con los planes oficiales de renovacin de sus respectivas zonas.
Recientemente, la ciudad de Nueva York empez a experimentar un
proceso de"afiliacin" de sus hospitales pblicos a hospitales volunta-
rios que seran los encargados de su administracin: este plan, como
puede suponerse, incluira juntas de ciudadanos que representaran a la
comunidad atendida por cada institucin, y su Departamento de Polica
est cooperando con patrullas de seguridad comunitarias experimenta-
les, de jvenes reclutados en el lugar. De manera similar, un consejo de
vecinos de Washington, D. c., "pidi mayor control de los ciudadanos
sobre la polica, ya fuera en forma de ayudantes policiacos locales o de
revitalizacin de la fuerza policiaca auxiliar utilizada aqu en la segunda
Guerra Mundial". La Asamblea Estadunidense, al evaluar el papel de la
8 TIre Neto York Times, 18 de noviembre de 1967. ]ohn W. Gardner, exsecretario de
Salud, Educacin y Bienestar, y actual presidente de la Coalicin Urbana, fue aun ms
lejos y pidi que se otorgaran mayores funciones a los negros al tratar de resolver la crisis
urbana general, TIre Neto York Timee, 6 de mayo de 1968.
ley en una sociedad cambiante, pidi la creacin de "rpidos proce-

dimientos a nivel de vecindario [...] para zanjar conflictos por tran-
sacciones sencillas"." Como respuesta a la Campaa de los Pobres en
Washington. "cincodependencias -Salud, Educacin y Bienestar, Agri-
cultura, Trabajo, Vivienda y Desarrollo Urbano, y la Oficina de Opor-
tunidades Econmicas- dijeron que revisaran sus planes para que los
propios pobres participaranenlas decisiones locales que afectaran los pro-
gramas de asistencia, alimentos, empleo, alojamiento y otros programas
contra la pobreza'I.'?
El movimiento no se limit a las dependencias pblicas; lleg a los
colegios y universidades, donde los estudiantes, a menudo por medio
de la accin directa, haban sostenido su derecho de participar en el
establecimiento de polticas de estas instituciones; segn se dijo, un
activista lleg hasta a predecir que las universidades estadunidenses
pronto se asemejaran a las instituciones latinoamericanas, donde los
estudiantes contratan y despiden a profesores y determinan el progra-
ma escolar. Hace poco, un socilogo sugiri que se establecieran canales
de televisin de circuito cerrado, en que los televidentes del barrio pu-
dieran controlar la programacin.P En la arquidicesis catlica de Nue-
va York, un comit de sacerdotes present una peticin al arzobispo
designado, en la que entre otras cosas se solicitaba tener voz en la selec-
cin de obispos auxiliares y otros altos dignatarios, as como el estable-
cimiento de un Consejo Pastoral integrado por sacerdotes, monjas y
laicos, al que se consultara de antemano sobre los programas y presu-
puestos proyectados; el arzobispo accedi parcialmente a esta peticin,
al tomar posesin de su cargo. Despus, algunos sacerdotes formaron
una organizacin nacional, la Federacin Nacional de Consejos de Sa-
cerdotes, para tratar de obtener mayor voz en los asuntos de la Iglesia.
En Washington, D. C, se suspendieron las clases de las preparatorias
ante la amenaza de un boicoteo de los estudiantes que exigan"autntica
voz sobre lo que ocurre dentro de la escuela".
Pero es en la esfera gubernamental donde esta tendencia ha estado
conquistando mayor apoyo. De hecho, se ha atacado a algunas de nues-
9 Reponoj theAmerican Assemblyon Law andtheChanging Society, Chicago, Center for

Continuing Education, University of Chicago, 14-17 de marzo de 1968.
10 TheNeui YorkTimes, 30 de junio de 1968.
11 Seymour J. Mandelbaum, "Spatal and Temporal Perspectives in the U. S. City",
mimeografiado, University of Pennsylvania, 1968.
tras formas generales de gobierno, as como dependencias especficas.

El presidente de la Asociacin Estadunidense de Ciencias Polticas, por
ejemplo, en su discurso de 1967,12 plante preguntas sobre la compati-
bilidad de las grandes unidades de gobierno -nacionales, estatales y
urbanas- con los principios de la democracia. Buscando una unidad lo
bastante grande para evitar la trivialidad y, sin embargo, "10 bastante
pequea para que los ciudadanos puedan participar extensamente",
sugiri que los lmites para el tamao ptimo para gobiernos democr-
ticos de las ciudades estaran entre 50000 Y200 000. Adems, lleg a la
conclusin de que hasta en entidades de este tamao "la participacin
se ha reducido, casi para todos, tan slo a votar en las elecciones", y por
tanto recomend que se experimentara para descentralizar an ms el
poder y la autoridad con el fin de descubrir "unidades ms pequeas
[que fueran viables] dentro de las cuales los ciudadanos, de cuando
en cuando, puedan formular y expresar sus deseos, consultar a fun-
cionarios y, en algunos casos, participar an ms plenamente en las
decisiones" .
De manera similar, la Comisin Asesora sobre Relaciones Interguber-
namentales en Washington estaba recomendando casi al mismo tiempo,
que "la iniciativa y el respeto propio de los vecindarios podran verse
estimulados autorizando a condados y grandes ciudades a establecer e
incluso abolir segn su propia discrecionalidad, subunidades de vecin-
dario investidas con poderes limitados de fijar impuestos y de autogo-
bierno local".13 En Ithaca, N. Y., la Oficina de Recursos y Desarrollo
Regionales lleg a la conclusin de que los mayores centros metropoli-
tanos se deban descentralizar porque haban llegado a un punto en que
era"casi imposible hacer frente a problemas humanos en escala huma-
na", y pidi que se estudiaran estrategias para un uso ms eficiente de
las ciudades entre 50 000Y500 000 residentes -propuestas que obtuvie-
ron elogios editoriales de The Washington Post. 14
Daniel P. Moynihan, liberal declarado, advirti en una reunin de los
Estadunidenses por la Accin Democrtica que "los liberales deben
olvidar la idea de que la nacin, especialmentelas ciudades de la nacin,
12 Robert A. Dahl, "The Oty in the Future o Democracy", American Politica/ Science
Review61, diciembre de 1967, pp. 967,969.
13 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Ninth Annual Repori,
Washington, D. e, the Commission, 1968, p. 21.
14 TheWashington Post, 10 de octubre de 1967.
pueden ser dirigidas desde las dependencias de Washington" .15 El se-

nador Robert F. Kennedy, haciendo campaa por la candidatura presi-
dencial de los demcratas en Los ngeles, prometi a su pblico una
revolucin en la distribucin del poder poltico que, entre otras cosas,
reducira la autoridad de la burocracia federal de Washington. Dijo
Kennedy: "Quiero que sea el pueblo de Watts, quien decida el control
de su destino, y no los que estamos en Washington" .16 De manera similar,
Richard M. Nixon pidi al gobierno federal abandonar algunos de sus
poderes, y dejarlos en manos de gobiernos estatales y locales, asociacio-
nes voluntarias y particulares, cuando dijo: "una de las razones de que
la gente est gritando hoy con tanta fuerza es que el poder est muy lejos
de ellos", y que ese poder se les deba acercar, en lugar de ejercerse desde
centros remotos. En aspectos importantes, el plan Heller-Pechman se
basa parcialmente en la premisa de que los excedentes federales deben
compartirse con estados y ciudades en tiempos de paz, porque las uni-
dades ms pequeas de gobierno pueden gastarlos con mayor eficiencia
que Washington directamenteP
En suma, la descentralizacin del gobierno est flotando en el aire por
todas partes." Aunque a veces es defendida por motivos de eficiencia,
15 The NeuiYorkTimes, 24 de septiembre de 1967. Pero poco tiempo despus critic la
descentralizacin de las escuelas, The Neui YorkTimes, 5 de junio de 1968.
16 The Washington Post, 26 de marzo de 1968. Vanse tambin los argumentos de un
exfuncionario del servicio exterior, de "desmantelar el excesivo aparato burocrtico
actual" en Waslngton, Gordon Tullock, TIte Politics of ureaucracu, Washington, D. C,
Public Affairs Press, 1965, cap. 25. El hecho de que los liberales hayan asumido as una
posicin adoptada por los conservadores en los das del NetoDeal, es una irona hacia
la cual ha llamado nuestra atencin James Q. Wilson, "The Bureaucracy Problem", The
Public Interest, 1967, pp. 3-4. Ntense las semejanzas entre el nuevo lenguaje liberal y la
posicin del exgobernador de Alabama, George C Wallace, quien dijo: "Yo enviara a
todos esos burcratas de portafolios del Departamento de Salud, Educacin y Bienestar,
a Waslngton, y arrojara sus portafolios al ro Potomac [oO']'" TIte Neur York Times, 9 de
febrero de 1968. Desde luego, su ataque a los burcratas se bas en su celo por la defensa
de los derechos civiles; la acusacin de los liberales se bas en una evaluacin diame-
tralmente opuesta. Por ello, el impulso a la descentralizacin procede tanto de la derecha
como de la izquierda polticas por razones enteramente distintas, pero con fuerza com-
binada.
17 "Compartir los ingresos expresa la fe tradicional que casi todos tenemos en el
pluralismo y la descentralizacin [... ]", Walter W. Heller y [oseph A. Pechman,
Questions and Answers in Reoenue Sharing, Waslngton, D. C, Brookings Institution,
1967,p.12.
18 Sin embargo, como todos los lemas, significa distintas cosas para diferentes perso-
ms a menudo es justificada con el principio de la autntica participa-

cin popular en el gobierno. Los reformadores de generaciones anterio-
res lograron elevar el nivel de experiencia y profesionalismo de lasbu-
rocracias y, en menor grado, mejorar la capacidad de los principales
ejecutivos para controlar los brazos administrativos del gobierno. Aho-
ra, todos estn prestando atencin de nuevo a la representatividad, y
tratando de elevarla para que ocupe un lugar ms importante en el plano
gubernamental de las cosas.
LA CONTINUA BSQUEDA DE liDERAZGO
Las burocracias pblicas se ven bajo el fuego de quienes las critican no

slo desde fuera de la maquinaria del gobierno, sino tambin desde
dentro. Jefes ejecutivos que en un tiempo defendieron medidas des tina-
das a aislar a las burocracias contra la poltica partidista, como pasos
destinados a aumentar supropio dominio sobre las dependencias ad-
ministrativas, descubrieron que estas medidas no volvan a las depen-
dencias ms sensibles a la direccin del ejecutivo; antes bien, aumenta-
ron la independencia de ellas. Y a su vez, la independencia dificul ta que
los ejecutivos logren la adopcin entusiasta de nuevos enfoques a los
problemas sociales; el dinero asignado a los nuevos programas admi-
nistrados por dependencias establecidas se us ms frecuentemente
para la intensificacin de los modos tradicionales de operar que para
explorar desviaciones creativas de pautas ya familiares. Adems, dio
por resultado enormes problemas de coordinacin de esfuerzos, y hasta
la disipacin de energas en rivalidades entre oficinas. Por consiguiente,
as como ciertas partes del pblico se escandalizaron por la supuesta
sordera de la administracin a sus demandas, tambin los jefes del Eje-
cutivo se han preocupado cada vez ms por la falta de respuesta de las
dependencias a su propio liderazgo. .
Por consiguiente, debemos esperar nuevas oleadas de propues tas de
reorganizacin administrativa. Uno de los principales impulsos del mo-
vimiento, como en el pasado, estar en favor de racionalizar, ensanchar
y fortalecer el personal de las oficinas ejecutivas de los jefes de las uni-
dades gubernamentales en todos los niveles, y de formar el personal de
nas. Es un concepto mucho ms ambiguo y complejo de lo que parece; vase la nota 24,
ms adelante.
los administradores, que informan directamente a los jefes. Cada vez

ms, los principales ejecu tivos buscarn nuevos recursos para coordinar
las decisiones de poltica, formular programas nuevos que hagan frente
a los problemas que van surgiendo, y mantener el impulso de las inno-
vaciones adoptadas.'? Se redisearn las oficinas ejecutivas; por ejem-
plo, la Oficina de Presupuesto slo recientemente pas por una impor-
tante reorganizacin.P Se emplearn nuevas energas en la exploracin
de "superdepartamentos", con el Departamento de Defensa como pro-
totipo; por ejemplo, el alcalde Lindsay ha gastado mucho capital poltico
en introducir este concepto en el gobierno de la ciudad de Nueva York.
Los sistemas de programacin-planificacin-presupuesto seguirn di-
fundindose.s! Habr nuevos libros que llamen la atencin hacia la re-
lativa impotencia de nuestros ms altos ejecutivos pblcos.P
19 La Oficina Ejecutiva del Presidente fue creada en 1939, cuando el presupuesto
federal era de menos de 9 000 millones de dlares. Desde entonces ha crecido, pero no
tanto como el presupuesto, que hoyes quince veces mayor y muchos cientos de veces
ms complejo. Parece casi inevitable un reordenamiento.
20 U. S. Bureau of the Budget, "Work of the Steering Group on Evaluation of the
Bureau of the Budget: A Staff Study", julio de 1967. La reorganizacin entr en efecto
poco despus.
21 Los orgenes del PPBS son muchos y variados; vase Allen Schick, "The Road to PPB" ,
Public AdministrationReoieto 26, diciembre de 1966, pp. 243-258. Pero fue la utilidad del
sistema para el Secretario de Defensa, desde 1961, al ayudarle a controlar su propio
departamento, la que dio difusin a la idea y movi al presidente a imponerla en todo
el gobierno en 1965; vase U. S. Senate, 90th Congress, 1st Session (1967),Cornmittee on
Government Operations, Subcommittee on Natonal Security and International Opera-
tions, Program-Planning-Budgeting: Official Documente, pp. 1-6 Y Program-Planning-Bud-
geting: Hearings, Part 1, 23 de agosto de 1967. Este nuevo mpetu conducir, sin duda, a
una imitacin adaptativa en otros gobiernos.
22 Arthur M. Schlesinger, hijo, A Thousand Days, Boston, Houghton Mfflin, 1965, pp.
679-680, informa "l [Kennedy] tena que poner en accin al gobierno. Lleg a la Casa
Blanca en un momento en que la capacidad del presidente para hacerlo haba sufrido
constantes limitaciones. Los clichs acerca del'cargo ms poderoso de la tierra' haban
ocultado hasta qu punto los presidentes de mediados de siglo tenan mucha menos
libertad de accin que, por ejemplo, Jackson o Lincoln o hasta Franklin Roosevelt, No
cabe duda de que los presidentes de mediados de siglo podan hacer estallar el mundo,
pero al mismo tiempo se vean cada vez ms maniatados por el creciente poder de la
burocracia y del Congreso. Esto lo comprendi el presidente". De manera similar, el
ayudante de [ohnson para programas internos, Joseph A Califano, hijo, recientemente
se quej en pblico de las limitaciones del poder presidencial, observando que los
poderes del cambio no se han mantenido al ritmo de sus crecientes responsabilidades;
The Washington Post, 6 de mayo de 1968.
Otra corriente de recomendaciones exigir fortalecer la jefatura eje-

cutiva por medio de lo que sus partidarios llamarn" descentrali-
zacin", pero que en realidad podr denominarse mejor organizacin
por reas, en contraste con la actual organizacin casi exclusiva por
departamentos y oficinas funcionales.P Su justificacin estar plantea-
da en trminos de eficiencia: la necesidad de acelerar las decisiones en
el campo, sin remitirse a los altos mandos y sin perder la coordinacin
entre el personal de campo en las diversas oficinas. Sin embargo, las
consecuencias llegarn ms lejos, porque los funcionarios de reas en el
campo habrn dado a los altos ejecutivos lneas de comunicacin y de
control alternativo a los canales funcionales existentes, con lo cual en
realidad se fortalecer la autoridad central. En el nivel federal, esto
significar intentos renovados por colocar a representantes regionales
mucho ms fuertes de los jefes de los departamentos de gabinete, de los
que hemos tenido en el pasado. Tambin significar la intensificacin
de esfuerzos por establecer representantes presidenciales regionales en
el campo.w De manera similar, podemos prever que los gobernadores y
sus jefes de departamento seguirn las mismas estrategias respecto a
ciertas regiones dentro de los estados. En el nivel local, el alcalde Lindsay
ya ha intentado -con muy limitado xito- obtener la aprobacin de
los "pequeos ayuntamientos" por todo Nueva York. Es claro que las
versiones estadunidenses del prefecto europeo an estn por hacer su
."
aparlclon.
En resumen, la insatisfaccin contra las burocracias pblicas dar
armas a los defensores de la jefatura ejecutiva, as corno a los partidarios
de una mayor representacin de los consumidores de los servicios p-
blicos. Las burocracias se vern presionadas tanto desde arriba corno
desde abajo.
23 James W. Fesler, ArenandAdministration, Unversity, Ala., University of Alabama

Press, 1949, en especial las pp. 8-18, y" Approaches to the Understanding of Decentra-
lzaton", Ioumal ofPolitics27, agosto de 1965, pp. 557-561. Vase tambin el ensayo de
John D. Millett, "Feld Organization and Staff Supervisin", en Nao Horizons in Public
Administration: A SympOSillnl, University, Ala., University of Alabama Press, 1945, pp.
98-118.
24 Fesler, op. cit., pp. 88~9. Los escritos de Fesler sobre este tema se anticiparon, con
mucho, a los problemas que haba de engendrar una nueva conciencia cuando los
programas de la Nueva Frontera y de la Gran Sociedad abrumaron la maquinaria
administrativa.
588 LOS AOS ONCUENTA y 5E5ENTA
CONFLICTO y COAUCIN
Las fuentes deconflicto
Hace ya tiempo se reconoci que gran parte de la poltica pblica es

forjada en buena medida por conjuntos de oficinas, sus clientelas orga-
nizadas y comits legislativos y legisladores especializados en cada fun-
cin pblica.P salubridad, educacin, bienestar, etc. Los argumentos en
favor de fortalecer a los jefes ejecutivos y a sus jefes de departamento
contra esos grupos se basan principalmente en la necesidad de compen-
sar la fragmentacin del gobierno que se produce como resultado, por
medio de la introduccin de una direccin central suficiente para unifi-
car las medidas polticas y la administracin de estos centros de poder
separados. Los argumentos en pro de los nuevos modos de participa-
cin del pblico en estos centros se basan en la conviccin de que inte-
reses hasta hoy excluidos y desorganizados tienen poco qu decir acerca
de decisiones que los afectan profundamente. Pero es muy improbable
que quienes ya ocupan puestos clave en cada centro de decisiones reci-
ban bien argumentos de uno u otro tipo.
Se resistirn, no slo por celos abstractos de su poder o por terca
renuencia a compartir su influencia con otros; aunque, sin duda, estos
motivos no estarn ausentes. Se opondrn porque, adems, las reformas
propuestas amenazan los mismos valores que las disposiciones actuales
protegen. Los jefes de oficinas y las burocracias organizadas consideran
la intervencin de ejecutivos polticos como la intrusin de la poltica
partidista en mbitos de los que la doctrina sostiene desde hace muchos
aos que debiera ser excluida. Ven un peligro a la competencia tan
minuciosa y laboriosamente alimentada contra la deformacin poltica
o la extincin. De manera similar, abrir el sistema a los inexpertosmiem-
bros de comunidades locales parece una negacin de la capacidad de
experto reconocida al especialista. Los legisladores consideran que el
hecho de que funcionarios regionales fuertes respondan ante los jefes
ejecutivos y sus gabinetes es un intento de los ejecutivos por invadir
distritos legislativos y usurpar la funcin representativa de los organis-
25 Vase J. Leiper Freeman, The Political Process: Executive Bureau-Iegislatioe Committee
Relations, Nueva ~rk, Random House, edicin revisada, 1%5, y las obras ah citadas en
el cap. 1.
mos legislativos. De manera similar, el control local de los programas

administrativos podra debilitar la base representativa de las institu-
ciones legislativas; acontecimiento que los hombres de buena voluntad
debern temer por idnticas razones, de espritu cvico.
De este modo, los paladines del liderazgo ejecutivo y los profetas de
la representatividad extendida tienen que superar muchos obstculos
antes de llegar a sus metas respectivas. Por ejemplo, el Congreso se ha
mostrado muy cauteloso ante las recomendaciones presidenciales de
asignar ms fondos y personal a los jefes de departamentos de gabinete,
y siempre ha visto con desconfianza una innovacin tan relativamente
inocua, como las oficinas de campo para la Oficina de Presupuesto." La
Oficina de Oportunidades Econmicas, en la Oficina Ejecutiva del Pre-
sidente, ha operado principalmente por medio de oficinas establecidas
y ha practicado la administracin independiente slo en formas limita-
das; gradualmente, por medio de la delegacin, ha ido cediendo su
control de programas a las oficinas, y el futuro de incluso los pocos
programas que administra directamente, parece incierto. Adems, su
programa de accin comunitaria caus malestar entre congresistas y
ejecutivos locales a quienes esas dependencias les parecieron trampoli-
nes para sus rivales polticos; por consiguiente, la legislacin de 1967
permiti que los gobiernos locales tuvieran ms control sobre las depen-
.dencias. Enla ciudad de Nueva York, los "pequeos ayuntamientos"
del alcalde, que ste present como recurso para unir al pueblo y a su
gobierno, fueron derrotados en toda la lnea por un Consejo Urbano
(dominado por el partido opuesto), que denunci el plan como estrate-
gia para establecer clubes polticos por toda la ciudad a expensas del
pblico.F Y cuando apareci el plan para la descentralizacin de las
26 Se organizaron oficinas de campo de la Oficina de Presupuesto a mediados de 1943,

pero fueron eliminadas en los primeros aos del gobierno de Eisenhower. Los recientes
esfuerzos por resucitarlas, as fuese sobre una base limitada, tropezaron con una rgida
oposicin; vase U. S. Senate, 90th Congress, 1st Sesson, Subcornmittee of the Cornmit-
tee on Appropriations, Hearings on H. R. 7501: Treasllry, PostOffice and Executite Office
ApproprintionsJor Fiscal Yenr 1968, Washington, D. C; U. S. Government Printing Office,
1967, pp. 973-990. N6tense sobre todo los comentarios del senador Monroney en la p.
981: "La razn de que el comit recortara su peticin de personal adicional el ao pasado
fue que no quiso que se establecieran oficinas de campo [oo.] Mi impresi6n fue que
tuvimos miedo de que se convirtiera en una burocracia de 50 estados con oficinas
estatales y regionales" .
Xl El alcalde propuso 35 oficinas de alcaldes locales, poco despus de su torna de
escuelas, el mayor sindicato de maestros y la Junta de Educacin -que

haca poco haban sostenido serias diferencias en las disputas labora-
les- adoptaron una posicin igualmente firme contra l. En los experi-
mentos, patrocinados por la Junta, de control comunitario de las escue-
las en Harlem y Brooklyn, los dirigentes de la comunidad y el jefe del
mismo sindicato de maestros entablaron enconadas batallas entre s. Los
reformadores no la estn pasando bien.
Una coalicin deejecutivos
Para favorecer su causa, podra pensarse que los abrumados ejecutivos

en jefe de todos los niveles, que sufran frustraciones similares, pudieran
hacer causa comn entre s. De este modo, el presidente bien puede
encontrar estratgicamente conveniente cerrar filas con los gobernado-
res y alcaldes de las grandes ciudades, mucho ms que antes. Al Con-
greso podra serie ms incmodo oponerse a las demandas presidencia-
les por la creacin de poderosos representantes de campo, con jursdic-
cinsobre el personal de campo si los funcionarios estatales y locales en
sus propias reas apoyan las demandas, que si slo el presidente las
presenta. Y estos funcionarios estatales y oficiales pueden mostrarse
muy favorables a ese tipo de asociacin, porque la fragmentacin del
sistema es tan preocupante para ellos como para el propio presidente.
Las quejas de gobernadores y alcaldes de grandes ciudades tienen tres
causas. Primera, los procedimientos en muchos programas intergu-
bernamentales son irritantemente lentos; a menudo se necesitan meses
-de hecho, a veces ms de un ao- para llegar a decisiones sobre
proyectos y finanzas de dependencias federales, en parte porque mu-
chos asuntos se tienen que enviar a Washington para su a probacin. 28
Desde luego, los ejecutivos estatales y municipales no tienen ningn
posesin. Al encontrar oposicin en la Junta de Estimaciones, trat de implantar cinco

por orden ejecutiva, pero el Consejo de la Ciudad se neg a apoyarlo, y el contralor se
neg a aprobar el pago de sus cuentas. El alcalde volvi a intentarlo en mayo de 1967,
pero una vez ms fue rechazado por el Consejo y por la Junta de Estimaciones. Con el
tiempo se inauguraron cuatro oficinas locales, pero fueron mucho ms dbiles de lo que
se haba previsto. Por lo menos de momento, el plan parece haber perdido todo su vigor.
28 5tephen K Bailey, Co-ordinating the Great Society", TheReporter 34,24 de marzo
11
de 1966, p. 39.
deseo de acelerar las decisiones negativas a sus peticiones, pero las

decisiones pendientes son todava peores; no pueden ni planear progra-
mas ni tratar de hacer que se reviertan las decisiones. Slo pueden espe-
rar, mientras en sus jurisdicciones se forman presiones peligrosas, y
redes enteras de programas interrelacionados se tienen que hacer ms
lentas o parar por completo.
En segundo lugar, los procedimientos son, con frecuencia, labernti-
cos y mal coordinados.s? de modo que se necesitan especialistas para
seguir la pista de fechas finales, llenar solicitudes de renovacin de
subsidios, cumplir con todos los requisitos contables, desenredar sub-
sidios separados en proyectos individuales, y explicar las variaciones
de las asignaciones presupuestales (como las diferencias en las asigna-
ciones para reubicar empresas o individuos por la construccin de una
carretera, por una parte, y para renovacin urbana, por la otra) que
desconciertan y enfurecen al pblico. Todos estos intrincados trmites
casi paralizan la accin en el nivel popular, y desvan una mano de obra
muy necesaria de operaciones de programas sustantivos, a la simple
rutina adminis trativa.
. En tercer lugar, los subsidios federales con propsitos muy especfi-
cos favorecen una tendencia a lo que la Comisin sobre Relaciones In-
tergubernamentales de 1955 llam "un gobierno propio ms o menos
independiente", de parte de los especialistas funcionales en todos los
niveles de gobierno, que slo nominalmente estn bajo el control de sus
respectivos jefes ejecutivos.'? De hecho, stos al parecer se ven reducidos
en muchos casos a una ratificacin virtualmente ceremonial de las dis-
posiciones gubernamentales elaboradas por dichos especialistas, y a la
ms superficial supervisin de la administracin de estas disposiciones.
Por ello, los gobernadores y alcaldes de las grandes ciudades tienen
razn al aplaudir la introduccin de funcionarios regionales federales
investidos con autoridad para racionalizar las acciones del personal
federal de campo en las oficinas. Por razones propias, bien podran
encontrar que el patrn de organizacin "prefectorial" (el cual, como
19Ibid.
30TheFinal Report de la Comisin sobre Relaciones Intergubernamentales, Washing-
ton, D. e, u. S. Government Printing Office, 1955, p. 44. Vase tambin Coleman B.
Ransone, hijo, TheOffice ofthe Qnlernorof theUnited States, University, Ala., University
of Alabama Press, 1956, p. 249.
hemos visto, se insinuar por s mismo cada vez con mayor insistencia
al presidente) coincide con sus propias preferencias.
Esta congruencia de los intereses del presidente, gobernadores y al-
caldes no es enteramente especulativa; ya aparecieron indicaciones de
ella. Por ejemplo, a finales de 1966,Johnson envi a buen nmero de sus
ms altos funcionarios un memorndum.l en el cual ordenaba que los
programas de ayuda federal"fuesen elaborados y planeados con esp-
ritu de cooperacin con los funcionarios principales de los gobiernos de
los estados, condados y localidades que son responsables ante los ciu-
dadanos. En el mayor grado que sea factible, deseo que se haga lo nece-
sario para dar a los representantes de los jefes ejecutivos del estado y los
gobiernos locales la oportunidad de ser asesores y consultores en el
desarrollo y ejecucin de los programas que afectan directamente la
direccin de los asuntos estatales y locales". Pocos meses despus, cum-
pliendo con el memorndum del presidente, la Oficina de Presupuesto
emiti una circular'? en que detallaba los procedimientos de consulta e
identificaba como una de las medidas polticas centrales el requisito de
que"el papel coordinador central de los jefes de los gobiernos estatales
y locales, incluyendo su funcin de iniciar y crear programas estatales y
locales, fuera fortalecido y apoyado". Mientras tanto, el exgobernador
de Florida, Farris Bryant, director de la Oficina de Planeacin de Emer-
gencia en la Oficina Ejecutiva del Presidente, encabezaba grupos de
funcionarios federales que se dirigan a 40 capitales estatales para sos-
tener reuniones con los gobernadores y otros administradores de dichas
entidades.P El vicepresidente Humphrey conduca un programa de
visitas y reuniones con alcaldes, funcionarios de condado y otros ejecu-
tivos locales;34 y el presidente formulaba y anunciaba un plan para asig-
nar a cada miembro de su gabinete la responsabilidad de establecer
vnculos con cuatro o cinco estados, "con instrucciones de mantener
contacto personal entre los gobernadores y la Casa Blanca".35Y a co-
31 "The President's Memorandum to Heads of Certain Federal Agencies. November
11, 1966. Subject: Advice and Consultation with State and local offcals".
32 Oficina de Presupuesto, circular nm. A-85, 28 de junio de 1967.
33 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Ninth Annual Report,
Washington, D. c., the Commission, 1968, p. 12.
34 !bid., pp. 12-13.
35 El plan brotd de la "continua determinacin de Johnson, de tender puentes tanto
domsticos cuanto externos, esforzndose por poner en orden las enredadas relecones
federal-estatales que se han complicado cada vez ms por la administracin de los
mienzos de 1968, la Comisin Asesora sobre relaciones interguberna-

mentales recomend que:
1) La coordinacin de programas de subsidios federales que estaban
siendo administrados por diversos departamentos y agencias federales
fuese fortalecida por medio de la Oficina Ejecutiva del Presidente.
2) La autoridad de revisar y aprobar planes creados como condicin
para otorgar los subsidios del tipo frmula federal a los gobiernos esta-
tales y locales se descentralizara en oficinas regionales federales, y se
redujeran las grandes variaciones que haba en los lmites de las regiones
administrativas federales."
Ya est tomando forma una alianza de los ejecutivos pblicos ms
importantes.
Confluencia del liderazgo y larepresentatividad
Al mismo tiempo, los grupos que pedan el control local de los progra-
mas administrativos, al enfrentarse a la desconfianza y el resentimiento
de las burocracias y de sus aliados legislativos y grupos de inters,
probablemente descubran que los jefes ejecu tivos los escucharn con la
mayor simpata, en especial los alcaldes de grandes ciudades. Pues esos
grupos pueden dar al Ejecutivo los contrapesos a las burocracias: cons-
tituyen otro canal de informacin acerca del desempeo administrativo,
con lo cual reducen su dependencia de las burocracias, por una parte, y
de los medios informativos (con su tendencia al sensacionalismo), por
la otra. Los grupos son un cuerpo de votantes que se puede movilizar
para ayudar a ejercer presin sobre las burocracias renuentes a obedecer
al liderazgo ejecutivo. Ofrecen un canal directo a las localidades, desde
las mansiones del ejecutivo. Pueden servir como ncleos de organiza-
ciones de campaa discretas y orientadas hacia el Ejecutivo. Los jefes
ejecutivos tal vez no podran crear los grupos si se propusieran hacerlo
deliberadamente, pero sera sorprendente que no percibieran finalmen-
Programas de la Gran Sociedad". TheNetoYork Times, 8 de junio de 1967. Vase tambin

Teny Sanford, StormOver the States, Nueva York, McGraw-Hill, 1967,pp. 164-166;aqu,
un exgobernador invita a la Casa Blanca a ayudar a los gobiernos estatales y locales, y
cita el comentario de James Reston, de que "l (el Presidente] est buscando en los go-
bernadores y alcaldes del pas una nueva asociacin poltica, social y econmica".
36 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, op. t., p. 22.
te las ventajas de colaborar con ellos, ahora que toda una variedad de
quejas ha hecho que estos grupos surjan de manera espontnea.
Su relacin ser difcil, de mutua desconfianza. A las asociaciones
de vecindario y comunidad les resultar desconcertante la paradoja de
recurrir a unos remotos jefes del ejecutivo, en busca de control local. A
los jefes del ejecutivo, el riesgo de abrir una caja de Pandora que libera
fuerzas desintegradoras incontenibles les har pensar mucho. Y sin em-
bargo, cada uno puede ganar tanto de una alianza con el otro, que es
difcil evitar la idea de que su atractivo ser mayor que las angustias. N o
pretendo llegar a la conclusin de que la alianza ser formal o estructu-
rada. Slo quiero sugerir que cada bando recurrir al otro conforme
surjan ocasiones apropiadas, y que las ocasiones surgirn con creciente
frecuencia en los aos venideros. De este modo, las nuevas voces de los
representantes y las voces ms familiares de la jefatura ejecutiva se uni-
rn en un desafo comn a quienes hablan en pro de una competencia
neutral y de ms antiguas instituciones de representacin.
LA FASE SIGUIENTE DEL CICLO
Por todo ello, parece razonable prever que ocurrir en realidad una
"descentralizacin" de dos tipos. Se harn concesiones a las demandas
de mayor influencia local sobre los programas pblicos, y se avanzar
un poco hacia el establecimiento de funcionarios territoriales, con una
autoridad al menos limitada sobre el personal de campo de las oficinas
funcionales.
No pasar mucho tiempo antes de que se haga sentir el precio de estos
cambios. La descentralizacin pronto ir seguida de disparidades en la
prctica entre numerosas unidades pequeas, causadas por diferen-
cias de recursos humanos y financieros, que a su vez generarn demandas
de intervencin central para restaurar la igualdad, el equilibrio y una
accin concertada; en otras palabras, se reafirmarn los factores subya-
centes en el movimiento hacia las unidades metropolitanas de gobierno
y hacia los subsidios federales condicionados. Ladescentralizacin ser
un obstculo en el camino hacia otros objetivos, corno la integracin en
las escuelas (de modo similar a las doctrinas de los "derechos de los
estados" en otros tiempos). Dar lugar a una competencia entre las
unidades que sepa desastrosa para muchas de ellas, las cuales afrontarn
ms dificultades para atraer talento y dinero que otras que comiencen

desde una posicin ms ventajosa. En algunas unidades, las facciones
ms fuertes acaso logren imponer un nuevo sistema de<botn", redu-
ciendo as la calidad de algunos servicios vitales. La descentralizacin
de la administracin pblica no necesariamente ir acompaada de la
descentralizacin de las otras instituciones con las que tratan unidades
pblicas, como los sindicatos de empleados del sector, de modo que las
unidades locales pueden encontrarse en grave desventaja en las negocia-
ciones y ser incapaces de resistir las presiones de ciertos intereses espe-
ciales. Las economas de escala, que se reconoce se exageran con mucha
frecuencia y sin embargo existen, y la multiplicacin de costos super-
fluos en las unidades locales desviar algunos recursos de programas
sustantivos a simple mantenimiento administrativo. Al principio todos
los interesados en la representatividad considerarn que vale la pena
pagar todos estos costos pero, con el tiempo, la acumulacin de todas
esas quejas provocar un clamor por la unificacin y la consolidacin.V
De manera similar, los funcionarios de rea que informen directa-
mente a los jefes ejecutivos pronto desarrollarn bases autnomas de
poder poltico en las regiones a las que hayan sido asignados. La rotacin
rpida de un rea a otra ayudar a reducir su independencia, pero el
ritmo de rotacin se har ms lento porque cada nueva designacin
impondr un periodo de familiarizacinconel nuevo territorio, durante
el cual las acciones y decisiones quedarn pendientes, y porque los
intereses locales, habiendo establecido relaciones relativamente esta-
bles con sus funcionarios regionales, protestarn y se opondrn a las
frecuentes transferencias. Conforme los funcionarios regionales parti-
cipen ms en complejos regionales se volvern, cada vez en mayor me-
dida, embajadores de las regiones ante los jefes ejecutivos, y no de los
hombres de los ejecutivos en las regiones." Las diferencias y la compe-
37 Algunas angustias por los costos de la descentralizacin ya han sido expresadas
en Irving Kristol, "Decentralization for What?", The Public Interest 11, 1968, p. 17, Y
encontraron eco en Daniel P. Moynihan, que atac la descentralizacin de las escuelas,
diciendo que probablemente conducira a burocracias segregadas, TheNetoYorkTimes,
5 de junio de 1968. Ntense tambin los disentimientos de los gobernadores Rhodes y
Rockefeller en relacin con un apoyo incondicional de las subunidades de vecindario,
con poderes limitados de fijar impuestos y de autogobierno local, Advisory Cornrnission
onIntergovernmental Relations, op.xit., p. 21.
38 Herbert Kaufman, TheForest Ranger, Baltimore, The [ohns Hopkins Press, 1960,
pp. 75-80.
tencia regionales se volvern causa de irritacin y controversia. Ade-

ms, los puestos regionales pueden convertirse en convenientes yefica-
ces trampolines hacia los cargos de eleccin popular. Al principio, estos
peligros parecern remotos y, por ello, menos importantes que las ga-
nancias inmediatas, pero es probable que el tiempo invierta la situacin.
As, la oleada de reformas, despus de la que hoy se est efectuando,
se unir bajo una consigna de das pasados: sacar la administracin
de la poltica, y la poltica de la administracin. Los desencantados par-
tidarios del actual movimiento en favor de la representatividad, des-
pus de haberse anotado algunos puntos, aceptarn los esfuerzos de una
nueva generacin de idealistas por elevar la calidad, la congruencia, la
imparcialidad, la moral y la devocin al deber de los burcratas, forta-
leciendo y ensanchando el control y la supervisin centrales. Los jefes
ejecutivos, impacientes por recuperar el mando de las fuerzas adminis-
trativas en el campo en cada una de sus regiones, redescubrirn las
virtudes de una fuerte direccin central de esas fuerzas por depen-
dencias adminis trativas funcionales, cuyos jefes se identificarn con los
ejecutivos-? y cuyas normas sern aplicadas por todas partes. Desde
arriba y desde abajo, para escapar de las distorsiones de propsitos
causadas por la vigorosa poltica sectaria de localidades y regiones (tal
como antes trataron de liberarse de las presiones de facciones egostas
en la poltica de los distritos estatales y congresionales), los apstoles del
buen gobierno volvern a aislar a las burocracias contra ese calor polti-
co. Volvern a elogiarse la neutralidad e independencia del servicio
civil.
No se debe inferir que el proceso es intil porque la sucesin de
valores sea repetitiva. Las ruedas que giran sobre sus propios ejes s
avanzan. Cada vez que se restaura el equilibrio entre los valores, slo
39 Un atisbo de lo que se avecina se sugiere por la experiencia con las comisiones de

desarrollo regional. Fomentadas por el gobierno federal, su establecimiento fue saluda-
do como un paso hacia la descentralizacin. Pero sus planes empezaron a competir y
entrar en conflicto mutuo, y con la labor de otras dependencias federales y estatales;
adems, en torno a ellas empezaron a formarse poderosos bloques polticos. El presi-
dente tuvo que pedir al secretario de Comercio que los coordinara, dando grandes
facultades de revisin a sus propuestas y la ayuda de un consejo de subsecretarios de
diez dependencias federales; medida que fue interpretada como una recentralizacin
pardal. TheWashington Post, 30 de diciembre de 1967.James W. Fesler,op. cit.,en especial
las pp. 100-102, previ de modo explcito el dilema.
para requerir alguna nueva restauracin, se llega a algn nuevo acomo-
do entre los miles de intereses que hay en la sociedad.
Hoyes imposible profetizar con precisin qu forma tomar, en los
aos venideros, el ulterior resurgimiento de una competencia neutral.
Pero si es vlido ese ciclo de valores que hemos planteado como hipte-
sis, entonces, por extrao que pueda parecer a esta generacin de refor-
madores, los innovadores de maana defendern muchas de las insti-
tuciones mismas (transformadas en el curso de las actuales controver-
sias) que hoy estn siendo atacadas. Y algn tomo olvidado y algn
oscuro artculo sobre administracin pblica, que han estado cubrin-
dose de polvo en estantes remotos yen expedientes no abiertos, resuci-
tarn y sern elogiados por su clarividencia slo para volver a caer en
un limbo temporal cuando otra vuelta de la rueda termine su breve
momento de relevancia rediviva.
XXXI. EL FIN DEL LIBERALISMO:
LA ACUSACIN*
THEODORE J. LOWI
LA CORRUPON del gobierno democrtico moderno empez con el sur-

gimiento del liberalismo de grupos de intereses como filosofa pblica.
Su influencia corruptora adopta por lo menos cuatro formas importan-
tes, por tanto, cuatro versiones de una acusacin para la cual casi la
mayora de los captulos anteriores son simple documentacin. Tam-
bin se acusar, por lo menos por tres razones, al componente filosfico
de la ideologa: el pluralismo.
RESUMEN r: CUATRO RAZONES CONTRA

LA IDEOLOGA
1) El liberalismo de grupos de inters como filosofa pblica corrompe

al gobierno democrtico porque desorganiza y confunde las expectati-
vas acerca de las instituciones democrticas. El liberalismo promueve la
toma de decisiones por parte del pueblo, pero se aparta de las decisiones
as tomadas al aplicar errneamente el concepto a la puesta en vigor y a
la formulacin de la poltica. Se aparta de los procesos al tratar todos los
valores del proceso como si fueran intereses equivalentes. Se aparta del
derecho democrtico al permitir que se ejerzan en poltica exterior y al
suponer que se les est ejerciendo cuando se les da acceso. Las prcticas
liberales reflejan una bsica falta de respeto a la democracia. Los diri-
gentes liberales no ejercen la autoridad de gobierno democrtico con la
resolucin de hombres seguros de lo legtimo de sus posiciones, la inte-
gridad de sus instituciones o la justicia de los programas a los que sirven.
* Tomado de TheEndofLiberalism, Ideology, Policy, andthe Crisis ofPublicAuthority, de
Theodore J. Low, con autorizacin de W. W. Norton and Company, lnc. Copyright
1969, por W. W. Norton and Company, lnc.
598
EL FIN DEL LIBERALISMO: LA ACUSACIN 599
2) El liberalismo de grupos de inters hace impotente al gobierno. Los

gobiernos liberales no pueden hacer planes. Los liberales abundan en
planes, pero son irresolutos en la planeacin. El liberalismo decimon-
nico era simples normas sin planes. Este era un anacronismo en el Estado
moderno. Pero el liberalismo del siglo xx result simples planes sin
normas. y tambin, como anacronismo, tena que pasar. Pero las doctri-
nas no son organismos. Slo mueren en combate por los cerebros de los
hombres, y an no existe ninguna doctrina capaz de hacer esto. Todas
las opciones populares son tan poco importantes, que ayudan a explicar
la longevidad del liberalismo de grupos de inters. Hace muy poco,
Barry Goldwater demostr la poca importancia de una de ellas. El abur-
guesamiento de los sindicatos estadunidenses sugiere la escasa impor-
tancia de otras.
Los Departamentos de Agricultura, Comercio y Trabajo nos ofrecen
ejemplos, pero no exhaustivos, de esa impotencia. Aqu podernos ver
claramente cmo el liberalismo se ha vuelto una doctrina cuyos medios
son sus fines, cuyos combatientes son su clientela, cuyas normas no son
ni siquiera las de la chusma, sino algo peor, son las que los negociadores
pueden inventar para que convengan a la negociacin. La delegacin
del poder se ha convertido en una enajenacin del dominio p blico -la
cesin de la soberana a satrapas privadas-o Las barreras polticas al
retiro de la delegacin son bastante altas. Pero el liberalismo las refuerza
mediante la retrica de la justificacin y, a menudo, hasta con un refuer-
zo legal permanente: las corporaciones pblicas -extraamente justi-
ficadas como eficientes instrumentos de planeacin- enajenan de ma-
nera permanente los derechos de la coordinacin central a los directores,
ya quienes poseen los nexos de la corporacin. O, corno ha dicho Wal ter
Adams,el
mtodo ms frecuente [...] para enajenar el dominio pblico es el certificado

de conveniencia y necesidad, o alguna variante, de l, en forma de una
franquicia exclusiva, licencia o permiso [...JElgobierno se ha vuelto cada vez
ms descuidado y servil al emitirlos. El resultado neto es una legalizacin
general del monopolio privado.'
Aunque los mejores ejemplos probablemente sigan siendo los diez

sistemas de autogobierno de la poltica agrcola, estos son, obviamente,
1 Walter S. Adams y Horace Gray, Monopoly in America, Nueva York, Macmillan,
1955, pp. 47-4~.
slo una pequea proporcin de todas las barreras que la ideologa

liberal de los grupos de inters ha levantado ante el uso democrtico del
gobierno.
3) El liberalismo de grupos de inters desmoraliza al gobierno, por-
que los gobiernos liberales no pueden hacer justicia. La cuestin de la
justicia ha preocupado a los mejores pensadores casi desde que existen
los conceptos de Estado y de poltica, ciertamente desde que Platn
defini este ideal como aqul en que repblica y justicia eran sinnimos.
y desde entonces, los filsofos no han logrado ponerse de acuerdo sobre
lo que es justicia. Pero dejando aparte el ideal, en los mbitos del gobier-
no y la ciudadana reales el problema es mucho ms sencillo. No tene-
mos que definir la justicia, en absoluto, para sopesar y evaluar la justicia
en el gobierno, porque en el caso de la poltica liberal nos lo impide lo
que el derecho llamara "hecho jurisdiccional". En el clebre caso juris-
diccional de Marbury vs. Madison, el presidente del tribunal, Marshall,
sostuvo que aun cuando todos los jueces odiaran a Jefferson, por negarse
a aceptar a Marbury y a otros "jueces de media noche" nombrados por
Adams, no podan hacer nada. No tenan ninguna autoridad para juzgar
la accin de Jefferson en uno u otro sentido, porque el Tribunal Supremo
no posea tal jurisdiccin sobre el presidente. En forma muy similar, hay
algo en el liberalismo que nos impide plantear siquiera la pregunta sobre
qu es la justicia, al margen de la definicin de justicia que utilicemos.
Los gobiernos liberales no pueden hacer justicia porque su poltica
carece del sine quanon de ella -cualidad sin la cual no se puede ni si-
quiera iniciar una consideracin de la justicia-o Y las consideraciones
de la justicia en accin o lograda mediante la accin no se pueden formu-
lar, si el actor no intenta deliberada y conscientemente derivar su accin
de una regla general o de un principio moral que gobierne esa clase de
actos. Podernos hablar, en lo personal, de reglas buenas y malas, pero
una homila o un sentimiento como la legislacin liberal no es una regla
en absoluto. La mejor regla es la que es importante para las decisiones o
la accin en cuestin, y que es general en el sentido de que quienes
participan en ella no ejercen un control directo sobre su operacin. Por
tanto, una regla general es a priori. Cualquier rgimen gobernante que
haga una virtud de evitar esas reglas se coloca. totalmente fuera del
contexto de la justicia.
Tomemos el conocido ejemplo del toro en la tienda de artculos de
porcelana. Supongamos que era una tienda de arte pop, que slo consi-
derbamos digno del bote de la basura. En tal caso, el toro nos prestara
un gran servicio, sobre todo porque siempre habamos soado con ha-
cer lo que l hizo, pero la ley nos impeda entrar y romperlo todo. Pero
por muy complacidos que quedemos, no podemos juzgar el acto. Slo
pueden gustarnos o disgustarnos las consecuencias. Las consecuencias
fueron casuales, el toro no pudo proponrselas. El acto fue una accin
insensata y brutal, sin ninguna relacin con un principio esttico. No
juzgamos al toro. Slo celebramos nuestra buena suerte. Sin la regla
general, el toro puede repetir diariamente sus escenas de destruccin
creadora y sin embargo no ser capaz de lograr, en estos casos, la justicia
esttica. Resultara absurda toda la idea de justicia.
La regla general debe ser una regla legislativa, porque los Estados
Unidos han abrazado el ideal de la democracia representativa. Sin em-
bargo, este es, ante todo, un rasgo extrnseco de la regla.? Todo lo que
cuenta es el carcter de la regla misma. Sin ella, slo pueden gustarnos
o no gustarnos las consecuencias de la accin gubernamental. En la
cuestin de si se hizo justicia, un gobierno sin buenas reglas y sin actos
cuidadosamente derivados de ella, no es ms que un gran toro en una
inmensa tienda de artculos de porcelana.
4) Por ltimo, el liberalismo de los grupos de inters corrompe el
gobierno democrtico en la medida en que debilita la capacidad de los
gobiernos para vivir de acuerdo con formalismos democrticos.' Elli-
beralismo debilita las instituciones democrticas al oponer el procedi-
miento formal a la negociacin informal. El liberalismo se aparta de la
democracia al apartarse de toda formalidad en favor de la informali-
dad. El formalismo resulta casi obligatorio. Jugarlo "segn las reglas"
es un papel a menudo mal visto en las pelculas de guerra y de depor-
tes estadunidenses, precisamente porque puede dramatizar la rigidez
personal y la difcil situacin del individuo en situaciones colectivas.
Dada la impersonalidad de los procedimientos formales, en el mundo
2 Como se dijo en el captulo v, hay grandes probabilidades de que los esfuerzos por
crear reglas conduzcan a la legislatura. Una regla general provoca continuos esfuerzos
de reformulacin, que tienden a llevar a los combatientes hacia los niveles de mayor
legitimidad y ltima apelacin. Contra los temores de los pluralistas, el planteamiento
de una buena regla puede producir mayor flexibilidad y ms competencia que la evita-
cin de la regla. Estas tendencias se desarrollan ms segn las propuestas de reforma.
3 Un aspecto de esto se trat6 con cierta extensin a finales del captulo IIIi otro, a finales
del captulo VI. Aqu, con riesgo de incurrir en cierta repetici6n, unimos sus diversos
aspectos.
real sobreviene inevitablemente una separacin entre las formas y las

realidades, y este tipo de separacin hace surgir el cinismo, pues la
informalidad significa que algunos se librarn mejor que otros de su
destino colectivo. Como consecuencia, en los Estados Unidos siempre
ha habido cierto cinismo hacia los objetos pblicos y esto puede ser
bueno, ya que un poco de cinismo es padre de una saludable sagacidad.
No obstante, cuando 10 informal se eleva a la categora de virtud positiva
y un acceso difcilmente conquistado se vuelve parte de la autoridad
oficial, el cinismo se convierte en desconfianza y termina en renuencia
a someter nuestro propio destino al proceso gubernamental en cuales-
quiera condiciones, como ocurri en los Estados Unidos a mediados del
decenio de 1960.
Los funcionarios pblicos encuentran, cada vez con ms frecuencia,
que sus destinos son paradjicos y que el trato que les da el pblico es
variable e injusto cuando en realidad slo estn cosechando los resulta-
dos de su propia conducta, incluyendo el trato directo e informal del
pblico y de las instituciones por medio de las cuales 10sirven. Cuanto
ms gobierno opere mediante la difusin del acceso, ms parece sufrir
el orden pblico. Cuantos ms hombres pblicos busquen el favor de
sus votantes, ms parecen encontrar la enajenacin de sus votantes. El
liberalismo ha promovido la concentracin de la autoridad democrti-
ca, pero la desconcentracin del poder democrtico. El liberalismo se ha
opuesto a los privilegios en la formulacin de polticas tan slo para
fomentarlos sistemticamente en su aplicacin. En suma, el1iberalismo
se ha negado constantemente a reconocer que en una democracia son
importantes las formas. En una monarqua medieval, todos los forma-
lismos estaban en la corte. Para bien o para mal, la democracia demues-
tra que a las masas tambin les gusta ese tipo de cosas.
Otra conocida parbola podra ayudarnos. En los "buenostiempos
de antao", todo el mundo saba que se podan arreglar las papeletas de
las multas de trnsito en las grandes ciudades. No todo el mundo logra-
ba arreglar su papeleta por 10que la persona que honradamente pagaba
su multa sufra, hasta cierto punto, una doble prdida: de su dinero y
de su autoestima, por tener tan poco acceso. El cinismo cunda y las viola-
ciones a las reglas eran muchas pero tal vez no importaba, pues haba
muy pocos automviles. Sin embargo, supongamos que al aumentar la
poblacin de automviles, cierta ciudad padeciera una crisis de trnsito,
y el sistema de arreglar las multas cobrara mala reputacin. Suponga-

mos que un alcalde, victorioso con su Programa de Multas de Trfico,
decidiera, en lugar de eliminar ese arreglo por medio de una universa-
lizacin de la regla, reformar el sistema, universalizando los privilegios
de arreglar las papeletas. Bien podemos imaginar cmo funcionara el
sistema. Podernos imaginar que prevalecera cierto sentido de igualdad
porque todos podran ser casi igualmente libres de regatear con los
administradores de las papeletas. Pero nos resultara difcil imaginar
cmo dara esto ms legitimidad al gobierno de la ciudad. Mientras
tanto, el propsito de la papeleta pronto quedara destruido.
Por fortuna, los reglamentos de trnsito no fueron reformados as,
pero s lo fueron muchas otras actividades gubernamentales. Los prin-
cipios operativos de liberalismo de grupos de inters poseen la menta-
lidad de un mundo de arreglo universalizado de papeletas. Destruir el
privilegio universalizndolo. Reducir el conflicto cediendo a l. Redis-
tribuir el poder por el mximo de cada quien de acuerdo con sus recla-
maciones. Reservar un lugar oficial a cada estructura importante de
poder. Lograr el orden rindiendo culto a los procesos (en contraste con
las formas y los procedimientos) por los cuales se su pone que se es table-
ce el orden.
Si estos principios operativos logran el equilibrio -y dista mucho de
haber sido demostrado-, eso es todo 10 que lograrn. La democracia
habr desaparecido, porque todas estas mquinas se fundan en una
profunda falta de confianza en la democracia. La democracia falla cuan-
do carece de confianza en su propia autoridad.
Se supona que las formas democrticas precedan y acompaaban a
la formulacin de polticas, de modo que esas medidas se pudieran
aplicar en forma autorizada y firme. En realidad, la democracia es una
forma de absolutismo, pero la nuestra estaba bastante bien concebida
para ser un gobierno absolutista, bajoel frreo control de la formacin
de consensos antes de emprender una accin autorizada en el derecho.
El liberalismo de grupos de inters combate el absolutismo de la demo-
cracia, pero slo logra quitarle su autoritarismo. Ya sea que se le llame
"federalismo creador", como 10 llam Johnson, "cooperacin", como lo
llaman los granjeros, "autonoma local", como le dicen los republicanos,
o "democracia participativa", corno 10 llama la Nueva Izquierda, el es-
fuerzo liberal de los grupos de inters no crea un poder democrtico sino
que, antes bien, 10 niega.
CUARTA PARTE
LOS AOS SETENTA y OCHENTA

Del mismo modo en que los aos cincuenta y sesenta representaron la
expansin y crecimiento de la administracin publica, los setenta y
ochenta se volvieron un tiempo de revisin y reversin. A finales de los
setenta, algunas de las ideas ms caras a la administracin pblica su-
frieron una fuerte sacudida como parte de la secuela de lo que se consi-
der el fracaso de muchos de los programas de la Gran Sociedad, el
desastre de Watergate y la primera renuncia de un presidente, la derrota
de Vietnam y las crecientes crisis fiscales que azotaron a muchos gobier-
nos estatales y locales. Para algunos crticos, el decenio de 1970 fue una
poca de"escasez de recursos",' o de "recortes", dominada por las tc-
ticas y estrategias de lo que Charles Levine llam"administracin de
recortes" .2
Mientras que la dcada de 1960 pareci una poca de optimismo y
experimentacin en la administracin pblica, la de 1970 la sigui con
pesimismo y consolidacin. La dcada de 1980 comenzara con un nue-
vo presidente, Ronald Reagan, cuyo mandato pretenda convertirse en
smbolo de un programa de gobierno y administracin pblica ms
conservador. El decenio empez con un minucioso examen de la profe-
sin, tanto en materia de personal como de los ideales del servicio p-
blico. Las preocupaciones de la administracin del personal pblico,
que haban quedado relegadas a la trastienda intelectual desde el xito
inicial del movimiento de reforma, empezaron a renacer en el decenio
de 1960. A ello contribuy toda una variedad de factores: el explosivo
crecimiento de los sindicatos de empleados pblicos, la demanda de
iguales oportunidades de empleo y las necesidades de administrar y
motivar a una fuerza de trabajo ms refinada y profesional.
Tena que ocurrir un cambio drstico, y ocurri. Al trmino de la
dcada, la Ley de Reforma del Servicio Civil de 1978 restructur la Co-
1 Hubo incluso un conjunto creciente de estudios sobre la "escasez". Vanse, por

ejemplo, William Ophus, Eeology andthePolities ofScarcity, San Francisco, Freeman, 1977,
y Richard J. Barnet, The Lean Years: Politicsin theAgeofScarcity,Nueva York, Siman and
Schuster, 1980.
2 Charles H. Levine, "Organizational Decline and Cutback Management", Public
Administration Review38, julio-agosto de 1978.
607
608 LOS AOS SETENTA Y OCHENTA
misin de Servicio Civil de los Estados Unidos, en tres entidades nuevas:

la Oficina de Administracin de Personal, la Junta de Proteccin de
los Sistemas de Mritos, y la Autoridad Federal de Relaciones Laborales.
En todos los niveles de gobierno, el ideal de una comisin de servicio
civil, protectora tanto del sistema de mritos como de los derechos de
los empleados individuales, sera sustituido por el de directores de per-
sonal que slo seran responsables ante el jefe ejecutivo de su jurisdic-
cin.' En 10 sucesivo, los intereses de los empleados seran atendidos por
juntas de revisin cuasijudiciales de los sistemas de mritos, o por los
propios sindicatos. Pero tambin los sindicatos experimentaron un cam-
bio. Un nmero creciente de gobiernos estatales y locales adopt
la negociacin colectiva, y las relaciones con los empleados adquirie-
ron una perspectiva enteramente nueva. Ocurrieron huelgas del sector
pblico (aun cuando fueran ilegales) que desafiaron dramticamente
las ideas tradicionales encarnadas en el concepto mismo de servicio
pblico.
EL ESTADO DE LA DISCIPLINA
A finales del decenio de 1960 y comienzos del de 1970, empezaron a

plantearse serias preguntas respecto al estado de la disciplina y la pro-
fesin de la administracin pblica. Dwight Waldo, habiendo notado
que la administracin pblica estaba"en poca de revolucin", convoc
a una conferencia de acadmicos ms jvenes estudiosos de la adminis-
tracin pblica, bajo los auspicios de su posicin de director en jefe de.
la PublicAdmnistration Reoieto, y con algunos fondos de la Escuela Max-
well de la universidad de Syracuse. Celebrada en 1968 en el auditorio de
Minnowbrook, de la referida universidad, los escritos que de ella salie-
ron fueron compilados por Frank Marini (1935- ), que por entonces
era el director-administrador de la Public Administration Reuieui, y publi-
cados en 1971 con el ttulo de Touiard a Neui PublicAdministration: The
Minnowbrook Perspectioe El objeto de la reunin era identificar 10 que
tena inters.para la administracin pblica y cmo haba que modificar
3 Para una narracin de este movimiento destinado a abolir las tradicionales comi-
siones del servicio civil, vase Jean J. Couturie, "The Quiet Revolution in Public Person-
nel Laws", Public Personnel Management 5, mayo-junio de 1976.
4 Frank Marini (comp.), Touuird a Neur Public Administration: The Minnowbrook Pers-
pective, Scranton, Chandler, 1971.
LOS AOSSEfENTA y OCHENTA 609
la disciplina para enfrentarse a los retos del decenio de 1970. El ensayo

de H. George Frederickson (1934- ), "Hacia una nueva administra-
cin pblica", que reproducimos aqu, exiga igualdad social en el de-
sempeo y la prestacin de los servicios pblcos.t En muchas formas,
el escrito de Frederickson ejemplific el movimiento en favor de una
"nueva administracin pblica", el cual peda lo que Frederickson lla-
m conductsmo desegunda generacin, en que la administracin respon-
dera ms al pblico, sera ms prescriptiva, ms orientada al cliente y
ms normativa; y sin embargo, tambin sera ms cientfica. En general,
la nueva administracin pblica exiga un administrador activo, con un
deseo vehemente de equidad social, que remplazara al tradicional bu-
rcrata impersonal, neutral y mercenario. Pocos atendieron ese llama-
do, pero muchos lo discutieron.
Frederickson y los dems nuevos tericos de la administracin pbli-
ca hicieron un hincapi significativo en la teora y la conducta organiza-
tivas. Durante el decenio de 1970 las organizaciones, especialmente sus
estructuras descentralizadas, fueron objeto de un minucioso escrutinio.
En el decenio anterior, Warren Bennis empez a escribir sobre la natu-
raleza temporal de las disposiciones organizativas y sociales causadas
por la naturaleza cada vez ms profesional de la fuerza de trabajo (vase
captulo rv). En 1%8 Frederick C. Mosher (1913-1990),6 de la universidad
de Virginia, public su obra hoy clsica Democraey and thePublic Seroice.'
5 Frederickson sigui extendiendo sus pensamientos sobre su nueva administracin

pblica; vase su artculo "The Lineage of the New PA", Administration and Society 8,
agosto de 1977; TheNeui Public Administration, University, Ala., University of Alabama
Press,1980.
6 Frederick C. Mosher es hijo de William E. Mosher (1877-1945), primer decano de la
Escuela Maxwell en la universidad de Syracuse, primer presidente de la Sociedad Esta-
dunidense de Administracin Pblica, y coautor, junto con J. Donald Kingsley, del
primer texto importante sobre administracin del personal pblico. Frederick C. Mos-
her ha demostrado ser ese raro tipo de persona que ingresa en la profesin en que su
padre fue un gigante, y llega a tener igual o mayor influencia por derecho propio. Otras
obras suyas son: Gotemmental Reorganization: Cases andCommentary, Indianapolis, Ind.,
Bobbs-Merrill, 1967; Programming Systems and Foreign Affairs Leadership, Nueva York,
Oxford UniversityPress, 1970;American PublicAdministration: Past, Present, Future, Uni-
versity, Ala., University of Alabama Press, 1975; Basie Documente 01 American Public
Administration 1776-1950, Nueva York, Holmesand Meier, 1976; Basic LiteratureolAme-
rican PublicAdministralion, 1787-1950, Nueva York, Holmesand Meier, 1981.
7 Frederick C. Mosher, Democraeyand!he PublicService, Nueva York, Oxford Univer-
sity Press, 2a. ed.,1982
610 LOS Aos SETENTA y OCHENTA
donde analiza la historia y evolucin del servicio pblico de los Esta-

dos Unidos, y el gran impacto que sobre l haba tenido su creciente
profesionalismo. En su artculo de 1971, que apareci en la Public Admi-
nistration Review, "El servicio pblico en la sociedad temporal", Mosher
acepta la premisa de Bennis de una "sociedad temporal", y vuelve a su
preocupacin anterior por el impacto del profesionalismo en el servicio
pblico moderno.
DESARROLLO DELANUsIS POLTICO: EL SURGIMIENTO

DE LA EVALUAON y LA APUCAON
A comienzos de la dcada de 1970, en general se reconoca que muchos

programas de la Gran Sociedad, iniciados por el gobierno de Johnson,
distaban de funcionar corno se haba esperado. Cuando ste y otros
programas sociales fueron objeto de crecientes crticas, el campo de la
evaluacin de programas adquiri mayor prominencia.
Las primeras inquietudes se manifestaron en 1967, cuando Edward
Suchman, de la Universidad Columbia, public la primera obra impor-
tante sobre la teora de la evaluacin, Evaluative Research En esta obra
Suchman sostena que la evaluacin era esencialmente un campo de
estudio; que la investigacin y la prctica de la evaluacin pueden y
deben estudiarse en un contexto general ajeno a las aplicaciones de la
evaluacin en los diversos campos de la especializacin: la evaluacin
era genrica. A comienzos de los aos setenta aparecieron varias obras
importantes sobre las diversas facetas de la evaluacin. Evaluation Re-
search: MethodsJor AssessingProgram Effectiveness,9 de Carol H. Weiss, tal
vez fue la mejor introduccin a la teora de la evaluacin de programas,
mientras que Joseph Wholey y otros especialistas del Instituto Urbanl?
escriban estudios seminales sobre los mtodos y las aplicaciones de la
evaluacin de programas.
Pero acaso la obra ms interesante y representativa acerca de la eva-
luacin escrita durante este periodo fue la de Alice Rivlin. Desde luego,
los estudiosos del gobierno reconocern que esta temprana terica y
,.t-"
Edward Suchman, Evaluative Research, Nueva York,RussellSage Foundation, 1967.

8
Carol Weiss, Evaluation Research, EnglewoodCliffs, N. J., Prentice-Hall, 1972.
9
10 Joseph J. Wholey, Federal Etlaluation Policy, Washington, D"C" Urban Institute,
1970.
LOS AOS SETENTA y OCHENTA 611
economista de la evaluacin en 1974 sera la primera directora de la

Oficina Presupuestaria Congresional, y durante los aos noventa fue
directora de la Oficina de Administracin y Presupuesto del gobierno
de Clinton. Rivlin pronunci una serie de conferencias acerca de la eva-
luacin y su efecto potencial sobre la toma de decisiones pblicas, que
la Institucin Brookings edit en 1971 con el sorprendente ttulo de
Systematic Ihinking for SocialAction. ll Aqu reproducimos el ltimo ca-
ptulo. Rivlin se propuso concluir su obra examinando cuestiones de
"responsabilidad", pero cambi despus para evaluar tres diferentes
modelos destinados a mejorar la eficiencia del gobierno: descen-
tralizacin, control comunitario (lo que hoy llamamos devolucin) y el
modelo de mercado (comprobantes y eleccin del consumidor). Desde
luego, estos tres"modelos" formaron el meollo del debate econmico y
poltico acerca de lo que debe hacer el gobierno y cmo debe hacerlo.
Adems, concluy Rivlin en 1971, el gobierno debe asegurarse de que,
"para hacer las cosas mejor, debemos tener un modo de distinguir lo
mejor de lo peor" .
La Oficina del Contador General, encabezada por Elmers Staats, tam-
bin ayud a elevar la calidad y el valor generales de la evaluacin de
programas, al fijar normas de evaluacin y trabajar activamente para
profesionalizar la evaluacin de programas como parte de la ampliacin
de alcance de la auditora.P Muchos gobiernos estatales estableceran
comisiones legislativas de evaluacin, basadas en la idea de la oficina
del Contador General. En 1976,Colorado sera el primer estado en emitir
una ley de ocaso en que a ciertas dependencias y programas se les pu-
sieron plazos fijos para su extincin, y conforme a la cual haba que
efectuar una evaluacin general antes de renovar un programa o una
dependencia. A mediados de la dcada de 1970, la evaluacin era parte
vital e integral de la administracin pblica.
El anlisis de polticas tambin respondi a los problemas del fracaso
de los sesentas. Jeffrey Pressman (1943- ) YAaron Wildavsky escri-
bieron su estudio, hoy clsico, de los programas federales de la ciudad
11 Alice Rivlin, Systematic Thinking Jor Social Action, Washington, D. c., Brookings
Institution,1971.
12 Para la definicin dada por la CAO sobre el mayor alcance de la auditora (que
incluye la evaluacin de programas), vaseComptroller General of the United States,
Standards For Audit ofGovernmental Organizations, Programe, Activities, and Punctions,
Washington, D.C., U.S. General Accounting Dffice, 1981.
612 LOSAas SETENTAY OCHENTA
de Oakland, en que popularizaron el trmino implantacin como nuevo

enfoque la administracin pblica. El ttulo de su obra nos narra por s
solo una parte de la historia: Implementation: How Great Expectations in
WashingtonAre Dashed in Oakland; Or, VVhy It's Amazing thatFederal Pro-
gramsWorkat All; This Being a Saga of theEconomic Development Adminis-
tration as Told by Two Sympathetic Obseroere VVho Seek to BuildMorals on a
Foundation ofRuined Hopes. Lo que Pressman y Wildavsky relatan en su
trascendental libro, cuyo prefacio reproducimos aqu, parece casi sim-
plista: que la planificacin y el anlisis de polticas no estaban tomando
en cuenta las dificultades de su ejecucin o"implantacin". El propsito
de esta obra era considerar cmo podra lograrse un nexo ms ntimo
entre la poltica y su " implantacin" . Resultado directo de su libro fue
una veintena de obrasl" que reconsideraban la forma en que el anlisis
de polticas poda alcanzar este objetivo (objetivo, justo es decirlo, que
an est por"implantarse").
LA SECUELA DE WATERGATE
"Watergate" es el nombre de un complejo de hotel, oficinas y de aparta-

mentos en Washington, D.C. Cuando se atrap a varios individuos re-
lacionados con la campaa de reeleccin del presidente Nixon irrum-
piendo en la sede del Comit Nacional Demcrata (por entonces, situada
en el complejo Watergate), en 1972, el ocultamiento engaoso resultante
y el trauma nacional quedaron condensados en una sola palabra: Wa-
tergate. La secuela de Watergate produjo una importante revisin de lo
que se haba llamado la "presidencia administrativa" ,14 Gran parte del
enfoque al desarrollo de la administracin pblica desde el decenio de
1930 haba consistido en concentrar el poder y el control en la rama
13 Entre los ejemplos se incluyen Eugene Bardach, The Implementation Game, Cam-
bridge, Mass., MlT Press, 1977; Robert T. Nakamura y Frank Smallwood, The Politics 01
Policy Implementation, Nueva York, Sto Martin's Press, 1980; George C. Edwards, m,
Implementing Public Policy, Washington, D.C., Congressional Quarterly Press, 1980;
Walter Williams etal.,Studyinglmplementation: MethodologiClll andAdministration lssues,
Chatham, N. J., Chatham House, 1982.
14 Este es el trmino descriptivo de Richard Nathan, sobre cmo Richard Nixon trat
de emplear t:41Itticas administrativas -de reorganizacin. descentralizacin y confisca-
cin para afirmar la autoridad presdencalsebre la burocracia federal-o VaseThe Plot
thatFailed: Nixonand theAdministratit'l! Presidency, Nueva York,Wiley, 1975.
LOS AOS SETENTA Y OCHENTA 613
ejecutiva. Ahora que esto se haba logrado, Watergate ofreca una lec-
cin dramtica de lo que poda ocurrir si se abusaba de ese poder cen-
tralizado. Como respuesta a una peticin del Comit Selecto del Senado
sobre Actividades de Campaas Presidenciales, una junta especial de la
Academia Nacional de Administracin Pblica, encabezada por Frede-
rick C. Mosher, examin la situacin y present un informe, Watergate:
Implications for Responsible Gooemment. que constitua una denuncia
detallada de los abusos de autoridad y poder ejecutivo y administrativo
perpetrados por el gobierno de Nixon. Aqu se reproducen la "Ojeada
general" y eplogo del informe sobre la "tica y los cargos pblicos" . Se
pidi a las instituciones educativas poner "mayor atencin en la tica
del sector pblico". Aunque hace aos que circulan cdigos de tica, la
junta lleg a la conclusin de que se necesitaban cdigos ms avanzados
y eficaces de conducta y normas. Desde cierto punto de vista, la verda-
dera importancia del informe consisti en haber vuelto a infundir en la
administracin pblica una preocupacin por la tica, y haber causado
toda una nueva generacin de estudios sobre el tema.
INIOOY FIN DELAPRESUPUESTAON CON BASE CERO
La siguiente etapa de la reforma presupuestaria se materializ en la for-

ma de presupuestacin con base cero (ZBB).* Peter A. Pyhrr (1942- )
fue el primero en desarrollarla para Texas Instruments, y luego para el
estado de Georgia, mientras Iimmy Carter era el gobernador. En 1976,
el candidato presidencial Carter hizo de la instalacin de la ZBB una de
sus promesas de campaa, yen 1977, siendo presidente, hizo que el
gobierno federal la adoptara. La reaccin inicial a la ZBB corri paralela
a la reaccin al PPBS durante el decenio de 1970;slo que la cada de la ZBB
fue an ms rpida.
En gran parte, la ZBB fracas porque se modificaron las condiciones
que haban prevalecido durante casi todas las reformas anteriores de los
sistemas presupuestarios. En una poca de aguda escasez de recursos,
la ZBB no fue de gran utilidad porque haba pocas oportunidades verda-
deras de llevar fondos a cualesquiera niveles del crecimiento de progra-
15 FrederickC Mosheret al., Watergate: ImplicationsJor ResponsibleGot1ernment, Nueva
York, Basc Books, 1974.
* Iniciales en ingls de Zero-Base Budgeting. [N. del T.]
614 LOSAas SETENTA Y OCHENTA
mas. Hasta Wildavsky y Schick estuvieron de acuerdo en el fracaso de

este sistema presupuestario. De hecho, Schick proclam incluso su "pre-
supuestacin decremental" .16 Otros crticos se mostraron an ms du-
ros, atacndolo como"fraude", o vilipendindolo como un no sistema" 11
de presupuestacin. El destino de la ZBB en el gobierno federal estuvo

ligado a la presidencia de Cartero Despus de la toma de posesin de un
nuevo presidente en 1981, fue eliminado silenciosamente. Y sin embar-
go, muchos gobiernos estatales y locales an emplean tcnicas o alguna
adaptacin de la ZBB. Ahora que el debate ha cesado, queda como parte
importante de la presupuestacin pblica.
EL RECONOCIMIENTO DE LA BUROCRACIA REPRESENTATIVA
En 1944, J. Donald Kingsley (1908-1972), coautor del primer texto com-

pletamente dedicado a la administracin de personal pblico.'? haba
publicado suhistrico anlisis RepresentativeBureaucracy:An Interpretation
ofthe British CivilService. 18En 1%7,SamuelKrislov(1929- ),estudioso
del derecho constitucional.l? ampli el concepto de Kingsley de una
burocracia gobernante integrada por elementos representativos de la
poblacin as gobernada.P Krislov, en TheNegro in Federal Employment,
examin las ventajas de la representacin en el sentido de personifica-
11
cin", con lo cual dio un nombre a la meta del movimiento en favor de

la expresin ms completa de los derechos civiles en el empleo del go-
bierno: burocracia representativa.
En una obra posterior de 1974, tambin intitulada Representative Bu-
reaucracy21 (que aqu reproducimos en parte), Krislov explora las cues-
tiones de los sistemas de mritos, la seleccin de personal y la equidad
16 Para el obituario" que Schick hizo del

11 ZBB, vase su "The Road from zss" / Public
AdministrationReview 38/ marzo-abril de 1978.
17 William E. Mosher y J. Donald Kingsley, Public Personnel Adminetration, Nueva
York, Harper and Row, 1936.
18 J. Donald Kingsley, Representatioe Bureaucracq: An Interpretation oj the British Civil
Service, Yellow Springs, Ohio, Antioch Press, 1944.
19 Por ejemplo, vase suThe Supreme Court and Political Freedom, Nueva York, Free
Press, 1968; The Judicial Process and Constitutional uno, Boston, Little, Brown, 1972.
20 El anlisis de Kingsley trataba extensamente del servicio civil-britnico en la India.
21 Samuel Krislow, Representative Bureaucracy, Minneapolis, University ofMinnesota
Presw1%7.
social. Krislov pregunt ms directamente: cmo podra una burocra-

cia tener credibilidad y legitimidad pblica si no representa a todos los
sectores de su sociedad? As, gracias en gran parte a Krislov, la frase
"burocracia representativa" lleg a significar que todos los grupos so-
ciales tenan derecho a participar en sus instituciones gobernantes. En
aos recientes, la frase ha llegado a desarrollar un sentido normativo:
que todos los grupos sociales deben ocupar posiciones burocrticas en
proporcin directa con su nmero en la poblacin general.
Los EFECTOS DE LA ESCASEZ DE RECURSOS Y LA ADMINISTRACIN

DE RECORTES
A medida que el decenio de 1970 avanzaba, las altas tasas de inflacin

llevaron a muchas personas a ms altos rubros fiscales, aun cuando el
nivel de sus ingresos reales no cambiara. El valor de las propiedades
aument todava ms. Y con los mayores valores llegaron impuestos a
la propiedad ms elevados. Como respuesta, la poltica de los Estados
Unidos se modific. Empez a reducirse el apoyo del pblico al conti-
nuado crecimiento del gobierno y a los programas pblicos. California,
al aprobar la Proposicin 13, constituy el primer ejemplo importante
de lo vulnerable que poda ser la poltica presupuestaria ante el gasto
impuesto por el voto y las iniciativas de limitacin de ingresos. Al refle-
xionar sobre este nuevo ambiente poltico-econmico, Charles B. Levine
(1939-1988) describi cmo deban adaptarse las organizaciones y mo-
dificarse las estrategias presupuestarias. Su artculo "La decadencia de
las organizaciones y la administracin de recortes", publicado en Public
Administration Review en 1978 y que aqu reproducimos, reconoci que
haba terminado ms de medio siglo de "presupuestacin positiva",
que ahora la realidad era un nuevo periodo de "presupuestacin ne-
gativa".22
Levine propuso "reglas" para la administracin de recortes del pre-
supuesto. En resumen, los administradores del sector pblico respon-
deran a las insuficiencias del ingreso con base en el grado de incerti-
dumbre poltica (es decir, la probabilidad de que se restauraran los
recortes), y en la magnitud de la escasez presupuestaria. Las respuestas
22 Vase tambin su obra Mannging Fiscal Stress, Chatham, N. J., Chatham House,
1980.
podan ir desde simplemente"estirar el presupuesto" para terminar el

ao fiscal, hasta las "demandas de racionamiento", aplicadas limitando
los servicios o cobrando cuotas, el "retiro selectivo", modificando las
divisiones geogrficas de la organizacin, o dando fin a programas es-
pecficos, o el "recorte" que alterara permanentemente la estructura, los
programas y el personal de la organizacin.
La administracin de recortes no pretendi ser un sistema presupues-
tario; fue un proceso. Su objetivo fue dar a las realidades poltico-econ-
micas estrategias administrativas que restablecieran en la mente del
pblico el valor de los programas y servicios del sector pblico. En su
sentido ms bsico, esto signific un retomo a las preguntas de V. O. Key
y de Verne Lewis acerca de la base de valor en las decisiones sobre
asignacin de recursos. En la presupuestacin positiva y en un ambiente
de gran crecimiento, no haba que tranquilizar mucho al pblico sobre
el valor del gasto pblico. En cambio, en la presupuestacin negativa o
en un ambiente de crecimiento dbil o lento, haba que restablecer el
nexo entre el pago de impuestos para el ingreso pblico y las ventajas
presupuestarias del gasto pblico.
Los cambios ocurridos durante la dcada de 1960 y la reaccin del
decenio siguiente ocultaron ciertas pautas del desarrollo de la adminis-
tracin pblica de los Estados Unidos. Pareca que el aumento de gastos
presupuestarios haba sido extraordinario, pasando de 46 300 millones
de dlares en 1%0 a 92500 millones en 1979 en el nivel federal. Pero
cuando se calcula la cifra de gastos como porcentaje del producto nacio-
nal bruto, la proporcinescasilamisma (18.5a 20.8% delrxa). El empleo
civil federal aument, pasando de 2.4 millones a 2.9 millones de emplea-
dos en este periodo de veinte aos, pero en relacin con la poblacin el
empleo federal en 1979 segua al nivel de 1950. Y sin embargo, el empleo
en los gobiernos estatales y locales aument en este mismo lapso de
veinte aos pasando de 4.2 a 13.1 millones. Segn Frederick C. Mosher,
estas corrientes en apariencia contradictorias "son consecuencia de
cambios fundamentales de los propsitos, nfasis y mtodos de las op~
raciones federales" .23
En esencia, arguy Mosher, el gobierno federal cambi su pauta de
participacin en las dos dcadas anteriores: de manifiesta a encubierta.
Aunque el gobierno federal redujo el nmero y nivel de las actividades
2J Frederick C. Mosher, "The Changing Responsibilities andTactics of the Federal
Government", Public Administration Review40, noviembre-diciembre de 1980, p. 541.
que desempeaba directamente, estimul grandes esfuerzos de los go-

biernos estatales y locales, las organizaciones no lucrativas y hasta las
empresas privadas, por medio de apoyos al ingreso, contratos y subsi-
dios, regulaciones, prstamos y garantas de prstamos. El resultado fue
una actitud administrativa federal que dependa cada vez ms de la
coordinacin administrativa indirecta, y de las transferencias de fondos.
Mosher se quej de que este enorme cambio no se haba reflejado 11 en
nuestra investigacin, nuestra bibliografa, nuestra enseanza" .24 Aun-
que el enfoque de la administracin pblica siguiera en el gobierno
federal, la accin estaba pasando inexorablemente a otros niveles. Esta
corriente seguira creciendo durante el gobierno de Reagan.
INAUGURACIN DE UN NUEVO AMBIENTE POlTICO:

LA PRESIDENCIA DE REAGAN
Vernos as que los aos ochenta comenzaron corno un periodo de cam-

bio, que represent una gran alteracin de los valores polticos yecon-
micos de los Estados Unidos. Tras la eleccin del presidente Ronald
Reagan se traz un nuevo camino en el gabierno federal con base en
filosofas ms conservadoras, de menos gobierno y menos regulacin,
nuevo federalismo, fuerza basada en la defensa, la economa del lado de
la oferta y la realineacin de los papeles del sector pblico y del sector
privado mediante "privatizacin". Algunos funcionarios elegidos de-
mocrticamente en decenios anteriores haban estado pidiendo un go-
bierno que actuara ms como una empresa privada, pero esta dcada de
activismo conservador presenci una accin mucho ms decisiva. Des-
de su comienzo mismo, el gobierno de Reagan prometi una serie de
cortes a los impuestos y reducciones de gastos que disminuiran muchas
funciones del gobierno, con la que se promovera la privatizacin del
sector pblico. Estas contracciones del gasto interno del sector pblico
tambin pretendan ceder ms responsabilidad a los gobiernos estatales
y locales.
Aunque la agenda poltica del gobierno de Reagan fuera autoderiva-
da, coincidi con un periodo de revisin de la administracin pblica.
Corno respuesta a una filosofa econmica generalmente llamada"op-
24 tu, p; 547.
618 LOS AOS SETENTA y OCHENTA
cin pblica", la administracin pblica estaba examinando sus propios

valores polticos, suposiciones y limtaciones." Esencialmente, la teora
de la opcin pblica desafiaba dos teoras fundamentales que haban
dominado durante largo tiempo: primero, rechazaba el concepto de
economa de bienestar que haba surgido de la Gran Depresin durante
los aos treinta. Este enfoque sostena que, cuando fallan los mercados
privados, el gobierno debe intervenir para defender eficazmente el in-
ters pblico. La economa de bienestar tambin sostena que cuando
fallan los mercados privados, el nivel gubernamental ms apropiado
para lograr esto era el federal. En segundo lugar, la opcin pblica
tambin rechazaba la ciencia poltica pluralista, la cual sostena que la
competencia entre grupos de intereses era el proceso ms eficaz para
asegurar que el gobierno adaptara las mejores soluciones polticas pa-
ra el bien pblico.P
La teora de la opcin pblica cuestionaba seriamente si las decisiones
as tomadas representaban realmente los deseos de la mayora de los
ciudadanos. Ms categricamente, la opcin pblica expona que los go-
biernos eran bsicamente ineficientes y absolutamente carentes de in-
centivos para un buen desempeo, a menos que interviniera la expan-
sin de sus propios programas y el aumento de sus presupuestos.27 La
25 Los economistas de la poltica de eleccin pblica trabajan en varios centros aca-

dmicos de los Estados Unidos, especialmente en la Universidad George Mason, que
alberga el Centro para el Estudio de la Eleccin Pblica (y tiene entre su cuerpo docente
a James Buchanan y Cordon Tullock, dos de los ms notables partidarios de la eleccin
pblica), y edita la revista Public Choice.
26 Segn The Dorsey Dictionary of American Gotemmeni and Politics, Chicago, Dorsey
Press, 1988, "el pluralismo es una teora de gobierno que intenta reafirmar el carcter
democrtico de la sociedad afirmando que los grupos abiertos, mltiples, competitivos
y responsables conservan los valores democrticos tradicionales en un estado de indus-
tria en masa [...] El pluralismo presupone que el poder pasar de grupo en grupo cuando
los elementos del pblico transfieren en masa su lealtad como respuesta, a sus percep-
ciones de sus intereses individuales. Sin embargo, la teora de la lite del poder sostiene
que, si se puede definir la democracia como participacin popular en los asuntos pbli-
cos, entonces la teora pluralista es inadecuada como explicacin del gobierno moderno
de los Estados Unidos. Segn esta opinin, el pluralismo ofrece poca participacin
directa, ya que la estructura de la lte es cerrada, piramidal, consensual e insensible. La
sociedad queda dividida en dos clases: los pocos que gobiernan y los muchos que son
gobernados; es decir, el pluralismo es un elitismo encubierto, en lugar de ser una solu-
cin prctica para conservar la democracia en una sociedad de masas".
Tl Este argumento se debe a James Buchanan, ganador del premio Nobel, en " Por
mejor solucin, sostenan los partidarios de la opcin pblica, era colo-

car tanta accin gubernamental (tantos gastos) como fuese posible en
los niveles ms bajos, es decir, en los gobiernos locales. La idea era que los
gobiernos locales ofreceran mayor experimentacin, autntica compe-
tencia e innovacin. En el nivel local, los ciudadanos podran"votar con
los pies", es decir, si los ciudadanos tenan acceso a la informacin apro-
piada, podran comparar fcilmente los impuestos con la calidad de los
servicios que reciban, entonces podran rechazar los gobiernos inefi-
cientes o irresponsables votando contra sus presupuestos, contra sus
excesos presupuestarios, trasladndose a otro lugar, o no interviniendo.
Otra tctica posible, en los mbitos estatales y locales, fue la de limitar
los impuestos y gastos (UG); los niveles de impuestos y gastos se conge-
laron, se redujeron las tasas de aumento, o en algunos casos en que
intervenan impuestos a la propiedad, se redujeron en realidad las tasas
de evaluacin. Desde luego, las UG cobraron importancia despus de
que en California, en 1978, se aprob la hoy clebre Proposicin 13. 28
Gran parte del mpetu de la revuelta de los contribuyentes y las UG fue
causado por la inflacin, que aument los valores de propiedad (y los
impuestos), colocando a personas de rubros fiscales superiores en juris-
dicciones con estructuras de tasa creciente al impuesto sobre la renta.P?
La adopcin, por el gobierno de Reagan, de la economa del lado de la
qu crece el gobierno?", en Budgets an Bureaucrats: The SOlaces of Gooernment Grouith,

Thomas Borcherding (comp.), Durham, N. e, Duke University Press, 1977, pp. 3-18.
28 Vase Jerry McCaffery y John H. Bowman, "La democracia participatoria y el
presupuesto: los efectos de la Proposicin 13", PI/b.Adm. Rer'. 38, noviembre-diciembre
de 1978, pp. 530-538.La Proposicin 13 fue una protesta de la clase media por el aumento
de los impuestos, especialmente a bienes inmuebles, que aumentaron considerablemente
en un periodo en que la inflacin lleg a dos dgitos. Al llegar 1980, el movimiento de la
rebelin fiscal oblig a 38 estados a reducir o al menos a estabilizar las tasas impositi-
vas. Cuando California aprob la Proposicin 111 en 1990, que, entre otras cosas, dupli-
cara el impuesto a la gasolina del estado durante cinco aos con objeto de pagar una
nueva carretera, muchos analistas vieron esto como el fin de la "rebelin de los impues-
tos". Segn el portavoz de la cmara Thomas Foley, "La rebelin de los impuestos, que
supuestamente comenz en California, se ha moderado por una percatacin de que te-
nemos que hacer inversiones en el campo", USA Today,8 de junio de 1990.
29 El mejor anlisis de los gravmenes y la inflacin sigue siendo la obra de Joseph A.
Pechman, Federal Tax Policy, Sa. ed., Washington, D. e, Brookings Institution, 1987. Para
una historia definitiva del cambio del impuesto federal sobre la renta durante la dcada
de los ochenta vaseEugeneSteurle, The'Tax Decade; Washington, D. e, Urbanlnstitute
Press, 1991.
oferta, se bas en la premisa de readaptar el papel del gobierno redu-

ciendo sus gastos y recortando los impuestos federales para reducir la
competencia interna del sector pblico por recursos econmicos esca-
sos. Esto liberara recursos para inversiones del sector privado y promo-
vera el desarrollo de la economa. El crecimiento resultante, argan los
partidarios del lado de la oferta, producira un efecto de "goteo"30 que
beneficiara a todos (y hasta aportara mayores recursos a los gobier-
nos ).31 Vino a completar este cuadro econmico del papel del gobierno
la modificacin del lmite entre los sectores pblico y privado.
DIFERENCIAS ENTRE EL GOBIERNO

y EL SECTOR PRIVADO
Resulta irnico que muchos tericos de la administracin pblica ya

hubiesen notado, durante los aos ochenta, que el papel del gobierno
estaba cambiando. Frederick Mosher ofreci una evaluacin inicial de
estos fenmenos desde 1980 en un artculo de la Public Administration
Review, en el cual analiz los gastos del gobierno federal y examin cmo
estaban cambiando los papeles y las responsabilidades federales.F Pero
lo que fue an ms fundamental acerca de los ochenta fue que se borra-
ron las distinciones entre el sector pblico y el privado. Este tema fue
continuamente abordado durante los aos ochenta tanto por el gobierno
federal, por designio, con su movimiento hacia una contraccin y la
privatizacin, como por gobiernos estatales y locales, por necesidad,
30 El "efecto de goteo" sostiene que las polticas gubernamentales deben beneficiar a
los ricos, cuya prosperidad entonces" gotear" hacia abajo, a la clase media y la clase
pobre. El trmino fue acuado por el humorista Will Rogers cuando analiz algunos de
los remedios del gobierno de Hoover a la Gran Depresin, y not que "todo el dinero
iba asignado a los de arriba, con la esperanza de que goteara hasta los necesitados". Sin
embargo, William Jennings Bryan tambin expres esta idea en su clebre discurso sobre la
"Cruz de Oro", en la Convencin Nacional Demcrata de Chicago, el8 de julio de 1896:
"Hay quienes creen que si slo se legisla para hacer prosperar a los ricos, su prosperidad se
filtrar hasta los de abajo. Sin embargo, la idea demcrata ha sido que si se da prosperi-
dad a las masas, su prosperidad ascender a todas las clases que se hallan sobre ellos".
31 Hay muchas versiones de la teora econmica del lado de la oferta, pero pocas tan
reveladoras como las memorias de David Stockman, primer director del presupuesto
enel gobierno de Reagan, TheTriumph ofPolitics, Nueva York, Harper and Row, 1986.
32 Frederick C. Mosher, "TheChanging Responsabilities and Tactics of the Federal
Government", Pub.Adm. Ret'. 40, noviembre-diciembre de 1980, pp. 541-548.
pues estaban vindose cada vez ms apremiados por crisis fiscales y

protestas de contribuyentes.
La obra comparativa de Graham Allison sobre administracin pblica
y privada capt perfectamente los nuevos temas de los aos ochenta.
Wallace S.Sayre (1905-1972) fue el primero en afirmar que la administracin
de empresas y la pblica eran"fundamentalmente similares en todos
los aspectos no importantes". GrahamAllison,Jr. (1940- ),33 de la Escue-
la Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard, convirti la afir-
macin de Sayre en una pregunta y trat de darle respuesta. En su escrito,
"La administracin pblica y la privada son fundamentalmente simi-
lares en todos los aspectos no importantes?", que aqu reproducimos,
presentado en una conferencia sobre investigacin de la administracin
pblica copatrocinada por cuatro agencias federales (la Oficina del Con-
tador General, la Administracin de Servicios Generales, la Oficina de
Administracin y Presupuesto, y la Oficina de Administracin de Per-
sonal), aport una de las revisiones ms influyentes de esta propuesta.
Una preocupacin frecuentemente expresada en los aos ochenta fue
la de lograr que el gobierno se asemejara ms a las empresas, o usara las
tcnicas y teoras ms modernas para administrar el gobierno. Allison
reconoci que la brecha entre los sectores privado y pblico se haba
estrechado y que las interacciones entre los administradores pblicos y
los privados iban en aumento. De hecho, muchos altos funcionarios
polticamente nombrados eran, bsicamente, altos administradores del
sector privado. En su artculo, Allison compar el contexto y los ambien-
tes de la administracin en los sectores pblico y privado. Luego evalu
las perspectivas de los altos administradores del sector privado y del
sector pblico: cmo eran diferentes, cmo la orientacin de un sector
afectaba la eficiencia y el estilo de administracin de esa persona?
Allison examin las consecuencias de dirigir el gobierno como un
negocio, as como el punto de contacto entre los funcionarios polticos
y sus organizaciones administrativas. Pero (lo que fue an ms funda-
mental) dej listo el escenario para comprender la administracin p-
33 Allison es mejor conocido como el autor de un estudio clsico de la poltica del
gobierno, Essence ofDecision: Explaining theCuban MissileCrisis, Boston, Little, Brown,
1971, el cual demostraba lo falso de la idea de que las decisiones de un gobierno las toma
"un solo y calculador tomador de decisiones", quien controla las organizaciones y los
funcionarios dentro del gobierno. En cambio, como lo mostr Allison, entran en conflicto
diferentes puntos de vista burocrticos sobre la poltica. Allison primero describi su
tesis en "Losmo<lelosconceptualesy la crisis de los misilescuban.os",Am. Poi. Sci. Reo.
63, septiembre del969, pp. 698-718.
blica examinando las caractersticas distintivas de los administradores

pblicos y las caractersticas de sus ambientes. Otros, como Laurence
Lynn, 34 Hal Raney/" Douglas Yates 36 y Barry Bozeman y Jeffrey Straus-
sman,37 abordaran otras dimensiones de la difcil tarea de definir la
administracin pblica, tarea que Harlan Cleveland dijo una vez que
era tan difcil como"clavar una gelatina a un rbol".38
Las implicaciones son absolutamente crticas, como lo han notado
James Perry y Kenneth Kramer en el prlogo de su volumen de compi-
lacin de artculos sobre la administracin pblica (uno de los prime-
ros libros generales sobre el tema). Perry y Kramer observaron que, des-
de los orgenes de la administracin pblica conWoodrow Wilson, una de
las principales metas era ayudar a hacer que los negocios del gobierno
fuesen "menos distintos de los negocios privados". Desde luego, la ad-
ministracin pblica ha logrado notar las diferencias de la administra-
cin de empresas, pero, al mismo tiempo, comprende que las ideas de
administracin del sector privado se han im puesto a la administracin
11
pblica y cmo este proceso afecta lo que realmente se hace en las orga-
nizaciones pblicas; [...] cun apropiadas son estas ideas, y cmo ha
funcionado la transferencia ?"39
REVALUACIN DE LA BUROCRACIA Y LA PRESUPUESTACIN
Otra parte de la gran revaluacin del papel del gobierno durante los aos
ochenta fueron los dilemas planteados por el poder de la burocracia,
especficamente los trabajadores individuales en todos los niveles del
sector pblico, quienes, por medio de especializacin y participacin, se
34 Laurence Lynn, Managing thePublic's Business, Nueva York, Basic Books, 1981.
35 Hal G. Rainey ha escrito muchos artculos sobre este tema, pero un buen resumen
de su investigacin se encuentra en "La administracin pblica: reciente investigacin
sobre el contexto poltico y los roles empresariales, estructuras y conductas", lournal01
Management15, nm. 2, 1989, pp. 229-250.
36 Douglas Yates, The Politics olManagement, San Francisco, Jossey-Bass, 1985.
37 Harry Bozeman y Jeffrey Straussman (comps.), Neto Dlrections in PublicAdminis-
traiion, Pacific Grove, CA., Brooks/Cole, 1984.
38 La cita fue atribuida por primera vez a Harlan Oeveland, por la finada Selma
Mushkin.
39 James L. Perry y Kenneth L. Kramer, PubcManagemen t: Public and Private Perspec-
tives, Palo Alto, CA., Mayfield, 1983, p. x. Para un libro de iniciacin sobre el tema, vase
han convertido en sinnimo de las diversas polticas pblicas que ellos

fueron responsables de aplicar. Michael Lipsky (1940- ) escribi una
obra penetrante al comienzo de la dcada, Street-Level Bureaucracy, cuyo
primer captulo reproducimos aqu. Su premisa central era que los em-
pleados del sector pblico que prestaban bienes- y servicios eran en
muchos casos los propios creadores de la poltica. Su gama de discrecio-
nalidad, su extenso nivel de contacto con el pblico y su control de la ba-
se de recursos de muchas organizaciones pblicas los converta en la
fuerza central de la toma de decisiones del sector pblico. Lipsky exa-
min las implicaciones para la responsabilidad, equidad y acceso de los
ciudadanos y la controversia implcita resultante en esta realidad. Sus
argumentos son an ms importantes cuando consideramos el efecto de
las organizaciones no lucrativas que se han encargado de partes mayo-
res de la asistencia humanitaria y servicios sociales en el pas, y que
tienen an menos controles polticos .40
Mientras la nacin luchaba polticamente para definir los papeles
pblico, privado y del sector no lucrativo, se entabl toda una batalla
dentro del proceso presupuestario. Se acept la primera parte de la
agenda del presidente Reagancuando el Congreso aprob la aplicacin
de un importante corte fiscal durante tres aos. Luego, el presidente
Reagan empez a proponer cortes al gasto interno mientras aumentaba
el de la defensa. Al principio, el Congreso escindido (Cmara Demcrata
contra Senado Republicano) hizo poco por resistir; pero gradualmente
se intensificaron las disputas. El presidente amenaz con licenciar a
empleados federales y anunci su disposicin a cerrar el gobierno ne-
gndose a firmar las diversas propuestas de leyes de asignacin envia-
das por el Congreso. En 1982, Reagan ridiculiz todo el proceso presu-
J. StevenOtt, AlbertC. Hydey JayM. Shafritz (comps.), Public Managemen t: TIte Essencial
Readinge, Chicago, Lyceum Booksy Nelson Hall, 1990.
40 La administracin pblica como campo de estudio est empezando a precisar el
papel que desempear en el estudio acadmico de la administracin no lucrativa.
Durante la mayor parte de los ochenta, el estudio de las empresas no lucrativas fue una
mezcla de educacin en trabajo social (ya que gran parte del hincapi funcional de las
empresas no lucrativas son los servicios humanos), administracin de negocios (ya que
los aspectos de administracin financiera y de recabar fondos iban orientados al sector
privado) y administracin pblica (ya que la races de la teora y la administracin de
las organizaciones estaban enfocados bsicamente a valores del sector pblico). Para un
libro general sobre este terna, vase David L. Gies, J. Steven Ott y Jay M. Shafritz, TIte
Nonprofit Organiza/ion: Essencial Readings, Pacific Grave, CA., Brooka/Cole, 1990.
puestario llamndolo el "Ratn Mickey"41 Durante el decenio, el presi-

dente y el Congreso lucharon sobre cortes de gastos, dficit crecientes,
una ley de reduccin del dficit (la Ley Gramrn-Rudman-Hollings) y
repetidos llamados a enmiendas constitucionales para equilibrar el pre-
supuesto federal o lograr la adopcin de un veto, de diez puntos, que
permitiera al presidente rechazar toda asignacin aprobada por el Con-
greso que excediera de la recomendacin inicial del presdente.P
Desde luego, las pugnas entre legislaturas y ejecutivos por el control
presupuestario son ya tema viejo, pero los tericos del presupuesto
reconocieron que esta vez haba algo distinto. Naomi Caiden.P Lance
Lel.oup.v Irene Rubin,45 Alan Schick" y Aaron Wildavsky47 (los dos
41 Tomado de la Asociated Press, 4 de junio de 1982, el cual cit una frase del presi-
dente Reagan: "El programa del gobierno de los Estados Unidos para llegar a un presu-
puesto es casi la disposicin de tipo Mickey Mouse ms irresponsable que ningn
cuerpo gubernamental haya practicado".
42 Para un tratamiento ms definitivo de estos temas, vase Lance T. LeLoup, Barbara
Luck Graham y Stacy Barwick, "La poltica deficitaria y el gobierno constitucional: El
efecto de Gramm-Rudman-Hollings", Public Budgeting and Finance, primavera de 1987,
pp. 83-103; Glenn Abney y Thomas P. Lauth, "La lnea del veto en los estados: Instru-
mento para moderacin fiscal o instrumento para partidarismo?", Pub. Adm. Rev. 45,
mayo-junio de 1985, pp. 372-377; William R. Keech, "Un anlisis terico del caso de una
enmienda por un presupuesto equilibrado", Policy Sciences 18, 1985, pp. 157-168.
43 Naomi Caiden, "Lineamientos para la reforma del presupuesto federal", Public
Budgeiing an Finance 3, invierno de 1983, pp. 4-22. Para una revisin comprensiva del
campo del presupuesto, vase su "El presupuesto pblico en los Estados Unidos", en
Public Administration: The State of the Discipline, Naomi Lynn y Aaron Wildavsky
(comps.), Chatham, N. J., Chatham House, 1990.
44 Lance LeLoup, The Fiscal Congress, Westport, Conn., Greenwood Press, 1980. Le-
Loup tambin escribi la crtica definitiva de incrementalismo presupuestario en
"The Myth ofIncrementation: Analytical Choices in Budgetary Theory", Polity10,
1978, pp. 488-509.
<L'i Irene Rubin, Running in theRed:The Political Dynamics ofUrbanFiscal Stress, Albany,
State University of New York Press, 1982. Rubin tambin tiene un nuevo volumen, The
Politics ofPublic Budgeting: Gettingand Spending, Borrounng, and Balancing, Chathan, N.
J., Chathan House, 1990, el cual examina la presupuestacin desde una autntica pers-
pectiva de mltiples niveles: federal, estatal y local.
46 Las colaboraciones de Alan Schick al estudio del presupuesto son demasiado nu-
merosas para ilustrarlas en una nota de pie de pgina. Su obra ms importante proba-
blemente sea su estudio definitivo Congress and Money; Budgeting, Spending, and Taxing,
Washington, O. e, Urban Institute, 1980. Para una ojeada a su perspectiva sobre
el desarrollo de la reforma presupuestaria, vase su "Incremental Budgeting in a
Decremantal Age", Policy Sdences 16, septiembre de 1983, pp. 1-25.
47 Aaron Wildavsky empez los ochenta con un estudio interesante, How ID Umit
LOS Aos SETENTA y OCHENTA 625
ltimos son, desde luego, los"gigantes" reinantes de la teora presu-
puestaria) se propusieron examinar cmo el muy distinto mbito pol-
tico y econmico de los aos ochenta afectaba la teora del presupuesto
y la reforma presupuestaria. El importante artculo de Naomi Caiden,
en el primer nmero de una nueva revista, Public Budgetingand Finance
(dedicada a la creciente especializacin e importancia del presupuesto
pblico y su contraparte crtica, orientada hacia la responsabilidad y la
administracin financiera), constituy uno de los primeros esfuerzos
significativos por interpretar estos acontecimientos. En "El presupuesto
pblico entre la incertidumbre y la inestabilidad", que aqu reproduci-
mos, observ que el ambiente presupuestario estaba cambiando: proba-
blemente su futuro estara dominado por condiciones de presin fiscal
e incertidumbre poltica.
Era cada vez ms inapropiado el antiguo debate entre los reformado-
res del presupuesto (que subrayaban los sistemas presupuestarios y la
toma de decisiones racional) y los incrementalistas (que subrayaban el
consenso presupuestario por medio de una incremental toma de deci-
siones). til es a veces cuando podan darse por sentados los aumentos
del presupuesto y se suponan constantes las capacidades de aumentar
los recursos, ninguno bastara en el nuevo medio poltico, dominado por
la falta de consenso y los dficit presupuestarios. A pesar de todo el
conservadurismo econmico-poltico del gobierno de Reagan, su prn-
cipallegado presupuestario ha sido el deenormes dficit del presupues-
to federal, que llegarona puntos record durante los aos ochenta; pasan-
do de un promedio de 1.3% del ingreso nacional durante el periodo
de 1950 a 1980, a 5% del ingreso nacional en el clmax de la recesin de
Reagan, 1984 a 1985. El dficit del presupuesto federal se reducira un
tanto en la segunda mitad de los aos ochenta, pero su vulnerabilidad
a las recesiones y sus porcentajes cada vez mayores de gastos en"ttulos
incontrolables" volvera con ms fuerza durante los noventa.v
Govemment Spending, Berkeley, University of California Press, 1980, y con la cuarta
edicinde su obra ya clsica, ThePolities oj theBudgetary Process, Bastan, Little, Brown,
1984. En 1988 revis por completo este clsico y public TheNew Polities oj the Budgetary
Process, Boston, Uttle, Brown, 1988. En su prlogo explic que ni l (despus de cuatro
ediciones de The Polities...) ni el proceso presupuestario "podan volver a donde antes
haban estado".
:~El relato ms detallado del problema del dficit federal es la obra de Joseph White
y AaronWildavsky, ThtDeficitandlhePublie Inierest: TheSearchJor Responsible Budgeting
in the 198Os, Berkeley, University of California Press y Russell Sage Foundation,l989.
CAMBIOS y CONillCTO ENTRE EL PERSONAL: LA REFORMA

DEL SERVICIO CIVIL Y LOS DESAFOS EN LAS RELACIONES
LABORALES, LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
Y EL VALOR COMPARABLE
Los disturbios en la arena del presupuesto seran comparables a los

disturbios en el rea del personal. A la administracin de personal se le
estaba llamando cada vez ms a menudo administracin de recursos
humanos, para reflejar su nueva orientacin hacia una ciencia de la
conducta. Surgi toda una veintena de nuevas investigaciones que sub-
rayaban la igualdad de oportunidades, el valor comparable, la produc-
tividad (primero) y la administracin de calidad (despus), el pago por
desempeo y aumento de productividad, as como los desarrollos enlos
elementos bsicos de la administracin de personal: clasificacin, selec-
cin y examen, evaluacin, compensacin y prestaciones, y preparacin
y desarrollo. En toda esta nueva investigacin desempe un papel
clave una nueva publicacin, The ReviewofPublic Personnel Administra-
tion, la cual complement notablemente bien al viejo Public Personnel
Management, de la International Personnel Management Association.
En el aspecto federal, mucho de este nuevo mpetu por el cambio en la
administracin de personal-o administracin de recursos humanos-
procedi de la Ley de Reforma del Servicio Civil de 1978 y la recin
formada Oficina de Administracin de Personal (OPM).
La verdadera implementacin de la reforma del servicio civil haba
llegado en los ltimos meses del gobierno de Carter .49 Los cambios inclu-
yeron la creacindel Senior ExecutiveService; la delegacin de muchas res-
ponsabilidades obligatorias del personal para con las propias agencias; y
el establecimiento de un nuevo sistema, de tres cabezas, para administrar
al personal federal: la U. S. Merit Systems Protection Board para resolver
Para una perspectiva econmica (y la fuente de las estadsticas sobre el porcentaje
deficitario citadas), vase Charles L. Schultze, "The Federal Budget and the Nation's
Economic Health", en Setting National; PolicyJor the Nineties, Henry J. Aaron (comp.),
Washington, D. c.,Brookings Institution, 1990, pp. 19-63.
49 Una buena fuente de informacin sobre la reforma del servicio civil es el testimonio
del ex presidente de la Comisin de Servicio Civil, Alan K. Campbell, ante el-Comit de
la Cmara de Estados Unidos sobre la Oficina Postal y el Servicio Civil. Se le etajunto
con clusulas en Frank Thompson, CIllSsics o/Public Personnel Policy, 2a. ed., Pacific
Grove, CA., Brooks/Cole, 1990, pp. 82404.
LOS AOSSETENTA y OCHENTA 627
quejas y reclamaciones, la Federal Labor Relations Authority para tra-

bajar con sindicatos y supervisar las cuestiones de negociacin colectiva,
y la propia OPM para administrar y trabajar con agencias que afectaran
la moderna administracin de recursos humanos.
Pero los efectos generales de la privatizacin y del ambiente en contra
de los servicios pblicos del gobierno de Reagan generaron conside-
rable conflicto dentro de la comunidad del personal en conjunto. A esto
vino a aadirse una importante huelga de los contr-oladores de trfico
areo, quienes calcularon mal sus fuerzas de apoyo. El gobierno de
Reagan combati la huelga y al sindicato de controladores areos despi-
diendo y remplazando a los controladores huelguistas, lo que signific
un grave golpe al movimiento sindical del sector pblico." El sindica-
lismo del sector pblico estuvo en continuo ascenso hasta ese perodo.t!
Tras la malhadada huelga, muchos tericos del personal empezaron
a rexaminar la relacin existente entre los principios de la negociacin
colectiva y los principios de mrito inherentes a un sistema del servicio
civil. Sinembargo, el anlisis ms persuasivo y elocuente de esta relacin
conflictiva y frecuentemente tempestuosa es un captulo del finado Fre-
derick C. Mosher (1913-1990), Democracy and the Public Service. Este libro,
publicado originalmente en 1968 y revisado en 1982, se considera un
50 La huelga de la Organizacin de Controladores Profesionales del Trfico Areo
(PATCO) en 1981 dio por resultado la completa destruccin de su sindicato yel despido
de once mil controladores. El 29 de julio de 1981, 95% de los trece mil miembros de PATCO
se declararon en huelga. Como respuesta, el gobierno estadunidense redujo los vuelos
programados as como el personal en los aeropuertos pequeos. Luego llev supervi-
sores y controladores retirados al servicio y orden a controladores militares actuar en
las estaciones civiles. Asimismo, el presidente Reagan se dirigi por televisin a la
nacin. Despus de recordar a los televidentes que es ilegal que empleados del gobierno
federal se declaren en huelga y que cada controlador haba firmado un juramento en
que se comprometa a no declararse nunca en huelga, el presidente proclam: "Estn
violando la ley y si no se presentan a laborar dentro de cuarenta y ocho horas, habrn
abandonado sus trabajos y se les dar por terminados". Slo mil controladores se pre-
sentaron a trabajar. La mayora crey que el presidente estaba alardeando, pero no era
as. Vase Herbert R. Northrup, "The Rise and Demise of PATCO", Industrial and Labor
Relations Reoie 37, enero de 1984, pp. 167-184.
51 Para una buena revisin general, vase Irving O. Dawson, "Trends and Develop-
ments in Public Sector Unions", en Pub/ic Personnel Administration: Proolem and Pros-
pects, Steven M Hays y Richard e Kearney (comps.), Englewood Cliffs, N. J., Prentice-
Hall, 1990. Pueden encontrarse estadsticas ms recientes en U. S. Office of Personnel
Management, Union Recognition in theFederal Guvernment, Washington. D. e, u. S. Office
of Personnel Management, 1989.
628 LOS AOS SETENTA YOCHENTA
clsico por derecho propio. La historia que narra Mosher de los periodos
de desarrollo del servicio pblico es material que suele recitarse entre
casi todos los estudiantes graduados en administracin pblica. Tam-
bin es importante su estudio general de los sistemas de mrito y las
cuestiones de la equidad, y a menudo se le cita como referencia. Elegir
cualquier seleccin sobre cualquier otra es perder de vista algo no menos
importante. No obstante, hemos decidido reproducir aqu su compara-
cin de los sistemas de mrito y colectivos (tomados de su captulo "Los
servicios colectivos"), pues sigue siendo el mejor fundamento para com-
prender cmo debe desarrollarse esta relacin para hacer avanzar los
principios de la democracia y del servicio pblico con objeto de servir al
pblico.
Los acontecimientos de la negociacin colectiva no fueron los nicos
temas importantes sobre el personal durante los aos ochenta. La igual-
dad de oportunidades, puesta en relieve por las acciones del Tribunal Su-
premo en la decisin de 1971 sobre el caso Griggs 52 y que haban encon-
trado enrgico apoyo durante los setenta, tambin fueron influidos por
el nuevo conservadurismo federal. Conforme se nombraban ms y ms
jueces conservadores durante los ocho aos del gobierno de Reagan, los
tribunales federales fueron dejando de lado, cada vez ms, los desafos
sobre la igualdad de oportunidades. La culminacin fue una serie de
fallos del Tribunal Supremo, a finales de los ochenta, especficamente el
caso de Wards Cove Packing de 1989, en que un tribunal, dividido por
cinco contra cuatro, bsicamente dej de lado la muy antigua carga de
la regla de la prueba que se haba establecido durante los aos setenta.P
52 Griggs et al. vs Duke Poioer Co., 401 U. S.424,1970. sta fue la ms importante decisin
del Tribunal Supremo de los Estados Unidos con respecto a la validez de los exmenes
para el empleo. El Tribunal decret unnimemente que el Ttulo VII de la Ley de los
Derechos Civiles de 1964 "no slo proscribe la discriminacin abierta sino tambin las
prcticas que sean discriminatorias en operacin". De este modo, si las prcticas de
empleo en accin para excluir a las minoras"no puede demostrarse que estn relacio-
nadas con el desempeo en el trabajo, la prctica queda prohibida". Esta decisin asest
un golpe al credencialismo restrictivo, declarando que, aunque sean tiles los diplomas
y las pruebas, "el Congreso ha dictaminado la proposicin, de sentido comn, de que
no deben volverse amos de la realidad". En esencia, el Tribunal sostuvo que la ley
requiere que las pruebas empleadas con propsitos de empleo"deben medir a la perso-
na para el puesto y no a la persona en abstracto". La decisin de Griggs slo se aplic al
sector privado hasta que la Le~de Igual Oportunidad de Empleos, de 1972, extendi las
clusulas del Ttulo VII para abarcar a los empleados pblicos.
53 Wards CavePacking Company vs. Antonio, 109 Supo O. 2115, 1989. El Tribunal Su-
Esa regla sostena que si las estadsticas sobre el empleo de una organi-
zacin mostraban que se haba desviado considerablemente de los por-
centajes regionales de minoras, la carga de la prueba recaa sobre la
organizacin, es decir, sta deba mostrar que sus prcticas de personal
no eran discriminatorias. Al dejar de lado esta disposicin, el Tribunal
dificult mucho ms a las personas ganar casos sobre discriminacin.
La respuesta del Congreso no se hizo esperar con la aprobacin de una
nueva legislacin sobre derechos civiles, en 1990, que bsicamente in-
corporaba a la ley una parte del lenguaje del caso Griggs. No obstante, el
presidente Bush vet el proyecto de ley, llamndolo proyecto de ley de
cuota en los empleos, y su veto se sostuvo. Dos aos despus, Bush firm
una ley de reforma bipartidista de los derechos civiles que en realidad
inverta estas ltimas decisiones del tribunal. Los aos ochenta termi-
naron con una nota sumamente discordante para la oportunidad de
igualdad en el empleo, e hizo sonar una advertencia de prximos desa-
fos ms agresivos an.
Las minoras no fueron las nicas. que padecieron la reaccin del
nuevo conservadurismo poltico de los aos ochenta. La preocupacin
por la posicin de la mujer en el gobierno ocup el centro del escenario
en este decenio, convirtindose en uno de los asuntos principales. Pre-
dominaron dos temas. El primero fue la igualdad de pago o el valor
comparativo. En 1981, fue el fallo de un tribunal de Oregon en un caso
-que incluy a guardias femeninas de prisin a quienes se pagaba 30%
menos que a guardias varones- l que abri la puerta al problema del
valor comparativo. En County of vvashington, Oregon vs. Gunther,54 el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos sostuvo que cuando los em-
pleos no fuesen sustancialmente iguales segn la Ley de Paga Igual, ello
no exclua una reclamacin contra la discriminacin intencional de sa-
larios de acuerdo con el Ttulo vn.
Esencialmente, por una variedad de factores histricos, econmicos
premo sostuvo que la carga de la prueba recaera sobre el quejoso en casos de igualdad
de oportunidad de empleo, para que demostrara que las prcticas del patrono que
resultaran en un desequilibrio racial no se justificaban por legtimas razones de trabajo.
Este fallo hace ms difcil a los trabajadores presentar un argumento de discriminacin
primaJacie, simplemente citando estadsticas que demuestren una baja representacin
de diversas minoras raciales en la fuerza laboral. Para un anlisis temprano pero bien
desarrollado, vase James Ledvinka y Vida G. Scarpello, Federal Regulation of Personnel
andHuman Resources Managemen t,Boston, rws-Kent Publishing, 1991.
54 TheCountyofWashington, Oregon vs, Gunther, 452 U. S. 161,1981.
y de mercado, las mujeres han ganado 59 centavos por cada dlar de-
vengado por los hombres.f El valor comparable en el sector pblico fue
un movimiento que se propuso enderezar esta pauta de desigualdad en
el pago exigiendo que se realizaran estudios laborales que pudiesen
calcular el valor de los empleos, y que luego se fijaran salarios basados
en el valor intrnseco del trabajo, en contraste con la prevaleciente tasa
salarial del mercado. Sin embargo, las implicaciones presupuestarias
parecieron tan enormes a los gobiernos que muchas jurisdicciones se
negaron a efectuar siquiera estudios laborales al respecto. La batalla por
el valor comparable se entabl en tres arenas: los tribunales, las legisla-
turas y la mesa de negociaciones entre sindicatos y funcionarios. Los
resultados fueron verdaderamente diversos. Despus de algunos triun-
fos iniciales, las cortes federales cerraron, cada vez ms, los caminos a
todo desafo legal de las mujeres por el valor comparable. 56
En el aspecto legislativo, slo un estado acept el reto: Minnesota
legisl el valor comparable para los empleados del gobierno del estado
y para todos los gobiernos locales durante un periodo de cuatro aos.
Los esfuerzos por lograr que otros estados siguieran este ejemplo no
tuvieron xito, pero resulta instructivo observar que los primeros resul-
tados de Minnesota parecen refutar muchas de las afirmaciones acerca
de los altos costos y los efectos perturbadores.V La mayor parte del
progreso logrado en el frente del valor comparable procedi de la mesa
de negociaciones donde en muchos estados y localidades, sindicatos y
funcionarios negociaron acuerdos de valor comparable, hicieron ajustes
a la paga de las mujeres (en general, sin reducir los salarios de los varo-
nes) y demostraron que se poda aplicar el valor comparable sin causar
un desastre econmico." Desde luego, dado el conservadurismo ejecu-
55 Existen numerosas revisiones de estas corrientes, como la de Michael W. Horrigan

y James P. Markey, "Recent Gains in Women's Earnings: Better Pay or Longer Hours",
Monthly Labor Review113, julio de 1990, pp. 11-17. Para algunas evaluaciones detalladas
de comparables cuestiones sobre la validez, vase Elaine Johansen, Comparable Worth:
The Myth and the Mouement, Boulder, Colo., Westview Press, 1984; Helen Remick
(comp.), Comparable Worth andWage Discrimination, Filadelfia, Pa., Temple University
Press,1984.
56 Michael Graham y A. C. Hyde, "Comparable Worth in the United States: Admns-
trative and Legal Developments", The International [ournal 01Public Administration 14,
invierno de 1991, pp. 799-821.
57 Nina Rothschild y Bo~ Watkins, "Pay Equity in Minnesota: The Facts are In",
ReviewolPublic Personnel Administration 7, verano de 1987, pp. 16-28.
58 Vase Larry S. Luton y Suzanne Thompson, "Progresa in Comparable Worth:
tivo del gobierno federal, se lograron pocos progresos en ese terreno,

aunque s se cre al respecto todo un nmero de estudios de la Oficina
del Contador General."
El segundo tema incluye el "techo de cristal". Dicho simplemente, a
finales de los aos ochenta, aunque las mujeres conformaban 48% de
todos los empleados del gobierno federal, slo ocupaban 11 % de los
puestos ejecutivos de la administracin. Esto hizo que se alzaran mu-
chas voces que denunciaban un "techo de cristal" que impeda a las
mujeres llegar a los altos puestos/" Estadsticas similares de los gobier-
nos estatales y locales mostraron que las mujeres tambin se encon-
traban atrs y no tenan una representacin equitativa en las altas esfe-
ras. A finales de la dcada, Canad encarg un estudio nacional de las
mujeres en el gobierno, el cual revel que haba cierto nmero de facto-
res, algunos institucionales y otros causados por factores organizativos,
culturales y de actitud, que constituan una barrera que impeda a las
mujeres llegar ms alto. 61
REDESCUBRIMIENTO DE LOS FUNDAMENTOS JURDICOS

DE LA TICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Otro tema importante en los aos ochenta fue la preocupacin por la ley
y la responsabilidad. Durante los setenta, las experiencias de Watergate
causaron una revisin profunda del papel de la administracin pblica
en el gobierno. David Rosenbloom (1943- ), que durante largo tiempo
fue uno de los principales tericos jurdicos de la administracin pbli-
Moving Toward Non-Judicial Determination", RemeuiofPubcPersonnel Administration

9, primavera de 1989, pp. 79-85.
59 Distrbution of Male and Female Employees in Four Federal Classification Systems,
GAOjGGD-85-20, Washington. D. c., U. S.General AccountingOffice, 27 de noviembre
de 1985; OptionsJorConductinga PayEqllity Study ofPederal Payan Clossification Systems,
GAOjGGD-85037, Washington, D. c., U. S. General Accounting Office, marzo de 1985,
Pay Equity: Status of Sfate Aciioitiee, GAO-GGD-86-141BR, Washington, D. c., U. S.
General Accounting Office, septiembre de 1986.
60 Una de las mejores voces que se elevaron a este respecto fue la de Debra Stewart,
"Women in Top [bs: An Opportunity for FederalLeadership", Pub. Adm. Re'l/. 36,
julio-agosto de 1976, pp. 357-364.
61 Beneath ihe Veneer: The RpOttof the TaskForces on Barriers lo Women in te Public
Sen/ice, Ottawa, Canadian Goverttment'Publshing Center, 1990.
ca, llev su preocupacin un paso ms all en su artculo de 1983, publi-

cado por la PublicAdministration Review,"La teora de la administracin
pblica y la separacin de poderes", que aqu reproducimos. Rosen-
bloom desafi el predominio del modelo empresarial en las conceptua-
lizaciones modernas de la administracin pblica. Por tradicin, argu-
ment Rosenbloom, la teora empresarial era inseparable de la rama
ejecutiva; la teora poltica, de la rama legislativa, y la teora legal, de la
rama judicial. Pero, qu ocurre cuando una dependencia administrati-
va tiene responsabilidad por decisiones ejecutivas, legislativas y adju-
dicativas? Rosenbloom compar los enfoques empresarial, poltico y
jurdico de la administracin pblica y demostr que cada cual tiene
valores, orgenes y estructuras separados. Estos tres enfoques claramen-
te distintos han cobrado significacin especial con el pleno desarrollo
del Estado administrativo moderno, cuya caracterstica principal parece
ser el desplome de la clsica separacin de poderes. Ms adelante, Ro-
senbloom desarroll la plena integracin de su teora de tres partes en
un libro de texto que ejerci gran influencia, titulado apropiadamente
Publc Administration: Understanding Management, Poltics, and Lawin the
Publc Sectors?
Como testimonios de la creciente importancia de la dimensin legal
de la administracin pblica surgieron muchas otras obras importantes.
Marshall E. Dimock escribi Law and Dynamic Administration en 1980,
para evaluar la creciente influencia de los abogados sobre la administra-
cin pblca.P Phillip J. Cooper aport uno de los primeros grandes
libros de texto, Public LawandPublic Administration, en el cual analizaba
en profundidad los aspectos reguladores de la accin administrativa y
detallaba los fundamentos legales y el marco jurdico de la administra-
cin pblica.e Cooper tambin escribi el principal artculo del nmero
especial de 1985 de la Publc Administration Reoieun "El derecho y los
asuntos pblicos" .65
62 David Rosenbloom, Public Administnuion:Understanding Management, Politics, and
Law in the Public Sector, Nueva York, Random House, 1986; 2a. ed., 1990. Rosenbloom
haba desarrollado antes algunos de estos temas en su obra Public Administration and
Law, Nueva York, Mareel Dekker, 1983.
63 Marshall E. Dimock, Law and DynamicAdministration, Nueva York, Praeger, 1980.
64 Phi1lip J. Cooper, Public LawanPublic Administration, Englewood Cliffs, N. ].,Pren-
tice-Hall,1988.
65 Phi1lip]. Cooper, "Co~et or Construetive Tension: The Changing Relationship
of ]udges and Admnistrators", Pub. Adm. &Z'. 45, noviembre de 1985, pp. 643-652
LOS AOS 5ETENTA Y OCHENTA 633
Sin embargo, los avances ms extensos de la dimensin jurdica de la

administracin pblica llegaron en el rea de la tica. Tanto la American
Society for Public Administration corno la International City Manage-
ment Association desarrollaron o revisaron sus cdigos ticos durante
los aos ochenta. Tambin se prest gran atencin a la tica en la biblio-
grafa sobre administracin pblica. En realidad, puede decirse con
justicia que hubo una explosin de tica por la cantidad de libros y
artculos que aparecieron sobre el tema durante los ochenta.w
Pero quedara reservado a Dennis F. Thompson (1940- ) en su ar-
tculo de la Public Administration Review, "La posibilidad de una tica
administrativa", que aqu reproducimos, plantear la pregunta radical y
fundamental de saber si existe algo que pueda llamarse tica adminis-
trativa. Segn Thompson, existen dos teoras administrativas comn-
mente aceptadas que socavanla posibilidad de toda tica en el gobierno.
La tica de la neutralidad" sostiene que los administradores toman sus
11
decisiones en nombre de otros y deben mantenerse moralmente neutra-

les al hacerlo si se quiere que funcione el gobierno representativo. Pero,
si los administradores son en realidad- moralmente neutrales cuando
tornan decisiones representativas, no es posible entonces hacerlos tica-
mente responsables. Asimismo, la "tica de la estructura" afirma que las
organizaciones son las responsables del diseo, desarrollo e implemen-
tacin de la poltica pblica, y no los individuos. Por tanto, no podemos
ni debemos hacer juicios morales acerca de funcionarios del gobierno
que simplemente se encuentran en algn lugar de su estructura. Si una
de estas teoras es vlida parece seguirse que la responsabilidad admi-
nistrativa es una quimera. Los administradores no seran responsables
por sus acciones. La tica administrativa que tratara de hacer juicios
morales de esas acciones sera una imposibilidad. La nica manera de
mantener la posibilidad de una tica administrativa consistira en de-
mostrar que estas dos teoras, por alguna razn, estn erradas. Y esta fue
la tarea que Thompson se fij.
66 Para obras representativas, vase [oel Fleishman, Lance Liebman y Mark H. Moore
(comps.), Public Duiies: TheMoral Obligations ofGooemment Officials, Cambridge, Mass.,
Harvard Unversty Press, 1981; Peter French, Ethics in Gotemmeni, Englewood CHffs,
N. j., Prentice-Hall, 1983;Dennis F.Thompson, Political Ethics and Public Office, Cambrid-
ge, Mass., Harvard Unversty Press, 1987;John A. Rohr, EthicsforBurealtcrats, 2a. ed.,
Nueva York, Mareel Dekker, 1988.
NUEVAS DIRECCIONES EN LA DISCIPUNA:

ANLISIS DE POLfTICA y ADMINISTRACIN PBliCA
El desarrollo ms explosivo de la administracin pblica como tema de

estudio acadmico durante los aos ochenta ocurri en el rea de la
poltica y el anlisis pblicos. Muchas escuelas de asuntos pblicos,
siguiendo el ejemplo de la Universidad de California en Berkeley, crea-
ron o reorientaron, en todo o en parte, sus programas hacia un enfoque
de poltica pblica. Apareci una pila de obras acerca de todos los as-
pectos de la poltica pblica, incluyendo la de formulacin de polticas,
tcnicas de anlisis de polticas, e implementacin, planificacin y eva-
luacin de polticas. Por ltimo se prest atencin asimismo a las cues-
tiones complementarias de la formulacin de polticas (la poltica) y el
contenido de las polticas (anlisis de polticas). Claras seales de la
vitalidad del campo poltico fueron la aparicin de excelentes publica-
ciones dedicadas a cuestiones polticas, como el Journal ofPolicyAnalysis
and Management, Policy StudiesReuieto y laPolicy Scence.
Una de las obras que ms influencia manifestaron en la bibliografa
poltica fue la de Arnold J. Meltsner (1931- ), Policy Analysis in the
Bureaucracy, originalmente publicada en 1976. En la edicin revisada de
1986, Meltsner incluy una seccin, "Los siete pecados mortales de los
analistas polticos", que aqu reproducimos. Ah anot todas las cosas
que un analista de la poltica no deba hacer. Al explayarse sobre su
afirmacin de que"el anlisis poltico pecaminoso es: canalizado, dis-
tante, tardo, superficial, temtico, caprichoso y apoltico", Meltsner
trat de ayudar a todos los potenciales analistas a dar mejor consejo a
sus clientes (IAC, improved advicefor clients).
Casi no hay duda de qu~ continuarel debate por las funciones de los
sectores pblico y privado y su desempeo comparativo. Despojada
ahora de parte de la ideologa y retrica polticas que acumul a princi-
pios de los aos ochenta, la "privatizacin" podr ser vista, cada vez
ms, sencillamente como una eleccin poltica o decisin administrati-
va. 67 En este contexto, el artculo de Ronald Moe, publicado en 1987 por
67 La descarga inicial sobre la privatizacin fue lanzada por E. E. Sava en cierto
nmero de artculos escritos durante los ochenta. La mejor coleccin de sus ideas se
encuentra en Prioatization: TheKey to BetterGotemmeni, Chathan, N. J., Chathan House,
1987.
la Public Administration Remeto, "Exploracin de los lmites de la priva-

tizacin", que aqu reproducimos, ofreci una evaluacin profunda, con
bases legales, del hecho de valerse de medios privados para alcanzar
fines pblicos. Atendiendo ante todo a las preocupaciones de Allison
porque se difuminaba la distincin entre los sectores pblico y privado,
Moe revis la necesidad de una mutua coexistencia y nexo entre ambos.
Luego examin las limitaciones de la privatizacin desde un contexto
jurdico, con la distincin de una perspectiva administrativa y econmi-
ca. Sostuvo que debe considerarse en el concepto de soberana la deci-
sin de privatizar. Por ltimo, crey que la administracin pblica po-
da estar pasando por alto sus "races intelectuales" al no presentar una
perspectiva jurdica (en gran parte basada en el argumento de la sobe-
rana) en contraste con un argumento empresarial o de costos al deter-
minar la separacin entre los fines pblicos y los medios pblicos o
privados.
En 1990, [ohn Donahue, en su libro sobre la privatizacin The Privati-
zation Decision,68 declara que la privatizacin nos da una buena y una
mala noticias. La buena es que aun cuando la privatizacin no sea un
11corrrectivo universal", s presenta algunas verdaderas oportuni-
11
dades de hacer ms eficientes y responsables las empresas pblicas,

despabilando al sector privado", La mala noticia es que las presiones
polticas pueden, no menos fcilmente" tender a retener para el sector
pblico algunas funciones en que la privatizacin tendra sentido, y
privatizar tareas que ms valdra dejar al gobierno" .
La gestin pblica surgi durante los aos ochenta como campo sig-
nificativo por derecho propio en la administracin pblica. Esto inclua
sus dos principales subcampos, presupuesto y personal, que ya hemos
analizado. En general, se considera que procurar o contratar es el tercer
subcampo, pero durante el decenio de 1980 se preocup crticamente
por la administracin de la informacin. Ha sido notable el desarrollo
de las microcomputadoras en el sector pblico, como en cualquier otro
sector. Finalmente se han realizado las predicciones de Ca therine Seck-
Ier-Hudson acerca de la importancia de la administracin pblica, la
informacin, la tecnologa y las organizaciones. Harlan Cleveland, una
de las luminarias de la administracin pblica, tambin ha escrito incon-
68 [ohn M. Donahue, The Prinatizaton Decision: Public Ends, Private Means, Nueva
York, BasicBooks, 1989.
tables artculos sobre el tema.s? Otro muy influyente equipo de investi-

gaciones ha procedido de la Universidad de California, en Irvine; Ken
Kraemer, John King, James Danziger y otros que pasaron gran parte de
la dcada estudiando y analizando cun extensamente los gobiernos
estaban empleando las computadoras y la tecnologa, y cules seran las
implicaciones de esto en el trabajo y la fuerza laboral."? En noviembre de
1986 se dedic un nmero especial de la Public Administration Review a
las preocupaciones de la administracin de la informacin.
Ciertamente, en la administracin pblica hay ms que, simplemen-
te, personal, presupuestos e informacin. La obra de [ohn Sutherland
sobre los sistemas de toma de decisiones administrativas.Tla de Robert
Anthony sobre sistemas de planeacin,72 y la de Alan Walter Steiss sobre
el control adminstrativo'" ayudan a ilustrar las muchas y diferentes
dimensiones de la gestin pblica. Una seal especialmente buena para
evaluar los progresos logrados en la gestin pblica puede encontrarse
en Managing the Public Organization, de Cole Graham y Steven Haya."
Graham y Hays dedicaron su libro a Luther Gulick y lo organizaron,
aproximadamente en torno de POSDCORB, que, segn argumentan, es un
marco sumamente incomprendido y subvaluado para comprender las
funciones administrativas que son comunes a todas las organizaciones
pblicas.
Desde luego, durante los aos ochenta tampoco se descuidaron la
teora organizacional ni la burocracia. Una de las preocupaciones ms
significativas fue la productividad de las organizaciones, la cual gener
(fi Para una revisin general de la obra de Cleveland, vase "The Twilight of Hie-
rarchy: Speculations on the Global Information Society", Pub. Adm. Rel1. 45, enero-febre-
ro 1985, pp. 185-195.
70 Vase, por ejemplo, James Danziger et al., Computers and Politics: High Technology
in American Local Gotemments, Nueva York, Columbia University Press, 1982; Kenneth
L. Kraemer y John King, "Computing and Public Organizations", Pub. Adm. Re1'. 46,
nmero especial, noviembre de 1986, pp. 488-496.
71 [ohn M. Sutherland, Administratite Declsion-Making, Nueva York, Van Nostrand
Reinhold,1977.
72 Robert N. Anthony y Regina Herzlinger, Management Control in Nonprofit Organi-
zations, Homewood 1Il., Irwin, 1980.
73 Alan Walter Steiss, Management Control in G01'emment, Lexington, Mass., Lexng-
ton Books, 1982.
74 Cole BleaseGrahamySteven W. Hays, Managing thePublc Orgtmizaton, Washing-
ton, D. C, CQ Press, 1986.
un nuevo inters en la medicin y la motivacin. Apareci una veinte-

na de obras sobre crculos de calidad, rediseo del trabajo, humanis-
mo laboral y administracin participativa. Pero estos temas fueron
captados por el ltimo gran movimiento administrativo de los ochenta:
la gestin de calidad total, o GCf. Como movimiento administrativo, la
GCf fue inspirada por un crculo de "gures" de la calidad, miembros
del sector privado, corno W. Edwards Demng'" y Joseph M. [uran.'"
quienes subrayaron la necesidad de que las organizaciones reflexiona-
ran sobre sus principales estrategias empresariales, estructuras organi-
zativas y (lo cual era an ms bsico) los valores y la cultura de su fuerza
laboral. El aumento de la productividad, la reduccin de costos y la
administracin del desempeo fueron dejados de lado, hasta cierto pun-
to, en este nuevo compromiso para mejorar la calidad del trabajo. El
gobierno federal estableci el Federal Quality Institute para educar a
las agencias federales acerca de la GCf. Muchos gobiernos estatales y
locales pronto lo seguiran, encabezados por el ejemplo pionero de Ar-
kansas y de su entonces gobernador William J. Clinton, quien consider
la calidad simplemente como "buen gobierno"."
Las ltimas notas de los aos ochenta fueron en gran parte polticas
y, econmicas. La presidencia de Bush fue el primer rgimen, desde los
sesenta, en que el gobierno y su burocracia no fueron considerados corno
el problema. Pero el cese de este juego de campaa, de echar la censura
poltica para"avergonzar al burcrata", como se le lleg a llamar, resul-
t una victoria insignificante. Los aos ochenta terminaron bajo un in-
tenso escrutinio poltico y presin econmica. Lo que comenz corno
una nueva era de conservadurismo poltico y econmico presenci pro-
blemas agudos de educacin, delincuencia y consumo de drogas, falta
de hogares y pobreza, sida; y los problemas internos vinieron a plagar
a una nacin que ya se encontraba en dificultades financieras. La rece-
sin econmica de 1989-1991 llevara al dficit federal a alturas nunca
alcanzadas. Los gobiernos estatales y locales se hallaban en an peor
situacin econmica. Resulta irnico que el mayor legado de los aos
75 W. Edwards Deming, Out of theCrises, Cambridge, MIT, Center of Advanced Engi-

neeringStudy,1986.
76 Vase J. M. Juran, Jllran on I..eadership for Qllality, Nueva York, McGraw-Hill, 1988.
71 U. S. Federal Quality Institute, The Federal Total Qllality Management Handbook,
Washington, D. e, u.S. Government Printing Office, 1990, p. 2.
ochenta -la prometida nueva era de "menos gobierno"- estuviese

produciendo, en cambio, niveles sin paralelo de tinta roja y que pronto
fueran llamados la " dcada del exceso".
CRONOLOGA DE LAADMINISTRAON PBUCA:

1970-1979
1970 La Liga Nacional de Servicio Civil revisa su Ley Modelo de Admi-

nistracin de Personal Pblico para pedir el remplazo de las tradi-
cionales comisiones del servicio civil por 1) directores de personal
que seran directamente responsables ante un ejecutivo poltico
elegido, y 2) una junta de relaciones laborales.
La Ley de Personal Intergubernamental permite el intercambio
temporal de personal entre el gobierno federal y organizaciones
estatales, locales y no lucrativas.
La Oficina de Presupuesto asume la responsabilidad de la su-
pervisin administrativa y es reorganizada como Oficina de Ad-
ministracin y Presupuesto.
La Ley de Reorganizacin Postal crea el Servicio Postal de los
Estados Unidos, como empresa de servicio de la rama ejecutiva, y
permite la negociacin colectiva de salarios por los sindicatos de
empleados postales.
David T. Stanley, en "Lo que estn haciendo los sindicatos a los
sistemas de mritos", predice atinadamente cambios estructurales
tanto en los sistemas de personal del sector pblico como en los
sindicatos del sector pblico.
Hawai es el primer estado que concede el derecho de huelga a
los empleados de gobiernos estatales y locales.
La Ley de Seguridad y Salud en el Empleo crea la Administra-
cin de Seguridad y Salud en el Empleo (OSHA).*
Se establece la Oficina de Proteccin Ambiental.
1971 El Tribunal Supremo ataca las restricciones que se derivan de exi-
gencias excesivas de estudios o experiencia para la contratacin de
. personal cuando en Griggs vs. Duke Pouier Companydecreta que el
Ttulo Vil de los Derechos Civiles de 1964 "proscribe no slo la
discriminacin abierta, sino tambin las prcticas discrirninato-
* Occupational Safety and Health Administration.
LOSAas SETENTA y OCHENTA 639
rias en su operacin"; de este modo, si una prctica de empleo que

excluye las minoras "no puede demostrarse que est relacionada
con el desempeo del trabajo, queda prohibida".
Se abandona formalmente el PPBS en el gobierno federal, por el
gobierno de Nixon. .
La Essence ofDecision, de Graham T. Allison, demuestra lo inade-
cuado del concepto segn el cual las decisiones de un gobierno se
toman por un "solo decisor calculador", que controla las organi-
zaciones y los funcionarios dentro del gobierno.
1972 La Ley de Iguales Oportunidades de Empleo, enmienda el Ttulo
VII de la Ley de Derechos Civiles, para incluir prohibiciones a la
discriminacin por patronos del sector pblico.
Estalla el escndalo de Watergate, cuando personas asociadas
al Comit para Reelegir al Presidente son atrapados irrumpiendo
en el cuartel general de la campaa de la oposicin demcrata,
situado en el complejo de hotel, oficinas y departamentos de Wa-
tergate.
. La huelga ilegal de la planta de ensamble de automviles de la
General Motors, en Lordstown, Ohio, llama la atencin nacional
hacia las disfunciones de un trabajo deshumanizado y montono.
El Congreso aprueba la Enmienda por la Igualdad de Derechos;
pero no se convierte en ley porque muy pocos estados la ratifican.
La Ley de Evaluacin de Tecnologa crea la Oficina de Evalua-
cin Tecnolgica para ayudar al Congreso a prever y planear las
consecuencias de los usos de la tecnologa.
Harlan Cleveland, en The Future Executive afirma que la toma
de decisiones en el futuro exigir una"continua improvisacin en
un sentido general de direccin" .
Complex Organizations, de Charles Perrow, es una importante
defensa de las formas burocrticas de organizacin y un ataque a
los autores que creen que la burocracia podr remplazarse fcil,
justa o econmicamente.
El ensayo de H. George Frederickson, "Hacia una nueva admi-
nistracin pblica", lo convierte en el principal vocero del llamado
a una administracin pblica ms sensible, prescriptiva y norma-
tiva.
Frederick C. Mosher, en "El servicio pblico en la sociedad
temporal", aeepta la premisa de Warren Bennis de una "socie-
dad temporal" y evala sus consecuencias para la administracin

pblica.
Se introduce la participacin de ingresos con la aprobacin de
la Ley de Ayuda Fiscal, Estatal y Local.
1973 El vicepresidente Spiro Agnew renuncia despus de declararse
"culpable", al ser acusado de evasin de impuestos, con base en
pagos ilegales que le hicieron unos contratistas cuando era gober-
nador de Maryland; Gerald R. Ford asciende a la vicepresidencia.
La Ley General de Empleo y Preparacin crea un programa
de ayuda financiera para los gobiernos estatales y locales, con
objeto de capacitar en el trabajo y brindar oportunidades de em-
pleo a personas en desventaja econmica, desempleados y subem-
pleados.
Pressman y Wildavsky publican Implementation y crean un
nuevo subcampo de la administracin pblica y de anlisis de
polticas.
1974 La Ley de Presupuesto y Control de Ingresos del Congreso revisa
el proceso presupuestario congresional y su programa, y crea la
Oficina Congresional de Presupuesto.
El Tribunal Supremo, en United States vs. Nixon, rechaza el re-
clamo de dicho presidente de tener un privilegio ejecutivo abso-
luto e irrevisable, y Nixon se ve obligado a renunciar ante una
segura acusacin por causa de Watergate.
Gerald R. Ford sube a la presidencia y otorga al ex presidente
Nixon perdn completo de todos sus posibles delitos.
A peticin del Congreso, una junta de la Academia Nacional de
Administracin Pblica, encabezada por Frederick C. Mosher,
examina los abusos administrativos de Watergate; en su informe,
Implication for Responsible Government, piden que las instituciones
educativas 11 pongan ms atencin en la tica del servicio pblico".
Representative Bureaucraey, de Samuel Krislov, se basa en los
conceptos de Kingsley y niega que el objetivo del gobierno sea la
eficiencia; ms bien consiste en minimizar los conflictos sociales y
obtener la aceptacin de los gobernados.
Una enmienda a la Ley del Seguro Social estableceajustes auto-
mticos por el costo de la vida en los pagos del Seguro Social.
1975 El gobierno federal adopta el sistema de evaluacin de factores en
la clasificacin de puestos para cargos no de supervisores.
LOS Aos SETENTA y OCHENTA 641
Se crea la Corporacin de Ayuda Municipal (Big MAC), con ob-

jeto de prestar dinero a la ciudad de Nueva York para que no tenga
que declararse en quiebra.
1976 El Informe Sharon descubre extensa corrupcin en la Comisin del
Servicio Civil de los Estados Unidos.
Se emiten Lineamientos Uniformes sobre los procedimientos
de Seleccin de Empleados, por las cuatro dependencias normati-
vas federales.
Colorado es el primer estado en aplicar "leyes de ocaso" como
mtodo de revisin y evaluacin de programas.
1977 Todas las dependencias federales del gobierno de Carter exigen
que se aplique la presupuestacin de base cero; Peter A. Phyrr se
convierte en el gur del enfoque de base cero a la presupuestacin
gubernamental.
A Government of Strangers, de Hugh Hedo, se convierte en el
anlisis principal delas relaciones entre los ejecutivos polticos y
de carrera en la burocracia federal.
Se establece el Programa Interno de Administracin Presiden-
cial, corno medio especial de llevar graduados con maestras en
administracin pblica a la burocracia federal.
El gobierno en la Ley de Brillo de Sol, exige que todas las depen-
dencias federales de mltiples cabezas abran sus sesiones de ne-
gocios al pblico.
RedTape, de Herbert Kaufman, muestra que 11 el 'papeleo' de una
persona puede ser la salvaguardia procesal atesorada por otra".
Se crea el Departamento de Energa.
1978 La Ley de Reforma del Servicio Civil suprime la Comisin del
Servicio Civil de los Estados Unidos, y la remplaza por 1) la Ofici-
na de Administracin de Personal, 2) la Junta de Proteccin a
los Sistemas de Mrito, y 3) la Autoridad Federal de Relaciones
Laborales.
La Ley de tica en el Gobierno trata de resolver los posibles
conflictos de inters de ex empleados federales, imponiendo limi-
taciones a sus actividades despus de dejar el empleo federal.
La Proposicin13, que exige reducciones a los impuestos sobre
la propiedad local, es aprobada y se convierte en ley en California.
El Tribunal Supremo, en Regents ofthe University ofCalifornia vs.
Bakke, decreta que un solicitante varn blanco, a quien se neg la

admisin a la escuela de medicina en favor de minoras con meno-
res credenciales objetivas, haba sido discriminado y deba ser
admitido; pero al mismo tiempo, el Tribunal sostiene que la raza
es un factor que se puede tomar en cuenta en las decisiones de
admisin.
El Tribunal Supremo, en CUy ofLosAngeles, Department ofWater
and Power vs. Manhart, decreta que el Ttulo vn de la Ley de los
Derechos Civiles exija a los empleados, hombres y mujeres, con-
tribuir por igual a los planes de pensin, aunque las mujeres, como
grupo, vivan ms tiempo.
La Ley de Discriminacin por Embarazo enmienda el Ttulo VII
de la Ley de Derechos Civiles, para incluir prohibiciones a la dis-
criminacin sobre la base de embarazo, parto o situacin mdica
similar.
Charles H. Levine, en un simposio de la Public Administration
Review, utiliza la frase 11 administracin de recortes" para describir
la decadencia de las organizaciones pblicas en tiempos de pre-
siones fiscales.
1979 El Departamento de Salud, Educacin y Bienestar queda dividido
en 1) Departamento de Educacin, y 2) Departamento de Salud y
Servicios Humanos.
1980 La Comisin de Igualdad de Oportunidades en el Empleo emite
lineamientos obligatorios, en los que sostiene que el acoso sexual
constituye discriminacin sexual prohibida por el Ttulo vn de la
Ley de los Derechos Civiles y que los patronos tienen la responsa-
bilidad de ofrecer un lugar de trabajo que est libre de acoso sexual
o de intimidacin.
El Tribunal Supremo, en Branti vs. Finkel declara que el despido
de empleados pblicos no confidenciales, no polticos, por sus
afiliaciones partidistas viola las Enmiendas Primera y/o Decimo-
cuarta.
El Tribunal Supremo, en Fullilove vs Klutsnick, declara que el
Congreso tiene autoridad para aplicar cuotas raciales con el fin de
remediar discriminaciones anteriores.
Graham T. Allison intenta responder a la pregunta de Wallace
S. Sayre sobre si la administracin pblica y la privada son 11 fun-
damentalmente similares en todos los aspectos no importantes" .
1981 Los requerimientos de presupuesto basado encero, del presidente

Carter, son anulados por el presidente Reagan.
David Stockman, director de la Oficina de Administracin
y Presupuesto, declara al Atlantic Monthly que"en realidad nin-
guno de nosotros entiende lo que est pasando con todos estos
nmeros".
Estalla la huelga de los Controladores Profesionales de Trfico
Areo (PATeo), y el presidente Reagan despide a 11 500 de ellos por
declararse en huelga, violando la ley federal.
1982 La Comisin Grace, el Sector Privado para Inspeccin del presi-
dente sobre el control de costos, encuentra grandes ineficiencias
en el gobierno federal.
La Ley General de Empleo y Preparacin es sobreseda por la
Ley de Asociacin en la Preparacin en el Trabajo.
1983 El nacimiento de Martin Luther King,Jr., se declara fiesta nacional.
El Tribunal Supremo cuestiona la constitucionalidad del veto
legislativo en el caso de Irnmigration and Naturalization Service vs.
Chadha.
1984 La Sociedad Americana por la Administracin Pblica adopta un
cdigo de tica.
El Tribunal Supremo en Fire Fighters Local Union No. 1784 vs.
Stotis declara que los tribunales no pueden intervenir en los siste-
mas de antigedad para proteger contra despidos a empleados de
las minoras recin contratados.
1985 Se aprueba la Ley Grarnm-Rudman-Hollings; intenta equilibrar el
presupuesto federal con recortes generales a lo largo de un perio-
do de aos.
El Departamento de Comercio anuncia que los Estados Unidos
se ha convertido en la nacin deudora ms grande del mundo; por
primera vez desde 1914, los Estados Unidos deben a los extranje-
ros ms de lo que stos deben a Estados Unidos.
1986 La Ley de Reforma Fiscal revisa el impuesto federal al ingreso.
El Tribunal Supremo en Meritor Savings Bank vs. Vinson declara
que el acoso sexual queda prohibido por la Ley de los Derechos
Civiles de 1964.
La "lanzadera espacial" Challenger explota al despegar, matan-
do a siete astronautas.
La deuda nacional sobrepasa los dos billones de dlares.

Empieza a desarrollarse el escndalo Irn-Contras.
1988 George Bush es elegido presidente.
Los Estados Unidos y Canad firman un acuerdo de libre co-
mercio.
Se aprueba la Ley de Restauracin de los Derechos Civiles, pa-
sando por encima del veto del presidente Reagan.
1989 The Neui YorkTimes, en un editorial, declara que "ha terminado [...]
la Guerra Fra".
El Tribunal Supremo, en WardsCooe Packing vs. Antonio designa
la carga de la prueba al quejoso en casos de oportunidad igual en
el empleo.
Se aprueba la Ley de Instituciones Financieras, Reforma, Recu-
peracin y Aplicacin para dar por terminado el escndalo de los
500 mil millones de dlares en ahorros y prstamos.
La Comisin Nacional del Servicio Pblico, la Comisin Volc-
ker, pide una revitalizacin del servicio pblico.
XXXII. HACIA UNA NUEVA
ADMINISTRACIN FBLICA*
H.GEORGEFREDEIDCKSON
CON PLENO reconocimiento de sus riesgos, ste es un ensayo sobre la

nueva administracin pblica. Su primer propsito es presentar mi in-
terpretacin y mi sntesis de la nueva administracin pblica, tal como
surgi en la Conferencia de Minnowbrook sobre la Nueva Administra-
cin Pblica. Su segundo propsito es describir cmo tal interpretacin
y sntesis se relaciona con el ms vasto mundo del pensamiento y la
prctica administrativos. Y el tercero es interpretar lo que aqulla signi-
fica para la teora de la administracin, ya la inversa.
Dar el adjetivo nuevo" a cualquier cosa es asunto delicado. El riesgo
11
se duplica cuando se atribuye novedad a ideas, pensamientos, concep-

tos, paradigmas o teoras. Quienes hablan de un pensamiento nuevo,
suelen considerar el pensamiento anterior como viejo o caduco, o ambas
cosas. Como respuesta, los autores del pensamiento anterior se ponen a
la defensiva y se inclinan a sugerir que aparte de haber envuelto el
11
pensamiento anterior en un vocabulario nuevo, hay pocas cosas real-

mente nuevas en el llamado pensamiento nuevo". Aceptemos, por tan-
to, esta condicin. Partes de la nueva administracin pblica seran
reconocidas por Platn, Hobbes, Maquiavelo, Hamilton y Jefferson, y
por muchos tericos modernos de la conducta. La novedad est en el
modo en que se teje la urdimbre, no necesariamente en los hilos que se
utilizan, y en los argumentos sobre el uso adecuado de la tela... por muy
rala que sea.
Los hilos del pao de la administracin pblica son bien conocidos.
Herbert Kaufman los describe sencillamente como la bsqueda de estos
valores bsicos: representatividad, competencia polticamente neutral
* Fragmento de TowardJl Neio Public Administration: TheMinnowbrookPerspective, de
Frank E. Marini. Copyright 1971 por-la Chandler Publishing Company. Se reproduce
con autorizacin de HarperCollins Publishers, Ine. Se han renumerado las notas.
645
y liderazgo ejecutivo.' En diferentes tiempos se pone ms nfasis en uno

u otro de estos valores. La representatividad fue sobresaliente en la era
jacksoniana. La reaccin final fue el movimiento de reforma que subra-
yaba la competencia neutral y el liderazgo ejecutivo. Hoy estamos pre-
senciando una gran rebelin contra estos valores, acompaada por la
bsqueda de nuevos modos de representatividad.
Otros han sostenido que los cambios ocurridos en la administracin
pblica se asemejan a un juego de suma cero entre la eficiencia adminis-
trativa y la capacidad de respuesta poltica ante el pueblo. Todo aumen-
to en la primera resulta a priori en una prdida de la capacidad de res-
puesta. Estamos entrando sencillamente en un periodo en el cual la
segunda deber comprarse a costas de la eficiencia administrativa.
Los dos modelos de valor de la administracin pblica que acabamos
de describir, el dicotmico y el tricotmico, son correctos como genera-
lizaciones burdas. Pero tienen el defecto de las generalizaciones burdas:
no toman en cuenta la gran variacin, a menudo rica ya veces sutil, que
hay ah. Adems, la generalizacin no explica aquellas partes de la ad-
ministracin pblica que estn ms all de su propia esfera. Describir lo
que significa la nueva administracin pblica para la teora de la orga- <
nizacin es un proceso por el cual se puede dar sustancia a estas gene-

ralizaciones. Pero antes es necesario esbozar brevemente lo que este
autor entiende por nueva administracin pblica.
QU ES LA NUEVA ADMINISTRA06N PBLICA?
Los educadores tienen como objetivo bsico (y como ms conveniente

razn de ser) extender y trasmitir el conocimiento. La polica impone la
ley. Las dependencias de salud pblica alargan la vida combatiendo las
enfermedades. Y adems hay bomberos, sanitarios, trabajadores socia-
les, diplomticos, militares, etc. Todos estn empleados por entidades
pblicas, y cada especializacin o profesin tiene su propio conjunto
sustantivo de objetivos y, por tanto, su razn de ser.
Entonces, qu es administracin pblicai? Cules son sus objetivos
y su razn de ser?
1 Herbert Kaufman. Administrative Decentralization and Poltcal Power", Public
11
Admi;;stration Review,enero-febrero de 1969, pp. 3-15.

2 Frederick Mosher y John e Honey luchan con la cuestin de las funciones relativas
HACIA UNA NUEVA ADMINISlRACIN PBLICA 647
La respuesta clsica siempre ha sido la administracin eficiente, eco-

nmica y coordinada de los servicios antes enumerados. El centro de
inters se ha puesto en la administracin de ms alto nivel (la de la
ciudad, por ejemplo), o en los servicios bsicos del personal auxiliar
(presupuestacin, organizacin y administracin, anlisis de sistemas,
planificacin, personal, compras). La razn de ser de la administracin
pblica casi siempre es una administracin mejor (ms eficiente o eco-
nmica). La nueva aade la igualdad social a los objetivos y la razn de
ser clsicos. La administracin pblica convencional o clsica intenta
responder a una de estas preguntas: 1) cmo podemos ofrecer ms o
mejores servicios con los recursos disponibles (eficiencia)? o 2) cmo
podemos mantener nuestro nivel de servicios mientras gastamos menos
dinero (economa)? La nueva administracin pblica aade esta pre-
gunta: aumenta este servicio la. igualdad social?
Aqu, la expresin igualdad social se utiliza para resumir el siguiente
conjunto de premisas de valor. El gobierno pluralista discrimina siste-
mticamente en favor de las burocracias estables y establecidas y su
especializada clientela minoritaria (el Departamento de Agricultura y
los grandes granjeros, por ejemplo), en contra de aquellas minoras (tra-
bajadores de las granjas, ya sean migratorios o permanentes, por ejem-
plo), que carecen de recursos polticos y econmicos. El resultado es la
continuacin de desempleo, pobreza, enfermedades e ignorancia y de-
sesperanza generales en una poca de crecimiento econmico sin prece-
dentes. Esto resulta moralmente condenable y si no se modifica y es de
larga duracin, constituir una amenaza fundamental a la viabilidad
de este sistema poltico o de cualquier otro. La privacin continua en
medio de la abundancia engendra una inconformidad general. A la in-
conformidad sigue la represin, la cual a su vez va seguida de mayor
inconformidad, y as sucesivamente. Una administracin pblica
que no se esfuerce por lograr cambios que traten de corregir la priva-
cin de las minoras, probablemente ser utilizada, a la postre, para
reprimir a esas minoras.
Por muy diversas razones -tal vez las ms importantes de las cuales
de los especialistas profesionales, en comparacin con las de los administradores gene-

ralistas en las organizaciones pblicas. Vase Frederick Mosher, Democracu and the Public
Seroice, Nueva York, Oxford University Press, 1968, pp. 99-133. Vase tambin JoOO C.
Honey, "A Report: Higher Education for the Public Service", Public Adminietratkm Re-
oie, noviembre de 1967.
sean las legislaturas de comit, las burocracias bien atrincheradas, los

procedimientos no democratizados de partidos polticos, la desigual
capacidad de recabar ingresos en los gobiernos menores del sistema
federal-, los procedimientos de la democracia representativa operan
hoy en una forma que no intenta (o que lo hace slo gradualmente)
revertir la discriminacin sistemtica contra las minoras que se encuen-
tran en desventaja. As, la igualdad social incluye actividades tendientes
a fortalecer el poder poltico y el bienestar econmico de estas minoras.
Un compromiso fundamental con la igualdad social significa que la
nueva administracin pblica intenta enfrentarse a la afirmacin de
Dwight Waldo de que el campo nunca ha dado acomodo satisfactorio a
las implicaciones tericas de la participacin en "poltica" yen la crea-
cin de polticas. 3 La dicotoma entre poltica y administracin carece de
un aval emprico, pues es bastante claro que los administradores a la vez
ejecutan y hacen la poltica. El continuum entre poltica y.administracin
es ms preciso empricamente, pero slo presupone la cuestin terica.
La nueva administracin pblica intenta responderle de esta manera:
los administradores no son neutrales. Deberan estar comprometidos con la
buena administracin y con la igualdad social como valores, como cosas que
deben alcanzarse o como sus razones deser.
Un compromiso fundamental con la igualdad social significa que la
nueva administracin pblica est decididamente consagrada al cam-
bio. Dicho en palabras sencillas, la nueva administracin pblica trata de
cambiar las polticas y estructuras que sistemticamente inhiben la igualdad
social. Esto no es buscar el cambio por el cambio mismo ni pedir altera-
ciones de las funciones relativas a administradores, ejecutivos, legisla-
dores o tribunales en nuestras formas constitucionales bsicas. Edu-
cadores, agricultores, policas y similares pueden esforzarse por lograr
cambios que favorezcan sus objetivos y oponerse a los que amenacen
esos objetivos, todo dentro del marco de nuestro sistema gubernamen-
tal. Del mismo modo funciona la nueva administracin pblica, para
buscar los cambios que favorezcan sus objetivos: buena administracin,
eficiencia, economa e igualdad social.
Un compromiso con la igualdad social no slo incluye la bsqueda
3 Dwight Waldo, "Scope of the Theory of Public Administration", en Theory and
Practice 01Public Administration: Seope, Objetives and Methods, James C. Charlesworth
(comp.), Filadelfia, The American Academy of Political and Social Science, octubre de
1968, pp. 1-26.
HACIA UNA NUEVA ADMINISlRACIN PBLICA 649
del cambio, sino tambin los intentos de encontrar formas organizativas

y polticas que muestren capacidad de flexibilidad continua o cambio
rutinizado. La burocracia tradicional tiene una demostrada capacidad
de estabilidad, en realidad, de ultraestabilidad," La nueva administra-
cin pblica, en su busca de estructuras cambiables, tiende, por tanto, a
experimentar o a proponer formas burocrtico-organizativas modifica-
das. La descentralizacin, la devolucin, los proyectos, los contratos, la
mayor sensibilidad, el desarrollo de organizaciones, la expansin de la
responsabilidad, la confrontacin y participacin del cliente son con-
ceptos esencialmente contraburocrticos que caracterizan la nueva ad-
ministracin pblica. Tienden a favorecer el cambio tanto burocrtico
como poltico y, por ello, a aumentar las posibilidades de igualdad so-
cial. De hecho, un catedrtico importante de uno de los mayores y mejor
conocidos programas de maestra en administracin pblica del pas
describi ese programa como"formado para producir agentes del cam-
bio o especialistas en desarrollo de organizaciones".
Otros conceptos organizativos que pueden considerarse favorecedo-
res del cambio en direccin de la justicia social son, por ejemplo, los
sistemas de programacin, planificacin y presupuestacin, los inven-
tarios de talento ejecutivo y los indicadores sociales. Casi siempre son pre-
sentados a modo de ejemplos de buena administracin (de ello son
pruebas McNamara y la PPB) como estrategia bsica, porque resulta
imprudente pedir abiertamente el cambio.! Sin embargo, la PPB puede
emplearse como recurso bsico para el cambio (en el caso de McNamara,
para tratar de arrancar el control a los servicios uniformados, pero en
nombre de la eficiencia y la economa). El inventario de ejecutivos se
puede utilizar para alterar el carcter de los ms altos niveles de una
burocracia particular, fomentando as las posibilidades de cambio. Los
indicadores sociales se inventaron para mostrar la variacin de las cir-
cunstancias socioeconmicas, con la esperanza de que se intentaran
mejorar las condiciones de quienes, segn se demuestra, estn en des-
ventaja," Estos tres conceptos tienen slo una neutralidad superficial o
4Anthony Downs, lnside Bureaucraey, Boston, Little, Brown, 1%7.

5Vase en especial Charles L. Schultze, The Politics and Economice ofPublic Spending,
Washington, D. C; Brookings Institution, 1969.
6La preocupaci6n general por la "igualdad social" expresada en los ensayos de
Raymond A. Bauer, SocialIndicators, Cambridge, Mass., MIT Press, 1%7/ indica esto con
toda claridad.
carcter de buena administracin. Bajo la superficie, son recursos con

los cuales los administradores y ejecutivos tratan de lograr el cambio.
No es sorprendente que gocen de tanto favor en los crculos de la admi-
nistracin pblica. y no debera extraar que los economistas y polit-
lagos del campo "pluralista" consideraran que recursos como la PPB
amenaza fundamentalmente su concepto del gobierno democrtico."
Aunque sean ms sutiles en la cuestin del cambio, la PPB, los inventarios
de ejecutivos y los indicadores sociales son del mismo gnero que las
tcnicas de cambio ms frontales, como la intensificacin de la sensibi-
lidad, proyectos, contratos, descentralizacin y similares. Todos ellos
favorecen el cambio, y el cambio es bsico para la nueva administracin
pblica.
El compromiso de sta con la igualdad social implica un fuerte go-
bierno administrativo o ejecutivo -lo que Hamilton llam"energa en
el ejecutivo" -. Se reconocen cada vez ms las facultades de las partes
administrativas del gobierno para formular polticas. Adems, una for-
ma fundamentalmente nueva de acceso y representatividad polticas
est manifestndose hoy en la administracin del gobierno, y podra ser
que este acceso y representatividad fuesen tan cruciales para las grandes
decisiones polticas, como lo es el acceso o la representatividad legisla-
tivos. La nueva administracin pblica no slo trata de llevar al cabo los man-
datos legislativos lo ms eficiente y econmicamente posible, sino tambin de
influir y ejecutar las medidas de poltica que ms generalmente mejoran la
calidad de vida de todos. Una proposicin poltica directa por parte del
servidor pblico es esencial si las dependencias administrativas son
bsicos campos de batalla de la poltica. Los partidarios de la nueva
administracin pblica probablemente sean partidarios directos de la
igualdad social y, sin duda, buscarn clientela que los apoye.
La administracin pblica clsica subraya el desarrollo y fortaleci-
miento de las instituciones que fueron planeadas para hacer frente a los
problemas sociales. Sin embargo, el enfoque de la administracin pbli-
ca ha tendido a pasar del problema a la institucin. La nueva adminis-
tracin pblica intenta reconsiderar el problema y examinar diversos
enfoques institucionales posibles para enfrentar estos problemas. Las
complejidades de muchos problemas pblicos, como la pobreza urbana,
7 Aaron Wildavsky, The Polities 01theBlldgetary Procese, Boston, Little, Brown, 1964,
y Charles Lindblom, TheintelligenceofIremocracv, Nueva York, Gleocoe Free Press, 1966.
HACIA UNA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA 651
el consumo extendido de narcticos, las altas tasas de delincuencia, etc.,

llevaron a los administradores pblicos a poner seriamente en duda la
inversin de cada vez ms dinero y personal en instituciones que al
parecer slo agudizan los problemas. Por consiguiente, tratan de modi-
ficar estas instituciones o de inventar otras nuevas ms fciles de cam-
biar, destinadas a lograr soluciones ms cercanas. La nueva administra-
cin pblica se preocupa menos por el Departamento de Defensa que por la
defensa, menos por las comisiones del servicio civil que por las necesidades de
personal delasdependencias administrativas, poruna parte, y de lasnecesida-
des deempleo de la sociedad, porlaotra; menos porformar instituciones y ms
porinventar diversos medios de resolver los problemas pblicos. No cabe duda
dequeestasopciones tienenalgunascaractersticas organizativas reconocibles,
y habr queformarlas y mantenerlas, pero tratarn de no convertirseen bu-
rocracias atrincheradas no responsables, que devienen en mayores proble-
mas pblicos que las situaciones sociales que originalmente haban tratado
demejorar.
El desplazamiento del nfasis en la formacin y mantenimiento de
instituciones hacia el nfasis en las anomalas sociales encuentra una
analoga importante en el estudio de la administracin pblica. La lti-
ma generacin de estudiantes en general acepta tanto el positivismo
lgico de Simon como su llamado a una teora de la organizacin con
bases empricas. Se centra en conceptos genricos como la decisin, la
funcin y la teora de grupo para crear un conjunto reconocible de teoras
de la organizacin. Lo que buscan es afinidades de comportamiento en
todos los ambientes de las organizaciones.s La organizacin y quienes
estn en ella son el referente emprico. El producto es, habitualmente,
descripcin y no prescripcin, y si es prescripcin, prescribir cmo
administrar mejor internamente la organizacin. El tema es, primero,
organizacin, y segundo, el tipo de organizacin: privada, pblica y vo-
luntaria.? Los dos principales conjuntos de teora que surgen de esta
generacin de trabajos son la teora de la decisin y la de las relaciones
humanas. Ambas se consideran conductistas y positivistas. Ambas fue-
ron al menos poderosamente influidas por la sociologa, la psicologa
social y la economa, tanto como por las ciencias polticas.
8 Vase en particular James March y Herbert Simon, Organizations, Nueva York, [ohn
Wiley and Sons, 1963.
9 Vase en especial Amitai Etzioni, A Comparatioe Analysisof Complex Organizations,
Nueva York, Glencoe Free Press, 1961.
La nueva administracin pblica propone 10 que podra describirse

como"conductismo de segunda generacin". En contraste con sus pro-
genitores, el conductista de segunda generacin subraya la parte pblica
de la administracin pblica. Reconoce la importancia de comprender
10 ms cientficamente posible cmo y por qu las organizaciones se
comportan como 10 hacen, pero suele estar ms interesado en el efecto
de esa organizacin sobre su clientela y viceversa. No es antipositivista
ni anticientfico, aunque tal vez se muestre menos optimista ante la
aplicabilidad del modelo de las ciencias naturales a los fenmenos so-
ciales. No es probable que utilice su conductismo como razn para tratar
simplemente de describir el comportamiento de las organizaciones p-
blcas.P Tampoco se inclina a utilizar su conductismo como fachada de
la llamada neutralidad, pues es no poco escptico ante la objetividad
de quienes afirman que estn practicando una ciencia. Trata de utilizar
sus habilidades cientficas para mejorar su anlisis, experimentacin y
evaluacin de las diversas polticas y modos administrativos. En suma,
entonces, el conductista de segunda generacin es menos "genrico" y ms
"pblico"quesu antecesor. Menos "descriptivo" y ms "prescriptivo", menos
"orientado hacia las instituciones" y ms "orientado hacia elefecto en el clien-
te", menos "neutral" y ms "normativo" y, hemos de esperar, no menoscien-
tfico.
sta ha sido una descripcin breve y reconocidarnente superficial de
la nueva administracin pblica, desde la perspectiva de un analista.
Si esta descripcin fue precisa, aunque 10 haya sido slo en parte, es
abundantemente claro que hoy estn ocurriendo en la administracin
10 Un intercambio de ideas que tuvo lugar en una sesin no completa e informal de

la Conferencia de Minnowbrook resulta especialmente ilustrativo. Varios de sus miem-
bros discutan sobre errores de estrategia y de poltica que vean en las operaciones de
la Oficina de Oportunidades Econmicas. Generalizaban en un intento por determinar
cmo podra lograrse que organizaciones como la OEO fueran ms eficaces. Plantearon
varias afirmaciones causales muy plausibles, que encontraron vigoroso apoyo. Enton-
ces, un politlogo joven, pero de algn renombre, coment que las afirmaciones causales
no podan apoyarse slo en un caso. Las autnticas relaciones de importancia estadstica
exigan un" nmero de casos" o "N", o al menos treinta. La respuesta fue: "No tiene la
administracin pblica nada qu sugerir, hasta que no contemos con treinta OEO? Po-
demos permitimos tener treinta de ellos, antes de aprender lo que sali mal en la prime-
ra? Al meternos en nuestros refugios analticos y cuantitativos, no renunciamos a
nuestras responsabilidades de sugerir maneras de hacer que la segunda OEO o su equi-
valente sea una mejora de la primera?"
pblica cambios fundamentales que tienen implicaciones sobresalien-

tes tanto para su estudio como para su prctica y para la conducta gene-
ral del gobierno. El propsito ltimo de este captulo es analizar el pro-
bable efecto de la nueva administracin pblica sobre la teora de la
organizacin en particular y sobre el estudio de la administracin en
general. (Aqu se emplea el trmino" teora" en su sentido lato, como
pensamiento abstracto.)
LA TEoRA DE LA ORGANIZACIN Y LANUEVA

ADMINISTRACIN PBUCA
La comprensin de cualquier fenmeno exige dividir ese fenmeno en

partes, y examinar cada parte en detalle. Al comprender el gobierno esta
separacin, puede reflejar instituciones como los"campos" tradiciona-
les de la ciencia poltica: administracin pblica, conducta legislativa,
, derecho pblico, etc. Ahora bien..la separacin puede ser bsicamente
conceptual o terica, como teora de sistemas, teora de decisiones, teora
de la funcin, teora de grupo; todas las cuales pasan al travs de las
diversas instituciones.
La administracin pblica nunca ha tenido un conjunto de subcam-
pos generalmente aceptado o satisfactorio. Las categoras "presupues-
tacin", "admnistracn de personal", "organizacin y administra-
cin" son demasiado limitadoras, demasiado orientadas hacia ell/inte-
rior de la organizacin" y tericamente demasiado huecas. Las teoras
de la gama intermedia -decisiones, funciones, grupos, etc.- son ms
fuertes en lo terico y han producido ms en lo emprico, pero an
tienden a centrarse casi exclusivamente en la dinmica interna de las
organizaciones pblicas. La nueva administracin pblica pide una ma-
nera diferente de subdividir el fenmeno, con el objeto de comprenderlo
mejor. Este analista sugiere que cuatro procesos bsicos intervienen en
las organizaciones pblicas y, adems, que estos procesos son adecua-
dos para comprender y mejorar la administracin pblica. Los cuatro
procesos sugeridos son: el distributivo, el integrativo, el de intercambio
de lmites yel socioemocional.
Elproceso distributivo
La nueva administracin pblica tiene un inters vital en las pautas de

distribucin. Esto se relaciona, ante todo, con la distribucin externa
de bienes y servicios a categoras particulares de personas, por razn de
los beneficios resultantes de la operacin de programas administrados
pblicamente.
El anlisis de utilidad-costo o de beneficio-costo, es la principal tc-
nica para tratar de comprender los resultados del proceso distributivo.
Esta forma de anlisis intenta medir la utilidad de programas pblicos
particulares para las personas. Corno intenta proyectar los probables
costos y beneficios de diversos programas, es una parte central de la
nueva administracin pblica. Es central, bsicamente, porque ofrece
medios cientficos o cuasicientficos, para tratar de "llegar a" la cuestin
de la igualdad. Tambin ofrece una justificacin conveniente o clsi-
ca de la administracin pblica para la redistribucin. Tornemos, por
ejemplo, las justificaciones dadas por McNamara respecto de unas de-
cisiones basadas en el anlisis de utilidad-costo en el Departamento de
Defensa. Estas justificaciones en general se hicieron sobre la base de nor-
mas militares sustantivas.
A causa del surgimiento de "sisternas de programacin, planificacin
y presupuestacin" empezamos a ver en la defensa de las polticas de
las varias oficinas y departamentos de gobierno, sus intentos por demos-
trar su repercusin sobre la sociedad en materia de utilidad. Wildavsky
y Lindblom han argumentado que el anlisis racional o de utilidad-costo
es difcil, si no imposible de realizar. Adems, afirman, la torna racional
de decisiones altera o modifica fundamentalmente nuestro sistema po-
ltico al enfrentarse a cuestiones polticas bsicas dentro del mbito del
adminis trador. Hasta hoy, han tenido empricamente la razn. Desde el
punto de vista normativo, son apologistas del pluralismo. El anlisis de
costo-beneficio puede ser un medio eficaz para demostrar ciertas des-
igualdades. Es un instrumento por el cual puede hacerse que legislatu-
ras y burocracias defiendan pblicamente sus decisiones distributivas.
Lo que se infiere es que un pblico bien informado de desigualdades
flagrantes exigir un cambio.
Como el presupue~to ejecutivo, los sistemas de decisin racional o de
costo-beneficio (PPB) aumentan el poder de los ejecutivos y administra-
dores y son, asimismo, parte de la nueva administracin pblica. Dado
que la PPB se est adaptando ampliamente en ciudades y estados yen el

gobierno nacional, parece claro que la nueva administracin pblica
ocupar un lugar muy destacado sencillamente echando una ojeada a
los procesos distributivos de gobierno en uno o en los dos prximos
decenios. En qu medida la PPB d por resultado una redistribucin que
aumente la igualdad social an est por verse.
El anlisis de beneficios o utilidades en su forma menos prescriptiva
y ms descriptiva, conocida en la ciencia poltica como anlisis de 11
resultados de las polticas", intenta determinar los factores bsicos que

influyen o determinan la variacin de polticas.'! Por ejemplo, los ana- 11
listas de resultados" bosquejan la relacin entre las variaciones del gasto

pblico (cantidad) y la calidad de los resultados de poltica ajena al
gasto. El analista intenta determinar la relacin entre los niveles de gasto
en la educacin y el cociente de inteligencia, l/factibilidad de encontrar
empleo, la probabilidad de ingresar en la universidad y productos simi-
lares del proceso educativo. Este anlisis se hace, en esencia, a posteriori,
yen realidad suele basarse en datos de censos relativamente anticuados.
P6r tanto, es til para la nueva administracin pblica, pero slo como
fundamento o trasfondo.
Ahora est surgiendo una forma ms nueva del anlisis distributivo.
Este enfoque se centra en la equidad de la distribucin de los servicios
gubernamentales dentro de una jurisdiccin, y hace preguntas como:
distribuye equitativamente una junta escolar sus fondos a las escuelas
y a los escolares de su jurisdiccin o, en caso contrario, hay inequidad
en favor de los ms o de los menos aventajados? Se han distribuido
equitativamente los servicios de sanidad entre todos los vecindarios
de la ciudad, o, en caso contrario, en qu direccin se encuentra la des-
igualdad y cmo se la justifica? Se ha distribuido equitativamente
la ayuda estatal y federal y, en caso contrario, cmo se justifican las
desigualdades?12
11 Para un buen ensayo bibliogrfico sobre el tema, vase [ohn H. Fenton y Donald
W. Chamberlayne, "The Literature Dealing with the Relationships Between Political
Process, Socioeconomic Conditions and Public Policies in the American Sta tes: A Biblio-
graphic Essay", Polity, primavera de 1969, pp. 388-404.
12 La igualdad constituye hoy un problema de inters en los tribunales. Los ciudada-
nos demandan a los gobiernos de todos los niveles, segn la clusula de "igual protec-
cin de las leyes", afirmando que ha habido desigualdades de distribucin. Hasta hoy,
los tribunales han adoptado una actitud moderada de igualdad en cuestiones de edu-
cacin y bienestar. Vase [ohn F. Coons, William H. Clune y Stephen D. Sugerman,
Las pautas de distribucin interna de la organizacin forman parte

tradicional de la teora de la organizacin. La competencia interna por
dinero, personal, posicin, espacio y prioridades es invariable en la
teora de la organizacin, como revelara cualquier lectura del Adminis-
trative Science Quarterly. En esta bibliografa vemos hasta qu punto
muchas acciones del gobierno estn controladas esencialmente por
cuerpos particulares de profesionales: educadores, mdicos, abogados,
trabajadores sociales, etc. Vemos cmo envejecen las dependencias, se
vuelven rgidas y dedican gran parte de sus energas a competir con
fines de simple supervivencia. Vemos hasta qu punto la distribucin
se vuelve lo que Wildavsky llama una triangulacin entre oficinas, le-
gislaturas (en particular, comits legislativos) y ejecutivos electos y su
personal auxiliar.P Por ltimo, tenemos volmenes enteros de hiptesis
acumuladas o dispersas, que explican o intentan explicar las pautas de
decisin e intervienen en el proceso distributivo interno.P
En la nueva administracin pblica, el proceso distributivo interno
probablemente mostrar menor disposicin a hacer compromisos in-
crementales o "negociar", y un poco ms a la confrontacin adminis-
11
trativa". Si los nuevos administradores pblicos se encuentran en las

dependencias de personal del Ejecutivo, lo cual es muy probable, sin
duda se mostrarn considerablemente ms tenaces que sus predeceso-
res. El portavoz de una dependencia establecida bien puede haber
aprendido a aumentar su presupuesto, su personal, a controlar el acceso
del pblico a los registros y a extender su espacio, como preparacin
para los compromisos que ha aprendido a esperar. Ahora puede encon-
trar a un fantico armado de datos, que describa, con todo detalle el
exceso de presupuesto, de personal o la supresin de registros. Por
tanto, es probable que una teora de la organizacin basada princi-
palmenteen el tradicional proceso administrativo de negociacin re-
sulte lamentablemente inadecuada. Existe la necesidad de crear una
teora que tome en cuenta la presencia de administradores pblicos
mucho menos dispuestos a negociar que a correr riesgos polticos y
administrativos.
"Educational Opportunity: A Workable Ccnsttutonal Test for State Structures", Cali-

Jornia Lttw Review, abril de 1969, pp. 305-421.
13 Aaron Wildavsky, op. cit.
14 Marchy SimoIl,lOp. cit.; Downs, op. cii., Y James L. Price,OrganiZlltiornll Effectiveness,
Homewood, Ill., Richard o. Irwin,1968.
HACIA UNA NUEVA ADMINIS1RACIN PBUCA 657
No es difcil predecir las posibles consecuencias de contar con admi-

nistradores pblicos generalistas, dispuestos a racionalizar sus puestos
y decisiones sobre la base de la igualdad social. La teora administrativa
explica relativamente bien los resultados del uso de la eficiencia, la
economa o la buena administracin como razn de ser. Por ejemplo,
sabemos que estos argumentos son especialmente convincentes en los
aos en que las legislaturas y ejecutivos elegidos por el pblico no de-
sean aumentar los impuestos. Pero tambin que virtualmente cualquier
cosa puede justificarse bajo la rbrica de "buena administracin". Cuan-
do los administradores pblicos abandonan el puerto seguro de esta
retrica, qu puede ocurrir? La mejor conjetura es: un conflicto ms
abierto sobre cuestiones bsicas de metas o propsitos. Algunos admi-
nistradores triunfarn, pero no la mayora; pues el sistema tiende a
actuar en contra del que busca el cambio y est dispuesto a correr riesgos
por l. El probable resultado es un servicio civil sumamente mvil y
relativamente inestable en el nivel intermedio. Sin embargo, es probable
que los nuevos administradores pblicos prefieran su retiro o alejamien-
to del sistema despus de un gran fracaso, que el retiro psquico que hoy
es comn entre los administradores.
Por ejemplo, podramos imaginar a un director de personal de una
ciudad dispuesto a enfrentarse al jefe de polica y a la burocracia policial
por la cuestin de las normas de seleccin de los nuevos patrulleros.
Podra alegar, apoyndose en muchos datos, que las regulaciones de
estatura y peso de los patrulleros no son realistas, y que discriminan
sistemticamente a las minoras menesterosas. Tambin podra argu-
mentar que las acusaciones a menores por mala conducta no debieran
prohibir que, una vez adultos, fueran patrulleros. Si esto fuera un con-
flicto abierto, pondra a las minoras menesterosas en contra de la ma-
yora del consejo de la ciudad, tal vez contra el alcalde y seguramente
contra el jefe de polica y sus hombres (y, no cabe duda, contra la Aso-
ciacin de Caridad de la polica). Aunque el nuevo administrador p-
blico estuviese perfectamente dispuesto a semejante confrontacin, la
teora actual no concuerda bien con lo que esto significa para el sistema
poltico en general.
El proceso integrativo
Las jerarquas de autoridad son losmedos principales por los cuales se

coordina el trabajo de las personas en las organizaciones pblicamente
administradas. La jerarqua formal es la parte ms obvia y fcil de iden-

tificar en la organizacin permanente. Se ve a los administradores como
personas que desempean funciones en la jerarqua y tareas que estn
integradas por todas las jerarquas para constituir un todo cohesivo,
orientado hacia una meta. Por lo general, el administrador pblico ha
sido visto como quien construye y mantiene la organizacin en toda la
jerarqua. Intenta comprender las relaciones formales e informales, el
estatuto, la poltica y el poder de las jerarquas de autoridad. La jerarqua
es, al mismo tiempo, un diseo ideal y un medio hospitalario para la
persona que desee administrar, controlar o dirigir el trabajo de grandes
cantidades de personas.
Las caractersticas contraproducentes de las jerarquas son bien cono-
cidas." Probablemente la mejor manera de interpretar la nueva admi-
nistracin pblica sea decir que propone sis temas jerrquicos modifica-
dos. Para modificar las jerarquas tradicionales se utilizan varios me-
dios, tanto en la teora como en la prctica. El primero y tal vez ms
conocido es la tcnica de proyecto o de matriz." Por definicin, el pro-
yecto es temporal. El administrador de proyectos y su personal son un
equipo que trata de utilizar los servicios de jerarquas regularmente
establecidas en una organizacin continua. Mientras dure el proyecto,
el administrador deber obtener sus servicios tcnicos de la jerarqua
tcnica de la organizacin, sus servicios de personal del personal de la
dependencia, sus servicios de presupuestacin del departamento de
presupuesto, etc. Es evidente que el manejo del proyecto no sera eficaz
si no recibiese un considerable apoyo de los ms altos niveles. Cuando
surgen conflictos entre las necesidades del proyecto y las de superviven-
cia de las jerarquas establecidas, la administracin superior debedeci-
dir siempre en favor de los proyectos. La principal ventaja de los pro-
yectos es, desde luego, que pueden cesar. Mientras las burocracias no
pierden su estabilidad ni se autodestruyen,los proyectos s. El concepto
15 Vase Victor Thompson, Modem Organ ization, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1961;
Robert V. Presthus, The Organizational Society, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1962/ y
Downs, op. cit.
16 David 1. Cleland y William R. King, Systems AnalysisandProject Management, Nue-
va York, McGraw-Hill, 1968;David 1.Cleland y William R. King, Systenls, Organizations,
Analysis,Management: A Book ofReadings, Nueva York, McGraw-Hill, 1969; George A.
Steiner y Williarn G. Ryan, Industrial Project Management, Nueva York, Macmillan, 1968;
[ohn Stanley Baurngartner, Project Managenlent, Homewood, Ill., Richard D. Irwing,
1963.
de proyecto es especialmente til cuando se le asocia a esfuerzos de

mejoramiento, "de una sola vez", de maquinaria o de investigacin y
desarrollo, o de capital. Es sumamente complejo en los crculos de inge-
niera, y en teora podra aplicarse a un gran nmero de problemas
menos tcnicos y ms sociales.l? La tcnica de proyectos tambin es til
como recurso para supervisar y coordinar los contratos del gobierno con
la industria.
Otros procedimientos para modificar las jerarquas son bien conoci-
dos e incluyen el modelo de toma de decisiones en grupo, la funcin de
enlace y la llamada organizacin dialctica." Desde luego, la descentra-
lizacin autntica es una jerarqua fundamental de modficacin.??
La exploracin y experimentacin con estas tcnicas es parte bsica
de la nueva administracin pblica. La bsqueda de tcnicas integrati-
vas, menos estructuradas, formales y autoritarias en las organizaciones
de administracin pblica apenas est empezando. La preferencia por
estos tipos de modos organizativos implica, ante todo, una relativa to-
lerancia a la variacin. Esto incluye las variaciones de desempeo admi-
nistrativo y las variaciones de procedimiento y aplicaciones basadas en
las diferencias de clientes o de grupos de clientes. Tambin implica gran
tolerancia a las posibilidades de ineficiencia y deseconoma. En sentido
muy general, esta preferencia constituye una disposicin a trocar los
aumentos de participacin y compromiso con la organizacin por posi-
bles prdidas de eficiencia y economa, particularmente a largo plazo. Y
a largo plazo, tcnicas integrativas menos formales y autoritarias po-
dran resultar ms eficientes y econmicas.
La defensa que hace la nueva administracin pblica de procesos
integrativos menos formales tiene dos graves dificultades. La primera
es que podra surgir una fal ta de especialistas en administracin pblica
que fueran esencialmente programadores. El hombre de la nueva admi-
nistracin pblica, que fue preparado como agente de cambio y defen-
sor de procesos integrativos informales y descentralizados, tal vez no
sea capaz de construir y mantener grandes organizaciones permanen-
17 H. George Frederickson y Henry J. Anna, "Bureaucracy and the Urban Poor",

mimeografiado.
18 Vanse Rensis Likert, New Pattems 01Management, Nueva York, McGraw-Hill,
1961; y Orion White, "The Dialectical Organization: An Alternative to Bureaucracy",
Public Administration Review, enero-febrero de 1969, pp. 3242.
19 I<aufman, op. cit.
660 LOS AOSSETENTA y OCHENTA
tes. Sin embargo, este problema podra no ser grave, porque los admi-
nistradores, en las diversas profesiones (educacin, imposicin de la ley,
bienestar, etc.), a menudo son formadores, o por lo menos protectores,
de organizaciones muy capaces, de modo que un especialista de la ad-
ministracin pblica podra concentrarse en el cambio o en la modifica-
cin de jerarquas construidas por otros.
El segundo problema se encuentra en el conflicto permanente que se
produce entre los administradores de alto y los de bajo nivel en sistemas
integrativos menos formales. Al describir el proceso distributivo en la
administracin pblica, qued muy claro que los administradores p-
blicos de ms alto nivel deban ser enrgicos y firmes. En esta descrip-
cin del proceso integrativo hay marcada preferencia por un alto grado
de autonoma en la base de la organizacin. El nico modo de acomodar
tericamente esta contradiccin es disear una organizacin en que los
administradores pblicos del ms alto nivel sean considerados como
defensores de la poltica y revisores de la poltica general. Si muestran
tener un grado ms bien alto de tolerancia hacia las variaciones en la
aplicacin de la poltica, se deber suponer que los niveles intermedios
e inferiores de la organizacin podran hacer uso de una tolerancia in-
terpretativa vasta en la aplicacin de sus programas. Desde luego, este
acomodo resulta precario, pero las relaciones administrativas entre el
nivel ms alto y el ms bajo constituyen un problema continuo en la
administracin pblica; y en el pasado, estos problemas tendieron a
solucionarse en beneficio de los intereses de los altos niveles de la jerar-
qua, en combinacin con subdivisiones del cuerpo legislativo y de po-
derosos grupos de inters. La nueva administracin pblica busca un
medio por el cual se pueda favorecer a los niveles inferiores de la orga-
nizacin y a las minoras menos poderosas.
Elproceso deintercambio delmites
El proceso de intercambio de lmites describe la relacin general entre

la organizacin pblicamente administrada y sus grupos y clientes de
referencia. stos incluyen legislaturas, ejecutivos electos, organizacio-
nes de personal auxiliar, clientes (organizados o particulares) y grupos
de inters organizados. El proceso de intercambio de lmites tambin
explica la relacin entre los niveles de gobierno en un sistema federal.
HACIA UNA NUEVA ADMINIS1RACIN PBLICA 661
Como las organizaciones pblicamente administradas se encuentran en

un medio poltico, social y econmico competitivo, suelen buscar apoyo.
Lo hacen, primero, encontrando una clientela que pueda cumplir una
funcin enrgica de defensa ante la legislatura, y 1uego creando una re-
lacin simbitica entre la dependencia y comits o miembros clave de la
legislatura, despus de lo cual tratarn de formar y de mantener una
organizacin tan permanente como sea posible.
Los procesos distributivo e integrativo que acabamos de describir
exigen conceptos muy modificados sobre cmo efectuar el intercambio
de lmites en la nueva administracin pblica.P La futura teora de la
organizacin tendr que dar acomodo a la siguiente pauta de intercam-
bios de lmites. Primero, ser necesario que las minoras que hasta hoy
no lo han hecho, participen mucho ms en calidad de clientes. (Es injusto
suponer que las minoras no participan ya como clientes: granjeros,
banqueros e industrias pesadas son minoras y tienen una elevada par-
ticipacin como clientes. En este sentido, todas las organizaciones p-
blicas estn orientadas hacia el cliente" .) Este cambio probablemente
N
anuncie un tipo diferente de participacin. Hoy, en algunas de nuestras

ciudades, se considera que una versin de este tipo de participacin es
resultado de la lucha y de programas de accin comunitaria; tambin se
le ve as en los campus de algunas universidades. Una forma preferida
de participacin del cliente perteneciente a una minora menesterosa
seran las pautas de comunicacin rutinizadas con organizaciones des-
centralizadas, capaces de tomar decisiones distributivas que favorecie-
ran los intereses de esas minoras, aun cuando fuera difcil justificar estas
decisiones por su eficiencia o economa.
Desde un punto de vista muy general, este tipo de toma de decisiones
ocurre en tiempos de guerra respecto a las decisiones militares. Tambin
caracteriza las pautas de decisiones del programa A polo de la Adminis-
tracin Nacional de Aeronutica y del Espacio. Ambos ejemplos carac-
terizan los programas de mxima prioridad destinados a resolver pro-
blemas considerados como inmediatos y apremiantes. Incluyen una
especie de presupuestacin en reversa, en que se ponen a disposicin
del proyecto grandes cantidades de fondos y se tolera un gran margen
de gastos. La contabilidad detallada se hace despus del gasto y no antes.
De ah que sea una presupuestacin en reversa. En estas condiciones, se
decide qu hacer y qu materiales se necesitan en los niveles bajos de la
20 James Thompson, Organizations in Action, Nueva York, McGraw-Hill, 1967.

organizacin. Estas decisiones se toman suponiendo que sern apoya-

das y que los altos niveles de la organizacin aportarn los recursos
necesarios. La misma lgica podra aplicarse, sin duda, al ghetto. Podra
establecerse un proyecto temporal en que el administrador y su personal
trabajaran con las burocracias permanentes de una ciudad, en un pro-
grama de mxima prioridad destinado a resolver necesidades de em-
pleo, alojamiento, salud, educacin y transporte de los residentes del
ghetto. Probablemente las decisiones y los procedimientos de un proyec-
to variaran mucho de uno a otro, con base en las diferentes circunstan-
cias de su clientela y de los medios poltico-administrativos que se en-
contraran. El director central del proyecto tolerara las variaciones tanto
en decisiones como en pautas de gastos, del mismo modo que el Depar-
tamento de Defensa y la NASA cubren sus gastos en tiempos de crisis.
El peligro estara en la tendencia de que los proyectos descen-
tralizados fueran devorados por elites pluralistas locales. El Servicio
Selectivo de los Estados Unidos es un ejemplo de esta clase de "toma".
Se necesitan altos niveles de participacin de los clientes minoritarios
en desventaja para contrarrestar esta tendencia. Y sin embargo, ser
difcil impedir que las nuevas minoras controladoras discriminen sis-
temticamente a las viejas minoras controladoras.
Por esta descripcin de una relacin de intercambio de lmites, tal vez
pueda predecirse que las dependencias administrativas, particular-
mente las descentralizadas, se vuelvan cada vez ms el medio primario
por el cual minoras particulares encuentren su forma bsica de repre-
sentacin poltica. Hoy existe esta situacin en el caso de las minoras
que tienen grandes ventajas, y bien podra volverse el caso de las que
estn en desventaja.
Es problemtico determinar cul es el medio que puede asegurar una
gran participacin de los clientes. El concepto de participacin mxima
factible, aunque ha recibido psimos comentarios de la prensa, proba-
blemente obtuvo ms xito de lo que la mayora de los analistas recono-
cera. La participacin mxima factible ciertamente no aument la efi-
ciencia ni la economa de las actividades de la OEO, pero -tal vez esto
sea lo ms importante- s dio a los residentes del ghetto, al menos la
impresin de que tenan capacidad para influir en las decisiones pbli-
cas que afectan su bienestar. En primer lugar, una elevada participacin
de los clientes probablemente significa el empleo de los que se encuen-
tran en desventaja, c;uando esto es factible; en segundo lugar, el empleo
de juntas de revisin de los clientes o de agencias de revisin; y en
HACIA UNA NUEVA ADMINIS1RACIN PBLICA 663
tercero, legislaturas descentralizadas, como el tipo buscado por el dis-

trito escolar Brownhill en la controversia por la descentralizacin en la
Junta de Educacin de la ciudad de Nueva York.
El desarrollo de esta pauta de intercambio de lmites anuncia el posi-
ble desarrollo de nuevas formas de relaciones intergubernamentales, en
particular las relaciones fiscales. Los subsidios a estados y ciudades, y
los subsidios de los estados a las ciudades sin duda se extendern, y pro-
bablemente sern ms igualitaros." Adems, tal vez se imponga alguna
forma de compartir los impuestos. Habr que reducir la debilidad fun-
damental de la capacidad de obtener ingresos que distingue a los gobier-
nos locales.
El uso de los procesos distributivos e integrativos antes descritos
tambin podran significar el desarrollo de nuevos medios por los cuales
los administradores se relacionen con sus legislaturas. Es probable que
el funcionario electo siga considerando su continuidad en el cargo como
primer objetivo. Esto significa que una administracin pblica que uti-
lice procesos integrativos menos formales debe descubrir los medios
para aumentar las probabilidades de que sean reelectos los funcionarios
que hoy ocupan los cargos. Las burocracias establecidas y centralizadas
hacen esto de muy diversas maneras; la mejor consiste en la construccin
y mantenimiento de carreteras u otras instalaciones bsicas en el distrito
de los legisladores, en el establecimiento de instalaciones que dan nu-
merosos empleos, corno edificios de oficinas federales, tribunales de
condados, recintos policiales, etc., y en la distribucin de materiales
de relaciones pblicas favorables al legislador en el cargo. La organiza-
cin descentralizada parece especialmente apropiada para prestar este
tipo de servicio a los legisladores. Corno consecuencia, es muy posible
imaginar que los legisladores se vuelvan enrgicos portavoces de buro-
cracias menos jerrquicas y menos autoritarias.
Elproceso socioemocional
La administracin pblica aqu descrita exigir caractersticas a la vez

individuales y de grupo que difieran de las que hoy podernos ver. El
difundido empleo de una preparacin en sensibilidad, tcnicas T o des- 11
21 Deil S. Wright, Federal Grants-in-Aid: Perspectities and Alternatnes, Washington,

D. e, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1968.
arrollo organizativo" es compatible con la nueva administracin pbli-

ca. Estas tcnicas incluyen la disminucin de la dependencia del indivi-
duo en relacin con la jerarqua, lo cual le permitir tolerar conflictos y
emociones y de hecho, en ciertas circunstancias, prepararlo para correr
mayores riesgos. Por el anlisis anterior, es claro que las tcnicas de ma-
yor sensibilidad son paralelas a los procesos distributivos, integrativos
y de intercambio de lmites, antes descritos.
Las tcnicas de preparacin socioemocional son recursos fundamen-
tales para el cambio administrativo. Hasta aqu, se han empleado bsi-
camente para fortalecer o reorientar burocracias bien establecidas. En el
futuro, se espera que se empleen para ayudar a crear modos organiza-
tivos descentralizados, y posiblemente orientados hacia los proyectos.
Una reciente evaluacin del Departamento de Estado de los Estados
Unidos, hecha por Argyris, ilustra muy bien los posibles efectos de
la nueva administracin pblica sobre los procesos socioemocionales
de las organizaciones.P Argyris lleg a la conclusin de que el"Estado"
es un sistema social caracterizado por retirarse individualmente de di-
ficultades y conflictos interpersonales; por una mnima apertura, nive-
lacin y confianza interpersonales; por retirarse de la agresividad y las
luchas; por la idea de que ser emocional es tanto como ser ineficiente o
irracional; por el dominio de los subordinados por los jefes; por una
inconciencia del impacto personal de los lderes sobre otros; y por muy
altos niveles de conformidad, junto con bajos niveles de disposicin a
correr riesgos o asumir responsabilidades. Para corregir estas "patolo-
gas" organizativas, Argyris recomend que:
1) Se defina un programa de cambios a largo plazo, en que el objetivo
sea cambiar el sistema de vida del Departamento de Estado.
2) La primera etapa del programa de cambio deba centrarse en la
conducta y el estilo de liderazgo de los participantes de mayor impor-
tancia dentro del Departamento de Estado.
3) Simultneamente con la participacin de los altos mandos, deban
iniciarse actividades similares de cambio en cualquier parte subordina-
da que d seales de estar dispuesta al cambio.
4) Los procesos de cambio y desarrollo de la organizacin que sean
creados, requieran la misma conducta y actitudes que las que se deseen
22 Chris Argyris, "Sorne Causes ofOrganizational Ineffectiveness Within the Depart-
ment of State", Centetfor International Systems Research, Occasional Paper No. 2,
Washington, D. c., U. S. Government Printing Office, noviembre de 1966.
inculcar en el sistema (tomar mayor iniciativa, aumentar responsabili-

dades, correr riesgos).
5) En la medida en que las actividades de desarrollo de la organizacin
produzcan un nivel superior de habilidad del liderazgo y comiencen a
reducir las defensas del sistema en el terreno de las relaciones interper-
sonales, habr que ayudar a los participantes a empezar a reexaminar
algunas de las polticas y actividades formales del Departamento de
Estado, que hoy pueden ser obstculos a la eficiencia de la organizacin
(evaluaciones y calificaciones de los empleados, proceso de ascensos,
inspecciones). Este reexamen debe efectuarse bajo la direccin de ejecu-
tivos de lnea, con la ayuda de asesores, sean de dentro o de fuera.
6) Las semejanzas e interdependencias entre administracin y sustan-
cia deben hacerse ms explcitas, y ser ms generalmente aceptadas.
7) Se debe aumentar inmediatamente la capacidad interna del Depar-
tamento de Estado en las nuevas reas de conocimiento basado en las
ciencias de la conducta.
8) Se debern crear programas de investigacin a largo plazo, explo-
rando el posible valor de las disciplinas de la conducta para la direccin
de la diplomacia.
Las caractersticas del Departamento de Estado son -triste es decir-
lo- comunes en las organizaciones de la administracin pblica. Aun-
que las recomendaciones de Argyris sean particulares para el "Estado",
tambin son aplicables a todas las organizaciones basadas en la jerarqua
y sumamente autoritarias.
Aunque la nueva administracin pblica est comprometida con una
mayor igualdad social, lo anterior debe aclarar que tambin es uno de
sus objetivos lograr una organizacin interna que se aproxime ms a la
igualdad.
CONCLUSIONES
La bsqueda de la igualdad social da a la administracin pblica una

autntica base normativa. Como muchas premisas de valor, decir igual-
dad social es casi como decir bandera, patria, mam, o pastel de manza-
na. Pero sin duda, si la bsqueda de la igualdad social en la administra-
cin pblica es como la del Santo Grial, tambin lo son los objetivos de
los educadores, mdicos, etc. Y sin embargo, parece que la nueva admi-
nistracin pblica est alineada con el bien, o posiblemente con Dios.
Cules son los resultados probables de una administracin pblica

que practique el trabajo sobre semejante base normativa? Primero, la ad-
ministracin pblica clsica, sobre la base de sus objetivos comnmente
expresados, contar con el apoyo de los hombres de negocios y con las
clases media y media superior, en sus secciones ms expresivas yedu-
cadas. El xito fenomenal del movimiento por la reforma municipal es
prueba de ello. Si la nueva administracin pblica intenta justificar o
racionalizar su actitud sobre la base de la igualdad social, tendr que
cambiar el apoyo que siempre ha recibido de sus fuentes tradicionales
por el de las minoras hoy en desventaja. Acaso sea posible que la nueva
administracin pblica siga recibiendo apoyo de la gente culta y elo-
cuente, si suponemos que esta clase social se es t comprometiendo cada
vez ms con los programas pblicos que favorecen la igualdad, y menos
con los que no lo hacen. Sin embargo, parece que la nueva administra-
cin pblica deber estar dispuesta a correr los riesgos que implica
semejante trueque, si es necesario hacerlo.
Segundo, la nueva administracin pblica, en su bsqueda de la igual-
dad social, podra tropezar con los tipos de oposicin que el Tribunal
Supremo ha experimentado en el ltimo decenio. Es decir, una conside-
rable oposicin de los funcionarios elegidos por su participacin funda-
mental en el modelado de la poltica social. El Tribunal, gracias a su
independencia, es menos vulnerable que la administracin. Por tanto,
podemos esperar mayores controles legislativos sobre las dependencias
administrativas y, particularmente, sobre las pautas distributivas de
esas dependencias.
Tercero, la nueva administracin pblica podra engendrar un siste-
ma poltico en que los funcionarios elegidos hablaran bsicamente en
nombre de la mayora y por las minoras privilegiadas, mientras que los
tribunales y los administradores seran portavoces de las minoras en
desventaja. Como los administradores trabajan en favor de una distri-
bucin equitativa de los bienes pblicos y privados, as los tribunales
estn interpretando la constitucin cada vez ms en esa direccin. La
hostilidad legislativa a esta accin podra ir dirigida contra la adminis-
tracin, slo porque es la ms vulnerable.
Qu decir de la nueva administracin pblica y de la academia?
Primero consideremos la teora y despus la academia.
La teora de la organizacin ser influida en muy diversas maneras
por la nueva administracin pblica. Se subrayar la unicidad de la
organizacin pblica. La conducta administrativa interna -especiali-

dad de la escuela administrativa genrica y fundamento de mucho de
lo que hoy se conoce corno teora de la organizacin- ser parte de una
administracin pblica acadmica, pero ser parte menos central. Su
posicin bsica ser ocupada por un enrgico hincapi en los procesos
distributivos y de intercambio de lmites que antes hemos descrito.
Los tericos de inclinacin cuantitativa probablemente se desplacen
hacia a la economa de bienestar, o por lo menos leern muchos autores
de esta corriente. De hecho, es posible imaginar a estos tericos ejecu-
tando un modelo o paradigma de igualdad social tan robusto corno el
modelo de mercado del economista. Una vez elevada la igualdad social
a la categora de objetivo supremo, casi corno se considera a las utilida-
des en economa, la formacin de modelos resulta relativamente senci-
lla. Por ejemplo, podramos crear teoras sobre la maximizacin de la
igualdad, sobre la igualdad a largo y a corto plazos, sobre la elasticidad
de la igualdad, etc. La teora y la investigacin que podemos encontrar
enlarevistaPublic Choice nos ofrecen un atisbo de esta posible evolucin.
Dicha labor estn efectundola hoy bsicamente economistas que, en
general, tratan de crear variaciones sobre el modelo de mercado o con-
cepto de maximizacin de la utilidad individual. Los tericos de la or-
ganizacin pblica, comprometidos con la igualdad social, podran con-
tribuir mucho mediante la creacin de modelos menos fijados a los
ambientes de mercado o a la maximizacin de la utilidad individual, y
ms en la distribucin equitativa de los bienes pblicos y privados y su
, libre acceso a diferentes grupos o categoras de personas. Si se creara un
modelo de igualdad completo se podran evaluar en forma bastante
precisa los probables resultados de distintas posibilidades de poltica
viendo si la alternativa aumenta o no la igualdad. Los planes de un
ingreso anual garantizado, el impuesto negativo sobre la renta, los pro-
gramas Head Start, Job Corps y otros podran evaluarse por su potencial
para maximizar la igualdad.
Los tericos de la organizacin pblica menos inclinados hacia lo
cuantitativo pero an partidarios del conductismo, tal vez se desplacen
en direccin del"modelo consociado" de Kirkhart. Avanzaran en di-
reccin de la sociologa, la antropologa y la psicologa, particularmente
en sus versiones existenciales, mientras que los de inclinaciones cuanti-
tativas probablemente pasaran a la economa como antes se la describi.
y desde luego, muchos tericos partidarios de la organizacin pblica
se quedarn con las teoras intermedias -funcin, grupo, comunicacio-

nes, decisiones, etc.- y no permanecern al amparo de grandes teoras
como el modelo consociado, el modelo de igualdad social o el llamado
modelo de sistemas.
Qu significa la nueva administracin pblica para la academia?
Hay algo perfectamente claro: hoy conocemos la enorme diferencia que
hay entre la"administracin pblica" y"el servicio pblico". La prime-
ra est integrada por generalistas de la administracin pblica y cierto
personal auxiliar (anlisis de sistemas, presupuestacin, personal, etc.);
el ltimo, por los profesionales que forman las escuelas, la polica, los
tribunales, el servicio militar, las agencias de beneficencia, etc. Los pro-
gramas progresistas de administracin pblica en el medio acadmico
tendern puentes firmes y permanentes con las escuelas profesionales
en que se prepara a la mayora de los servidores pblicos. En algunas
escuelas se convertir en realidad el concepto de administracin pblica
como"segunda profesin" para los abogados, maestros y trabajadoras
sociales que estn en el empleo pblico.
Es probable que algunos programas de administracin pblica se
vuelvan notablemente ms filosficos y normativos, mientras que otros
pasen a las tcnicas de la administracin cuantitativa. Necesitamos de
ambos, y ambos debern hacer aportaciones.
El retorno del anlisis de polticas es seguro en ambos tipos de escue-
las. La buena administracin por la buena administracin misma es cada
vez menos importante para el estudioso de hoy. El anlisis de polticas,
"duro y objetivo" en lo lgico y lo analtico, estar en el orden del da.
Hasta hoy, nadie ha considerado particularmente emocionantes los
programas acadmicos de administracin pblica. La nueva adminis-
tracin pblica tiene la oportunidad de modificar esto. Los programas
que tratan de atraer y de producir abiertamente" agentes de cambio" o
"radicales determinados" estn a aos luz de la imagen de POSOCORB.
y muchos de nosotros lo agradecemos.
XXXIII. PENSAMIENTO 515TEMTICO
PARA LA ACCINSOCIAL*
ALICE M. RIVLIN
Los DOS captulos anteriores tratan de tres estrategias destinadas a en-

contrar mtodos ms eficientes de proporcionar educacin, salud y
otros servicios sociales: 1) anlisis del"experimento natural"; 2) innova-
cin al azar, y 3) experimentacin sistemtica, La principal conclusin
fue que deben aplicarse las tres estrategias con ms energa y con mayor
refinamiento metodolgico.
El anlisis del experimento natural an no nos ha dado m uchas claves
hacia modos ms eficaces de proporcionar servicios sociales, pero, con
el tiempo y con tcnicas ms refinadas, hay esperanzas de que as lo
haga. Como primer paso obligado para mejorar los servicios, se debe
alentar a todo tipo de persona a probar nuevos modos de prestar servi-
cios. Sin embargo, la innovacin al azar no nos dice qu funciona mejor
para quin o en qu condiciones; eso requiere una experimentacin
sistemtica: con nuevos programas, nuevas tcnicas de entrenamiento
y nuevos modos de prestar atencin mdica. Como se indic en el ltimo
captulo, yo creo que la experimentacin sistemtica debe ser una acti-
vidad federal importante si queremos lograr grandes avances en la pres-
tacin de servicios sociales.
Pero no basta encontrar mtodos ms eficientes. Cmo sabemos que
se les utilizar? Qu incentivos incluyen nuestros sistemas de servicio
social para fomentar la eficiencia?
Conforme aumenta el sector pblico de nuestra economa, cobra ma-
yor importancia el problema de crear incentivos para el desempeo
eficiente en los programas pblicos. Como lo seal Schultze en sus
Conferencias Gaither, los programas federales a menudo no alcanzan
sus objetivos porque no se pens en los incentivos:
* Alice M. Rvln, Systematic ThinkingjiJr Social Action, Washington,. D. e, The Broo-
kings Institution, 1971.Se reproduce con autorizacin.
669
La falla en el desempeo se debe a dos causas interrelacionadas. La primera

es el u fracaso negativo": no tomar en cuenta los incentivos privados que van
contra los objetivos del programa, ni aportar una modificacin apropiada a
las recompensas y castigos que van en contra de los objetivos sociales [...]
La segunda causa es la u falla positiva": no incluir en los programas fede-
rales un conjunto positivo de incentivos para canalizar las actividades de
administradores descentralizados y de operadores de programas hacia los
objetivos del programa.'
En el rea de la accin social, el problema es especialmente agudo y,

a la vez, especialmente difcil. Las actuales disposiciones para prestar
servicios sociales ofrecen pocas recompensas a quienes proporcionan
mejor educacin o servicios de salud, y pocos castigos a quienes no
producen. Los sistemas escolares son grandes burocracias que atienden
a una clientela cautiva. Los estudiantes y sus padres tienen poca libertad
de pasar de una escuela a otra en busca de una educacin"mejor", y casi
ninguna informacin por la cual juzgar su eficiencia. Maestros, directo-
res y superintendentes rara vez son recompensados o ascendidos sobre
la base de sus resultados educativos. Las finanzas estatales y federales
no fueron planeadas para recompensar el desempeo eficiente de las
escuelas o de los sistemas escolares.
El sistema de salud parece diferente. Hay muchas ms unidades pe-
queas -hospitales, clnicas y mdicos en la prctica privada- y el
consumidor parece tener buena capacidad de eleccin. Pero de hecho
no tiene el tiempo ni los recursos ni el conocimiento necesarios para
fundamentar una eleccin inteligente. Adems, ni en la salud ni en la
educacin los mecanismos de pago recompensan la eficiencia o la efica-
cia. Por 10 contrario, los actuales sistemas de seguro de salud, pblicos
y privados, actan para fomentar el uso excesivo de los hospitales -las
instalaciones de salud ms costosas- y no el desarrollo y empleo de
opciones menos costosas.
El diagnstico es claro, pero, cul es la prescripcin? Es fcil hablar
acerca de hacer "responsables" a los encargados de servicios de educa-
cin y de salud por su desempeo, ante aquellos que consumen los
servicios y quienes los pagan. Pero es difcil planear un conjunto viable
de medidas para decidir exactamente qu cuentas debern rendirse a
quin y cmo se debern distribuir las recompensas y los castigos.
1 Charles L. Schultze, TIte Politics and Economice ofPublicSpending, Brookngs Institu-
tion, 1968, pp. 104-105.
PENSAMIENTO SISTEMTICO PARA LA ACCIN SOCIAL 671
En este captulo trataremos de tres modelos para mejorar la eficiencia

con que se proporcionan los servicios sociales. Uno de ellos es la descen-
tralizacin: descomponer las unidades administrativas centrales, corno
los sistemas escolares o los programas federales, en unidades ms ma-
nejables. El segundo es el control de la comunidad: un paso ms all de
la descentralizacin en que el control de las escuelas o de otros servicios
sea entregado a la comunidad a la que se atiende, con la esperanza de
hacer que los empleados sean ms responsables ante los consumidores.
El ltimo es el 11 modelo de mercado", que tal vez sea la forma ms
extrema de descentralizacin. Por ejemplo, si el modelo de mercado se
aplicara a la educacin, a los estudiantes se les dara a escoger entre
escuelas administradas pblica o privadamente. Se dependera de la
competencia entre escuelas para espolear uno;7modelos educativos ms
eficientes.
Se han anunciado ya como panaceas la descentralizacin, el control
de la comunidad y un sistema de mercado. Se ha sugerido que uno u
otro resolvera el problema de los incentivos y hasta eliminara la nece-
sidad de que el gobierno central se esforzara por descubrir y fomentar
mtodos ms eficientes. El mensaje de este captulo es que, aunque los
tres modelos ofrecen alguna promesa, ninguno de ellos es una panacea.
En particular, el xito de los tres depende de dos condiciones: 1) la
creacin y el uso de mejores medidas de la eficiencia de los servicios
sociales, y 2) intentos vigorosos y sistemticos por descubrir y poner a
prueba mtodos ms eficientes y divulgar los resultados.
LA DESCENlRAUZACIN
La descentralizacin de la toma de decisiones, al menos en el mbito

estatal o urbano, siempre ha sido muy bien vista por los conservadores,
que generalmente se oponen a la expansin del sector pblico y a los
cambios de mtodos de prestar servicios. Rechazando los"caprichos" y
los recursos "incipientes" en la escuela y aferrndose a la medicina de
pago por servicio y a las tradicionales instalaciones de salud, estos gru-
pos siempre han luchado por el control local y por una menor interven-
cin de Washington o de la capital del estado. Sin embargo, el notable
desarrollo poltico de los ltimos aos ha trado consigo la conversin
672 LOS Aos SETENTA Y OCHENTA
de los liberales -quienes favorecen ms servicios pblicos y nuevos

mtodos- a la causa de la descentralizacin. Por qu este cambio?
Un factor es un nuevo realismo acerca de la capacidad de un gobierno
central para administrar eficazmente los programas de accin social.
Hubo una poca en q~e quienes crean en un mayor compromiso pbli-
co con la accin social cifraron sus esperanzas en la centralizacin. Vin-
dose frustrados por el conservadurismo, la rigidez y la falta de recursos
en el gobierno local, miraron hacia el gobierno del estado, y, como los
estados no respondan, entonces se dirigieron -especialmente despus
de 1933- hacia el gobierno federal.
En los ltimos aos, no obstante, hemos presenciado un marcado
cambio de actitud de los liberales hacia el papel federal. No me estoy
refiriendo a las crticas quemantes de los acadmicos ni del partido que
est fuera del poder acerca de la 11 torpeza e ineficiencia" de los ejecutivos
federales. Los que casualmente no estn dirigiendo el gobierno, por el
momento, siempre han protestado, con ms o menos justificacin, con-
tra la ineptitud de quienes s estaban; estoy hablando del cambio de
actitud que ocurri durante los aos sesenta entre quienes ayudaron a
establecer los programas federales de accin social y trataron de hacer-
los funcionar.
Yo, por mi parte, pens una vez que podra aumentarse la eficacia de
un programa como el de Headstart o el Ttulo 1 de la Ley de Educacin
Primaria y Secundaria mediante una mejor administracin de Washing-
ton. Se saba algo acerca de 11 prcticas correctas" o medios eficaces de
llegar a los nios pobres; se podra aprender y transmitir ms al nivel
local por medio de lineamientos y regulaciones federales y ayuda tcni-
ca. Al acumularse el conocimiento, podran hacerse ms estrictos los
lineamientos, y los programas se volveran ms eficaces.
Esta opinin parece ser, hoy, ingenua y poco realista. El pas es dema-
siado grande y diverso, y la accin social es excesivamente complicada.
Hay ms de 25 mil distritos escolares cuyas necesidades, problemas y
capacidades difieren drsticamente. Las reglas universales proba-
blemente causaran ms mal que bien, y, dado el nmero de personas
que intervendran, tampoco es posible confiar en el juicio ola discrecio-
nalidad de los representantes federales en este campo.
Robert Levine, ex funcionario de planeacin de la Oficina de Opor-
tunidades Econmicas, ha hecho una buena descripcin del nuevo
realismo:
PENSAMIENrOSISTEMTICO PARA LA ACONSOOAL 673
En trminos generales puede decirse que los programas que han subrayado
la planificacin y la administracin detalladas o bien no han funcionado o
slo han funcionado en una escala muy pequea en comparacin con las
dimensiones del problema [...]
Elenfoque administrativo detallado no funciona, y por razones bastante
claras, empezando por la imposibilidad de escribir reglas detalladas que
embonen en cada caso, y terminando por la falta de personal bien preparado
que administre cada caso, aun suponiendo que existiera una solucin admi-
nistrativa [...] Los fracasos de la Guerra Contra la Pobreza se deben, en parte,
a las dificultades de aplicar un programa especfico y administrado a ms de
30millones de individuos pobres [...] Lo que podemos lograr es modificar a
largo plazo el Programa Contra la Pobreza para reducir la cantidad de ad-
ministracin detallada y ofrecer mayores incentivos para que las personas
desarrollen sus propios programas."
Los nuevos realistas no estn dispuestos a abandonar el asunto del

gobierno federal y devolver los programas de accin social a los gobier-
nos estatales y locales. Una razn convincente es la desigualdad de los
recursos estatales y los locales. Los estados que tienen las mayores ne-
cesidades per capita de educacin, salud, mantenimiento del ingreso y
otros programas de accin social tambin tienen los menores recursos
per capita. Aun dentro de los estados, los recursos con frecuencia se
concentran donde los problemas son menos agudos. Las ciudades cen-
trales se enfrentan a necesidades crecientes de servicios pblicos y bases
fiscales frgiles, mientras que los recursos de los suburbios son mucho
mayores en relacin con su necesidad. Se requiere la intervencin del
gobierno federal para canalizar recursos a las reas necesitadas; para
esta tarea, afortunadamente, s est capacitado.
Dos actividades que la burocracia federal efecta con gran eficiencia
son recabar impuestos y emitir cheques. Pese a todas sus fallas, el siste-
ma fiscal federal ciertamente se encuentra entre los ms equitativos y
eficientes del mundo. El gravamen federal se basa, en gran parte, en el
ingreso, y por tanto es ms progresista que los gravmenes estatales y
locales, que caen en gran parte sobre la propiedad y las ventas, y, por
ello, sobre los pobres. Lo progresista del sistema federal, adems, lo hace
ms sensible el crecimiento econmico que 10$ sistemas estatales y loca-
les. A menos que se reduzcan.las tasas, l~ ingresos federales tendern
2 Robert A LeVinel"'Rethinking OurSocial StrategfeS" ,PublicInterest 10, invierno de
1968~ pp. 88-89 Y91-92.
a aumentar ms rpidamente que el ingreso nacional: este es un hecho

afortunado en una poca en que la demanda de servicios pblicos au-
menta con ms rapidez que el ingreso. Por ltimo, los impuestos sobre
la renta son ms fciles y rpidos de recabar que los impuestos a la
propiedad y las ventas, y se ven menos sujetos a los caprichos y errores
de asesores individuales.
La eficiencia con la cual el gobierno federal cobra dinero puede com-
pararse a la eficiencia con que lo desembolsa. El sistema de seguridad
social, la Administracin de Veteranos y otras dependencias federales
encargadas de hacer directamente los pagos a las personas cumplen con
sus responsabilidades al parecer con un mnimo de dificultad y de con-
fusin.
Dado que el gobierno federal es bueno para cobrar y para entregar
dinero pero inepto para administrar programas de servicio, tendra sen-
tido entonces restringir su papel en la accin social principalmente de
recabar impuestos y emitir cheques, y dejar la administracin detallada
de los programas de accin social a unidades ms pequeas. Esta idea
implica reducir las concesiones de ayuda por categoras, con lineamien-
tos y controles al gasto detallados. En cambio, la principal actividad
federal interna sera la distribucin de fondos a personas y gobiernos
que se encuentran con mayor necesidad y otras normas. El mecanismo
para distribuir fondos a individuos sera el seguro social, la ayuda fami-
liar u otras formas de mantenimiento del ingreso. Los niveles inferiores
del gobierno recibiran fondos compartiendo los ingresos o concesiones
en bloque con propsitos generales, como la educacin. Los dos ltimos
presupuestos federales, con su nfasis en mantener el ingreso y compar-
tirlo, parecen llevar al gobierno federal en esta direccin.
Sin embargo, un arraigado temor a que el dinero sea mal empleado y
mal dirigido siempre ha hecho que los liberales -y, en realidad, casi
todo el Congreso- se muestren renuentes a entregar dinero de los im-
puestos federales a los niveles inferiores de gobierno sin lineamientos
estrictos. Cmo sabe el contribuyente federal que sus fondos sern
gastados de manera eficiente y efectiva? Aunque pueda ser ms fcil, en
principio, administrar programas en el mbito estatal o local que enfren-
tarse a la vastedad y diversidad de toda la nacin, en la prctica no
podra decirse que los gobiernos estatales y locales hayan sido modelos
de eficiencia, eficacia o,siqujera honradez. Adems, al no compartir los
objetivos nacionales, los gobiernos estatales y locales pueden aportar
PEN5AMIENT05I5TEMTICOPARA LA ACON SOCIAL 675
fondos insuficientes a programas, como la educacin superior o el con-

trol de la contaminacin, cuyos beneficios probablemente se derrama-
ran sobre otras jurisdicciones; adems, pueden verse dominados por
una pequea y poderosa lite. Desde luego, el contribuyente federal
tiene motivos para insistir en que los niveles inferiores de gobierno se
"responsabilicen" ante el gobierno federal por el uso que den a los fon-
dos federales.
Pero plantear la responsabilidad en trminos de insumas -por me-
dio de lineamientos detallados y estrictos controles a los objetos del
gasto- es algo que provoca mayor papeleo y rigidez sin introducir
incentivos para nuevas inversiones. Por tanto, procede un nuevo enfo-
que: declrese la responsabilidad en trminos de productos, y recom-
pnsese a quienes producen con mayor eficiencia. Libres de variar el
modo en que gastan el dinero mientras logren los resultados especifica-
dos, los receptores de concesiones federales podran ser recompensados
si producen ms de lo esperado. Este procedimiento los liberara de la
camisa de fuerza de los controles al insumo y promovera intentos vigo-
rosos e imaginativos para mejorar, as como en las grandes empresas los
administradores de planta son libres de variar los mtodos de produc-
cin pero son recompensados y ascendidos de acuerdo con las ventas y
las ganancias.
Desde luego, este razonamiento se aplica no slo a las relaciones
federales con los gobiernos estatales y locales, sino a la cuestin ms
general de los incentivos de productividad en cualquier gran empresa
burocrtica. Hasta en programas administrados por el propio gobierno
federal podra aumentarse la productividad dando a los administrado-
res de proyectos individuales -administradores de hospitales federa-
les o jefes de centros de preparacin, por ejemplo- mayor libertad de
accin y mayores incentivos. Un razonamiento similar ha llevado a
muchos a pedir la descentralizacin de los distritos escolares de las
grandes ciudades, convirtindolos en unidades semiautnomas libres
de las rgidas restricciones al programa escolar, mtodos de enseanza
o mezcla de sus recursos, que seran recompensados por obtener mejo-
res resultados educativos.
La idea de la responsabilidad ciertamente parece sencilla, sensata y
correcta. Pero su aplicacin es ms difcil. Lamayora de los programas
de accin social tienen metas vagas y diversas, y no hay un consenso
sobre cmo medir su xito. Se ha efectuado poco trabajo serio para
desarrollar las medidas objetivas de desempeo que se necesitan para

aplicar este concepto de responsabilidad.
Podra pensarse, por ejemplo, que es posible inventar fcilmente me-
didas de desempeo para los programas de preparacin de la mano de
obra. Sus metas -aumentar la capacidad de trabajo y mejorar la capa-
cidad de obtener ingresos- no son cosas esotricas. Se puede medir el
xito en las tasas en que los educandos obtienen empleos y los retienen
y avanzan en ellos, y en los diferenciales entre lo que ganan y lo que
habran ganado sin el curso. La prctica de una buena administracin
sugiere una considerable libertad de los administradores de proyectos
para planear los programas ms apropiados a las condiciones locales y
a las necesidades de sus educandos, y calificar los proyectos de acuerdo
con estas normas objetivas.
Sin embargo, incluso en la preparacin de la mano de obra es difcil
idear mtodos para medir el desempeo. Un problema consiste en en-
frentarse con objetivos diferentes, aunque relacionados. Si los proyectos
de preparacin de la mano de obra slo se juzgaran por el nmero que
encontrara empleo, habra una presin para colocar a los trabajadores
en empleos lo ms pronto posible, sin fijarse en el salario, lo apropiado,
lo estable o las posibilidades de avance en l. El resultado sera una serie
de colocaciones en puestos bajos, sin futuro y de poca contribucin a la
productividad. Por otra parte, si los aumentos de los ingresos fuesen
la nica norma, los programas probablemente se concentraran en per-
sonas cuyas capacidades ya estn bien desarrolladas y enlos ms jvenes,
a quienes aguarda una larga vida para obtener ingresos. Una especie de
porcentaje sopesado de varias medidas de xito (conseguir empleos,
aumentos de sueldo, tasas de retencin, etc.) evitara la distorsin de los
objetivos del programa.
Adems, las medidas del xito tienen que estar relacionadas con la
dificultad del problema. Es ms difcil encontrar empleo para los edu-
candos si es alta la tasa de desempleo local. Es ms difcil y ms costoso
preparar y colocar a personas de mayor edad que a gente joven, a las
personas mal preparadas que a las mejor educadas. Las tasas de coloca-
cin y las tasas salariales probablemente seran ms altas para hombres
que para mujeres. Hay que tomar en consideracin esas variaciones al
calificar el desempeo de unproyecto, tanto por justicia hacia el admi-
nistrador del proyecto como para impedir el seleccionar", es decir, la
fI
tendencia a contratar slo a quienes sera fcilpreparar y colocar. Se cre

PENSAMIENTO SISTEMrtco PARA LA ACON SOCIAL 677
un sistema de calificaciones que satisfaca estas normas para evaluar la

eficacia de los proyectos de acuerdo con el programa de Experiencia y
Preparacin de Trabajo, el HEW, pero no se le utiliz.' '
Los objetivos son menos fciles de definir en otras reas de accin
social que en la preparacin de la mano de obra, yel trabajo en las
medidas de desempeo se encuentra en una etapa an ms primitiva.
La incorporacin de incentivos de desempeo a los programas de edu-
cacin es una idea interesante, pero sera difcil idear un mecanismo que
funcionara. Una frmula sencilla, basada, por ejemplo, en altas califica-
ciones de lectura, causara ms mal que bien, al recompensar a los dis-
tritos que tuvieran nios que aprenden bien, o al fomentar la instruccin
enfocada exclusivamente a obtener resultados en una prueba especfica
y un nfasis exagerado en la lectura, a expensas de otros valores de la
educacin. La clave estar en idear medidas que reflejen los logros edu-
cativos de las escuelas sin deformar los programas en direcciones con-
traproducentes.
A menos que se haga el esfuerzo de crear medidas de desempeo y
emplearlas como incentivos, es difcil ver cmo la descentralizacin por
s misma producir mayor eficiencia. Sin incentivos para producir, las
unidades pequeas obviamente no estn mejor que las grandes.
Adems, existen algunas funciones gubernamentales que casi con
seguridad sufriran por la descentralizacin. Una de ellas es la de inves-
tigacin y desarrollo. No es probable que las unidades pequeas invier-
tan en tan riesgosa actividad cuando la mayor parte de los beneficios
probablemente sera para otras unidades. Adems, para tener alguna
esperanza de xito, algunos problemas exigen una enorme masa de
talento y de recursos que slo el gobierno federal puede movilizar. Las
bombas atmica y de hidrgeno, el viaje a la Luna y algunos de los
grandes avances -patrocinados por el gobierno federal- de la inves-
tigacin biomdica son pruebas suficientes de la capacidad federal para
poner a trabajar los recursos necesarios en problemas cientficos. Y los
avances en la prestacin de servicios sociales parecen requerir una con-
centracin similar de esfuerzos.
3 Worth 13aterman, " Answering Program Effectiveness", U. S, Department ofHealth,

Education, and Welfare, WelfareJn Review 6; enero..f ebrerode 1968, pp. 1-10.
EL CONTROL DE LA COMUNIDAD
El empuje en favor de la descentralizacin se debe al menos en parte a

la frustracin que causa, en lo ms alto de la escala, que las unidades
muy grandes no pueden administrar con eficiencia los programas de
accin social. El impulso al control comunitario se debe a las frustracio-
nes causadas en lo ms bajo de la escala. Los supuestos beneficiarios de
los programas de accin social, especialmente los pobres y los negros,
se sienten objetos y no participantes en el proceso. La demanda de con-
trol comunitario, especialmente en el ghetto, refleja la sensacin de que
las escuelas, hospitales y centros de beneficencia son instituciones aje-
nas, administradas por miembros hostiles de otracultura, incapaces de
comprender los problemas de la comunidad a la que sirven o de imagi-
nar siquiera su solucin. Si tales instituciones estuviesen controladas
por la comunidad y fuesen responsables ante ella, segn esta idea, seran
administradas con ms eficacia o al menos con mayor sensibilidad. La
junta escolar de la comunidad de un ghetto contratara a maestros que
confiaran en la capacidad de aprender de los nios negros; modificara
el programa escolar para hacerlo ms pertinente y asignara libros acer-
ca de nios negros en la ciudad y no acerca de Dick y [ane en una casa
suburbana. El resultado sera un mayor aprendizaje. La junta de salud
de la comunidad de un ghetto encontrara maneras de reducir los tiem-
pos de espera en las clnicas, contratara personal que no se mostrara
condescendiente ni insultante para con los pacientes, y dara sus instruc-
ciones de salubridad en el mismo lenguaje de los pacientes. El resultado
sera una mejor atencin a la salud. Adems, el control comunitario de
los programas de accin social tambin se ve como medio de desarrollar
la autodependencia en la propia comunidad: sensaciones de competen-
cia y de confianza y poder poltico que liberarn energas y reducirn la
desesperanza.
Por lo pronto, el movimiento en favor del control comunitario enfoca
el proceso de obtener el poder. Los partidarios vociferantes del control
comunitario de las escuelas y de otros servicios sociales sienten que gran
parte del problema se encuentra en el negativismo y la hostilidad de
quienes dirigen esas instituciones. Una vez que la comunidad asumiera
el control, los administradores seran responsables en algn sentido, se
despedira a los que mostraran actitudes hostiles y se mejorara consi-
PENSAMIENTO SI5TEM rico PARA LA ACCIN SOCIAL 67.9
derablemente el nivel de los servicios. Los partidarios del control comu-

nitario an no han enfocado nuevos mtodos u organizaciones, ni apo-
yan la experimentacin o la prueba sistemtica de nuevos modelos. Por
10 contrario, entre los militantes del ghetto sentimos un profundo anta-
gonismo a la experimentacin, vista a menudo corno instrumento de
control del establishment. "No queremos que vean a nuestros hijos corno
conejillos de indias" es una frase que caracteriza esta actitud.
Las palabras "rendir cuentas" son empleadas con frecuencia pero
vagamente por los partidarios del control comunitario. En vano busca-
ramos entre la bibliografa y las conversaciones para saber qu cuentas
deben rendirse y a quin, o cmo sabr una comunidad que sus propios
administradores estn trabajando mejor. Hasta hoy, slo se ha prestado
atencin limitada a ciertas medidas especficas del desempeo, y eso
slo con vistas a dramatizar lo mala que es la situacin. Por ejemplo, en
el Distrito de Columbia, Julius W. Hobson convenci al sistema escolar
de que publicara las calificaciones de lectura de las escuelas para demos-
trar a la comunidad que las escuelas del ghetto no estaban enseando a
leer a los nios.
La vaguedad acerca de la responsabilidad parece que, proba-
blemente, ser temporal. Por ejemplo, si llega a ser una realidad el con-
trol comunitario en los sistemas escolares de las grandes escuelas, tal vez
ocurrirn dos cosas. Primera, la comunidad y sus representantes ten-
drn que enfrentarse a esta pregunta: ahora que tenernos el control en
nuestras manos, qu haremos? Empezarn a buscar modelos demos-
trados de educacin ms eficiente y pedir los resultados de la experi-
mentacin sistemtica. En segundo lugar, exigirn mejores mtodos
para medir el desempeo escolar. Despus de todo, ninguna comuni-
dad puede administrar directamente una escuela. Tiene que elegir una
junta, nombrar administradores y maestros. Se crearn facciones y, jun-
to con ellas, desacuerdos sobre lo bien que se est dirigiendo la escuela.
Esperaramos una demanda de medidas de desempeo para apoyar una
posicin u otra, as corno un inters de la comunidad en efectuar cambios
a las calificaciones, las tasas de asistencia, los nombramientos en em-
pleos y colegios y, con el tiempo, medidas ms sutiles de desarrollo y
entusiasmo para los estudiantes. Pero, ms all de todo esto, casi cierta-
mente habr una exigencia de medidas de desempeo a los ms altos
niveles de gobierno. De hecho, la creacin de normas fidedignas puede
ser la nica condicin con la cual estados y ciudades estaran dispuestos
a ceder el control a las juntas de la comunidad y seguir pagando, empero,

las cuentas del sistemas fiscal general.
Quienes favorecen el control comunitario de las escuelas y las ciuda-
des, por ejemplo, no estn pidiendo financiar las escuelas a base de los
ingresos fiscales del propio barrio. Aun si fuera prctico recabar impues-
tos al nivel de vecindario, no sera deseable financiar as las escuelas. Las
zonas con baja captacin de impuestos a menudo resultaran tener gran-
des necesidades educativas, y viceversa. Las reas de ghettos con altas
concentraciones de nios pobres no tendran los recursos necesarios
para mantener escuelas siquiera medianas, ya no digamos la educacin
ms intensiva y costosa que necesitan dichos nios. Es claro que los
gastos de la escuela deben redistribuirse de acuerdo con la necesidad
educativa si se quiere que los nios pobres tengan una oportunidad de
recibir una educacin igual.
Pero el contribuyente general de la ciudad probablemente mostrar
poco entusiasmo por entregar fondos a juntas de comunidad o de barrio
sin alguna garanta de que recibir el valor de su dinero. La junta de la
comunidad deber ser responsable, en algn sentido, ante la tesorera
central y ante los miembros de la propia comunidad. Cuando menos
habr que inventar reglas generales de toda la ciudad que protejan la
salud y la seguridad de los escolares. Por lo dems, podrn rendirse
cuentas en trminos de insumos o productos. Las reglas de insumos que
gobiernen las capacidades de los maestros, la contratacin y el despido
de personal, los deberes de los maestros, el tamao de las aulas: todo ello
ser favorecido por los sindicatos de maestros. Pero estas son precisa-
mente las reglas que causaron, para empezar, la exigencia de control
comunitario. Los grupos comunitarios bien podran pedir el cambio a
una medida de produccin o desempeo por esos motivos al presentar
sus cuentas al contribuyente de la ciudad: si los nios aprenden, por
qu les preocupa cmo lo logramos? Este enfoque exigira el desarrollo
de calificaciones y otros tipos de medidas de desempeo aceptables
tanto para las juntas comunitarias como para administracin de la ciu-
dad. Para conservar su derecho a administrar las escuelas/podra reque-
rirse a las juntas comunitarias que satisficieran ciertas normas mnimas
de desempeo. Adems, podra emplearse parte del presupuestoesco-
lar para recompensar las ganancias mejores alas esperadas en las medi-
das de desempeo.
La J\tnta de Educacin de la Ciudacl de Nueva York y elServicio de
PENSAMIENTO SISTEMTICO PARA LA ACON SOOAL 681
Pruebas Especiales estn planeando un sistema para medir la eficiencia

de los maestros y supervisores de la ciudad, y para hacerlos ms respon-
sables. Ese sistema podra ayudar, incluso, a reconciliar a la Federacin
Unida de Maestros con los partidarios del control de la comunidad.s
EL MODELO DE MERCADO
El modelo de mercado es esencialmente una forma extrema de descen-

tralizacin. Traslada el lugar de la torna de decisiones sobre cmo deben
proporcionarse los servicios no slo a la comunidad, sino, incluso, al
consumidor individual.
El sector privado de la economa depende del mvil del lucro para
mejorar a la calidad de los bienes y servicios que se ofrecen al consumi-
dor. Si las empresas quieren sobrevivir tienen que atraer clientes ofre-
cindoles mejores productos o precios ms bajos que los de sus compe-
tidores, o las dos cosas. Las sanciones del sistema son drsticas: si el
vendedor no produce lo que desean los consumidores; tendr que aban-
donar el negocio. El triunfo es bien recompensado. La empresa que
fabrica un" mejor" abridor de latas o una mejor mquina de escribir o
lpiz de labios, puede ganar millones.
Incluso los economistas saben que este modelo no funciona perfecta-
mente en el sector privado. A veces hay muy pocos vendedores. Enton-
ces se coluden, abierta o tcitamente. Pueden obtener ganancias -en
conjunto- pero el consumidor sale perdiendo. Existen leyes antimono-
polios y sobre utilidades para proteger a los consumidores contra mo-
nopolios y oligopolios, pero nadie cree realmente que funcionen con
gran eficacia.
Ms todava, aun cuando -o tal vez especialmente- hay muchos
vendedores en el mercado, la insatisfaccin pblica contra servicios
prestados en privado puede ser muy alta. La reparacin de televisores
y otros aparatos, la reparacin de los automviles, la lavandera y plan-
chadura no son objetos que produzcan entusiasmo general entre los
consumidores, aunque sean producidos en privado por grandes nme-
ros de vendedores en competencia. Cierto que el consumidor insatis-
fecho puede irse a otra lavandera, pero tiene poca informacin para
4 Vase The New York Times, 9 de febrero de 1971.

hacerlo y acaso el siguiente lugar le resulte tan insatisfactorio como el
anterior.
A pesar de esos problemas, algunos creen que los servicios sociales
seran producidos ms eficazmente por empresas privadas que trataran
de lograr una ganancia complaciendo al consumidor. Este argumento
se oye con la mayor frecuencia con respecto a la educacin. Dice as: los
nios deben ir a la escuela y, en general, deben ir a la escuela particular
de su barrio. Con esta clientela cautiva, el profesorado y la administra-
cin de la escuela tienen pocos incentivos para ofrecer el tipo de edu-
cacin que desean los nios y sus padres. La administracin de la escuela
no gana dinero ofreciendo una educacin mejor, y nadie va a sacar del
negocio a la escuela si los nios no aprenden.
Es tas observaciones han llevado a algunos reformadores escolares a
la posicin de que el nico modo de lograr una buena educacin es
romper el monopolio de las escuelas pblicas. No suprimiran el apoyo
pblico a la educacin, pero s lo canalizaran a travs del consumidor,
y no del productor.> Unos "vales" daran a los padres el derecho de
conseguir educacin en cualquier escuela privada o pblica que consi-
deraran la mejor para sus hijos.
La idea de los "vales" ha atrado a toda una gama de partidarios que
van desde el economis ta conservador Milton Friedman hasta el escritor
liberal Christopher S. Jencks. La propuesta de Friedman fue sencilla:
[...] Losgobiernos seguiran administrando algunas escuelas pero los padres

que decidieran enviar a sus hijosa otras escuelas recibiran una suma igual al
costo estimado de educar a su hijo en una escuela de gobierno, siempre que
almenas esta suma fuese gastada en educacin en una escuela aprobada.s
El plan ideado por un grupo encabezado por Jencks fue una propues-
ta ms compleja, que estaba destinada a encontrar las objeciones del
grupo de Friedman,?
5 Haroard Educational Remeto 38/ invierno de 1968/ dedicado a la oportunidad de
educacin igualitaria, incluye varios artculos sobre estetema. Vase tambin Theodore R.
Sizer, "TheCasefora FreeMarket"/ Satllrday Reuieur 52/11 de enerode 1969/ pp. 3455.
6 Milton Friedman, "The Role of Government in Education", en Economice and the
Public Interest, Robert A. Folo (comp.), Rutgers University Press, 1955/ p. 130.
7 El planestdescrito enelCenterfor the5tudyofPublic Policy, "Finantial Education
byGrantstoParents, APreliminary Report" / preparadoparalaOficina deOportunidad
Econmica, TheCenter, marzode 1970/ pp. 50-58.
PENSAMIENTO SISTEMrico PARA LA ACCIN SOCIAL 683
Al mismo tiempo que atraan a los conservadores sureos, impacien-

tes por librarse de la integracin de las escuelas pblicas, los "vales"
tambin han sido considerados como una manera de mejorar la educa-
cin de los nios negros en el ghetto urbano," Sus partidarios creen que
toda una variedad de escuelas privadas surgira en el ghetto, y, a su
alrededor, muchas de ellas estaran dirigidas por negros para negros.
Como competiran por conseguir estudiantes, las escuelas que no ofre-
cieran instalaciones atractivas, programas escolares pertinentes y maes-
tros que creyeran en los nios del ghetto y supieran cmo"motivarlos",
no atraeran a estudiantes. Muchas podran intentarlo, pero slo sobre-
viviran las que ofrecieran a los consumidores lo que ellos desearan. Se
afirma que los padres del ghetto desean una buena educacin para sus
hijos y, con la prctica, sabrn dnde encontrarla.
Una seria objecin a un sistema de vales es que podra acentuar los
problemas ya existentes de desigualdad del ingreso." Aun si las familias
recibieran vales del mismo valor por cada hijo en edad escolar.proba-
blemente surgiran escuelas que ofrecieran una educacin ms costosa
a quienes estuviesen dispuestos a pagar la diferencia adems del vale.
Si la experiencia puede servir de gua, puede decirse que las familias de
ingresos medianos y altos gastarn sumas adicionales por lo que consi-
deren una educacin superior. Despus de todo, eso es 16que hacen hoy;
algunas envan a sus hijos a escuelas privadas, y muchas otras gastan
dinero en lecciones de msica, campamentos de verano o viajes "edu-
cativos" para toda la familia.
El resultado de un sistema de vales de igual valor bien podra ser algu-
nas escuelas costosas en los suburbios que ofrecieran grandes programas
educativos y aulas ms pequeas en instalaciones ms apropiadas a los
hijos de la gente prspera, mientras los pobres continuaran estudiando
un material anticuado en aulas atestadas y en instalaciones mediocres.
Las escuelas suburbanas podran pagar ms altos salarios y, as, atraer
a mejores maestros. Y aun si los hijos del interior de las ciudades no se
vieran discriminados por los requerimientos de inscripcin, de todos
8 Christopher [ancks," PrivateSchools for Black Children", NetoYorkTimesMagazine,

3 de noviembre de 1968, seco 6, pp. 30 ss.
9 Para una buena crtica de los planes de vales, vase Henry M. Levin, "The Failure
of the Public Schools and the Free Market Remedy", Urban Reuieur 2, junio de 1968, pp.
32-37 (Brookings Reprint 148).
modos les quedaran vedadas las condiciones superiores y el costo del

transporte.
Desde luego, sera posible dar vales por ms dinero a los hijos de los
pobres porque sus necesidades educativas son mayores. Sin embargo,
las diferencias tendran que ser muy grandes para compensar, a la vez,
la disposicin de las familias prsperas a gastar ms que su vale y los
mayores costos reales de ensear bien a los hijos de las familias de bajos
ingresos. Tan marcadas diferencias en favor de los pobres podran re-
sultar menos tolerables a los electores que otras formas ms sutiles de
redistribucin del ingreso.
De acuerdo con la propuesta de [encks, el valor de un vale variara en
proporcin inversa al ingreso de la familia del estudiante, y a las escuelas
que participaran en el sistema se les prohibira modificar los costos de
enseanza ms all del vale. De este modo, las escuelas tendran un
incentivo para abrirse a los hijos de las familias de bajos ingresos. Las
escuelas privadas ms costosas tendran que reducir sus presupuestos
o atender slo a quienes tuviesen dinero suficiente para olvidarse del
vale y pagar todo el cos too Es to puede parecer a tractivo en el papel, pero
nos preguntamos acerca de la aceptabilidad poltica de un plan que
permitira a los padres buscar la mejor" escuela pero les prohibira
11
gastar fondos adicionales en la educacin de sus hijos.

El otro gran problema del sistema de vales es la ignorancia del consu-
midor. A menos que sepa lo que est comprando, un consumidor no
puede hacer una eleccin racional. Sin embargo, en el terreno de la
accin social le resulta muy difcil descubrir algo acerca de la calidad
de un servicio antes de haberlo usado. Adems, los costos de buscar o de
hacer un muestreo de la mercanca de un hospital o de una escuela
pueden ser prohibitivos. En el terreno de la medicina, obviamente pue-
den ser desastrosos; no es posible estar buscando a tientas a un cirujano.
Aun en la educacin, el sistema de prueba y error puede ser muy costoso.
Los padres no pueden llevar a un nio de una escuela a otra hasta que
encuentren una que les guste, sin poner en peligro el avance educativo
y social del nio. Ms an: hasta los padres bien preparados. tienen
dificultades para juzgar si su hijo est avanzando en la escuela tan rpi-
damente como debiera. Cunto ms grandes son, entonces, las barreras
pues tas al juicio acertado de los padres en el ghetto, donde los padres
tienen poca experiencia con libros y enseanza! Si se quiere que un
sistema de vales mejore la eficiencia de la educacin, habr que crear
PEN5AMIENT0515TEMTICOPARA LA ACCIN SOCIAL 685
medidas de desempeo y ponerlas a disposicin de los padres para que

puedan juzgar los progresos que sus hijos estn haciendo en la escuela
y cuntos podran hacer si fueran a otra. Casi ninguna escuela, ni siquie-
ra las privadas, ofrecen hoy algo que remotamente se asemeje a medidas
de desempeo. En el mejor de los casos, una familia que est conside-
rando diversas preparatorias podr descubrir a qu universidad fueron
los graduados del ao pasado, pero esto les revelar poco acerca de la
calidad de la escuela. Si una alta proporcin de sus graduados va a
universidades muy selectivas, eso puede significar slo que la escuela
tiende a atraer a estudiantes capaces y sumamente motivados.
Qu tipo de medidas deben ofrecer las escuelas para informacin de
sus clientes actuales y potenciales? En primer lugar, se debera crear y
publicar toda una variedad de medidas que reflejaran diversos objetivos
de la educacin. Por ejemplo, la publicacin de calificaciones de lectura
movera a muchos padres a pedir pruebas de otros logros, que pueden
estar poco relacionados con la lectura. Qu decir de las matemticas y
de otras capacidades cognoscitivas? Y de la capacidad general de razo-
nar y de expresin y capacidad oral para llevarse bien con otros nios?
Y qu decir de la preparacin para el liderazgo y para el atletismo y la
calidad de buen ciudadano? Con el tiempo habra que desarrollar toda
una variedad de medidas que seran luego convalidadas y publicadas
para que los estudiantes y sus padres pudiesen elegir inteligentemente
entre las escuelas que subrayaran los objetivos de la educacin que ellos
apreciaran ms.
En segund lugar, las medidas, para ser tiles, tendran que reflejar
el cambio, a lo largo del tiempo, del desempeo del es tudiante, en lugar
de niveles absolutos de logro. Los niveles absolutos no dicen nada acer-
ca de la eficiencia de la escuela. Altas calificaciones en lectura slo pue-
den reflejar a un equipo estudiantil seleccionado por su inteligencia o su
facilidad verbal. La familia de un nio con problemas de aprendizaje
bien podra preferir una escuela que tuviese ms bajas calificaciones
absolutas pero ms altas tasas de cambio en ese nivel.
Estas dos normas hacen surgir el fantasma de constantes pruebas y
mediciones, y de una concentracin en las capacidades mensurables, en
detrimento de los valores ms sutiles de la educacin. Estos peligros son
muy reales, pero sin un verdadero esfuerzo por mejorar las medidas del
rendimiento de la educacin y ponerlas al alcance de todos, resulta
difcil ver cmo un sistema de vales puede ayudar a elegir inteligente-
mente y a que los consumidores presionen en favor de una mejor edu-

cacin.
.Adems, el depender del mercado fortalecera en lugar de debilitar
el argumento en favor de los subsidios pblicos a la investigacin en
materia de educacin y pruebas sistemticas de los nuevos mtodos.
Cada escuela que luchara por su supervivencia en el mercado no podra
correr riesgos con mtodos no demostrados ni emprender un desarrollo
costoso de nuevos programas escolares o enfoques; tampoco puede
esperarse que sus competidores en el mercado se unan en favor de una
prueba sistemtica de las innovaciones. En realidad, un mercado priva-
do atomstico de la educacin podra producir an menos innovaciones
que las que hoy tenemos. En general, en los sectores de la economa
normalmente privados, el cambio tecnolgico rpido y los aumentos de
la productividad ocurren en las grandes industrias monopolizadas, y
no en las que se caracterizan por tener muchos vendedores y una intensa
competencia.
Tal vez los grandes fabricantes nacionales invertiran sumas conside-
rables en nuevas tcnicas educativas, esperando que resultaran ms
eficientes, para luego venderlas a las escuelas que trataran de intensifi-
car su atractivo entre los estudiantes. Sin embargo, estas compaas
tenderan a invertir en hardware y en materiales en que pudiesen conser-
var los derechos exclusivos por medio de patentes y copyrights. Podra
haber un grave descuido de los mtodos y los enfoques que, aunque
concebiblemente ms eficientes que el hardware, pudiesen ser fcilmente
copiados sin indemnizar a su inventor original. Por esta razn, sera
necesaria una inversin tanto pblica como empresarial en la investi-
gacin yen la experimentacin sistemtica de los mtodos educativos.
En resumen, vale la pena experimentar con los mecanismos de mer-
cado en la educacin; en realidad, la Oficina de Oportunidades Econ-
micas ha anunciado que se propone experimentar, en diversas comuni-
dades, con sistemas de vales.'? Sin embargo, el sistema tiene graves
problemas. Acaso no sea posible planear un sistema que reduzca en
lugar de acentuar las diferencias entre las oportunidades educativas
para los ricos y para los pobres. Adems, subsiste el problema de la res-
ponsabilidad. Si el contribuyente es el que pagar los subsidios a la
10 Fred M. Hechinger, "School Vouchers: Can the Plan Work?" The Neui York Times,
7 de junio de 1970; Eric Wentworth, DEO Plans Test ofEducation Vouchers", Washington
Post, 26 de diciembre de 1970.
PENSAMIENTO SISTE~TICOPARA LA ACCIN SOCIAL 687
educacin, deber tener alguna garanta de que el dinero no se est

despilfarrando, de que las instituciones que cobren los vales ofrecern
un mnimo de normas. Ms all de estas consideraciones, el sistema no
funcionar como se pretendi para aumentar la eficiencia educativa a
menos que se creen medidas de desempeo de modo que el consumidor
pueda hacer una eleccin inteligente, y a menos que se haga un esfuerzo
pblico organizado para crear y poner a prueba mtodos nuevos y me-
jorados.
ADNDE VAMOS DESDEAQu?
La idea central del anlisis anterior es que todos los planes probables
para aumentar la eficiencia de la educacin, la salud y otros servicios
sociales dramatizan la necesidad de mejores 'nedidas del desempeo.
Quien quiera que tome las decisiones, el funcionamiento eficiente del
sistema depender de las medidas de sus logros. Si los gobiernos federal,
estatales o urbanos administran directamente la prestacin de servicios
sociales, necesitarn mtodos para calificar el xito de los diversos me-
dios al ofrecer servicios, de modo que puedan escoger los mejores. Si la
administracin del servicio social est descentralizada, o incluso est a
cargo de las comunidades, tanto la comunidad como los niveles supe-
riores de gobierno necesitarn medidas de desempeo sobre cuyas ba-
ses identificar y recompensar la administracin ms eficiente. Aun si se
entregan los servicios sociales al mercado privado con la esperanza de
controlar as la competencia y el mvil del lucro hacindolos depender
de mejorar su desempeo, los consumidores necesitarn medidas de lo
que estn comprando o puedan comprar para elegir en consecuencia.
Por consiguiente, creo que los analistas que deseen mejorar la presta-
cin de servicios sociales debern dar gran prioridad a la creacin y
refinamiento de las medidas de desempeo. Se ha hecho relativamente
poco esfuerzo por inventar, hasta hoy, tales medidas, pese a la impor-
tancia y al evidente desafo intelectual de esta tarea. En materia de edu-
cacin ser necesario ir ms all de las pruebas estandarizadas para
obtener medidas ms sensibles y menos influenciadas por nuestramen-
talidad, que reflejen no slo las capacidades intelectuales de los nios,
sino tambin su creatividad y confianza en s mismos y entusiasmo por
aprender. En materia de salud ser necesario ir ms all de las estadsti-
cas convencionales de mortalidad y hospitalizacin. La pobreza no slo
puede medirse por el ingreso; la satisfaccin en el trabajo probablemente

no est muy relacionada con los ingresos o las horas de trabajo. Habr
que mostrar considerable imaginacin antes de que pueden crearse bue-
nas medidas de desempeo para servicios como asesoramiento y aten-
cin psiquitricos.
Para la creacin de medidas de desempeo en el rea de la accin
social se pueden sugerir dos reglas generales. La primera: debern evitar-
se las medidas nicas de desempeo del servicio social. Siempre provocarn
distorsin, embotamiento y engao para "vencer al sistema" Y otros
resultados indeseables. No es posible juzgar las escuelas slo por las
calificaciones de lectura o de matemticas o por inscripciones en univer-
sidades o tasas de retencin. No es posible juzgar los sistemas del servi-
cio de salud simple y exclusivamente por el nmero de pacientes trata-
dos o por el nmero de pacientes curados y ni siquiera por el nmero de
problemas de salud evitados. Los programas de preparacin de la mano
de obra no slo se pueden juzgar por la consecucin o la retencin de
empleos o los niveles salariales. Juzgar a las escuelas por las calificacio-
nes de lectura significara descuidar otras capacidades y otras dimen-
siones del desarrollo de los nios; juzgar un centro de salud por el
nmero de pacientes tratados favorecera la medicina al estilo de "lnea
de ensamble"; juzgar un programa de mano de obra por las colocaciones
en empleos conducira a hacer colocaciones apresuradas de su perso-
nal en empleos de bajo salario o inapropiados para ellos.
Se necesitan medidas mltiples que reflejen objetivos mltiples y
eviten una deformacin del desempeo. Podemos imaginar escuelas
que creen y den publicidad a toda una variedad de medidas de capaci-
dades, conocimientos y satisfaccin de los estudiantes, algunas inme-
diatas y algunas basadas en un seguimiento a largo plazo. Podemos
imaginar programas de salud que elaboren toda una variedad de medi-
das de la situacin de salud y satisfaccin de los pacientes, tambin con
diversas etapas. Podemos imaginar programas de mano de obra que
creen toda una variedad de medidas de las habilidades adquiridas y el
xito ulterior en los empleos.
Para ciertos propsitos bastaran las medidas sin ningunas condicio-
nes. Por ejemplo, en un sistema de vales para la educacin, simplemente
podra ponerse a disposicin del pblico cierta variedad de medidas del
desempeo para cada escuela y permitir que padres y alumnos eligieran
entre ellas de acuerdo con su propio sistema de medidas. Por otra Parte,
PENSAMIENTO SISTEM rico PARA LA ACCIN SOOAL 689
en un programa federal de concesiones destinado a favorecer una pre-

paracin eficiente del personal, sera necesario asignar valores a las
diversas medidas de xito que se estuvieran empleando. Si se combina-
ran varias, lOS valores no importaran tanto mientras no se permitiese
que una medida dominara o distorsionara el sistema de recompensas.
En segundo lugar, las medidas dedesempeo deben reflejar ladificultad del
problema. Si se recompensan los niveles absolutos de desempeo, enton-
ces las escuelas escogern a los estudiantes ms brillantes, y en los pro-
gramas de preparacin slo se admitir a los trabajadores que sean ms
fciles de colocar en empleos, y los centros de salud rechazarn o des-
cuidarn a los enfermos terminales. Para evitar estas deformaciones, la
eficiencia del servicio civil siempre deber medirse en relacin con
la dificultad de la tarea. Por regla general, las medidas de cambio son
mejores que las medidas de nivel absoluto, pero ni siquiera este enfoque
podra resolver el problema. Sera ms fcil provocar cambios significa-
tivos en el desempeo de los nios brillantes que en el de los nios
atrasados, o mejorar la condicin sanitaria de ciertas clases de pacientes.
En esta situacin, el xito de una actividad de accin social slo puede
medirse en relacin con el xito de otras actividades con el mismo tipo
de estudiante o paciente o miembro preparado. Ser necesario un perio-
do considerable para recabar experiencia y delinear el desempeo su-
perior e inferior al promedio, con tipos particulares de problemas.
Nada de esto parece fcil de realizar. Y no lo es. Sin embargo, no es
probable que logremos mejores servicios sociales (o, en realidad, saber
si los tenemos) hasta que hayamos hecho un esfuerzo sostenido por
crear las medidas de desempeo apropiadas para juzgar y recompensar
la eficiencia. Los actuales esfuerzos por publicar las calificaciones o las
tasas de mortalidad infantil en nombre de la"evaluacin" o la "respon-
sabilidad" slo son los primeros pasos, vacilantes, en el largo camino
hacia mejores servicios sociales.
Desde luego, las medidas de desempeo para los servicios sociales no
son un fin en s mismas, sino requisitos para intentar encontrar medios
ms eficientes de prestar servicios sociales y a la vez para crear incenti-
vos que favorezcan su uso. Pero todas las estrategias para encontrar
mejores mtodos, que hemos analizado en estas pginas, especialmente
la experimentacin social, dependern, para tener xito, de mejorar las
medidas de desempeo. Ylo mismo puede decirse de todos los modelos
para mejores incentivos. Dicho en trminos ms sencillos: para mejorar
las cosas debemos tener unmodo de distinguir lo mejor de lo peor.
XXXIV. LAIMPLANTACIN*
JEFFREY L. PRESSMAN
y AARON WILDAVSKY
PREFACIO
A finales de 1968, la aparicin de un libro con un ttulo llamativo, Oak-

land' s Notfor Buming, hizo que prestramos atencin al esfuerzo por dar
empleos realizado por la Administracin de Desarrollo Econmico
(EDA)** de Oakland. Escrito por uno de los protagonistas de la aventura
de la EDA en esa ciudad,' la obra afirmaba que Oakland acababa de
salvarse de los disturbios y la destruccin gracias a la inyeccin de 23 mi-
llones de dlares aportados por los fondos federales. Como la misma
cre empleos para las minoras -con lo cual enviaba un rayo de espe-
ranza a una nacin en dificultades-, el programa de la EDA fue propues-
to como modelo digno de emulacin. Dado que muchos miembros del
Proyecto de Oakland no tenan conciencia de que la ciudad se hubiese
salvado del desastre, hicimos indagaciones sobre la situacin del pro-
grama y descubrimos que en 1969, tres aos despus de comenzado, se
haban gastado en realidad cerca de 3 millones de dlares. Sea como
fuere, transcurriran otros veinte aos antes de que esta operacin de
urgencia hubiera gastado el dinero y creara empleos que evitaron que
las personas generaran dis turbios (o al menos no participaran en ellos).
Parte de los 3 millones haba sido para que la ciudad construyera el
puente de Hegenberger hacia el coliseo (que, de algn modo, creamos
que se habra construido de todas maneras), y el resto se haba gastado
en honorarios para los arquitectos. Por un momento nos permitimos
* Implementation, de J. L. Pressman y A. Wildavsky, pp. x-xvi, Derechos reservados

1973. The Regents of the University of California. Se reproduce con autorizacin de la
University of California Press.
** Economic Development Administration. [N. del T.]
1 AmoryBradford, Oakland's Not for Buming, Nueva York, McKay, 1968.
690
LA IMPLANTACIN 691
moderadas fantasas en que aparecan los arquitectos locales a punto

de derrocar al Concejo de la Ciudad de Oakland en un discreto golpe de
estado, slo para ser comprados en el ltimo minuto con fondos de la
EDA. Pero una nueva investigacin sugiri que no haba blancos fci-
les ni villanos inconfundibles. La aplicacin del programa de la EDA
era simplemente ms difcil de lo que ninguno de nosotros hubiese
pensado. '
Este libro comienza por el final: nos centraremos precisamente en esa
parte de un programa pblico y luego nos dedicaremos al estableci-
miento inicial de objetivos, el logro de acuerdos y la asignacin de fon-
dos. El Congreso establece una nueva dependencia, llamada Adminis-
tracin de Desarrollo Econmico (EDA). La EDA decide ir a las ciudades
con el propsito de ofrecer nuevos empleos permanentes a las minoras
por medio del desarrollo econmico. Se escoge a Oakland como experi-
mento para mostrar cmo las obras pblicas y los prstamos para cons-
truccin pueden incentivar a los patronos a contratar miembros de las
minoras. El Congreso aporta los fondos necesarios, obtiene la aproba-
cin de funcionarios y patrones de la ciudad, y se anuncia el programa
al pblico con las fanfarrias habituales. Aos despus, la construccin
slo se ha completado parcialmente, los prstamos a las empresas se han
agotado y los resultados en materia de empleo para las minoras son
escasos y decepcionantes. Por qu?
Algunos programas fracasan por falta de acuerdo poltico. Otros lan-
guidecen por falta de fondos. Otros mueren porque no se logra acuerdo
inicial entre los funcionarios locales o entre las empresas privadas. To-
das estas condiciones se haban satisfecho en el programa de empleo de
la EDA en Oakland, pero el programa no se pudo aplicar a tiempo para
obtener los resultados deseados.
En nuestro estudio sobre la implantacin, elegimos deliberadamente
material de casos en que se excluyeron ciertos elementos dramticos
que, en lo esencial, se explican por s mismos. No hubo gran conflicto.
Todos estuvieron de acuerdo. Slo hubo un In11mo (fe publicidad. La
cuestin no era de abrumadora importancia poltica. Los fondos nece-
sarios estuvieron disponibles en el momento oportuno. Los males que
plagaron al programa de la EDA en Oakland fueron de carcter prosaico
y cotidiano. Fue necesario mantener los acuerdos despus de alcanza-
dos. Fue preciso lograr numerosas aprobaciones y aclaraciones de toda
una variedad de participantes. No reconocer que estas circunstancias
692 LOS AOS SETENTA Y CXHENTA
(perfectamente ordinarias) presentaban serios obstculos para la apli-

cacin es algo que inhibe todo aprendizaje. Si siempre buscamos cir-
cunstancias inslitas y hechos dramticos, no podremos apreciar lo di-
fcil que es lograr que lo ordinario ocurra.
Hoy, la gente parece creer que la implantacin debe de ser fcil; por
tanto, se molesta cuando lo esperado no ocurre, o resulta mal. Conside-
raramos que nuestro esfuerzo ha obtenido el xito si ms personas
empezaran a aceptar que la implantacin aun en las mejores circunstan-
cias, es muy difcil. Esas personas, pues, quedaran gratamente sorpren-
didas cuando aunque fuera pocas cosas buenas llegarn a cumplirse.
En aos recientes, la implantacin se ha discutido mucho, pero rara
vez se ha estudiado. Presidentes y consejeros, secretarios de departa-
mentos y sus subordinados, funcionarios locales y grupos comunitarios
se quejan de que las buenas ideas se disipan en el proceso de ejecucin.
Sin embargo, con excepcin de un excelente libro de Martha Derthick.?
no hemos podido localizar ningn anlisis profundo de la implanta-
cin.' Las quejas no constituyen verdaderos esfuerzos por resolver el
problema.
Desde un punto de vista ideal, no cabe duda de que un enfoque
comparativo a los problemas de la implantacin sera preferible al que
hemos adoptado. Pero lo que se sabe sobre el tema no es suficiente para
desarrollar categoras apropiadas, y no hay una bibliografa anterior a
la cual recurrir. No afirmamos que hayamos hecho un anlisis totaliza-
dor de la implantacin. No estamos seguros de saber cules son todos
los problemas, y mucho menos de haberles encontrado solucin. Pero
hay que dar los primeros pasos en alguna parte, y esperamos que eso sea
lo que hayamos hecho.
Para nosotros, implantacin significa justamente lo que los dicciona-
rios de Webster y Roget dicen que ella hace: efectuar, realizar, completar,
2Martha Derthick, Naos ToumsIn-Toum, Washington, D. C, Urban Institute, 1972.
3La esplndida descripcin de la Ley de Educacin Elemental y Secundaria, que
hicieron Stephen Bailey y Edith Mosher muestra una aguda sensibilidad hacia los pro-
blemas de la implantacin. Pero su propsito no es analizarla como fenmeno distinto.
Vase su ESEA: The OfficeofEdllcation Administersa Lino, Syracuse, Syracuse University
Press, 1968. Jerome T. Murphy, "Tittle 1 of eiEA: The Politics of Implementing Federal
Education Before", Haroard Educational Reviw 41,1971, pp. 35-63, si se enfrenta directa-
mente a la cuestin de la aplicacin. Aunque este articulo no contiene un anlisis tan
detallado como el del estdo de Derthick, el autor si ofrece varias observaciones agudas
sobre el problema.
LA IMPLANTACIN 693
producir. Pero, qu es lo que se implanta? Naturalmente, polticas.

Debe existir algo previamente para que pueda ser implantado, de otra
forma no habra nada que hacer avanzar en el proceso de implantacin.
Un verbo como "implantar" debe tener un complemento como "polti-
cas" . Pero stas normalmente contienen a la vez las metas y los medios
para alcanzarlas. Entonces, cmo distinguirnos las polticas de su im-
plantacin?
En el habla cotidiana, empleamos de varias maneras, sorprendente-
mente distintas el trmino polticas (al referirnos a decisiones). A veces
"polticas" significa una declaracin de intenciones: nuestra poltica
consiste en aumentar el empleo entre las minoras. Aqu es una declara-
cin general de metas y objetivos. Nada se dice de lo que se puede hacer
ni si algo tiene que hacerse o se ha hecho para cumplir ese propsito.
Otras veces nos referimos a las" polticas" corno equivalentes de una
conducta real: nuestra poltica consiste.en contratar a miembros de mi-
noras que en realidad contratarnos. En ese sentido, "polticas" significa
la meta y su alcance. Estos dos significados excluyen la posibilidad de
estudiar la" implantacin". Cuando la poltica queda corno un objetivo
abstracto, sin actores especficos ni las acciones que deben realizar para
alcanzar el resultado deseado, no hay implantacin que estudiar. Cuan-
do la declaracin de los objetivos incluye su alcance, su implantacin es
innecesaria.
No podernos trabajar con una definicin de poltica que excluya toda
implantacin ni con otra que incluya toda implantacin. Tiene que haber
un punto de partida. Si no se inicia ninguna accin, no puede haber im-
plantacin. Y tambin debe haber un punto final. La implantacin no
puede lograrse ni fracasar sin una meta contra la cual juzgarla.
Convengamos en hablar de polticas como de una hiptesis que con-
tiene las condiciones iniciales y las consecuencias previs tas. Si se hace X
en el tiempo t1, entonces Y resultar en el tiempo h. Si el gobierno federal,
por medio de la EDA, ofrece 23 millones de dlares en prstamos y sub-
sidios a las empresas de Oakland y si estas empresas convienen en
contratar a miembros de minoras despus de gastar el dinero, entonces
se edificarn instalaciones que conduzcan a la creacin de nuevos em-
pleos para las minoras. Aqu, la implantacin constituira la capacidad
de lograr las consecuencias previstas, una vez satisfechas las condicio-
nes iniciales.
La implantacin no se refiere a la creacin de las condiciones iniciales.
Hay que aprobar leyes y comprometer fondos antes de que ella tenga
lugar para lograr el resultado previsto. De manera similar, ser necesa-
rio alcanzar acuerdos con las empresas locales antes que hacer intentos
por ponerlas en prctica. Despus de todo, el mundo est lleno de pro-
puestas polticas que fracasan. No es posible terminar 10 que no se ha
empezado. Y la falta de aplicacin no debe referirse a la incapacidad de
entrar en accin, sino a la de seguir adelante.
Para subrayar la existencia real de las condiciones iniciales, debemos
distinguir un programa de una poltica. Aqul consiste en una accin
gubernamental iniciada para llegar a objetivos cuyo alcance es proble-
mtico. Existe cuando se han satisfecho las condiciones iniciales: la etapa
de "si..." de la hiptesis poltica. La palabra "programa" significa la
conversin de una hiptesis en una accin gubernamental. Las premisas
iniciales de la hiptesis ya se han autorizado. Y al grado en que ocurren
las consecuencias previstas (la etapa de "entonces...") lo llamaremos
implantacin. sta puede considerarse como un proceso de interaccin
entre la fijacin de metas y las acciones tendientes a alcanzarlas..
Considerado en conjunto, un programa puede concebirse corno un
sistema en que cada elemento depende de otro. Si no se aporta dinero,
no se pueden construir instalaciones, no pueden fluir de ellas nuevos
empleos y no se puede contratar personal de minoras para ocuparlos.
Por consiguiente, se debe reparar toda descompostura en una etapa
antes de que se pueda pasar a la siguiente. Sin embargo, las etapas estn
relacionadas de atrs hacia adelante, as corno de adelante hacia atrs.
No ponerse de acuerdo sobre los procedimientos para contratar a mino-
ras puede llevar al gobierno a retener los fondos, con 10 cual detiene la
construccin. Y entonces, la implantacin del programa se convierte en
una red descosida.
Las polticas suponen teoras. Al margen de que sean declaradas de
manera explcita o no, apuntan hacia una cadena de causacin entre las
condiciones iniciales y las consecuencias fu turas. Si X, entonces Y. Las
polticas se vuelven programas cuando, por accin de la autoridad, se
crean las condiciones iniciales. Ahora existe X. Los programas dan ca-
pacidad operativa a las teoras al forjar el primer eslabn de la cadena
causal que conecta las acciones con los objetivos. Dada X, actuamos para
obtener Y. Entonces, la implantacin es la capacidad de forjar eslabones
ulteriores en la cadena causal, para obtener los resultados deseados. Una
vez comprometidos los fondos y logrados los acuerdos locales, la tarea
LA IMPLANTACIN 695
consistir en construir instalaciones para crear nuevos empleos, de mo-

do que se pueda contratar a miembros de las minoras.
Simplificamos ms an. Nuestra definicin funcional de implanta-
cin servir como boceto de las primeras etapas del programa, pero el
paso del tiempo desorganiza los esfuerzos por mantener distinciones
claras. Al cambiar las circunstancias se alteran las metas, y las condicio-
nes iniciales estn sujetas a deslizamientos. En medio de la accin, em-
pieza a desgas tarse la dis tincin entre las condiciones iniciales y la cade-
na posterior de causalidad. Una vez encaminado un programa, sus im-
plantadores se vuelven responsables tanto de las condiciones iniciales
corno de los objetivos hacia los que, supuestamente, aqullas conducen,"
Cuanto ms larga sea la cadena de causalidad, ms numerosas sern
las relaciones recprocas entre los eslabones y ms compleja se volver
la implantacin. Los cuatro primeros captulos ilustran el desplaza-
miento: de la simplicidad a la complejidad. El lector interesado en la
implantacin debe estar consciente, por tanto, de los pasos necesarios
para formar cada eslabn de la cadena. Quin tiene que actuar para
comenzar la implantacin? Qu consentimiento se requiri para con-
4 Despus de muchas discusiones, hemos llegado a comprender por qu, al parecer,
nadie ms ha intentado distinguir la poltica de su implantacin. Una persona dice que le
gusta creer en la implantacin como en los problemas que surgen cuando se fijan metas
en altos niveles de la organizacin pero no se realizan por causa de la resistencia o
deformacin del desempeo en niveles nferiores. No podemos obligar a nadie a aceptar
nuestra eleccin de palabras o conceptos, pero s creemos que tiene ms sentido concebir
una organizacin en sentido amplio, de modo que abarque aquellos cuya cooperacin es
necesaria para llevar al cabo un programa. Nos parece extrao decir que un programa
se implanta simplemente porque los participantes del nivel inferior en la organizacin
patrocinadora han intentado llevarlo adelante, a pesar de que no se reciba un apoyo
esencial de otros. El apoyo a un programa dentro de una organizacin no es ms que
una etapa de la implantacin tal como la entendemos.
Otra persona afirma que la poltica y su implantacin no son distinguibles. La poltica
incluye los efectos intentados; es decir, la poltica incluye su implantacin. As, una pol-
tica no es real hasta que no han ocurrido los cambios intentados. Una vez ms, no que-
remos privar a otros del vocabularo con que se sienten cmodos, pero s creemos que
esta eleccin de palabras confunde, en lugar de aclarar. Si la poltica incluye su propia
implantacin, entonces por simple definicin no es posible investigar la implantacin
de una poltica. Suponemos que lo importante es que hay diferencias entre derivar metas
u objetivos, elaborar una teora sobre el modo de alcanzarlos, encarnar esa teora en la
accin gubernamental y aplicarla tal como se intentaba. Creemos que [el diccionario]
Webster est de nuestra parte, si alguien traslada su vocabulario a nuestras preocupa-
ciones, ser bienvenido.
tinuarla? Cuntos participantes hubo? Cunto tiempo necesitaron pa-

ra actuar? Cada vez que hay que registrar un acto de acuerdo para que
el programa contine, tiene lugar lo que denonimanos un punto de
decisin. Cada vez que se pide a un participante, por separado, que d
su consentimiento, tiene lugar lo que llamamos una autorizacin. La
suma del nmero de autorizaciones necesarias comprendidas en los
puntos de decisin a lo largo de la historia del programa dar al lector
una idea de la tarea que se precisa para asegurar la implantacin. Nos
ocuparemos de esto en el captulo v.
Cuando los objetivos no se alcanzan, una explicacin consiste en afir-
mar que la implantacin fue defectuosa. Las actividades que deberan
haberse cumplido no se realizaron o fueron objeto de demoras excesi-
vas. Otra explicacin apropiada puede ser que se fijaron aspiraciones
demasiado altas. En lugar de preguntar por qu fue deficiente el proceso
de implantacin, preguntamos por qu se esperaba demasiado de l. Por
tanto, el estudio del proceso de implantacin incluye la fijacin de metas
(de polticas, de acuerdo con el significado anterior) hacia las cuales se
diriga la implantacin. Al prestar atencin a la posicin estructural de
quienes ponen las metas -altos funcionarios federales, que quieren
grandes realizaciones con pocos recursos y en poco tiempo- y de quie-
nes deben hacerlas cumplir -burcratas de carrera y participantes lo-
cales, caracterizados por grandes necesidades y poca cohesin-, en el
captulo VI, trataremos de descubrir las causas de la adopcin de metas
que resultarn muy difciles de alcanzar.
La posibilidad de una falta de correspondencia entre medios y fines
pone en entredicho la adecuacin del diseo original de la poltica. Tal
vez la implantacin fue buena, pero la teora en que se basaba fue mala.
Habra podido un conjunto diferente de condiciones iniciales lograr los
resultados anticipados? Para explorar esta posibilidad terminaremos el
libro con un anlisis de la teora econmica subyacente en la teora de la
EDA en Oakland. Quiz, como sugerimos en el captulo VII, habra sido
mejor subsidiar directamente los salarios de las empresas privadas con
el fin de aumentar el empleo, en lugar de emplear el mtodo ms indi-
recto de aportar prstamos y subsidios para construir instalaciones y
crear en ellas empleos para los cuales se contratara a miembros de las
minoras.
El estudio de la implantacin exige comprender que la secuencia
aparentemente sencilla de acontecimientos depende de complejas cade-
LA IMPLANTACIN 697
nas de interaccin recproca. Por tanto, cada parte de la cadena debe

construirse teniendo las otras a la vista. Resulta fatal separar el diseo
de la poltica de su implantacin. No es mejor que una implantacin
insensata y sin sentido de direccin. Aunque podamos aislar la poltica
y su implantacin en discusiones separadas, el propsito de nuestro
anlisis es ponerlas en correspondencia mutua ms directa.
XXXV. WATERGATE: LAS CONSECUENCIAS
PARA UN GOBIERNO RESPONSABLE*
FREDERICK C. MOSHER y otros
OJEADA GENERAL
Quienes intervienen prcticamente en el campo de la administracin

pblica, y quienes lo estudian, han mostrado un inters extraordinario
en la calidad de las instituciones de gobierno. Comparten con todos los
ciudadanos el inters en que se logren y mantengan la competencia y la
confiabilidad de los gobiernos. Pero, ms all de ello, quienes ms han
comprometido sus vidas con el servicio pblico -los asesores sobre
poltica pblica, los practicantes que han jurado cumplir fielmente las
leyes y los maestros de los administradores actuales y futuros- sienten
una obligacin especial de conservar los valores que durante tanto tiem-
po han contribuido a mantener un orden social eficaz y progresista.
Estas personas aprecian particularmente la absoluta necesidad de inte-
gridad de los dirigentes de cada rama del gobierno (legislativa, ejecutiva
y judicial). Sin esa integridad, el gobierno no podra conquistar y retener
la confianza del pueblo al que sirve.
Por esas razones, este panel de la Academia Nacional de Administra-
cin Pblica se siente agradecido, y a la vez desafiado, por la invitacin
de los jefes del Comit Selecto del Senado sobre Actividades de Campa-
a Presidencial, a presentar su opinin sobre los asuntos surgidos en las
audiencias del Comit. Las revelaciones, inmediata o remotamente aso-
ciadas al trmino general "Watergate", han tenido repercusiones demo-
ledoras sobre el gobierno de los Estados Unidos en todos los niveles.
Han contribuido grandemente a que la ciudadana desarrollara y expre-
sara una desilusin creciente, cinismo y hasta desprecio por el gobierno
y los polticos en general. Pero tambin hay una faceta potencialmente
* Frederick C. Mosher y otros, Watergate: Implicatlons Jor Responsible Gooemmeni,
Washington, D. c., National Academy of Public Administration, 1974.
698
WATERGATE: LAS CONSECUENCIAS 699
favorable. Las dimensiones mismas de los escndalos hasta aqu re-

velados nos dan oportunidad de replantear y modificar, no slo el
proceso electoral, sino tambin otras prcticas e instituciones relacio-
nadas con l.
Algunas de las semillas que crecieron hasta ser Watergate fueron
plantadas, indudablemente, hace muchos aos y por muchos gobier-
nos. Pero su desarrollo en prcticas seriamente dainas para nues-
tra forma democrtica de gobierno exige una sobria reevaluacin de
nuestros sistemas polticos y administrativos, y la aplicacin de re-
medios apropiados.
Este informe no aspira a identificar los delitos ni a los culpables indivi-
duales. Es ms bien un esfuerzo por identificar las fuentes y trampas sub-
yacentes, y por sugerir cambios en el gobierno y la administracin de los
Estados Unidos que ayuden a reducir la probabilidad de futuros Water-
gates y mejoren a largo plazo la eficiencia y credibilidad del gobierno
democrtico.
Aberracin, extensin o culminacin?
Las diversas desviaciones de conducta que el pueblo suele asociar al

nombre de Watergate, deben considerarse como acontecimientos ni-
cos, resultantes de una combinacin particular de circunstancias y per-
sonas, sobre todo en las ms altas esferas, en una organizacin poltica
yen la administracin? Fueron algo nico en la his toria de los Estados
Unidos, sin probabilidades de repetirse en el futuro?
O fue Watergate simplemente una extensin de tendencias de la
poltica y el gobierno de los Estados Unidos que han estado actuando de
manera subterrnea por mucho tiempo, y que -si no se detienen o
revierten deliberadamente- puede esperarse que continen, y aun em-
peoren en el futuro? En un nivel ms profundo, constituye un reflejo
de hechos y un deterioro de la urdimbre misma de la sociedad estadu-
nidense, en lo social, econmico, moral y tecnolgico?
O, por ltimo, fue Watergate como un choque catac1smico, un re-
mate de las corrientes y fuerzas antes aludidas, de las cuales la socie-
dad y el gobierno acaso no se recuperen sin una gran intervencin
quirrgica?
Este panel piensa que Watergate permite las tres interpretaciones. Sin
duda fue una aberracin, por haber sido resultado de llevar a puestos
de enorme poder a un grupo de personas que compartan ciertas carac-

tersticas de lealtad personal e ideolgica y de inexperiencia en las res-
ponsabilidades sociales. Sin duda, no se repetir pronto -no necesaria-
mente porque no vuelva a reunirse un grupo similar de personas, sino
por las desastrosas consecuencias para muchos de quienes participaron,
en lo individual, y para el gobierno en general-o Sin duda, no es el pri-
mer escndalo que mancha la vida poltica de los Estados Unidos. Ya he-
mos tenido el Credit Mobilier, el Teapot Dome, la corrupcin poltica de
los programas de alivio a los pobres durante el decenio de 1930 y la
malversacin de Ingresos Internos a comienzos del de 1950, aunque
ninguno de estos casos tuvo el efecto general y demoledor de Watergate.
Por otra parte, podemos observar que la mayora de los perpetradores
y directores de los delitos de este ltimo eran personas con reputacin
de honradez y rectitud, antes de ingresar en la campaa poltica y/o la
administracin. Pocos o ninguno haban tenido antecedentes de activi-
dades no ticas o deshonrosas, ya no digamos delictivas. Esto parece
sugerir que Watergate fue producto de un sistema, que form y gui la
conducta de sus participantes. (Sistema, como lo entendemos aqu, es
bsicamente el producto de corrientes y fuerzas del pasado.)
Nixon -as como otros miembros de su gobierno- defendi algu-
nas de sus acciones y de las de su grupo, alegando que sus predecesores
en altos cargos haban hecho lo mismo. Con independencia de la validez
de este alegato como argumento defensivo, es absolutamente cierto que
muchas de las acciones que deploramos en este informe yen todas partes
tienen precedentes en gobiernos anteriores, de uno y otro partido. De
hecho, las pruebas parecen indicar que la mayor parte de esas prcticas
fueron creciendo gradual o espordicamente en dcadas pasadas. Inclu-
yen, por ejemplo: 1) el uso de facultades y recursos gubernamentales en
favor de amigos y contra adversarios (enemigos); 2) politizacin de los
servicios de carrera; 3) el espionaje poltico a ciudadanos estadu-
nidenses; 4) el secreto excesivo, habitualmente por motivos de seguri-
dad nacional, fuesen o no justificables; 5) el empleo de personal y recur-
sos del gobierno con propsitos partidistas, incluso campaas polticas;
6) la peticin de contribuciones polticas a intereses privados, con garan-
tas implcitas o explcitas de apoyo o de favor, o ausencia de disfavor;
y 7) los "trucos sucios".
Algunos han sostenido que Watergate fue una consecuencia lgica,
si no inevitable, de tendencias en los sistemas ms generales de nuestra
sociedad. De este modo, leernos y ornos decir que sus antecedentes

incluyen, entre otras muchas cosas: la relajacin de la unidad familiar y,
con ella, del sentido de responsabilidad para con otros; la decadencia de
la moral personal y, por tanto, social, y de la influencia de las iglesias; la
creciente interdependencia de elementos importantes de la sociedad y
la economa, y del gobierno en relacin con ambas; el creciente poder
del gobierno nacional; las interrelaciones cada vez mayores del gobier-
no nacional con otros gobiernos del mundo; la prevalencia cada vez
mayor de enormes burocracias en las esferas pblica y privada, en que
la persona se siente sumergida; y el creciente dominio de la tecnologa.
Sera imposible y a la vez impropio, que este panel analizara esas
tendencias, supuestamente negativas, en el espacio y el tiempo que se le
han autorizado. Sin embargo, sus miembros estn de acuerdo en que
fuerzas corno esas acaso hayan contribuido a'Watergate. Pero tambin
creen que el gobierno, en particular el nacional, ha sido en el pasado y
deber ser en el futuro bastante fuerte, benfico y flexible para que
pueda influir sobre estas fuerzas, en beneficio del pueblo estadu-
nidense. La conducta tica y eficiente del gobierno debe aportar el mo-
delo y el liderazgo a la sociedad estadunidense.
As, Watergate es una aberracin ya la vez una extensin de tenden-
cias anteriores. Tambin puede ser culminacin de algunas de estas
tendencias, sino de todas. Corno ya se dijo antes, las revelaciones de los
doce meses de 1973 debieran, por s solas, disuadir a posibles futuros
perpetradores de al menos los ms flagrantes de tales delitos. Sin duda,
ellas han alertado al pueblo estadunidense y a sus representantes electos
del peligro de futuros Watergates, e iniciado una bsqueda de medios
jurdicos y de otra ndole para impedirlos o reducirlos al mnimo. Mu-
chas reformas bsicas del gobierno de los Estados Unidos, incluso de la
Constitucin, fueron causadas por notorios fracasos, escndalos, trage-
dias o desastres.
Las revelaciones de Watergate ya han provocado enorme preocupa-
cin y muchos discursos acerca de los medios de reforma poltica y
gubernamental. Y hay razn para creer que el Congreso y el pueblo al
que representa son ms receptivos a los cambios bsicos de lo que haban
sido en mucho tiempo. Los "horrores" que se han estado exponiendo
tienen un lado potencialmente positivo. Ofrecen una oportunidad para
emprender acciones correctivas, muchas de las cuales debieron adop-
tarse hace mucho tiempo. Si se aprovecha la oportunidad, Watergate
ser ms que una extensin de tendencias de largo plazo; ser en reali-

dad una culminacin y un parteaguas.
El climadeWatergate
Algunos de los testigos ante el Comit Selecto hablaron del clima" 11
nico y, al parecer, extremadamente desagradable que reinaba en los

ms altos niveles de la administracin yen el Comit para reelegir al
presidente durante el periodo de Watergate y desde antes. En palabras
de [ohn Dean, Watergate fue resultado inevitable de un clima de exce-
11
siva preocupacin por el impacto poltico de las manifestaciones, ex-

cesiva preocupacin por las filtraciones e insaciable apetito de informa-
cin poltica, todo ello aunado a un personal, en la Casa Blanca, incapaz
de delegar responsabilidades, y sin ningn respeto a la ley".
Por conveniencia, el ambiente de Watergate puede verse desde dos
perspectivas: la poltica y la administrativa, aun cuando la interrelacin
directa de las dos fue uno de sus rasgos centrales y ms siniestros. La
principal motivacin oculta tras las actividades polticas y administra-
tivas parece haber sido el poderpresidencial, su aumento, su aprovecha-
miento y continuacin. Tal vez algunos miembros del entorno presiden-
cial buscaran el poder por el poder mismo, pero parece justo concluir
que en su mayor parte trataban de imponer al gobierno las opiniones
ideolgicas del presidente. Paradjicamente, una parte de esa ideologa,
tal como fue expuesta, constita en limitar las facultades del gobierno
nacional; devolver ms poderes al pueblo y sus representantes elegidos
en los niveles estatales y locales. El afn de poder en el cargo presidencial
es una conducta perfectamente esperable, normal y apropiada de las
presidencias, sobre todo en nuestro siglo; pero con lmites y frenos,
muchos de los cuales estn explcitos en la Constitucin, y siempre su-
jeto a la obligacin de rendir cuentas.
El ambiente poltico en los meses y, en menor grado, aos anterio-
res a la eleccin de 1972, parece haberse caracterizado por un obsesivo
afn de reeleccin de parte del presidente. Esto parece haber coloreado
o intentado colorear los planes, decisiones y conducta del gobierno
durante ese periodo, aun en esferas de actividad que se crea eran pol-
ticamente neutrales: la administracin de las leyes 'de ingresos, las acu-
saciones antimonoplicas, la asignacin de subsidios y contratos, la
W ATERGATE: LAS CONSECUENCIAS 703
investigacin de nombramientos y ascensos en el servicio pblico de

carrera, y muchos otros.
Sincronizado por la Casa Blanca y su apndice inmediato, el Comit
por la Reeleccin del Presidente, el programa fue dirigido bsica, si no
exclusivamente, a la reeleccin del presidente y no a la victoria de su
partido o de otros de sus candidatos en la misma eleccin general. Es
evidente que el afn de la reeleccin era tan abrumador que pas por
encima de muchas otras consideraciones, incluyendo el inters pblico
y las limitaciones ticas y jurdicas normales.
El presidente, al explicar.la conducta de sus subordinados, los descri-
bi como"gente cuyo celo super a su juicio y que acaso haya hecho mal
en una causa que consideraba profundamente justa". Pero algunas de
esas personas cuya conducta el presidente describi con tanta benevo-
lencia, se apresuraron a reconocer despus qe, en su cerebro y en su
conciencia, la exigencia de la reeleccin era tan abrumadora que justific
acciones reconocidamente delictivas. [ohn Mitchell, en su testimonio
ante el Comit Selecto, puso en claro que, en su opinin, la reeleccin de
Nixon era ms importante que su obligacin de decir al presidente que
quienes lo rodeaban haban cometido perjurio y otros delitos, aun cuan-
do no pudo encontrar una base constitucional para llegar a semejante
conclusin.
El medio poltico, antes y despus de la campaa de 1972, coincida
por completo con el de la propia campaa. El gobierno se encontraba
sitiado por sus crticos, algunos de los cuales parecan amenazas no slo
para l, sino tambin para la seguridad de la nacin. Se hicieron propues-
tas administrativas, cuyo costo potencial exceda tanto a sus beneficios
potenciales (aun desde el punto de vista estrictamente poltico) que
despus se les considerara estpidas y hasta absurdas. La Casa Blanca
se convirti en puesto de mando presidencial para dirigir casi una gue-
rra contra aqullos a quienes consideraba"enemigos".
Despus del "mandato" de la eleccin de 1972, el gobierno procedi
a purgar a altos funcionarios de muchas dependencias ejecutivas, con-
siderados partidarios vacilantes o tibios de las opiniones e ideologa del
presidente. De acuerdo con los nombramientos polticos de ms alto
nivel, la transicin entre el primero y el segundo periodos de Nixon fue
tan extrema como casi todas las transiciones cuando son de un partido
al otro. Muchos republicanos experimentados que ocupaban puestos
clave fueron remplazados por otros, generalmente ms jvenes, en cuya
lealtad personal e ideologa el gobierno tena presumiblemente mayor

confianza o que no estaban comprometidos por razones de lealtad con
la dependencia que los haba nombrado ni con sus clientelas asociadas.
De esta y de otras formas, el gobierno decidi aplicar y llevar adelante
su "mandato" electoral, desde antes de la toma de posesin de 1973.
El ambiente administrativo era, hasta cierto punto, producto del cli-
ma poltico: se hicieron enrgicos esfuerzos por lograr que la maquinaria
administrativa se aplicara a fines polticos, y surgieron crecientes amar-
gura y exasperacin por supuestos impedimentos burocrticos. En par-
te, fue como otro paso en la evolucin de una presidencia fuerte -acon-
tecimiento que haba comenzado generaciones antes, y que los estudio-
sos del gobierno de los Estados Unidos en general han aprobado, al
menos desde el informe del Comit Presidencial sobre Administracin
(Informe Brown1ow), presentado en 1937.
Tomados en lo individual, casi todos de los cambios que el gobierno
instituy o intent instituir eran congruentes con las buenas prcticas
administrativas; en realidad, muchos jefes de la administracin pblica
haban recomendado algunos de ellos desde antes, y los apoyaron espe-
cficamente despus de ser propuestos por el presidente. Incluan:
* formacin de regiones con sedes y lmites comunes para abarcar mu-

chas de las dependencias y actividades de campo internas;
* establecimiento de concejos regionales, para lograr una mejor coor-
dinacin de las actividades federales entre regiones y reas;
* delegacin de poderes federales de Washington al campo;
* subsidios incondicionales a gobiernos estatales y locales (llamados
participacin general de ingresos);
* categoras ms vastas y menos condiciones a los subsidios funciona-
les a los gobiernos estatales y locales (llamados participacin especial
de ingresos);
* formacin de un Concejo Domstico que fuera paralelo, en asuntos do-
msticos, al Concejo de Seguridad Nacional en asuntos extranjeros;
* fortalecimiento del papel administrativo de la Oficina de Presupues-
to (que se convirti erva Oficina de Administracin y Presupuesto),
invistiendo con todos sus poderes al presidente;
* consolidacin de las actividades de casi todos los departamentos do-
msticos en cuatro "superdepartamentos", organizados racionalmen-
te por reas de competencia;
* formacin de un "servicio ejecutivo federal", que abarcara todos los

empleados de supergrado, cuyas calificaciones seran aprobadas y
cuyas asignaciones y salarios seran flexibles de acuerdo con las ne-
cesidades administrativas;
* estmulo de las prcticas administrativas relacionadas con el trmino
"administracin por objetivos";
* colocacin de las actividades postales en una corporacin cuasigu-
bernamental, sacando del Gabinete al Jefe General de Correos; y
* colocacin por encima de las burocracias especializadas, profesiona-
lizadas y "provincianas" de generalistas, con una perspectiva ms
amplia.
Pero estas acciones y propuestas, en su mayora constructivas, estu-

vieron acompaadas por un buen nmero de otras acciones que los
estudiosos de gobierno, aun los ms comprometidos con la energa e
influencia presidenciales, encontraron dudosas. Estas incluan:
* usurpacin, por la Casa Blanca, de poderes tanto sobre operaciones

de polticas y sobre operaciones cotidianas hasta entonces desempe-
adas en los departamentos y otras dependencias establecidas;
* enorme crecimiento del personal de la Casa Blanca, acompaado por
el establecimiento de una estricta jerarqua en l;
* pasarse por alto a los departamentos y dependencias en reas de su
competencia, primero en asuntos internacionales y de defensa por
medio del director de personal del Concejo Nacional de Seguridad, y
despus por el director de personal del Concejo Domstico;
* ocultamiento de actividades de la Casa Blanca, por motivos de segu-
ridad nacional o de privilegio ejecutivo;
* negacin de mayoras considerables de ambas cmaras del Congreso
en cuestiones de poltica y programas, mediante el uso acelerado de
la facultad de veto, y la negativa a conceder fondos;
* interposicin de ayudantes de la Casa Blanca entre el presidente y
los jefes oficiales de las dependencias ejecutivas. Esos ayudantes fue-
ron nombrados sin confirmacin y sin siquiera conocimiento del p-
blico; e
* intento abortado de interponer consejeros presidenciales en la Casa
Blanca, con un control considerable sobre los departamentos esta-
blecidos.
Consideradas aisladamente o por separado, pocas de las acciones o

propuestas de las listas anteriores causaran gran alarma. Sin embargo,
si todas ellas se hubiesen aplicado, el clima administrativo se habra
vuelto realmente tempestuoso. Entonces, el gobierno estadunidense se
habra aproximado a una monocracia gobernada desde arriba por me-
dio de un sistema jerrquico estrictamente disciplinado. Se habra vuel-
to difcil echar la responsabilidad de las decisiones o las acciones a cual-
quiera que no fuese el de ms arriba, que casi siempre era inaccesible y
no responsable ante nadie. Como sealaron algunos de los nombrados,
el nico medio de hacer responsable al presidente despus de su elec-
cin o de su reeleccin es el juicio de residencia.
Los aspectos administrativos y polticos del clima gubernamental se
fueron entrelazando cada vez ms, por lo menos hasta la primavera de
1973. En conjunto, constituyeron una amenaza crucial a muchos de los
valores y protecciones que los estadunidenses asocian con un sistema
democrtico de gobierno, incluyendo:
* el derecho de participar o de ser representados en las decisiones que

afectan a los ciudadanos;
* el derecho de igual trato;
* el derecho de estar enterados;
* elecciones libres y limpias; garanta de proteccin constitucional co-
mo las que aparecen en la Primera y Cuarta Enmiendas;
* equilibrio de poderes que se compensan entre s para impedir la usur-
pacin por un solo poder, como entre las ramas de gobierno, los
partidos polticos o sectores de partidos, grupos de inters y secciones
geogrficas, y
* una conducta tica de los funcionarios pblicos, en busca del inters
pblico.
Este panel no se engaa pensando que estos preceptos no se vieran

violados ni amenazados antes -mucho antes- del primer gobierno de
Nixon. Es posible que muchas de las revelaciones de los dos ltimos
aos fueran repeticonesde acciones anteriores no reveladas nunca. En
realidad, debemos nuestro actual conocimiento a un oscuro y solitario
guardia de los departamentos Watergate; al hecho de que cerca de ah
haba un auto de polica sin placas; a una pareja de periodistas dinmi-
cos; al Comit Selecto del Senado; a los Fiscales Especiales y a ciertas
"filtraciones" no identificadas que llegaron a la prensa. Los problemas

que aqu enfocamos no son de partidismo. Son problemas para todos los
partidos, para todos los ciudadanos.
Eenoco: LA TICA Y LOS CARGOS roaucos
Casi todo este informe ha tratado, directa o indirectamente, el tema de

la tica en el servicio pblico. Tambin se concentraron en l las audien-
cias ante el Comit Selecto del Senado. El poder de investigacin del
Congreso puede ser un instrumento ms eficaz que los procedimientos
penales de los tribunales, al exponer y con ello proteger al pblico de
toda conducta antitica de parte de sus funcionarios.
Lo nico que pudo y puede servir al cuerpo poltico in extremis es la carta del
Comit Selecto, que lo compromete a investigar la conducta antitica -no
slo ilegal- de la campaa de 1972. Lo antitico no es necesariamente -ni
siquiera con frecuencia-lo ilegal, como lo declar el Congreso al separar
uno de otro. Fueron las actividades antiticas, no las ilegales, de 1972, las que
hundieron a este pas...1
Muchas de las acciones asociadas a Watergate -la irrupcin en ofi-

cinas, la falsificacin de una carta, el lavado de dinero al travs de M-
xico, etc. - fueron claramente delictivas. Pero en su relacin con el inte-
rs nacional, cada una en s misma no fue decisiva. Lo importante fueron
las actitudes mentales, los modos de conspirar y las mezquinas metas
de quienes las impulsaron. Muchos de estos tipos de asuntos trascien-
den el alcance del derecho penal.
Desde luego, los funcionarios pblicos deben regirse por las mismas
leyes que se aplican a los dems ciudadanos. Pero sus obligaciones para
con el pblico en general entraan un conjunto adicional y ms riguroso
de normas y restricciones relacionados con el concepto de confianza
pblica. Muchas prcticas que son permisibles y hasta normales en el
sector privado estn o deben estar prohibidas en el gobierno: la acepta-
cin de ciertos tipos de regalos, la discusin de nombramientos en cier-
tas condiciones, la promesa o amenaza de accin gubernamental en
1 Milton Meyer, "From Deliquescence to Survval-Watergate and Beyond", Cenier

Report, Cenler for the Study ofDemocratic Institutions, febrero de 1974,p. 27.
ciertas circunstancias, el transporte y ocultamiento de grandes cantida-

des de dinero en efectivo, la retencin de informacin de la que el pblico
debera tener conocimiento y, a la inversa, la filtracin o revelacin de
otros tipos de informacin que debieran ser privados.
Una de las caractersticas de muchos de los implicados en Watergate
fue su percepcin de las funciones y responsabilidades del gobierno,
percepcin que, en el mejor de los casos, fue simplista; en el peor, venal
y peligrosa. Un gobierno democrtico no es un negocio de familia do-
minado por su patriarca; tampoco es un batalln militar, ni el cuartel
general de una campaa poltica. Es una organizacin productiva que
pertenece a sus miembros; y es la nica de esas organizaciones cuyos
miembros incluyen a todos los ciudadanos que haya dentro de su juris-
diccin. Quienes trabajan para el gobierno y reciben de ste un salario
son, en ltima instancia, servidores de toda la ciudadana, que posee y
mantiene al gobierno.
Junto con la interpretacin simplista del sentido del trmino "pbli-
co" en estos hechos recientes, hubo una evidente falta de comprensin
del trmino"servicio". En una sociedad en que la soberana supuesta-
mente se encuentra en el pueblo, es indispensable que los funcionarios
sean considerados y se consideren a s mismos servidores, no amos del
pueblo. Deben tener y ejercer poderes, pero esos poderes son delegados,
habitualmente por periodos temporales.
El Congreso aprob por mayora de votos, en 1958, un Cdigo de tica
para el servicio del gobierno, de diez puntos, y sus clusulas fueron
incorporadas despus al Manual de personal federal. En mayo de 1961,
Kennedy emiti la Orden Ejecutiva 10939, como Gua de Normas ticas
para Funcionarios del Gobierno; la cual se diriga especialmente a quie-
nes ocuparan puestos de la mayor responsabilidad. Muchas depen-
dencias federales han publicado sus propias normas mnimas de con-
ducta aplicadas a los asuntos especficos de cada dependencia, y casi
todas tienen alguna maquinaria como gua y aplicacin por medio de
asesoramiento legal o de inspectores. Sin embargo, Watergate ocurri.
El panel ha considerado vuios pasos que el gobierno podra dar para
fortalecer las normas ticas, en particular de los funcionarios que no son
de carrera, y los sugiere para consideracin del Comit Selecto. Incluyen:
.. mejorar y refinar los cdigos y guasde tica en el servicio pblico;

.. incorporar en el juramento del cargo prestado por todos los nuevos
funcionarios y empleados, el Cdigo de tica y exigir a cada uno, por

turnos, que lo lean y certifiquen por escrito que as lo han hecho;
* exigir que quienes han recibido un nombramiento poltico reciente
asistan a breves sesiones sobre la tica del servicio pblico; esas sec-
ciones cubriran la conducta tica, la responsabilidad, la naturaleza
de las limitaciones y equilibrios del gobierno, la importancia de la
responsabilidad para con el pblico, y las relaciones entre los servi-
cios de carrera y no de carrera;
* una Junta de tica del Servicio Federal, comparable con juntas simi-
lares que se han establecido en algunos gobiernos estatales y locales,
para implantar las guas generales para todos los empleados e inves-
tigar cuestiones de tica particularmente importantes y difciles que
se le presenten;
* nombrar un ombudsman para todo el gobierno, o uno para cada
dependencia importante, que considere las quejas de violaciones a la
tica en el servicio federal.
La eficacia con que los cdigos y mecanismos son aplicables depende

ante todo, del escrutinio continuado de las decisiones y acciones de los
funcionarios pblicos: por sus compaeros en la administracin, por las
dems ramas del gobierno, por sus asociados profesionales dentro y
fuera del gobierno, por los medios de informacin y por el pblico en
general. A su vez, la validez del escrutinio depender de su franqueza
yresponsabilidad. Quienes pudieran sufrir la tentacin de una conduc-
ta no tica por falta de comprensin o de escrpulos, podran verse
disuadidos considerablemente por amenazas de revelacin y escrutinio
futuros.
Pero no hay un mecanismo 11 a prueba de fallas", con el cual se puedan
garantizar la tica de los funcionarios y el inters pblico, y por el cual
pueda imponerse una tica a los empleados pblicos. A la postre, la
garanta de las altas normas de conducta tica depender de las personas
que aspiren a ocupar cargos pblicos y lo logren, y ms particularmente
del sistema de valores que hayan interiorizado. El panel reitera su peti-
cin, hecha en la Introduccin de este informe, de que las instituciones
educativas de toda la nacin, especialmente las escuelas profesionales
que aportan una cantidad significativa de funcionarios, pongan mayor
atencin a la tica del servicio pblico. Una regla que puede servir de
gua de esa instruccin y de ulteriores decisiones oficiales podra ser la

que propuso hace muchos aos Thomas Jefferson: "Cada vez que hagis
una cosa, aunque slo sea conocida por vosotros mismos, preguntaos
cmo actuarais si todo el mundo os estuviese contemplando, y actuad
en consecuencia".2
2 Thomas Jefferson, en una carta a Peter Carr, enviada desde Pars, 19 de agosto
de 1785.
XXXVI. LA BUROCRACIA
REPRESENTATIVA*
SAMUEL !<RISLOV
CUANDO este libro comenz a tomar forma, su tema -la burocracia

representativa- era de importancia remota, aunque no insignificante,
por lo menos como preocupacin general. En meses recientes, ha surgi-
do entre quienes consideran la poltica pblica uno de los temas ms
enconados y ms discutidos. Las cuestiones de las cuotas, del mrito de
la "justicia compensatoria" o (como yo sostendr) de los "pasos reme-
diales" han provocado muchos debates caldeados.
En muchas formas, la luz arrojada sobre el tema ha sido despropor-
cionadamente pequea. No es difcil encontrar las razones. Ambos ban-
dos sienten que hay una ventaja en la exageracin y en las posiciones
enrgicamente mantenidas, pero estas tcnicas polticas tienden a bo-
rrar los matices de la cuestin. Christopher [enks lo expres en un co-
mentario gratamente franco:
Para fines analticos es til, por tanto, distinguir "igual oportunidad" (es
decir, tratar igual a todos), de "oportunidad compensatoria" (es decir, ayu-
dar a los ms necesitados). Por desgracia, la claridad conceptual es precisa-
mente lo que los partidarios de la oportunidad compensatoria (incluyndo-
nos a nosotros mismos) sentimos que no podemos permitimos. "Oportuni-
dad compensatoria" es un tema carente de atractivo poltico, mientras que
"igual oportunidad" an es capaz de conseguir un apoyo amplio. Por tanto,
los partidarios de la oportunidad compensatoria se han sentido obligados a
suponer que"igual oportunidad" significa realmente oportunidad compen-
satoria. No vemos ninguna razn para abandonar este truco de mago, pero
tambin es til reconocer que tratar a todos por igual no es lo mismo que
ayudar a los ms necesitados.'
* SamuelKrislov, Representatitlt BlIreallcracy1974, pp. 1-6 Y18-19. Se reproduce con

autorizacin de Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. J. Las notas han sido numeradas de
nuevo.
1 Christopher [encks, Ineqltality, Nueva York, Basic Books, 1972, p. 75.
711
De manera similar, quienes critican lo que ven como un impulso hacia

las cuotas como sistema de seleccin por toda la sociedad, tienden a ar-
gir presentando ejemplos extremos, como si stos fueran la norma de
todos los das. Al argumento de quena sontpicos, tales crticos responden
recurriendo al concepto de los"emergentes" de Alfred North White-
head (lo atpico es lo que est en proceso de volverse general).
Las cuestiones de igualdad, mrito y recompensa ocupan un lugar
central en el actual conflicto ideolgico. Nos divierte y a la vez nos
asombra leer la observacin que John Kenneth Galbraith hizo en 1958,
segn la cual"aunque sigue desempeando un gran papel ritualista en
la sabidura tradicional de conservadores y liberales, la desigualdad ha
dejado de preocupar a los hombres'l.? Precisamente como preocupacin
ha logrado sobrevivir. Irving Kristol sugiri que el tema de la desigual-
dad es utilizado por los" intelectuales" de la lite para atacar a la sociedad
burguesa; su verdadera intencin no es tanto elevar a los pobres cuanto
rebajar al hombre de negocios, confirmando as la posicin de una con-
tracultura esnobista. As, nos dice, la crtica aumentar de una mane-
ra perenne precisamente mientras la autntica desigualdad vaya des-
apareciendo. Con independencia de que Kristol haya descrito con
precisin estos motivos o no, es claro que en el ncleo de la unidad
ideolgica que hoy est caracterizando a la izquierda en la sociedad oc-
cidental se encuentra la cuestin de la desigualdad. Para utilizar una
analoga gastada, es algo como una religin secular que evoca devocin,
sacrificio e intensidad.
El presente estudio trata estos problemas en funcin de un conjunto
de instituciones sociales -la burocracia pblica- y en funcin de una
sola pretensin -hacia la representatividad social- que compense las
normas de"supuesto mrito" y las normas"relacionadas con la capaci-
dad en el empleo" .
Parte de la confusin ha sido causada por la insistencia de sus parti-
darios en que los problemas puedan definirse claramente en cuestiones
como las anteriores. En todo este volumen reconoceremos la compleji-
dad que hay justamente en esos conceptos; complejidad ya notada en
The Negro in Federal Emploument Tal vez sea prudente recapitular y
extender aqu ese argumento.
2 [ohn K. Galbraith, TheAffluent Society, Cambridge, Mass., Houghton Mifflin, 1958,
p.82.
3 Samuel Krislov, TheNegro in Federal Employment, Minneapols, Mnn., University
o Minnesota Press, 1967.
LA BUROCRACIA REPRESENTATIVA 713
La falacia fundamental, favorecida por los practicantes de la adminis-

tracin pblica y otras administraciones "cientficas", es que el anlisis'
de puestos es posible para la mayora, si no para todos los empleos de
nuestra sociedad. Los modelos implcitos son puestos elementales, por
ejemplo, el trabajo en una lnea de ensamble, u otros tan poderosos y
seductores corno el del cirujano que puede o no literalmente "hacer el
corte".
Desde luego, se comprende que cualquier ejemplo particular de ca-
pacidad -el esfuerzo de un da, para poner otro- est expuesto a error.
La confiabilidad de este tipo de muestra suele verse agravada por la
necesidad de encontrar algn sustituto a la capacidad necesaria, corno
en una prueba hecha con papel y lpiz. En todo esto se supone que hay
una definicin general aceptada de lo que se debiera medir desde un
punto de vista ideal.
En realidad, la complejidad supera con mucho estos puntos obvios.
A partir de Blau -que a su vez, se basa en Talcott Parsons y en Robert
F. Bales-, he sugerido que el mrito y las normas de seleccin y ascenso
se pueden concebir como una serie de conceptos "nichos", en que lo
apropiado es cuestin de perspectivas. En este sentido, hay "mltiples
realidades" en que las normas no slo se vuelven menos precisas, sino
que abarcan puntos de vista cada vez ms generales de lo que es una
consideracin apropiada.
As, la capacidad de un mdico para diagnosticar es, por lo menos, una
segunda dimensin de competencia. Su capacidad para organizar
una oficina y el equipo de la sala de operaciones es an menos estima-
da y sin embargo, podra tener grandes consecuencias. Las relaciones
humanas que intervienen en el trato con las enfermeras pueden afectar
tanto las condiciones de la operacin cuanto el seguimiento del enfermo,
que es un aspecto significativo de todo el tratamiento mdico, especial-
mente en casos corno el tratamiento de lceras, donde las actitudes
negativas que se trasmiten al paciente pueden relacionarse inmediata-
mente con la recurrencia de sus males. La eterna trama de las telenovelas
en que se muestra la actividad fuera de la sala de operaciones del mdico
que ofende al dueo de la clnica -por lo general, por cuestiones pol-
ticas o romnticas- ilustra otro conjunto de problemas que complican
el anlisis de puestos, que supuestamente era sencillo. De hecho, las
actividades personales, que se ubican en realidad en un mbito alejado
de la realizacin de una simple tarea, s afectan el buen desempeo de
una institucin. Conozco un ejemplo en que hubo que contratar a un

administrador de tiempo completo para que enfrentara las multifacti-
cas actividades de un hombre inspirado e inspirador, que no siempre
observaba puntillosamente las reglas universitarias antes de hacer com-
promisos que luego resultaban embarazosos. Existen costos extras que
pueden resultar cuando uno o ms mdicos tienen que dedicar tiempo
(que de otra manera podran dedicar a sus pacientes) a decidir cues-
tiones de tica, fungir como intermediarios, aplacar a personas ofen-
didas o recabar fondos para remplazar las sumas perdidas por la rude-
zadeotros.
Desde el punto de vista del paciente, parece importar slo un conjunto
de consideraciones: las que mejoren la atencin que recibir. Desde el
punto de vista de los colegas del mdico, parecen dignos de conside-
racin un uso justo del tiempo de las enfermeras, y aportaciones como
mejorar las habilidades de otros por medio de un anlisis agudo y el
conocimiento de los ltimos libros. El administrador del hospital puede
apreciar ala persona que trabaja bien con otras; la comunidad inmediata
podr estimar mucho a la celebridad de la televisin; y la sociedad en
general podr apreciar ante todo al mdico cuyos descubrimientos con-
ducen a nuevos progresos. Todas estas perspectivas son legtimas den-
tro de su contexto.
Este punto se puede generalizar. No se trata slo de que el puesto del
mdico, que nominalmente es la quintaescencia de un empleo orientado
hacia una especializacin, tenga ramificaciones complejas. Antes bien,
podran hacerse observaciones paralelas de la opinin comn que el
estudiante tiene del profesor en el aula, el hincapi del graduado en lo
til de su amabilidad creativa, el nfasis de la universidad en su nivel
acadmico y en mejorar la reputacin de su departamento, y la preocu-
pacin de su presidente por la aportacin administrativa.
Esta perspectiva mltiple es la que justifica la prctica de permitir que
empleados que no son necesarios en una oficina desplacen a empleados
con menor antigedad en otra oficina. Desde el punto de vista de la
estructura burocrtica en general, se le ve como un procedimiento ge-
neralizado que ayuda a convencer a todos -incluyendo a otros miem-
bros de la unidad, adversamente afectados por esta prctica- de ingre-
sar y quedarse en el servicio y tener cierta confianza en que podrn hacer
carrera. De manera similar -yen cierto sentido, ms grandiosa-, la
preferencia del veterano se justifica sobre la base de que la defensa del
sistema social por el soldado es un requisito de la estructura burocrti-

ca y, por tanto, una necesidad lgica para mantener el conjunto de la
operacin.
El desenvolvimiento de esos conceptos es como el de una cebolla o
una alcachofa. En esencia, verlo desde ms lejos es como la asimilacin
de normas aparentemente extrnsecas que son perfectamente razona-
bles y procedentes desde la nueva perspectiva.
En suma, no hay una lnea divisoria natural entre las normas intrn-
secas y las extrnsecas. Y aunque parezca raro, esto hace que sea urgente
el trazar una lnea. Si una institucin tiene que cumplir su tarea, por regla
general debe excluir todas las consideraciones externas que afecten su
propia integridad. En las estructuras modernas y en casi todas las pre-
modernas, consideraciones como "vida privada" o "caractersticas de
antecedentes no conectadas con el trabajo" son rigurosamente excluidas
de toda evaluacin, por los motivos un tanto especiosos de que no afec-
tan el rendimiento -aunque en realidad, a menudo lo hagan- o de que
se les puede regular mediante una supervisin de desempeo (aunque
ste slo es burdamente supervisado), y estas normas son pertinentes
sobre todo en el momento de la contratacin.
Donde mayor es la tensin entre conjuntos de normas es en relacin
con el servicio pblico. Por una parte, las perspectivas mltiples, la
variedad de agrupamientos a los que hay que satisfacer llegan a su
mximo respecto a puestos socialmente determinados. Un cargo pbli-
co puede causar escndalo pblico. El proceso de preferir un conjun-
to de normas u otro es cuestin de poltica, de fijar una agenda, del orden
de preferencias, de dar claves a los dems sectores. Adems, el sector
pblico tiene la necesidad explcita de una validacin extrnseca. Una
tarea importante del gobierno consiste en obtener apoyo para sus pol-
ticas. La accin gubernamental, por muy brillantemente que haya sido
concebida y por muy hbilmente que haya sido planeada, por lo general
tambin necesita el apoyo de la sociedad. Y uno de los mtodos ms
antiguos de obtenerlo es atraer un vasto segmento de la sociedad hacia
el gobierno para que trasmita y venda una poltica.
Los estudiosos de la administracin de desarrollo han tenido que
extender sus conceptos de eficiencia administrativa para hablar de "pe-
netracin", es decir, del grado hasta el cual un gobierno puede llevar su
poltica a la accin fuera de los salones del gobierno. Fueron llevados a
este concepto por un examen de anteriores servicios civiles coloniales,
que mantenan su eficiencia tcnica interna pero que, habiendo perdido

su influencia militar externa, fueron cada vez ms olvidados, aislados e
ineficientes. La mayora de las veces esto ocurri, en parte, por causa de
la estrecha base desde la cual las potencias coloniales en general atraan
a sus ayudantes indgenas. (Los britnicos a menudo seleccionaron de-
liberadamente a ciertos segmentos de la sociedad, y confiaron el poder
burocrtico a grupos que dependan mucho de sus amos extranjeros,
por ejemplo, los captas en Egipto. No era probable que esas minoras
buscaran o lograran un poder independiente.)
As pues, en resumen, la presin que se ejerce sobre el servicio de go-
bierno para que d acomodo a una gran variedad de consideraciones aje-
nas a sus tareas es grande. Pero tambin es evidente la amenaza de sucum-
bir a las presiones, de sacrificar la capacidad de actuar. Aunque los gobier-
nos, como todas las instituciones, sucumben a las presiones y sacrifican
diversas ganancias a cambio de la paz social, son ms vulnerables que
muchas otras instituciones, ya que actan ms pblicamente. Esto puede
decirse en especial de las democracias occidentales, pero en esencia tam-
bin de todos los dems gobiernos. Si otros factores permanecen iguales,
el proceso de seleccin poltica es ms abierto y se considera ms como
cuestin de preocupacin general que, por ejemplo, el reclutamiento
industrial. Un trato especial dado a un grupo genera exigencias de otros
grupos. (Esta es una analoga de grupo con la definicin dada por Am-
brose Bierce, de patrocinio como proceso de creacin de nueve enemi-
gos y un ingrato.) Los efectos mltiples de una poltica pblica oficial-
mente declarada pueden ser saludables o, por lo menos, como han dicho
algunos, significan la difusin geomtrica de la mediocridad.
En este volumen tratamos de evaluar y mediar entre esas afirmacio-
nes respecto al servicio pblico, partiendo no de los puntos de vista
populares del discurso, sino de la aplicacin de un principio totalmente
distinto, el de "burocracia representativa". Con ese concepto se indica
que las estructuras administrativas pueden caracterizarse por la presen-
cia o ausencia de esa representatividad, y por el grado en que aqullas
han sido, de hecho, dependencias representativas.
Al analizar estas cuestiones estudiamos en su totalidad el problema
de la legitimidad y la autoridad en el gobierno. Al evitar las trivialidades
actuales tal vez podamos evadir al menos las ideas populares y los viejos
clichs. Acaso sea excesiva la esperanza de no caer en ninguno de los
nuevos.
Por regla general se ha supuesto que el sistema poltico estadunidense

fue el primero en desarrollar el prototipo de un partido burgus de.
masas. Esto a su vez fue sumamente difundido, y tambin engendr al
partido proletario de masas (vase, por ejemplo, Maurice Duvergerj.'
Tambin se ha dicho que la burocracia estadunidense fue distintiva
porque evit las tendencias de clase, y que esto ofrece una oportunidad
nica para que prevalezca el radiante principio de la representatividad.
La actual discusin se ha referido menos a es te fin idealista que a los
medios. A los partidarios de los "lineamientos" gran parte de este argu-
mento les parece hipcrita o simple racismo disimulado; para sus crti-
cos, este actual esfuerzo es "discriminacin a la inversa". Con un examen
ms objetivo del problema, espero aclarar la cuestin y tal vez incluso
reconciliar algunas de las diferencias entre los de buena voluntad y
los amigos de la esperanza. Compartir la experiencia del mundo y la
perspectiva histrica tambin parece prometer menos acaloramiento y
ms luz.
EL NACIMIENTO DE LA CUESTIN EN LA SOCIEDAD

ESTADUNIDENSE
La cuestin de la burocracia representativa ha sido llevada hasta el

punto dramtico, desde luego, por la cuestin de los derechos de los
negros en los Estados Unidos; a las demandas de los negros pronto se
unieron las de puertorriqueos, chicanos y mujeres. Para los estadu-
nidenses y para los observadores extranjeros, esto ha llegado a ser un
gran desafo al sueo estadunidense.
La forma en que resolvamos el problema de la participacin de los
negros en el poder y de su acceso a la posicin y bienes de la sociedad
estadunidense tendr gran efecto sobre la imagen que el pas tiene de
s mismo, as como sobre la que proyecte al exterior. El sueo esta-
dunidense se edific sobre varios temas principales, pero el predo-
minante fue su capacidad para hacer frente con eficacia a la diversidad
en la sociedad. Arrogarse la capacidad de resolver conflictos intergru-
pales que en su marco nativo eran irreprimibles es algo que estaba en la
mdula misma del concepto romntico de los Estados Unidos como
tierra inocente y recin descubierta que poda llegar a servir de modelo
4 Maurice Duverger, Political Pariies, Nueva York, John Wiley, 1954. [Hay traduccin
al espaol del Fondo de Cultura Econmica.]
al mundo. La sociedad estadunidense, libre de los grilletes del antiguo

sistema feudal y de las tradiciones de conflictos y rias, llegara a ser el
paradigma de futuras sociedades de promesa y dignidad: unos Estados
Unidos de Europa, de Asia o de frica, o del mundo mismo.
Este sueo ha adoptado formas completamente diferentes sin que-
brantar la fe esencial. La nocin original fue el concepto del "crisol",
hecho clebre por Israel Zangwill." Los"arrojados por la tempestad",
los "sin hogar" fueron a caer en el crisol de la vida estadunidense, y su
escoria fue eliminada y su carcter reformado. En este equivalente so-
ciolgico del lema poltico de los Estados Unidos, E Pluribus Unum, se
esperaba que el resultado del proceso moderador fuera un modo de vida
y.un carcter comunes.
El ms complejo programa de "pluralismo cultural", de Horace Ka-
llen, se hizo eco de la defensa de WilliamJames: "el pluralismo deja que
las cosas en realidad existan en la forma de cada uno, o distributivamen-
te. El monismo cree que la unidad de toda forma o unidad colectiva sea
la nica forma racional"," Kallen sostuvo que una cultura polglota sera,
de hecho, ms robusta que cualquier conformidad impuesta. Sus ideas
se convirtieron en la exigencia corriente de "unidad en la diversidad":
tolerar y hasta celebrar el carcter distintivo de los subgrupos por con-
tribuir a una realizacin sintetizadora de la persona en su integridad,
como estadunidense,?
Esta versin tarda -producto de los das que siguieron a la primera
Guerra Mundial- ejerci an mayor atraccin que el programa ante-
rior. El crisol no slo exige adoptar una nueva identidad, sino rechazar
la antigua. El concepto"cultural pluralista" no es un dios celoso; ms
bien se asemeja a esas religiones orientales que permiten que se contine
obedeciendo a la antigua deidad, mientras conceden la absolucin por
aceptar la nueva. En todo el mundo, la demanda por pluralismo social,
tal vez en un sistema poltico federal, ha surgido como solucin poten-
cial a las animosidades tnicas, religiosas o locales, sin llegar a las"so-
luciones finales" de aniquilacin fsica o cultural.
La capacidad de la sociedad estadunidense, durante aproximada-
5 Israel Zangwill, TheMeltingPot, Nueva York, Macmillan, 1913.

6 William]ames,A Pluralistic Universe, Lecture, Nueva York, Longmans, Greenand
Co., 1909, p. 324.
7 Horace KaIlen, Cultural Pluraliem and the American Idea, Filadelfia, University of
Pennsylvania Press, 1956.
mente dos siglos, para enfrentar el problema de sus indios y de la pobla-

cin negra, importada por la fuerza, adquiri particular relieve. En el
siglo XIX esos grupos eran excluibles como "presencia perturbante",
segn la calific con elegancia el presidente Crant," En el siglo xx, eran
la esencia del problema.
Fuera sta la contradiccin obvia que a todas luces es o la influencia
inexorable del"dilema estadunidense"; la afrenta patente a nuestra con-
ciencia que Gunnar Myrdal not o la cambiante condicin geogrfica,
poltica, econmica y educativa del negro, este ltimo cuarto de siglo
se ha caracterizado por su gran esfuerzo gubernamental, privado y
moral, dirigido a poner fin a esta profunda anomala de nuestro orden
democrtico.
En este esfuerzo, el servicio gubernamental ha sido importante como
smbolo y causa. Como vehculo principal del cambio social, la ocupa-
cin de sus puestos por miembros de grupos minoritarios hasido signi-
ficativa en sus resultados polticos y en las sutiles transacciones que
acumulativamente constituyen la poltica. Los avances logrados enesta
esfera tienen cierto aspecto de realizaciones de exposicin, favoreciendo
cambios en las aspiraciones y pautas de carrera entre la minora e inspi-
rando huevos esfuerzos y metas para lites mayoritarias en el sector
privado.
Esta nueva mirada a la relacin de los negros con el servicio pblico
ha planteado a una sociedad muy desarrollada y supuestamente inte-
grada muchas de las mismas preguntas acerca del servicio gubernamen-
tal que fueron planteadas en sistemas de reciente independencia y/o
menos unidos. La cuestin parece entonces universal; acaso, en reali-
dad, intemporal.
El surgimiento de nuevos Estados como resultado de la disolucin de
otros ms antiguos y ms amplios -de imperio a nacin, segn la pro-
.vocativa frase de Rupert Emerson- ha ocultado la necesidad de crear
comunidades ms incluyentes. A este respecto, los nuevos Estados com-
parten en grado notable los problemas que los Estados ms establecidos
tambin haban soslayado. La mezcla de sociedades dobles o entidades
dobles -a menudo, una subdominante fusionada con un "socio princi-
pal"- es un hecho continuo, y muy a menudo doloroso, de la sociedad
moderna. Irlanda del Norte, Blgica, Canad y los Estados Unidos le-
s Vase el libro de ese ttulo, por Eli Ginzberg y Alfred S. Eichner, Nueva York, The
Free Press, 1964.
nen ms en comn y ms que aprender de comunidades multitnicas,

polglotas o politestas, como Lbano, India y Malasia, de lo que aparen-
temente podra creerse. Y la burocracia con sus diversos significados, su
necesidad de variedad y su gran tamao, es mejor microcosmos de la
sociedad total que reas ms comnmente estudiadas, como las legisla-
turas, y mejor laboratorio para estudiar la accin poltica en general.
CONCLUSIN y RESUMEN
El concepto de burocracia representativa fue creado originalmente para

exigir un servicio civil menos elitista, menos basado en las clases socia-
les. Corno tal, no fue de gran inters en los Estados Unidos, porque
entonces el problema del pas era crear una estructura administrativa
respetada, que pudiera atraer a grupos de la lite. Desde entonces, la
burocracia ha ganado prestigio y poder. Y, de manera ms significativa,
nuestra sociedad ve hoy otras lneas divisorias -de raza, etnicidad y
sexo- como ms importantes que la clase social. Estas nuevas lneas
divisorias, a su vez, tienen particular importancia para las estructuras
burocrticas contemporneas.
XXXVII. LA DECADENCIA
DE LAS ORGANIZACIONES
Y LA ADMINISTRACIN DE RECORTES*
CHARLES H. LEVINE
LAsORGANlZAOONES de gobierno no son ni inmortales ni irreductibles.'

Como el crecimiento, tambin la decadencia y la muerte de las organi-
zaciones, por erosin o corno parte de un plan,' son formas de cambio de
la organizacin; pero todos los problemas del cambio de la organizacin
administrativa se complican por la escasez de recursos de holgura," Este
* Se reproduce con autorizacin de Public Administration Review 1978 de la Ameri-

can Society for Public Adrninistration (ASPA), 1120 G Street NW, Suite 500, Washington,
D. c., 20005. Todos los derechos reservados.
1 Las bases intelectuales de este ensayo son demasiadas para que se puedan enumerar.
En particular, tres ensayos me hicieron reflexionar: The Limitsof Organzational Change,
University, Alabama, The University of Alabama Press, 1971,YAreGooemmeni Organiza-
tionslmmorlal?, Washington, D. C, The Brookings Institution, 1976,de Herbert Kaufman,
y de Herbert J. Gans, "Planning for Dedining and Poor Cities", [ournal 01theAmerican
lnetitute 01Planners, septiembre de 1975, pp. 305-307. El concepto de "planificacin de
recorte" apareci por primera vez en el artculo de Gans. Mi inters inicial en este tema se
bas en el trabajo con un panel de la National Academy of Public Administration, sobre
un proyecto patrocinado por la NASA, que produjo Report 01theAd HocPanel onAttracting
Neui Staffand Retaining Capability Duringa Period olDecliningManpower Ceilings.
2 Una explicacin del concepto de "holgura organizacional" puede verse en Richard
M. Cyert y James G. March, A Behamoral Theory 01 The Firm, Englewood Cliffs, N. J.,
Prentice-Hall, 1963, pp. 36-38.Ambos arguyen que dadas las imperfecciones del merca-
'doentre pagos y demandas, "de ordinario hay disparidad entre los recursos disponibles
para la organizacin y los pagos requeridos para mantener la coalicin. Esta diferencia
entre el total de recursos y el total de pagos necesarios es lo que hemos llamado holgura
organizativa. La holgura consiste en los pagos a los miembros de la coalicin, por encima
de lo que se requiere para mantener la organizacin. Existen muchas formas tpicas de
holgura: se pagan a los accionistas dividendos por encima de los requeridos para man-
tenerlos (o a los bancos) dentro de la organizacin; se fijan precios ms bajos de lo
necesario para mantener un ingreso adecuado de los compradores; se pagan salarios
721
rasgo de las organizaciones decadentes -la disminucin de los ya esca-

sos recursos "amortiguadores", necesarios para enfrentar la incerti-
dumbre, arriesgarse a la innovacin y recompensar la lealtad y la coo-
peracin- presenta al gobierno un problema que desafa simultnea-
mente las premisas subyacentes y la factibilidad tanto de los sistemas
administrativos contemporneos como de las instituciones de la demo-
cracia liberal pluralsta.'
El crecimiento y la decadencia son cuestiones mayores habitualmente
tratadas slo por los ms valientes o temerarios tericos macrosociales.
La divisin del esfuerzo acadmico entre los tericos sociales y los estu-
diosos de la administracin es hoy tan completa que rara vez se forja el
nexo que debe haber entre las grandes cuestiones de la economa poltica
y los problemas ms prosaicos de administrar las organizaciones pbli-
cas. Esta bifurcacin es ms comprensible cuando reconocemos que
administradores y analistas de las organizaciones han logrado durante
dcadas (por lo menos desde el gobierno de Roosevelt y la aceptacin
general de la economa keynesiana) subsumir su preocupacin por la
inestabilidad en el nivel social bajo suposiciones amplias de abundancia
y de un continuo e ilimitado crecimiento econmco.s En realidad, casi
todas nuestras estrategias de administracin pblica se han predicado
sobre la suposicin del ensanchamiento continuo de los ingresos y gas-
tos pblicos. Estas suposiciones expansionistas prevalecen, en particu-
lar, en los sistemas de administracin de las finanzas pblicas que anti-
cipan la presupuestacin mediante adiciones incrementales a una base
superiores a los requeridos para mantener la mano de obra; se dan servicios y prestacio-
nes personales a ejecutivos por encima de lo estrictamente necesario para conservarlos;
se permite que crezcan subunidades, sin fijarse realmente en la relacin entre los pagos
adicionales y los ingresos adicionales; se prestan servicios pblicos por encima de los
indispensables [...]. La holgura opera de dos maneras para estabilizar al sistema: 1) al
absorber los recursos excedentes, retarda el ajuste ascendente de las aspiraciones durante
los tiempos relativamente buenos; 2) al aportar un fondo de recursos de emergencia, per"
rnite mantener las aspiraciones (y realizarlas) durante tiempos relativamente malos".
3 Vase William G. Scott, "The Management of Decline", The Conference Board RECORD,
junio de 1976, pp. 56-59, Y "Organization Theory: A Reassessment", Academyof Mana-
gement lourru, junio de 1974, pp. 242-253; tambin Rufus E. Miles, [r., AwakeningJrom
the American Dream: The Social and Political Limits to Grourih, Nueva York, Universal
Books, 1976.
4 Vase Daniel M. Fax, The Discovery of Abundance; Simon N. Patten and the Tranefor-
maiioncf Soaa; Theory, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 1967.

LA DECADENCIA DE LAS ORGANIZACIONES 723
segura." Los hechos recientes y las predicciones sombras, empero, han

puesto en duda la validez y generalidad de estas suposiciones, y creado
la necesidad de recomenzar la investigacin de los efectos de la escasez
de recursos sobre las organizaciones pblicas y sus sistemas adminis-
trativos. Estos hechos y predicciones, que van desde rebeliones de con-
tribuyentes como la triunfal campaa de la Proposicin 13 de California,
crisis financieras como la casi bancarrota del gobierno de la ciudad de
Nueva York y el angustioso recorte de su burocracia, hasta las siniestras
predicciones de los partidarios del modelo de los "lmites del crecimien-
to", tambin vuelven a unir cuestiones de economa poltica del mayor
significado con las prcticas de la administracin pblica,"
Sabemos muy poco de la decadencia de las organizaciones pblicas
y la administracin de sus recortes. Esto acaso sea porque, aun cuando
algunas dependencias federales como la Administracin de Obras en
Proceso, la Administracin de Recuperacin Econmica, el Departa-
mento de Defensa, la Administracin Nacional de Aeronutica y del
Espacio, la Oficina de Oportunidades Econmicas y muchas otras de-
pendencias estatales y locales se han extendido para luego contraerse?
o incluso morir, el sector pblico en conjunto se ha extendido enorme-
mente en las ltimas cuatro dcadas. En este periodo de expansin y
optimismo entre los partidarios de un gobierno activo, se han conside-
rado anmalos los incidentes aislados de crecimiento cero y decadencia;
y se consider que las dificultades que afronta la administracin de las
dependencias decadentes que se enfrentan a un recorte estaban fuera de
la corriente principal de las preocupaciones de la administracin pbli-
ca. Es signo de nuestros tiempos -acuados por Kenneth Boulding
como "Era de Lento Descenso [Slouidoum}"- el que hoy estemos reva-
luando casos de decadencia y muerte de organizaciones pblicas como
5 Vase la colaboracin de Andrew Glassberg a este simposio, "Organizational Res-
ponses to Municipal Budget Decreases", y Edward H. Potthoff, hijo, "Pre-planning for
Budget Reductions", Public Managemen t, marzo de 1975, pp. 13-14.
6 Vase Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jorgen Randers y William W.
Behrens I1I, The Limits toGrowth, Nueva York, Universe Books, 1972 [hay traduccin al
espaol del Fondo de Cultura Econmca], tambin Robert L. Heilbroner, An lnquiryinto
theHuman Prospect, Nueva York,W. W. Norton, 1975, y Business Civilization in Decline,
Nueva York, W. W. Norton, 1976.
1 Vase Advisory Commission on Intergovernmental Relatioris, City Financia' Emer-
gencies: Thelntergovernmental Dimension, Washington, D. c., U.S. Government Printing
Office,1973.
ejemplo y advertencia para crear estrategias de diseo y manejo de la

administracin pblica de la corriente principal en un futuro dominado
por la escasez de recursos,"
La decadencia y muerte de las organizaciones gubernamentales es un
sntoma, un problema y una contingencia. Es un sntoma de escasez de
recursos, en el nivel social y hasta en el global, que est generando la
necesidad de que los gobiernos terminen con ciertos programas, reduz-
can el nivel de actividad de otros y hagan intercambios entre nuevas
demandas y viejos programas, en lugar de extenderse cada vez que
surge un nuevo problema pblico. Es un problema para los administra-
dores, que deben mantener la capacidad de sus organizaciones disean-
do nuevos arreglos dentro de las estructuras prevalecientes, que fueron
diseadas de acuerdo con suposiciones de crecimiento. Es una contin-
gencia para sus empleados pblicos y sus clientes; los empleados, que
deben mantener la moral y la productividad ante un control creciente,
de arriba, y menores oportunidades de creatividad y ascenso, mientras
que los clientes podran encontrar otras fuentes de los servicios que los
gobiernos acaso ya no puedan prestarle.
DECADENCIA ORGANlZATIVA YTEORA

ADl\.1INISTRATIVA
El crecimiento es un comn denominador que vincula la teora contem...

pornea de la administracin con sus antecedentes histricos, y las prc-
ticas administrativas con las elecciones pblicas. William Seott ha ob-
8 Kenneth E. Boulding, "The Management ofDecline", Change, junio de 1975, pp. 8-9,
Y64. Un anlisis extenso de la administracin de corte en el mismo campo que estudia
Boulding, la administracin de universidades, puede verse en FrankM. Bowen y Lyman
A Glenny, StateBudgetingforHigher Education: State Fiscal Stringeneyand Public Higher
Education, Berkeley, CA, Center for Research and Development in Higher Education,
1976; Adam Yarmolinsky, "Institutional Paralysis", Special Reporion American Higher
Education: Toward an Uncertain Fuiure,2 tomos, Daedalusl04, invierno de 1975, pp. 61--67;
Frederick E. Balderston, Varieties of Firumcial Crisis, Berkeley, CA., Ford Foundation,
1972, The Carnegie Foundation for the Advancemerit.fTeaching, More than Surviva/,
San Francisco, Jossey-Bass, 1975, y The New Depression in Higher' Education-Ttvo Years
Later, Berkeley, CA, TheCamege Commission on Higher Education, 1973; Lyrnan A
Glenny, "The l1lusionsof5teadyStates", Chaitge 6,didembre-enero de1974.1975, pp. 24-
28, YJohn D. MiJlett, "What Is Economic Health?" Change 8, septiembre de 1976, p. 27.
LA DECADENCIA DE LAS ORGANIZAOONES 725
servado que "[...] el crecimiento de la organizacin crea la abundancia

de organizaciones, o excedente, el cual es utilizado por la administracin
para comprar un consenso interno entre los segmentos de grupos de
inters, potencialmente conflictivos, que compiten por .recursos en las
organizaciones"," Como un comn denominador, el crecimiento ha
aportado una norma para medir lo aceptable de las polticas guberna-
mentales, y ha definido muchos de los problemas que debern ser re-
sueltos por accin administrativa e investigacin de organizaciones.
Tan grande es nuestro entusiasmo por el crecimiento, que an cuando
la decadencia de una organizacin parezca inevitable e irremediable, es
casi imposible conseguir funcionarios elegidos, administradores pbli-
cos, ciudadanos o tericos de la administracin que se enfrenten a las
situaciones de corte y de planificacin decreciente, ms que como tem-
porales periodos de baja. No obstante, la realidad del crecimiento cero
y de la decadencia absoluta, al menos en algunos sectores, regiones,
comunidades y organizaciones, significa que la administracin y la teo-
ra de la poltica pblica, debern extenderse para incorporar el creci-
miento cero como condicin inicial que se aplica en algunos casos. Si son
atinadas las observaciones de Scott acerca de lo omnipresente de la
ideologa del crecimiento, nuestros paradigmas de administracin y de
poltica .debern ser remplazados y aumentados por nuevos marcos,
para ayudar a identificar cuestiones y estrategias crticas para la accin.
Dicho claramente, sin crecimiento, "cmo administramos las organi-
zaciones pblicas?
No tenemos respuestas preparadas o generales a esta pregunta, tan
slo corazonadas y fragmentos de testimonios que sirven como punto
de partida. En condiciones y suposiciones de decadencia, los pondera-
bles, acertijos y paradojas de la administracin de organizaciones ad-
quieren nuevas complejidades. Por ejemplo, no es posible recortar las
organizaciones simplemente invirtiendo la secuencia de actividad y de
asignacin de recursos .por las cuales sus partes fueron originalm.ente
ensambladas. Las organizaciones son conjuntos sociales orgnicos, con
cualidades nacientes, que permiten a sus partes recombinarse en redes
intrincadamente entrelazadas cuando se las une. En su estudio del cre-
cimiento y contraccin de.la NASA, Paul Schulmanha observado. que los
progfimas pblicos viables deben alcanzar "puntos de captura" de
9 Scott, "Organizational Theory: A Reassess~nr'Jp. 24t)i

compromisos de metas y recursos pblicos, y que estos umbrales orga-

nizativos o "masas crticas" se caracterizan por su indivisibilidad.l? Por
consiguiente, intentar disgregar y recortar un elemento de una disposi-
cin poltica y organizativa tan intrincada y delicada puede poner en
peligro el funcionamiento y el equilibrio de toda una organizacin.
Adems, el recorte complica con paradojas la eleccin de estrategias
administrativas. Cuando abundan los recursos, tambin el dinero es
abundante para el desarrollo de la planificacin, control y los sistemas
de informacin administrativa, y la conduccin del anlisis de polticas,
aun cuando estos sistemas sean relativamente irrelevantes para la toma
de decisiones.P En condiciones de abundancia, el hbito, la intuicin,
los juicios rpidos y otras formas de anlisis informal bastarn para casi
todas las decisiones, porque los costos de los errores se pueden absorber
fcilmente, sin amenazar la supervivencia de la organizacinP En cam-
bio, en tiempos de austeridad, cuando se necesitan estos instrumentos
analticos y de control para ayudar a minimizar el riesgo de errores, no
se dispone de dinero para su creacin e implantacin.
De manera similar, sin recursos que produzcan soluciones de"ganar-
ganar", que formen consenso y que aporten las ganancias laterales nece-
sarias para superar la resistencia al cambio, las organizaciones tendrn
dificultad para innovar y mantener la flexibilidad. Y sin embargo, estas
son precisamente las actividades necesarias para mantener la capacidad
en caso de contraccin, en especial cuando el principal imperativo es
minimizar las perturbaciones de ajustarse al nuevo equilibrio de las
organizaciones en niveles cada vez ms bajos de fondos y de actividad."
La falta de crecimiento tambin crea graves problemas de personal.
Por ejemplo, la necesidad de recompensar a los administradores por
dirigir la contraccin y terminacin organizativas es un problema, por-
que sin crecimiento hay pocos ascensos y recompensas para motivar y
conservar a administradores competentes y leales -particularmente en
10 Paul R. Schulman, "Nonincremental Policy Making: Notes Toward an Alternative
Paradigm", American Political Science Reoieui, diciembre de 1975, pp. 1354-1370.
11 Vanse Naomi Caiden y Aaron Wildavsky, Planning Budgeting in Poor Countries,
Nueva York, John Wiley & Sons, 1974.
12 Vase James W. Vaupel, "Muddling Through Analytically", en Willis P. Hawley
y David Rogers (comps.), lmprooing Ilrban Management, Newbury Park, CA, Sage
Publications, 1976,pp. 124-146.
13 Vase la contribucin de Richard M. Cyert a este simposio, "The Management of
Universities of Constant orDecreasng Size".
comparacin con las oportunidades de empleo para administradores

talentosos que hay fuera de la organizacin decadente-s-As Asimismo,
sin expansin, las organizaciones pblicas que se ven limitadas por los
sistemas de mrito y de carrera no pueden atraer y ubicar a nuevos
jvenes talentosos. Y sin una inyeccin de empleados jvenes, la edad
promedio del personal va ascendiendo y la capacidad organizativa de
sus cualidades queda congelada en el momento mismo en que se nece-
sitan trabajadores ms jvenes, flexibles y mviles, menos costosos y
(algunos diran) con mayor capacidad creativa."
La decadencia nos obliga a poner de cabeza parte de nuestra lgica
para las organizaciones racionalmente estructuradas. Por ejemplo, en
condiciones de crecimiento y abundancia, un problema para los admi-
nistradores y planificadores de organizaciones es cmo establecer me-
canismos excluyentes, para impedir que los"gorrones" (empleados y
clientes que comparten el consumo de los beneficios colectivos de la
organizacin, sin compartir la carga que produjo ese beneficio) se apro-
vechen de la base comn de recursos. En contraste, en condiciones de
decadencia y de austeridad, el problema para administradores y dise-
adores de organizaciones es cmo instalar mecanismos inclusivos, que
impidan que los participantes en la organizacin eviten compartir los
"males pblicos" (cargas crecientes) ,que resultan del agotamiento de la
base comn de recursos.l" En otras palabras, para mantener el orden y
la capacidad mientras tiene lugar un proceso de decadencia, las organi-
zaciones necesitan mecanismos como contratos a largo plazo y clusulas
que hagan que las pensiones no sean portables si se rompen a discrecin
del empleado. Estos mecanismos deben ser minuciosamente planeados
para castigar y limitar a los"que se van sin pagar" y las salidas baratas a
conveniencia de los empleados, mientras an permiten a los adminis-
tradores recortar e inducir al retiro a los empleados innecesarios o de
desempeo marginal.
14 Vase National Acaderny of Public Administration, Report, y Glassberg, "Organi-
zational Response to Municipal Budget Decreases",
15 Vase NAPA, op. cit.; U. S. Senate Special Cornmittee on Aging, Cancelled Careers:
Impact ojReduction-in-Force Policies onMiddle-Aged Federal Employees, informe al comit,
Washington, D. c., U. S. Government Printing Office, 1972.
16 Vase Albert O. Hirschman, Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms,
Organizations andStates, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1970 [haytraduc-
cin al espaol del Fondo de Cultura Econmica]; tambin Mancur Olson, TheLogicoj
Collective Action, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1965.
Como ltimo ejemplo, la inflacin erosiona los estados fijos, de modo

que permanecer nivelado en realidad requiere extraer ms recursos de
la organizacin y hacer mayores economas internas. La irona de admi-
nistrar la decadencia en el sector pblico resulta particularmente mani-
fiesta en condiciones de recesin o de la llamada"estanflacin". Durante
estos periodos de escasez econmica e incertidumbre, se presiona al
gobierno federal para que siga los dictados keynesianos y gaste ms, por
medio de una financiacin deficitaria. Al mismo tiempo, la opinin
pblica crtica y los mandatos legales exigen que algunas dependencias
individuales (as como muchos gobiernos estatales y locales) equilibren
sus presupuestos y, en algunos casos, gasten menos.
Estas caractersticas de las organizaciones pblicas decadentes son
como las piezas de un sutil rompecabezas cuyas reglas slo pueden
barruntarse y cuyo carcter se vuelve cada vez ms abstruso a cada
nuevo intento de unir sus partes. Para superar nuestra tendencia a
considerar anormal la decadencia de las organizaciones pblicas, nece-
sitarnos ordenar lo que sabemos sobre las organizaciones pblicas
decadentes. Una tipologa de las causas de esta decadencia, con los
correspondientes conjuntos de tcticas y reglas dedecisin para adminis-
trar los recortes, servir de principio.
CAUSAS DE LA DECADENCIA DE ORGANIZACIONES

PBUCAS
Recortar cualquier tipo de organizacin es difcil, pero buena parte del

problema de recortar las organizaciones pblicas se complica por su
condicin especial de extensiones autorizadas, no mercantiles, del Esta-
do.l? Las organizaciones pblicas se utilizan para prestar servicios qqe
habitualmente no tienen un valor monetario directo o fcil de medir, o
cuando el mercado no aporta el nivel de ingresos necesario para mante-
ner el nivelo la distribucin de servicios deseados. Corno los presupues-
tos dependen de asignaciones de dinero y no de ventas, la disminucin
o terminacin de las organizaciones y los programas pblicos o, a la
inversa, su mantenimiento y supervivencia, soncuestiones polticas que
17 Los rasgos distintivos de las organizaciones pblicas se analizan extensamente en
Hal G. Rainey, Robert W. Backoff y Charles H,T..gvioe, "Comparng Publc and Prvate
Organization", Pubtic AdministTation Review, marzo-abril de 1976, pp. 223-2'.l4.
GRFICA 1. Causas dela decadencia de lasorganizaciones pblicas

Internas Externas
Polticas Vulnerabilidad poltica Agotamiento del problema
Econmicas/tcnicas Atrofia de la organizacin Entropa ambiental
por lo general exigen la aplicacin de las tcticas ms sutiles de ataque

o de superviviencia existentes en el arsenal del poltico-burcrata habi-
lidoso." Estas estrategias no son universalmente vlidas; estn condi-
cionadas por las causas de la decadencia y los resultados que se esperan.
Las causas de la decadencia de las organizaciones pblicas se pueden
clasificar en una tipologa de cuatro espacios, como aparece en la grfi-
ca 1. Las causas estn divididas a lo largo de dos dimensiones: a) si son
bsicamente el resultado de condiciones situadas dentro o fuera de la
organizacin, o b) si son bsicamente producto de condiciones polticas
o econmicoj'tcnicas.'? Reconocemos que ste es un esquema burdo
para clasificar ejemplos de decadencia, pero cubre la mayora de los
casos y permite cierta abstraccin.
De los cuatro tipos, el agotamiento del problema es el ms familiar.
Incluye la participacin del gobierno en crisis de corto plazo, como
desastres naturales (inundaciones y terremotos), intervenciones guber-
namentales de mediana duracin corno movilizacin de guerra y pro-
gramas contracclicos de empleo, y programas pblicos a largo plazo
como la investigacin y tratamiento de la poliomielitis, y la exploracin
del espacio -todos los cuales tienen inevitables ciclos de agotamiento.
Estos ciclos se caracterizan por la definicin poltica de un problema,
seguida por una gran asignacin de recursos para llegar a las masas
cruciales y luego contracciones una vez que el problema ha quedado
18 Vanse en la contribucin de Robert Behn a este simposio, "Closing a Governrnent

Facility"; Barry Mitnick, "Deregulaton as a Process of Organizational Reduction", y
Herbert A. Simon, Donald W. Srnithburg y Victor A. Thompson, Public Administration,
Nueva York, Knopf 1950, un anlisis de las tcticas de supervivencia de los burcratas
amenazados.
19 Este esquema es similar a los presentados en Daniel Katz y Robert L. Kahn, The
Social Psychology ofOrganizations, Nueva York, John Wiley & Sons; 1966, p. 166, yGary
L. Watnsley y Mayer N. Zald, The Political Economy ofPllblioQrgani~ations: ACritiqlleand
Approach to the$tudy ofPublicAdministration, Lexington, Mass., D. C. Heath, 1973, p. 20.
resuelto, aliviado, o en su evolucin pasa a una etapa menos preocupan-

te o a ser una cuestin poltica menos popular.P
El agotamiento de un problema es, en gran parte, resultado de fuerzas
que estn fuera del dominio de la organizacin afectada. Tres formas
especiales de agotamiento de problemas son los cambios demogrficos,
redefinicin de problemas y terminacin poltica. La repercusin de los
cambios demogrficos ha sido vvidamente demostrada en el cierre de
escuelas de vecindarios donde la poblacin en edad escolar se ha con-
trado. Aunque la causa de la mayora de cierres de escuelas suele ser un
vecindario que va envejeciendo -factor que est fuera del control del
sistema escolar-, la decisin de cerrar una escuela es en gran parte
poltica. El efecto de la redefinicin de problemas sobre las organizacio-
nes pblicas se ejemplifica fcilmente con los movimientos en favor de
desinstitucionalizar a los enfermos mentales. En estos casos, las burocra-
cias responsables de tratar a esta poblacin en instituciones adhoc se han
contrado cuando el creciente costo de la hospitalizacin por paciente se
ha combinado con avances farmacuticos enantidepresivos y tranqui-
lizantes, haciendo dar un giro a las actitudes pblicas y la doctrina
profesional.P
La terminacin de una poltica tiene a la vez importancia terica y
significacin poltica. En teora, es la fase final de un ciclo de interven-
cin de poltica pblica, y puede definirse como" [...] la conclusin o cese
deliberado de funciones gubernamentales especficas, programas, pol-
ticas u organizaciones ".22 Su prominencia poltica queda subrayada por
recientes experimentos y propuestas de una legislacin tarda que exi-
20 Vanse Schulman, "Nonincremental Policy Making", y Charles O. Jones, "Specu-

lative Augmentation in Federal Air Pollution Polcy-Making", Iournal ofPolitcs, mayo
de 1974, pp. 438-464.
21 Vanse Robert Behn, "Closing the Massachusetts Public Training Schools", Polcy
Sciences, junio de 1976, pp. 151-172; Valarie J. Bradley, "Policy Termination in Mental
Health: The Hidden Agenda", Polcy Sciences, junio de 1976, pp. 215-224; Y David J.
Rothrnan, "Prisons, Asylums and Other Decaying Institutions", ThePublic Interest, 1972,
pp. 3-17. Un fenmeno similar est ocurriendo en algunos de los campos de la poltica
de regulacin, donde se est haciendo ms factible polticamente la desregulacin por
medio una combinacin de cambios tcnicos y econmicos. Vase Mitnick, "Deregula-
tion as a Process of Organizational Reduction".
22 Peter DeLeon, "Publc Policy Termination: An End and a Beginning", ensayo pre-
parado a solicitud del Congressonal Research Service, como antecedente de la Ley
Sunset de 1977.
gira que algunos programas pasaran por una extensa evaluacin, des-
pus de un periodo habitualmente de cinco aos, y que se autorizaran
de nuevo o terminaran en lugar de continuar indefinidarriente.P
La entropa ambiental ocurre cuando se desgasta la capacidad del me-
dio para mantener la organizacin pblica en sus niveles prevalecientes
de actividad.P Este tipo de decadencia incluye los fenmenos ya fami-
liares de ciudades y regiones con dificultades financieras a causa de la
declinacin de su base econmica. Entran en esta categora: desplaza-
mientos tecnolgicos y de mercado, como la disminucin de la demanda
de telas para uso domstico y de acero y su efecto sobre la economa y la
calidad de vida en lugares como las ciudades dedicadas a la industria
textil de Nueva Inglaterra y las dedicadas a la industria del acero como
Gary, Indiana, Bethlehem, Pensilvaniay Youngstown, Ohio;25cambios
en la transportacin que han convertido los que en decenios anteriores
fueron grandes cruces de carreteras y puertos fluviales, en economas
estancadas o decadentes; el agotamiento de minerales que ha acabado
con comunidades mineras, y los desplazamientos de actividad econ-
mica dentro de una misma ciudad, desde el centro hacia los suburbios.w
En estos casos, la disminucin de la poblacin provoca a menudo una
decadencia econmica general paralela, que erosiona las bases fiscales
y obliga a las ciudades a suspender servicios. Uno de los efectos comer-
23 Hay muchas variaciones sobre el tema de la legislacin de ocaso. La colaboracin

de Gary Brewer a este simposio, "Termination: Hard Choices-Harder Questions", iden-
tifica cierto nmero de problemas que ocupan lugar central en casi todas las propuestas
de ocaso.
24 Dos tratamientos de este fenmeno en la bibliografa sobre la teora de las organi-
zaciones, pueden verse en Barry M. Staw y Eugene Szwajkowsky, "The Scarcity-Muni-
ficence Component of Organizational Environment and the Commission of Illegal
Acts",Administrative Science Quarterly, septiembre de 1975, pp. 345-354,ensayo presen-
tado en la reunin anual de la American Society for Public Administration, Phoenix,
Arizona, 9-12 de abril de 1978.
25 Vase Thomas Muller, Grotoing and Declining Urban Areas: A Fiscal Comparison,
Washington, D. c., UrbanInstitute, 1975.
26 Vanse Richard P. Nathan y Charles Adams, "Understanding Central City Hards-
hip", Political Science Qllarterly, 1976,pp. 47-62;Terry NicholsClark, Irene Sharp Rubin,
Lynne C. Pettler y Erwin Zimmerman, "How Many New Yorks? The New York Fiscal
Crisis in Comparative Perspective", Report nm. 72, of Comparative Study of Cornmu-
nity Decision-Making, University of Chcago, abril de 1976, y David T. Stanley, "The
Most Troubled Cities", borrador de un anlisis preparado para una reunin de la
National Urban Policy Roundtable, Academy for Contemporary Problems, 1976.
ciales laterales de la entropa ambiental es que afecta con mayor severi-

dad a quienes no pueden mudarse.F Atrapados en la ciudad y regin
decadentes, se encuentran los que no pueden movilizarse y los depen-
dientes: ancianos, pobres y personas no empleables. Para estas comu-
nidades, la accin forzosa de reducir servicios para una poblacin
cada vez ms dependiente y menesterosa es el cruel resultado de la
decadencia."
La entropa ambiental tambin tiene una dimensin poltica. Como
aclara la Proposicin 13, la capacidad de un gobierno es funcin tanto
de la anuencia de sus contribuyentes a pagar impuestos como de la base
econmica de la regin que debe pagarlos. Puesto que la demanda de
servicios y el suministro de fondos para mantenerlos suelen ser relati-
vamente independientes en el sector pblico, la resistencia de los con-
tribuyentes puede reducir los ingresos, 10 que a su vez se traduce en una
reduccin de servicios aun cuando la demanda y la necesidad de esos
servicios sigan siendo grandes.
La vulnerabilidad poltica de las organizaciones pblicas es una carac-
terstica interna, que indica un alto nivel de fragilidad y de precariedad,
que limita su capacidad para resistir los recortes presupuestarios y las
demandas de contraccin prevenientes del medio ambiente. Entre los
factores que contribuyen a causar vulnerabilidad, algunos parecen ms
culpables de esa decadencia y muerte que otros. Por ejemplo, el tamao
pequeo, el conflicto interno y los cambios de liderazgo parecen menos
reveladores que la falta de una base de expertos o la ausencia de una
autoimagen positiva y una historia de excelencia. Y sin embargo, la edad
de una organizacin puede ser el mejor indicio de la vulnerabilidad
burocrtica. En contra del razonamiento biolgico, las organizaciones
viejas son ms flexibles que las jvenes y por eso rara vez mueren o
siquiera se contraen mucho. Herbert Kaufman argumenta que una de
27 Vase Richard Child Hill, "Fiscal Collapse and Poltical Struggle in Decaying Cen-
tral Cities in the United Sta tes" , en William K Tabb y Larry Sawers (comps.), Marxism
and the Metropolis, Nueva York, Oxford University Press, 1978, y H. Paul Friesema,
"Black Control of Central Cities: The Hollow Prze", Iournal oj theAmerican Instituie of
Planners, marzo de 1969, pp. 75-79.
28 Vase David T. Stanley, "The Most Troubled Cities", y "The Survival of Troubled
Oties", ensayo preparado para la Reunin Anual de 1977 de la American Poltical
Science Association, The Waslngton Hilton Hotel, Waslngton,D. c.,14 de septiem-
bre de 1977; y Martin Shefter, "New York City's Fiscal Crisis: The Poltics of Inflation
and Retrenchment", ThePublic Inierest, 1977, pp. 98-127.
las ventajas de las organizaciones sobre los individuos solitarios es que

s aportan memorias institucionales ms largas que una vida humana,
y esto significa que las organizaciones ms viejas deben tener una ms
vasta gama de habilidades adaptativas, mejor capacidad para aprender,
ms amigos y aliados, y ser ms innovadoras porque tienen menos que
temer al tomar una decisin errnea que una organizacin joven.s?
La atrofia de las organizaciones es un fenmeno comn en todas las
organizaciones, pero las gubernamentales son particularmente vulne-
rables porque suelen carecer de ingresos generados en el mercado que
revelen una disfuncin, y sealen al responsable. La atrofia interna y el
desempeo decadente que pueden causar recortes de recursos o un
debilitamiento de la capacidad de la organizacin proceden de una serie
de fallas de sistema y administracin, demasiado numerosas para ser
identificadas. Una lista parcial incluira: incen'tivos incongruentes y de-
formados, diferenciacin sin integracin, confusin de funciones, auto-
ridad descentralizada con responsabilidades vagas, excesivas reglas
inapropiadas, mala supervisin, disidencia y comunicacin hacia arriba
sofocadas, racionalizacin de las fallas de desempeo "culpando a la
vctima", falta de capacidad autoevaluadora y autocorrectora, excesivos
cambios de personal, continuo cabildeo por ascensos y no por obtener
recursos para programas, continua reorganizacin, desconfianza de los
que llegan de fuera y caducidad causadapor una adhesin rutinaria a
mtodos y tecnologas del pasado ante problemas cambiantes. Ninguna
organizacin es inmune a esos problemas, yes poco probable que alguna
se vea abrumada por todos a la vez, pero una fuerte dosis de algunas de
estas fallas combinadas puede contribuir a la decadencia de una orga-
nizacin y hasta a su muerte.
Identificar y diferenciar estos cuatro tipos de situaciones de decaden-
cia permite comenzar a clasificar y estimar 10 apropiado de las estrate-
gias necesarias para contener la decadencia y los recortes. Esta actividad
29 Vase Kaufman, Are Gtnlemnumt Organizations Immortal? y "The Natural History
of Human Organizations", Administration and Societu, agosto de 1975, pp. 131-148. He
trabajado por un tiempo en esta cuestin en colaboracin con Ross Clayton. Nuestro
manuscrito, casi completo, se titula "Organzational Aging: Progression or Degenera-
ton". Vansetambin Edith Tilton Penrose, "Biologcal Analogies in the Theory of the
Frm", American Economic Review, diciembre de 1952, pp. 804-819, YMasonHaire, "Bio-
logical Models and Empirical Histories of the Growth of Organizations", en Masan
Haire(cotnp.), Modern Organization Theory, Nueva York, [ohn Wiley & Sons, 1959;
pp. 272-306.
es til porque las organizaciones, cuando empiezan a decaer, enfrentan

tres tareas que implican decisiones: primera, la administracin debe
decidir si adopta una estrategia para resistir a la decadencia o para
hacerla ms tolerable (es decir, reducir el impacto de las fluctuaciones
en el medio que causan interrupciones del flujo de trabajo y un mal
desempeo); segunda, adoptada esta opcin de estrategias de manio-
bra, tendr que decidir qu tcticas son las ms apropiadasr" y tercera,
debe decidir cmo y dnde efectuar los cortes. Desde luego, la causa
de la decadencia afectar mucho estas decisiones.
OPCIONES ESTRATGICAS
Las organizaciones pblicas actan en respuesta a una mezcla de moti-

vos, unos tendientes a servir a propsitos nacionales (o estatales o loca-
les), otros a metas para la organizacin en conjunto, y otros dirigidos a las
metas particulares de subunidades de la organizacin. En condiciones
de crecimiento, las solicitudes de ms recursos que hacen las subunida-
des habitualmente se pueden concertar con facilidad con las metas de la
organizacin en conjunto y con sus propsitos sociales en general. Sin
embargo, en tiempos de decadencia, las subunidades suelen responder
a las solicitudes de hacer recortes en funcin de su particular necesidad
de supervivencia a largo plazo (que suelen defenderse alegando el dao
que los recortes causaran a un programa de elevados propsitos o a una
clientela dependiente), cualesquiera que sea el impacto sobre el desem-
peo del gobierno o de la organizacin en conjunto.
La presencia de poderosos instintos de supervivencia en las subuni-
dades de la organizacin ayuda a explicar por qu el liderazgo poltico
de las organizaciones pblicas puede tratar de responder a las instruc-
ciones legislativas o ejecutivas de efectuar recortes, mientras al mismo
tiempo el liderazgo de carrera y de programas de las subunidades em-
prende acciones para resis tir a esos recortes.v Tambin ayuda a explicar
30 Una explicacin ms completa de "facilitar" o"nivelar", puede verse en James D.

Thompson, Organizations itl Action, Nueva York, McGraw-Hill,1967, pp. 19-24.
31 Anlisis recientes de fenmenos interrelacionados pueden verse en [oel D. Aber-
bach y Bert A. Rockman, "Clashing Beliefs Within the Executive Branch: The Nxon
AdministrationBureaucracy", American Political Science Reuieui, junio de 1976, pp. 456--
por qu el crecimiento puede tener la apariencia de un proceso adminis-

trativo racional, completo con una jerarqua de objetivos y un consenso
general, mientras que la decadencia adopta la apariencia de 10 que James
G. March ha llamado un "problema de bote de basura": irracional, po-
licntrico, fragmentado y dinmico.P Por ltimo, nos permife compren-
der por qu la retrica oficial acerca de los recortes -ya sea "cortar la
grasa", "apretarse el cinturn", "mantener opciones futuras" o "entrar
en un proceso de terminacin ordenada y programada" - a menudo se
aparta mucho de la conducta extraoficial de los jefes de oficinas que
hablan de "minimizar los recortes para mitigar la catstrofe", o "hacer
sacrificios simblicos, hasta que se apague el fuego" .
La poltica de recortes hace que las organizaciones respondan a los
decrementos con una mezcla de estrategias adoptadas y operativas que
no necesariamente son congruentes." Cuando hay gran divergencia
entre las declaraciones oficiales acerca de la necesidad de los recortes y
su aparicin real, el escepticismo, el cinismo, la desconfianza y la deso-
bediencia dominarn el proceso, y la administracin encargada de efec-
tuarlos se encontrar en un proceso adverso, que enfrente los altos nive-
les de la administracin contra los mandos medios. Sin embargo, la
mayora de las veces el conflicto no ser rencoroso, y las estrategias para
hacer frente a la decadencia sern como una mezcla de tcticas tendien-
tes a resistirla o a paliarla. Aqu la lgica consiste en que ninguna organi-
zacin acepta los recortes con entusiasmo, y todas tratarn de encontrar
algn medio de resistirlos; pero la resistencia es arriesgada. Adems de
la posibilidad de ser acusado de desobediencia, ningn administrador
responsable desea verse ante la perspectiva de no poder controlar dnde
y cundo ocurrirn los cortes, o enfrentarse a cortes cuantitativos de
consecuencias impredecibles. En cambio, los administradores elegirn
468, YHugh Heclo, A GouemmentofStrangers: Executiue Politics in Washington, Washing-

ton, D. c.,The Brookings Institution, 1977.
32 Vanse James G. March y Johan P. Olsen, Ambigllity and Choice in Organizations,
Bergen, Noruega, Universitetsforlaget, 1976; y Michael D. Cohen, James G. March y
Johan P. Olsen, " A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administratte Scien-
ceQlIarterly, marzo de 1972, pp. 1-25.
33 Vase en Charles Perrow, Organizational Analysis: A Sociological Vierv, Belmont,
CA., Wadsworth Publishing Company, 1970,y Chris Argyris y Donald A Schon, Theory
in Practice: Increasing Professional Effectiveness, San Francisco, CA, Jossey-Bass, 1974,
algunos anlisis de la distincin entre estrategias abrazadas y operativas (es decir, la
" teora en uso").
CUADRO 1. Algunas tcticas deadministracin derecortes
Tcticas para resistir a ladecadencia Tcticas para paliar ladecadencia

Externas (Agotamiento del problema)
polticas 1. Diversificar programas, clientes y otros pblicos 1. Hacer las paces con dependencias competidoras
interesados 2. Recortar los programas de bajo prestigio
2. Mejorar las relaciones con el legislativo 3. Recortar los programas a clientes polticamente
3. Educar al pblico acerca de la misin de la dbiles
dependencia 4. Vender y prestar expertos a otras dependencias
4. Movilizar a clientes dependientes 5. Compartir problemas con otras dependencias
5. Dejarse capturar por un poderoso grupo de
11
intereses o legislador
6. Amenazar con cortar programas vitales o
populares
7. Recortar un poco un servicio visible y que
abarque un sector amplio, para demostrar la
dependencia de los clientes
Econmicas/ (Entropa ambiental)
tcnicas 1. Encontrar una base de ingresos ms vasta y rica 1. Mejorar el enfoque a los problemas
(por ejemplo, reorganizacin metropolitana) 2. Planear con objetivos de preservacin
2. Crear incentivos para impedir la des inversin 3. Recortar prdidas, distinguiendo las
3. Buscar apoyo de fundaciones inversiones de capital de los costos hundidos
4. Atraer nuevas inversiones pblicas y privadas 4. Otorgar concesiones a contribuyentes y
5. Cobrar a usuarios por los servicios, cuando sea patronos para conservarlos
posible
Internas (Vulnerabilidad poltica)
polticas 1. Emitir respuestas simblicas como formar 1. Cambiar la jefatura en cada etapa del proceso de
comisiones de estudio y grupos de tarea decadencia
2. Desarrollar una mentalidad de"estado de sitio" 2. Reorganizarse en cada etapa
para conservar el esprit de corps 3. Recortar los programas dirigidos por
3. Fortalecer el cuerpo de expertos subunidades dbiles
4. Pasar programas a otra dependencia
5. Conseguir exenciones temporales de
regulaciones de personal y de presupuesto que
limiten la discrecionalidad.
Econmicas/ (Atrofia de la organizacin)
tcnicas 1. Aumentar el control jerrquico 1. Renegociar contratos a largo plazo para
2. Mejorar la productividad recuperar flexibilidad
3. Experimentar con sistemas de prestacin de 2. Instalar tcnicas de eleccin racional como
servicios menos costosos presupuestacin de base cero e investigacin de
4. Automatizar la evaluacin
5. Almacenar y racionar recursos 3. Hipotecar el futuro, aplazando el mantenimiento
y rebajando la calidad del personal
4. PediralosempleadoSquehagansacrifidosvolun-
tarios, como retirarse antes y aplazar ascensos
5. Mejorar la capacidad de previsin, para
anticiparse a nuevos recortes
6. Reasignar las instalaciones excedentes a otros
usuarios
7. Vender la propiedad excedente, y alquilarla
cuando sea necesario
8. Explotar lo explotable
un curso menos peligroso y tratarn de proteger la capacidad y los

procedimientos de la organizacin, suavizando la decadencia y sus efec-
tos sobre aqulla.
En el cuadro 1 presentamos un inventario de algunas de estas tcticas
administrativas frente a los recortes. Estn dispuestas de acuerdo con el
tipo de problemas de decadencia para cuya solucin suelen aplicarse.
Esta coleccin de tcticas en modo alguno agota las posibles respuestas
de la organizacin a las situaciones de decadencia, ni todas las tcticas
van dirigidas exclusivamente a enfrentarse a una sola contingencia. Se
clasifican en categoras con el fin de demostrar que muchas tcticas
familiares corresponden, as sea aproximadamente, a una lgica subya-
cente. De este modo, se puede acumular mucha informacin acerca de
las respuestas de las organizaciones a la decadencia sin entrar a explicar
cada tctica con mucho detalle."
Las tcticas que pretenden suprimir o aliviar las causas polticas y
econmicas externas de una decadencia son medios razonablemente
dirigidos a revitalizar bases econmicas erosionadas, a reducir la incer-
tidumbre ambiental, a proteger nichos, a conservar la flexibilidad o a
reducir la dependencia. En cambio, las tcticas des tinadas a hacer frente
a las causas internas de la decadencia suelen ser medios ms sutiles de
fortalecer las organizaciones y el control administrativo. Por ejemplo, la
administracin de la decadencia ante una resistencia puede suavizarse
mediante cambios de los jefes. Cuando hay que tomar decisiones difci-
les, impopulares, se pueden traer nuevos administradores que hagan
los recortes, reciban las censuras y se vayan a otra organizacin. Si se
hace una rotacin de jefes que entren y salgan de la organizacin deca-
dente, las lealtades interpersonales formadas a 10 largo de los aos no
obstaculizarn el proceso de cortes. Esto resulta especialmente til al
aplicar la decisin de alto nivel de concluir una organizacin en que los
gerentes harn los recortes necesarios, sabiendo que su prximo puesto
no depender del apoyo que tengan en la organizacin que est por
llegar a su fin.
34 Extensos tratamientos de las tcticas de los burcratas, algunas de las cuales se
enumeran aqu, pueden verse en Frances E. Rourke, Bureaucracu, Politics and Public
Policy, 2a. ed, Boston, Little, Brown and Co., 1976; Aaron Wildavsky, The Politics o/ the
Budgetary Process, 2a. ed., Boston, Little, Brown and Co., 1974; Eugene Lewis, American
Politics in a Bureaucraiic Age, Cambridge, Mass., Winthrop Publishers, 1977, y Simon,
Smithburg y Thompson, Public Administration.
La tctica de"explotar lo explotable" tambin pide cierta explicacin.

Todo el que est familiarizado con las prcticas de personal de las uni-
versidades durante la dcada de 1970 la reconocer. Fue creada por el
atestado mercado de puestos acadmicos que hizo tan vulnerables y
explotables a muchos recientes y desdichados doctores. Este mercado
de compradores coincidi limpiamente con la necesidad de las univer-
sidades que enfrentaban estancamiento y cada vez menores inscripcio-
nes, de evitar compromisos de puestos permanentes con personal aca-
dmico muy costoso. El resultado fue un marcado aumento de puestos
de medio tiempo y temporales, que se renovaban cada semestre. As,
aunque la reduccin queda paliada y aumenta la flexibilidad de la orga-
nizacin, esto se logra a un costo considerable para las carreras y la
seguridad en el empleo de los explotados maestros.
La administracin de recortes es un problema que exige dos solucio-
nes: adems de seleccionar tcticas para resistir o paliar la decadencia,
la administracin tambin debe, de ser necesario, elegir a quin deja irse,
y qu programas se recortarn o terminarn. Decidir dnde hacer los
cortes es una prueba para la inteligencia y el valor de los administrado-
res, porque cada opcin incluye intercambios y costos de oportunidad,
que no se puedenborrar generando nuevos recursos derivados del cre-
cimiento.
Corno en casi todas las cuestiones de administracin pblica que
incluyen la distribucin de costos, la eleccin de reglas de decisin para
asignar los recortes, habitualmente incluye el intercambio de igualdad
por eficiencia.v En este caso, "igualdad" pretende transmitir la idea de
la distribucin de recortes en toda la organizacin, con igual probabi-
lidad de daar a todas las unidades y empleados, cualquiera que sea el
efecto sobre la capacidad de la organizacin a largo plazo. "Eficiencia"
pretende significar la decisin, distribucin y asignacin de recortes a
personas y unidades de la organizacin, de modo que por una determi-
nada reduccin del presupuesto se hagan minimizando la prdida a
largo plazo de los beneficios totales para la organizacin en conjunto,
independientemente de su distribucin.
Hacer recortes sobre la base de la igualdad es ms fcil para los admi-
nistradores porque es socialmente aceptable, ms fcil de justificar e
35 Vase Arthur M. Oken, Eqllity and Efficiency: The Big Tradeoff, Washington, D. C,
The Brookings Insttution, 1975.
incluye pocos costos de toma de decisiones. "Compartir el dolor" es

polticamente conveniente, porque apela a ideales de justicia que son de
simple sentido comn. Adems, algunas sencillas decisiones equitati-
vas ahorran los costos de seleccionar y negociar los recortes.x En con-
traste, los recortes de eficiencia implican costosos anlisis de asignacin
de prioridades de tratamiento mdico porque la distribucin del dolor
y de los inconvenientes exige que se sopese la utilidad de las personas y
subunidades para la organizacin, teniendo en cuenta las contribu-
ciones futuras que se esperan de ellas. Desde luego, en el sector pblico
las cosas no son nunca tan claras, porque una serie de limitaciones como
estatus de carrera, preferencia por los veteranos, derechos de seleccin
y programas de realizacin obligatoria impiden que los administrado-
res seleccionen las reglas ptimas para hacer los recortes. No obstan-
te, los valores de igualdad y eficiencia ocupan un lugar central en la
toma de decisiones y constituyen criterios tiles para juzgar lo apro-
piado de las reglas de recorte. Al aplicar estas normas a cinco de los
mtodos ms comnmente usados o propuestos para hacer los cortes
-antigedad, congelacin de contrataciones, porcentajes iguales en
toda la organizacin en general, normas de productividad y presupues-
tacin de base cero-, podemos evaluar su eficacia como instrumentos
administrativos.
La antigedad es la ms comn y vilipendiada de las cinco reglas de
decisin. Las garantas a la antigedad tienen poco que ver con la igual-
dad o con la eficiencia perse. En cambio, van dirigidas a otro valor de la
administracin pblica: la necesidad de dar un empleo seguro de carre-
ra a servidores civiles que son neutralmente competentes.37 Como es
probable que la antigedad se extienda en forma dispareja por la orga-
nizacin, utilizar normas de este tipo para hacer recortes obliga a los
administradores a perder implcitamente el control del impacto que
stos tendrn sobre los servicios y la capacidad de las subunidades.
36 Un anlisis de los costos de la toma de decisiones interactiva puede verse en Charles
R. Adrian y Charles Press, "Decson Costs in Coalition Formation", American Political
Science Reuieui, junio de 1968, pp. 556-563.
37 Vanse Herbert Kaufman, "Emerging Conflicts in the Doctrine of Public Adminis-
tration", American Political Science Rel'iew, diciembre de 1956, pp. 1057-1073, Y Frederick
C. Mosher, Democracy andthePublic Sen/ice, Nueva York, Oxford University Press, 1968.
Las normas de antigedad tambin tienen races en la difundida creencia de que las
organizaciones deben reconocer a quienes han invertido mucho en ellas, protegiendo a
los empleados antiguos cuando se hacen necesarios algunos ajustes.
Adems, dado que la antigedad habitualmente dicta un sistema de

retencin de personal de "el ltimo que entra es el primero que sale", los
recortes hechos siguiendo esta regla de decisin tienden a causar el
mayor dao a las minoras y las mujeres, que son los de ms reciente
ingreso en casi todas las dependencias pblicas.
La congelacin de las contrataciones es una estrategia conveniente a
corto plazo para ganar tiempo y conservar opciones. A corto plazo no
daa a nadie a quien ya haya contratado la organizacin, porque depen-
de de un "desgaste natural" que se efecta por medio de renuncias,
retiros y muertes, para disminuir el tamao de la fuerza de trabajo de
una organizacin. Sin embargo, a la larga, no es elmodo ms equitativo
o eficiente de reducir las dimensiones de la organizacin. En primer
lugar, aun cuando la seleccin natural y la autoseleccin alivian la pre-
sin de los-administradores, tambin quitan a la administracin el con-
trolde decidir a quin y adnde se va a cesar, reduciendo as la posibi-
lidad de una planificacin inteligente de los recortes a largo plazo. En
segundolugar, es probable que la congelacin de contrataciones dae a
las minoras y a las mujeres que probablemente sean los grupos de ms
prxima contratacin y no de ms prximo retiro. En tercer lugar, es
muy factible que el desgaste ocurra a diferente ritmo entre las especiali-
dades profesionales y tcnicas de una organizacin. Puesto que las re-
nunciasprocedern probablemente de aquellos empleados que tengan
mejores oportunidades de empleo en otras partes, durante una larga
, congelacin de contrataciones una organizacin puede sufrir escasez de
algunas especialidades profesionales vitalmente necesarias y, sinem-
bargo, no podr contratar a personas que tengan el perfil requerido, aun
cuando estn a su-disposicin.
Los recortes de igualporcentaje en.. toda la organizacin son cmodos,
porque transfieren los-costos de toma de decisiones a niveles bajos de la
organizacin, perosuelen sednsensibles a las necesidades, las funciones
productivas y las aportaciones de diferentes unidades. El corte de igual
porcentaje puede requerir poco ms que tirar algn lastre en algunas
. grandes unidades no especializadas, pero cuando provoca la elimina-
cin de uno o dos cargos de una unidad sumamente especializada,
pequea y apretadamente integrada, puede inmovilizar esa unidad.
Criticarlas normas deproductividad es ms difCil, y sin embargo es
apropiado, especialmente cuando se aplica este concepto a la prctica
de recortar unidades y personas que producan poco, con base en su
producto marginal por incremento de ingreso. Este mtodo no toma en

cuenta las diferencias de clientes atendidos, capacidad, esfuerzo y nece-
sidad de las unidades. Una norma ms apropiada es recortar progra-
mas, unidades de organizacin y empleados, de tal modo que la utilidad
marginal de una reduccin de los recursos sea igual para unidades, indi-
viduos y programas con lo cual impone as sacrificios iguales basados en
la necesidad de recursos. Sin embargo, esta norma supone que las orga-
nizaciones son actores plenamente racionales, suposicin que es fcil de
desechar. Es ms probable que los recortes se distribuyan mediante una
mezcla de anlisis y regateo poltico.
Acumular necesidades y preferencias incompatibles es un problema
poltico, y por ello la presupuestacin de base cero recibe tantos elogios
como mtodo de tornar decisiones acerca de la asignacin de recursos
en condiciones de decadencia. En primer lugar, la PBC va dirigida al
futuro. En lugar de depender de un clculo de "base no violada ms
incremento", permite el anlisis de las actividades existentes y las nue-
vas actividades propuestas. En segundo lugar, permite hacer intercam-
bios entre programas o unidades por debajo de sus actuales niveles de
fondos. En tercero, da oportunidad de clasificar los "paquetes de deci-
sin" mediante regateo poltico y negociacin, de modo que la atencin
se concentre en los paquetes o actividades que ms probablemente sern
afectados por los recortea." Como resultado, la PBC permite que el an-
lisis y la poltica participen en la torna de decisiones al hacer los recortes
y, por tanto, posibilita la incorporacin de una expresin de la intensidad
de la necesidad de recursos, de parte de los administradores y clientes
participantes, mientras al mismo tiempo incluye estimaciones sobre la
forma en que los recortes afectarn los niveles de actividad de sus unida-
des. Y sin embargo, la PBC no carece de problemas. Probablemente su
componente analtico sea caro -en especial en condiciones de austeri-
dad- y est sujeto a todas las limitaciones y peligros del anlisis de
costo-beneficio, mientras su componente poltico sea costoso, conforme
las unidades luchan entre s y con la administracin central por prefe-
rencias, intercambios y asignacin de los recortes.f '
38 Vanse Peter A. Pyhrr, "The Zero-Base Approach to Goverrunent Budgeting",

PublicAdministrative Retneui, enero-febrero de 1977, pp. 1-8; Graeme M. Taylor, "Intro-
duction to Zero-base Budgeting", The Bureaucrat, 1977, pp. 35-55.
39 Vanse Brewer, "Termination: Hard Choices-Harder Questons"; ABen Schick,
"Zero base Budgeting and Sunset: Redundancy or Symbiosis?", The Bureaucrat, 1977,
Estas cinco reglas para tomar decisiones muestran cmo pueden ha-
cerse elecciones estratgicas acerca de la administracin de recortes, con
rapidez, anlisis, valor, consideracin de la salud de la organizacin a
largo plazo, o el efecto de los recortes sobre las vidas de empleados y
clientes, o sin ellos. Por desgracia para algunos empleados y clientes
y para el inters pblico, los administradores tomarn la decisin de
"seguir adelante" en silencio, con recortes en toda la organizacin y
salida lo antes posible. Para quienes preferiran una toma de decisiones
ms responsable y enrgica, que facilitara la superoioencia de la organiza-
cin alargo plazo, la alternativa consiste en formar entre administradores
y empleados una profunda lealtad a la organizacin ya los clientes,
desalentar una salida fcil y favorecer la participacin, de modo que las
opiniones divergentes sobre el lugar en que deban hacerse los recortes
puedan salir de los mandos medios, los empleados de bajo nivel y los
clientes.s?
Los PONDERABLES
El mundo del futuro es incierto, pero la escasez y los intercambios pare-

cen inevitables. Boulding ha argumentado que"en una sociedad esta-
cionaria, cerca de la mitad de la sociedad experimentar decadencia,
mientras la otra mitad experimentar crecimiento" .41 Si en verdad esta-
mos entrando en una poca de reduccin general de actividades, esto
significa que la balanza de la distribucin entre sectores, regiones y
pp. 12-32 Y"The Road From ZBB", PlIblic Administrafion Reuieui, marzo-abril de 1978, pp.
177-180; YAaron Wildavsky, "The Political Economy of Efficiency", Public Adminisfra-
tionReview, diciembre de 1966, pp. 292-310.
40 Vase Hirschman, Exit, Voice and LoyaIty, especialmente el captulo VII, "A Theory
of Loyalty", pp. 76-105. Pese a lo atractivo de la "toma de decisiones responsable y
directa", no se deben menospreciar las limitaciones puestas a la discrecionalidad de los
administradores en las decisiones de contradiccin. En el nivel local, por ejemplo, los ad-
ministradores a menudo tienen poca influencia sobre cules programas de fondos
federales debern recortarse o darse por terminados. A menudo se les informa despus
de que ya se hicieron recortes de fondos en Washington, y se espera que ellos hagan los
ajustes apropiados en sus fuerzas de trabajo locales. Estos ajustes hacia abajo tambin
estn, a menudo, fuera del control del administrador, porque en muchas ciudades donde
se aplican sistemas de mrito, preferencia a los veteranos y fuertes sindicatos, reglas muy
elaboradas imponen quin ser despedido y el momento en que ello ocurrir.
41 Boulding, "The Management of Decline", p. 8.
organizaciones que lleguen a su fin o se contraigan se inclinar hacia la

decadencia. Significa que necesitaremos capacidad gubernamental
para crear intercambios entre organizaciones crecientes y decrecientes,
e intervenir en economas regionales y sectoriales, con objeto de evitar
los efectos potencialmente nocivos de perturbaciones radicales causa-
das por una decadencia no contenida.
Hasta aqu hemos logrado salir adelante sin tener que hacer intercam-
bios conscientes entre sectores y regiones. Hemos enfrentado la deca-
dencia con un enfoque casustico, de "crisis a crisis", por medio de
legislacin de urgencia y ayuda financiera. Esta es una estrategia que
supone que las decadencias son casos especiales de desequilibrio tem-
poral, limitados enel tiempo y en el espacio, y habitualmente confinados
a una sola organizacin, comunidad o regin. En cambio, una decaden-
cia al'nioel social, general y en gran escala es un problema de diferente
magnitud, y para resolverlo no bastansoluciones " de remiendo" .
Parece haber dos posibles direcciones en las cuales tratar de salir de
la inmovilidad. Primero.Ta posibilidad autoritaria; lo que Robert L.
Heilbroner ha llamado' el surgimiento de "gobiernos de' hierro", con
reduccin de libertades civiles y asignacin de recursos a toda la socie- ,
dad desde un gobierno central, y sin apelacin. 42 Esta es una posibilidad
detestada por la tradicin democrtica, pero s comprende un futuro
posible; sino para los Estados UnidoseneHuturo prximo, por lo menos
para algunas otras naciones menos prsperas. Hasta ahora-hemos teni-
do poca experiencia con recortes de derechos, ttulos y privilegios. Pero
la escasez puede imponer el"abandono" de los clientes ms dependien-
tes y menos poderosos, superando toda resistencia por medio de la
aplicacin utocrtica.y violenta de ciertos mtodos. ,
La otra-posible direccin futura significa la adopcin de nuevasim-:
genes y suposiciones-sobre la naturaleza del hombre, del Estadoydel
ecosistema: Comporta cambiosen los valores basados en el consumo
material, la prdida gradual de nuestra fascinacin por el crecimiento
econmico y unempleo ms eficientede los recursos, sobretodo'de las
materias.primas, Para-que se concrete esta posibilidad, tendremos que
analizar nuestra propensin aracionalizar nuestros deseos negando .
que algunas decadenciassean,permanentes. Tambin se requerir una
, ' .
42 Vase Heilbroner, An lnquiry intotheHuma" Prospect; tambin Michael Harrii\gton,
The ThrilightoCapitalism, Nueva York; simon&Schuster, 1976.
aceptacin general de normas igualitarias y de ideologas contra el cre-

cimiento y de "no crecimiento", que hoy apenas estn naciendo, y el
desarrollo de un movimiento poltico que promueva su incorporacin
a la elaboracin de polticas.v Si abandonamos nuestra obsesin por el
crecimiento, tambin podremos disminuir la "carga" que pesa sobre los
gobiernos centrales, y permitir una mayor descentralizacin y la devo-
lucin de funciones.v' De este modo, tal vez podamos conservar dere-
chos y procesos democrticos mientras hacemos frente al futuro con
menores recursos.
Sin embargo, el futuro preferible podra no ser el futuro ms probable.
Esta perspectiva debera preocuparnos profundamente.
43 Para un anlisis de la poltica anticrecimiento, vase Harvey Molotch, "The City as

a Growth Machine", AmericanloumalofSociology, septiembre de 1976, pp. 309-332.
44 Richard Rose ha ofrecido un argumento agudo sobre el potencial delos gobiernos
para quedar sobrecargados" en"Cornmnt:What Can Ungovernability Mean?" Futu-
11
res, abril de 1971, pp. 92-94. Una presentacin ms detallada puede verse en su obra "On
the Priorities of Goverrunent: A Developmental Analysis of Public Polcies", European
'oumal o/ Political Research, septiembre de 1976, pp. 247-290.' Este tema -tambn fue
desarrollado por Rose en colaboracin.con BiCuy Peters en CanGO'llemment Go Bank-
rnpt?, NuevaYork, Basic Books,
XXXVIII. LA GESTIN PBLICA Y LA PRIVADA:
SON FUNDAMENTALMENTE SIMILARES
EN TODOS LOS ASPECTOS NO IMPORTANTES?*
GRAHAM T. ALLISON
MI SUBTTULO plantea como pregunta la muy citada "ley" de Wallace

Sayre. Sayre haba pasado algunos aos en Ithaca, ayudando a planear
la nueva Escuela de Administracin de Empresas y Administracin
Pblica, de Cornell. Se fue a Columbia con este aforismo: la gestin
pblica y la privada son fundamentalmente similares en todos los as-
pectos no importantes.
Bas su conclusin en aos de observacin personal de los gobiernos,
un buen odo hacia lo que sus colegas de Comell (y antes, en la OPA) decan
acerca de las empresas, y una minuciosa revisin de la bibliografa y de
los datos en que se comparaban las gestiones pblica y privada. Sobre
esta ltima, virtualmente no haba ninguno. Por tanto, la provocativa
"ley" de Sayre fue, en realidad, una invitacin abierta a investigar.
Por desgracia, en los cincuenta aos transcurridos desde la afirma-
cin de Sayre, poco ha mejorado la base de datos para comparar siste-
mticamente las gestiones pblica y privada. Por tanto, cuando Scotty
Campbell me llam hace seis semanas para informarme que yo deba
hacer algunas observaciones en esta conferencia, convinimos en que
realmente aceptara la invitacin de Sayre para especularsobre similitu-
des y diferencias entre ambas gestiones en formas que sugirieran opor-
tunidades significativas para la investigacin sistemtica.
Repito: este ensayo no es un informe de un importante proyecto de
investigacin de estudio sistemtico. Ms bien es la respuesta a una
peticin de un breve sumario de reflexiones del decano de una escuela
de gobierno, que ahora pasa su tiempo dedicado a una forma de gestin
* Proceedinge for the Public Mallagement Research Conference, 19-20 de noviembre de
1979, Washlngton, D. c., Office of Personnel Management, OI'M Document 127-53-1,
746
LA GESTIN PBLICA Y LA PRIVADA 747
pblica: la gestin de lo que [im March ha llamado una"anarqua orga-

nizada", en lugar de pensar, y mucho menos deescribir.? Adems, esta
especulacin parecer reflejar una suposicin caracterstica de Harvard
segn la cual Cambridge es el mundo o es una muestra adecuada de l.
Digo "parece" ya que, como originario de Carolina del Norte, estoy
consciente de este provincianismo. Sin embargo, he llegado a la conclu-
sin de que los propsitos de es ta conferencia resultarn mejor atendi-
dos si ofrezco una perspectiva deliberadamente provinciana sobre estas
cosas, y con ello presento un blanco claro para que otros disparen contra
l. Por ltimo, debo reconocer que este ensayo aprovecha libremente
una continua discusin entre mis colegas de Harvard acerca del des-
arrollo del campo de la gestin pblica, especialmente a Joe Bower, Hale
Champion, Cardan Chase, Charles Christenson, Richard Darman, [ohn
Dunlop, Phil Heymann, Larry Lynn, Mark Moore, Dick Neustadt, Roger
Porter y Don Price. Puesto que mis colegas no han tenido el beneficio de
comentar esta presentacin, yo sospecho que he puesto algunos puntos
mal o fuera de contexto, o sin la sutileza o la correcin apropiadas. Por
tanto, asumo plena responsabilidad por las palabras que siguen.
Este ensayo est organizado como sigue:
* La seccin 1 se dedica a la pregunta: qu es gestin pblica?

* La seccin 2 se centra en las similitudes: dnde son bsicamente
iguales ambas gestiones?
* La seccin 3 se consagra a las diferencias: dnde difieren la gestin
pblica y la privada?
* La seccin 4 plantea la pregunta en forma ms operativa: cmo son
similares y diferentes los empleos y responsabilidades de dos gesto-
res especficos, uno pblico y otro privado?
* La seccin 5 intenta derivar de este anlisis sugerencias acerca de
prometedoras direcciones de investigacin y luego esboza una agen-
1 En contraste con la gestin de jerarquas estructuradas, para la cual conviene la

metfora de un tradicional encuentro de futbol americano, en que cada equipo trata de
anotar el mayor nmero posible de puntos, la mejor manera de concebir una anarqua
es un partido de futbol soccer jugado en un campo redondo, rodeados de marcos; los
jugadores entran y salen del campo espordicamente, y aunque patean con vigor varios
balones de distintos tamaos y formas hacia una u otra de las metas, juzgando ellos
mismos y siendo juzgados por distintos y ambiguos sistemas de anotacin. Vase Mi-
chael Cohen y James March, Leadership and A mbiguity, McGraw-Hill, 1974.
da y estrategia de investigacin, para desarrollar el conocimiento e

instruccin sobre la gestin pblica.
SI::CCK)N 1. PRECISANDO LA PREGUNI' A:

QUE ESCES116N PBUCA?
Qu significa el trmino "gestin", tal como aparece en la Oficina de

(;e~ti" y Presupuesto, o bien, Oficina de Gestin de Personal? Es el
c<)flCepto de "gl'stin" diferentp, ms extenso o ms estrecho que el de
"adrl'linistracin"? nt'l')('(110S distinguir gpstin, jefatura, espritu de em-
presa, administracin, elaboracin de polticas?
Qui('nes son "gestores pblicos"? Los alcaldes, gobernadores y pr~
sideOtes? Los gestores urbanos, secretarios y comisionados? Los jefes
de oficina? L()6 dirt'(tores de oficif1l? Los legisladores? Los iuoces?
Re<"l'ntt's estud ios dl' OI'M YOMl' arrojan cierta luz sobre estas pregun-
t.1S. El irnpnrtante t'studio dt' l)(,M sobre "el actual estado de la investi-
gdcin dt, la gl'stin publica", complptado en mayo de 197H por Selma
Mushkin, del l ..1bor.ltorio de S('rvioS Pblicos de Georgetown, ornpic-
7..1 ron Psta pregunt.l. El nforrno dt' Mushkin observa la d('finicin de
"gt'sti n pblica" emploade por ol Comit de Estudio InterdE'penden-
cias sobre Ayuda a la Ct'stin Pblicd, en su informe de 1975 a la OMB.
Este ("Studio idt'ntifk.lha los siguientl's l'lementas centrales:
l) ( ;t'st i" lit' 11/ rol/tira

ldentifk.1rin de nt'("('S idddt's, dn.lisis d' opciones, seleccin de pro-
grdm<lS y a...igndcin de reCUrsos sobre UN base jurisdiccional amplia.
2) (;,':;tirl lit' rt'cllr:,(l~
f~stdbll"'Cimientolit, sistt~mas bJ5icos de dPOYO administrativo, como
de Pfl'SUp, esto, gestin hnanerd, procuracin y abastecimiento y
gt'stin sonal.
J) (;esti mUls
Apl' ticas de operacin diaria de dependencias que apli-
e largO de lineas funcionales (educacin. aplicacin
de
H 5andifer y 5a11y farnilton. Curren Stllt"$ o{ p"blk M..
o' SIIpporltrl by fftl~ntI Agf!f'Ct~, Public ServicH Labor..
1978.p.l0
LA GE..STIO!\: I'L'BUCA y LA PRIVADA '74'1
El informe de Mushkin n'chdzd p:,tJ definicin. en avor de "otra lista

de elementos de gestin pblicd", Estos t'I'nwntos son:
Gestin de persondl (aparte de pldnt'dcin dt' Id uvrza dt' trabajo y

n'laciones colectivas de negociacin y gt'slin laboral)
Planificacin de la fuerza de trabajo
Relaciones colectivas de negociacin y gestin laboral
Medicin de la productividad y desempeo
* Organizacin/ reorganizacin
Gestin financiera (incluye la gestin de relaciones interguberna-
rnentales)
* Investigacin de la evaluacin, y auditora de programas y ~t'slln, '
Estos enredos terminolgicos obstdl'ulilAU) seriamente el dosarrollo

de la gestin pblica como CdJ11pO de conocimiento, En nuestros ('sfuer
zos por analizar el progrdma de estudios sobre gestin pblica de 11M
vard, me llam Id atencin cmo diferentes pt'rsondS aplicaban ('sos
trminos, Con cunta vehemencia muchas persoIlds se pronuncidhdn
ante alguna distincin que crean 4 ue se caracterizaba por una difervncia
entre un trmino y otro y, por consiguiente, Id gran barrera que la terrni-
nologia constituye para toda discusin convergente, Estos obstculos
verbales vinualmente anulan una conversacin que S('d .1 Id VI'I breve y
constructiva entre personas qU(' no han desarrollado un lengudje co-
mn, o una comprensin mutua del empleo quP ('1 otro ha{~(' de los
trminos, (Dejo al lector suponer lo que esto puede significar para esta
misma conferencia.)
Este enredo terminolgico refleja una confusin conceptual de ms
peso. No existe un marco gen('ral que ponga orden en este dominio, En
un esfuerzo por captar los fenmenos -la confusin floreciente y re-
zurnbante de personas desempeando tareas que producen f(>suIta-
dos-,-, tanto los practicantes como loS observadores se han empenado
en encontrar distIK;ones que les faciliten el trabajo. Los intentos hechos
en los primeros decenios de este siglo de trazar una lnea clara entre
H polticas" y "administracin". como esfuerzos ms recientes por esta-
bleeer una divisin similar entre"elaboracin de polticas" e "implanta-
cin" I reflejan la bsqueda comn de una simplificacin que nos permi-
ta poner de un lado las cuestiones de poltica, preadas de valor (quin
.1 lbuL p.ll.
748 LOS AOS SETENTA Y CX:::HENTA
da y estrategia de investigacin, para desarrollar el conocimiento e

instruccin sobre la gestin pblica.
SECCIN 1. PRECISANDOLAPREGUNfA:
Qu ESGESTINPBUCA?
Qu significa el trmino "gestin", tal como aparece en la Oficina de

Gestin y Presupuesto, o bien, Oficina de Gestin de Personal? Es el
concepto de "gestin" diferente, ms extenso o ms estrecho que el de
"administracin"? Debemos distinguir gestin, jefatura, espritu de em-
presa, administracin, elaboracin de polticas?
Quines son"gestores pblicos"? Los alcaldes, gobernadores y pre-
sidentes? Los gestores urbanos, secretarios y comisionados? Los jefes
de oficina? Los directores de oficina? Los legisladores? Los jueces?
Recientes estudios de OPM y OMB arrojan cierta luz sobre estas pregun-
tas. El importante estudio de OPM sobre"el actual estado de la investi-
gacin de la gestin pblica", completado en mayo de 1978 porSelma
Mushkin, del Laboratorio de Servicios Pblicos de Georgetown, empie-
za con esta pregunta. El informe de Mushkin observa la definicin de
"gestin pblica" empleada por el Comit de Estudio Interdependen-
cias sobre Ayuda a la Gestin Pblica, en su informe de 1975 a la OMB.
Este estudio identificaba los siguientes elementos centrales:
1) Gestin de la poltica
Identificacin de necesidades, anlisis de opciones, seleccin de pro-
gramas y asignacin de recursos sobre una base jurisdiccional amplia.
2) Gestin de recursos
Establecimiento de sistemas bsicos de apoyo administrativo, como
de presupuesto, gestinfinanciera, procuracin y abastecimiento y
gestin de personal.
3)'Gestin deprogramas
Aplicacin de polticas de operacin diaria de dependencias que apli-
can las-polticas a lolargode lneas funcionales (educacin, aplicacin
de la ley, etcteraj.?
2 Selma J. Mushkin, Frank H. Sandifer y SalIy Familton, Curren t Smmsof Public Ma-
nagemenl: Research Conducied by orSupporied lnJ Federa/Agencies, Publc Servkes Labora-
tory, Georgetown, University, 1978, p. 10.
El informe de Mushkin rechaza esta definicin, en favor de "otra lista

de elementos de gestin pblica". Estos elementos son:
* Gestin de personal (aparte de planeacin de la fuerza de trabajo y

relaciones colectivas de negociacin y gestin laboral)
* Planificacin de la fuerza de trabajo
* Relaciones colectivas de negociacin y gestin laboral
* Medicin de la productividad y desempeo
* Organizacin/ reorganizacin
* Gestin financiera (incluye la gestin de relaciones interguberna-
mentales)
* Investigacin de la evaluacin, y auditora de programas y gestin. 3
Estos emedos terminolgicos obstaculizan seriamente el desarrollo

de la gestin pblica como campo de conocimiento. En nues tras esfuer-
zos por analizar el programa de estudios sobre gestin pblica de Har-
vard, me llam la atencin cmo diferentes personas aplicaban esos .1
trminos, con cunta vehemencia muchas personas se pronunciaban
ante alguna distincin que crean que se caracterizaba por una diferencia
entre un trmino y otro y, por consiguiente, la gran barrera que la termi-
nologa constituye para toda discusin convergente. Estos obstculos
verbales virtualmente anulan una conversacin que sea a la vez breve y
constructiva entre personas que no han desarrollado un lenguaje co-
mn, o una comprensin mutua del empleo que el otro hace de los
trminos. (Dejo al lector suponer lo que esto puede significar para esta
misma conferencia.)
Este enredo terminolgico refleja una confusin conceptual de ms
peso. No existe un marco general que ponga orden en este dominio. En
un esfuerzo por captar los fenmenos -la confusin floreciente y re-
zumbante de personas desempeando tareas que producen resulta-
dos-, tanto los practicantes corno los observadores se han empeado
en encontrar distinciones que les faciliten el trabajo. Los intentos hechos
en los primeros decenios de este siglo de trazar una lnea clara entre
"polticas" y "administracin", corno esfuerzos ms recientes por esta-
blecer una divisin similar entre"elaboracin de polticas" e" implanta-
cin", reflejan la bsqueda comn de una simplificacin que nos permi-
ta poner de un lado las cuestiones de poltica, preadas de valor (quin
3 tu, p. 11.
recibe qu, cundo y cmo), ye1 enfoque en la cuestin ms limitada de

cmo desempear con ms eficiencia las tareas." Pero, puede realmente
alguien negar que el "cmo" afecta considerablemente el "quin", el
"qu" y el "cundo"?
Las categoras bsicas que prevalecen hoy en los anlisis de la gestin
pblica -estrategia, gestin de personal, gestin financiera y control-
se derivan, en su mayor parte, de un contexto de negocios en que los
ejecutivos gestionan las jerarquas. No est claro cmo se ajustan esos
conceptos a los problemas a que se enfrentan los gestores pblicos.
Por ltimo, no existen datos claros sobre 10 que hacen los gestores
pblicos. En cambio, la bibliografa acadmica, tal corno est, consiste
casi enteramente de especulaciones unidas a fragmentos y testimonios
sueltos acerca de la cola o de la trompa, o de otra manifestacin del
proverbial elefante.! En contraste con los -literalmente- miles de ca-
sos en que se describen los problemas a que se enfrentan los gestores
privados y su prctica al resolver estos problemas, apenas comienza a
emprender la investigacin de casos desde la perspectiva del gestor
pblico.' Mi compaero en este panel Dwight Wa1do explicar por qu
el campo de la administracin pblica ha producido tan pocos datos
acerca de la gestin pblica. Pero la pobreza de datos sobre los fenme-
nos detiene toda investigacin emprica y sistemtica de las semejanzas
4 Aunque frecuentemente identificado como el autor que estableci la completa se-

paracin entre"poltica" y" administracin", en realidad, se ha juzgado injustamente a
Woodrow Wilson. "El objeto del estudio de la administracin es descubrir, primero, lo
que el gobierno puede hacer debidamente y bien, y segundo, cmo puede hacer estas
cosas apropiadas con la mayor eficiencia posible [...]." (Wilson, "The study of Public
Administration", publicado como ensayo en 1888 y reproducido en Political 5cience
Quarterly, diciembre de 1941, p. 481). Para otra declaracin sobre el mismo punto, vase
Brooks Adams, TIte TIteory of Social Reuolutions, Macmillan, 1913, pp. 207-208.
5 Vase Dwight Waldo, "Organization Theory: Revisiting the Elephant", PAR, no-
viembre-diciembre de 1978. Revisando la cada vez mayor cantidad de libros y artculos
sobre la teora de la organizacin, Waldo observa que"el crecimiento del volumen de la
bibliografa no puede compararse con el aumento del conocimiento".
6 Vase Cases in PublicPolicyandManagement, 1979,de la Intercollegiate Case Clearing
House, para una bibliografa que contiene descripciones de 577 casos por 366 personas
procedentes de 79 ~pstituciones. El trabajo en casos actuales se basa en anteriores esfuer-
zos, hoy expandidos, del Inter-University Case Programo Vase, por ejemplo, Harold
Stein (comp.), Public Administration andPoliCl) Deuelopmeni: A Case Book, Harcourt, Brace
and [ovanovich, 1952, y Edwn A. Bock y Alan K. Campbell (comps.), Case Studies in
American Gooemment, Prentice-Hall, 1962.
y diferencias que hay entre las gestiones pblica y privada, abandonan-

do el campo a una mezcla de reflexiones sobre experiencia personal y
simple especulacin.
Para los fines de esta presentacin, seguir a Webster y utilizar el
trmino"gestin" con el sentido de organizacin y direccin de recursos
para alcanzar el resultado deseado. Me centrar en los gestores generales,
es decir, en las personas encargadas de gestionar toda una organizacin
o una subunidad multifuncional. Me interesar en las responsabilidades
del gestor general, tanto dentro de su organizacin al integrar las diver-
sas contribuciones de subunidades especializadas de la organizacin
para lograr resultados, como fuera de ella, al relacionar su organiza-
cin y sus productos con votantes externos. Empezar con la simplifica-
dora suposicin de que los gestores de las tradicionales organizaciones
del gobierno son gestores pblicos, y que los ~stores de las tradiciona-
les empresas privadas, son gestores privados. Para que el anlisis no
caiga vctima de la falacia de la abstraccin mal elegida, tomar al Direc-
tor de EPA y al Ejecutivo Principal de American Motors como gestores
I
pblico y privado, respectivamente. As, se puede plantear en concreto
nuestra pregunta bsica: en qu formas son los trabajos y las responsa-
bilidades de Doug Costle, como Director de EPA, similares y diferentes
de las de Roy Chapin, como Ejecutivo Principal de American Motors?
SECCIN 2. SIMILITUDES: ENQU SE PARECEN LAS GESTIONES

PBLICA Y PRIVADA?
En cierto nivel de abstraccin, es posible identificar un conjunto de

funciones de la gestin general. La mas clebre de ese tipo de listas
apareci en la clsica obra de Gulick y Urwick, Papers in the Scence oj
Administration? Gulick resumi la labor del jefe ejecutivo en el acrnimo
POSDCORB. Las letras representan:
* Planificar
* Organizar
* Integrar personal
* Dirigir
7 Luther Gulick y Al Urwick (comps.), Papers in the Science of Public Administration,
Institute of Public Adrninistration, 1937.
CUADRO 1. Funciones delagestin general
Estrategia
1. Establecimiento de objetivos y prioridades para la organizacin (sobre la base de
previsiones del medio externo y de las capacidades de la organizacin).
2. Creacin de planes operativos para alcanzar estos objetivos.
Componen tesinternos delagestin
3. Organizacin y personal: al organizar, el gestor establece la estructura (unida-

des y puestos con autoridad y responsabilidades asignadas) y procedimien-
tos (para coordinar actividades y emprender acciones); en cuestin de per-
sonal, trata de colocar la persona adecuada en los puestos claves. a
4. Direccin de personal y sistema de gestin de personal: la capacidad de la organi-
zacin queda encamada bsicamente en sus miembros y en sus habilidades
y conocimientos; el sistema de administracin de personal recluta, seleccio-
na, socializa, entrena, recompensa, castiga y expulsa el capital humano de la
organizacin, que constituye la capacidad de la organizacin para actuar,
con objeto de alcanzar sus metas y responder a direcciones especficas de la
gestin.
5. Control del desempeo: varios sistemas de informacin de gestin -que in-
cluyen presupuestos de operacin y capital, cuentas, informes y sistemas
estadsticos, evaluaciones de desempeo y evaluacin de productos- ayu-
dan a los gestores a tomar decisiones y medir los avances hacia sus objetivos.
La gestin depblicos interesados externos
6. Trato con unidades "externas" de la organizacin, sujetas a cierta autoridad

comn: la mayora de los gestores generales debern tratar con homlogos
de otras unidades dentro de la organizacin en conjunto -arriba, lateral-
mente y abajo- para alcanzar los objetivos de su unidad.
7. Trato con organizaciones independientes: dependencias de otras ramas o nive-
les de gobierno, grnpos de inters y empresas privadas, que pueden afec-
tar en forma importante la capacidad de la organizacin para alcanzar sus
objetivos.
8. Trato con la prensa y el pblico cuya accin o aprobacin o aceptacin se re-
quiere.
a La organizacin y ~l personal a menudo se separan en esas listas, pero aqu aparecen

combinadas a causa de la interaccin entre ambos. Vase Graham Allisony Peter Szan-
ton, RemarkingForeign Policy (Basic Books,1976), p. 14.
* Coordinar
* Informar
* Presupuestar
Con diversas adiciones, enmiendas y retoques, pueden encontrarse

listas similares de las funciones del gestor general en toda la bibliografa
acerca de la gestin, desde Barnard hasta Drucker,"
Resistir aqu a mi natural instinto acadmico de participar en el
debate intramuros entre partidarios de diversas listas y distinciones. En
cambio, me limito a presentar una lista (vase el cuadro 1) que intenta
integrar las principales funciones que se han identificado para los ges-
tores generales, sean pblicos o privados.
Estas funciones comunes de la gestin no son aisladas y discretas sino,
ms bien, componentes integrales, aqu separados con fines de anlisis.
El carcter y la importancia relativas de las diversas funciones difieren
de un momento a otro en la historia de cualquier organizacin, y entre
una organizacin y otra. Pero ya sea en un medio pblico o privado, para
I
I
el gestor general el desafo consiste en integrar todos estos elementos de

tal modo que obtenga resultados.
SECCIN 3. DIFERENCIAS: EN QU SON DIFERENTES

LASGESTIDNESPBUCA YPRIVADA?
Aunque haya un nivel de generalidad en que administracin es admi-

nistracin, sea pblica o privada, funciones que llevan nombres idnti-
cos, adquieren un significado un tanto distinto en el medio pblico yen
el privado. Corno lo ha hecho ver Larry Lynn, una importante prueba
en el debate entre quienes subrayan las "similitudes" y quienes ponen
de relieve las "diferencias", es la conclusin casi unnime de personas
que han sido administradores generales, tanto en empresas privadas
como en el gobierno. Considrense las reflexiones de George Shultz
(antiguo director de DMB, Secretario del Trabajo, Secretario de la Tesore-
ra; hoy, presidente de la Bechtel), de Donald Rumsfeld (ex congresista,
8 Vanse, por ejemplo, Chester I. Barnard, The Punctions o/ the Executiue, Howard
University Press, 1938, y Peter F. Drucker, Management: Tasks, Responsibilities, Practices,
Harperand Row, 1974. El reeonocimento de las relaciones humanas por Barnard vino
a aadir una dimensin importante que se haba pasado por alto en listas anteriores.
director de DEO, director del Consejo del Costo de la Vida, jefe de perso-
nal de la Casa Blanca, y Secretario de la Defensa; hoy, presidente de la
GD Searle and Company), de Michael Blumenthal (ex presidente y prin-
cipal funcionario ejecutivo de la Bendix, Secretario del Tesoro, hoy, vice-
presidente de la Burrows), de Roy Ash (ex presidente de Litton Indus-
tries, director de OMB, hoy, presidente de Addressograph), de Lyman
Hamilton (ex jefe del presupuesto de BOB, alto comisionado de Okinawa,
jefe de divisin del Banco Mundial, y presidente de la ITI) y de George
Romney (ex presidente de American Motors, gobernador de Michigan
y Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano ).9 Todos ellos juzgan que
la gestin pblica es diferente de la privada... iY ms difcil!
Tres listasortogonales dediferencias
Mi revisin de esos recuerdos (as como el pensamiento acadmico) ha

identificado tres interesantes listas ortogonales.. que resumen el actual
estado de nuestro campo: una es obra de [ohn Dunlop; otra es una gran
revisin de la bibliografa hecha por la Public Administration Review, en
la cual se comparan organizaciones pblicas y privadas, y que se debe
a Hal Rainey, Robert Backoff y Charles Levine; y otra es de Richard E.
Neustadt, quien la prepar para el panel sobre la Gestin Presidencial
de la Academia Nacional de Administracin Pblica.
La "comparacin impresionista de la gestin gubernamental y las
empresas privadas", de John T. Dunlop, nos ofrece los siguientes con-
trastes.l?
1. La perspectiva del tiempo
Los gestores del gobierno tienden a tener horizontes de tiempo relativa-

mente breves, impuestos por las necesidades y el calendario polticos,
9 Vase, por ejemplo, George Romney," A Businessman in a PoliticalJungle" .Fortu-
ne, abril de 1964; Michael Blumenthal, "Candid Reflections of a Businessman in Wash-
ington", Fortu ne, 29 de enero de 1979; Donald Rumsfeld, "A Political Turned Executive",
Fortune, 10 de septiembre de 1979; George Shultz, "The Ambitions Interface", Hartar
Business Review,novembre-dciembre de 1979.
10 John T. Dunjop, "Public Management", borrador de un ensayo y una propuesta
inditos, verano de 1979.
mientras que los gestores privados parecen tener una perspectiva de

ms tiempo orientada hacia la evolucin del mercado.. innovaciones e
inversiones tecnolgicas y formacin de organizaciones.
2. Duracin
La extensin de servicio de los ms altos gestores de gobierno, de desig-

nacin poltica, es relativamente breve, con un promedio reciente de no
ms de 18 meses, para subsecretarios, mientras que los gestores priva-
dos tienen un periodo ms largo, tanto en el mismo puesto como en la
misma empresa. Un elemento reconocido de la gestin de empresas
privadas es la responsabilidad de preparar a un sucesor o a varios po-
sibles candidatos, mientras que este concepto es, en gran parte, ajeno a
la gestin pblica, puesto que se considera peligroso preparar a un
sucesor.
,,1
3. Medicin dedesempeo
Hay poco o ningn acuerdo sobre las normas y mediciones para evaluar
a un gestor de gobierno, en tanto que en la empresa privada s estn bien
establecidas varias pruebas de desempeo -rendimiento financiero,
parte del mercado, medicin de desempeo para compensaciones eje-
cutivas- ya menudo se hacen explcitas para una particular posicin
durante un periodo prximo especificado.
4. Limitaciones depersonal
En el gobierno hay dos capas de funcionarios encargados de la gestin,

que a veces son hostiles entre s: el servicio civil (o bien, hoy, el sistema
ejecutivo) y los nombramientos polticos. La sindicalizacin de los em-
pleados de gobierno existe entre personal de nivel relativamente alto en
la jerarqua, e incluye a buen nmero de personal de supervisin. El
servicio civil, las clusulas de los contratos colectivos y otras regulacio-
nes complican el reclutamiento, la contratacin, la transferencia y la
disposicin o despido del personal para alcanzar objetivos o preferen-
cias empresariales. En comparacin, la gestin de empresas privadas

tiene considerablemente mayor margen, aun en la negociacin colecti-
va, en gestin en el manejo de sus subordinados. Tienen mucho mayor
autoridad para dirigir a los empleados de su organizacin. La poltica y
gestin del personal del gobierno se encuentran ms bajo el control del
alto personal (incluyendo el del servicio civil, fuera de la dependencia),
en comparacin con el sector privado, en que el personal est mucho
ms sujeto a la responsabilidad de lnea.
5. Igualdad y eficiencia
En la gestin gubernamental suele hacerse gran hincapi en la creacin

de condiciones de igualdad entre diferentes grupos, mientras que en la
correspondiente a empresas privadas el nfasis recae en la eficiencia y
el desempeo competitivo.
6. Procesos pblicos contra procesos privados
La gestin gubernamental suele estar expuesta a la vista del pblico y

ser ms abierta, mientras que la de empresas privadas es ms discreta,
y sus procesos ms internos, menos expuestos a la vista del pblico.
7. Funcin delaprensa y de los medios informativos
La gestin gubernamental debe enfrentarse regularmente a la prensa y

otros medios informativos; sus decisiones a menudo son previstas por
stos. Las decisiones privadas aparecen menos en la prensa, y sta ejerce
mucho menor repercusin sobre la sustancia y el momento de sus deci-
siones.
8. Persuasin y direccin
En el gobierno, a menudo los empresarios tratan de mediar en las deci-

siones como resppesta a numerosas presiones, y con frecuencia deben
formar una coalicin de grupos internos y externos para sobrevivir. En

contraste, la gestin privada procede mucho ms por medio de la emi-
sin de directivas u rdenes de los superiores a sus subordinados, con
pocos riesgos de contradiccin. Los gestores gubernamentales suelen
considerar que deben responder a muchos superiores, mientras que los
administradores privados tienden a buscar una sola autoridad superior.
9. Impacto legislativo y judicial
A menudo, los gestores gubernamentales se ven sometidos a un minu-

cioso escrutinio por grupos supervisores del legislativo, o aun a rdenes
judiciales, que son totalmente inslitas en la gestin de empresas priva-
das. Ese escrutinio con frecuencia limita materialmente la libertad de
accin ejecutiva y administrativa.
10. El objetivofinal
Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo final clara-

mente trazado, mientras que los de empresas privadas se proponen la
ganancia, el desempeo en el mercado y la supervivencia.
El principal artculo crtico de la Public AdministrationReview, que com-

paraba las organizaciones pblicas y privadas, obra de Rainey, Backoff
y Levine, intenta resumir los principales puntos de consenso que hay en
la bibliografa sobre semejanzas y diferencias entre organizaciones p-
blicas y privadas.'! El cuadro 2 presenta ese resumen.
En tercer lugar, Richard E. Neustad t, en forma similar a la de Dunlop,
observa seis importantes diferencias entre presidentes de los Estados
Unidos y altos funcionarios ejecutivos de grandes corporaciones.P
11 Hal G. Rainey, Robert W. Backoff y Charles N. Levine, "Comparing Public and

Private Organization", Pubiic Administration Reoieto, marzo-abril de 1976.
12 Richard E.Neustadt,"American Presidents and Corporate Executives", documen-
to preparado para una reunin del Panel sobre Administracin Presidencial, de la Na-
tional Academy of Public Administration, 7-8 de octubre de 1979.
CUADRO 2. Avancesen lainvestigacin delaadministracin pblica:
l. Factores ambientales
Tema Proposicin
1.1. Grado de exposicin al mercado r.t.a. Menor exposicin al mercado redunda en menor incentivo para la
(dependencia de las asignaciones) reduccin de costos, eficiencia en la operacin y el desempeo.
I.1.b. Menor exposicin al mercado redunda en menor eficiencia en las
asignaciones (reflejode las preferencias delconsumidor, proporcin
de la oferta y la demanda, etctera).
r.t.c, Menor exposicin al mercado significa menos disponibilidad de
indicadores einformacin del mercado (precios, ganancias, etctera).
1.2. Limitaciones jurdicas formales 1.2.a. Ms limitacionesa los procedimientos, esferasde operaciones (menos
(tribunales, legislatura, jerarqua). autonoma de los gestores para decidirse por tales opciones).
I,2.b. Mayor tendencia a la proliferacin de especificaciones y controles
formales
I,2.c. Ms fuentes externas de influencia formal, mayor fragmentacin
de estas fuentes.
1.3. Influencias polticas I.3.a. Mayor diversidad de la intensidad de influencias externas informales
sobre las decisiones (negociacin, opinin pblica, reacciones de
grupos de inters)
I.3.b. Mayor necesidad de apoyo de "terceros interesados": grupos de
clientes, autoridades formales favorables, etctera.
11. Transacciones entre la organizacin y elmedio
n.i. Coercin (naturaleza inevitable, n.l.a. Esms probable quela participacin en el consumo y elfinanciamiento
"coercitiva", "monoplica" de mu- de los servicios sea inevitable u obligatoria (elgobierno tiene sanciones
chas actividades gubernamentales) y facultades coercitivas nicas).
uz. Alcance del impacto n.2.a. Mayor impacto, mayor importancia simblica de las acciones de los
administradores pblicos (mayor alcance del inters, como el "inters
pblico")
n.3. Escrutinio pblico n.3.a. Mayor escrutinio pblico de funcionarios pblicos y sus acciones
n.4. Expectativas pblicas exclusivas n.4.a. Mayores expectativas pblicas de que los funcionarios pblicos acten
con mayor justicia, responsabilidad y honradez
1lI. Estructuras y procesos internos
m.i. Complejidad de objetivos, normas m.l.a. Mayor nmero y diversidad de objetivos y normas
de evaluacin y decisin
m.l.b. Mayor vaguedad e intangibilidad de objetivos y normas
m.l.c. Mayor tendencia a que las metas entren en conflicto (ms
"intercambios")
m.2. Relaciones de autoridad y el papel m.2.a. Menor autonoma y flexibilidad al tomar decisiones, de parte de
del administrador los administradores pblicos
m.2.b. Autoridad ms dbil y fragmentaria sobre subordinados y niveles
inferiores. (1. Los subordinados pueden pasar por encima o apelar
a otras autoridades. 2. Limitaciones del sistema de mritos.)
m.2.c. Mayor renuencia a delegar, ms niveles de revisin y mayor uso
de regulaciones formales (por las dificultades de supervisin y de
delegacin, resultantes de m.l.b.)
m.2.d. Un papel ms poltico y expuesto para los altos gestores
m.3. Desempeo de la organizacin m.3.a. Mayor cautela y rigidez, menos poder de innovacin
m.3.b. La rotacin ms frecuente d los altos jefes, por elecciones y
nombramientos polticos, da por resultado mayor perturbacin
de la aplicacin de los planes
m.4-. Incentivos y estructuras de m.4.a. Mayor dificultad de inventar incentivos para un desempeo
incentivos eficiente y eficaz
m.4.b. Valoracin ms baja de los incentivos econmicos por los empleados.
m.5.b Caractersticas personales m.5.a. Variaciones de rasgos de personalidad y necesidades, como un
de los empleados mayor predominio y flexibilidad, mayor necesidad de logros de
parte de los administradores de gobierno. .
m.5.b. Menor satisfaccin en el trabajo y menor compromiso con la
organizacin
FUENTE: PublicAdministration Reoieui, marzo-abril de 1976, pp. 236-237.
a Resumen de la bibliografa sobre las diferencias entre las organizaciones pblicas y las privadas: principales puntos de consen-
so. Este cuadro presenta un resumen de los puntos de consenso, al mostrarlos como proposiciones respecto a los atributos de una
organizacin pblica, en relacin con los de una organizacin privada.
bm.S. a. y nr.S.b. representan resultados de estudios empricos particulares, y no puntos de acuerdo entre autores.
1. Elhorizonte de tiempo
El jefe privado empieza considerando de antemano toda una dcada,

poco ms o menos: su probable periodo, a menos que haya perturbacio-
nes extraordinarias. El presidente que va a desempear su primer pe-
riodo puede considerar cuatro aos cuando mucho, estando el cuarto
(y ahora, hasta el tercero) dominado por la campaa para la reeleccin.
(Apenas podemos saber lo que piensan los que entran en un segundo
periodo, pues slo hemos visto uno de esos periodos completado en el
pasado cuarto de siglo.)
2.Autoridad sobre laempresa
Sometido al consejo de administracin que lo nombr y puede despedir-

lo, el ejecutivo privado fija las metas de la organizacin, cambia estruc-
turas, procedimientos y el personal apropiados, supervisa resultados,
revisa las decisiones clave, trata con gente importante de fuera y logra
la aprobacin de su consejo. Con excepcin de la profunda pero estrecha
esfera de movimientos militares, la autoridad de un presidente en estos
aspectos es compartida con los miembros importantes del Congreso (o
sus ayudantes); individualmente pueden tener mayor autoridad expl-
cita que l (comprense las autorizaciones y asignaciones con la clusula
de "tener cuidado"). En cuanto a "lograr la aprobacin de su consejo",
ni los congresistas con quienes comparte el poder, ni los electores de las
convenciones primarias o las convenciones generales que lo "contrata-
ron" tienen los deberes de un consejo adminsitrativo ni una visin ge-
neral de la empresa, que pueda compararse con la del presidente.
3. El sistema decarrera
La empresa modelo es un verdadero sistema de carrera, algo parecido

al Servicio Forestal despus del ingreso inicial. En tiempos normales, el
propio jefe es elegido desde dentro, o tomado de otra empresa de la
misma industria, l escoge los jefes de departamento y similares, entre
aquellos con quienes ha trabajado o a quienes conoce por compaas
comparables. l y sus principales asociados conocern bien sus papeles

mutuos -:-en realidad, probablemente l ha desempeado un buen n-
mero- y tambin suele conocer los estilos de operar, las personalidades
e idiosincrasia de los dems. Contrastmoslo con el presidente, que rara
vez ha tenido mucha experiencia"en la calle", probablemente sabe poco
de la mayora de las funciones que hay ah (mucho de lo que conoce
resultar equivocado), y menos de casi todos los asociados a quienes
nombrar ah, quiralo o no, para ocupar sus cargos el da de la toma de
posesin. Tampoco es probable que se conozcan bien unos a otros, pues
llegan de todas partes yen su mayora caern en el olvido.
4. Relacin conlosmedios informativos
El ejecutivo privado representa a su empresa y habla por ella pblica-

mente, en circunstancias excepcionales; l y sus asociados juzgarn cu-
les son las excepciones que lo justifican. Aparte de stas, no ve a la prensa
ni da a sus miembros acceso a las operaciones internas, sobre todo en su
propia oficina, excepto para establecer deliberadamente algn punto,
con fines de relaciones pblicas. En cambio, el presidente est casi siem-
pre a la vista, tratando continuamente con la prensa de la Casa Blanca y
con el vasto crculo de reporteros de la poltica, comentadores y colum-
nistas. Los necesita para su trabajo cotidiano, no como algo excepcional,
y ellos lo necesitan para el suyo: los programas de TV Netuiork News lo
presentan en "primer cuadro" varias noches de cada semana. Ellos y el
presidente dependen tanto mutuamente como l y los congresistas (o
ms an). En trminos comparativos, estas relaciones superan a casi
todas las administrativas durante casi todo su tiempo.
5. Medicin dedesempeo
El ejecutivo privado espera que se le juzgue y a la vez juzga a sus subor-

dinados por su rendimiento econmico, cualesquiera que sean las me-
didas de la empresa (importante eleccin estratgica). En la prctica, su
consejo de administracin puede utilizar medidas ms subjetivas, y
tambin l, pero a riesgo de la moral y del buen orden. La relativa virtud
de la ganancia, del "objetivo final", es su legitimidad, su aceptacin

general en el mundo de los negocios por todos los interesados. En ciertos
casos no importa su utilidad tcnica, ni su aparente"objetividad"; por
tanto, su "imparcialidad" tiene enorme utilidad social; este es un mito
que todos pueden tolerar. Para un presidente no hay contraparte (salvo
in extremis, el "fusil humeante", para justificar su acusacin). El pblico
general parece juzgar a un presidente, por lo menos en parte, por lo que
los miembros de la sociedad creen que est ocurriendo en sus propias
vidas; congresistas, funcionarios y grupos de inters parecen juzgar por
lo que barruntan, en ciertos momentos, que l puede hacer por sus
causas. Los miembros de la prensa interpretan ambos criterios y difun-
den normas simplificadas que los afectan a ambos, que es el"marcador"
legislativo, que es norma diseada por la propia prensa. La Casa Blanca
los denigra a todos, excepto cuando lo hacen bien.
6.Aplicacin
El jefe corporativo, supuestamente, no se limita a dirigir una estrategia

y sealar un rumbo a las polticas; tambin se supone que supervise lo
que ocurre despus, cmo las intenciones se convierten en realidad en
resultados; o si no se alcanzan, adopta una accin correctiva, supervi-
sando por medio de su sistema informativo, y acta, si es necesario, por
medio de su sistema de personal. En contraste, un presidente, aunque
responsable de las propuestas presupuestarias, tambin parece mal si-
tuado y mal equipado en muchas esferas de la poltica para supervisar
lo que estn a punto de hacer las dependencias de estados, ciudades,
corporaciones, sindicatos o gobiernos extranjeros, o para cambiar al
personal encargado. Y sin embargo, stos son muy a menudo los que
ejecutan sus programas. Aparte de la defensa y de la diplomacia, el
gobierno federal hace principalmente dos cosas: emite y aplica regula-
ciones y concede subsidios como ayuda. Cuando estos son discreciona-
les, habitualmente la eleccin queda investida en el estatuto de un fun-
cionario que debe ser confirmado por el Senado, muy lejos de la Casa
Blanca. Supervisar es su funcin, no la del presidente, salvo de manera
indirecta.Y la accin final es funcin de aqullos a quienes van dirigidas
las reglas y los fondos; en su mayor parte no son personal federal. En la
LA GESTIN PBLICA Y LA PRlVADA 763
defensa, han desaparecido arsenales y astilleros; las armas llegan del

sector privado. En relaciones exteriores, son las ac~iones de los otros
gobiernos sobre las que quisiramos influir. Y de estos supervisores, el
presidente est muy lejos casi todo el tiempo. Si llega a intervenir es en
caso de urgencia, y no por medio de incentivos a las organizaciones.
Subyacente a las ms claras distinciones de esta lista entre la gestin

pblica y la privada, se encuentra una diferencia constitucional funda-
mental. En las empresas, las funciones de gestin general estn centra-
lizadas en una sola persona: el principal funcionario ejecutivo. La meta
es una autoridad proporcional a la responsabilidad. En contraste, en el
gobierno de los Estados Unidos.Jas funciones del gestor general estn
constitucionalmente dispersas entre instituciones en competencia: el
Ejecutivo, las cmaras del Congreso y los tribunales. La meta consti-
tucional era "no promover la eficiencia, sino impedir el ejercicio de un
poder arbitrario", como observ el juez Brandeis. En realidad, como lo
ponen en claro TheFederalist Papers, el objetivo era crear incentivos para
competir: lila gran seguridad contra una concentracin gradual de los
diversos poderes en la misma rama consiste en dar a quienes adminis-
tran cada rama los medios constitucionales y los motivos personales
para resistir toda intervencin de los dems. Hay que hacer que la am-
bicin contrarreste la ambicin" ,13 De este modo, las funciones de ges-
tin general concentradas en el CEO de una empresa privada en el sector
pblico estn, por designio constitucional, dispersas entre numerosas
instituciones en competencia y, aS,son compartidas por cierto nmero
de personas cuyas ambiciones se enfrentan entre s. Hoy, para la mayor
parte de las reas de poltica, estas personas incluyen, en el nivel federal,
al principal funcionario elegido, al principal ejecutivo designado, al
principal funcionario de carrera y a varios "jefes" del Congreso. Como
la mayor parte de los servicios pblicos los prestan en realidad los go-
biernos estatales y locales, con fuentes independientes de autoridad,
esto significa otra hilera de personas en estos niveles.
13 The Fedemlist Papers, nm. 51. La palabra departamento" fue traducida como
11
"rama", que era su significado en los documentos originales.

SECCIN 4. PERSPEOlVA DE OPERACIONES: EN QU SE PARECEN

y EN QU SON DISTINTOS LOS 1RABAJOS y RESPONSABIUDADES
DE DoUG COSTLE, DIRECTOR DE EPA, Y DE ROY CHAPIN,
CEO DE AMERICAN MOTORS?
Si fuera posible separar con total nitidez las organizaciones en dos listas
homogneas, una pblica y la otra privada, sera relativamente fcil la
tarea de identificar semejanzas y diferencias entre los gestores de estas
empresas. De hecho, como lo ha sealado Dunlop, "el verdadero mundo
de la gestin est compuesto de distribuciones, y no de formas sencillas
indiferenciadas, y existe una creciente variedad de hbridos". As, por
cada atributo importante de las organizaciones pueden encontrarse al-
gunas entidades especficas en el espectro. En la mayor parte de las
dimensiones, las organizaciones clasificadas como"predominantemente
pblicas" y "predominantementeprivadas" se superponen.P Las orga-
nizaciones de negocios privados varan enormemente en dimensiones,
estructura administrativa y filosofa, y en las limitaciones con las cuales
operan. Por ejemplo, las formas de propiedad y los tipos de control
pueden estar no muy relacionados. Comparemos una empresa de fami-
lia, por ejemplo, con una empresa pblica y un conglomerado descen-
tralizado, como Bechtel conATTy Textron. Asimismo, hay grandes dife-
rencias en la gestin de las organizaciones gubernamentales. Compare-
mos los Talleres de Impresin del Gobierno o la TVA* o el departamento
de polica de un poblado pequeo con el Departamento de Energa o con
el Departamento de Salud y Servicios Humanos. Estas distribuciones y
variedades debieran estimularnos a hacer comparaciones sagaces den-
tro de las empresas y organizaciones gubernamentales, as como con-
trastes y comparaciones a lo largo de estas extensas categoras; a este
punto regresar al considerar las direcciones que debe seguir la investi-
gacin.
A falta de un gran esfuerzo de investigacin, acaso valga la pena
examinar el empleo y responsabilidades de dos gestores especficos,
14 No reconocer el hecho de las distribuciones ha llevado a algunos observadores a
saltar de un ejemplo de similitud entre lo pblico y lo privado, a proposiciones generales
sobre semejanzas entre instituciones o administracin pblicas y privadas. Vase, por
ejemplo, Michael Murray, "Comparing Public and Private Management: An Explora-
tory Essay", PublicAdministration Reoie, julio-agosto de 1975.
* Autordad'del Valle de Tennessee. [No del T.]
ninguno en extremos opuestos, pero uno claramente pblico, y el otro

privado, Con este propsito, y en particular por la' disponibilidad de
casos que describen los problemas y oportunidades a los que cada uno
se enfrenta, consideremos a Doug Costle, administrador de EPA, y a Roy
Chapin, CEO de American Motors."
Doug Costle, administrador de EPA, enero de 1977
La misin de EPA est prescrita por leyes que crearon la dependencia y

autorizan sus principales programas. Esa misin es"controlar y reducir
la contaminacin en las reas de aire, agua, desechos slidos, ruido,
radiacin y sustancias txicas. El mandato de EPA consiste en lanzar un
ataque integral y coordinado contra la contaminacin ambiental, en
cooperacin con gobiernos estatales y locales" .16
La estructura organizativa de EPAse deriva de las leyes que la crearon
para controlar contaminantes particulares en medios especficos: aire y
agua, desechos slidos, ruido, radiacin, pesticidas y productos qumi-
cos. Como nuevo administrador, Costle hered la propuesta de presu-
puesto del gobierno de Fordpara EPA, de 802 millones para 1978, con un
tope de 9 698 puestos en la dependencia.
El medio en que ingres Costle es difcil de describir con brevedad.
Tal como l lo caracteriz:
* "Afuera hay confusin de parte del pblico, sobre el cometido de esta

dependencia; lo que est haciendo, y a dnde va".
* "La ms grave limitacin para es la complejidad inherente
EPA
al estado de nuestro conocimiento, que se encuentra en cambio cons-
tante".
15 Estos ejemplos fueron tomados de BruceScott, "American Motors Corporation"
(Intercollegiate Case Clearing House nm. 9-364-001); Charles B. Weigle con la colabo-
racin de C. Roland Christensen, "American Motors Corporation 11" (Intercollegiate
Case Clearin House nm. 6-372-350); Thomas R. Hitchner y [acob Lew, bajo la supervi-
sin de Philip B. Heymann y Stephen B. Hitchner, "Douglas Costle and the EPA (A)"
(Kennedy School of Government Case nm. C94-78-216); y [acob Lew y 5tephen B.
Hitchner, " Douglas Costle and the EPA (B)" (Kennedy School of Government Case nm.
C96-78-217). Para un anlisis anterior de una comparacin similar, vase Joseph Bower,
"Effective Public Management", Hllrllllrd Business Re'lIie1I1, marzo-abril de 1977.
16 U. S.GOlJemrllent Manllal, 1978-1979, p. 507.
* "Demasiadas veces, actuando con calendarios extremadamente es-

trictos impuestos por el Congreso, EPA ha anunciado regulaciones,
slo para descubrir que saba muy poco del problema. La mayor
dificultad es la complejidad inherente al trabajo que se ha pedido
hacer a la dependencia, y que se le exija hacer cambios de un da para
otro".
* "Hay cuestiones muy difciles de gestin interna que no pueden re-
ducirse a una rpida solucin: el problema de la mezcla de habilida-
des dentro de la dependencia; un programa de investigacin con
instalaciones de laboratorio dispersas por todo el pas y bien arraiga-
das en su lugar, en gran parte por alianzas polticas en la Colina (del
Capitolio), que frustraran todo esfuerzo por formar un programa
coherente de investigacin".
* "Desde el punto de vista del mandato original de EPA sobre los conta-
minantes, podemos estar atacando la parte asinttica de la curva de
costos incrementales de limpieza. Tenemos aqu objetivos nacionales
claramente conflictivos: por ejemplo, la energa y el medio ambiente" .
Costle consider que sus principales tareas eran, al principio:
* Reunir un equipo insuperable de gestin (seis administradores ayu-

dantes y unos 25 jefes de oficina).
* Enfrentar la agenda legislativa de EPA(la legislacin bsica que dio
origen a EPA -la Ley de Limpieza del Aire y la Ley de Limpieza del
Agua- se estaba modificando cuando l tom posesin del cargo; el
programa de pesticidas se someti a reautorizacin tambin en 1977).
* Establecer el papel de EPA en el gobierno de Carter (consciente de que
la administracin tendra que hacer difciles intercambios entre el
medio ambiente y la energa, las regulaciones de energa y la econo-
ma/las regulaciones de EPA de sustancias txicas, y las regulaciones
de FDA, CSPS y OSHA. Costle identific la necesidad de establecer rela-
ciones con los dems jugadores claves, para mejorar la posicin de
EPA).
* Establecer nexos con grupos de electores (tanto por su papel al legislar
el mandato de la dependencia, como por la buena aplicacin de los
programas de EPA).
* Tomar decisiones especficas de poltica (por ejemplo, conceder o
negar un permiso al sistema de enfriamiento de la planta de genera-
cin nuclear de Seabrook. O cmo habra que aplicar la Ley de Control

de Sustancias Txicas, aprobada en octubre de 1976: esta accin dio a
la EPA nuevas responsabilidades para regular la fabricacin, distribu-
cin y uso de sustancias qumicas, en tal forma que se impidieran
riesgos irrazonables a la salud yal medio ambiente. Haba que decidir
y emitir regulaciones sobre si EPA deba exigir que los fabricantes de
productos qumicos aportaran un mnimo de informacin sobre di-
versas sustancias, o si deba imponer requerimientos de informacin
mucho ms estrictos, por las mil sustancias qumicas de las que ya se
saba que eran peligrosas, o si deba exigir que las compaas infor-
maran de todos los productos qumicos, y con qu plazo).
* Racionalizar la organizacin interna de la dependencia (la extrema
descentralizacin de EPA en las regiones, y su limitada experiencia
tcnica).
No era un trabajo fcil.
Roy Chapin y AmericanMotors, enero de 1977
En enero de 1967, en un ambiente de crisis, Roy Chapn fue nombrado

presidente y principal ejecutivo de American Motors (y William Lune-
burg, presidente y jefe de operaciones). En los cuatro aos anteriores, las
ventas de unidades de AMC haban bajado 37%, y su parte del mercado
haba cado de 6% a menos de 3%. El volumen de dlares en 1967 era
42% menor a la suma ms alta de todos los tiempos, de 1963, y el balance
mostraba una prdida neta de 76 millones en ventas de 656 millones de
dlares. Los columnistas empezaron a escribir la necrologa de la AMe.
La revista Neuisineek dijo que AMC era "una compaa desalentada, un
producto bastante slido, pero con tanto atractivo como unos zapatos
ortopdicos, y una imagen pblica que se reduca a una etiqueta que
nunca podra quitarse: una perdedora". Chapn dijo: "Ibamos condu-
ciendo con un pie en el acelerador y el otro en el freno. No sabamos
dnde demonios estbamos".
Chapin anunci desde el comienzo a sus accionistas que "planeamos
dirigirnos de manera ms especfica a aquellas reas del mercado en que
podemos ser plenamente eficaces. No intentaremos ser todo para todos,
sino concentrarnos en aquellas reas de las necesidades del consumidor
que podemos satisfacer mejor que nadie". Como lo record despus: "A
comienzos de 1967 haba problemas, que exigan atencin inmediata, y
que requirieron gran parte de nuestro tiempo durante varios meses. Sin
embargo, empezamos a planear ms all, a establecer objetivos, progra-
mas y plazos hasta 1972. Ocurriera lo que ocurriera a corto plazo, tena-
mos que ponernos a prueba en el mercado a largo plazo".
Los problemas inmediatos de Chapin eran cinco:
* La compaa estaba virtualmente sin flujo de efectivo y era esencial

un prstamo bancario inmediato complementario de 20 millones de
dlares.
* Los inventarios de automviles -propiedad de la compaa o pro-
piedad de agentes- haban llegado a niveles sin precedentes. La
solucin a este supervit requiri cinco meses y slo pudo lograrse
mediante una serie de cierres de plantas, en enero de 1967.
* Las ventas de la serie Rambler American se haban estancado, y los
inventarios se acumulaban; se plane y aplic una drstica estrategia
de ventas en febrero que redujo el precio del American, a una posicin
a medio camino entre el vw y autos compactos estadunidenses simi-
lares, reduciendo a la vez el precio a los agentes y recortando los
descuentos de los agentes, de 21 a 17 por ciento.
* Se consider que los gastos adminis trativos y comerciales eran exce-
sivos, por lo que se inici un vigoroso programa de reduccin de
costos, que ahorr 15 millones de dlares en el primer ao. Tambin
se redujeron considerablemente los costos de fabricacin y de com-
pra, para aproximarse a los niveles ms eficientes de la industria.
* La imagen pblica de la compaa se haba deteriorado: la prensa se
mostraba pesimista, y gran parte de la comunidad financiera ya la
haba descartado. Para contrarrestar esto, se celebraron incontables
reuniones formales e informales con banqueros, empresas inversio-
nistas, funcionarios de gobierno y la prensa.
Como recuerda Chapin, una vez apagados los incendios inmediatos,

11
pudimos poner en su lugar las partes de un plan de desarrollo corpora-

tivo: una definicin de un modo de vida en la industria del automvil
para American Motors. Consideramos que nuestra razn de ser, que nos
permitira no slo sobrevivir, sino desarrollarnos, consista en introdu-
cir un enfoque diferente en el mercado automovilstico, en reunir nues-
LA GESTIN PBLICA Y LA PRIVADA
, 769
tras fuerzas y luego ser innovadores y dinmicos". El nuevo plan de

desarrollo corporativo incluy un cambio radical en el enfoque al mer-
cado para establecer una" imagen juvenil" de la compaa (con la pro-
duccin de nuevos modelos deportivos como el javelin, y el ingreso en
el campo de las carreras), "cambiando la lnea de produccin de un
extremo a otro" hacia 1972, adquiriendo el Kaiser Jeep (mediante la
venta de los activos de la compaa no relacionados con el transporte y
la concentracin en el transporte especializado, incluyendo al Jeep, com-
paa que haba perdido dinero en cada uno de los cinco aos anteriores,
pero Chapin crea que poda recuperarse, por medio de considerables
reducciones de costos y economas de escala en la fabricacin, la compra
y la administracin).
Chapin lo logr: el ao que termin el 30 de septiembre de 1971, la
AMC haba ganado 10.2 millones, con ventas de 1 200 millones.
Recordando la lista de funciones de la gestin general del cuadro 1,
qu semejanzas y diferencias parecen sobresalientes e importantes?
Estrategia
Tanto Chapin como Costle tuvieron que establecer objetivos y priorida-

des e inventar planes de operacin. En los negocios " la estrategia corpo-
rativa es la norma de los principales objetivos, propsitos o metas, y de
las polticas y planes esenciales para alcanzar estas metas, declaradas
de tal modo que definan la clase de negocio que ser la compaa, y el
tipo de compaa que es o que ser" P Al modificar la estrategia de AMC
y concentrarse en nichos particulares del mercado del transporte, Cha-
pin tuvo que consultar a su consejo de administracin y poner en orden
las finanzas. Pero el control fue sustancialmente suyo.
Cuntas opciones tena Costle en la EPA sobre "la empresa que es o
que ser", o el tipo de agencia que "es o que ser"? Estas importantes
opciones estratgicas surgieron del proceso legislativo, que decida si se
encontrara en el asunto de controlar los pesticidas o las sustancias txi-
cas y, en ese caso, con qu plazo y ocasionalmente, incluso hasta qu
nivel de unidades por milln tendra que controlar. El papel relativo del
presidente, de otros miembros del gobierno (incluyendo el personal de
17 Kenneth R. Andrews, TheConcepi ofCorporate Strategy, Dow [ones-Irwin, 1971,
p.28.
la Casa Blanca, las relaciones con el Congreso y otros jefes de depen-

dencias), el Administrador de la EPA, el presidente del comit del Con-
greso y grupos externos al establecer la estrategia general de la agencia
constituye una cuestin interesante.
Gestin decomponentes internos
Tanto para Costle como para Chapin, el personal era clave. Como ha
observado Donald Rumsfeld, "la tarea ms importante del jefe ejecutivo
es escoger al personal adecuado. Yo he visto malsimos organigramas
tanto en el gobierno como en las empresas que funcionaron bien, gra-
cias a un buen personal. Y he visto organizaciones perfectamente
planeadas que no funcionaron muy bien porque carecan del personal
adecuado" .18
La libertad de los dos ejecutivos para organizar y conseguir personal
fue sin embargo, considerablemente distinta. Chapin cerr plantas, des-
plaz gestores, contrat y despidi en ltima instancia a voluntad. Co-
mo ha dicho Michael Blumenthal acerca de la Tesorera, "si se quieren
hacer cambios sustanciales, cambios de poltica, y a los empleados del
departamento no les gusta lo que est usted haciendo, encontrarn mo-
dos de frustrarlo o de contenerlo, con mtodos que no existen en la
industria privada. El principal mtodo que tienen es el Congreso. Si digo
que quiero cerrar una unidad particular o transferir las funciones de un
rea a otra, habr maneras de recurrir al Congreso y, de hecho, de lograr
que amigos en el Congreso impidan esa medida. Tambin pueden va-
lerse de la prensa para tratar de contenerlo a usted. Si yo en la Bendix
deseara transferir una divisin, de Ann Arbor a Detroit, porque se me
ocurriera que podramos ahorrar dinero de ese modo mientras pudiera
hacerlo en forma decente y cuidadosa, se tratara de algo que no tiene
inters duradero para la prensa; la prensa no podra contenerme. Y
podran escribir sobre esto en el peridico local, pero eso sera todo" .19
Para Costle, la estructura bsica de la agencia se haba fijado por ley.
Los laboratorios, sus ubicaciones y casi todo el personal eran fijos. Aun-
que l pudo reclutar a sus subordinados ms importantes, una vez ms
restricciones como el conflicto de intereses y la perspectiva de una lucha
18 Rumsfeld, op. cit., p. 92.
19 Blumenthal, op. cit., p. 39.
LA yESTIN PBLICA y LA PRIVADA 771
en el Senado por la confirmacin le hicieron abandonar a su primer

candidato para el puesto de administrador ayudante de investigacin y
desarrollo, ya que haba trabajado para una importante compaa de
productos qumicos. Aunque Costle pudo hacer cambios en el proceso
de crear polticas o regulaciones con objeto de evadir a importantes
directores de oficinas cuyas ideas no comparta, por ejemplo, Eric Stork,
subadministrador encargado del Programa de Fuentes Mviles de Aire,
esas maniobras necesitaron tiempo considerable, provocaron-extensas
luchas intestinas y retrasaron notablemente el desarrollo del programa
de Costle.
En la direccin de personal y la administracin del sistema de perso-
nal, Chapin ejerci considerable autoridad. Aunque el sindicato de la
industria automovilstica limitara su autoridad sobre los trabajadores,
en el nivel de la gestin l nombr personal y reasign responsabilida-
des de acuerdo con su plan general. Aunque otros puedan haber consi-
derado que sus decisiones de cerrar ciertas plantas particulares o aban-
donar un producto en particular fueran errneas, obedecieron. Como
ha notado George Shultz: "Una de las primeras lecciones que aprend al
pasar del gobierno a las empresas es que en los negocios se debe tener
mucho cuidado cuando se le dice a alguien que est trabajando para uno,
que haga algo porque es muy probable de que s lo haga".20
Costle se enfrent a un sistema de servicio civil planeado para impe-
dir los"despojos" tanto como para promover la productividad. La Co-
misin de Servicio Civil asumi gran parte de la responsabilidad de la
funcin de personal en su agencia. Las reglas del servicio civil limitaban
severamente su discrecionalidad, necesitaban grandes periodos para
cumplirse y, a menudo, exigan maniobras complejas en casos especfi-
cos para lograr resultados. Las reglas de igualdad de oportunidades y
su administracin constituyeron otra red ms de inhibiciones procesa-
les y sustantivas. Puede verse, en retrospectiva, que Costle encontr en
el sistema de servicio civil un freno a sus acciones y una demanda de
tiempo mayores de los que haba previsto.
Al controlar el desempeo, Chapin logr utilizar medidas corno las
utilidades y la participacin del mercado para desglosar esos objetivos
en subobjetivos Para los niveles inferiores de la organizacin y medir el
desempeo de los gestores de modelos, reas y divisiones particulares.
20 Shultz, op. cit.,p. 95.

Las reglas de contabilidad de costos le permitieron comparar las plantas

dentro de AMC y comparar compras, produccin y hasta la administra-
cin de AMC con las mejores prcticas de la indus tria.
Cmo enfrentarse alos interesados externos
Como principal jefe ejecutivo, Chapin slo tena que enfrentarse al con-
sejo. Para Costle, dentro de la rama ejecutiva pero ms all de su propia
dependencia, se encontraban muchos factores crticos para el logro de los
objetivos de sta: el presidente y la Casa Blanca, las Comisiones de Energa
y del Interior, el Consejo de Calidad Ambiental y la OMB. Cada uno de
stos poda tomar acciones independientemente o despus de un proceso
de consulta en que no estuvieran de acuerdo con l, acciones que podan
frus trar el logro de la misin asignada a su dependencia. Por consiguien-
te, pas un tiempo considerable forjando la reputacin y el capital de su
agencia, en previsin de las disputas entre las dependencias.
Habrselas con organizaciones externas independientes fue una par-
te necesaria y hasta principal de la labor de Costle. Como la misin,
estrategia, autorizaciones y asignaciones de su dependencia brotaban
del proceso de legislacin, la atencin a los comits del Congreso, los
congresistas, el personal de los congresistas y a quienes pudieran influir
sobre los congresistas y todo su personal, pas a ocupar un nivel impor-
tantsimo en la agenda de Costle. En el primer ao, funcionarios del ms
al to nivel en la EPA aparecieron ms de 140 veces ante unos 60 diferentes
comits y subcomits.
Tambin la capacidad de Chapn para alcanzar los objetivos de AMC
pudo ser afectada por organizaciones externas independientes: los com-
petidores, el gobierno (la Ley de Aire Limpio, que fue aprobada en 1970),
grupos de consumidores (recurdese a Ralph Nader), y hasta provee-
dores de petrleo. Ms que la mayora de los empresarios privados,
Chapin tuvo que tratar con la prensa intentando modificar la imagen de
AMe. Tales ocasiones se dieron con frecuencia por iniciativa de Chapin
yen torno a acontecimientos que la oficina de relaciones pblicas de
Chapin organiz; por ejemplo, el anuncio de un nuevo auto de carre-
ras. Chapin tambln organiz un esfuerzo de venta para convencer a los
clientes de que los productos de AMC eran los que mejor podan satisfacer
sus gustos.
La labor de Costle tambin fue anunciada por la prensa: en el funcio-

namiento diario de la organizacin, en la percepcin de la agencia por
elementos claves del pblico, y con ello la influencia de la agencia entre
partes importantes y hasta en la fijacin de la agenda de preguntas que
la dependencia tena que responder.
Para Chapin, lo bsico eran las utilidades, la participacin del merca-
do y la posicin competitiva de AMC a largo plazo. Para Costle, cules
son las medidas equivalentes de desempeo? Blumenthal responde
exagerando la diferencia entre la apariencia y la realidad:
En la Bendix, la realidad de la situacin era la que, a la postre, determinaba

si habamos triunfado o no. En el sentido ms burdo, esto significaba los
resultados. Slo hasta cierto punto se pueden maquillar las ganancias: si no
se triunfa, todo quedar en claro. En el gobierno no hay resultados tan claros,
por eso se puede tener xito mientras parezca que se tiene xi to [...]. Aunque,
desde luego, la apariencia no es el nico ingrediente del xito.F'
Rumsfeld dice:
En las empresas, se le juzga a uno bsicamente por los resultados. No creo

que el pueblo estadunidense juzgue de ese modo a los funcionarios de go-
bierno... En ste, con mucha frecuencia se mide por el cuidado que parezca
tenerse, por lo que parezca que uno se est esforzando [oo.] cosas que no
necesariamente mejoran la condicin humana [oo.] Es mucho ms fcil para
un presidente meterse en algo y terminar unos cuantos das despus con una
buena reaccin pblica, que seguir adelante con ciertas polticas, hasta el
punto en que tengan un efecto benfico sobre las vidas humanas. 22
Como dice George 5hultz:
En el gobierno y en la poltica, el reconocimiento y por tanto los incentivos

son para quienes formulan la poltica y manipulan el compromiso legislati-
vo. En agudo contraste, los aplausos y los incentivos de las empresas van
para los que logran que se haga algo. Lo que cuenta es la ejecucin: quin
puede hacer que se construya la planta, quin puede traer el contrato de
ventas, quin puede llevar las finanzas, etctera.P
21 Blumenthal, op. cit., p. 36.

Zl Rumsfeld, op. cit., p. 90.
Zl Shultz, op. cit., p. 95.
Esta comparacin de un gestor pblico y uno privado sugiere lo que

podra hacerse si la cuestin de las comparaciones se llevara de manera
sistemtica y horizontal al travs de organizaciones y en los diversos
niveles de las organizaciones. Aunque se puede aprender mucho exa-
minando a los principales ejecutivos de organizaciones, an ms pro-
metedoras debieran ser las comparaciones entre los nmeros, mucho
mayores, de funcionarios intermedios. Por ejemplo, si comparramos
un administrador de la EPA y un jefe de divisin de la AMC, o a dos
controladores, o a gestores equivalentes de plantas, algunas funciones
pareceran ms semejantes, y se revelaran otras diferencias. La princi-
pal barrera a esas comparaciones es la falta de casos que describan pro-
blemas y prcticas de los gestores de nivel intermedio.P Esta debera ser
una alta prioridad de las futuras investigaciones.
Las diferencias planteadas en esta comparacin, por ejemplo en el
rea de personal, ya se han modificado con la Ley de Reforma del Servi-
cio Civil de 1978 y la creacin del Servicio del Ejecutivo Superior. Tam-
bin han ocurrido cambios significativos en la industria del automvil:
en las circunstancias actuales, el PFE de la Chrysler puede parecerse
mucho ms al administrador de la EPA. Resultaran instructivas compa-
raciones ms precisas de distintos niveles de gestin en ambas organi-
zaciones, por ejemplo los procedimientos contables empleados por Cha-
pin para reducir significativamente los cos tos, en comparacin con pro-
cedimientos equivalentes para juzgar los costos de las medidas
obligatorias de control de la contaminacin en la EPA.
SECCIN 5. REPERCUSIONES PARA LA INVESTIGACIN

SOBRELAG~TINPBUCA
La polmica entre asrniladores y diferenciadores, como la disputa entre

partidarios de la convergencia y de la divergencia entre los Estados
Unidos y la Unin Sovitica, me recuerda la vieja discusin sobre si el
vaso est medio lleno o medio vaco. Llego a la conclusin de que las
gestiones pblica y privada son por lo menos tan diferentes como simi-
lares, y que las diferencias son ms importantes que las semejanzas.
24 Los casos desarrollados por el Programa de Gestin Pblica de la Universidad de
Boston ofrecen un principio prometedor en esta direccin.
Basndome en esta revisin del u estado actual de la ciencia", tal corno

est, he sacado varias lecciones para la investigacin sobre la ges-
tin pblica. Tratar de plantearlas en una forma a la vez sucinta y
provocativa:
* Primero, la exigencia de desempeo en el gobierno y la eficiencia en

el gobierno es a la vez verdadera y justa. Tambin es correcta la idea
de que el desempeo del gobierno es inferior al de la empresa privada.
Pero es errnea la idea de que existe un corpus importante de prcticas
y capacidades de la gestin privada que se puede transferir directa-
mente a las tareas de la gestin pblica de forma que produjera me-
joras significativas.
* Segundo, se puede mejorar sustancialmente, tal vez en grado notable,
el desempeo en muchos puestos de la gestin pblica. Sin embargo,
esa mejora no se deber a haber trado en masa habilidades y concep-
tos especficos de la gestin privada. En cambio, vendr, como lo hizo
en la historia de sta, de una articulacin de la funcin de gestin
general y de una conciencia del punto de vista general de la ges-
tin pblica. La leccin ms provechosa que puede dar la gestin
privada a la pblica es la perspectiva de lograr una mejora conside-
rable mediante el reconocimiento y la conciencia de la funcin de la
gestin pblica.
El estudio premiado de Alfred Chandler, The Visible Hand: The Mana-

gerial Revolution in American Businessr> describe el surgimiento de la
gestin profesional en las empresas. Durante el siglo XIX, casi todas las
empresas de los Estados Unidos estuvieron regidas por personas que
desempeaban funciones de gestin, pero que no tenan clara concien-
cia de sus responsabilidades de gestin. Con la aclaracin de la perspec-
tiva de la gestin general y el refinamiento de prcticas de gestin gene-
ral, al llegar el decenio de 1920 las empresas estadunidenses se haban
vuelto competitivas en la funcin de gestin. Personas capaces de ejercer
la gestin y conscientes de sus tareas en ese campo -fijar objetivos,
establecer prioridades e impulsar la organizacin hacia los resultados-
ingresaron en empresas e industrias antes dirigidas por familias o por
empleados ordinarios, y lograron enormes aumentos de produccin.
25 Alfred Chandler, The Visible Hand: The Mallagerial Retolution in American Business,
Belnap Press of Harvard University Press, 1977.
Surgieron escuelas de administracin para documentar las mejores y

peores prcticas, en gran parte por el mtodo de anlisis de caso por caso,
para sugerir mejoras y refinar instrumentos especficos de gestin. La
tcnica tambin logr avances importantes. Pero el gran salto en la pro-
ductividad surgi de la articulacin del punto de vista de gestin gene-
ral y la conciencia de los gestores acerca de su propia funcin. (De ma-
nera anloga, en un nivel inferior, la definicin de la tarea y de la funcin
del vendedor, junto con las habilidades y especializacin en las ventas
hicieron posible que personas con talentos modestos de vendedor de-
cuplicaran sus niveles de venta.)
Los caminos por los cuales se lleg a los puestos de gestin general en
el gobierno no nos aseguran que se tendr una conciencia ni competen-
cia en la gestin. Como ha escrito un sagaz observador de los gestores
del gobierno:
Uno de los problemas difciles de las escuelas de empresas pblicas consiste

en superar la anticuada creencia -que an sostienen muchas personas, por
lo dems bien enteradas- de que las habilidades de la gestin son, sencilla-
mente, la aplicacin del"sentido comn" por cualquier persona inteligente,
y ms o menos preparada, a los problemas de la gestin que se le presenten.
Puede demostrarse que muchas personas inteligentes y ms o menos prepa-
radas, a quienes en general se les reconoce bastante"sentido comn", resul-
tan muy malos gestores. Las habilidades de una gestin eficiente exigen
mucho sentido nada comn pero tambin conocimientos nada comunes."
Creo que el aspecto ms importante de la Ley de Reforma del Servicio

Civil de 1978 es la creacin del Servicio Ejecutivo Senior; la identificacin
explcita de los gestores generales en el gobierno. Hoy, el reto consiste
en ayudar a personas que ocupan puestos de gestin general para que
lleguen a ser verdaderos gestores generales.
* En tercer lugar, resultara til una revisin minuciosa de las reglas

generales de la gestin privada que se pueden adaptar al contexto de
la gestin pblica. La regla de 80-20 -80% de los beneficios de la
mayora de los procesos de produccin procede del primer 20% de
esfuerzo- tiene una vasta aplicacin. Por ejemplo, en los esfuerzos
de la EPA por reducir el grueso de los contaminantes.
26 Rufus Miles,"The"Search for Identity ofGraduate Schools ofPublic Affairs", Public
Administration Review, noviembre de 1967.
LA GESTIN PBLICA Y LA PRIVADA m
* Cuarto: Chandler ha documentado la idea de que las categoras y
normas para identificar costos o calcular el valor actual o medir el
valor agregado a los productos intermedios no son "naturales". Son
inventadas: creaciones de la inteligencia, aplicadas a tareas de opera-
cin. Aun cuando hay categoras y reglas particulares de contabili-
dad, por ejemplo para fijar los costos de productos intermedios que
puedan ser directamente transferibles a los problemas del sector p-
blico, la leccin ms general es que una dedicada atencin a funciones
especficas de la gestin puede (como ha ocurrido en la historia de las
empresas) crear para los gestores del sector pblico categoras, reglas
y medidas, que hoy no se pueden siquiera imaginar. 27
* Quinto: es posible aprender de la experiencia. Qu habilidades, atri-
butos y prcticas mues tran los ges tares competentes, de las cuales
carecen los que tienen menos xito? Esta es una cuestin emprica que
se puede inves tigar en forma directa. Como dijo Yogi Berra: "Se pue-
de observar mucho simplemente mirando".
* Sexto: el esfuerzo por crear una gestin pblica como campo del cono-
cimiento debiera partir de los problemas a los que se enfrentan los
. gestores pblicos en la prctica. Las preferencias de los profesores por
la teora reflejan incentivos arraigados en la academia, que slo se
podrn superar mediante un minucioso diseo institucional.
A la luz de estas lecciones, creo que una estrategia para el desarrollo

de la gestin pblica debiera incluir:
* Lacreacin deun nmero considerable decasos sobre problemas y prcticas

de la gestin pblica. Los casos deberan describir los problemas tpi-
cos a los que se enfrentan los gestores pblicos; deberan referirse no
slo a los gestores de ms alto nivel, sino a los de niveles intermedio
e inferior. La escasez de casos en este nivel hace que deba drsele a
esto gran prioridad para el desarrollo. Los casos deberan examinar
tanto las funciones generales de la gestin corno las tareas especficas,
por ejemplo, de contratar y despedir personal. Los casos de gestin
pblica deberan concentrarse en el trabajo del gestor que dirige su
unidad.
* Analizar los casos para identificar las prcticas mejores y peores. Los cien-
tficos buscan "experimentos crticos". Los estudiosos de la gestin
Z7 Chandler.op. cii., pp. 277-279.
pblica deberan tratar de identificar las"experiencias crticas" por

las cuales puedan pasar los nuevos gestores pblicos, y de las que
podran aprender. Por la abundancia de informacin al respecto, los
acadmicos suelen concentrarse en los fracasos. Pero ensear a la
gente lo que no debe hacer no es, necesariamente, la mejor manera de
ayudarla a aprender a hacerlas cosas bien. Analizando los xitos rela-
tivos ser posible obtener reglas generales, apoyos y conceptos. Por
ejemplo, la "ley" de Chase: dondequiera que el producto de una or-
ganizacin pblica no fue supervisado de manera que relacionara el
desempeo con la recompensa, la introduccin de un eficiente siste-
ma de supervisin producir una mejora de 50% en ese producto, a
corto plazo. Los manuales de GAO sobre tcnicas y sumarios de eva-
luacin sugieren lo que s se puede hacer.
* Promoverla investigacin comparativa sistemtica: los puestos de gestin
en una sola dependencia a lo largo del tiempo; similares puestos entre
varias dependencias pblicas; niveles de gestin pblica dentro de
una sola dependencia; funciones similares de gestin, por ejemplo,
los sistemas de informacin presupuestaria o de gestin entre las
dependencias; los gestores en organizaciones pblicas y privadas; y
hasta internacionalmente. Los datos necesarios para esta investigacin
comparativa seran producidos por el esfuerzo del desarrollo de ca-
sos y complementaran el actual desarrollo, en gran escala, de casos
sobre la gestin privada.
* Vinculacin con la preparacin degestores pblicos. El desarrollo intelec-
tual del campo de la gestin pblica debera estar directamente rela-
cionado con la preparacin de gestores pblicos, incluso de personas
que ya ocupan puestos de considerable responsabilidad. La buena
prctica aparecer en el gobierno, no en la universidad. La documen-
tacin -basada en la universidad- de las prcticas mejores y las
peores y el refinamiento de esa prctica deben partir de problemas de
gestores en accin. El esfuerzo intelectual necesario para crear el cam-
po de la gestin pblica y los recursos necesarios para apoyar este
nivel de esfuerzo muy probablemente tendrn que unirse si se quiere
relacionar la investigacin con la preparacin. El nuevo Servicio Eje-
cutivo Superior presenta una importante oportunidad para lograrlo.
La estrategia aqu esbozada no es ciertamente la nica que puede

seguir la investigacin de la gestin pblica. Dadas las necesidades de
una gestin pblica eficiente, creo yo que debera organizarse un gran

esfuerzo de investigacin, el cual seguira cierto nmero de estrategias
complementarias. Dado el lugar en que empezamos, no veo ningn
peligro de exceso de atencin o de exceso de inversiones en el esfuerzo
requerido en el futuro inmediato.
Cualquier semejanza entre mi estrategia preferida y la de al menos
una escuela de gobierno, no es pura coincidencia.
XXXIX. LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO:
LA FUNCIN CRTICA DE LOS BURCRATAS
EN EL NIVEL CALLEJERO*
MICHAEL LIPSKY
LosSERVIOORES pblicos ocupan en la actualidad una posicin crucial en

la sociedad estadunidense. Aunque por lo general son considerados
como empleados de bajo nivel, las acciones de la mayora de ellos cons-
tituyen en realidad los servicios "prestados" por el gobierno. Adems,
cuando las decisiones individuales de estos trabajadores se tornan en
conjunto, se convierten o equivalen a la poltica de una dependencia. Si
la poltica del gobierno consiste en entregar "bienes" -corno beneficen-
cia o albergues pblicos- o en conferir una condicin social -corno
"criminal" o "enfermo mental" -, las acciones discrecionales de esos
empleados son los beneficios y sanciones de los programas de gobierno,
o determinan el acceso a los derechos y pres taciones del gobierno.
La mayora de los ciudadanos se encuentra con el gobierno (si es que
llega a encontrarlo) no por medio de cartas a sus congresistas ni asistien-
do a reuniones de la junta escolar, sino por medio de sus maestros y de
los maestros de sus hijos, y por medio del polica de la esquina o del
patrullero. Cada encuentro de este tipo representa un ejemplo de pres-
tacin de poltica.
Los servidores pblicos que interactan directamente con los ciuda-
danos en el curso de su trabajo, y que gozan de considerable discrecio-
nalidad en su ejecucin, son llamados en este estudio burcratas enelnivel
callejero. Las dependencias del servicio pblico que emplean a un nme-
ro significativo de burcratas de ese tipo en proporcin a su fuerza de
trabajo reciben el nombre de burocracias en el nivel callejero. Los tpicos
burcratas de nivel callejero son los maestros, policas y otro personal
* Street-Level Bureaucracu: Dilemmas of the Individua! i1l Public Serz1ices, de Michael
Lpsky, 1980 Russell Sage Foundation. Utilizado con autorizacin de la Russell Sage
Foundation.
780
LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO 781
que vela por la aplicacin de la ley, trabajadoras sociales, jueces, aboga-

dos y personal de los tribunales, trabajadores de la salud y muchos otros
empleados pblicos que conceden acceso a los programas del gobierno
y prestan servicios con ellos. Quienes trabajan en estos empleos suelen
tener mucho en comn, porque comparten condiciones de trabajo ana-
lticamente similares.' ,
La forma en que los burcratas de nivel callejero distribuyen benefi-
cios y sanciones estructura y delimita las vidas y oportunidades de la
gente. Estos modos orientan y aportan los contextos sociales (y polticos)
en que el pueblo acta. AS, toda extensin de los beneficios del servicio
va acompaada por una extensin de la influencia y el control del Esta-
do. Como proveedores de beneficios pblicos y guardianes del orden
pblico, los burcratas del nivel callejero son el centro de la controversia
poltica. Constantemente se ven desgarrado' por las exigencias de los
que reciben sus servicios, de que mejoren su eficiencia y sensibilidad, y
por las exigencias de otro grupos de ciudadanos, de que mejoren la
eficacia y la eficiencia de los servicios del gobierno. Como los salarios de
estos burcratas constituyen una proporcin considerable de los gastos
gubernamentales -aparte de la defensa-, toda duda acerca del tama-
o de los presupuestos del gobierno se convierte pronto en preocupa-
cin por el alcance y contenido de esos servicios pblicos. Adems, estos
trabajadores han extendido y consolidado cada vez ms su fuerza colec-
tiva, de modo que en las disputas por el alcance de los servicios pblicos
se han convertido en una considerable fuerza independiente para la
resolucin de las controversias que afectan su condicin social y su
posicin.
1 Estas definiciones son analticas; no se centran en las funciones laborales nominales,

sino en las caractersticas de situaciones laborales en particular. De este modo, no todo
burcrata de nivel callejero trabaja para una burocracia de nivel callejero [por ejemplo,
un especialista en reasignaciones (un tipo de burcrata callejero) puede trabajar para
una agencia de renovacin urbana cuyos empleados son, en su mayora, planificadores,
constructores y otros tcnicos]. A la inversa, no todos los empleados de las burocracias
de nivel callejero son burcratas de nivel callejero (por ejemplo, los archivistas de un
departamento de beneficencia, o los policas en sus rutinarias asignaciones en la oficina).
El concepto de una burocracia de nivel callejero fue propuesto originalmente en un
ensayo preparado para la reunin anual de la Asociacin Estadunidense de Ciencias
Polticas, en 1969, "Hacia una teoria de la burocracia de nivel callejero". Despus fue
revisado y publicado en Willis Hawley y Michael Lipsky (comps.), Theoretical Perspec-
tioeson UrMn Politics, Englewood Cliffs, N.}., Prentice..Hall, 1977, pp. 1%-213.
Los burcratas del nivel callejero dominan las controversias polticas

por los servicios pblicos, y esto por dos razones generales. En primer
lugar, los debates sobre el alcance apropiado y el enfoque en los servicios
gubernamentales se producen, esencialmente, en torno al alcance y la
funcin de estos empleados pblicos. En segundo lugar, estos burcra-
tas ejercen una influencia notable sobre la vida de la gente. Yesta influencia
puede ser de varias clases. En su trato con los ciudadanos, les hacen espe-
rar servicios del gobierno y un lugar en la comunidad poltica. Determi-
nan si los ciudadanos son candidatos adecuados para recibir beneficios
y sanciones del gobierno. Supervisan el trato (servicio) que reciben los
ciudadanos en estos programas. De este modo, en cierto sentido los bu-
rcratas de nivel callejero cumplen implcitamente la funcin de media-
dores en ciertos aspectos de la relacin constitucional de los ciudadanos
con el Estado. En suma, ellos tienen las claves de una dimensin de la
ciudadana.
CONFLICTO POR EL ALCANCE Y LA SUSTANCIA

DE LOS SERVICIOS PBUCOS .
En el mundo de la experiencia percibimos a maestros, trabajadores de

asistencia social y policas como miembros de dependencias pblicas
organizadas y motivadas por separado. Yeso son, desde muchos puntos
de vista. Pero si dividimos a los empleados pblicos teniendo en cuenta
si interactan directamente con los ciudadanos y gozan de facultades
discrecionales sobre aspectos importantes de sus vidas, veremos que
una alta proporcin y un nmero enorme de esos trabajadores compar-
ten estas caractersticas laborales. Abarcan una gran parte de todos los
empleados pblicos que trabajan en asuntos internos. Los gobiernos
estatales y locales emplean aproximadamente 3.7 millones de personas
en escuelas locales, ms de 500 mil personas en operaciones de polica y
ms de 300 mil personas en la asistencia pblica. Los empleados de las
escuelas pblicas representan ms de la mitad de todos los trabajadores
empleados en los gobiernos locales. La enseanza representa cerca de
dos tercios del personal de educacin, y muchos de los restantes son
exmaestros dedicados a la administracin, o trabajadoras sociales, psi-
clogos y bibliotecarios que prestan servicios directos en las escuelas.
De los 3.2 millones de empleados pblicos de gobiernos locales no de-
dicados a la educacin, aproximadamente 14% trabajan como policas.
Uno de cada 16 empleos en los gobiernos estatales y locales aparte de la

educacin es ocupado por un trabajador de la asistencia pblica. 2 En esta
y otras reas, la mayora de los puestos son ocupados por personas con
responsabilidades de interactuar con los ciudadanos.
Otros burcratas denivel callejero abarcan una parte importante del
resto de la nmina de personal de los gobiernos locales. Aunque la
Oficina del Censo de los Estados Unidos no desglose otras clasificacio-
nes laborales que seran tiles para nuestros propsitos, podemos supo-
ner que una gran parte del 1.1 millones de trabajadores de la salud.P la
mayor parte de los 5 000 abogados del servicio pblico.! muchos de los
empleados de los diversos sistemas de tribunales y otros empleados
pblicos tambin actan como burcratas de nivel callejero. Algunas de
las ciudades ms grandes de la nacin emplean un nmero pasmoso
de burcratas en el nivel de la calle. Por ejemplo, los 26680 maestros de
escuela de Chicago son ms que las poblaciones de muchos de los su-
burbios de esa misma ciudad.t
Otra medida de la importancia de los burcratas del nivel callejero en
el servicio pblico es la cantidad de fondos pblicos asignados para
pagarles. De todos los salarios de gobiernos locales, en 1973 ms de la
mitad fue para la educacin pblica. Casi 80% de este dinero se emple
para pagar a personal docente. Los salarios de los policas fueron apro-
ximadamente una sexta parte de los salarios pblicos locales no asigna-
dos a la educacin."
Gran parte del crecimiento del empleo pblico en los ltimos 25 aos
2 U. S. Bureau of the Census, Public Employment in 1973, Series GE 73 nm.1, Wash-
ington, D. c., Government Printing Office, 1974, p. 9. Presentado en Alan Baker y Bar-
bara Grouby, "Employment and Payrolls of State and Local Governments, by Function:
October 1973", Municipal Year Book, 1975, Washington, D. c., International City Mana-
gers Association, 1975, pp. 109-112, cuadro 4/3. Tambin Marianne Stein Kah, "City
Employment and Payrolls: 1975", Municipal Year Book, 1977, Washington, D. c., Inter-
national City Managers Association, 1977, pp, 173-179.Estas cifras se han ajustado para
representar equivalentes de tiempo completo. Con el propsito de evaluar los compro-
misos pblicos con la prestacin de servicios, los equivalentes de tiempo completo son
estadsticas ms apropiadas que las cifras del total de empleos,que cuentan a muchos
empleados de medio tiempo.
3 Jeffry H. Galper, ThePolitics ofSocial Sertnces, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall,
1975, p. 56.
4Lois Forer, Dellthojthe Law, Nueva York, McKay, 1975, p. 191.
5 Ne'lOYork Times, 4 de abril de 1916,p. 22.
6 Baker y Grouby, "Employment and Payrolls of Sta te andLocal Governments".
ocurri en las filas de los burcratas del nivel de la calle. De 1955 a 1975,
el empleo en el gobierno se duplic ampliamente, en buena medida por
la explosin demogrfica" de los aos de posguerra y por el nmero
creciente de ciudadanos de edad avanzada y dependientes, que aumen-
t la actividad estatal y local en educacin, salubridad y beneficencia
pblica."
Las burocracias de nivel callejero emplean enormes cantidades de
fuerza de trabajo. Su labor consiste en prestar servicios al pblico, y los
costos de operacin de esas dependencias reflejan su dependencia de
los trabajadores asalariados. Por ello, la mayor parte de lo que gasta el
gobierno en educacin, polica u otros servicios sociales (aparte, desde
luego, del mantenimiento del ingreso, o en el caso de las prisiones, el
mantenimiento de los reos), va directamente para pagar a los burcratas
de nivel callejero. Por ejemplo, en las grandes ciudades ms de 90% de
los gastos de polica sirve para pagar salarios."
Los salarios de los burcratas en cuestin no slo forman una gran
parte del costo de los servicios pblicos; tambin, con el paso del tiempo,
la esfera de los servicios pblicos que emplean a dichos burcratas se ha
ensanchado. Durante un tiempo, las obras de beneficencia fueron res-
ponsabilidad de agencias privadas. Hoy, el gobierno federal satisface
las necesidades de ingreso de los pobres. El sector pblico ha absorbido
7 NetoYork Times, 10 de julio de 1977, p. F13.

8 De cuatro ciudades con poblaciones de ms de un milln de habitantes, que respon-
dieron a una encuesta del Municipal Year Book, la proporcin de gastos de nmina respecto
a los gastos totales en los departamentos de polica tuvo un promedio de 94 %, Yno pas
de 86 por ciento. Las ciudades con poblaciones ms pequeas mostraron tendencias
similares. Estas observaciones se derivaron de David Lewin, "Expenditure, Compensa-
tion, and Employment Data in Police, Fire and Refuse Collection and Disposal Depart-
ments", Municipal YearBook, 1975, pp. 39-98,cuadro 1/21. Sin embargo, la variacin fue
mucho mayor en las ciudades menos populosas, a causa de menores cifras bsicas y por
el hecho de que cuando las ciudades con bases ms pequeas hacen inversiones de
capital, cambia ms marcadamente la proporcin del personal en relacin con el total
de gastos.
El hecho de que los gastos pblicos para las burocracias de nivel callejero sea bsica-
mente salarios para individuos, tambin puede demostrarse enel caso de la educacin.
Por ejemplo, ms de 73% de todos los gastos no de capital de educacin dentro de reas
metropoli tanas estadsticas se destinan a servicios personales (es decir, a salarios). Vase
Government Fnances, nm1. Finances of School Districts, 1972 U. S. Census of Govern-
ment (Bureau of the Census Social and Economic Statistics Administration, U. S. Depart-
ment of Commesce), cuadro 4.
responsabilidades antes asumidas por organizaciones privadas, en m-

bitos m diversos y fundamentales como polica, educacin y salud.
Adems, en todos estos campos, el gobierno no slo ha sustituido a las
organizaciones privadas, sino que tambin ha extendido la gama de
responsabilidad de las organizaciones pblicas. Esto se manifiesta en
las mayores expectativas de la sociedad en materia de seguridad pbli-
ca, la extensin de las responsabilidades en las escuelas, que hoy se
preocupan por el desarrollo de infantes as como de posadolescentes, y
la exigencia pblica de servicios mdicos de atencin ala salud."
La seguridad, la salud y la educacin pblicas, an pueden ser objeti-
vos sociales elusivos, pero en el siglo pasado quedaron transformadas
en reas en las que hay una activa responsabilidad de parte del gobierno.
La transformacin de la responsabilidad pblica en la esfera del bienes-
tar social ha llevado a algunos a reconocer que lo que la gente" tiene" en
la moderna sociedad estadunidense a menudo puede consistir bsica-
mente en sus derechos a la"generosidad" del gobierno, y que los dere-
chos a esta "nueva propiedad" deben protegerse como derechos de los
ciudadanos.l? Los burcratas de nivel callejero desempean una fun-
cin crucial en esos derechos de los ciudadanos: o bien aportan directa-
mente beneficios pblicos por medio de servicios, o bien median entre
los ciudadanos y sus posesiones nuevas, pero todava no seguras.
Cuanto ms pobre sea la gente, mayor ser la influencia que los bur-
cratas del nivel de la calle tiendan a tener sobre ella. En realidad, estos
trabajadores pblicos estn situados de tal manera que bien pueden ser
tenidos como parte del problema de ser pobre. Considrese a alguien
que reciba pagos de beneficencia, viva en una vivienda pblica y busque
ayuda de un abogado gratuito para reinstalar a su hijo en la escuela,
quien fue expulsado por sus frecuentes encuentros con la polica. La
9 Muchos analistas han estudiado el creciente papel de los servicios en la economa.

Vanse Daniel BeI1, The Coming ofthe Post-Industrial Society: A Venture in Social Forecas-
ting, Nueva York, Basic Books, 1973; Alan Gartner y Frank Reissman, The Seroice Society
andtheConsumer Vanguard, Nueva York, Harper & Row, 1974; Vctor Fuchs, TheService
Economy, Nueva York, Columbia University Press, 1968. Sobre las transformaciones de
la asistencia pblica, vase Gilbert Steiner, Social lnsecuriiq, Chicago Rand McNal1y,
1966, cap. 1; sobre la seguridad pblica, vase Allan Silver, "The Demand for Order in
Civil Socety", en David Bordua (comp.), ThePdice:Six SociologicalEssays, Nueva York,
[ohn Wiley, 1967, pp. 1-24.
1\1 Charles Reich,"The New Property", YaleLa10 Journal, voL 72, abril de 1964,
pp. '13'>787.
madre se ve atrapada en una red de burcratas de las calles, con orien-

taciones conflictivas, todos los cuales actan en lo que llaman"en inters
de ella" y" en inters pblico"."
Las personas que no pueden comprar servicios en el sector privado
deben buscarlos en el gobierno, si quieren recibirlos. En realidad, se
toma como seal de progreso social el hecho de que a los pobres se les
haya dado acceso a los servicios, si son demasiado pobres para pagarlos.
De este modo, cuando los reformadores sociales tratan de paliar los
problemas de los pobres, a menudo terminan discutiendo sobre la cate-
gora de los burcratas de nivel callejero. Los reformadores del bienestar
social pasan a una prestacin de servicios separada, partiendo de deci-
siones acerca de los pagos de mantenimiento, o bien idean un sistema
negativo de impuesto sobre la renta, que eliminara de la beneficencia a
las trabajadoras sociales. La acumulacin y rezago de casos pendientes
en los tribunales provocan la propuesta de aumentar el nmero de jue-
ces. El reconocimiento de que el desarrollo de la temprana niez esta-
bleci en gran parte el potencial de logros ulteriores dio por resultado la
creacin de programas nuevos (como Head Start), dentro y fuera de las
instituciones ya establecidas, con objeto de dar experiencias ms ricas a
la temprana niez.
Durante la dcada de 1960 y comienzos de la siguiente, la respuesta
gubernamental a los problemas sociales consisti en encargar su aten-
cin a un cuerpo de burcratas de nivel callejero. Estn privados los
pobres de igualdad de acceso a los tribunales? Dadles abogados. De
igual acceso al cuidado de la salud? Estableced clnicas de vecindario.
Y oportunidades de educacin? Cread programas de enriquecimiento
preescolar. Es mucho ms fcil y menos perturbador crear empleo para
los burcratas del nivel de la calle que reducir las desigualdades de
ingreso.
En aos recientes, los empleados pblicos se han beneficiado consi-
derablemente del aumento del gasto pblico en las burocracias de nivel
callejero.F Los salarios han aumentado, dejando de ser insuficientes
11 Carl Hosticka, "Legal Services Lawyers Encounter Clients: A Study in Street-Level

Bureaucracy", tesis doctoral, Massachusetts Institute of Technology, 1976, pp. 11-13.
12 Vase el convincente ensayo de Frances Piven en que argumenta que 108 trabaja-
dores de servicios so9ales fueron los principales beneficiarios de los programas federa-
les tocantes a las ciudades ya los pobres durante el decenio de 1960. Piven, "The Urban
para volverse respetables y hasta codiciables. Mientras tanto, los em-

pleados pblicos, encabezados por burcratas de nivel callejero, han
logrado un control sin precedentes sobre su medio de trabajo, gracias a
la creacin de sindicatos y asociaciones similares.P Por ejemplo, los
maestros y otro personal escolar han logrado conservar a menudo sus
puestos y hasta aumentar su nmero, aunque las escuelas se ven ms
frecuentemente atacadas por lo que les cuestan a los contribuyentes. La
proporcin de personal docente en las escuelas ha seguido aumentando,
pese a la reduccin del nmero de nios en edad escolar.P Este hecho
complementa el apoyo del pblico general a la idea de que algunos
burcratas de nivel callejero, como los maestros y los policas, son nece-
sarios, para mantener una sociedad sana.P
La crisis fiscal que ha afectado a muchas ciudades, especialmente a
Nueva York y en fecha ms reciente a Oeveland y Newark, ha ofrecido la
oportunidad de evaluar la capacidad de los servidores pblicos para con-
servar su empleo bajo enormes presiones. Dado que una parte tan grande
de los presupuestos municipales consiste en costos inflexibles y obligato-
rios -por el servicio de la deuda, planes.de pensin y otras prestaciones
al personal, aumentos de salario obligados por contrato, compromisos de
gasto de capital, adquisicin de energa, etc.-, el lugar donde encontrar
"grasa" que se pueda eliminar de los presupuestos municipales est en
el sector de servicios, donde el monto de los gastos suele ser principal-
mente en salarios. Aunque en este periodo de crisis se haya despedido
a muchos empleados del servicio pblico, resulta revelador que los
Crisis: Who Got What and Why", en Richard Cloward y Frances Piven, The Politiesof
Turmoil, Nueva York, Vintage Books, 1972, pp. 314-351.
13 J. Joseph Loewenberg y Michael H. Moskow (comps.), Collectoe Bargaining in
Govemment, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall, 1972. A. Laurence Chickering
(comp.), Public Employee Unions, Lexington, Mass., Lexington Books, 1976, y Margaret
Levi, BureaucraticInsurgency, Lexington, Mass., Lexington Books, 1977.
14 La decadencia es funcin de la menor tasa de nacimientos y la periodicidad en el
tamao de la poblacin de edad escolar que originalmente result de la explosin de
nacirnientosque sigui a la segunda Guerra Mundial. Vase Baker y Grouby,Municipal
Year Book, 1975, pp. 109 SS., sobre las proporciones de los servicios.
15 Esta perspectiva sigue siendo aplicable en el periodo actual. Sin embargo, como
reaccin esta tendencia han obtenido apoyo ciertos programas que eliminaran a los
mediadores y prestadores deservicios, como un impuesto negativo sobre la' rertta y
pagos para ayuda de vivienda. La penuria fiseai ha llamado la alenci6ndel pblico hada
cuestiories eortcetnierttes a la utilidad marginal dealgun~sde estas reas-de servicio.
trabajadores de dicho sector con frecuencia hayan logrado negociar,

cabildear y halagar a las autoridades para minimizar este desgaste." En
sus reclamaciones cuentan con el apoyo de un pblico temeroso de que
se reduzca la fuerza policiaca en la calle, resentido por la suciedad de las
calles, resultante de tener menos barrenderos. Tambin los apoyan las fa-
milias cuyos hijos recibirn menos instruccin de menos especialistas que
enelpasadosisedespideamuchosmaestros.Ynovacontrasusargumen-
tos el hecho de que muchos empleados pblicos y sus parientes votan
en la ciudad, pensando en las reducciones de su fuerza laboral.'?
El crecimiento del sector de servicios representa los ms grandes alcan-
ces del Estado benefactor. El sector de servicios penetra en cada esfera de
las necesidades humanas, conforme son reconocidas y definidas, y crece
dentro de toda rea reconocida. Esto no equivale a decir que se ha satis-
fecho la necesidad, sino slo que el Estado de servicio derriba las barre-
ras que haba entre la responsabilidad pblica y los asuntos privados.
La crisis fiscal de las ciudades se centra en el sector de servicios,
desafiando fundamentalmente las prioridades del Estado de servicio,
de acuerdo con las actuales percepciones de escasez. Hoy, los liberales
se han unido a los conservadores en el ataque a la prestacin deservicios.
No lo hacen directamente, cuestionando que sean apropiadas las res-
ponsabilidades de servicios pblicos desarrolladas en este siglo, sino de
forma disimulada, arguyendo que el aumento de empleados pblicos y
sus demandas aparentemente irreversibles de ingresos amenazan la
autonoma, flexibilidad y prosperidad del orden poltico. Las discusio-
nes en torno al mbito apropiado de los servicios se enfrentan a la ame-
naza de verse abrumados por los desafos a toda la estructura de servi-
cios sociales, tal como se ve desde la perspectiva de presupuestos p-
blicos desequilibrados.
CONFLICTO POR INTERACCIONES CON LOS CIUDADANOS
Ya he argumentado que los burcratas del nivel callejero generan con-

troversias, porque tambin se les debe hacer frente si se quiere cambiar
16 Considrense a los policas de la ciudad de Nueva York que en octubre de 1976

accedieron a)rabajar tiempo extra sin paga, para que no se eliminara a.todo un grupo
de patrulleros novatos. NewYork Times, 24 de octubre de 1976, p. 24.
17 No puede haber mejor ilustracin de la fuerza de los trabajadqres ~ganizadosde
la poltica. Una segunda razn de que este tipo de burcratas suela ser
el tema de la controversia pblica es lo inmediato de sus interacciones
con los ciudadanos y su impacto sobre la vida de las personas. La poltica
aplicada por estos burcratas la mayora de las veces es inmediata y
personal. Habitualmente toman decisiones en el lugar mismo (aunque
algunas veces eviten hacerlo), y sus determinaciones se centran entera-
mente en el ciudadano. En contraste, un programa de renovacin urba-
na podra destruir todo un vecindario y sustituirlo con nuevas viviendas
y diferentes ciudadanos, pero la poltica se prolong, tuvo muchas eta-
pas diferentes y por lo general se desarroll en lugares muy alejados de
la vida cotidiana de los residentes en el vecindario.
Las decisiones de los burcratas que nos ocupan suelen ser redistri-
butivas, tanto como de asignacin de recursos. Al determinar la elegibi-
lidad para recibir beneficios, ellos favorecen las reclamaciones de algu-
nos ciudadanos que piden bienes y servicios gubernamentales a expen-
sas de los contribuyentes generales y de aquellos cuyas reclamaciones
son rechazadas. Al aumentar o reducir la disponibilidad de beneficios
para las poblaciones debajos ingresos, regulanimplcitamente el grado
de redistribucin, que ser pagado por los sectores ms prsperos.
En otro sentido, al aplicar una poltica, los burcratas de nivel calle-
jero toman decisiones sobre personas que afectan sus oportunidades de
vida. Designar o tratar a alguien como merecedor de asis tencia pblica,
como delincuente juvenil o como persona de grandes realizaciones afec-
ta las relaciones de otroscon esa persona, y tambin afecta la autoestima
de la persona. As empieza (o contina) el proceso social que, segn
inferimos, es el causante de todas esas profecas que se realizan por s
solas. El muchacho a quien se considera un delincuente juvenil desarro-
lla esa autoimagen y se agrupa con otros "delincuentes", con lo cual
aumenta as las posibilidades de que llegue a adoptar la conducta que,
para empezar, se haba considerado incipiente. Los nios a quienes su
maestro considera muy bien dotados para aprender, aprenden ms que
servicios y el apoyo que puedan darle los intereses afectados que la Asamblea del Estado
de Nueva York, la cul derog6el veto dl gobernador Hugh Carey a la llamada propues-
ta de ley de Stavisky. Esta legislacin, escrita en un periodo de gran preocupacin por
el recorte al presupuesto de la cudad de Nueva York; exga'qe la ciudad no gastara
menos en educacin durante lostres aos siguientes al desplome fiscal que enlostres
a~os anteriores a la crisis, lo que ataba ms 3M las manos de los financieros de la ciudad.
Neto YorkTimes, 4 de abril de 1976, p. E6; 18 de abril de 1976, p. E6.
790 LOS AOS SETENTA Y CX::HENTA
sus compaeros de igual inteligencia, a quienes no se consider supe-

rieres." Los que reciben pagos de asistencia pblica encuentran o acep-
tan alojamiento inferior a aqullos que tenan ingresos disponibles igua-
les, pero que no reciben tales pagos.t?
Una faceta definitoria del medio laboral de los burcratas del nivel de
la calle, es que deben enfrentar las reacciones personales de sus clientes
a las decisiones que ellos tornen, independientemente de sus consecuen-
cias. Decir que la autoestima de la gente se ve afectada por las acciones
de burcratas de este tipo equivale a decir que la gente reacciona a la
poltica, y esto no se limita exclusivamente a los procesos subconscien-
tes. Los clientes de las burocracias de nivel callejero responden furiosa-
mente a injusticias, reales o imaginarias, crean estrategias para ganarse
la buena voluntad de los trabajadores, actan mostrndose agradecidos
y entusiastas o sombros y pasivos corno reaccin a las decisiones de
dichos burcratas. Una cosa es ser tratado con negligencia y en forma
rutinaria por la compaa de telfonos, la oficina de trnsito u otras
dependencias del gobierno cuyos agentes ignoran las circunstancias
personales de quien enva una queja o una solicitud, y otra ser desdea-
do, catalogado y tratado "burocrticamente" (en el sentido despectivo)
por alguien con quien se est hablando cara a cara y de quien se espe-
ra por lo menos que escuche con paciencia y simpata. En pocas palabras,
la realidad del trabajo de los burcratas mencionados difcilmente po-
dra estar ms lejos del ideal burocrtico de desapego personal en la
toma de decisiones.P Por lo contrario, en las burocracias del nivel de
la calle, el objeto de las decisiones crticas -la gen te- en realidad cambia
como resultado de las decisiones.
Los burcratas de nivel callejero tambin son blanco de las reacciones
de los ciudadanos, porque su discrecionalidad abre la posibilidad de
que respondan favorablemente en nombre de la poblacin. Su obliga-
cin general y difusa para con el inters pblico" permite que florezca
/1
la esperanza de que un trabajador en particular adopte una orientacin

benigna o favorable hacia el cliente. De este modo, en un mundo de
18 Aqu, la fuente primaria es Robert Rosenthal y Lenore [acobson, PlJgmalion in the

Ciassroom, Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, 1968.
19 Martin Rein, "Welfare and Housing", [ont Center Working Paper Series, nm. 4,
Cambridge, Mass., Joipt Center for Urban.Studes, 1971, rev. febrero de 19,72
20 Sobre la supuesta importancia del desapego burocrtico al tratar a sus clientes,
vase Peter Blau, Exchange andPotoer in Social Life,Nueva York, [ohn Wiley, 1964, p 66.
e
dependencias grandes e impersonales que parecen tener la clave de

importantes beneficios, sanciones y oportunidades, la ambigedad
de las funciones del trabajo mantiene viva la esperanza de contar con un
amigo en una oficina pblica.
Este anlisis ayuda a explicar la continua controversia por las buro-
cracias de nivel callejero, en cuanto a prestacin individual de servicios.
Al mismo tiempo, el carcter peculiar de la prestacin de servicios gu-
bernamentales, por medio de burcratas de nivel callejero, ayuda a ex-
plicar la causa de que las burocracias que ellos integran sean, al parecer,
el primer centro de conflictos comunitarios en el periodo actual, y de que
probablemente lo sigan siendo en el futuro previsible. No es casual
que los conflictos ms caldeados de la comunidad, desde 1964 se hayan
centrado en las escuelas y los departamentos de polica, y en las respues-
tas al pblico de las dependencias e instituciones de salubridad y bie-
nestar.?' Estos son los sitios en que se reparten beneficios y sanciones al
pblico. Son el centro de decisiones individuales acerca del trato dado
a los ciudadanos, y por ello tambin los principales blancos de protestas.
Como lo explican Frances Fax Piven y Richard Cloward:
[...] la gente sufre privacin y opresin de un medio concreto, no como

producto final de procesos grandes y abstractos, yes la experiencia concreta
la que moldea su descontento en quejas especficascontra blancos especfi-
cos [...] Laspersonas que reciben ayuda econmica [por ejemplo], se fijan en
las destartaladas salas de espera, en el supervisor yen la angustia. No expe-
rimentan la poltica de asistencia estadunidense [...] En otras palabras, es la
experiencia cotidiana de las personas la que da forma a sus quejas, establece
la medida de sus demandas e identifica al blanco de su ira.22
Aunque la gente pueda identificar estas burocracias como formadas

por personas, en realidad las escuelas, delegaciones o clnicas de barrio
son lugares donde se organiza colectivamente la poltica hacia los par-
ticulares. Estos arreglos administrativos sugieren a los ciudadanos la
posibilidad de que el controlo por lo menos la afectacin de sus estruc-
turas influir sobre la calidad del trato individual. Tenemos as dos
requisitos necesarios para que haya buenos resultados en los esfuerzos
21 Vanse National Advisory Commission on Civil Disorders, Repon, Nueva York,
Bantam, 1968; Peter Rossi etal., Roots ojUrbanDiscontmt, Nueva York, [ohn Wiley, 1974.
22 Frances Fox Piven y Richard Cloward, Poor People's Movements, Nueva York, Pant-
heon, 1977, pp. 2()"'21.
792 LOS AOS 5ETENTA Y OCHENTA
de organizacin de la comunidad: la esperanza y probabilidad de que

aumenten las ventajas individuales para quienes tomen parte en la ac-
cin de grupo, y un blanco colectivo, notorio y accesible, a quien echar
la culpa.P
La accin comunitaria enfocada en las burocracias de nivel callejero
tambin est motivada, al parecer, por preocupaciones por el carcter
de la comunidad. Las instituciones predominantes en las comunidades
ayudan a forjar la identidad comunitaria. Acaso sean responsables ante
el grupo comunitario predominante (ste ha sido el papel tradicional de
las escuelas preparatorias de Boston), o bien pueden ser insensibles y
adversas a los conceptos de comunidad e identidad que prefieren los
residentes, como en el caso de las escuelas que se desentienden de la
herencia espaola de una minora significativa. Si las personas actan
motivadas por quejas especficas o por preocupaciones ms difusas di-
rigidas a las instituciones comunitarias, sus enfoques al protestar contra
las acciones de las burocracias de nivel callejero pueden atribuirse a la
familiaridad de la dependencia, lo determinante de su papel en el bie-
nestar de la comunidad y a cierta idea de que estas instituciones no son
lo bastante responsables ante las personas a las que sirven.
Por ltimo, los burcratas de nivel callejero desempean una funcin
crucial al regular el grado del conflicto contemporneo, en virtud de su
funcin como agentes de control social. Los ciudadanos que reciben
beneficios del gobierno interactan con agentes pblicos que les exigen
observar una determinada conducta. Tienen que anticiparse a los reque-
rimientos de estos agentes, y los reclamantes deben adaptar sus acciones
y desarrollar actitudes apropiadas", tanto hacia los servicios que reci-
1/
ben como hacia los propios burcratas del nivel callejero. Los profesores
trasmiten y aplican expectativas de una actitud apropiada hacia la es-
cuela, hacia s mismos, y hacia la eficacia en otras interacciones. Los
policas trasmiten expectativas acerca de la conducta y la autoridad
pblicas. Las trabajadoras sociales trasmiten expectativas acerca de los
beneficios pblicos y la condicin social de los favorecidos.
La funcin de control social de los burcratas en el nivel de la calle
requiere un comentario sobre el lugar de los servidores pblicos en la
sociedad en general. El servicio pblico desempea una parte vital:
23 Michael Lipsky y Margaret Levi," Community Organization as a Polltical Resour-
ce", en Hadan Hahn (comp.), People and Pinces in Urban Society, Urban Affairs Annual
Review, vol. 6, Newbury Park, CA, Sage Publications, 1972, pp. 175-199.
suaviza el impacto del sistema econmico sobre quienes no son sus

principales beneficiarios e induce a las personas a aceptar las omisiones
o la inadecuacin de las principales instituciones econmicas y sociales.
La polica, los tribunales, y las crceles obviamente cumplen esa funcin
al procesar a los traficantes, ladrones de poca monta, contrabandistas y
otros cuya conducta hacia la sociedad est relacionada con su posicin
econmica. Este es un papel que tambin desempean las escuelas al
socializar a la poblacin con el orden econmico y las probables opor-
tunidades para los distintos estratos de la poblacin. El apoyo pblico
y los programas de empleo se extienden para paliar el impacto del des-
empleo o reducir las muestras de descontento; stos contratan cuando
mejoran las oportunidades de empleo. Adems, se planean e implantan
para trasmitir el mensaje de que debe evitarse la situacin de recibir
pagos de asistencia social, y que el trabajo, aunque sea mal pagado, es
preferible a la asistencia pblica. Tambin podemos ver las dos caras de
la poltica pblica en la"guerra contra la pobreza", donde los beneficios
pblicos del servicio social y la accin comunitaria dotaron a las institu-
ciones de las barriadas de beneficios por los cuales los disidentes poten-
ciales podan competir, y de los cuales los ciudadanos ordinarios podan
volverse dependientes.e'
Lo que para algunos son las ms altas cumbres del Estado benefactor,
para otros, son la ms amplia expresin de control social. Los burcratas
de nivel callejero son, en parte, el centro de una controversia porque
desempean este doble papel. La reforma de la beneficencia tropieza
con desacuerdos respecto a la conveniencia de eliminar el minucioso
escrutinio de las solicitudes de asistencia para reducir los costos admi-
nistrativos y el acoso a quienes lo reciben, o intensificar el escrutinio, con
objeto de controlar abusos e impedir que se aprovechen quienes reciben
pagos de esta naturaleza. La correccin a delincuentes juveniles y la
poltica de salud mental tropiezan con disputas sobre lo deseable de
24 Vase el anlisis de James O'Connor a la "legitimacin" y su tesis general sobre el

papel del sector de servicios del Estado, en O'Connor, TheFiscal Crisis 01theStaie, Nueva
York, St. Martn's, 1973. Sobre las funciones de control social, en sectores particulares de
poltica, vanse Samuel Bowles y Herbert Gintis, Schooling in Capitalist America, Nueva
York, Basic Books, 1976; Frances Fox Piven y Richard Cloward, Regulaiing the Poor,
Nueva York, Pantheon, 1971; Galper, The Politics of Social Seroices; Richard Quinney,
Criminology, Boston, Little, Brown, 1975; Ira Katznelson, "Urban Counterrevolution",
en Robert P. Wolff (comp.), 1984 Retnsited, Nueva York, Alfred Knopf, 1973, pp. 139-164.
desmantelar las grandes instituciones en nombre de la eficiencia de

costos y la rehabilitacin, o bien de mantener una supervisin minucio-
sa, en un esfuerzo por evitar el costo de dejar sueltos a malhechores
empedernidos. En pocas palabras, los burcratas de nivel callejero tam-
bin estn en el centro de la controversia, porque un pblico dividido
ve que el control social en nombre del orden pblico, y la aceptacin del
statu qua son objetivos sociales con los que chocaran las propuestas de
reducir el papel de los burcratas en el nivel callejero (eliminando pagos
de asistencia, reduciendo al personal encargado de vigilar a quienes
estn libres bajo palabra y autorizando el consumo de marihuana).
La controversia pblica tambin se centra en el papel apropiado del
control social. Los actuales debates sobre la poltica de correccin, res-
pecto a las sentencias au tomticas y la visin" dura" del castigo o de orien-
taciones ms rehabilitadoras, reflejan un conflicto por el grado de se-
veridad que debe aplicarse en las prisiones. En el terreno educativo, el
pblico tambin est dividido ante lo recomendable de polticas disci-
plinarias liberales y una instruccin ms flexible, o una disciplina de cas-
tigo y enfoques ms rgidos y tradicionales. La "medicalizacin" de la
conducta del desviado social, cuando se supone que una conducta per-
turbada es causa para la intervencin de un mdico y no de un polica,
es otro mbito polmico sobre el tipo apropiado de control social.
Desde el punto de vista del ciudadano, las funciones de los burcratas
de que tratamos son tan extensas como las funciones del gobierno, y se
experimenta intensamente cuando la rutina diaria les exigen interactuar
con los "ministros" callejeros de educacin, la solucin de disputas y
servicios de salud. Desde un punto de vista colectivo, esos burcratas
absorben buena parte de los recursos pblicos y se convierten en foco
de las esperanzas de la sociedad de llegar a un saludable equilibrio entre
la prestacin de servicios pblicos y una carga razonable de los gastos
respectivos. Como personas, dichos burcratas representan las esperan-
zas ciudadanas de recibir un trato justo y eficiente del gobierno, aun
cuando se encuentren situados para percibir claramente las limitaciones
de una intervencin efectiva, y las limitaciones a la capacidad de res-
puesta causadas por el hecho de tener que procesar todo en masa.
XL. EL PRESUPUESTO PBLICO
ENTRE LA INCERTIDUMBRE
Y LA INE5TABILIDAD*
NAOMI CAIDEN
EL MUNDO del presupuesto, que hemos llegado a conocer bien en los

ltimos SO aos tras el advenimiento de la revolucin keynesiana en la
economa pblica y la rpida expansin del Estado administrativo, est
desorientndose con rapidez debido a acontecimientos nuevos e ines-
perados. Los marcos de referencia familiares estn quedando borrados.
Las reglas del juego del presupuesto estn cambiando con rapidez, y
muchas autoridades pblicas estn en peligro de extraviarse, si no se
adaptan a las nuevas circunstancias. La credibilidad de unas finanzas
pblicas seguras que durante tanto tiempo se dio por sentada est hoy
en entredicho. La certidumbre y la estabilidad estn cediendo ante la
incertidumbre y la inestabilidad.
Puede decirse que los procesos de presupuesto prosperan en la esta-
bilidad. Como el presupuesto trata de hacer provisiones financieras
para actividades futuras, depende de una atinada prediccin de la can-
tidad de ingresos disponibles y del costo de los gastos. En su forma ms
refinada, exige un conocimiento de la futura produccin o de los logros
relacionados con ciertos recursos determinados, preferiblemente du-
rante un largo periodo. Cuando mejor funciona el presupuesto es cuan-
do los ajustes de un ao a otro son marginales, cuando es posible hacer
compromisos firmes antes de los gastos, cuando el pasado reciente es
buena gua del futuro inmediato, y cuando es fcil y rpido evaluar los
resultados.
La teora clsica del presupuesto trat de mantener la incertidumbre
'* Public Budgeting and'Finance, 1981. Se reproduce con autorizacin de Public Finan-
cial Publications, Inc.
795
dentro de ciertos lmites mediante la insistencia en los presupuestos

anuales (abreviando el periodo),la unidad del presupuesto (mantenien-
do todos los gastos bajo un solo control), asignaciones estrictas (impi-
diendo todo cambio no autorizado) y una oportuna auditora (revisin
del desempeo pasado). El proceso de presupuesto ens mismo signifi-
c una medida de estabilidad y de previsibilidad que antes no haba
existido en las finanzas del Estado, pero sus esfuerzos por imponer el
orden nunca pudieron hacer que el mundo estuviera plenamente de
acuerdo con sus propias reglas, o excluyera todas las incertidumbres.
Los creadores del presupuesto se han protegido tradicionalmente con-
tra las sorpresas, mediante estrategias tan informales corno subestimar
los ingresos y sobreestimar los gastos, y limitar el gasto en la primera
parte del ao. Las polticas de incrementalismo o las adiciones regulares
a la base del presupuesto tambin han ayudado a responder al cambio
y a aumentar la predecibilidad de ao en ao. Ingresos generalmente
abundantes para muchas jurisdicciones han aportado cierta medida de
redundancia, con lo que han amortiguado las incertidumbres y permi-
tido cierta flexibilidad y correccin de errores.
Ahora los medios tradicionales de enfrentar la incertidumbre parecen
inadecuados, mientras que la propia incertidumbre se est multiplican-
do en grado sin precedente. Los sntomas son claros. El valor del dlar
estadunidense ha estado reducindose durante casi dos decenios, y no
se ve ningn alivio a la vista. Los gobiernos estatales y locales dependen
cada vez ms de subvenciones federales, sin las cuales muchos de ellos
se enfrentaran a la bancarrota; ya ha habido que rescatar a varios del
borde mismo del abismo. La creciente resistencia al aumento del gasto
pblico y de los impuestos est cristalizando en topes al gasto y rebelin
de los contribuyentes. Las autoridades pblicas no pueden predecir de
un ao para otro lo que tendrn que gastar ni dnde encontrarn el
dinero. Tampoco pueden demostrar en forma convincente que gastan
bien el dinero y que el pblico recibe el valor de los gastos pblicos.
La tarea de hacer el presupuesto pblico se ha vuelto infinitamente
ms compleja, complicada y preocupante. La teora yla prctica actuales
del presupuesto han quedado muy atrs respecto a los requisitos de ope~
racin. Urge una nueva agenda para colmar la brecha y ofrecer mejores
instrumentos para hacer frente a la incertidumbre y la inestabilidad. Sus
elementos deben evitar todo trasiego de las propuestas tradiciortales
que no reflejan el medio cambiante del presupuesto pblico.
EL PRESUPUESTO PBLICO 797
E L MEDIO CAMBIANTE DEL PRESUPUESTO
Durante mucho tiempo se crey que ya se haban enfrentado los princi-

pales desafos del presupuesto pblico, y que lo nico que faltaba
era cierto retoque a su forma para relacionar insumas y productos, cos-
tos y beneficios, recursos y resultados. Se crey que las necesidades
pblicas eran finitas, e infinitos los recursos pblicos. Se acept como
cosa natural la capacidad del gobierno para aumentar los ingresos y
administrar grandes gastos. Con las modernas tcnicas de impuestos
y prstamos, las cantidades de dinero que podan generarse parecan
virtualmente ilimitadas, en tanto que los problemas sociales parecan
reductibles a una solucin mediante los mecanismos del Estado admi-
nistrativo. Hoyes obvio que ese Estado caP( frecuencia simplemente
fomenta nuevas demandas pblicas, sin asegurar el uso eficiente de los
recursos pblicos de que se dispone ni suprimir los resentimientos que
causan sus impuestos. Ahora hemos de trabajar sobre una suposicin
distinta, a saber, que los recursos pblicos son finitos, e infinitas las
necesidades pblicas.
Yana se puede dar por sentada la capacidad de las autoridades p-
blicas para obtener cierto nivel de ingresos sin provocar una grave resis-
tencia. A lo largo de la his toria, la capacidad de gravar al contribuyente
en una escala sustancial ha sido funcin de la industrializacin y de la
democratizacin. Ha dependido de mantener un alto nivel de actividad
econmica y de conservar la confianza del pblico en una administra-
cin eficiente y responsable, capaz de ofrecer bienes y servicios pblicos
de buena calidad. ltimamente, la preocupacin por la cantidad y la
igualdad de los impuestos, los temores de que el sector pblico est
llegando a su lmite en una economa mixta y la desconfianza de una
proliferante burocracia pblica indican que acaso la era de crecientes
ingresos pblicos est llegando a su fin. La inflacin oscurece temporal-
mente los efectos a largo plazo de las mayores presiones econmicas
sobre los contribuyentes, las demandas de alivio a los impuestos, y una re-
duccin del valor real de los ingresos fiscales en relacin con el costo de
los servicios esperados. Todo eso vuelve ms problemtica la historia
de ingresos reales Crecientes.. en particular si, bajo la presin inflaciona-
ria, los contribuyentes sucumben a las tentaciones de evitar o eva4,ir el
pago.de impuestos, y si ms personas pasan a ingresar a la economa
"clandestina", que se encuentra fuera del alcance del control y de los

impuestos del gobierno.
Por si estas complicaciones no bastaran, ha surgido un importante
factor que afecta la capacidad gubernamental de obtener ingresos, a
saber, numerosas iniciativas pblicas de limitar los ingresos y/O los
gastos por medida constitucional. stas han causado un impacto inme-
diato sobre los esperados niveles de fondos a causa de la duda sobre si
sern aprobados, y por sus efectos impredecibles. Los administradores
tienen que preparar varios presupuestos para enfrentarse a diferentes
resultados posibles. Y aun sin limitaciones formales, los polticos, res-
pondiendo a lo que consideran que es el estado de nimo del pblico,
han propuesto entre sus ms altas prioridades un alivio fiscal y presu-
puestos ms bajos con lo que han limitado el crecimiento de los gastos a
la tasa de inflacin, o por debajo de sta.
En contraste, no se reducen las demandas de bienes y servicios p-
blicos. Y puede esperarse que aumenten en el futuro. La poblacin esta-
dunidense de edad avanzada entraar grandes aumentos al gasto so-
cial para los ancianos, precisamente cuando la fuerza laboral se est
reducindo. La esperanza de que la pobreza pudiera resolverse de una
sola vez ha cedido ante la conciencia sombra de que se trata de un
problema estructural, que necesitar generaciones enteras para resol-
verse. La omnipresente tecnologa exige grandes inversiones pblicas
en investigacin y desarrollo, y un gasto pblico creciente en medidas
de seguridad y de proteccin ambiental. El empecinado hbito de recu-
rrir al Estado administrativo para que satisfaga las necesidades que ha
dejado el sistema de mercado est creando nuevos derechos. Por consi-
guiente, en muchas reas de la administracin pblica, como salud,
educacin, bienestar social, renovacin urbana, control de la delincuen-
cia y proteccin al consumidor, no hay un nivel claramente definido y
aceptable de gasto pblico. Se puede invertir dinero indefinidamente
en la defensa, proteccin del ambiente, polica, escuelas, hospitales, pr~
paracin laboral e instalaciones de recreo. Todos esos son gastos infini-
tos porque no hay lmite a la cantidad potencial de fondos pblicos que
se pueden dedicar a mejorarlos.
Cada vez ms administradores pblicos se encuentran trabajando en
condiciones de presin fiscal en que deben tratar de alcanzar metas
ilimitadascon menos recursos reales. Para ellos es cada vez ms difcil
anticiparse a contingencias por medio de excedentes y reservas disimu-
lados, o compensar los errores y juicios deficientes, o derramar recursos

para satisfacer todas las partes posibles. Ya no pueden evitar las decisio-
nes difciles. Ya tienen mayores dificultades para prever los ingresos y
costos, y sus-planes presupuestarios se ven alterados por problemas
econmicos. Con niveles de recursos potenciales ms variables y con
objetivos ms complejos, la experiencia pasada es menos aplicable a los
presupuestos. Mientras tanto, la competencia por los recursos se inten-
sifica entre los grupos de presin, los niveles de gobierno y las depen-
dencias pblicas. Las coaliciones se desintegran, cambian y se reforman
con desconcertante fluidez. El juego del presupuesto se est efectuan-
do con ms conflictos, y las reglas ceden bajo la presin. Se vuelve ms
difcil ponerse de acuerdo sobre los presupuestos y apegarse a ellos.
En la medida en que el ambiente se vuelve progresivamente ms
incierto y tenso, los presupuestos se hacen ms complejos, difciles de
controlar y menos predecibles. La incertidumbre del ingreso promueve
los presupuestos mltiples y las tcticas disfuncionales de administra-
dores que tratan de protegerse a s mismos. Cuando los programas se
tienen que lanzar y mantener sin ninguna garanta de fondos hasta el
ltimo minuto, los administradores tienen que emprender una accin
protectora. Buscan nuevas fuentes de ingresos, transfieren recursos en-
tre conceptos de gasto, exageran las estimaciones o recortan partidas
esenciales para favorecer otras, sabiendo que despus habr que hacer
nuevos recortes, y ponen en prctica toda una serie de trucos bien cono-
cidos por los estudiosos de la poltica presupuestaria. Por desgracia, al
tratar de darse a s mismos ms certidumbre, probablemente aumentan
la incertidumbre de todos los dems, cuando la suma general disminuye
y la informacin se vuelve cada vez menos confiable.
Los desequilibrios de recursos y responsabilidades en diferentes ni-
veles de gobierno complican en exceso el sistema intergubernamental,
volviendo virtualmente imposible el orientarse en ese laberinto. El sis-
tema intergubernamental, que en un tiempo fue una estratificacin bas-
tante clara de los tipos de gobierno correspondientes a funciones espe-
cficas, se ha convertido en un amasijo inextricable de responsabilidades
y finanzas interdependientes. Hoy, los presupuestos en todos los niveles
reflejan un complejo laberinto de subsidios y rembolsos interguberna-
mentales, ideado con diferentes propsitos y alterado de acuerdo con
distintas normas y frmulas. Es difcil descubrir simplemente lo que se
est gastando y por; quin, en cualquier funcin particular. Adems,
corno muchos programas intergubernamentales reciben fondos condi-

cionados, o sujetos a frecuentes renovaciones, los fondos continuos no
estn asegurados. Quienes los reciben tienen que enfrentarse al papeleo
engendrado por los esfuerzos de los donadores para destinar los fondos
a las esferas ms necesitadas, y para asegurar que se d un uso eficien-
te a los fondos y con los propsitos previstos. Mientras tanto, los donado-
res descubren que las tcnicas existentes son inadecuadas para impedir
filtraciones, y que su informacin pronto se rezaga en relacin con los
acontecimientos. Para disciplinar presupuestos aparentemente "incon-
trolables", inventan mtodos nuevos y cada vez ms complicados, que
vienen a aumentar la complejidad e incertidumbre al formular y aplicar
las medidas polticas presupuestarias.
La inyeccin de nuevos valores como planificacin muy anticipada,
participacin, evaluacin formal de programas, prioridades y conside-
raciones de base cero en el proceso presupuestario, ha complicado en
alto grado la vida de quienes formulan el presupuesto. Los documentos
presupuestarios han dejado de ser simples carpetas para volverse con-
juntos de volmenes que ocupan a veces metros completos en los estan-
tes. La participacin ha venido a aumentar el nmero de trmites y de
pares de manos por los cuales tiene que pasar el presupuesto. I
Las innovaciones tcnicas entraan conversiones de un sistema de 'r

presupuesto y contabilidad a otro, y luego de vuelta. Con los sistemas
integrados de presupuesto, el cambio de una sola cifra requiere altera-
ciones enormes a todas. Para satisfacer los requisitos de la planificacin
formal y los ms extensos procesos presupuestarios, se ha extendido el
plazo de anticipacin de los presupuestos federales dos aos o ms al
ao presupuestario. Quienes formulan el presupuesto ven que ahora
tienen que trabajar en tres presupuestos futuros a la vez, utilizando
informacin que est condenada a caducar antes de que terminen.
Aun cuando se ha aprobado el presupuesto, la incertidumbre conti-
na plagando su aplicacin y ejecucin. En el pasado podamos suponer
que, una vez aprobado un documento presupuestario, los gastos se
atendran a las cifras impresas. Una auditora de rutina a fin de ao
asegurara la correspondencia del propsito y el gasto. En un medio
turbulento, las predicciones del presupuesto anual no pueden mantener
el ritmo. Las transferencias de asignaciones entre categoras de gasto
han aumentado considerablemente y hoy sonya de rutina-en algunas
dependencias. Gastar hacia el fin del ao presupuestario es ya prctica
comn, mientras las dependencias se aferran en un principio al dinero,

temiendo quedar despus agotadas, o que las autoridades administra-
tivas financieras se niegan a liberarlo, o que las dependencias hagan
estimaciones excesivas y entonces cunda el pnico por los recortes del
ao siguiente. De este modo, las propias dependencias encuentran ms
difcil seguir la pista de sus gastos para saber 10 que se utiliza y controlar
los fondos. El aumento de los desembolsos intergubernamentales, los
presupuestos muy divididos, la contratacin externa y los pagos a ter-
ceras partes plantean grandes problemas de control.'
No debe sorprender a nadie que los formuladores del presupuesto y
los administradores financieros muestran un aire de duda y pesimismo.
Aun en las mejores pocas, han llegado a comprender que una parte
considerable de los presupuestos gubernamentales es incontrolable, o
eso es 10 que les dicen los expertos en presupuestos.i Pero han perdido
todo equilibrio por la desaparicin de la certidumbre y la estabilidad.
No cuentan con datos 11 duros" adecuados, en los cuales fundamentar
previsiones realistas de gastos e ingresos. Carecen de asignaciones cla-
ras para las categoras de gasto. Apenas pueden relacionar el alcance de
objetivos sociales con el dinero pblico que se gasta en ellos. Los proble-
mas de control y de seguimiento de gastos en un sistema presupuestario
complejo crean nuevas oportunidades de fraude, abuso, despilfarro,
exceso y corrupcin. Ysin embargo, bien saben que muchas propuestas
que hoy se estn haciendo para remediar la situacin, en realidad pue-
den agravarla ms. Estn desafiando las teoras tradicionales que han
estructurado nuestro modo de ver el presupuesto y produjeron estas
soluciones, hoy sospechosas, porque creen que no son los nicos a quie-
nes los acontecimientos actuales han abrumado.
LA BSQUEDA DE LAREFORMAPRESUPUESTARIA
Desde antes de que los conceptos de presupuesto fuesen alterados por

los hechos recientes, el presupuesto era el blanco de los esfuerzos de
1 Allen Schick, "Contemporary ProblemsinFinancial Control", Public Administration

Reoieu: 38, noviembre-diciembre de 1978,pp. 513-519.
2 Joseph A. Pechman y Robert W. Hartrnan, "The 1980 Budget and the BudgetOut-
look", en Joseph A. Pechman (comp.), SettingNational Priorities: The1980Budget, Wash-
ington, D. e, The Brookings Institution, 1979, p. 54.
reforma. Aunque la presupuestacin tradicional fuera aceptable, tena

varios defectos que los partidarios de PPB y ABB se apresuraron a sealar.
Sea como fuere, siempre ha sido blanco de los reformadores. La admi-
nistracin presupuestaria es una actividad a la que deben dedicarse
todos los gobiernos, pues en una economa monetaria es el elemento
crucial para llevar adelante cualquier medida poltica. El presupuesto
representa el resultado de la competencia por el poder poltico. Cuando
alguien ha logrado imponer sus exigencias de presupuesto, la estructura
y el proceso de presupuestacin deben preocupar a cualquier grupo de
inters que trate de influir sobre la poltica gubernamental. Adems, los
presupuestos son armas importantes para controlar gobiernos. Despus
de todo, el forcejeo por el poder econmico de parte de gobernantes
arbitrarios fue asunto constitucional clave en la evolucin de las institu-
ciones de gobierno representativo.
Como resultado de todos estos intereses en la presupuestacin, hoy
existe una impresionante lista de reformas al presupuesto que cubren:
1) la movilizacin de recursos para uso y empleo pblicos; 2) la conso-
lidacin y el control de recursos disponibles para impedir filtraciones y
supervisar su ubicacin en todo momento; 3) la asignacin de recursos
entre demandas en competencia; 4) el pronto y econmico desembolso
de fondos pblicos; 5) la mejora de la capacidad y eficiencia de la admi-
nistracin financiera; 6) la institucionalizacin de prcticas honradas,
abiertas y minuciosamente supervisadas; 7) el establecimiento de una
auditora independiente, y 8) la evaluacin cientfica de los gastos y
proyectos pblicos.
Muchas se han incorporado a la prctica, con resultados impresio-
nantes. Otras se estn poniendo a prueba con xito ms variable. Por
ejemplo, el anlisis de costo-beneficio est an en su infancia. La audi-
tora del desempeo est resultando terreno frtil para innovaciones
presupuestarias. Se ha prestado demasiada atencin a las novedades,
como PPBy ZBB, que slo son una parte pequea de los actuales esfuerzos
por mejorar la presupuestacin.
Buena cantidad de experimentos hechos con el presupuesto han reve-
lado una lamentable brecha entre la teora y la prctica. Como en el caso
de otras reformas administrativas, es difcil convencera los administrado-
res conservadores de que prueben algo distinto y ponerlos a coexistir con
nuevos modos de hacer las cosas, cuando anhelan los antiguos modos
con que se sentan cmodos, cualesquiera que fuesen los resultados.
Ellos anhelan los principios sagrados de la contabilidad -anualidad,

unidad, asignacin, balance y auditora-, aun cuando se les observe en
la brecha conforme crece el gobierno. En los enormes presupuestos del
gobierno nacional contemporneo, la detallada contabilidad al pblico
o la representatividad del pblico es en gran parte una ficcin. Aun
dejando aparte la contabilidad oculta para dependencias de informa-
cin secreta y otras reas polticamente delicadas, los presupuestos son
demasiado complejos para entenderlos con facilidad. Los fideicomisos
ajenos al presupuesto y las asignaciones para aos mltiples crean gran-
des cuentas incontrolables, que modifican la anualidad y unidad del
presupuesto. Equilibrar ste es algo que se ha abandonado virtualmente
en la prctica, dado los continuos dficit en el nivel federal, y el uso
extenso de poderes de presupuestacin de capital y de contratacin de
prstamo de distritos especiales por autoridades pblicas en los niveles
estatal y local. De manera similar, la auditora externa ha cedido ante las
revisiones internas. Y sin embargo, los administradores pblicos siguen
rindiendo homenaje de dientes para afuera a principios que ya no res-
petan. Se muestran renuentes a remplazarlos por otros que armonicen
mejor con la nueva realidad.
Esta renuencia ha sido parcialmente culpable de la reciente incapaci-
dad de lograr que se acepten tcnicas ms refinadas tendientes a lograr
eficiencia, racionalidad y planificacin en el proceso presupuestario. El
esfuerzo ms elaborado a lo largo de estos lineamientos (la presupues-
tacin de programas o PPB) se ha abandonado en gran parte en el nivel
federal. Su sucesora, la presupuestacin de base cero, o ZBB, est desapa-
reciendo del escenario. Pruebas acumulativas muestran que su eficien-
cia para influir sobre la toma de decisiones y los resultados est en
entredicho.' Ya se ha narrado demasiadas veces la historia de estos
nuevos conceptos presupuestarios para repetirla aqu.! Baste decir que
las grandes expectativas que hicieron surgir los cambios generales en
los mtodos presupuestarios se han frustrado, dejando un ambiente de
escepticismo ante una intratable situacin presupuestaria que, al pare-
cer/ est fuera de todo control.
3 Allen Schek, ZeroBase '80, Washington, D. c., National Governors Association,

1980.
4 Allen Schick, "The Road to PPB:The Stages ofBudget Reforrn", Public Administration
Reuieu: 26, dicieplbre de 1966, pp. 243-258; Allen Schick, "The Road frorn ZBB", Public
Administration Reoieur 38, marzo-abril de 1978, pp. 177-1SO.
El fracaso de esas reformas presupuestarias no puede atribuirse a

falta de deseos de experimentar ni de apreciacin de lo que supuesta-
mente lograran las reformas, ni a simple obstinacin de burcratas
rutinarios y complacientes, demasiado habituados a sus sistemas para
probar algo nuevo. La revisin de la pltora de circunstancias especfi-
cas que acaso funcionaran como causas, permite precisar algunas im-
portantes reservas. Una de ellas es que el concepto mismo de reforma
presupuestaria pudo ser mal concebido y, por tanto, condenado al fra-
caso. Una segunda es que los objetivos del presupuesto fueron mal
comprendidos y la reforma se concentr demasiado en la forma, sin
considerar que los objetivos ltimos podan ser inalcanzables o entrar
en conflicto. Una tercera es que los sistemas presupuestarios son intrn-
secamente frgiles, y no puede esperarse una reforma acumulativa. Por
ltimo, los reformadores han prestado insuficiente atencin al ambiente
en que se efecta la presupuestacin, concebida como proceso pura-
mente tcnico. Si se quieren evitar los errores del pasado al enfrentarse
a la incertidumbre de la presupuestacin pblica, habr que considerar
cuidadosamente estas reservas.
Lareforma presupuestaria estmalconcebida
A menudo se ha concebido la reforma presupuestaria corno la raciona-

lizacin de los resultados del presupuesto, mediante la incorporacin
de tcnicas de programacin y planificacin y la rees tructuracin de los
procesos presupuestarios. Se ha hecho hincapi en la determinacin
formal de objetivos, la evaluacin de opciones y la autorizacin de pro-
gramas sobre la base de un anlisis sistemtico. El objetivo de la presu-
puestacin se considera como la maximizacin de rendimientos sociales
a partir del gasto pblico.
Los presupuestos tambin se pueden visualizar de manera un tanto
distinta, corno reflejo de la poltica," Los presupuestos son elaborados
por polticos y por burcratas que aplican sus propias estrategias y
reaccionan a la forma en que conciben las necesidades y prioridades del
pblico. El proceso sigue ciertas reglas, expresadas formalmente en re-
5 Vase Aaron Wildavsky, The Politics o/ theBlldgetanJ Procese, 3a. ed., Boston, Little,
Brown, 1979.
gulaciones, pero -lo que es ms importante- en prcticas informales,

la principal de las cuales ha sido el incrementalismo, que consiste en
basar cada presupuesto sobre el del ao anterior, con adiciones regula-
res,limitadas. El incrementalismo describe a la vez los procesos y resul-
tados de las decisiones. Si la presupuestacin es la poltica en crudo, su
forma refleja las actuales realidades polticas, y permite funcionar a
procesos polticos, como la negociacin de competencia, el acomodo y
la determinacin de soluciones intermedias.
Estas dos ideas a menudo quedan yuxtapuestas. Se contrasta la racio-
nalidad procesal con el incrementalismo y la dinmica poltica. Se dice
que las reformas de tcnicas y de procesos sern inevitablemente soca-
vadas por la razn de ser de la poltica y la conducta burocrtica. Ade-
ms, se afirma que la reforma del presupuesto representa una imposi-
cin impropia de medidas polticas y propsitos de gobierno que debie-
ran ser prerrogativas de la poltica democrtica. Por consiguiente, la
reforma del presupuesto no slo puede considerarse condenada al fra-
caso, sino, en cierta medida, como algo ilegtimo.
Esta marcada dicotoma es engaosa. No hay ninguna razn por la
que mejores tcnicas presupuestarias no debieran informar, aclarar y
fortalecer la toma de decisiones financieras y polticas. De manera simi-
lar, una racionalidad que no tome en cuenta las condiciones polticas, o
que subordine el aspecto prctico de los resultados del presupuesto a
los procesos formales, no es, en realidad, nada racional. Pero una buena
reforma presupuestaria debe elucidar sus objetivos por encima y ms
all de la incorporacin de tcnicas y procesos. Tambin debe atender al
ambiente poltico y tomar en cuenta la inercia y la justificacin de los
mtodos presupuestarios existentes.
Elproceso subordina la sustancia
Los reformadores del presupuesto parecen creer que la conducta sigue

a la forma, ya que se concentran tanto en los procesos formales de pre-
supuestacin y rara vez estudian la conducta de esta presupuestacin.
Lo malo de esta opinin es que los nuevos procedimientos simplemente
pueden ser subvertidos por las viejas costumbres, en vez de imponer
autnticos cambios.a la conducta de la toma de decisiones. Las reformas
se instituyen formalmente, pero los viejos hbitos siguen en prctica.
Adems, las alteraciones a los procesos formales pueden perder de vista

el verdadero objetivo de la reforma presupuestaria, el cual es un cambio
de las asignaciones del presupuesto. Las reformas al proceso, como PPB
y ZBB, slo son pasos intermedios. Por medio de ellos se espera incorpo-
rar ciertos valores (racionalidad, planeacin, prioridades), a la toma de
decisiones presupuestarias. Por desgracia, en el esfuerzo por aplicar
bien los procesos, los valores quedan subordinados. Se debe juzgar una
buena decisin presupuestaria por el proceso por el cual se lleg a ella,
o por sus resultados sustantivos? Aun si concedemos las metas proce-
sales, stos pueden ser incongruentes. Por ejemplo, la continuidad y la
predecibilidad requeridas para toda planificacin pueden chocar con
la necesidad de buena flexibilidad admnistrativa.s
Las reformas no sonacumulativas
Los reformadores parecen creer que las nuevas reformas se edifican

sobre las anteriores. La reforma se asemeja a un camino marcado con
postes situados a distancias regulares, que indican la direccin correc-
ta y el progreso logrado hasta ah. Una vez realizadas las reformas,
realizadas quedan. Por desgracia, esto no es as. El camino exige cons-
tante reparacin y mantenimiento. Por ejemplo, no podemos suponer
que en cuanto hemos aprendido cmo estructurar los sistemas presu-
puestarios con fines de control, en la prctica ese control ser un hecho
consumado que ya no requiera mayor atencin. Las circuns tancias pue-
den cambiar de tal modo que ya no basten los antiguos mtodos para
mantener el controlo administrar la eficiencia. La introduccin misma
de nuevos mtodos no puede lograrse sin modificar los nfasis o resul-
tados existentes. La presupuestacin es un proceso dinmico que de-
pende tanto de los hbitos mentales y las mutuas expectativas como de
las regulaciones formales. Las instituciones del presupuesto se edifican
a base de confianza, probidad y un espritu de servicio pblico y cuidado
de los fondos pblicos, nada de 10 cual se puede legislar. Y estas cuali-
dades no son constantes. Cambian de acuerdo con la moral popular, los
conceptos de la funcin pblica, las reacciones institucionales a las pre-
6 Aaron Wildavsky, 11 A Budget for AHSeasons? Why the'Traditonal Budget Lasts",

Public Administrafion Beoieio 38, noviembre-diciembre de 1978,p. 501.
siones externas, y otros muchos factores imprecisos y mal comprendi-

dos. En pocas palabras, no es posible concebir los procesos presu-
puestarios como un conjunto de tcnicas fijas que se quedarn en su
lugar, sin importar qu ocurra a su alrededor. Se necesitan constante
supervisin y reevaluacin para asegurarse de qu~ los mtodos que han
probado su eficiencia sigan siendo apropiados para alcanzar los fines
deseados.
Las reformas no son universales
Porque la presupuestacin es esta actividad gubernamental que invade

todo, los reformadores han su puesto fcilmente que un solo conjunto de
prescripciones podra aplicarse en todas las circunstancias. Y las fallas
de la reforma se han achacado a una aplicacin defectuosa. Se ha pres-
tado poca atencin a los apoyos contextuales de los sistemas presupues-
tarios. Por ejemplo, la parte desempeada por una compleja redundan-
cia en el buen funcionamiento del presupuesto en los pases ricos no ha
sido debidamente apreciada. Esa redundancia da mayor confiabilidad,
permite hacer estimaciones y clculos con ms flexibilidad y aumenta el
nmero de opciones actuales y futuras. Ahora que esa redundancia est
disminuyendo y ya no puede amortiguar un medio presupuestario cada
vez ms incierto, las autoridades pblicas de esos pases empiezan a
afrontar problemas similares a los de sus equivalentes en los pases
pobres? Los presupuestos desaparecen cuando se establecen fondos
pretiquetados y autoridades especiales para obtener y conservar ingre-
sos. La administracin del flujo de efectivo en forma de presupuestacin
repetitiva o preauditora de gastos sustituye al flujo regular de fondos
presupuestados. En la frentica lucha por fondos, no funcionan las esti-
pulaciones aparentemente neutrales y universales de la tecnologa pre-
supuestaria. Las buenas tcnicas de presupuestacin parecen depender
tanto de su ambiente como de su propia perfeccin interna.
No hemos heredado un legado alentador que nos ayude en los actua-
les problemas de presupuesto. Los llamados racionalistas e incrementa-
listas estn trabados en la lucha. Los notorios fracasos de la reforma han
causado desilusin, cinismo y agotamiento. Los practicantes desconfan
7 Naomi Carden y Aaron Wildavsky,Plmming and Budgeting in PoorCountries, Nueva

York, Wiley, 1974, y Transacton Books, 1980.
de los innovadores tericos del presupuesto. El panorama inmediato no

es prometedor; pero la naciente conciencia de que no hay un rpido
arreglo por medio de cambios mecnicos puede aumentar la receptivi-
dad de una agenda ms realista para el presupuesto pblico y ayudar a
adaptarnos a la incertidumbre e inestabilidad.
ENFRENTANDO LA INCERTIDUMBRE
Y LA INESTABIliDAD
Es evidente que la presupuestacin debe dejar atrs los estriles ejerci-

cios de aplicacin de tcnicas. La presupuestacin debe verse nueva-
mente como parte integral de un complejo proceso de aprendizaje, por
medio del cual los administradores pblicos lleguen a comprender las
limitaciones y oportunidades de su medio. Cuando, a comienzos del
siglo XIX, surgieron los sistemas contemporneos de presupuestacin
con el advenimiento del Estado administrativo, sus progenitores los
consideraron a la vez corno instrumentos de control y de eleccin. Antes,
los gobiernos haban estado a merced de su ambiente financiero. Tenan
poco control u opcin sobre los mtodos. Sus finanzas eran un amasijo
de impuestos indiscriminados, cobrados en forma oportunista, un labe-
rinto de deudas y toda una variedad de expedientes capaz de marear a
cualquiera. Faltaban todos los elementos de la presupuestacin moder-
na: previsin, planificacin, equilibrio de ingresos y gastos, clculo de
la carga fiscal o del valor de los gastos.
Cuando la administracin de gobierno se hizo responsable ante legis-
laturas elegidas, el presupuesto anual se convirti en el instrumento de
una eleccin deliberada. Se previeron y establecieron gastos, mediante
medidas de ingreso. Se aplicaron impuestos, de acuerdo con normas de
rendimiento e igualdad relativos. Por medio del presupuesto, las finan-
zas pblicas se volvieron terna de discusin pblica, y gradualmente se
llegaron a apreciar por experiencia los lmites y posibilidades de los
ingresos y gastos pblicos. Ese conocimiento nunca era exacto; se come-
tieron errores y fallas de juicio. Pero haba confianza en que el presu-
puesto pblico fuera un instrumento eficaz, manejable en favor del in-
ters pblico. Hoy nos falta esa confianza.
No obstante, los funcionarios del presupuesto han de enfrentarse a
los efectos de esta incertidumbre en el cumplimiento de sus funciones.
La siguiente lista de algunas de estas incertidumbres y posibles modos

de hacerles frente podra ser de ayuda. En este punto, las sugerencias
son necesariamente generales; representan las reas a las que se debe
dirigir la atencin; no un conjunto de soluciones para todo tiempo y
lugar. Su desarrollo o aplicacin requerira ms investigaciones, diag-
nstico, anlisis y cooperacin de parte de los interesados.
Incertidumbres causadas porlanovedad
Una causa importante de incertidumbre enla presupuestacinactual es

la sensacin de que nos enfrentamos a problemas exclusivos y sin pre-
cedente. El futuro es nebuloso y hay que tomar decisiones polticas sin
contar con el beneficio de una experiencia previa. De ah que se busquen
a tientas soluciones nuevas.
Esta preocupacin por la novedad puede ser exagerada, sobre todo
en el mbito de la presupuestacin, donde a menudo el conocimiento
de cmo funcionan otros sistemas presupuestarios es fragmentario. Los
estudios sistemticos entre varias jurisdicciones son una rareza," Se ha
descuidado este valioso ins trumento de la investigacin; y sin embargo,
si queremos saber lo que funciona en el presupuesto y lo que no funcio-
na, ser indispensable y preferible organizar sistemas apriori e imponer-
los en bruto, sin tomar en cuenta las circunstancias. El enfoque compa-
rativo, viciado antes por conjuntos de descripciones de procesos forma-
les de presupuesto tomados de lugares exticos, ensancha la experiencia
del aprendizaje enfocando el modo en que los funcionarios de finanzas
enfrentan sus problemas, y revisando sus diversas experiencias para
descubrir lecciones convincentes de aplicacin general. Para hacer esto
no hay que ir muy lejos. Ciudades, condados, estados y corporaciones
gubernamentales pueden reunir ideas, y aprender unos de otros. Un
tesoro de testimonios histricos est aguardando a ser descubierto. ste
debera darnos valiosos elementos de juicio de la relacin entre los cam-
bios en estructuras formales y la conducta y los resultados de la pre-
supuestacin, y entre los cambios ambientales y los procesos del presu-
8 Vase Aaron Wildavsky, Budgeting: A Comparatiue TheonJ o/ BlIdgetary Processes,
Bastan, Little, Brown, 1975. Vase tambin la seccin sobre "Comparative Budgeting",
en Albert C. Hyde y [ay M. Shafritz, Gooemment Budgeiing Theory, Process and Politics,
Oak Park, Illinois, Moore Publishing Company, 1978.
puesto. El anlisis no debera limitarse slo al sector pblico, pues tam-

bin se pueden obtener valiosas lecciones comparando las prcticas
privadas y las pblicas. Por ejemplo, los administradores pblicos pue-
den estudiar las posibilidades de aplicar conceptos como el flujo de
fondos, los costos de oportunidad en la presupuestacin de capital y los
indicadores contables de futuros problemas financieros. Estudiando
medios distintos del suyo propio, los tericos y practicantes del presu-
puesto pueden encontrar similitudes a su propia experiencia, y sentirse
alentados a innovar y a experimentar.
Incertidumbres causadas por una perspectiva anual
Financiar las actividades de los gobiernos es un proceso continuo, que

la presupuestacin ajusta a un marco anual con propsitos de contabi-
lidad, evaluacin de gastos pasados y futuros, y previsin ordenada de
fondos y poltica fiscal. La presupuestacin anual trae mayor certidum-
bre al financiamiento del gobierno al imponer frenos y revisiones peri-
dicas a las transacciones, con lo cual aseguran la asignacin de fondos
por adelantado a las obligaciones y permite echar una ojeada general a
la posicin financiera.
Pero precisamente porque la presupuestacin anual utiliza un marco
esttico para controlar un flujo continuo y dinmico de actividades,
puede volverse causa de incertidumbre, Donde -corno suele ocurrir
hoy- los programas se extienden ms all de un solo ao, el periodo
anual de contabilidad y revisin es demasiado breve. Esos programas
exigen un compromiso de fondos estable y a largo plazo, de modo que
personas, dependencias y autoridades que dependan de ellos puedan
planear con anticipacin, sabiendo que el fin de cada ao presupuestario
no traer consigo un sbito recorte de fondos.
En la prctica, se tornan medidas para hacer frente a los programas que
se extienden ms all de un solo ao, por medio de derechos, autoriza-
ciones para varios aos y asignaciones permanentes. Pero estas prcti-
cas crean un tipo diferente de incertidumbre, relacionado con el control
de los programas para los que ya se han tomado medidas, desde an-
tes del presupuesto anual. stas forman un presupuesto "incontrola-
ble", que se encuentra fuera de la discrecionalidad de los legisladores
formalmente responsables de decidir la asignacin anual de fondos.
Este difcil dilema entre las incertidumbres del compromiso y del

control? surge de depender de un marco anual para imponer la respon-
sabilidad, donde la mayora de los programas de gobierno se extenda
sobre Cierto nmero de aos. Lo apropiado de la repetitiva presupues-
tacin anual en tales casos parece expuesto a la duda. Es posible que la
adopcin de diferentes periodos parala revisin de programas de acuerdo
con la necesidad sea una respuesta ms realista a este problema. Esas asig-
naciones y revisiones peridicas pueden permitir mayor concentracin
en menos reas, diferentes tipos de escrutinio de la vida de un programa
y mejor supervisin del progreso y la eficiencia de programas. 10
Incertidumbres causadas por problemas de previsin
La bibliografa sobre la presupuestacin produce a menudo la errnea

impresin de que una vez que un presupuesto ha recibido el asentimien-
to, de acuerdo con el proceso debido, ya no queda nada por discutir. Los
formidables debates sobre la presupuestacin tratan principalmente
sobre el modo en que se lleg a los totales del presupuesto, y no sobre lo
que ocurre despus. Pero en un medio en rpido cambio y con gran
inflacin, las previsiones de costos y de ingresos se vuelven ms difciles.
Al principio del ao, es ms difcil imaginar la posicin financiera del
final. Cada vez ms, las asignaciones del presupuesto exigen reajustes
durante el ao. Ciertos programas que fueron subestimados pueden
quedarse sin dinero y requerir asignaciones complementarias. Y, a la
inversa, donde se han hecho intentos de llevar al cabo demasiadas cosas
y demasiado pronto, las sobreasignaciones poco realistas a programas
bien recibidos por el pblico pueden dar por resultado un subejercicio
y grandes saldos pendientes de ejercer al trmino del ao. La naturaleza
modificada de los gastos del gobierno ya no encaja en un calendario
9 Declaracin de Elmer B.Staats, contralor general de los Estados Unidos, ante el Co-
mit de la Fuerza de Trabajo del proceso de Presupuesto, sobre el Presupuesto, Cmara
de Representantes, The Federal BudgetProcese, 11 de diciembre de 1979, p. 24.
10 Vase el esquema para la revisin bienal de actividades de investigacin y des-
arrollo en la declaracin de Elmer B.Staats, contralor general de los Estados Unidos, ante
el Comit sobre Ciencia y Tecnologa, Cmara de Representantes, H. R. 7178, The
Research andDeoeiopment Authorization Estima tesAct, 4 de junio de 1980.
parejo y regular de ejercicio.'! Los desembolsos irregulares, los frecuen-

tes, ajustes, los gastos excesivos o insuficientes en diversas categoras:
todo ello representa divergencias de las iniciales intenciones del presu-
puesto y puede causar serias deficiencias en el empleo de los fondos
pblicos. Ya no se puede confiar en la asignacin inicial de fondos por
medio del proceso presupuestario anual para asegurarse de que los
gastos se hagan exactamente de acuerdo con su mandato.
No se debe pasar por alto la fase de implantacin del presupuesto. Ya
no puede esperarse que el presupuesto anual dure inalterado todo el
ao. Por consiguiente, es esencial que se consideren seriamente los pro-
cesos de aplicacin del presupuesto, revisando la forma en que los fun-
cionarios trabajan con los presupues tos durante el ao, las disposiciones
tornadas para asegurar el flujo monetario en periodos crticos, los pro-
gramas de desembolso (a su propio ritmo) y los incentivos para cumplir
con los mandatos del presupuesto.
Incertidumbres causadas porlacentralizacin

y loscontroles burocrticos
Uno de los principales cambios de la presupuestacin en aos recientes

consiste en que pocos presupuestos se hacen por separado. En particu-
lar, los gobiernos locales han llegado a depender mucho de los recursos
distribuidos por otros niveles de gobierno. Las dependencias federales
se encuentran cada vez ms a menudo en el papel de donadoras, mien-
tras que los gobiernos de los estados algunas veces son donadores y
otras veces receptores. Esta interdependencia financiera ha producido
un buen nmero de nuevas incertidumbres. Los gobiernos receptores
han sufrido la prdida del control de sus presupuestos, donde las trans-
ferencias se canalizan hacia fondos pretiquetados ms all de la torna de
decisiones local, aun cuando puedan tener ramificaciones sobre otras
actividades del gobierno local. Tambin sufren incertidumbres decom-
promisos, cuando los gobiernos donadores suspenden las transferencias
por una razn u otra, o no estn dispuestos a comprometer fondos ms
que durante un periodo limitado. Por su parte, los gobiernos donadores
11 Elmer B. Staats, Effectivenees ofthe Federal Apportionmen t Process and lmplications
for Budget Execution, Washington, O, e, General Accounting Office, noviembre de
1979, p. 5.
tienen dificultades para determinar los requerimientos de elegibilidad

o la necesidad de ayuda y tambin para seguir la pista al uso y la eficien-
cia de esos gastos indirectos.
La respuesta de los gobiernos donadores a esta incertidumbre ha
tendido, en general, a un mayor control burocrtico, considerado corno
eje de la contabilidad financiera. Pero, particularmente en el caso de las
relaciones financieras intergubernamentales, los controles burocrticos
se han vuelto cada vez ms difciles de administrar, y con frecuencia
parecen contraproducentes. Este redoblamiento de esfuerzos de control
e integracin aumenta el papeleo y dificulta la obtencin e interpreta-
cin de informacin. Bien puede ser que este enfoque est mal concebi-
do. Hoy, cuando las tcnicas contables y las operaciones por computa-
dora ofrecen nuevas posibilidades de compo/ar, seguir y evaluar los
gastos, acaso se logre mayor descentralizacin, as como una contabili-
dad ms eficaz por medio de controles no centralizados.
Incertidumbres causadas porel tamao

y lacomplejidad
El explosivo crecimiento en tamao y complejidad de los presupuestos

gubernamentales en aos recientes es una obvia causa de incertidum-
bre. Pero la supervisin burocrtica y legislativa se dificult ms por el
simple enorme volumen de las transacciones. Los esfuerzos por mante-
nerse independientes de la disciplina presupuestaria han creado una
tendencia a separar los presupuestos y las cuentas que ocultan ms de
lo que revelan.
En varias jurisdicciones se han hecho considerables esfuerzos por
simplificar la presentacin y los procesos con propsitos de clarifica-
cin, y por introducir en el presupuesto todas las cuentas pertinentes.
Se han sugerido o emprendido anlisis y presupuestos especiales que se
encarguen de reas limtrofes como los costos reguladores y los gastos
fiscales. Esfuerzos de investigacin legislativa y nuevos procedimientos
legislativos han dado a los legisladores ms informacin y un enfoque
ms claro. Y sin embargo, el tamao y la complejidad a menudo ofuscan,
y la simplificacin debe mantenerse en la agenda. Esta necesidad es de
particular apremio, en vista de los crecientes intentos por promover la
participacin del personal del programa en el proceso presupuestario.
Si se quiere que estos"aficionados" a las finanzas comprendan lo que

hacen, habr que idear procedimientos que ofrezcan un mximo de
claridad y precisin.
Incertidumbres causadas por la erosin

dela responsabilidad
Un problema importante que socava la confianza del pblico en el go-

bierno es la dificultad de asegurarse de que el dinero pblico se gaste en
forma debida y eficiente. El auge de los controles al gasto pblico es una
indicacin de este malestar. Pero stos pueden resultar incapaces de
lograr una responsabilidad oficial en el manejo de los recursos pblicos.
Castigan por igual las reas buenas y las malas, y las tcnicas de evasin
que favorecen pueden en realidad causar peores tomas de decisiones.
Sin embargo, si se han de satisfacer propsitos pblicos legtimos, es
esencial tomar medidas para asegurarse de que el pblico sienta que est
recibiendo el valor de su dinero.
Es forzoso examinar los presupuestos del gobierno para determinar
lo que se ha logrado con gastos dados del ingreso. Necesitamos descu-
brir las cantidades totales que se han gastado en varias funciones del
gobierno y establecer indicadores de rendimiento. Necesitamos ideas
ms exactas sobre la cantidad de un servicio pblico que se puede pres-
tar por un gasto determinado. Ya se han emprendido ciertos trabajos de
esta ndole, pero con demasiada frecuencia es imposible responder a
una simple pregunta sobre de los niveles de gasto y sus resultados. Se
necesita integrar medidas para asegurar la responsabilidad en el diseo
del programa. Se deben instituir nuevos incentivos al buen desempeo.
Al mismo tiempo, es necesario reducir la probabilidad de despilfarro o
de corrupcin examinando los procedimientos de contratacin, desem-
bolsos y auditora.
Del otro lado del presupuesto, las cuestiones del ingreso no tienen
que estar atadas a las de gasto. Demasiado tiempo la bibliografa del
presupuesto ha solido separar unas de otras. Aunque los anlisis presu-
puestarios se han concentrado en las polticas de gasto y su clasifica..
cin, recabar ingresos se ha considerado como el dominio de expertos
en finanzas pblicas. La administracin del presupuesto debe verse
'~omo una funcin unitaria, en que ingresos y gastos figuren en una sola
ecuacin. Adems al aumentar las presiones sobre los presupuestos, hay

que tratar de descubrir nuevas fuentes de ingresos (nuevos tipos de
impuestos o de prstamos) y restructurar los impuestos para que estn
en armona con las metas econmicas y, sin, embargo, satisfagan las
demandas pblicas de mayor igualdad e imparcialidad. Se deben hacer
ms eficientes las actuales fuentes de ingreso. El crecimiento de una
considerable economa "subterrnea" representa una importante pr-
dida de ingresos fiscales y viene a aumentar la carga de quienes no
participan en ella. Tambin corrompe la administracin pblica y em-
peora la filtracin de fondos pblicos. Ya urge una investigacin de la
economa clandestina y de los mercados ilegales y su efecto sobre las
finanzas pblicas.
CONCLUSIN
Hay seis zonas de incertidumbre y sugerencias para aliviarlas, que dis-

tan mucho de agotar lo que se tiene que hacer en el presupuesto pblico,
y que simplemente son manifestaciones de una crisis ms profunda de
la sociedad estadunidense. No podemos ponernos de acuerdo sobre la
naturaleza y fines del gobierno en la sociedad posindustrial. Las finan-
zas pblicas son el centro de la controversia por el papel futuro del
Estado administrativo. No es posible formar una agenda para la presu-
puestacin pblica, en medio de la incertidumbre y la inestabilidad sin
referirse a los propsitos pblicos a los que sirve. Mientras stos estn
en duda, la asignacin apropiada de los fondos pblicos seguir fuera
del alcance de la presupuestacin pblica. Los administradores de las
finanzas seguirn recibiendo seales contradictorias y desconcertantes.
No sabrn cmo dar prioridades, ya no digamos dar un sentido a la
confusin que hoy pasa por ser una formulacin y ejecucin del presu-
puesto, ni cmo satisfacer las solicitudes conflictivas y contradictorias
que se les hacen. Ni siquiera sabrn qu direccin tomar. Sin embar-
go, si evalan sus propias prcticas en las zonas aqu presentadas, tal
vez sern ms capaces de orientarse y de comprender no slo las presio-
nes que pesan sobre sus acciones, sino tambin las nuevas oportuni-
dades que se abren ante ellos.
Los administradores pblicos, por s solos, no pueden resolver las
cuestiones ms complejas aqu planteadas. Podrn hacerlo mucho me-
jor en el campo especializado de su propia competencia. Para mejorar la
presupuestacin hay que echar una buena ojeada a las actuales institu-
ciones presupuestarias. Pueden adaptarse lo suficiente a los evidentes
cambios del medio? Estn teniendo un desempeo satisfactorio? Son
capaces de adoptar nuevos papeles? Aprovechan todas las tcnicas
disponibles?
En particular, necesitamos favorecer la innovacin y la creatividad en
las finanzas pblicas, mientras las seales tradicionales se desvanecen
en medio de la incertidumbre y la inestabilidad. No tenemos an incen-
tivos suficientes en el sector pblico para impedir el despilfarro y favo-
recer la economa. An carecemos de medios adecuados para enfrentar-
nos a los gastos de capital en gran escala, en arriesgados proyectos de
obras pblicas a largo plazo. Todava no sabemos cmo administrar lo
que equivale a los contratos abiertos en las organizaciones privadas,
para la entrega de importantes bienes y servicios pblicos. Tampoco
contamos con instrumentos apropiados para evitar la evasin fiscal y la
filtracin de gastos. Disponemos de numerosos caprichos y fantasas
momentneos, muchas teoras a medias no demostradas, y una conti-
nua corriente hacia refinamientos de los presupuestos tradicionales,
cuando en realidad lo que podemos estar necesitando es un nuevo sis-
tema presupuestario que est ms de acuerdo con las nuevas circuns-
tancias de las finanzas pblicas, que sea ms apropiado a la actual capa-
cidad tecnolgica y ms armonizado con las expectativas del pblico y
no con la conveniencia empresarial.
XLI. LA DEMOCRACIA Y EL SERVICIO
PBLICO: LOS SERVICIOS COLECTIVOS*
FREDERICK C. MOSHER
EN LOS gobiernos estatales y locales, la sindicalizacin y la negociacin

colectiva no se haban desarrollado mucho sino hasta hace poco tiempo.
En algunos de ellos, los empleados nunca ganaron la batalla por la
seguridad en el cargo, contra el principio de "botn" poltico. En otros,
el servicio civil lleg a estar tan fuertemente atrincherado que impidi el
desarrollo de sindicatos poderosos. En la mayora, los sindicatos se de-
salentaron ante la actitud esencialmente conservadora de las legislatu-
ras estatales, los consejos urbanos, las juntas de condado y las juntas de
educacin. Sin embargo, los sindicatos s se desarrollaron en ciertas
partes del gobierno federal, y tuvieron una influencia creciente sobre las
polticas de empleo federales. Poco despus de aprobada la ley Pendle-
ton, los sindicatos de correos cumplieron una importante funcin en la
aprobacin de la ley de la jornada laboral de ocho horas para empleados
federales, de 1888,1y despus, de la Ley Lloyd-LaFollette, de 1912, que
durante 65 aos sigui siendo la ley ms importante -en realidad, casi
la nica- que afirmaba y protega los derechos de los sindicatos fede-
rales. stos, a los que despus se uni un sindicato de servicios generales
-la Federacin Nacional de Empleados Federales (NFFE)-** influyeron
en la aprobacin de la Ley de Retiro de 1920 y en la Ley de Clasificacin
de 1923.
Ms adelante, la influencia sindical parece no haber crecido, salvo en
ciertos enclaves del servicio federal. Los sindicatos de ese nivel apoya-
* Democracyand thePublic Sertnce, 2a. ed., de Frederick C. Mosher. Copyright 1968,

1982 por la Oxford University Press, Inc. Se reproduce con autorizacin. Se asignaron
nuevos nmeros a las notas.
1 El primer sindicato permanente en la Oficina de Correos, la Asociacin Nacional de
Carteros, se form en 1888.
** National Federation of Federal Emplayees. [N. del T.]
817
ron buen nmero de medidas destinadas a fortalecer el sistema de m-

ritos y a beneficiar a los servidores civiles (como la Ley We1ch de 1928,
la Ley de Administradores de Correos de 1938, las revisiones a la Ley
del Retiro, y diversas leyes sobre prestaciones marginales y pagos).
Dichos sindicatos tambin han combatido esfuerzos tendientes a daar
al servicio civil. Sus objetivos fueron fundamentalmente los mismos que
los del servicio civil: los sindicatos compartan, con ese servicio, el ene-
migo comn del patronazgo de los partidos. El servicio civil dio una
garanta de seguridad en el cargo y un sistema ordenado y predecible
de decisiones sobre el personal. Por consiguiente, los sindicatos del
gobierno trabajaron dentro del sistema de servicio civil, dieron su apoyo
a su extensin y trataron de elevar al mximo su influencia en las orga-
nizaciones de servicio civil. Pocas de ellas fueron radicales en algn
sentido.
En algunas organizaciones, los sindicatos llegaron a tener gran peso
enlas prcticas de empleo. Entre ellas, la mayor fue la Oficina de Correos
(desde 1970, el Servicio Postal de los Estados Unidos), con su enorme
fuerza laboral, tan dispersa y polticamente influyente, que en su ma-
yora est sindicalizada desde hace tiempo. En segundo lugar, vinie-
ron los establecimientos industriales militares y otras pocas dependen-
cias, en que han estado activos los sindicatos de oficios del sector pri-
vado. En tercer lugar, unas cuantas dependencias federales en que la
administracin haba favorecido deliberadamente la sindicalizacin y
la negociacin colectiva. Entre ellas sobresali la Autoridad del Valle de
Tennessee (lVA).
Sin embargo, para la mayora de los empleados federales, fuera del
Departamento de la Oficina de Correos, la organizacin de los emplea-
dos era dbil, si no totalmente desconocida. El grupo de tarea del presi-
dente Kennedy, que analizaremos ms adelante, inform-en 1962 que
un tercio de todos los empleados federales perteneca a organizaciones
laborales, proporcin casi exactamente igual, por entonces, a la de los
empleados no agrcolas del sector privado. Unas tres quintas partes de
los miembros de los sindicatos federales eran trabajadores de correos, y
ms de la mitad de los restantes eran obreros. Era evidente que los
sindicatos slo haban logrado hacer pequeos avances entre el cuerpo
principal de los empleados federales de oficinas, fuera de la Oficina de
Correos: cerca del orden de 15 por ciento.
Este nivel aparentemente bajo de sindicalizacin en el gobierno fede-
LA DEMOCRACIA Y EL SERVICIO PBLICO 819
ral es ilusorio. En general, los empleados de oficina tampoco estaban sin-

dicalizados en el sector privado. Las organizaciones de empleados no
han prosperado en las industrias de servicios, y gran parte del gobierno
se orienta hacia los servicios. En trminos generales, hasta nos atreve-
ramos a sugerir que entre grupos comparables de trabajadores (obre-
ros, empleados, profesionales y administrativos), la sindicalizacin de
los empleados federales no era menos comn que en las organizaciones
privadas. Pero los sindicatos del gobierno carecan de las garantas co-
lectivas de negociacin de la Ley Wagner; en su mayor parte se oponan
al uso del arma definitiva: la huelga; pocos de ellos podan asegurar a
sus miembros potenciales que tuviesen una influencia eficaz sobre las
cuestiones bsicas de las relaciones laborales: salarios y horas de trabajo.
Si la sindicalizacin en el gobierno federal era equivalente a la del
sector privado, no lo era, en cambio, la aceptacin de la negociacin
colectiva. La seora B. V. H. Schneider no atribuy esto a ninguna teora
de la soberana, ni a ninguna otra peculiaridad del empleo pblico, sino
a un simple hecho de conducta: "En ningn momento ha credo un
nmero suficiente de servidores civiles federales que los derechos de
negociacin fueran deseables o necesarios, ni estuvieron preparados
para presionar en favor de tales derechos" .2 Esta afirmacin sin duda es
cierta, pero no explica porqu. Me arriesgar a decir, como una razn,
que el grueso de los empleados federales eran profesionales u oficinis-
tas, y estas categoras en ningn lugar se han mostrado activas en la
negociacin colectiva. Una segunda razn es que las filas intermedias e
inferiores del servicio federal en general lo han hecho bastante bien con
sus salarios, horas de trabajo y beneficios laterales, sin necesidad de una
organizacin laboral. Por razones polticas, y tal vez en parte corno
derivacin de la actividad de los sindicatos postales, el personal de los
niveles inferiores del servicio federal se ha encontrado durante muchos
aos en una posicin favorable en comparacin con otros empleados.
Su paga ha sido relativamente alta, sus horas razonablemente pocas, sus
vacaciones relativamente generosas, y seguros sus puestos. En tales
circunstancias, es casi seguro que los incentivos para la sindicalizacin
y la negociacin colectiva seran mnimos. El personal que se encontraba
en relativa desventaja en el empleo federal (yen muchos trabajos esta-
2 11 Collective Bargaining and theFederal Civil Servke", Industrial Retations, 3 de mayo

de 1964, p. 98.
tales y locales) fue el de los puestos profesionales de mediano y alto

nivel, los cientficos y administradores, principalmente por la bien co-
nocida compresin de las tasas salariales.
Una tercera razn se encuentra en la vinculacin -en la mente del
pblico y de potenciales miembros de los sindicatos- de la organiza-
cin laboral con sus armas ms extremas, particularmente la huelga,
aunada al temor y la desaprobacin generales de su uso contra activida-
des pblicas "vitales"."
En todo caso, hasta los decenios de 1950 y 1960 hubo una presencia
laboral relativamente apacible en la mayor parte del gobierno, en que
-con espordicas excepciones- se hicieron demandas modestas y de
poco ruido pblico. Los sistemas eficientes de negociacin colectiva
-en los que ambas partes tenan suficiente capacidad para influir sobre
las decisiones- eran pocos y espaciados.
LA EXPLOSIN LABORAL DE LOS DECENIOS DE 1960 y 1970
Ante un trasfondo tan sooliento, el reciente desarrollo de la organiza-

cin laboral y la negociacin colectiva en el gobierno, fue sbito e ines-
perado. Probablemente lo estimul en parte el rpido crecimiento del
empleo estatal y local, en parte la creciente disposicin del personal
subprofesional y profesional a organizarse y esforzarse por mejorar su
suerte. Pero tambin ha es tado en ello la fundamental anomala de que
los gobiernos apoyaran y hasta exigieran ciertas prcticas en el sector
privado, prcticas que en cambio negaron o combatieron entre sus pro-
pios empleados. En palabras de la Asociacin de la Barra Norteameri-
cana, en 1955:
Un gobierno que impone a los patronos privados ciertas obligaciones para

tratar con sus empleados no puede negarse de buena fe a tratar con sus
propios servidores sobre una base razonablemente similar, modificada, des-
de luego, para satisfacer las exigencias del servicio pblico.'
3 Aunque Leonard White mostr hace tiempo que muchos servicios del sector priva-
do eran tan vitales como algunos del servicio pblico -o an ms. Vase su "Strikes in
the Public Service", Public Personnei Beoieto, enero de 1949, pp. 3-10.
4 Second Report o/the Commitiee on Labor Relationso/Gol'ernmental Employees, 1955,
p.125.
Los cambios comenzaron, corno tan a menudo haba ocurrido en el

pasado en los movimientos de reforma pblica, en el nivel municipal.
Varias de las grandes ciudades negociaron, una tras otra, acuerdos con
sindicatos de diferentes tipos y problemas durante la dcada de 1950 y
comienzos de la de 1960: Filadelfia, Cincinnati, Hartford, Detroit, Nueva
York y muchas otras. En 1959, Wisconsin, por ley estatal, lanz su hoy
clebre programa que autorizaba y prescriba los mtodos de negocia-
cin colectiva en las ciudades (aunque, por entonces, no en el propio
gobierno del estado) y estableca que una dependencia estatal -la Junta
de Relaciones de Empleo de Wisconsin- supervisara sus operaciones.
Este sistema fue el enfoque ms cercano en toda la nacin al de personal
pblico establecido por la Ley Nacional de Relaciones Laborales para
los empleados privados:
El gobierno federal se aline poco despus. De hecho, el Congreso
tornaba en consideracin, casi en cada sesin desde 1948, uno o ms
proyectos de ley que habran reconocido las organizaciones de emplea-
dos federales. En su mayor parte garantizaban el reconocimiento de los
sindicatos y la negociacin colectiva, con castigos relativamente severos
a los funcionarios administrativos que violaran esos derechos. Pero, por
falta de apoyo del gobierno, estas propuestas de ley no avanzaron.
El senador [ohn F. Kennedy apoy enrgicamente estos proyectos de
ley y dio testimonio en su favor. Pero poco despus de subir a la presi-
dencia en 1961, intervino para quitar autoridad a las relaciones entre
trabajadores y empresa en la rama ejecutiva y socav la iniciativa del
Congreso. Su intervencin acallara al Congreso, en este campo, durante
ms de quince aos. El primer paso de Kennedy consisti en establecer
un grupo de tarea para que estudiara e hiciera recomendaciones sobre
las relaciones entre la administracin y los trabajadores en el servicio fe-
deral. En el memorndum que cre el grupo de tarea, el presidente dej
claro que en su opinin los empleados federales tenan derecho de orga-
nizarse y de negociar; y con sus designaciones de miembros del grupo
de tarea, incluyendo en particular, corno presidente, al por entonces
Secretario de Trabajo, Arthur J. Goldberg -durante largo tiempo asesor
del 00 y del Sindicato de Trabajadores del Acero-, Kennedy aclar que
esperaba un enfoque fundamentalmente similar al de la industria pri-
vada. El informe del grupo de tarea, emitido el 30 de noviembre de 1961,5
5 Grupo de tarea del presidente sobre Relaciones entre Empleados y Administracin
en el Servcio Federal, Report.
contena un apoyo tan entusiasta como poda esperarse al derecho de

los empleados federales a organzarse y, por medio de las organizacio-
nes, negociar con sus patrones, junto con toda una gama de recomenda-
ciones sobre cmo se deba ejercer este derecho. La mayor parte de sus
recomendaciones quedaran encarnadas seis semanas despus en las
Ordenes Ejecutivas del Presidente Kennedy 10987 y 10988, del 17 de
enero de 1962. Las rdenes de Kennedy produjeron un sistema altamen-
te descentralizado para el reconocimiento de los sindicatos y la negocia-
cin en los departamentos y las dependencias de gobierno, bajo la gua
muy general de la Comisin del Servicio Civil y del Departamento del
Trabajo. En casi todos los aspectos, estas rdenes slo eran plidos re-
flejos de la que haba sido la prctica habitual y requerida en la industria
privada; el alcance de la negociacin, es decir, lo que era negociable;
la seguridad sindical; las facultades de los sindicatos; los derechos de la
administracin; la ausencia de una dependencia supervisora y de ape-
lacin que en algn sentido fuese comparable con la Junta Nacional de
Relaciones Laborales (NLRB). De hecho, las rdenes de Kennedy no con-
tenan clusulas que no se practicaran ya en una o ms dependencias del
establecimiento federal.
No obstante, estas rdenes probablemente constituyeron el aconteci-
miento ms importante de la historia de las relaciones laborales en los
gobiernos de los Estados Unidos. Establecieron la legitimidad general
de la sindicalizacin de los empleados pblicos y de la negociacin
colectiva entre dichos empleados y la administracin pblica, aun cuan-
do durante aos se hubieran evitado cuidadosamente los trminos "ne-
gociacin colectiva" y hasta"sindicatos" en todas las declaraciones fe-
derales. Los trminos preferidos eran"cooperacin entre empleados y
administracin" y"organizaciones de empleados". Impulsaron un enor-
me desarrollo en la sindicalizacin de los empleados federales, que
continu durante la dcada de 1970; una expansin del poder poltico
de los sindicatos gubernamentales y de sus lderes; un aumento de la
influencia de los empleados sobre las polticas y acciones del empleo en
dependencias individuales; y una creciente amenaza a los principios y
prcticas tanto del servicio civil como de otros tipos de administracin
por mritos personales.
Despus de Kennedy, cada presidente, por lo menos hasta fines del
decenio de 1970, emprendi o trat de emprender alguna a.cci(mrespec-
to a la negociacin colectiva en el gobierno federal, y la mayor parte de
los cambios tendi a aumentar la voz e influencia de los trabajadores

organizados. Lyndon Johnson design en 1967 un Comit de Revisin
del Presidente a las Relaciones Federales entre Trabajadores y Adminis-
tracin, encabezado por el entonces Secretario de Trabajo, W. Wilard
Wirtz. Las propuestas de ese comit, tal vez las ms trascendentales
antes de 1978, encontraron la vigorosa oposicin del Secretario de De-
fensa, CIark Clifford, principalmente porque el Panel Federal de Rela-
ciones Laborales propuesto por el informe quedara autorizado a tomar
decisiones finales, obligatorias en su propio departamento. El informe
fue publicado a comienzos de 1969, como borrador del informe anual
del Departamento de Trabajo pero, por falta de consenso, nunca lleg al
escritorio del presidente.
Richard Nixon, poco despus de tomar posesin, nombr a un Comi-
t de Estudio que hiciera recomendaciones en este mbito. Muchas de
las recomendaciones del informe de este grupo, que fueron transmitidas
en agosto de 1969, fueron similares a las del grupo de Wirtz, aunque
claramente ms conservadoras y adversas a los trabajadores. En gran
parte fueron incorporadas a la Orden Ejecutiva 11491 de Nixon, del 29 de
octubre de 1969, que sobresey la orden 10988 de Kennedy. La accin
de Nixon estableca mayor centralizacin de la negociacin colectiva,
cuya necesidad virtualmente todos aceptaban y creaba una supervisin
general y un cuerpo de poltica, el Consejo Federal de Relaciones Labo-
rales (FLRC), formado por altos funcionarios federales.s Entre muchos
otros cambios, la orden de Nixon fijaba slo una forma de reconocimien-
to -exclusivo- para los sindicatos, y esto slo podra lograrse median-
te un voto mayoritario en una eleccin secreta. Al FLRC se le dieron
facultades para tomar decisiones obligatorias de arbitraje. La orden de
Kennedy slo haba decretado una mediacin para resolver disputas.
La de Nixon tambin cre un Panel Federal de Impasse de Servicios,
dentro de la FLRC, dndole facultades para emitir reglas de arbitraje
obligatorias, aunque sujetas a apelacin ante la FLRC. La orden de 1969
tambin confiri autoridad al Subsecretario del Trabajo de Relaciones
6 Despus de 1971, la ERe fue encabezada por el presidente de la Comisin del Ser-
vicio Ovil, e incluy al Secretario del Trabajo y al Director de la Oficina de Admns-
traci6n y Presupuesto. Esa junta poda compararse, en el sector privado, con una Junta
Nacional de Relaciones Laborales, integrada por el presidente de las juntas de la Cmara
de Comercio, la AsociacinNacional de Fabricantes, yel Chase Manhattan National
Bank.
de Administracin Laboral, para resolver los desacuerdos por dere-

chos de representacin, la composicin de las unidades negociadoras,
la supervisin de elecciones de representacin, reglas sobre supuestas
prcticas injustas de trabajo y otras cuestiones.
Aunque la Orden Ejecutiva 11491 constitua un avance considera-
ble de los trabajadores organizados, pronto fue criticada por los sindica-
tos, as como por otros grupos, incluyendo la Asociacin de la Barra
Estadunidense. Los trabajadores estaban insatisfechos por la ausencia
de oportunidades de revisin judicial (porque la orden ejecutiva no era
un estatuto) y las limitaciones en las esferas de negociacin, severas
restricciones a las huelgas, prohibicin a las empresas de contratar slo
personal sindicado, y, tal vez, ante todo, la relacin de la FLRC con el
presidente. Los lderes laborales crean que el FLRC no podra adminis-
trar un programa imparcial porque haba sido creado y nombrado por
el presidente, a quien informaba y ante quien era responsable. Pocos
aos despus, el FLRC efectu una revisin profunda de las operaciones
del programa de relaciones laborales, que dio por resultado la Orden
Ejecutiva 11838, emitida e16 de febrero de 1975 por Ford. sta orden
aclaraba y fortaleca el sistema establecido por la anterior, de Nixon, y
ensanchaba el mbito de los asuntos sobre los que se poda negociar. Sin
embargo, no alter el problema organizativo fundamental planteado
por el FLRC como rbitro y decisor orientado hacia la administracin.
Este problema fue una de las cuestiones centrales atacadas por los
grupos de tarea de la reforma al servicio civil de Carter, descritas antes
en el captulo 4. Su Plan de Reorganizacin nm. 2 de 1978, y la Ley de
Reforma del Servicio Civil que le sigui, no modificaron sustancialmen-
te los derechos, procedimientos y prcticas desarrollados en las relacio-
nes entre trabajadores y administracin en los quince aos anteriores.
Pero el Plan de Reorganizacin y la ley s modificaron fundamentalmen-
te la estructura central de supervisin de esas cuestiones. Remplazaron
al FLRC por una Autoridad Federal de Relaciones Laborales (FLRA) de tres
miembros, que sera nombrada por el presidente, con la confirmacin
del Senado. Transfirieron a esta nueva organizacin las responsabilida-
des del FLRC y tambin del Subsecretario de Trabajo de Relaciones entre
Trabajadores y Administracin. Crearon un Consejo General de la FLRA,
que investigara y, cuando fuera necesario, perseguira las prcticas de
trabajo, supuestamente injustas ante la FLRA. Y autorizaron la revisin
judicial de las decisiones de la FLRA en la mayora de los casos.
Los dirigentes laborales no obtuvieron todo lo que deseaban, lo que

inclua la anulacin de la Ley Hatch y la contratacin exclusiva de per-
sonal sindicado. Pero lo hicieron bastante bien. Adems, se aclar la
ambigua misin de la antigua Comisin del Servicio Civil. En cuanto a
la Oficina de Administracin de Personal (OPM), qued definitivamente
como directora y coordinadora de las polticas administrativas para con
los trabajadores organizados; qued convertida inequvocamente en
brazo de la administracin en cuestin de relaciones laborales.
Este espordico pero slido aumento de la influencia sindical fue
acompaado por un continuo aumento del nmero de miembros de los
sindicatos federales, que casi se duplic entre 1960y 1980. En este ltimo
ao, casi tres quintas partes de todos los empleados civiles federales eran
miembros de sindicatos o de asociaciones similares de empleados, y casi
nueve dcimas de sus miembros estaban protegidos por acuerdos de
negociacin colectiva. Estas cifras no incluyen a cerca de 600000 em-
pleados del Servicio Postal de los Estados Unidos, casi todos los cuales
estn sindicalizados. Cuando se cre el Servicio Postal en 1970, para
remplazar al Departamento de la Oficina de Correos, los empleados de
correos fueron separados de la cobertura federal regular y colocados
dentro de la jurisdiccin de la Ley Nacional de Relaciones Laborales.
Muy probablemente, una consecuencia importante de la decisin fe-
deral de reconocer y favorecer a los sindicatos y la negociacin colectiva
fue el mpetu que dio a los movimientos ya iniciados en los gobiernos
estatales y locales, particularmente en estos ltimos. Desde la segunda
Guerra Mundial, stos han crecido a un ritmo ms rpido que cualquier
otro sector del pas, aunque hoy su tasa de crecimiento se est nivelando.
Con el gobierno federal, los gobiernos estatales y locales tambin han
sido el grupo de ms rpido crecimiento en la proporcin de empleados
que son miembros de sindicatos y de asociaciones de empleados, la
mayor parte de las cuales se comporta como sindicatos. La proporcin
de empleados locales y estatales sindicados fue calculada recientemente
en 35.5%.7 El rpido crecimiento del sindicalismo del sector pblico ha
acompaado la estabilidad o la relativa reduccin del nmero de miem-
bros en el sector privado. Un estudio reciente revel que entre 1968 y
1976, las organizaciones que negociaban en las industrias manufactu-
7 Washington, D. c., U. S. DepartmentofLabor, Bureau of Labor Statistics, 1980. Las
cifras son para 1980, como las cit6Myron Lieberman, Public Sector: A PoliCl) Bargaining
Reappraisal, Lexington, Mass., Lexington Books, 1980, p. 4.
reras haban perdido 755 000 miembros, mientras que las de otras par-
tes del sector privado haban ganado 781 000 afiliaciones y los miembros
del sector pblico haban aumentado en dos millones." Durante muchos
aos, la unin de ms rpido crecimiento del pas ha sido la Federa-
cin Estadunidense de Empleados Estatales, de Candada> Municipales
(ADSCME). La sigue de cerca la Federacin Estadunidense de Empleados
Gubernamentales (AFGE, sobre todo federales). Ambas estn afiliadas a
la AFL-CIO, as como la Federacin Estadunidense de Maestros. La Aso-
ciacin Nacional Educativa, que como otras muchas asociaciones pro-
fesionales se ha convertido deJacto en un sindicato, cuenta hoy con casi
dos millones de miembros. Entre estas cuatro organizaciones suman
casi cuatro millones de miembros, todos los cuales son virtualmente
empleados del gobierno.
A la hora en que se escriben estas lneas, la mayor parte de los estados,
particularmente en las zonas industriales, ha ido bastante ms all del
gobierno federal al favorecer y extender los lmites de la negociacin,
colectiva, especialmente para sus gobiernos locales. Unos cuantos, sobre
todo en el sur, la prohben o limitan severamente. Y sin embargo, en aos
recientes las organizaciones laborales de ms rpido crecimiento, ms
expresivas y a menudo ms militantes han estado en el sector pblico.
Es cuando menos interesante, cualquiera que sea nuestra opinin al
respecto, que aunque el tamao, importancia e influencia poltica del
movimiento laboral en este pas al parecer hayan declinado en los dos
ltimos decenios, los sindicatos del servicio pblico hayan aumentado
en todas estas dimensiones. El nmero de miembros de los sindicatos
del sector privado, despus de aprobada la Ley Nacional de Relaciones
Laborales de 1935, creci de 6.7% de la fuerza laboral a un mximo de
25.5% en 1953. Desde entonces, aunque su nmero se haya mantenido
constante, su proporcin en la fuerza de trabajo se ha reducido conti-
nuamente hasta 16.2% en 1978. Mientras tanto, desde finales de la dca-
da de 1950, el nmero de miembros de sindicatos de secciones y asocia-
ciones del sector pblico ha estado en continuo aumento, hasta llegar en
1978 a una proporcin del total de la fuerza laboral de,5.8% -cerca de
urfterco de todos los empleados del sector pblico." Con el aumento
8 [ohn F. Burton, hijo, "The Extent of Collective Bargaining in the Publc Sector",
Pubtic Sector Bargaining, Benjamn Aaron, Joseph R. Grodin y James L. Stern (cemps.),
Washington, D. e, The Bureau of National Affars, 1979, p. 36.
9 tu, p. 2.
de sus miembros se ha intensificado la militancia de los sindicatos de

empleados pblicos. Han desafiado ciertas leyes, han participado en
huelgas, "plantones" y paros de trabajo. Y en su mayor parte, no fueron
castigados por esas actividades ilegales, hasta que Reagan penaliz a los
controladores de trfico areo en el verano de 1981.
EN QU RADICA LA DIFERENCIA DEL SERVICIO PBUCO?
En la esfera social, la teora y los principios necesitan con frecuencia

mucho tiempo para alcanzar a la prctica y al "sentido comn". Los
acadmicos y el resto de nosotros hemos aceptado desde hace tiempo la
idea de que el empleo pblico es diferente del privado, que las normas
aprobadas para la esfera industrial no pueden aplicarse a los servidores
civiles. El argumento se apoyaba generalmente en buen nmero de ra-
zones, sobre todo en la idea de soberana. La creciente mezcla entre lo
pblico y lo privado en la empresa social por medio de una vasta gama
de mecanismos dificulta el trazado de fronteras, as como las aspiracio-
nes de los trabajadores dificultan la diferenciacin de los derechos y las
expectativas de quienes trabajan en un empleo pblico o privado. La
rapidez y disparidad actuales del cambio vuelven riesgosas las predic-
ciones y dudosas las observaciones. Los prrafos que siguen no intentan
un anlisis terico de la soberana y los derechos del trabajador; ms
bien, tratan de elucidar, en el mbito gubernamental los problemas prc-
ticos de la organizacin del trabajo y la negociacin colectiva que hoy
son tan prominentes y que en el futuro exigirn resolucin. Una cosa es
clara: los sistemas del servicio civil y la negociacin colectiva son dife-
rentes. Surgen de diversas ideologas, abrazan distintos objetivos y va-
lores, siguen diferentes procedimientos. Cmo conciliarlos?
Una primera categora de problemas se centra en la pregunta: Ques
negociable? La Ley Nacional de Relaciones Laborales prescribe para el sec-
tor privado negociar de buena fe "salarios, horas y otros trminos y con-
diciones de empleo", estipulacin general que ha sido interpretada para
cubrir toda una gran parte del frente laboral. En casi todos los niveles de
gobierno de los Estados Unidos, las horas, casi todos los salarios y algu-
nas otras condiciones son determinadas por un cuerpo legislativo y no
por la administracin. Hay una duda legal sobre qu parte de estas
prerrogativas puede delegar una legislatura (aunque la prctica difiere
entre distintas jurisdicciones y entre diferentes tipos de empleados en

una misma jurisdiccin). En el gobierno nacional, las escalas de sueldo
para la mayora de los empleados son establecidas por ley o por el
presidente, sujeto a posible desaprobacin del Congreso.'? Lo mismo
puede decirse de casi todas las grandes jurisdicciones. Esto significa que
a menos que las organizaciones de empleados negocien directamente
con las legislaturas, sus negociaciones con la administracin sobre nive-
les de sueldo podrn ser, si acaso, recomendaciones; pues el poder de
tomar decisiones obligatorias se encuentra en otra parte. La administra-
cin no puede hacer compromisos en esta esfera, que constituye la cues-
tin central de la mayor parte de la actividad laboral en el sector privado.
Desde un punto de vista terico e indirecto, los sindicatos podran
afectar selectivamente los salarios por medio de negociaciones sobre la
clasificacin de pues tos. Pero si hay un elemento sacrosanto en la admi-
nistracin del personal pblico, es la integridad del plan de clasificacin,
objetivo y libre de presiones. Se puede hacer negociable la clasifica-
cin, sin arrancar las races del propio servicio civil?
En realidad, a menudo se legislan otras condiciones de empleo, a
veces con detalles tan precisos que dejan poco o ningn poder discre-
cional a los administradores: normas de nombramientos y ascensos,
horas de trabajo, vacaciones y permisos, retiro, reducciones de la fuerza
de trabajo; prestaciones; tambin es significativo que casi todas las cau-
sas buscadas por los empleados cuesten dinero. Casi en todas partes en
la vida gubernamental estadunidense, el poder de asignacin de re-
cursos reside en cuerpos legislativos: concejos de ciudades, juntas
escolares, juntas de condado de supervisores, legislaturas estatales o el
Congreso."
Adems de los problemas legislativos, hay presiones del lado admi-
nistrativo que limitan el margen de negociacin con los empleados.
Algunas no muy distintas de las ejercidas sobre los rudos individualis-
tas del sector privado hace cinco dcadas, tienen que ver con los poderes
10iLas excepciones son los obreros conocidos como empleados de junta de salarios,
cuyos salarios pueden ser y de hecho son negociados en un sentido limitado, es decir,
contra la norma de la tasa prevaleciente.
11 Hay excepciones, especialmente en las empresas serniautnomas, que se mantie-
nen por s solas, como la Autoridad del Puerto de Nueva York y Nueva Jersey. La
Autoridad del Valle del Tennessee casi entra en esta categora, y sta acaso fuese condi-
cin necesaria para el xito de su sistema denegociacn colectiva.
y responsabilidades de la administracin, su responsabilidad con la

gente, su ejercicio de la soberana. Otras se deben a la ideologa y los
procedimientos del servicio civil. En la medida en que estn detallados
en sus estatutos, no hay mucho que la fuerza de trabajo pueda hacer,
aparte de aceptarlas o de acudir a la legislatura en busca de cambios a la
ley. Como dijo un administrador urbano: "Tal vez la ms importante [de
las diferencias entre el empleo pblico y el privado] es que los adminis-
tradores pblicos no tienen la misma libertad de accin de que gozan
sus equivalentes en el sector privado. Su autoridad les fue conferida por
derecho pblico, y por la definicin de ese derecho es limitada y no se
puede delegar ni ceder por contrato" .12
Las rdenes originales de Kennedy haban especificado una vas-
ta gama de derechos para la administracin no negociables en for-
macolectiva. Estas se repitieron en la orden'de Nixon de 1979 y des-
pus en la Ley de Reforma de Servicio Civil de Carter, de 1978, con
algunos cambios de redaccin, pero fundamentalmente con la misma
sustancia. Segn la legislacin de Carter, los funcionarios de la adminis-
tracin estn autorizados "a determinar la misin, el presupuesto, la
organizacin, el nmero de empleados y las prcticas de seguridad
interna de la dependencia [...] a contratar, asignar, dirigir, despedir y
conservar empleados [...] o a suspender, cambiar, reducir de categora
o paga, o emprender otras medidas disciplinarias [...] a asignar trabajo
[...] [y] a hacer selecciones para nombramientos" de las debidas listas
para ascensos, o de otras fuentes apropiadas.P Pero a la ley se aadi
una seccin que autorizaba a las dependencias a negociar, a discrecin,
"sobre el nmero, tipos y grados de empleados, o puestos asignados a
cualquier subdivisin de organizaciones, proyecto de trabajo o gira
de trabajo, o sobre la tecnologa, mtodos y medios de efectuar el tra-
baJO ]" 14
. [....
Sin embargo, debe observarse que frecuentemente se reservan consi-
derables derechos a la administracin en la industria privada, y que las
dependencias federales, en particular, pueden permitir -y lo han he-
choque algunos o muchos de estos temas queden cubiertos por acuer-
dos de negociacin colectiva. La experiencia ha mostrado que, aun con
12 ElderGunter, Administrador de la Ciudad de Pasadena, California, en una carta
publicada en Public Personnel Rez'ielv, enero de 1966, p. 57.
13 Public Law 95-454, 13 de octubre de 1978. Seccin 7106.
14 Ibid.
estas limitaciones, hay una impresionante fila de temas que son nego-
ciables.
Es claro que el empuje de las organizaciones de empleados pblicos,
al hacerse ms fuertes, conducir a ejercer mayor influencia sobre acti-
vidades de personal hasta hoy consideradas no negociables y retenidas
dentro de las prerrogativas unilaterales de las comisiones de servicio
civil y otras dependencias del personal pblico. De hecho, este movi-
miento ha comenzado ya en algunos lugares y en ciertos tipos de activi-
dades de personal, que incluyen nombramientos, clasificacin de pues-
tos, establecimiento de requerimientos de examen y especificaciones de
clase, y ascensos. Pero si estas cuestiones, junto con otras del dominio
legislativo, siguen" fuera de los lmites" de los representantes laborales,
no es probable que lo que quede dentro de su dominio los satisfaga
durante mucho tiempo, ni a ellos ni a los miembros de su sindicato. Los
procedimientos para exponer quejas, las condiciones de trabajo no es-
pecificadas por ley y el tradicional sistema de mritos constituyen ya un
llamado a la puerta; y la puerta a una eficiente negociacin colectiva en
casi todas las dependencias pblicas va abrindose gradualmente.
Al comparar la actividad sindical en el servicio pblico con la del
privado, aparece una segunda categora de problemas que trata de las
herramientas o armas que pueden emplear las organizaciones de trabaja-
dores. Tambin aqu existen vitales diferencias histricas e ideolgicas,
pero muchas de ellas hoy se ven atacadas por los sindicatos. La organi-
zacin del trabajo y la negociacin colectiva fueron vistas con malos ojos
por el gobierno durante la mayor parte de nuestra historia, y an estn
prohibidas en algunas jurisdicciones. La huelga, arma fundamental de
la mayora de los sindicatos fuera del gobierno, an est prohibida en el
gobierno nacional y en gran nmero de estados. Y tambin los piquetes
de huelga. El arbitraje obligatorio de disputas no resueltas no es legal en
algunos lugares. La contratacin exclusiva de personal sindicado no
est permitida en la mayora de las jurisdicciones; probablemente se
trate de una de las armas potenciales de la fuerza de trabajo ms difciles
de armonizar con el principio de trato igual, que durante tanto tiempo
ha sido.lema central de los sistemas de mritos estadunidense.
ji
En el gobierno federal, las organizaciones de empleados han conquis-

tado el derecho de negociar, de llegar a acuerdos escritos con la admi-
nistracin, de representar empleados en caso de quejas y de que las
cuotas del sindicato se descuenten del pago de nmina. Pero carecen de
algunas de las armas legales necesarias para respaldar sus demandas,

de las que, en cambio, disponen organizaciones similares en el empleo
privado. En algunas jurisdicciones locales y entre cierto tipo de emplea-
dos, se ha utilizado el arma ltima, la huelga, legalmente o no, y sin
severos castigos. De hecho, las huelgas entre empleados locales han
aumentado mucho. Las del sector pblico pasaron de 15 en 1958 a 481
en 1978; en su gran mayora, se efectuaron en distritos escolares y en
ciudades.P La prohibicin federal de huelgas se ha desafiado ocasional-
mente; pero, en conjunto, no parece verse ante una seria amenaza, ni
siquiera por parte de los dirigentes laborales ms enrgicos. De hecho,
muchos parecen considerarla como una vlvula de seguridad necesaria
en el caso de huelgas particularmente dainas en el sector privado, que
el gobierno federal podra terminar mediante el proceso de nacionaliza-
cin de toda una industria.
Pero el trabajador en la esfera pblica tiene armas polticas de las que
generalmente no dispone el sector privado. Puede llevar y lleva sus
problemas a las legislaturas y los comits legislativos. En el gobierno
federal y en los grandes estados industriales puede esperar, habitual-
mente, una consideracin favorable de sus opiniones, y mediante su
afiliacin a oganizaciones ms grandes del movimiento laboral, puede
ejercer significativa fuerza poltica. Una razn importante de que las
huelgas en el escenario local hayan aumentado tanto, es que los cuer-
pos legislativos locales han sido predominantemente conservadores
en la mayora de las jurisdicciones. En el nivel nacional y en los esta-
dos industrializados, las legislaturas son por lo menos tan favorables
a las organizaciones laborales como la rama ejecutiva, y en general,
ms an.
En suma, los poderes y las armas de los sindicatos del sector pblico
son diferentes de los del privado; Son bsicamente polticos; no econ-
micos. En el nivel local, la ausencia de respuesta legislativa ha obligado
en muchos lugares a las organizaciones a utilizar las armas de los sindi-
catos del sector privado. Pero an ah, la principal arma -la huelga-
es esencialmente poltica. No necesitamos juzgar si las organizaciones
sindicales han sido ms o menos eficaces en el servicio pblico que en
otras partes, o si los empleados han sido mejor tratados en el gobierno
que fuera de l; pero, sin duda, sus instrumentos para buscar mejora
son diferentes, y parece razonable esperar que continen sindolo.
15 Lieberman,op. ci l., p. 35.
Al comparar la negociacin colectiva en los sectores pblico y priva-

do, la tercera pregunta es, quin negocia para quin? Del lado de los
empleados, la situacin en el gobierno no es distinta de la que reinaba
en el sector privado hace cuarenta aos. Hay muchos y diferentes tipos
de organizaciones actuando, basadas en distintos principios, con distin-
tas aspiraciones, y a menudo se encuentran en guerra entre s. Incluyen
los sindicatos afiliados al movimiento laboral; sindicatos no afiliados;
sindicatos de artesanos, habitualmente comparables y afiliados a los
mismos oficios en el sector privado; sindicatos de tipo industrial (como
la Federacin Estadunidense de Empleados Gubernamentales y la Fe-
deracin Estadunidense de Empleados Estatales, de Condados y Mu-
nicipales); asociaciones de empleados federales (con frecuencia compa-
radas por los sindicalistas con los sindicatos de compaas del sector
privado), y asociaciones profesionales. En general, los gobiernos pare-
cen estar avanzando hacia el principio del reconocimiento exclusivo,
establecido ya de tiempo atrs en el sector privado. Pero subsisten incer-
tidumbres sobre la definicin de la unidad negociadora, la resolucin
de situaciones en que ninguna organizacin cuenta con la mayora, la
inclusin de supervisores dentro de las organizaciones que estn nego-
ciando, etc. Con pocas excepciones, las asociaciones de empleados -las
ms fuertes en algunos estados- han apoyado la maquinaria normal
del servicio civil y trabajado con ella. Los sindicatos afiliados de tipo
industrial han sido los ms activos y han planteado la ms grave ame-
naza a las habituales prcticas del empleo pblico. Recientemente, aso-
ciaciones y sindicatos de profesionales en muy diversos campos han
luchado enconadamente por el derecho de representar los intereses de
sus grupos. La sindicalizacin de profesionales es un fenmeno bastante
reciente, tanto en el sector pblico como en el privado, y sus problemas
parecen muy similares en ambos.
La pregunta de quin representar al trabajador no parece, pues, muy
diferente en los sectores pblico y privado, salvo que el primero tiene
varias dcadas de retraso en relacin con el segundo en la cris talizacin
de sus problemas. Podramos suponer que, en la mayor parte de las
reas por debajo del nivel profesional y de supervisin, los sindicatos
afiliados adquirirn gradualmente la supremaca, como han hecho en
su mayor parte en la industria privada. Entre los empleados profesio-
nales y subprofesionales, cualquiera que sea el resultado de las actuales
luchas entre sindicatos y asociaciones, es evidente que los primeros
estn empujando a las ltimas hacia demandas y tcticas ms enrgicas,

lo que incluye las huelgas.
Una diferencia an ms difcil y decisiva toca la cuestin de quin
representar al patrono -es decir, al gobierno- en las negociaciones
entre trabajadores y administracin. Como hemos visto aqu, el proble-
ma brota, ante todo, de la separacin de poderes entre el Ejecutivo y la
legislatura. En segundo lugar, se complica por los diversos grados de
identidad y autonoma de dependencias pblicas individuales, respe-c-
to del Ejecutivo y la legislatura. En tercer lugar, la funcin, poder y grado
de autonoma de la organizacin del servicio civil son causa de ambi-
gedad. Hasta la fecha, nuestra experiencia en todos los niveles indica
que las organizaciones laborales, conforme adquieren identidad y reco-
nocimiento, se ven poco influidas por los detalles de la teora poltica y
constitucional. Se aproximan a las fuentes de la autoridad real por cua-
lesquiera recursos que prometan mejores resultados. Si las actuales ten-
dencias hacia sindicatos del sector pblico ms grandes e influyentes
continan, particularmente en los niveles inferiores del gobierno, pe-
dremos esperar demandas crecientes -y cada vez ms directas- he-
chas a los cuerpos legislativos locales. Y en la medida en que las deman-
das sean rechazadas, los sindicatos se dirigirn a las legislaturas estata-
les en busca de garantas de derechos de negociacin, normas mnimas
y una maquinaria de mediacin y apelacin. Dentro de ciertos lmites,
los cuerpos legislativos pueden delegar -yen muchos casos lo han
hecho- poderes de negociacin a funcionarios administrativos y a de-
pendencias especiales. Pero las posibilidades de apelar de vuelta a la
legislatura difcilmente podrn negarse a cualquier organizacin que
tenga poder poltico potencial.
Los DILEMAS DEL SERVICIO CML
El rpido crecimiento de las organizaciones laborales y profesionales

est volviendo ms confusa la funcin ya de por s nebulosa de las
dependencias del servicio civil. A lo largo de la historia, estas depen-
dencias fueron protectoras del servicio civil contra las maquinaciones
de los polticos; despus, fueron defensoras de la eficiencia, as como de
la seguridad en la administracin del personal pblico. Los empleados
pblicos recurran a ellas en ambas funciones, como sus principales
representantes y defensoras de los intereses del empleado. La corriente

hacia el reconocimiento legal de las organizaciones de empleados y de
los derechos de negociacin colectiva pone a esas dependencias ante
graves problemas. Son instrumentos apropiados de la administracin
con quienes las organizaciones laborales deben negociar (de no llegarse
a una apelacin legislativa)? Son, propiamente dicho, representantes
de los empleados en busca de beneficios, participacin y atencin a
quejas? Son, ms propiamente, mediadoras que aportan un objetivo y
una opinin desinteresada, y con poder para imponer o ejercer gran
influencia sobre las decisiones finales? O son defensoras de los tradi-
cionales principios del sistema de mritos contra todos los que atacan
esos principios?
Las incongruencias y conflictos entre estas funciones de dichas de-
pendencias han impues to, poco a poco, una diferenciacin y separacin
de papeles y funciones, proceso que probablemente se extender. Esta
es la lgica y el mrito bsico de las reformas de Carter al servicio civil,
en 1978. Los principios del sistema de mritos y las apelaciones contra
violaciones del sistema seran decididas y defendidas por una depen-
denciaautnoma: la Junta de Proteccin de los Sistemas de Mrito. La
imparcialidad de las relaciones entre la fuerza de trabajo y la adminis-
tracin sera juzgada por una Autoridad Federal de Relaciones Labo-
rales independiente. Ambas seran grupos colegiados/casi judiciales.
La creacin y aplicacin de planes, reglas y normas que gobernaran las
cuestiones del personal federal se centraran en una oficina y tendra un
solo jefe: el Director de la Oficina de Adminis tracin de Personal, quien
actuara corno representante del presidente. Tambin sera el repre-
sentante principal del gobierno en sus tratos con empleados y sindicatos
federales. . ,
Parece muy probable que, conforme los empleados pblicos se orga-
nizan y vuelven ms militantes, tendrn que poner a las organizaciones
de servicio civil en el papel de rbitros para la administracin, por mu-
cha independencia e imparcialidad que se atribuyan. Pocas, en cual-
quier nivel del gobierno, probablemente sean consideradas corno equi-
valen,tes de la NLRB. Las organizaciones laborales pueden resultar una
fuerZa ms poderosa, para arrojar la administracin del personal pbli-
co en brazos de la administracin, de lo quejamshaya sido ese "movi-
miento administrativo", ejemplificado por el Comit Brownlow. Un
importante lder sindical de los empleados pblicos formul hace ya
aos esta idea: "El papel de la comisin de servicio civil no es visto por
los trabajadores como el de un tercer partido imparcial; para casi todos
ellos, la comisin representa al patrono" .16
La cuestin de las organizaciones analizada antes no es sino el reflejo
de un dilema ms profundo: las relaciones entre los principios y prcti-
cas tradicionales del sistema de mritos y los de la negociacin colectiva.
Podrn hacerse compatibles? Si los empleados pblicos vana negociar
la igualdad sobre las condiciones de su empleo, autoriza esto a nego-
ciar por definicin sobre los principios mismos del mrito? Obviamente,
los estudiosos y autores que hicieron surgir las diversas rdenes ejecuti-
vas federales y la Ley de Reforma del Servicio Civil pensaron que ningu-
no de los dos estaban en conflicto -aun cuando se opusieron continua-
mente a las clusulas de una seguridad sindical (por ejemplo, la contra-
tacin exclusiva de personal sindicado) como amenazas al sistema de
mritos. Tambin podr notarse que, en contraste con muchas jurisdic-
ciones estatales y locales, la negociacin colectiva en el gobierno federal
no se extiende a los niveles de paga, prestaciones y muchas otras cues-
tiones consideradas como derechos de la administracin. John W. Macy,
hijo, presidente de la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos
durante los gobiernos de Kennedy y [ohnson, escribi que el grupo de
tarea de 1961, que puso todo en marcha, "se enfrent a la cuestin bsica
de la relacin del sistema de mritos con la negociacin colectiva. Deter-
min que poda haber una compatibilidad aceptable y que la negocia-
cin de acuerdos con los sindicatos que obtuvieran reconocimiento ex-
clusivo, podra desarrollarse sin violar los principios bsicos del sistema
de mritos"." Otros han sido menos optimistas, y uno hasta lleg a decir:
"Destruir los sistemas de mritos [...] es un objetivo perfectamente lgico
de los sindicatos [...]".18 De hecho, hay gran divergencia de opinin al
respecto, entre las muchas personas que se han expresado. Proba-
blemente la mayora estara de acuerdo en que si los sindicatos se adue-
aran de todas las actividades a las que algunos de ellos aspiran, lo que
16 Jerry Wurf, presidente internacional, Federacin Estadunidense de Empleados

Estatales, de Condados y Municipales, AFL-ClO, en una carta a Public Personnel Review,
enero de 1966, p. 52.
17 John W. Macy, hijo, Pub/k Sen/ice: The Human Side of Gouemment, Nueva York,
Harper and Row, 1971, p. 124.
18 Nelson Watkins, en una carta publicada en Public Personnel Reoieto, enero de 1966,
p.58.
CUADRO 1
Tema Negociacin colectiva Principios de mrito

Derechos administrativos Mnima o ninguna; bilateralismo Mximos o totales; unilateralismo
Participacin y derechos Contratacin exclusiva de personal Trato igual a cada empleado
de los empleados sindicado o mantenimiento de los
miembros
Reconocimiento exclusivo Contratacin abierta (si hay algn
reconocimiento)
Reclutamiento y seleccin Miembros del sindicato ylo licencia Examen competitivo abierto
ocupacional Ingreso a cualquier nivel
Entrada solamente al nivel inferior
Ascensos Sobre la base de la antigedad Competitivos sobre la base de mrito
(a menudo, incluyendo antigedad)
Clasificacin de puestos Negociable como plan de clasificacin; Intrnsecos al nivel de responsabilidades o
sujeta a procedimiento de quejas sobre deberes sobre la base del anlisis objetivo
la asignacin
Sueldo Negociable y sujeta al poder negociador Sobre la base de un plan de pagos
del sindicato analticamente equilibradoy, para algunos
campos, sujeto a las tasas prevalecientes
Horas, vacaciones, Negociables Sobre la base del inters pblico,
condiciones de trabajo determinado por la legislatura y la
administracin
Quejas Apelacin con representacin sindical Apelacin por medio de la administracin,
ante rbitros imparciales recurriendo a la dependencia del servicio
civil
tal vez jams ocurrir, la negociacin colectiva remplazara al servicio

civil que hemos conocido; tendramos entonces una definicin total-
mente distinta de mrito.
Algunas cuestiones sobre las que ha habido o puede haber colisiones
entre la negociacin colectiva y los principios tradicionales del mrito
aparecen ilustradas en el cuadro 1.
En esencia, estas diferencias se pueden reducir a dos cuestiones inter-
relacionadas: primera, el grado en que las condiciones de empleo sern
determinadas sobre la base de una filosofa bilateral que d a los emplea-
dos una voz igual a la del gobierno que los emplee; segunda, el grado en
que las condiciones del empleo se basarn en consideraciones colecti-
vas, en contraste con consideraciones individuales. La primera de stas
incluye concesiones bsicas en el concepto histrico de soberana, el
concepto de que un empleo pblico es un privilegio y no un derecho en
la medida en que un empleo privado es un derecho. La segunda exige
modificaciones al ideal del individualismo en el sistema de mritos,
como se desarroll en este pas: que cada persona deber ser conside-
rada por sus propios mritos distintivos, en comparacin yen compe-
tencia con todos los dems. Los deseos del individuo en relacin con la
institucin que lo emplea -el gobierno- ceden ante los del grupo
actuando de consuno: una confrontacin ms equitativa.
Resulta problemtico saber con qu rapidez y hasta dnde avanza-
r el empleo pblico, en direccin de la negociacin colectiva. Pero
los signos son inconfundibles. En forma un tanto sorprendente, entre los
ms activos se encuentran las organizaciones de profesionales o de pro-
fesionales que surgen, en especial quienes estn empleados sobre todo
por los patrones pblicos y que por tanto dependen bsicamente de
ellos: maestros de escuela, trabajadoras sociales, enfermeras y otros
especialistas de hospital, policas y bomberos. Cabe notar que las conce-
siones que hoy est exigiendo el movimiento laboral contra el unilate-
ralismo y el individualismo son paralelas, en esencia, a las que exigen
las profesiones organizadas y sus servicios de carrera (como fueron
descritos en captulos anteriores). Unos y otros constituyen desafos al
servicio civil tradicional, como hemos llegado a conocerlo. Hasta hoy y
en casi todos los lugares, las profesiones han logrado los mayores avan-
ces. Pero el desarrollo de cada uno presenta la confrontacin fundamen-
tal del generalismo poltico y adminis trativo, y el especialismo del per-
sonal por grupos profesionales colectivizados y organizados.
Qu significa todo esto para la democracia y el servicio pblico? Uno

de los principales argumentos en favor de la negociacin colectiva sub-
raya, en realidad, la democracia. La negociacin ofrece la oportunidad
de participar a quienes estn ms interesados en determinar las condi-
ciones y recompensas de un trabajo para mantener la dignidad humana
en la situacin laboral, para la autorrealizacin contra los efectos em-
brutecedores del rgimen autoritario. En palabras del ex secretario del
trabajo, Willard Wirtz: "La negociacin colectiva es la democracia in-
dustrial'U?
Pocos trataran de refutar la definicin de Wirtz o argumentaran que,
en principio, los empleados pblicos debieran ser eliminados de la de-
mocracia industrial ms que los empleados privados. S... pero! Los
defensores de la hegemona del gobierno y del servicio civil sostienen
que la negociacin colectiva, a menos que sea limitada por fronteras
estrechas, amenaza la democracia poltica, el poder ltimo del ciudada-
no por medio de sus representantes polticos, para controlar los destinos
del gobierno y las condiciones con las cuales emplea a su personal.
19 W. Willard Wirtz, Labor and thePublic Interest, Nueva York, Harper and Row, 1964,
p.57.
XLII. LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA Y LA SEPARACIN DE PODERES*
DAVID H. ROSENBLOOM
DESDE hace ya algn tiempo se ha reconocido que la disciplina de la

adminis tracin pblica se encuentra plagada por un ncleo terico dbil
o ausente. Esto ha hecho concluir a algunos, junto con Robert Parker,!
que "en realidad no hay materia que pueda llamarse 'administracin
pblica'. No se puede identificar ninguna ciencia o arte por este ttulo,
y menos que nada, ningn conocimiento separado ni disciplina intelec-
tual coherente". Otros, entre ellos Frederick C. Mosher.i la han conside-
rado un "recurso"; han dicho que la administracin pblica"es ms un
rea de inters que una disciplina", ya que esto le permite apoyarse en
toda una variedad de disciplinas. Otros, corno Herbert Kaufmarv y Ja-
mes Q. Wilson.' han afirmado que la administracin pblica se encuen-
tra en un problema grave, y al parecer irresoluble, al tratar continuamen-
te de maximizar el alcance de valores mutuamente incompatibles. La
afirmacin que haremos en este ensayo es que el problema central de la
teora contempornea de la administracin pblica es que se deriva de
tres enfoques distintos a la pregunta bsica de qu es administracin
pblica. Cada uno de ellos cuenta con una respetada tradicin intelec-
tual, subraya diferentes valores, promueve distintos tipos de estructura
* Se reproduce con autorizacin de Public AdministrationRlmiew. 1983 por la Ame-

rican 50ciety for Public Administration (ASPA), 1120 G Street NW, Suite 500, Washington,
D. e, 20005. Todos los derechos reservados.
1 Robert Parker, "The End of Public Administration", Public Administration Rel.iew,
34, junio de 1965, p. 99; citado en Richard Stillman, Public Administration:Concepts and
Cases, Boston, Houghton, Mifflin, 1976, p. 3.
2 Frederick C. Mosher, "Researchin Public Administration", Public Administration
Renieui, 16, 1956, p. 177; Stillman, Puolic Admnistration, p. 3.
3 Herbert Kaufman, "Emerging Connflicts in the Doctrines of Public Administra-
tion", AmericanPolitical5cience ReZJiew, 50, diciembre de 1956, pp. 1057-1073.
4 James Q. Wilson, "The Bureaucracy Problem", TItePublic lnterest, 6, 1976, pp. 3-9.
839
organizativa y considera a las personas en trminos marcadamente dis-

tintos. Resulta conveniente llamar a estos enfoques" empresarial", "po-
ltico" y "legal". A lo largo de los aos unos han influido so bre otros, y
en algunos puntos coinciden. Sin embargo, su influencia bsica sobre la
administracin pblica ha consistido en llevarla en tres direcciones dis-
tintas. Adems, estas direcciones tienden a seguir la pauta de la separa-
cin de poderes establecida por la Constitucin. Por consiguiente, es
poco probable que se puedan sintetizar sin violar valores profundamen-
te arraigados en la cultura poltica de los Estados Unidos."
EL ENFOQUE EMPRESARIAL A LA ADMINISTRACIN PBLICA
Origen y valores
En los Estados Unidos, este enfoque surgi en gran parte del movimiento
por la reforma del servicio civil, a finales del siglo XIX. En palabras de los
reformadores: "Lo que la reforma del servicio civil exiga era que la parte
de negocios del gobierno se llevara adelante, de una sana manera em-
presarial"," La idea de una administracin pblica "empresarial" fue
discutida conscientemente por Woodrow Wilson en su muy influyente
ensayo, "El estudio de la administracin"," En l, Wilson consider que
la administracin pblica era un"campo de negocios" y, por consiguien-
te, en gran parte una empresa de administracin. Tambin plante los
tres valores centrales del enfoque empresarial a la administracin p-
blica: "El objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, lo que
el gobierno puede hacer adecuadamente y con xito y, segundo, cmo
puede hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia y al menor
costo posibles en dinero o energa"." De este modo, la administracin
pblica deba ser llevada a maximizar la eficiencia, eficacia y economa.
5 Vase Gabriel Almond y Sidney Verba, The Cioic Culture, Boston, Little, Brown,
1%5, cuyos descubrimientos aportan un til lineamiento a los valores que forman el
ncleo de la cultura poltica de los Estados Unidos.
6 Carl Schurz, The Necessi ty and Progress of Civil Seroice Refoml, Washington, D. c.,
Good Government, 1894, p. 3
7 Woodrow Wilson, "The Study of Admnstration"; PoliticaI Science Qtlarterly, 56,
diciembre dp1941, pp. 481-506 (copyright original en 1887).
8 Ibid., p. 481.
LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 841
El enfoque empresarial se vio fortalecido por los aportes de Frederick

Taylor y el movimiento por la administracin cientfica." El taylorismo
trat de consagrar los valores de eficiencia y economa en una cosmovi-
sin que prometa lograr armona y riqueza para la humanidad. Ms
adelante, la influyente lntroduciion to the5tudy 01Public Adminis traiion,10
de Leonard White, afirm que"el estudio de la administracin [pblica]
debe partir de la base de la administracin; no del fundamento de la ley
y, por tanto, corresponde ms a los asuntos de la Asociacin Estaduni-
dense de Administracin que a las decisiones de los tribunales". Cuando
el enfoque empresarial de la administracin pblica se hallaba en la
cspide de su influencia durante el decenio de 1930, era opinin general,
junto con Luther Gulick, que la" eficiencia" era el "axioma nmero uno
en la escala de valores de la administracin", y que la poltica no poda
entrar en lila es tructura de la administracin sin producir ineficiencia" .11
La esencia de los valores de este enfoque fue captada por Simmons y
Dvorin en los siguientes trminos: "Lo 'bueno', o lo ' malo' de un patrn
particular de organizacin era una relacin matemtica de los' insumos'
a los 'productos'. Cuando estos ltimos quedaban maximizados y los
primeros minimizados, de ello resultaba un 'bien' moral. Por tanto,
virtud o 'bondad' se equiparaban con la relacin de estos dos factores,
es decir, de /eficiencia' o 'ineficiencia'. La matemtica fue transformada
en tica" .u
Estructura delaorganizacin
El enfoque empresarial a la administracin pblica promueve la orga-

nizacin esencialmente a lo largo de los lineamientos de la burocracia
de tipo ideal de Max Weber.P Subraya la importancia de la especializa-
9 Frederick Taylor, ThePrinciples ofScientific MIl1Ulgement, Nueva York, Harper and
Bros., 1917.
10 Leonard D. White, lntroduction to ihe Stlldy of Public Adminietration, Nueva York,
Macmillan, 1926, pp. v-vii. Vase tambin Herbert J. Storing, "Leonard D. White and
the Study of Public Administration", Pub/k Administnuion Remeto, 25, marzo de 1965,
pp. 38-51.
11 Luther Gulick y L. Urwick (comps.), Papers on the Sciellce of Administration, Nueva
York, Institute of Public Administration, 1937, pp. 192, 10.
12 Robert Simmons y Eugene Dvorin, Public Administration, Port Washington, N. Y.,
Alfred Publishing, 1977, p. 217.
13 Max Weber, tomado de Max Weber: Essays in Soci%gy, trad. y ed. de H. H. Gerth y
C. W. Mills, Nueva York, Oxford University Press, 1958, pp. 196-244.
cin funcional para lograr eficiencia. De manera que se depende de la

jerarqua para obtener una coordinacin eficiente.l? Los programas y
funciones deben asignarse con toda claridad a las unidades de la organi-
zacin. Se debe minimizar toda superposicin. Los puestos deben cla-
sificarse formando un esquema racional, y las escalas de pago deben
derivarse sistemticamente en inters de la economa, para motivar a los
empleados a ser eficientes. La seleccin de los administradores pblicos
debe hacerse estrictamente sobre la base del mrito. stos deben ser
polticamente neutrales en su competencia. Las relaciones entre admi-
nistradores pblicos y dependencias pblicas deben quedar formaliza-
das por escrito y, en todos los casos, la cosa pblica deber administrarse
en forma tranquila y ordenada.P
Idea del individuo
El enfoque empresarial a la administracin pblica promueve una

visin impersonal de los hombres. Esto puede decirse independien-
temente de que los individuos en cuestin sean empleados, clientes
o "vctimas"16 de las dependencias de administracin pblica. No
tenemos que llegar tan lejos corno Max Weber y considerar que la
"deshumanizacin" sea la "virtud especial" de la burocracia, ni consi-
derar al burcrata corno"engranaje" de una mquina sobre la cual vir-
tualmente no tiene ningn control.'? Sin embargo, no cabe duda de que
una clara tendencia de la administracin cientfica era tratar de convertir
al trabajador individual en apndice de un medio mecanizado de pro-
duccin. Al llegar el decenio de 1920, esta visin del empleado qued
claramente encarnada en los principios de clasificacin de puestos del
sector pblico: "Las caractersticas individuales de un empleado que
ocupe un puesto no deben influir para nada sobre la clasificacin del
14 Peter Blau y Marshall Meyer, Bureaucracq in Modem Society, 2a. ed., Nueva York,
Random House, 1971, en especial la p. 8. Vase tambin Victor Thompson, Modem
Organizaton, Nueva York, Knopf, 1961, pp. 58-80.
15 Vase Harold Seidman, Politics, Position, and Pouier, Nueva York, Oxford Univer-
sity Press, 1970, captulo 1.
16 Vase Eugene Lewis, American Politics in a Bureaucraiic Age: Citizene, Constituents,
Cliente, and Victims, Cambrdge, Mass., Winthrop, 1977.
17 Weber, Essays in Sociology, p. 228.
puesto"." En realidad, la "poderosa orientacin hacia el puesto" del

enfoque empresarial sigue disminuyendo la importancia de los emplea-
dos individuales para la organizacin en general.
Tambin los clientes fueron" despersonalizados" y convertidos en
"casos", en un esfuerzo por promover los valores empresariales de efi-
ciencia, economa y eficacia. Ralph Hummel explica: "En el nivel de
contratacin de la burocracia, las personalidades individuales se con-
vierten en casos. Slo si una persona puede calificar corno caso, se le
puede tratar en la burocracia. Ms precisamente, una burocracia nunca
se organiza para tratar con personas: slo' procesa' 'casos' ".19
Las "vctimas" pueden ser despersonalizadas hasta tal grado que se
les considere subhumanas, especialmente cuando se emplea la fuerza
fsica o la coercin, corno en las ins talaciones para la atencin de tras tor-
nos mentales y en las funciones policiacas.P
El enfoque de relaciones humanas a la teora de la organizacin y
algunas ideas contemporneas sostienen que depender de la imperso-
nalidad suele ser contraproducente porque genera "buropatologla" .21
No obstante, la visin impersonal del individuo difundida por el enfo-
que empresarial est profundamente arraigada, y se considera esencial
para la maximizacin de la eficiencia, economa y eficacia.
EL ENFOQUE POLTICO A LA ADMINISTRACIN PBLICA
Orgenes y valores
Tal vez el planteamiento ms claro y sucinto de este enfoque sea el de

Wallace Sayre:
18 [ay Shafrtz et al., Personnel Mmwgement in GOl'emment, Nueva York, Mareel Dek-
ker, 1978, p. 94.
19 Ralph Hummel, The Bureaucratic Experience, Nueva York, St. Martn's, 1977, pp.
24-25.
20 VanseErvingGoffman,Asylums,GardenCity,N. Y, Doubleday, 1961,enespecial
las pp. 1-24; Halderman vs, Pennhurst StnteSchool, 244 F. Supo 1295, 1977, Holt vs. Saroer,
304 F, Supp. 362, 1970;[ohn Hersey, The AlgiersMotel lncideni, Nueva York, Knopf, 1968.
21 Vase Amitai Etzioni, Modem Organiuions, Englewood Clffs, N. J., Prentice Hall,
1964, captulo 4, para una breve y convincente descripcin del enfoque de las relacio-
nes humanas. Vctor Thompson, Modern Organization, analiza la buropatologa en las
pp. 152-177.
En ltima instancia, la administracin pblica es un problema de la teora

poltica: el problema fundamental en una democracia es la responsabilidad
ante el control popular; la responsabilidad y sensibilidad de las depen-
dencias administrativas y burocracias a los funcionarios elegidos (los prin-
cipales ejecutivos, los legisladores) es de importancia bsica en un gobierno
fundamentado cada vez ms en el ejercicio de facultades discrecionales por
las dependencias de la admnistracin.F
Este enfoque se debi a la observacin. de autores como Paul Appleby,

de que la administracin pblica durante el Neui Deal y la segunda
Guerra Mundial no estuvo desprovista -lejos de ello- de poltica."
As, en contraste con el origen del enfoque empresarial, que subrayaba
lo que la administracin pblica deba ser, el poltico se desarroll par-
tiendo del anlisis de una aparente realidad emprica.
Una vez que la administracin pblica es considerada un esfuerzo
poltico, se hace hincapi inevitablemente en un tipo de valores diferente
de los promovidos por el enfoque empresarial. La "eficiencia", en par-
ticular, se vuelve sumamente sospechosa, como seal el juez Brandeis
al discrepar en Myers vs. United States (1926):
La doctrina de la separacin de poderes fue adoptada por la Convencin de

1787, no para promover la eficiencia sino para impedir el ejercicio de un
poder arbitrario. Su propsito no era evitar fricciones, sino salvar al pueblo
de toda autocracia, por medio de la inevitable friccin inherente a la distri-
bucin de los poderes gubernamentales entre tres departamentos.P
En cambio, el enfoque poltico a la administracin pblica subraya los

valores de representatividad, sensibilidad poltica y responsabilidad
ante la ciudadana, por medio de funcionarios elegidos. stos son con-
siderados cruciales para mantener la democracia constitucional, sobre
22 Wallace Sayre, "Premises of Public Administration: Past and Emerging", en Clas-

siesofPlIblicAdministration, [ay Shafritz y Albert Hyde (comps.), Oak Park, Ill., Moore,
1978, p. 201. Dwight Waldo, TIre AdministrativeState, Nueva York, Ronald Press, 1948,
demuestra cmo las opciones bsicas de valores de la administracin pblica son, en
ltimo ~~rmino, declaraciones de preferencia pol tica.
23 Paul Appleby, Policy and Administration, University, Ala., University of Alabama
Press, 1949; vase tambin Theodore Lowi, The End ofLiberalism, Nueva York, W. W.
Norton, 1969.
24 Myers vs. United States, 52,293,1926.
todo en vista del aumento del Estado administrativo contemporneo, el

cual puede compararse con un"gobierno burocrtico".25
Podemos encontrar muchos ejemplos de reformas gubernamentales
tendientes a maximizar los valores polticos de representatividad, sen-
sibilidad y responsabilidad dentro de la administracin pblica. Por
ejemplo, pese a la muy difundida controversia acadmica por el concep-
to de "burocracia representativa" ,26 la Ley Federal de Reforma del Ser-
vicio Civil de 1978, decret que es "poltica de los Estados Unidos [...]
aportar una fuerza federal, de trabajo que refleje la diversidad de la
nacin", esforzndose "p or lograr una fuerza de trabajo para todos los
segmentos de la sociedad". 27 La Ley Federal del Comit Asesor, de 1971,
intent aumentar la sensibilidad mediante el uso de comits asesores
"representativos".28 Antes, los programas d.r pobreza y de ciudades
modelo de los aos sesenta, haban intentado utilizar la " participa-
cinciudadana", como medio de promover la sensibilidad poltica
en las operaciones administrativas. La bsqueda de mayor sensibili-
dad tambin se ha fundido con intentos de promover la responsabilidad
de los administradores pblicos a los funcionarios polticos, median-
tetada una gama de medidas, incluyendo un mayor uso de la Ofici-
na del Contador Ceneral.Yla creacin del Servicio Ejecutivo Senior Fe-
deral, y cambios estructurales, como el establecimiento de la Oficina de
Administracin y Presupuesto, la Oficina de Administracin de Perso-
nal, y la Oficina Congresional del Presupuesto. Provisiones como la Ley
de libertad de informacin y requisitos tambin son ejemplos del inten-
to por promover la responsabilidad poltica. Tambin hay una crecien-
te bibliografa acadmica sobre la necesidad de promover la represen-
25 David Nachmias y DavidH. Rosenbloom, Bureaucratic G07>emmell t, U. S. A., Nueva

York, Sto Martin's, 1980.
26 Aqu, la bibliografa es demasiado numerosa para citarla completa. Vase en un
anlisis reciente Samuel Krislov y David H. Rosenbloom, Representatioe Burealleraey and
theAmericanPoiitical System, Nueva York, Praeger, 1981.
TI PL 95-454, secc. 3 y secc. 2301 (b) (1). Vase tambin Giohon vs. Westem LineCOllS0-
lidated Sehool District, 99 S. Ct. 693 (1979), que enuncia las condiciones constitucionales
que permiten a un empleado pblico actuar como"representante" dentro de una estruc-
tura administrativa pblica.
28 PL 92-463. .
29 Vase William Keefe y Monis Ogul, TheAmerican'Legislati1 1e Procese, 4a. ed., Engle-
wood CHffs, N. J., Prentce-Hall, 1977, p. 407.
tatividad, sensibilidad y responsabilidad en el Estado administrativo

moderno.P
Es importante sealar que los valores buscados por el enfoque en que
nos ocupamos entran a menudo en tensin con los del enfoque empre-
sarial. Por ejemplo, la eficiencia desde el punto de vista empresarial no
necesariamente resulta favorecida por regulaciones que pueden disua-
dir a la administracin pblica de emprender algunos cursos de accin,
aunque acaso sean los ms eficientes y pueden desviar tiempo y recursos
de la aplicacin de programas a la entrega de informacin a gente de
fuera. La consulta con comits de asesoramiento y "ciudadanos partici-
pantes" tal vez exija tiempo y dinero. Un servicio pblico socialmente
representativo puede no ser el ms eficiente." Tampoco es probable que
el propuesto cambio de Servidores Ejecutivos superiores, de una depen-
dencia a otra aumente la eficiencia desde la perspectiva empresarial.
Ms bien se piensa que si se da a este cuadro de altos administradores
pblicos mayor variedad de experiencia, llegarn a definir el inters p-
blico en trminos ms generales y, por tanto, se volvern ms sensibles
a los intereses polticos generales de la nacin. Adems, aun cuando
diversas estrategias de presupuesto y disposiciones de "ocaso" pueden
promover la economa en un sentido, la cantidad de papeleo que gene-
ran y la medida en que pueden requerir que las dependencias justifiquen
y aleguen en favor de sus programas y de gastos puede volverse suma-
mente costosa. En realidad, hace un cuarto de siglo Marver Bernstein
inform que muchos funcionarios se quejan de que deben pasar tanto
11
30 Vanse Frederick Mosher, Democraoj and the Pubiic Service, Nueva York, Oxford
University Press, 1968; Ralph Hummel, The Bureaucratic Experience; Morris [anowitz,
Deil Wright y William Delany, Public Adminietration and Ole Public, Westport, Conn.,
Greenwood, 1977; Lowi, End of Liberalism;William Morrow, PubiicAdnunstration, Nue-
va York, Random House, 1975, y Bruce Smi th y James D. Carroll (comps.), I mprouing the
Accountabiitg and PerformancecfGouernment, Washington, D. c., Brookings, 1982.
31 Esta fue una suposicin implcita de los reformadores del servicio civil en el siglo
XIX, que arguyeron que" conforme crecen en extensin, importancia y complejidad las
funciones del gobierno, tambin aumenta la necesidad de que sean administradas no
slo con honradez, sino tambin con capacidad especializada y conocimiento", Carl
Schurz, COllgress and the SpoilsSystems, Nueva York, George Peck, 1895, p. 4. Vanse en
Harry Kranz, The Participa ton) Bureaucmof, Lexington, Mass., Lexington Books, 1976, y
Samuel Krislov, RepresentatiteBureaucracf, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall, 1974,
dos anlisis de la representatividad social y la eficiencia.
LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN pBLICA 847
tiempo preparndose para aparecer en las audiencias del Congreso y

presentar sus programas a la Oficina del Presupuesto y otros organis-
mos, que a menudo les queda poco tiempo para dirigir las operaciones
de sus dependencias" .32 Es difcil calcular la eficiencia empresarial,
desde luego, pero los administradores federales se han quejado desde
hace tiempo de que su eficiencia se ve obstaculizada por el importan-
te papel del congreso enla administracin pblica y de la necesidad de
consultar continuamente toda una variedad de personas que tienen un
inters legtimo en las operaciones de sus dependencias.P
Estructura de laorganizacin
La administracin pblica organizada en torno a los valores polticos

mencionados, tambin suele estar en pugna con el enfoque empresarial
a la organizacin. En lugar de subrayar lineamientos claros de especia-
lizacin funcional, jerarqua, unidad y reclutamiento basados en una
competencia administrativa polticamente neutral, el enfoque poltico
subraya el alcance y las ventajas del pluralismo poltico dentro de la ad-
ministracin pblica. De este modo, Harold Seidman sostiene que "la
estructura de la rama ejecutiva es en realidad un microcosmos de nues-
tra sociedad. Refleja inevitablemente los valores, conflictos y fuerzas en
competencia que se encuentran en una sociedad pluralista. El ideal de
una estructura organizativa simtrica y sin fricciones, es una peligrosa
ilusin".34 Norton Long defiende un punto de vista similar: "Depen-
dencias y oficinas se dedican ms o menos por la fuerza a la cuestin de
edificar, mantener y aumentarsu apoyo poltico. Encabezan, y en gran
parte estn encabezadas por, los diversos grupos cuya influencia las
sostiene. A menudo, ellas conducen y son conducidas a su vez en direc-
ciones conflictivas" .35 Roger Davidson encuentra una virtud poltica
32 Marver Bernstein, The Job of the Federal Execlltive, Washington, D. c., Brookings,
1958, p. 30.
33 Ibid., pp. 26-37. Vase tambin Herbert Kaufman, The Administrative Behavior of
Federal Bureau Chiejs, Washington, D. c.. Brookings, 1981, en especial el cap. 2.
34 Seidman, Politics, Position and Potoer, p. 13.
35 Norton Long; "Power and Administration", en Bureaucratic Power in Nationa; Poli-
ties, Francis Rourke (comp.), Boston, Little, Brown, 1965, p. 18.
donde quienes estn imbuidos por el enfoque empresarial podran ver

slo desorden: IIEn muchos aspectos, el servicio civil representa ms
ampliamente al pueblo estadunidense que el propio Congreso't.v
El concepto bsico subyacente en el pluralismo dentro de la adminis-
tracin pblica es que, como la banca administrativa es un centro de
gobierno que hace poltica, deber estar estructurada para permitir que
facciones contrarresten a facciones dando una representacin poltica a
una gran variedad de intereses polticos, econmicos y sociales organi-
zados que se encuentran en la sociedad en general. En la medida en que
se realiza el esquema organizativo del enfoque poltico, la estructura
llega a asemejarse a la plataforma de un partido que promete algo casi
a cada quien, pero sin establecer prioridades claras para la resolucin de
conflictos entre ellos. Una dependencia se vuelve adversaria de otra, y
la resolucin de los conflictos pasa a la legislatura, la oficina del jefe del
Ejecutivo, los comits interdependencias o los tribunales. Adems, el
nmero de oficinas y dependencias, tiende a crecer con el tiempo, en
parte como respuesta a las demandas de representacin poltica de los
intereses organizados. Esta forma de ver la organizacin administrativa
ha sido denunciada muchas veces diciendo que vuelve al gobierno lIin-'
controlable", cos toso" e ineficiente" .37 Pero, como replica Seidman,
11 11
persiste porque es frecuente que la organizacin administrativa sea vis-

ta como cues tin poltica que subraya fuertemente los valores polticos.
Lavisin del individuo
El enfoque poltico tiende a considerar al individuo como parte de un

grupo. No lo despersonaliza convirtindolo en un caso" como haca el
11
empresarial, sino considera que los intereses del individuo son similares
o idnticos a los de otros vistos dentro del mismo grupo o categora. Por
ejemplo, una accin afirmativa dentro del servicio gubernamental va
dirigida a ciertos grupos sociales especficos, como negros y mujeres, sin
36 Roger Davidson, "Congress and the Executive: The Race for Representaton", en
Cmgress: The First Branth of Govemment, A. DeGrazia (comp.), Nueva York, Anchor,
1967, p. 383.
37 Vase Seidman, Po/itics, Poeicion.end Potoer, capitulo 1.
informarse de las circunstancias particulares de cualquier miembro in-

dividual de estos grupos numerosos y diversos. De manera similar, los
granjeros que producen la misma cosecha y/o estn situados en las
mismas subdivisiones geopolticas nacionales son juzgados iguales pe-
se a las diferencias individuales que haya entre ellos. Lo mismo puede
decirse en cualquier rea de la administracin pblica donde se apli-
quen polticas que traten con la gente. Desde luego, esta es una tendencia
que conviene bien a la cultura poltica: los polticos suelen pensar tenien-
do en cuenta grupos, por ejemplo, el voto "negro", el voto "granjero",
laboral, etc. De hecho, este enfoque es tan poderoso que algunos, como
David Truman.Y lo consideran el rasgo principal del gobierno de los
Estados Unidos. Theodore Lowi sostiene que un lema central de la "fi-
losofa pblica" contempornea de los Estados Unidos es que "los inte-
reses organizados son homogneos y fciles de definir, a veces monol-
.ticos. Se considera que cualquier portavoz' debidamente elegido' de un
inters est hablando casi igual que cualquiera y cada uno de sus miern-
bros".39 En esta perspectiva del individuo, entonces, la personalidad
existe, pero est conceptualizada en trminos colectivos.
EL ENFOQUE JURDICO A LA ADMINISTRACIN PBUCA
Orgenes y valores
En los Estados Unidos, a lo largo de la historia, este enfoque ha sido

eclipsado por los otros, especialmente por el empresarial. Y sin embargo
tiene una tradicin venerable, y hace poco ha surgido como vehculo
totalmente desarrollado para definir la administracin pblica. Se deri-
va bsicamente de tres fuentes interrelacionadas. La primera es el dere-
cho administrativo. Ya desde 1905, Frank Goodnow, importante colabo-
rador al desarrollo de la teora de la administracin pblica en general,
public un libro titulado The PrincipIes of the Administrative La'W of the
38 David Truman, The Gorernmental Procese, Nueva York, Knopf 1951; vase tambin
Arthur Bentley, The Process olGO'l'emment, Chicago, University of Chicago, 1908.
39 Lowi, End 01Liberalism, p. 71. Vase tambin Grant McConnell, Priuate P010er and
American Democracy, Nueva York, Knopf, 1966, caps. 4 y 5.
United States. 40 En l defini el derecho administrativo como "la parte

de la ley que fija la organizacin y determina la competencia de las
autoridades que aplican la ley e indica al ciudadano los remedios por la
violacin de sus derechos" .41 Otros han considerado que esta concep-
cin general de esa rama del derecho es adecuada para definir gran parte
del trabajo de los administradores pblicos y el carcter de las depen-
dencias pblicas. Por ejemplo, Marshall Dimock escribe:
Para el administrador pblico, el derecho es algo muy positivo y concreto.

Es su autoridad. El trmino que habitualmente emplea para describirlo es
"mi mandato", es "su" derecho, algo hacia lo que siente un inters de pro-
pietario. Hace tres cosas: le dice lo que la legislatura espera que l realice, fija
lmites a su autoridad y establece los derechos sustantivos y procesales del
individuo y del grupo. Alterna una visin positiva de su mandato, el admi-
nistrador se considera a la vez intrprete y constructor. Es un constructor
porque cada vez que aplica el antiguo derecho a situaciones nuevas, cons-
truye la ley. Por tanto, la ley,como la administracin, es gobierno en accin.42
Kenneth Davis adopt una posicin similar, segn la cual arguye que
la mejor manera de definir las dependencias pblicas es en trminos de
derecho: "una dependencia administrativa es una autoridad guberna-
mental, distinta de un tribunal y de un cuerpo legislativo, que afecta los
derechos de partes privadas, ya sea mediante fallo, reglas, investigacin,
acusacin, negociacin, compromiso o accin informal" .43
Una segunda fuente del enfoque legal ha sido la tendencia a la "judi-
cializacin"44 de la adminis tracin pblica. La judicializacin cae dentro
de la esfera de la definicin hecha por Goodnow del derecho adminis-
trativo, pero tiende a concentrarse mucho en la fijacin de procedimien-
tos planeados para salvaguardar los derechos individuales. Dimock
resume la esencia de la judicializacin:
Antes de que existiera la Leyde ProcedirnientoAdministrativo [1946], las deci-

siones las tomaba el personal administrativo regular; la decisin ltima se
40 Frank Goodnow, The Principies ofthe AdministrativeLawofthe United States, Nueva
York,G. P. Putnam's Sons, 1905.
41 Ibid., p. 17.
42 Marshall Dimock, Lawand Dynamic Administration, Nueva York, Praeger, 1980,
p.31.
43 Kenneth Davis, Administmtioe UnoandGovemment, St.. Paul, West, 1975, p. 6.
44 Dimock, Uno andDynamicAdministration,cap. 10.
confiaba al jefe de la dependencia. Era caracterstico que fuera una decisin

colectiva e institucional: cada cual haca su contribucin y revisaba las dems.
Las decisiones se tomaban sobre la base del derecho estatutario ms una
legislacin secundaria de la dependencia, ms casos decididos en los tribuna-
les. El sis tema funcionaba, y la mayora de las veces funcionaba bien. Surgi
entonces la idea de utilizar a "examinadores de audiencia" en ciertos casos
en que las audiencias eran prolongadas y tcnicas, como en los de los ferro-
carriles que fueron presentados a la Comisin de Comercio Interestatal [...]
Sin embargo, al ser aplicada [...] la Ley de Procedimiento Administrati-
vo, se aceler la judicializacin, y ahora, como una niebla que va difundin-
dose, se ha vuelto casi universal. Comenz con funcionarios de audiencias,
reclutados por la Comisin de Servicio Civil de los Estados Unidos y reuni-
dos de donde fueron asignados a diversas dependencias [...] La idea de un
procedimiento similar al de los tribunales se ampli an ms aun cuando el
Congreso cre la oficina del"Juez Administrativo", que operaba dentro de
la dependencia, y no fuera de ella como en el caso de los tribunales adminis-
trativos europeos. .
[...] En la prctica [...] cuanto ms tiempo ha existido el sistema, ms a
menudo la decisin recomendada por el examinador de la audiencia se ha
convertido en la decisin final. 45
De este modo, vemos que la judicializacin no slo hace que el dere-

cho sino tambin los procedimientos legales pesen sobre la toma de
decisiones administrativas. Las dependencias empiezan a funcionar
ms como tribunales y, por consiguiente, los valores jurdicos llegan a
adquirir ms importancia en sus actividades.
El derecho constitucional ofrece una tercera fuente del enfoque jur-
dico contemporneo a la administracin pblica. Desde el decenio de
1950, la judicatura federal ha redefinido virtualmente los derechos pro-
cesales, sustantivos, de igual proteccin y las libertades de la ciudadana
vis-n-vis a los administradores pblicos.w Esto acab con la antigua dis-
tincin entre derechos y privilegios, que en gran parte haba hecho que
la Constitucin no fuese aplicable a las reclamaciones de los ciudadanos
45 Ibid., p. 113. Segn Charles Dullea, "Development of the Personnel Program for
Administrative Law Judges", Administrative Lmo Review, 25, 1973, pp. 41-47, el ttulo
"Juez de Derecho Administrativo" fue creado por la Comisin del Servicio Ovil de los
Estados Unidos.
46 El derecho y la bibliografa sobre casos son demasiado voluminosos para citarlos.
Vase David H. Rosenbloom, Publu: Adminietration andLaw: Bench vs, Bllreau in theLlnited
States, Nueva York, Marcel Dekker,1983.
respecto de la recepcin de beneficios gubernamentales. Al mismo tiem-

po, hubo gran expansin del requisito de que los administradores p-
blicos concedieran el debido proceso constitucional a las personas a
quienes especficamente afectaran. Pudo notarse mayor severidad en la
prohibicin de castigos crueles e inslitos en la Octava Enmienda. Se
crearon derechos completamente nuevos, como el de tratamiento y ha-
bilitacin (si bien no fueron plenamente ratificados por el Tribunal Su-
premo) para quienes estaban confinados en instalaciones pblicas para
enfermos mentales. El derecho a la proteccin igual fue ampliamente
reforzado y aplicado en toda una gama de cuestiones administrativas,
que iban desde los exmenes de mritos para el personal pblico hasta
el funcionamiento de escuelas pblicas y prisiones.
La expansin de los derechos constitucionales de individuos vis-n-vis
los administradores pblicos se ha aplicado en lo fundamental de dos
maneras, las cuales subrayan la aplicacin del enfoque jurdico. Los
tribunales han tratado de obligar escrupulosamente a los administrado-
res pblicos a evitar la violacin de los derechos constitucionales de
los ciudadanos, reduciendo la inmunidad -en un tiempo absoluta-
de los funcionarios pblicos, ante juicios civiles por daos a una inmu-
nidad condicionada.f? Con algunas excepciones, hoy los administrado-
res pblicos pueden ser demandados por daos, si "saban o razonable-
mente habran debido saber" que una accin emprendida lesionaba los
derechos constitucionales de alguien." En opinin del Tribunal Supre-
mo, este enfoque, "adems de indemnizar a las vctimas, sirve a un
propsito disuasivo'U? el cual" debera crear un incentivo para que los
funcionarios que puedan tener dudas sobre la legalidad de las acciones
que intentan, cayeran del lado de proteger en exceso los derechos cons-
titucionales de los ciudadanos'U" Por consiguiente, se ha expandido el
concepto de competencia administrativa para incluir un conocimiento
razonable del derecho constitucional. Adems, en los juicios en que se
desafa la constitucionalidad o legalidad de instituciones pblicas como
escuelas, prisiones e instalaciones para enfermos mentales, a menudo
47 Vase Scheuer vs. Rhodes, 416 U. S. 322, 1974; tambin Rosenbloom, Pubiic Adminis-
tration and Law, cap. 6.
48 Wood vs, Strickland, 420 U. S. 308,322, 1975; Harlow vs. Pitzgerald, 50 Law Week4815,
1982.
49 Carlson vs. Green,446 U.S. 1421,1980. '
50 Ozoen vs. Cityojlndependence,445 U. S. 622,652, 1980.
LA TEORA DE LA ADMINISlRACIN PBLICA 853
los tribunales han declarado que contine la ayuda, la cual requiere

reformas institucionales que colocan a los jueces en el papel de asocia- 1/
d O 51 con los administradores pblicos. De hecho, en algunos casos es

l/
claro que los jueces se vuelven supervisores de vastas empresas admi-

nistrativas.v
El enfoque jurdico encarna tres valores fundamentales. Uno es el
debido proceso. Desde hace tiempo se ha reconocido que no es posible
confinar este valor a un solo conjunto de requisitos o normas. 53 Antes
bien, el trmino representa el valor de la imparcialidad fundamental, y
se considera que requiere procedimientos destinados a proteger a los
ciudadanos contra todo dao malicioso, arbitrario, caprichoso o incons-
titucional a manos del gobierno. Un segundo valor trata de los derechos
sustantivos del individuo, encarnados en las interpretaciones (que han
evolucionado) de la Declaracin de Derechos y de la Dcimocuarta En-
mienda. En realidad, la judicatura considera la maximizacin de los
derechos y libertades individuales como un bien positivo y un rasgo
necesario del sistema poltico de los Estados Unidos. Los tribunales
pueden tolerar violaciones de estos derechos para guardar equilibrio,
cuando alguna funcin esencial de gobierno haya requerido su achica-
miento. Sin embargo, la suposicin habitual va contra el gobierno en
esas circunstancias y, por consiguiente, las doctrinas judiciales dejan
caer una pesada carga sobre la accin administrativa oficial que infrinja
los derechos sustantivos y constitucionales de los ciudadanos.S En ter-
cer lugar, la judicatura valora mucho la igualdad, concepto que, como
el del debido proceso, se ve sujeto a diversas interpretaciones. Sin em-
bargo, desde los puntos de vista ms generales de la administracin
pblica, la igualdad representa el valor de la imparcialidad en el resul-
tado de conflictos entre partes privadas y el gobierno. Va contra el trato
arbitrario o injusto a ciudadanos, abarca gran parte de los requisitos
constitucionales de igual proteccin, y permite a los tribunales ayudar
51 David Bazelon, "The Impact of the Courts on Public Adrninistraton", IndianaLaui
loumal, 52, 1976, pp. 101-110.
52 Abram Chayes, "The Role of the Judge in Public Law Litigation", Haroard Lau:
Review, 89, 1976, pp. 1281-1316; Roger Cramton, "Judicial Lawmaking in the Leviathan
State", PublicAdministration Reoleui, 36, septiembre-octubre de 1976, pp. 551-555.
53 Hannnh vs.Larche, 363 U. S. 420, 1960.
54 Vase, por ejemplo, Bnmii vs.Fillkel445 U~ S., 507, 518,1980, el cual requiere que
el patrn pblico"demuestre que la afiliacin a un partido esrequisito apropiado para el
desempeoefectivo del cargo pblicoen cuestin", aldespedir aun empleado;
a personas cuyos derechos constitucionales han sido violados por una

accin administrativa.
Una de las principales caractersticas de los valores del enfoque legal
a la administracin pblica es que toma menos en cuenta el razonamien-
to de costo y beneficio asociado al enfoque empresarial. La judicatura no
ha olvidado los costos de sus decisiones, pero su atencin central es la
naturaleza de los derechos de la persona, y no los costos para la sociedad,
de respetar esos derechos. Esto se hace evidente sobre todo en los casos
que afectan la reforma de las instituciones pblicas. Como se dijo en un
tribunal, algunos recursos inadecuados nunca podrn ser justificacin
11
apropiada para que el Estado prive a una persona de sus derechos cons-
titucionales .55
11
Estructura delaorganizacin
Como ya se sugiri en el estudio de la judicializacin, la estructura

preferida del enfoque jurdico es la que llevara al mximo el uso del
procedimiento adversario. El proceso judicial en toda forma es el mode-
lo arquetpico de esta estructura. Sin embargo, en la administracin
pblica generalmente se modifica para permitir mayor flexibilidad al
descubrimiento de los hechos. Los jurados no estn acostumbrados, y
los examinadores de las audiencias a menudo desempean un papel
ms activo en descubrir la informacin pertinente. Aunque esta estruc-
tura frecuentemente quede asociada a comisiones reguladoras, no se
debe subestimar su presencia general dentro de la administracin p-
blica. Por ejemplo, se depende mucho de ella en la administracin con-
tempornea del personal pblico, especialmente en los mbitos de las
acciones adversas, las oportunidades iguales de empleo, y las relaciones
laborales.v Tambin es comn en los casos en que ciertos beneficios
gubernamentales, corno la asistencia o la educacin en escuelas pbli-
cas, se niegan o retiran a algunos cudadanos.f? La estructura precisa
vara de un contexto a otro, pero el elemento comn a ellos es la inde-
pendencia y la imparcialidad del examinador en la audiencia. Como
55Hamton VS. Lave, 328 F. Supl. 1182, 1194, 1971.

56 VaseRobert Vaughn, The Spoiled System, Nueva York, Charterhouse, 1975; Ri-
chard A. Merrill, " Procedure for Adverse Actions Against Federal Employees", Virginia
Law Review, 59, 1973, pp. 196-287.
57 Goldberg vs, Kelly, 397 U. S. 254, 1970; Goss vs. Lopez, 419 U. S. 565, 1975. .
seala Dimock, esta independencia logra en alto grado que el enfoque

administrativo dependa menos de la jerarqua. Los examinadores se
encuentran fuera de las jerarquas administrativas, en un sentido impor-
tante. Aunque se les puede decir qu deben hacer, es decir, qu casos
atender, no se les puede decir cmo deben fallar o decidir. Adems, para
todo intento y propsito, sus decisiones pueden ser obligatorias para las
dependencias pblicas. Esto puede introducir graves limitaciones en la
coordinacin administrativa, del mismo modo en que la interpretacin
de las leyes que haga el examinador y las reglas de la dependencia
pueden diferir de la interpretacin de la jerarqua administrativa de la
dependencia. Dimock resume la repercusin de la estructura de fallos
de la manera siguiente:
Los funcionarios de la audiencia y los jueces administrativos se encuentran

en nminas distintas. Adems, en contraste con otros funcionarios de su
departamento o dependencia, el ejecutivo tiene expresamente prohibido
despedir, castigar o hasta comunicarse con el juez administrativo, salvo en
circunstancias muy especiales, lo que habitualmente significa: cuando el
juez entrega su orden propuesta. De acuerdo con el nuevo sistema, el juez
est aislado del mismo modo que un juez judicial, por temor de que pesan
sobre l influencias impropias. 58
Por consiguiente, este modelo se encuentra en considerable pugna

con todos los valores encarnados en los otros dos enfoques: va contra la
eficiencia, economa, eficacia empresarial, representatividad, sensibili-
dad y la responsabilidad poltica; en cambio, pretende dar la mxima
proteccin a los derechos de las partes privadas contra una accin ad-
ministrativa que fuese ilegal, anticonstitucional o tendenciosa.
La visindel individuo
El nfasis del enfoque jurdico en el debido proceso, los derechos sus-

tantivos y la igualdad lo lleva a considerar al individuo como persona
nica en un conjunto nico de circunstancias. Aqu cabe la nocin de
que cada persona tiene derecho a "un da en el tribunal". El procedi-
miento adversario fue concebido para permitir que la persona explique
sus circunstancias nicas y particulares, pensamiento, motivaciones,
58 Dimock, Lato and Dytzamic Admimstratton, p. 114.
etc., a quien tomar las decisiones en nombre del gobierno. Adems, una
decisin puede girar precisamente sobre esas consideraciones, que se
convierten en parte de los "mritos" del caso. En el mbito de la adminis-
tracin pblica encontramos algunos ejemplos sobresalientes de esto.
Por ejemplo, en Cleveland Board Education vs. LaFleur (1974),59 el Tribunal
Supremo declar que antes de que se pudiese imponer una licencia
obligatoria por maternidad a una maestra de escuela pblica que estaba
embarazada, ella tena derecho a una determinacin mdica individua-
lizada, de sus condiciones, para continuar en el trabajo. En el caso Wyatt
vs. Stickney (1971),60 un tribunal federal de distrito exigi que se des-
arrollara un plan de trato individual para cada persona detenida contra
su voluntad en las instalaciones pblicas de salud mental de Alabama.
Desde luego, la insistencia en el individuo en su condicin de tal no
impide la reunin de personas en grupos ms numerosos, como en el
caso de juicios por acciones de clase. Sin embargo, aunque semejante
juicio pueda ser deseable para lograr un cambio generalizado, ello no
disminuye la preocupacin del enfoque jurdico por los derechos de
personas especficas.
LA SEPARACIN DE PODERES
La reflexin sobre estos enfoques a la administracin pblica, opuestos

entre s, nos muestra que no pueden sintetizarse por la sencilla razn de
que tales enfoques forman parte integral de una cultura poltica que
subraya la separacin de poderes; no la accin poltica integrada. Por
ello, en gran parte es verdad que cada uno de dichos enfoques va asociado
a los valores encarnados en una diferente rama del gobierno. El empre-
sarial est ms directamente asociado al ejecutivo. La presidencia ha
adoptado gran nmero de papeles y funciones, pero un rasgo importan-
te de su poder constitucional consiste en asegurarse de que las leyes sean
fielmente aplicadas. Esto es principalmente el papel de la implantacin,
que es el centro de la definicin hecha por el enfoque administrativo a
la administracin pblica. En contraste, el enfoque poltico se asocia ms
directamente con preocupaciones legislativas. Considera a los admi-
nistradores pblicos como legisladores complementarios y hacedores
de la poltica en general; de ah su hincapi en la representatividad, 'la
59 414 U. S. 632 (1974), discutido y decidido con Cohen vs. Chesterfield Co. School Board.
60 Wyatt vs. Stickney, 325 F. Supl. 781, 1971; 334 F. Supl. 387, 1972.
sensibilidad y la responsabilidad. El enfoque jurdico est relacionado

muy de cerca con el judicial en su preocupacin por los derechos indi-
viduales, el procedimiento adversario y la igualdad.
Como seal el juez Brandeis, el propsito de los padres fundadores
al crear las ramas constitucionales, no slo fue facilitar la eficiencia,
coordinacin y buen funcionamiento del gobiemo en general. Su propsi-
to tambin era crear un sistema que diera a cada rama un motivo y medios
para impedir abusos o acciones desencaminadas de otras. Esto impedi-
ra la" acumulacin de todos los poderes, legislativos, ejecutivos y judi-
ciales en las mismas manos", que como escribi Madison en el Federalis ta,
nm. 47, los fundadores consideraron como la definicin misma de ti-
11
rana" . Pero la separacin de poderes tambin poda crear una tendencia

a la inaccin. No slo cada rama supervisara a las dems, sino que un
sistema de frenos y contrapesos servira para equilibrar las pasiones
polticas del pueblo. Por ello, los periodos en el cargo y la jurisdiccin
de los miembros de la Cmara de Representantes y del Senado, difieren
entre s, y de los del presidente. Como la judicatura se hace por nombra-
miento, no tiene votantes persey sirve gracias a su buena conducta, pero
expuesta a ser suprimida por impugnacin. Por consiguiente, modificar
el personal del gobierno en general es algo que slo puede realizarse
poco a poco. Alterar drsticamente sus iniciativas y su direccin de
polticas, es algo que exige un difundido consenso entre los ciudadanos.
Resulta importante que algunas acciones de la legislatura, como aprobar
tratados, aplicar vetos generales y proponer enmiendas constitucio-
nales requieran mayoras extraordinarias; lo cual puede permitir que
una minora poltica se proteja contra las pasiones de la mayorta.s' En
general, el gobierno fue planeado para responder de manera gradual a
demandas pblicas de plazo relativamente largo, y exigir el desarro-
llo de un acuerdo relativamente grande entre los electores antes de
emprender una accin.
Este modelo de gobierno no parece ser apropiado a una poltica ten-
diente a la penetracin amplia de la vida social y econmica por parte
de la comunidad poltica. Est sesgado en favor de la inercia y la inflexi-
bilidad. Como respuesta a este problema, durante el pasado siglo, poco
ms o menos, los Estados Unidos crearon un gran aparato administra-
tivo para facilitar que toda accin gubernamental sea especializada,
61 Vase Federalist, nm. 10.

positiva y flexible.s- A este fenmeno habitualmente se le llama "surgi-

miento del Estado administrativo", y sera difcil decir que estuviera
limitado a los Estados Unidos.P Sin embargo, eneste pas representa un
esfuerzo por reducir las cualidades inerciales del sistema de separacin
de poderes. En esencia, las tres acciones gubernamentales se han reuni-
do en la rama administrativa. Por ello, los administradores pblicos
hacen reglas (legislacin), las aplican (funcin ejecutiva) y fallan en
cuestiones concernientes a su aplicacin y ejecucin (funcin judicial).
Ya se ha reconocido este fin de la separacin de poderes. Como plante
el juez White en Buckley vs. Valeo (1976): "No cabe duda de que el des-
arrollo de la dependencia administrativa como respuesta a las mo-
dernas necesidades legislativas y administrativas ha causado una seve-
ra tensin sobre el principio de separacin de poderes en su formulacin
prstina".64 Esta tensin tambin ha contribuido a una "crisis de legiti-
midad"65 en la adminis tracin pblica, por la acumulacin de funciones
legislativas, ejecutivas y judiciales en las dependencias administrativas,
que va contra el deseo profundamente arraigado dentro de la cultura
poltica, de un sistema de frenos y contrapesos.
Sin embargo, en forma muy real se ha transferido un sistema de frenos
y contrapesos a la rama administrativa junto con las tres funciones gu-
bernamentales. De este modo, como hemos argumentado en este ensa-
yo, los valores asociados a cada funcin se han convertido en enfoques
tericos distintivos hacia la administracin pblica. Estos enfoques tie-
nen orgenes diferentes, subrayan valores y disposiciones estructurales
distintos y consideran a los ciudadanos en formas bastante divergentes.
Y esto es as precisamente porque cada uno subraya una funcin dife-
rente de la administracin pblica. Por tanto, aunque pueda haber es-
62 Vase Peter Woll, American Bureaucracq, 2a. ed., Nueva York, Norton, 1977. Woll
se encuentra entre varios especialistas con un enfoque constitucional, que argumentan
persuasivamente que el proceso administrativo es mucho ms flexible de lo que podra
ser el gobierno, de acuerdo con el esquema constitucional original. Vase tambin Davis,
Administratiue Law and Govemment. James o. Freedman, Crisis and Legitimacy, Nueva
York, Cambridge University Press, 1978, cap. 2, ofrece una breve descripcin del surgi-
miento del Estado administrativo contemporneo y de la tensin entre su operacin y
el concepto de separacin de poderes que tuvieron los padres funddores.
~,Henry[acoby, TheBureaucratization ofthe World, Berkeley, University of California
Press,1978.
64 BllckleyVS. Valeo, 424 U. S. 1, 280-281, 1976.
65 Freedman, Crisis and LegitimnClj.
LA TEORA DE LA ADMINISTRAcIN PBLICA 859
pacio para una mayor sntesis de estos enfoques, tratar de unificar la

teora permitiendo que uno excluya a los otros promovera una burocra-
cia pblica en el peor sentido de la palabra. Ms bien, la tarea consiste
en crear un ncleo terico distintivo apropiado para la cultura poltica,
edificado en torno a la necesidad de mantener valores, estructuras orga-
nizativas y perspectivas sobre el ciudadano que tiendan a frenarse y
equilibrarse entre s.
Desde luego, no es evidente ni predecible desde ahora cmo podra
derivarse precisamente esa teora. Sin embargo, se nos ocurren algunas
ideas. Primero, los tericos de la administracin pblica deben recono-
cer la validez y utilidad de cada uno de los enfoques aqu analizados.
Tal vez en el futuro se puedan aadir otros, pero la legitimidad de cada
uno no est en duda. Por consiguiente, una definicin del campo de la ad-
ministracin pblica debe incluir una consideracin de los enfoques
administrativo, poltico y jurdico. En segundo lugar, es necesario reco-
nocer que cada enfoque puede ser ms o menos pertinente a distintas
dependencias, funciones administrativas y reas de poltica. Por ejem-
plo, la regulacin subraya el poder de dictar sentencia y, por tanto, tal
vez no debe ser organizado bsicamente de acuerdo con los enfoques
empresarial o poltico. Asimismo, las operaciones generales caen con
toda claridad en el dominio del enfoque empresarial. La mejor manera
de organizar la poltica distributiva puede ser de acuerdo con el enfoque
poltico. Habr que dedicar muchas ms reflexiones e investigaciones a
estos ternas antes de llegar a conclusiones firmes. Pero no cabe duda de
que es una falacia administrativa intentar tratar todas las dependencias
y programas de acuerdo con una norma universal. Esta es una razn de
que hayan fracasado las tan decantadas tcnicas presupuestarias"racio-
nales" de PPBS y ZBB. 66 En tercer lugar, por muy hertico que esto pueda
parecer a algunos, la teora de la administracin pblica debe dar mayor
uso a la teora poltica. Como hemos dicho aqu, la separacin de poderes
va mucho ms all de la cuestin de la delegacin legislativa y de la
subdelegacin a las dependencias: llega hasta el meollo mismo de las
principales teoras de la administracin pblica. Por ltimo, debe pres-
66 ABen Schick, A Death in the Bureaucracy", Pub/k Admin istration Reoieto, 33, mar-
11
zo-abril de 1973, pp. 146-156;"Budgetng Expert Calls Carter Plan 'Disaster'", Houston
Post, 8 de abril de 1977, p. 14A, cita a Peter Phyrr, originador de la presupuestaci6n de
base cero, quien dice que el esfuerzo federal por instituir ZBO de un solo golpe, es una
absoluta locura".
11
tarse atencin ala sabidura emprica de esos practicantes de la admi-

nistracin pblica cuya accin queda limitada por consideraciones in-
ternas de frenos, equilibrios y presiones administrativas y polticas en
general. A menudo se llama a administradores pblicos para integrar
los tres enfoques a la administracin pblica, y mucho se podr apren-
der de su experiencia.
XLIII. LA POSIBILIDAD DE UNA TICA
ADMINISTRATIVA*
DENNIS F. THOMPSON
Es POSIBLE una tica administrativa? Las objeciones ms serias surgen

de dos conceptos comunes de la funcin de las personas en las organi-
zaciones: lo que podra llamarse la tica de la neutralidad y la tica de la
estructura. Si se cree que la tica administratjva es posible, habr que
rechazar estas dos ideas.
La tica administrativa implica la aplicacin de principios morales al
desempeo de los funcionarios en las organizaciones.' En la forma que
ms nos interesa aqu (la tica en las organizaciones pblicas), es una
especie de tica poltica, que aplica los principios morales a la vida
poltica. En trminos generales, esos principios especifican a) los dere-
chos y deberes que los ciudadanos deben respetar cuando actan en
formas que pueden afectar seriamente el bienestar de otras personas y
de la sociedad, y b) las condiciones que las prcticas y polticas deben
satisfacer cuando, de manera similar, afectan el bienestar de las personas
y de la sociedad. Los principios morales exigen una perspectiva desin-
teresada. En lugar de preguntar cmo una accin o una poltica sirve al
inters de alguna persona o grupo particular, la moral pregunta si la
* Se reproduce con autorizacin de PublicAdministration Re1'iew. 1985 por la Ame-
rican Society for Public Administration (ASPA), 1120 G Street NW, Suite 500, Washington,
D. c., 20005. Todos los derechos reservados.
1 Puede suponerse que no hay una distincin filosfica importante entre"tica" y
"moral". Ambos trminos denotan los principios de bien y mal en la conducta (o el
estudio de dichos principios). Cuando nos referimos a los de ciertas profesiones part-
culares(por ejemplo, tica jurdica o tica poltica), "tica" es el trmino ms natural; y
cuando nos referimos a una conducta personal (por ejemplo, moral sexual), "moral"
parece ms apropiado. Pero en sus sentidos generales, ambos son equivalentes. Para
varias definiciones de la naturaleza de la moral o de la tica, vase William Frankena,
Ethics,2a.ed., EnglewoodCliffs, N. J., Prentice-Hall, 1973, pp. 1-11; Alan Donagan, TIte
TheQry ojMorality, Chicago, University of Chicago Press, 1977, pp. 1-31; G. J. Warnock,
The Object ofMorality, Londres, Methuen and Co., 1971, pp. 1-26.
861
accin o poltica sirve al inters de alguien, o si puede ser aceptada por

alguien que no saba de su circunstancia particular, como raza, clase
social o nacionalidad. Los juicios morales presuponen la posibilidad de
que una persona haga el juicio, y de que una persona o grupo de perso-
nas sea juzgado.
El desafo ms general a la tica administrativa negara la posibilidad
de una tica en absoluto, o la posibilidad de una tica poltica. Aun
cuando sea un digno desafo, esto no debe constituir la primera preocu-
pacin de los defensores de la tica administrativa. Los tericos (y los
practicantes, cuando piensan en la tica) han estado tan preocupados
por las objeciones generales a la tica, que han descuidado las que se
hacen especficamente a la tica en la administracin. No han consi-
derado lo suficiente que, aun si aceptamos la posibilidad de una mo-
ral en general e incluso en la poltica, podemos albergar dudas sobre
ellas en las organizaciones.
Para precisar ms las objeciones a la tica administrativa, deberemos
suponer que se puede justificar la perspectiva moral, y que son vlidos
algunos principios y juicios morales. Pese a los desacuerdos sobre el
modo de justificar la moral y sobre su alcance y contenido, compartimos
ciertas actitudes y creencias a las que podemos recurrir para criticar o
defender las acciones y polticas, desde una perspectiva moral. 2
El desafo ms directo a la tica administrativa procede de quienes
reconocen que la moral es perfectamente posible en la vida privada" pero
niegan que sea posible en la vida de las organizaciones. El desafo con-
sis te en que, por su naturaleza misma, la administracin excluye el ejer-
cicio de juicios morales. Consiste en dos objeciones bsicas: la primera
pone en duda el sujeto del juicio (que puede juzgar); la segunda, al objeto
de juicio (quin es juzgado). La primera afirma que los administradores
deben actuar de manera neutral, es decir, que no deben seguir sus pro-
pios principios morales, sino las decisiones y polticas de la organiza-
cin. Esta es la tica de la neutralidad. La segunda afirma que no son los
administradores, sino la organizacin (y sus funcionarios formales) la
que debe ser responsable por sus decisiones y aplicacin de polticas.
Esta es la tica de la estructura. A cada una se le llama tica porque
expresa ciertas normas y prescribe ciertas conductas. Pero ninguna
,,2 Vase el mtodo de" equilibrio reflexivo" presentado por [ohn Rawls, A Theory o/
lustice, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 197, pp. 48-51. [Hay traduccin
al espaol del Fondo de Cultura Econmica.]
LA POSIBILIDAD DE UNA TICA ADMINISTRATIVA 863
constituye una tica ni una moral, porque ambas niegan una de las
suposiciones del juicio moral: o una persona juzga o es juzgada.
LA TICA DE LA NEUTRAUDAD
La teora y la prctica tradicionales de la tica administrativa sostienen

que los administradores deben cumplir las rdenes de sus superiores y
aplicar las polticas de la dependencia y del gobierno al que sirven.'
Segn esta opinin, los administradores son ticamente neutrales por-
que no ejercen un juicio moral independiente. No se espera que acten
de acuerdo con principios morales propios, sino que pongan en accin
cualquier principio que se refleje en las rdenes y polticas que le encar-
garon aplicar. Sirven a la organizacin de mbdo que la organizacin
pueda servir a la sociedad. Los funcionarios estn moralmente obliga-
dos a servir de esta manera a la organizacin porque aceptaron de ma-
nera voluntaria su cargo: significa un consentimiento. Los funcionarios
saben de antemano cules sern los deberes de su cargo, y si los deberes
(o sus opiniones) cambian, los funcionarios, por lo general, pueden aban-
donar el cargo.
La tica de la neutralidad no niega que a menudo los administradores
deben aplicar su propio criterio en la formulacin de la poltica. Pero su
objetivo debe ser siempre descubrir qu poltica intentarn o intentaran
otras personas (por lo general, funcionarios elegidos); o, en el caso de
directivas en conflicto, interpretar legal o constitucionalmente quin
tiene la autoridad de determinar la poltica. Segn este punto de visita,
el empleo de poderes discrecionales nunca puede ser ocasin para apli-
car principios morales que no sean los ya implcitos en las rdenes y
polticas de los superiores ante quienes el funcionario es responsable
dentro de la organizacin. La tica de la neutralidad presenta al admi-
nistrador ideal corno un instrumento perfectamente confiable de las
metas de la organizacin, sin introducir nunca valores personales en el
proceso de alcanzar estas metas. De este modo, la tica refuerza la gran
virtud de la organizacin: su capacidad de servir a todo objetivo social,
3 Para citas y anlisis de algunos autores que adoptan parte o toda la tica de la
neutralidad, vanse [oel L. Fleshman y Bruce L. Payne (comps.), Ethical Dilemmas and
theEducation ofPoliCtJmakers, Hastings-on-Hudson, N. Y., The Hastings Center, 1980, pp.
36-38. Vase John A. Rohr, EihicsJor Bureaucrats, Nueva York, Dekker, 1978, pp. 15-47.
cualesquiera que sean los fines que favorezcan las personas que se en-
cuentran dentro de ella.
Una variacin de la tica de la neutralidad da cierto margen al juicio
moral individual has ta que la decisin o poltica es final" . Segn esta
11
idea, los administradores pueden plantear sus propias opiniones, dis-

cutir con sus superiores y refutar propuestas en el proceso de formular
una poltica. Pero una vez que la decisin o poltica es definitiva, todos
los administradores se alnean y la aplican fielmente. Adems, el des-
acuerdo debe ocurrir dentro de la dependencia y de acuerdo con las
reglas de procedimiento de sta. Esta variacin arrincona la neutralidad,
pero una "neutralidad suspendida" sigue siendo neutralidad, y la op-
cin para el administrador sigue siendo obedecer o renunciar"."
11
I
Contra la tica de la neutralidad se pueden hacer tres ti pos de crticas.
Primera, dado que la tica subestima la discrecionalidad que ejercen los
administradores, impide que los ciudadanos llamen a cuentas a los ad-
ministradores. La discrecionalidad de los administradores no se limita
a cumplir la intencin de los legisladores o de sus superiores en la orga-
nizacin, no slo porque a menudo no hay ninguna intencin qu des-
cubrir, sino tambin porque los administradores pueden y deben tomar
I
;1
I
la iniciativa al proponer polticas y movilizar apoyo para ellas.' La tica
de la neutralidad no ofrece ninguna gua a toda esta vasta gama de
decisiones morales sustantivas a que los administradores regularmente
se dedican. Al reforzar la ilusin de que los administradores no ejercen
juicios morales independientes, los asla de toda responsabilidad exter-
na por las consecuencias de muchas de sus decisiones.
Un segundo conjunto de objeciones se centra en la afirmacin de que
ocupar un cargo implica aceptar sus deberes, tal como fueron definidos
por la organizacin. Aunque pueda ser ms fcil renunciar a un cargo
que a la ciudadana para muchos funcionarios eso es tan difcil que el que
no lo haga no se puede tomar como aprobacin de cuanto la organiza-
cin emprende. Para la gran mayora de los empleados de gobierno,
derechos intrnsecos (como pensiones y antigedad) y habilidades de
I
trabajo (que a menudo no son transferibles al sector privado) consti-
tuyen poderosos incentivos para mantenerse en el puesto. Y aun si por
4 Vase George Graham, "E thical Guidelines for Public Administrators", PublicAd-
minisirationReoieio, vol. 34, enero-febrero de 1974, pp. 90-92.
5 Donald Warwick, "The Ethics of Administrative Discreton", en PublicDuties, [oel
Aeishmanetal. (comps.), Cambridge, Mass., Harvard UniversityPress, 1981, pp. 93-127.
su propia voluntad muchos estuvieran dispuestos a sacrificar su carrera

en aras de principios, no pueden pasar por alto su responsabilidad para
con sus familias. Los altos funcionarios por lo general gozan de ventajas
que hacende la renunciauna opcin ms factible.Puedenvolver a puestos
(habitualmente ms lucrativos) en las empresas o en una profesin. Pero
su capacidad de hacerlo puede depender de haber servido lealmente al
gobierno, demostrando as que saben "jugar bien en equipo" y que, por
tanto, de ellos puede dependercualquierorganizacin, pblica o privada.
Adems, la dinmica de la toma de decisiones colectivas inhibe aun
a los funcionarios ms concienzudos de renunciar por cuestion de prin-
cipio. Muchas decisiones, son incrementales, y su carcter objetable pue-
de manifestarse slo en su efecto acumulativo. Un funcionario que par-
ticipa en las primeras etapas de este tipo de intensificacin (como au-
mentos a la ayuda, recortes al presupuesto, compromisos con tropas),
tendr dificultades para objetar a cualquier paso ulterior. La diferencia
entre un paso y el siguiente es bastante pequea, y ciertamente no es
razn para renunciar por principio. Adems, muchas decisiones y pol-
ticas representan compromisos, y cualquier potencial disidente se deja-
r persuadir sin dificultad de que, como sus adversarios no lograron
todo lo que deseaban, l podr conformarse con menos de lo que sus
principios exigan. Por estas y otras razones, un funcionario puede que-
darse en el cargo aunque tenga objeciones a las polticas del gobierno;
por tanto, no renunciar no significa dar su consentimiento.
Los partidarios de la tica de la neutralidad an pueden insistir en
que los funcionarios que no pueden cumplir con los deberes de su cargo
deben renunciar, por muy difcil que sea hacerlo. Pero como ciudada-
nos, debemos tener reservas para apoyar esto como principio general de
la tica administrativa. Si se pusiera en prctica constantemente esta
idea, las oficinas pblicas slo quedaran pobladas, muy pronto, por
quienes nunca hubieran tenido una razn para disentir de ninguna de-
cisin del gobierno. Hombres y mujeres de fuertes convicciones morales
renunciaran antes que continuar en el cargo, y perderamos los servicios
de las personas que ms pueden aportar a la viga pblica.
Porque no deseamos expulsar de las oficinas a las personas de prin-
cipios, debemos reconocer que puede haber buenas razones morales
para quedarse en un cargo aun cuando se est en desacuerdo con la
poltica gubernamental. Este reconocimiento nos lleva a un tercer con-
junto de objeciones a la tica de la neutralidad: que simplifica las circuns-
tancias morales del cargo pblico. Tiende a presentar a los funcionarios

como si estuviesenevaluando la armona que pueda haber entre sus prin-
cipios morales y las polticas de la organizacin, obedeciendo si los
principios y las polticas coinciden, y renunciando si divergen demasia-
do. Segn esta opinin, lo importante es que, al renunciar, la persona
expresa una "autonoma tica" que Weisband y Franck en su defensa
-por lo dems, muy vlida- de las renuncias como protesta, definen
como "la disposicin a afirmar los principios propios, aun cuando ello
entrae violar reglas, valores o conceptos de la organizacin, grupo de
compaeros o equipo"," "La importancia social de la autonoma tica",
escriben, "no se encuentra en lo que se afirma, sino en el acto de afirmar".
La tica de la neutralidad fomenta ste y otros retratos similares de un
funcionario aislado que afirma sus propios principios contra la organi-
zacin en el momento de la renuncia. Con ello, la tica pasa por alto
consideraciones importantes que un administrador con tica debe tener
en cuenta al cumplir con sus deberes en el cargo.
Ante todo, como funcionario, se tienen obligaciones para con los co-
legas, la dependencia y el gobierno en conjunto. Al aceptar un cargo y
emprender tareas colectivas en una organizacin, se dan a los dems
razones para confiar en una operacin continuada. Los colegas inician
proyectos, corren riesgos y hacen compromisos esperando que el fun-
cionario contine en el desempeo de su parte en la organizacin. Si
alguien renuncia, frustra estas expectativas y de hecho viola sus com-
promisos para con sus colegas. Una renuncia puede alterar muchas
actividades de la organizacin, algunas de las cuales acaso tengan ma-
yor importancia moral que la poltica que ocasion la renuncia. El ayu-
dante presidencial Alexander Haig estableci esta clase de argumento
en octubre de 1973, en un esfuerzo por persuadir al procurador general
Elliot Richardson de despedir al fiscal especial Archibald Cox. Richard-
son afirm que antes que despedir a Cox renunciara. Haig argument
que la renuncia o desobediencia en aquel momento pondra en peligro .
los esfuerzos del presidente, que se encontraban en una etapa crucial
para llegar a un acuerdo de paz en el Medio Oriente? Como puede
comprenderse, el argumento no convenci a Richardson (sus compro-
6 Edward Weisband y Thomas M. Franck, Resignation in Protest, Nueva York, Pen-
guin, 1976, p. 3.
7 J. Anthony Lukas, Nightmare: TIte UHdersideofthe Nixt Year, Nueva York, Bantam,
1977, p. 588. ji
misos con el Congreso y con Cox eran demasiado claros, y demasiado

tenue la conexin entre su renuncia y el acuerdo del Medio Oriente),
pero la forma del argumento invocado por Haig era vlida, Un funcio-
nario debe considerar sus compromisos para con todos sus asociados
en el gobierno y el efecto de su renuncia sobre la direccin del gobierno en
general. Y los funcionarios tambin tienen obligaciones ms generales
para con el pblico. No slo deben decidir si pueden, con la conciencia
tranquila, seguir asociados con la organizacin. Esto podra interpretar-
se como el simple deseo de mantener limpias las manos, una forma de
lo que algunos han llamado autoindulgencia moral","
11
Una tercera forma en que la tica de la neutralidad deforma los debe-

res de los administradores pblicos es en la limitacin de sus cursos de
accin a dos: obediencia o renuncia. Muchas formas de discrepancia
pueden ser compatibles con la permanencia en el cargo, desde la protesta
silenciosa hasta la obstruccin ilegal. Desde luego, algunas pueden ser
moralmente malas, salvo en circunstancias extremas, pero la tica de la
neutralidad no ofrece aqu ninguna gua porque excluye de antemano
la posibilidad de que haya una oposicin interna moralmente aceptable a
las decisiones de la organizacin, por lo menos a las decisiones finales" .
11
Sin embargo, el problema es saber cmo podemos dar a los funciona-

rios espacio para disentir, sin socavar la capacidad de la organizacin
para alcanzar sus metas. Si la organizacin est buscando metas fijadas
por un pblico democrtico, la discrepancia de un individuo en la orga-
nizacin puede subvertir el proceso democrtico. Hemos de insistir,
ante todo, en que los potenciales discrepantes consideren cuidadosa-
mente la base de desacuerdo con la poltica en cuestin. Es moral o
simplemente poltico el desacuerdo? Esta es una distincin elusiva, ya
que casi todas las decisiones polticas importantes tienen dimensiones
morales. Pero tal vez pudiramos decir que cuanto ms directamente
parezca una poltica violar un principio moral importante (corno por
ejemplo, no causar dao a personas inocentes), ms justificable se vuel-
ve el disentimiento. A un funcionario deberan tolerrsele medidas ms
enrgicas de oposicin contra las de bombardear blancos civiles en una
guerra de guerrillas, que contra las de reducir los aranceles comerciales
8 Sobre complicidad", vase Thomas E. Hill, "5ymbolic Protest and Calculated Si-
11
lence", Philosophy &- P"blicAffirirs, otoo de 1979, pp. 83-102. Para una defensa contra el
cargo de indulgencia moral para consigo mismo, vase Bernard Williams, Moral Luck,
Cambridge, Cambridge University Press, 1981, pp. 40-53.
868 WS AOS SETENTA Y OCHENTA
y los impuestos a la importacn.? En casos de desacuerdo poltico de

esta ltima ndole, la renuncia directa parece ser la accin ms apropia-
da (una vez que la decisin sea final). Los discrepantes tambin deben
considerar si la poltica a que se oponen es un incidente transitorio o
parte de una pauta continuada, y si lo malo de ella queda compensado
por el valor de las polticas restantes que la organizacin est aplicando.
Adems, los discrepantes deben examinar el grado de su propia parti-
cipacin y su papel: cun responsables (formal e informalmente) son
para con la poltica? Qu diferencia establecera su oposicin a la pol-
tica ya las otras medidas de la organizacin? Hasta qu punto viola esa
poltica la tica de los grupos para con los cuales estn obligados (como
las normas de las profesiones jurdica o mdica)?
Estas consideraciones no slo determinan si un funcionario est jus-
tificado al oponerse a la poltica de la organizacin, sino tambin ayudan
a indicar qu mtodos de disentimiento pueden estar justificados para
expresar su oposicin. Cuanto ms justificada sea sta, ms justificado
estar el funcionario al valerse de mtodos extremos. Los mtodos para
disentir pueden disponerse a lo largo de un continuum, desde el ms
extremo hasta el ms moderado. Cuatro tipos mostrarn la gama de este
continuum, y plantearn algunas preguntas que debe considerar cual-
quier potencial divergente.
Ante todo, estn las formas de divergencia en que un funcionario
protesta dentro de la organizacin, pero an ayuda a aplicar su poltica,
o -lo que es una medida ligeramente ms enrgica- pide una asigna-
cin diferente dentro de la organizacin. En su forma ms dbil, este tipo
no va mucho ms all de la tica de la neutralidad. Pero, en contraste con
ella, s permitira a los funcionarios abstenerse de toda participacin
activa en una poltica a la que se opongan, y llevar adelante su protesta
mientras lo hagan de acuerdo con los procedimientos aceptados de la.
organizacin.10
Un peligro de esta forma de protesta es lo que se ha llamado la "do-
mesticacin de los dscrepantes"." Un ejemplo es el de George Ball, que
Para un ejemplo de esto ltimo, vase Weisband y Franck, op. cit., p. 46.
9
10Vase Graham, op. cit., p. 92
11 James C: Thomson, "How Could Vietnam Happen?", Atlantic, abril de 1968, p. 49.
Tambin vise Albert Hirschman, Exit, Voice and LoyaJty, Cambridge, Mass., Harvard
University Press, 1970, pp. 115-119. {Hay traduccin al espaol del Fondo de Cultura
Econmica.]
corno subsecretario de Estado durante el gobierno de [ohnson, atac

persistentemente la poltica del gobierno hacia Vietnam en reuniones
privadas:
Encuanto Ball empez a expresardudas, qued clidamente institucionaliza-

do: se le alenta convertirseen elabogadodel diablosobreVietnam [...] Elpro-
ceso de escalada permiti que repetidas veces, de tiempo en tiempo, se le
pidiera a Ball decir lo suyo; Ball se sintibien...(habaluchado por la justicia);
los otros se sintieron bien (haban odo extensamente la opcin de las "palo-
mas"), y s6lo hubo un mnimo de cosas desagradables.F
De este modo, los disidentes pueden ser "neutralizados con eficacia"

y, contra sus intenciones, su discrepancia puede ayudar hasta a apoyar
la poltica a la que se oponen. Por tanto, es importante considerar si este
efecto es inevitable y, si no lo es, descubrir las condiciones en que pueda
evitarse.
En una segunda forma de divergencia, los funcionarios, con el cono-
cimiento de sus superiores pero contra los deseos de stos, llevan la
protesta fuera de la organizacin, mientras, por lo dems, cumplen sa-
tisfactoriamente con su trabajo. Desde luego, esta es la accin adoptada
por la mayora de los 65 Departamentos de Justicia que protestaron
contra la decisin de autorizar plazos, antes de aplicar los decretos de
desegregacin en Mississippi, en agosto de 1969.13 Los abogados firma-
ron y publicaron una peticin que denunciaba al procurador general y
al presidente por adoptar una poltica que, en su opinin, violaba la ley
y les exiga actuar contra los cnones ticos de la profesin jurdica.
Tambin creyeron que la renuncia no cumplira con su obligacin de
actuar en forma afirmativa para oponerse a la ilegalidad. Varios discre-
pantes pidieron acciones ms enrgicas, que bloquearan directamente
la poltica, y algunos pasaron informacin al Fondo de Defensa Jurdica
de NAACP, que se opona en los tribunales al Departamento de Justicia.
La mayora de los abogados no quiso, empero, participar en estas accio-
nes ms enrgicas, porque la obstruccin debilitara el apoyo del pblico
a su disidencia.
La eficacia, as como la legitimidad de este tipo de divergencia, suele
depender de la existencia de algunas normas generalmente aceptadas,
12 Thomson, op. cit.,p. 49.
13 Gary J. Greenberg, "Revolt at }ustice", en Inside the System, Charles Peters y T. J.
Adams (comps.), Nueva York, Praeger, 1970, pp. 195-209.
a las cuales los disidentes pueden apelar fuera de la organizacin. Ni

la tica profesional ni siquiera el derecho acaso bas ten, ya que las perso-
nas tal vez no se pongan de acuerdo sobre cmo interpretarlas; pero
apelar a esas normas puede por lo menos tranquilizar al pblico, al
hacerle ver que los discrepantes no estn aprovechando su cargo para
imponer los dictados de su conciencia privada sobre la poltica pblica.
Cuando quienes disienten se oponen a funcionarios elegidos democr-
ticamente, deben encontrar modos de mostrar que estn defendiendo
principios que todos los ciudadanos apoyaran.
La tercera forma de disentimiento es la obstruccin abierta a la pol-
tica. Por ejemplo, los funcionarios pueden retener o no aplicar conoci-
mientos que la organizacin necesita para llevar adelante la poltica,
negarse a apartarse para que otros puedan llevarla adelante o dar infor-
macin y otro tipo de ayuda a personas de fuera que estn tratando de
reinvertir esa poltica. Muy pocos funcionarios pueden adoptar esta
estrategia durante breve tiempo, pero las organizaciones por lo general
pueden aislar a los discrepantes, encontrar a otros funcionarios que se
encarguen de sus tareas y movilizar su propio apoyo externo para con-
trarrestar toda oposicin que surja fuera de la organizacin. En cual-
quiera de estos casos, es poco probable que quienes disienten conserven
mucha influencia dentro de la organizacin. Para que la oposicin sea
eficaz y sostenida debe ser ms circunspecta.
Por tanto, nos vemos llevados a una cuarta clase de disentimiento: la
obstruccin encubierta. La revelacin no autorizada -la "filtracin" -
es el ejemplo ms sobresaliente. Las filtraciones varan mucho en pro-
psito y efecto. Algunas simplemente dan informacin a otras depen-
dencias que tienen derecho a recibirla; otras ponen en situacincompro-
metedora a funcionarios particulares dentro de una dependencia, pero
por lo dems no subvierten las polticas de sta; otras revelan informa-
cin a la prensa o al pblico, reinvirtiendo a la postre una importante
poltica gubernamental; y, en caso extremo, otras ms pasan secretos a
agentes enemigos, lo que puede contarse como traicin. Sin llegar a tal
extremo, s deseamos decir que la revelacin no autorizada a veces se
justifica, aun cuando contravenga los procedimientos del gobierno o
viole la ley, como cuando se revelan documentos considerados secretos.
A veces se ha trazado una analoga entre la desobediencia del funcio-
nario y la desobediencia civil. Muchos tericos de la democracia sostie-
nen que los ciudadanos de una democracia estn justificados si violan
la ley con objeto de modificar una ley o una poltica, pero slo en cierto
modo y en ciertas condiciones. Los ciudadanos deben 1) actuar pblica-
mente; 2) no actuar con violencia; 3) apelar a principios compartidos por
otros ciudadanos; 4) dirigir su desafo contra una injusticia conside-
rable; 5) agotar todos los canales normales de protesta antes de violar
una ley, y 6) planear su desobediencia de modo que, junto con la de otros
ciudadanos, no altere la estabilidad del proceso democrtico.ls
Aun si pensarnos que la desobediencia civil es justificable, no debe-
mos creer que la del funcionario est permitida. Los funcionarios no
pueden arrogarse los mismos derechos que los ciudadanos y, debe de-
cirse,la analoga en general no se sostiene. Pero esta analoga acaso no
se sostenga por la razn opuesta. En casos extremos de iniquidad del
gobierno, hay tantas cosas en juego que deberamos dar a los funciona-
rios mayor espacio para la desobediencia del que concedemos a los
ciudadanos. En estos casos, debemos estar dispuestos a sostener que las
condiciones normales para la desobediencia civil son demasiado restric-
tivas para los funcionarios. Por ejemplo, si insistimos en que siempre se
manifieste en pblico, en realidad podemos suprimir muchas valiosas
crticas al gobierno. Temerosos de las consecuencias de la accin pbli-
ca, los funcionarios discrepantes podran optar por no revelar una infor-
macin que sus superiores haban declarado secreta, pero que los ciu-
dadanos deberan conocer. La idea de relajar el requisito de publicidad
no sera proteger el derecho de los disidentes a la disidencia misma, sino
promover la discusin pblica de acciones discutibles del gobierno.
Podemos tratar de conservar alguna forma de la limitacin de publici-
dad, tal vez estableciendo una autoridad a quien un disidente pudiese
dar a conocer su identidad. Pero este requerimiento, as como los dems,
debe formularse con el fin de maximizar la responsabilidad de los fun-
cionarios gubernamentales, y no con la idea de obedecer exactamente
las normas tradicionales de la desobediencia civil.
La tarea importante, respecto a la desobediencia y a las otras formas
de disentimiento, consiste en crear normas que puedan ayudar a deter-
minar cundo es justificable cada una en diversas circunstancias. La
tica de la neutralidad hace innecesaria la tarea, al negar que la tica sea
posible en la administracin. Pero como ya hemos visto, esa misma
neutralidad administrativa no es posible ni deseable.
14 Vase RawIs,op. cit., pp. 363-391.
872 LOS Aos 5ETENTA Y OCHENTA
LA TICA DE LA ESTRUCIURA
El segundo gran obstculo a la tica administrativa es la idea de que el

objeto de juicio moral debe ser la organizacin o el gobierno en su con-
junto. Esta tica de la estructura afirma que, aun si los administradores
pueden tener cierto espacio para hacer un juicio moral independiente,
no se les puede hacer moralmente responsables de la mayor parte de las
decisiones y polticas del gobierno. Su responsabilidad moral y personal
slo abarca los deberes especficos de su propio cargo, por los cuales
tambin son legalmente responsables.
El juicio moral presupone una dependencia moral. Para elogiar o
censurar a alguien por un resultado, debemos suponer que la persona
es moralmente responsable de su accin. Supondremos 1) que las accio-
nes u omisiones de la personafueron causa de ese resultado, y 2) que la
persona no actu con ignorancia excusable o bajo presin. En la vida
cotidiana, a veces no hacemos una crtica moral porque creemos que una
persona no satisface una de estas normas o ambas. Pero dado que por lo
general intervienen tan pocos agentes y que la parte que desempean
son bastante obvias, normalmente no nos quedamos indecisos ante la
posibilidad de que pudiera decirse que alguien debi haber causado un
resultado particular. El principal problema moral es saber qu era lo
correcto y no quin lo hizo. En la vida pblica, especialmente en las
organizaciones, el problema de identificar los agentes morales de des-
cubrir las personas moralmente responsables de una decisin o una
poltica se vuelve al menos tan difcil como el de evaluar la moralidad
de la decisin o la poltica. Y si tuviera una informacin perfecta acer-
ca de todos los agentes del procesoorganizativoque produjo un resultado
determinado, aun as estaramos en problemas ante el modo de atribuir
esa responsabilidad. Como muchas personas contribuyen de muy di-
versas maneras en las decisiones y polticas de una organizacin, acaso
no podamos determinar ni siquiera en principio quin es moralmente
responsable de esas decisiones y medidas. A esto se le ha llamado el 11
problema de las muchas manos"," y la suposicin de que no puede

resolverse subyace en la tica de la estructura.
Los partidarios de la tica de la estructura presentan tres argumentos
15 a;nnis F. Thompson, "Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of
Many Hands", American Political Science Review, 74, diciembre de 1980, pp. 905-916.
para negar la posibilidad de atribuir responsabilidades individuales en

las organizaciones y, por tanto, socavar la posibilidad de la tica admi-
nistrativa. En primer lugar, se arguye que ninguna persona es causa
necesaria o suficiente de ningn resultado de una organizacn." Las
aportaciones de cada funcionario son como las hebras de una cuerda.
En conjunto, tiran de la carga: pero ninguna por s sola podra hacer el
trabajo, aunque ste podra hacerse sin alguna de las hebras. Supngase
que, durante muchos decenios, la OA ha seguido la poltica de derrocar
a los gobiernos del Tercer Mundo que se nieguen a cooperar con sus
operaciones, y supongamos adems que muchos de estos intentos son
moralmente malos. En la actualidad, nadie que an es t en la eIA inici
la prctica, y nadie en particular desempe un papel muy importante
en alguno de los intentos. Si algn agente no desempe su parte, la
prctica continuara, y a menudo hasta podran triunfar ciertos inten-
tos particulares. Cmo podremos decir que alguien es causa de esta
prctica?
Un segundo argumento seala la brecha que hay entre la intencin
individual y los resultados colectivos. Los motivos personales de los
funcionarios son inevitablemente diversos (servir a la nacin, ayudar a
los ciudadanos, adquirir poder, lograr un ascenso, arruinar a un rival).
Muchas polticas loables se promueven por razones morales dudosas, y
muchas medidas perniciosas se promueven con las mejores intenciones.
En la actualidad, por ejemplo, bien podemos decir que en muchas orga-
nizaciones ningn funcionario intenta discriminar a las minoras en la
contratacin y el ascenso de empleados; y sin embargo, la pauta de
nombramientos y de ascensos an muestra que ciertas minoras estn
en desventaja. Aqu desearamos tratar de condenar la pauta o la poltica
(dice el argumento), pero no podramos censurar moralmente por ella a
ningn funcionario.
Un tercer argumento seala los requisitos de cada funcin. Los debe-
res del cargo y las rutinas de las grandes organizaciones exigen acciones
individuales que, aunque son inofensivas en s mismas o hasta -en
algn sentido- obligatorias, se combinan para producir decisiones y
polticas nocivas de la organizacin. Y aunque la poltica de la organi-
zacin sea moralmente objetable, cada persona ha cumplido con su
deber moral de acuerdo con los requisitos de su cargo. La suma colectiva
16 Iohn Ladd, "Morality and the Ideal o Rationality in Formal Organizations", Mo-
nist, 54, octubre de 1970, pp. 488-516.
es peor que las partes. En una revisin de las polticas que condujeron
al desplome econmico de la ciudad de Nueva York a mediados del
decenio de 1970, poniendo en peligro el bienestar y las vidas de millones
de ciudadanos, un autor lleg a la conclusin de que no poda culparse
a nadie por las errneas prcticas presupuestarias que colaboraron al
desplome: "La estructura financiera, delicadamente equilibrada, era un
tipo de excrecencia evolutiva, que haba surgido de centenares de deci-
siones individuales" P
Si aceptramos estos argumentos, tendramos que exculpar a muchos
funcionarios culpables. Sin cierto sentido de responsabilidad personal,
los funcionarios pueden actuar con menos escrpulos, y los ciudadanos
pueden censurar a los funcionarios con menor efecto moral. La respon-
sabilidad democrtica probablemente se est socavando. Cmo se pue-
de responder a estos argumentos, de modo que se pueda mantener la
responsabilidad individual en las organizaciones?
En primer lugar, no debemos evaluar la responsabilidad moral de un
funcionario exclusivamente por la parte proporcional que aporta al re-
sultado. "La responsabilidad no es una cubeta en que queda menos
cuando se ha distribuido algo."18Si un grupo de diez delincuentes mata
a gol pes a un anciano, no castigamos a cada uno de los asesinos por slo
una dcima parte del asesinato (aun cuando ninguno lo haya golpeado
con fuerza suficiente para causarle la muerte). Adems, al achacar una
responsabilidad no slo debemos considerar los actos cometidos por los
individuos, sino tambin sus omisiones. Aun cuando en el ejemplo de
la CIA nadie iniciara la poltica daina, podra culparse a muchos funcio-
narios por no tratar de contenerla. Reconozcamos que hay peligros en
adoptar un concepto de "responsabilidad negativa" .19 Uno de ellos es
que semejante concepto hara culpables a las personas casi por cualquier
cosa (pues parece no haber lmite a los actos que un individuo no come-
te). Pero en las organizaciones, ms a menudo podemos sealar las
17 Charles R. Morris, TheCost ofGoodIntentions, Nueva York, W. W. Norton, 1980, pp.

239-240. Para otros ejemplos de anlisis estructuralista, vanse Herbert Kaufman, Red
Tape, Washington, D. c., Brookings, 1977, pp. 27-28, YRichard J. Stillman, PublicAdmi-
nistmiion: Concepts andCases, 2a. OO., Boston, Houghton Mffln, 1980, p. 34.
18 Robert Nozick, Anarchy, Stateand Utopia, Nueva York, Basic Books, 1974, p. 130.
[Hay traduccin al espaol del Fondo de Cultura Econmica.]
19 Vase Bernard Williams, " A Critique of Utilitarianism", en Utilitarial1ism, J. J. c.
Smart and Williams, Cambridge, Cambridge University Press, 1973, pp. 93-118.
omisiones especficas que constituyeron una diferencia que fue signifi-

cativa para el resultado, y que se pueden atribuir a personas especficas.
De antemano es posible predecir y especificar las pautas de omisiones.
La fuerza del segundo argumento, que seala la brecha entre la inten-
cin individual y el resultado colectivo, se puede perder si atribuimos
simplemente menos peso a las intenciones que a las consecuencias, al
evaluar la culpabilidad moral de los funcionarios, por lo menos en dos
de los sentidos en que habitualmente se interpreta" intencin": como
motivo y como meta directa. Con frecuencia ya es bastante difcil en la
vida privada interpretar los motivos de personas que conocemos bien;
en la vida pblica, puede ser imposible descubrir las intenciones de los
funcionarios, especialmente cuando los motivos de tantos de los que
cuestionan los motivos de los funcionarios son, a su vez, discutibles. En
la medida en que podemos descubrir motivos, stos nos sirven para
evaluar el carcter y a veces predecir una conducta futura, pero la tica
administrativa hara mejor en concentrarse en las acciones y resultados
de la vida pblica.P
Y qu decir de los funcionarios que intentan directamente tener slo
buenos resultados pero, por causa de errores de otros o por otros factores
que no pudieron prever, contribuyen a una poltica injusta o nociva?
Aqu, la cuestin clave noconsiste en saber si los funcionarios en reali-
dad previeron ese resultado, sino si debieron preverlo." Podemos leg-
timamente exigir que los funcionarios pblicos se atengan a normas
superiores que las que usamos para juzgar a los ciudadanos ordinarios.
Podemos esperar que los funcionarios prevean y tomen en cuenta una
gama ms vasta de consecuencias, en parte por las obligaciones genera-
les del cargo pblico. Cuando est en juego el bienestar de tantos, los
funcionarios deben hacer esfuerzos excepcionales por prever las conse-
cuencias de sus acciones.
Adems, la naturaleza de la propia organizacin a menudo impide
que los funcionarios aleguen en forma creble que no previeron lo que
sus acciones podan causar. Las organizaciones tienden a producir re-
2Il Pero vase[oel L. Fleishman, "SelfInterest andPolitieal Integrity", en Pubc Duiies,

Fleishmanetal. (eomps.), Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1981, pp. 52-92.
21 Pero vase Charles Fried, Rght and Wrong, Cambridge, Mass., Harvard U niversity
Press, 1978, en especial las pp. 21-22,26, 28, 202-205. Ms en general sobre las" intencio-
nes", vanse Dongan.op. cit., pp. 112-142, Y J. L. Maekie, Ethcs, Nueva York,Penguin,
1977, pp. 203-226.
876 LOS AOSSETENTA y OCHENTA
sultados que siguen una pauta; por lo regular cometen los mismos erro-
res y del mismo modo. Aunque los funcionarios puedan afirmar una o
dos veces con razonable credibilidad, que no habra debido esperarse
que previeran el resultado daino al que contribuyeron sus acciones
bien intencionadas, tiene que haber un lmite (bajo) al nmero de veces
que pueden alegar esta excusa para evadir su responsabilidad. En el
ejemplo de la discriminacin en el empleo, debemos decir que los fun-
cionarios debieron reconocer que los procedimientos de la organizacin
(combinados con fuerzas sociales) siguen produciendo resultados in-
justos en las decisiones que afectan al personal; se vuelven parcialmente
responsables de la injusticia si no dan pasos para combatirla dentro de
sus posibilidades.
Los requerimientos de un cargo aslan al funcionario mucho me-
nos de lo que implic el argumento anterior.F El ejemplo de la crisis fis-
cal de la ciudad de Nueva York en realidad va tanto en contra de ese argu-
mento como en su favor. El alcalde Beame fue uno de los funcionarios
que rechazaron toda responsabilidad por las prcticas de contabilidad
-supuestamente engaosas-, por haber formado parte de rutinas de
la organizacin establecidas muchos aos antes, que no se podan alterar
en mitad de una crisis. Pero Beame tambin haba sido contralor y haba
estado en la oficina del presupuesto durante los aos en que se iniciaron
esas prcticas contables.P Al atribuir una responsabilidad a funciona-
rios pblicos, debemos tener en mente que la responsabilidad es de las
personas y no de sus puestos. La responsabilidad no puede ser entera-
mente determinada por el cargo que desempea una persona, y sigue a
la persona a lo largo del tiempo. A veces se pasan por alto estas caracte-
rsticas de la responsabilidad personal. Se culpa a funcionarios pblicos
por un desempeo inmoral (o incompetente) en un cargo, pero entonces
parecen comenzar con una hoja en blanco en cuanto dejan el antiguo
cargo y toman uno nuevo. Este reciclaje de figuras pblicas desacredi-
tadas queda reforzado por el hbito de unir la responsabilidad personal
a la del cargo. Tambin se debe subrayar otra manera en que los funcio-
22 Sobre la responsabilidad del cargo,vanse H. L. A. Hart, PunishmentandResponsi-

bility, Nuev~ ork, Oxford University Press, 1968, pp. 212-214, YR. S. Downi.e, Rolesand
Values, Londres, Methuen, 1971, pp. 121-145.
73 Dennis F. Thompson, "Moral Responsibility and the New York Oty Fiscal Crisis",
enPublic Duiies, Fleishmanet al. (comps.), Cambridge, Mass., Harvard Universty Press,
1981, pp. 266-285.
narios pueden dejar atrs su cargo. Aun cuando unafuncin limite plena
y legtimamente lo que puede hacer un funcionario, esto no necesaria-
mente acaba con toda responsabilidad personal. Los funcionarios pue-
den librarse de culpa por una decisin particular, mas no por ello se
libran de la responsabilidad de tratar de modificar las limitaciones del
papel y de la estructura que ayudaron a producir esta decisin, y no
quedan libres de responsabilidad por criticar esas limitaciones. La crti-
ca del propio pasado y del actual desempeo y las estructuras en que
ocurre ese desempeo pueden ser el ltimo refugio de la responsabili-
dad moral en la vida pblica.
La tica administrativa es posible -por lo menos, las dos principales
ideas tericas que se oponen a su posibilidad no son convincentes-. No
estamos obligados a aceptar ni una tica de la neutralidad que suprimi-
ra el juicio moral independiente, ni una tica fle la estructura que pasara
por alto la intervencin moral del individuo en las organizaciones. Mos-
trar que la tica administrativa es posible no es lo mismo, desde luego,
que mostrar cmo hacerla real. Pero comprender por qu es posible la
tica administrativa es un paso necesario, no slo para ponerla en prcti-
ca, sino tambin para darle un contenido significativo en la prctica.
XLIV. LOS SIETE PECADOS CAPITALES
DE LOS ANALISTAS DE LA POLTICA*
ARNOLD J. MELlSNER
A LO LARGO de los aos, he notado que el proceso de asesora en materia

de polticas a menudo padece todo un conjunto de problemas recurren-
tes. A veces consideramos que es un problema de calidad. Si un cliente
hubiera tenido mejores analistas, habra tomado mejores decisiones. Si
el primer ministro hubiera tenido una oficina de anlisis de polticas, la
economa de Gran Bretaa se encontrara en mejor situacin. Cualquiera
que sea el problema, la buena asesora o alguna estructura que diera
buena asesora sera la solucin. Sobre todo en los Estados Unidos, nos
gusta modificar nuestras estructuras e instituciones para lograr mejores
informacin, decisiones y resultados. Rara vez reconocemos la dificul-
tad de hacerlo. En realidad, los incentivos nos alientan a no reconocer
las dificultades, y en cambio nos empujan a adoptar hasta el ltimo
capricho de los empresarios, la Administracin por Objetivos, el Presu-
puesto con Base Cero, o ese sagrado acrnimo que lo resolver todo:
MAC, Mejor Asesora a los Clientes.
Antes de que podamos organizar un MAC, debemos reconocer lo que
est mal. Desde luego, saberlo no revelar lo que est bien. Pero es un
comienzo. Por lo tanto, he formado una lista de siete pecados capitales.
El anlisis de polticas pecaminoso es; canalizado, distante, tardo, su-
perficial, de temtica limitada, caprichoso y apoltico. Estos pecados o
categoras no se excluyen mutuamente; sangran unos dentro de otros.
Podemos tratar de arreglar uno con el resultado de cometer otro. Por
ejemplo, el consejo que llega demasiado tarde para una decisin tiene
que volverse ms relevante, pero si es demasiado relevante tambin
puede ser de tema demasiado limitado, demasiado reducido a hechos y
* Policy Arralyst in theBureeucracq, de A. Meltsner, pp. 302-309. Copyright@1976por
la Regents of the Univesity of California. Se reproduce con autorizacin de la University
of California Press.
878
LOS SIETE PECADOS CAPITALES 879
resultados a cortsimo plazo. En mi lista no hay nada muy especial; todos

los que nos hemos preparado para descubrir errores, fcilmente podra-
mos aumentar la lista, o bien utilizar mis ejemplos para ilustrar otros
pecados. Sin embargo, pese a estas reservas, es una lista de pecados que
merece atencin porque en uno u otro momento, corno analistas de
polticas, todos los hemos cometido.
Los ESCLAVOS DE LA RUTINA
El pecado de consejo canalizado significa que el consejo es parte de una

rutina, un surco trillado. Atrapados en una solucin, ni el analista ni el
cliente se dan cuenta de que las circunstancias han cambiado o de que
existen limitaciones. A veces, elconsejo es trjllado a causa de rutinas
burocrticas, como cuando los militares utilizaron manuales de campo
de la segunda Guerra Mundial para planear acciones actuales y contin-
gencias futuras. Tambin un cliente puede contribuir a esta canalizacin
si insiste en objetivos y beneficios inapropiados. El Secretario de Defen-
sa, Robert S. McNamara, crey que podran ahorrarse gastos de procu-
racin y operacin comprando un aeroplano comn para los servicios.
Aunque la fe en la comunalidad probablemente sea apropiada en la
produccin y la consecucin de automviles, result inapropiada para
el que result costoso y nada satisfactorio TFC (F-ll1). Sin embargo,
McNamara se empecin en su rutina mientras la Fuerza Area y la
Marina se empeaban en la suya, insistiendo en sus requerimientos
individuales y siguiendo adelante con sus peculiares sistemas de pro-
curacin.
A veces se comete el pecado del consejo canalizado por culpa del
ambiente poltico e intelectual. Tal fue el caso, sin duda, en el decenio
que sigui a la aprobacin de Medicare y Medicaid. La mayora de los
expertos encuestiones de salud, dentro o fuera del gobierno, propusieron
alguna forma de seguro nacional de salud corno extensin natural de la
legislacin anterior. Sus esfuerzos se centraron en la forma que deba te-
ner el seguro nacional de salud, en materia de cobertura, financiamiento
y administracin; pocos dudaron de la hiptesis de que el pas necesita-
ba alguna forma de seguro nacional. Analistas y clientes se mantuvieron
cmodamente dentro de su rutina hasta que la realidad de costos cada
vez mayores de cuidado a la salud los hicieron volver a la tierra.
DEMASIAOO DISTANTE
El pecado del consejo distante es el que se basa en la ignorancia. El

consejo distante no est fincado en la realidad. El analista no tiene que
ser utpico para cometer este pecado: simplemente, estar bastante lejos
de la realidad inmediata para no tener un pblico o juzgar malla aplica-
cin de su consejo. Demasiado a menudo, los analistas de polticas pre-
sentan soluciones generales para condiciones muy especficas. Nuestra
preparacin en ciencias sociales parece fomentar una confianza ligera-
mente excesiva en el poder de la teora y el anlisis de datos. No debe
sorprender que el anlisis de datos acumulados no siempre concuerde
con las condiciones y personas en el punto en que se aplica una poltica.
y sin embargo, siempre nos asombra que el consejo elaborado en Wash-
ington no se ajuste a la realidad de San Antonio, Texas. Pero, sin duda,
deberamos reconocer la complejidad que la simple geografa crea en
nuestro sistema federal.
El pecado de la asesora remota no slo es causado por la geografa.
El consejo de poltica puede ser remoto en muy diversos sentidos: la
teora y los subyacentes conceptos de causalidad pueden ser demasiado
globales o demasiado refinados; las variables elegidas pueden darnos
claras explicaciones estadsticas, pero no estar vinculadas con las autn-
ticas palancas o con cuestiones inmediatas de poltica. Por lo menos,
habra que informar al cliente sobre si la situacin o el problema admite
su intervencin. En lugar de una causalidad directa y manipulable que
debiera ser inherente a la asesora de poltica, es probable que el cliente
reciba un consejo distante, el cual probablemente ser difcil de aplicar,
desplazar el problema a algn otro cliente o har parecer que se puede
hacer algo cuando en realidad no se puede hacer.
Recuerdo a un analista de polticas que estaba evaluando diversos
problemas sociales y consider apropiado ofrecer recomendaciones ba-
sadas slo en las cifras de desempeo de que dispona, sin molestarse
en ir al lugar de los hechos. Le pareci una prdida de tiempo examinar
el funcionamiento real de los programas. Esevidente que en situaciones
de poltica exterior, donde es difcil obtener informacin confiable, el
analista puede cometer inadvertidamente este pecado. Pero, qu excu-
sa tiene el de polticas internas que podra fcilmente descubrir los he-
chos per0'p0 se molesta en hacerlo?
LOS SIETE PECADOS CAPITALES 881
OLVIOO DEL PROCESO DEPO11CA
Para resolver lo que haya de hacerse, el proceso poltico impone difciles

requerimientos a sus participantes. Un analista puede llegar tarde a su
boda, pero debe estar a tiempo cuando se necesita su asesora. Sin em-
bargo, muchas asesoras simplemente son demasiado tardas para po-
der ser aplicadas. El consejo tardo es en realidad un pecado, porque es
un desperdicio. Es una informacin que de momento nadie desea. Como
el consejo que llega demasiado temprano, el tardo flota por ah con la
esperanza de que alguien lo siga.
Al hombre sin experiencia suele recordrsele que debe presentarse
a tiempo y asegurarse de que su trabajo responda a los requerimientos
de tiempo del proceso de polticas. Aunque desarrollar buenos hbitos de
trabajo puede resolver en parte el problema, no es toda la solucin. A
veces el analista, deseando enterarse de un hecho ms o de comprobar
cierta cifra, decide arriesgarse a llegar tarde para presentar una solucin
precisa. Quin podra decir algo contra tanta minuciosidad? No son
virtudes la precisin y la verdad?
Para tomar la decisin apropiada ante la opcin de ser precisos o
llegar a tiempo, el analista debe comprender la situacin en que se en-
cuentra al cliente. Es el tipo de situacin en que es esencial tener algunos
elementos de juicio aproximados desde comienzos del proceso, o bien
reflexiones cuidadosamente consideradas ms adelante? Se dispone
de algn margen antes del momento de tomar la decisin? El pecado de
la asesora tarda se comete a menudo cuando el analista est mal infor-
mado de la situacin del cliente y ste no ha dado los pasos necesarios
para corregir estos conceptos del analista. De algn modo, consumido-
res y productores de la asesora van cada quien por su lado. Ninguno
parece apreciar la situacin del otro.
Es caracterstico que un cliente pida alguna asesora y luego sea rem-
plazado por otro cliente, que no la necesita. No hay duda de que muchos
estudios contratados se desperdician simplemente por el continuo jue-
go de las sillas musicales" que tiene lugar en las organizaciones pbli-
11
cas y en las privadas. Ocurre un ejemplo visible, a veces embarazoso,

cuando el cuerpo asesor es toda una comisin nombrada por un presi-
dente, pero que presenta su informe a otro. Ocurri cuando Nixon reci-
bi el mensaje de que la pornografa no era tan mala como lo crean l y
sus partidarios. Tal vez el mensaje tampoco le habra gustado a Johnson,

pero, como la Comisin sobre Obscenidad y Pornografa no fue crea-
da por Nixon, fue ms fcil para este presidente no hacer caso de sus
conclusiones.
SABER DEMASlAOOPOCO
A veces el consejo llega demasiado pronto, como sacado de la manga,

no se basa en una investigacin de suficiente profundidad de las races
del problema, y entonces se comete el pecado de prestar una asesora
superficial. Yo trabaj en un tiempo para una persona de quien se deca
que era el mejor cerebro superficial de Washington. Hay cierto matiz de
crtica en esto, pero tambin cierto tipo de admiracin, que demuestra
cules son los incentivos prevalecientes en el proceso de polticas. Por
desgracia, la aceptacin de la asesora es, para clientes y analistas, mucho
ms importante que la seleccin, la definicin y el anlisis apropiado de
un problema.
Muchas veces, clientes y analistas se inclinan a despedir al jefe de un
departamento, como si esa simple accin arreglara todo lo que esta-
ba mal en la organizacin. Dejemos que el nuevo jefe descubra lo que est
mal, parece ser el lema de los ajetreados clientes y de sus analistas.
Despus de todo, ellos no estarn ah para descubrir que los problemas
de la organizacin persis ten y parecen ser independientes de la persona
que supuestamente est a cargo. La mayor parte de los estudios de
reorganizacin sufren la enfermedad del anlisis superficial. El cliente
desea reorganizar, por lo cual los analistas barajan las cartas sin mucha
motivacin para descubrir los costos de la reorganizacin, o para ver si
esos cambios aumentarn la productividad y capacidad de un buen
desempeo. Por muchas razones, Carter quiso tener un departamento
separado de educacin, y con mucho trabajo logr organizarlo. Ahora
bien, Reagan no lo quiere as; quisiera las cosas como estaban. Ambos
clientes y sus analistas envolvieron sus cambios en el manto de la efi-
ciencia. Pero esto es un disparate porque una misma accin y su contra-
ria no pueden ser eficientes al mismo tiempo.
Lo que me irrita del pecado de superficialidad en el caso de los es tu..
dios de reorganizacin es que desvan la atencin del cliente y desplazan
el esfuerzo del analista. Las soluciones superficiales obstaculzarrel
diagnstico apropiado y el arduo trabajo necesario para adoptar med-
LOS SIETE PECAIXJS CAPITALES 883
das sensatas. Sin duda, desearnos mejorar el conocimiento y el potencial

de nuestros hijos. Deseamos saber cmo mejorar las cosas en el miste-
rio de la enseanza. La relacin de una reorganizacin federal con el
desempeo en las escuelas locales es -en el mejor de los casos- tangen-
cial, si noes que inexistente. El camino a las consecuericias involuntarias
y un gran empleo de los analistas de polticas est empedrado de aseso-
ras superficiales.
LAs REACOONES EXAGERADAS
El quinto pecado capital es la asesora de temtica limitada. Con dema-

siada frecuencia, la demanda de consejo surge de algn tipo de crisis o
de alguna crisis fabricada -un avin se estrella-, la experimentacin
con ADN puede estar fuera de todo control o grandes cantidades de
personas mueren de viruela. La crisis engendra un tipo de mentalidad
de "cuerpo de bomberos": la asesora sobre la mancha. Entonces, es
probable que el analista d consejo superficial y remoto. Los analistas
pueden hacer esto sin la excusa de una crisis, pero una crisis lo hace
aceptable. Dejando aparte estos pecados, el consejo de temtica limitada
plantea otros problemas. Cuando clientes y analistas siguen slo reac-
cionando a las crisis que perciben, es probable que pierdan todo control
de su agenda. Cuntas veces se ha dicho en poltica exterior que el
presidente est reaccionando a acontecimientos externos, y que no tiene
una verdadera poltica?
Una organizacin que slo depende de sus reacciones puede quedar-
se sin futuro. Por ejemplo, sin cierta medida de anticipacin, una empre-
sa puede verse excluida de un importante mercado nuevo. El consejo de
temtica limitada se concentra en lo saliente y lo palpable, como debe
ser. Queremos que nuestros clientes respondan a hechos relevantes, y
deseamos que tengan la informacin necesaria para poder hacerlo. Pero
no que lo hagan slo porque esperarnos vivir en el fu turo como vivimos
hoy. Por tanto, queremos que presten atencin a problemas y cuestiones
menos conspicuas. No queremos que los analistas pasen por algo algn
asunto slo porque sea menos notable y no haya alcanzado proporcio-
nes de crisis.
Por ello, laprincipal dificultad de la asesora de temtica limitada es
que excluye cuanto no sea consejo de urgencia: Elcliente est demasiado
ocupado enfrentrrdes-a'lacrss cotidiana, y el analista tiene queayu-
darlo. Por tanto, un cliente y un analis ta cauteloso corregirn es te defec-

to en su torna de decisiones, no nombrando una intil unidad de plani-
ficacin avanzada, sino seleccionando algunas cuestiones futuras para
prestarles atencin inmediata. Por ejemplo, un alcalde podra darse
cuenta de que aos enteros de descuido de las atarjeas y caminos han
creado una"crisis" de las obras pblicas que afectar la salud y la segu-
ridad pblicas si no se hace algo. El que tan pocos funcionarios pblicos
lo hayan hecho queda confirmado por la invisibilidad de un gran pro-
blema de remplazo de capital en este pas. Es evidente que estos funcio-
narios estn demasiado ocupados enfrentndose a problemas actuales
y asesoras de temtica limitada.
EL CAMBIO POR EL CAMBIO MISMO
El pecado de la asesora caprichosa no es exactamente el mismo que el

de la asesora de temtica limitada. Estoy pensando en la tendencia a
recomendar que se cambien cosas. En el proceso de formulacin de
polticas carecemos de incentivos suficientes para decir simplemente,
"dejemos as las cosas". Ni los analistas ni sus clientes dejan de buscar
cambios. Me doy cuenta de que gran parte del contexto organizativo del
cliente y del analista est dedicado a mantener la ru tina y las cosas corno
estn. Pero al tratar de contrarrestar esta inercia de las organizaciones,
podemos no dejar que las cosas se desarrollen suficientemente y nos
enseen algo. Es difcil evaluar un programa si no lo dejamos actuar
durante un tiempo.
Consideremos nuestras escuelas primarias y secundarias. Proba-
blemente es toy uniendo dos cosas, pero no puedo recordar un momento
en que alguien no las estuviera criticando y en que alguien ms no
sugiriera alguna panacea. Al no conocer la relacin de lo que hacernos
con lo que quisiramos ver, las escuelas se han visto sometidas a toda
clase de caprichos de enseanza y mtodos. Y precisamente cuando
estn a punto de volver a algn tipo de equilibrio reciben algn nuevo
informe de una comisin y algn nuevo cambio de direccin. Lo que
necesitan los maestros no es slo dinero: tambin debernos dejar de
acosarlos, socavando su salud mental con tanto consejo caprichoso.
Desde luego, los clientes no pueden estar todo el tiempo en el cargo
sintindose satisfechos. Es esencial alguna actividad de formulacin de
LOS SIETE PECA[X)S CAPITALES 885
polticas para conservar apoyo y aprobacin. Por su parte, los asesores

tienen que sugerir algo para mantener su empleo o progresar; no pueden
decir siempre: dejemos las cosas en paz". A pesar de los incentivos para
11
el cambio, clientes y analistas tienen que ser sensibles a las consecuencias

de los consejos caprichosos y cortar de raz las msdisparatadas chifla-
duras antes de que empiecen.
LA ASESoRA SIN POTICA
El ltimo pecado es la asesora apoltica. Con esto quiero decir que la

asesora poltica no est vinculada o integrada de manera apropiada al
consejo sustantivo de las polticas. Los clientes, en particular los que han
pasado por una eleccin, insisten en que se les diga lo correcto y quieren
reservarse para s mismos el juicio poltico. Los asesores, en especial los
tcnicos, por su parte, insisten en que hay respuestas correctas, y han
sido preparados para creer que la poltica es irracional, algo fuera de los
lmites del discurso del experto.' Surge as una peculiar divisin del
trabajo en que tenemos expertos que dan consejos sobre polticas, y
diferentes expertos que dan otro consejo poltico. A veces, se puede
integrar al cliente en estas dos fuentes de informacin, pero la mayora
de las veces ste termina en la ms completa confusin.
Un ejemplo ocurri cuando Carter quiso que sus analistas reformaran
el sistema de asistencia,sin prestar atencin a las limitaciones polticas.
Su idea era que se poda efectuar la reforma sin gastar dinero adicional,
y sus analistas trabajaron mucho en eso, con toda conciencia de que no
era polticamente viable. La reforma propuesta no lleg a ninguna parte;
slo fue un ejemplo ms de la incapacidad de Carter para actuar en la
Oficina Oval.
Con frecuencia, gobernantes y clientes se ven rodeados por analistas,
que les sugieren polticas que no podran pasar la prueba de la aproba-
cin legislativa y la implantacin ejecutiva. De qu sirve al analista
sugerir, por ejemplo, la desregulacin del gas natural, si no ha pensado
en una manera prctica de hacerlo? An peor es el analista que cree que
cualquiera puede dar consejo poltico y ofrecer opiniones prefabricadas,
sin investigacin o prueba de la sabidura poltica prevaleciente.
Es esencial que tanto clientes como analistas mantengan una perspec-
tiva poltica en la asesora sobre polticas; de otra manera, podrn des-
aprovecharse oportunidades importantes. Hace pocos aos, en Zambia

los ciudadanos apalearon al jefe de una aldea porque el nmero de
cocodrilos iba en aumento, y atacaban casi diario a los ciudadanos. stos
deseaban que el jefe lograra que el gobierno hiciera algo al respecto. Al
mismo tiempo, el gobierno de Lusaka consideraba la posibilidad de
criar cocodrilos para vender pieles y obtener divisas. El problema para
Lusaka era sacar a los cocodrilos de la lista de especies en peligro de
extincin y, entonces, establecer granjas de recra; pero en el nivel de la
aldea, el problema era librarse de los reptiles o por lo menos controlar el
aumento de su poblacin. No s qu habr ocurrido, pero aqu haba una
excelente oportunidad poltica.
Si el gobierno hubiera podido incorporar la necesidad del control de
los cocodrilos enla aldea dentro de sus planes de obtener divisas extranje-
ras, se habra ganado el apoyo y la lealtad de los ciudadanos locales y
contribuido a la estabilidad del sistema poltico. El ejemplo puede pare-
cer forzado, pero reparemos por un momento en el modo en que nues-
tras actitudes generales hacia el desempeo del gobierno estn condi-
cionadas por la eficiencia -o falta de ella- de la entrega diaria del
correo. Los gobernantes no slo tienen que tener en cuenta los aspectos
operativos inmediatos de una poltica -si la solucin cumple con los
requisitos del problema especfico- sino tambin la importancia ms
general de la medida. Y hacerlo exige que la comprensin de la poltica
en un sentido magno se integre a la sustancia de una poltica especfica
no slo de los gobernantes, sino tambin de sus consejeros.
En los pases de Occidente hemos elevado la separacin del conoci-
miento y del poder al nivel de alto principio. Creamos sistemas de ser-
vicio civil, ilusiones de gobierno, ficciones de que importantes polticos
mal informados dirigen y controlan a expertos neutrales. Decimos que
nuestros servidores pblicos deben ser apolticos. Enseamos a nues-
tros expertos que la ciencia y la poltica no deben mezclarse. Hacemos
todas estas cosas y luego nos sorprende que los clientes y sus analistas
cometan errores de polticas. Tenemos tanto miedo de que el analista
usurpe la funcin del cliente que pasamos por alto el hecho de que ste
necesita ayuda para determinar si una poltica es apropiada para la ac-
cin gubernamental, para desarrollar un consenso Ycomprender la fac-
ti:9Hda<;! poltica, y para enfrentar lospermanentes problemas de man-
tenimiento del Estad9Y de su filosofa pblica.
XLV. EXPLORANDO LOS LMITES
DE LA PRIVATIZACIN*
RONALD C. MOE
CUANDO los historiadores de la administracin estudien dentro de algu-

nos aos el decenio de 1980, probablemente concluyan que la "privati-
zacin" fue el concepto que ms influencia ejerci durante toda la dca-
da. Sus estudios presentarn, sin duda, la administracin pblica como
algo profundamente alterado por varias ideas que, en conjunto, han
llegado a llamarse privatizacin. Es probable que estos mismos historia-
dores concluyan que la admnis tracin pblica, como campo intelectual
y profesin, se hallaba en plena desorganizacin y decadencia, con re-
lativamente poca capacidad de dirigir su propio destino durante dicho
periodo. En resumen, esta no ser una lectura agradable para los repre-
sentantes de la administracin pblica.
La privatizacin tiene sus races intelectuales en la teora econmica
del libre mercado, y sus promotores tienen una cosmovisin que tolera
pocas limitaciones. La administracin pblica, como campo de estudio
que no comparte la perspectiva de los economistas del libre mercado,
primero no hizo caso y luego se opuso al desafo de la privatizacin. La
resistencia ha solido tomar la forma de tcticas defensivas contra pro-
puestas especficas, en lugar de considerar el desafo de la privatizacin
como oportunidad de crear una posicin terica abarcadora que justifi-
cara el carcter distintivo del sector pblico. En este trabajo nos propo-
nemos mostrar que los administradores pblicos han sido actores rela-
tivamente secundarios en el continuo drama de la privatizacin, porque
ya no tienen la capacidad de basarse en sus propias races tericas e
intelectuales. Y estas olvidadas races de la administracin pblica pue-
den encontrarse en su tradicin del derecho pblico.
"'Se reproduce con autorizacin de PI/blic Administrlltion Reoieui. 1987 por la Ame-
ricanSodety for Publc Administration (ASPA), 1120 G. Street NW, Suite 500, Washington,
D. e, 20005. Todos los derechos reservados
887
888 LOSAas SETENTA y OCHENTA
Los administradores pblicos saben, o por lo menos creen, que hay

lmites a la privatizacin. Pero han sido incapaces de precisarlas y por
ello afrontan dificultades para definir lo que es exclusivo del sector
pblico y lo diferencia del sector privado. Explorar los lmites de la
privatizacin no debe interpretarse como una hostilidad al concepto y
uso de la privatizacin. Demasiado a menudo, la relacin entre los sec-
tores mencionados se considera como un juego de suma cero, donde una
mayor prosperidad para un sector debe lograrse a expensas del otro.
Sin embargo, la realidad de la moderna nacin-Estado es que la prospe-
ridad de ambos sectores est inextricablemente vinculada. Por ende,
para comprender el potencial de la privatizacin ser necesario primero
comprender sus limitaciones.
EL MOVIMIENTO POR LA PRIVATIZACIN
El Movimiento por la Privatizacin, que en un tiempo slo fue un grupo

de acadmicos excntricos, ha llegado a la mayora de edad. Esta nueva
condicin es evidente por la seriedad que atribuyen a la privatizacin
hasta sus adversarios. Aunque distintas personas definen la privatiza-
cin de distintas maneras, el propio movimiento se mantiene unido por
la creencia compartida de que el sector pblico es demasiado grande y
que muchas de las funciones que hoy desempea el gobierno estaran
mejor si se asignaran, directa o indirectamente, a unidades del sector
privado o si se dejaran al libre juego de las fuerzas del mercado. Se
sostiene que el sector privado desempeara estas funciones con mayor
eficiencia y economa que el sector pblico.'
1 La bibliografa que promueve la privatizacin es extensa y aumenta a una tasa que
parece geomtrica. Aunque la teora econmica subyacente en gran parte del actual
inters en la privatizacin puede remontarse a Lariqueza delasnaciones, de Adam Srnth
(1776), slo recientemente se ha "rernpaquetado" la teora econmica del librecambio,
y ha sido adaptada al idioma del discurso poltico contemporneo. Respecto a los Esta-
dos Unidos, hay tres interpretaciones particularmente tiles para comprender los argu-
mentos planteados por los promotores de la privatizacin: la de Emanuel S. Savas,
Privatizingthe Public Sector: Houi to Shrink Gonemment, Chatham, NU, Chatham House,
1985;Stuart Butler, Privatizing Federal Spending: A 5trategy to Eliminate theBlldget Deficit,
Nueva York, Universe Books, 1985, y Steve H. Hanke, "Privatization: Theory, Evidence,
and Implfmentation", Proceedings of theAcademyofPolitical Science, vol. 35, nm. 4, 1985,
pp.101-f13.
Hasta aqu, la mayor parte de las crticas a la privatizacin como concepto se han
EXPLORANfX) LOS LMITES DE LA PRIVATIZACIN 889
En la retrica de ese movimiento est implcita la idea de que los

sectores pblico y privado son semejantes, sujetos al mismo conjunto de
incentivos y de desincentivas econmicos. Muchas funciones son inter-
cambiables. Algunos promotores de la privatizacin han llegado a decir
que casi todas las actividades del sector pblico podran ser transferidas
al privado. Por consiguiente, la base para asignar funciones entre ambos
sectores debe fundamentarse principalmente en criterios econmicos
normativos. La pregunta clave es entonces slo: qu sector desempea
la funcin en forma ms eficiente y econmica? Los problemas que
pudieran surgir en relacin con la condicin jurdica o la estructura
organizativa son considerados de inters e importancia secundarios.
La ortodoxia prevaleciente puede verse con toda claridad en el nuevo
libro de Barry Bozeman, n Organization Are Public [hay traduccin al
espaol del Fondo de Cultura Econmica), donde Bozeman argumen-
ta que la" identificacin de sectores" no slo es ya actual e inevitable, sino
que es la manera deseable de hacer planes para el futuro. Aun cuando
tolerando una modesta distincin entre las organizaciones guberna-
orientado a proteger el papel y las funciones del servicio civil o a refutar las pretensiones
o resultados de la privatizacin en un campo particular de la poltica. Vanse, por
ejemplo, American Federation of State, County, and Municipal Employees, VVhen Public
Services Go Prioate: Not Allllays Better, Not Always Honest, There May Be a Better May,
Washington, APSCME, 1987, Christopher K Leman, "The Revolution o the Saints: The
Ideology of Privatization and Its Consequencesfor the Public Lands", tomado de Selling
theFederal Foreste, Adrien E. Gamache (comp.), Seattle, University o Washington, 1984;
Robert Kuttner, "Gong Private: The Dubious Case for Selling Off the State", The Neui
Republic, 29 de mayo de 1983, pp. 29-33.
En ocasiones, las premisas fundamentales subyacentes en la privatizacin han sido
analizadas en la bibliografa sobre administracin pblica. Vanse Ted Kolderie, "The
Two Oifferent ConceptsofPrivatization", PublicAdministration Reoieio, 46, julio-agosto
de 1986, pp. 285-291;Paul Starr, "The Limits o Privatization", Proceedings ofthe Academy
ofPoliticalScience, 36, nm. 3, 1987, pp. 124-137; Ronald C. Moe, Prinatizaton: An Ooer-
oieuifrom thePerspectiteofPllblicAdministration. Congressional Research Service Report
nm. 86-134, Washington, CRS, junio de 1986.
Algunos "tanques de cerebros" estn promoviendo la privatizacin, por medio de
libros, peridicos, ensayos y conferencias. En esta labor sobresale la obra de la Heritage
Foundation el CATO Institute, el National Center for Policy Analysis, y los Citizens for a
Sound Economy.
En la actualidad (1987), la Asamblea Nacional de Administracin Pblica est dedi-
cada a un estudio de los nuevos principios y tcnicas de administracin, necesarios para
administrar un estado con alto grado de prestacin de servicios por organismos no
gubernamentales.
mentales y privadas, la abrumadora realidad contempornea son las

similitudes entre los sectores pblico y privado de la vida estadu-
nidense. La "publiquez" [publicness] de las organizaciones, para em-
plear el trmino de Bozeman, debe juzgarse en una matriz en que un
objetivo de la poltica es aportar la mezcla apropiada de sectores para
cumplir con la misin de la organizacin. En realidad, Bozeman afirma
que los sectores pblico y privado son similares en lo esencial y slo
difieren en lo no esencial. Termina lamentando que la teora de la admi-
nistracin pblica equipare las organizaciones pblicas con las del go-
bierno y, por tanto, sea "un enfoque desconcertante y hasta decepcio-
nante, para el mundo de lasorganizaciones..."2
Este trabajo se enfrenta a la idea de que los sectores pblico y privado
sean similares en lo esencial y slo difieran en lo no esencial. Pues bien,
lo opuesto es-la verdad, como se dice que ya en 1929 haba observado
Wallace Sayre.' Los sectores en cuestin pueden ser similares en lo no
esencial, pero en lo esencial es en lo que difieren, y estas distinciones
no se pueden glosar ni tomar a la ligera.
Aunque hay cierta fascinacin en la idea de que la actual complejidad
y ambigedad de las cuestiones organizativas es consecuencia inevita-
ble y deseable de la complejidad y ambigedad de la vida misma, en
realidad esta fascinacin est mal aplicada. Una lnea debe separar lo
que es pblico o gubernamental (aunque otros significados de "pbli-
co" sean importantes, aqu empleamos estos trminos en forma inter-
cambiable) y lo que es privado. La ubicacin de la lnea puede variar con
el tiempo y las circunstancias, pero no deja de ser una lnea vital, y su
base fundamental debe encontrarse en el derecho pblico no en teoras
econmicas ni conductuales.
Los promotores de la privatizacin han estado en la primera fila de
los actuales esfuerzos por mezclar los sectores pblico y privado, parti-
cularmente en el nivel federal. Uno de los ms interesantes de estos
experimentos de "privatizacin" fue la creacin, en 1985, de la Federal
Assets Disposition Association (FADA). Esta corporacin fue creada por
2 Barry Bozeman, AIlOrgalliZlltionsAre Public: Bridging Public andPraxue Orgallizaliotla/

Theories, San Francisco, Jossey-Bass Publishers, 1987, pp. xi-xii.
3 La "ley" atribuida a Wallace Sayre fue notada por Graham T. Allison, "Public and
Private Management: Are They Fundamentally Alike in AllUnimportant Respects?"
Proceeding,for the Publlc Managemeut Research Conjerence,19-20 de noviembre de 1979,
Washington, U. S. Office ofPersonnel Management, febrero de 1980, pp. 27..as.
EXPLORANIXJ LOS LMITES DE LA PRIVATIZACIN 891
ciudadanos particulares de acuerdo con las leyes del estado de Colora-

do, con un capital aportado por la Federal Savings and Loan Insurance
Corporation (FSUC), agencia federal de los Estados Unidos. Presentare-
mos en breve un estudio de los primeros aos de laFADA para facilitar la
investigacin de los lmites (si los hay) de la privatizacin y las distin-
ciones (si las hay) entre los sectores pblico y privado. Sin embargo,
antes de ese estudio ser necesario cierto anlisis histrico y terico.
LECCIONES DE "MCCULLOCH vs. MARYLAND"
La privatizacin se ha descrito bien como un fenmeno internacional.

En todos los pases, desde los desarrollados como Japn, Gran Bretaa
y Francia hasta menos desarrollados como Sri Lanka y Turqua, el Esta-
do se est despojando rpidamente de sus empresas comerciales y fo-
mentando el desarrollo de competitivas economas de mercado.!
Entre los pases del mundo, los Estados Unidos presentan una situa-
cin realmente nica. Desde el nacimiento de la Repblica, el gobierno
se ha apoyado en el sector privado para prestar servicios comerciales y
poseer instalaciones. Son bien conocidas las excepciones a esta regla,
pero al fin y al cabo excepciones. Por ello, hoy, en comparacin con casi
todas las dems naciones, desarrolladas o menos desarrolladas, hay
pocos candidatos para ser plenamente desposedos por el gobierno de
los Estados Unidos."
En este pas, particularmente respecto al gobierno federal, la Consti-
tucin, el derecho estatutario y la cultura poltica, todos tienden a pro-
4 Madsen Pirie, Disnum t1illg the State: The Theory and Practice 01Privatization, Dallas,
National Center for Policy Analysis, 1985; "Prvatzaton: Everybody's Doing It Diffe-
rently", TheEconomist, 21 de diciembre de 1985, pp. 71-86.
5 Dada la poltica histrica de asignar funciones comerciales al sector privado, los
promotores de la privatizacin no han logrado sugerir muchas dependencias o progra-
mas del gobierno federal que sean candidatos apropiados a la privatizacin. Despus
de considerables esfuerzos, el gobierno de Reagan logr incluir en su Presupuesto al
Congreso, de 1986, slo una lista bastante escasa de iniciativas de privatizacin, U. S.
Executve Office ofthePresident, B/ldget ojthe United StatesGobernment, Fiscal Year1988,
Washington, U. S. Gobernment Pfinttng Office, 1987, pp. 2-44 a 2-51. Para un anlisis de
las corporaciones del gobierno federal con funciones de tipo comercial, y muchas sin
funcones comerciales, eonsltese Ronald C. Moe, Admillisterillg Pubtic Funciions aJ fhe
Margin ofGooemment: The Case 01 Federal Gotiemment Ccrporations, Congressional
Research Service Report 83-236,Washington, Congressonal Research Service, 1983.
mover y reforzar la base separada y distinta para los sectores pblico,

gubernamental y privado. Aunque se favorece la separacin, esto no ha
sido bice para la cooperacin entre sectores. Sin embargo, esta coope-
racin rara vez ha incluido empresas de propiedad conjunta en el nivel
nacional de gobierno.
A comienzos de la historia de los Estados Unidos, ocurri una excep-
cin importante a esta generalizacin: se trat de un ejemplo de propie-
dad conjunta de una corporacin, y la batalla de all resultante produjo
resultados que an influyen sobre el sistema poltico estadunidense. La
historia del segundo Bank of the United States es un ejemplo de priva-
tizacin o, ms directamente, de cmo no se debe privatizar una funcin
pblica.
El segundo Bank of the United Sta tes qued constituido por Ley del
Congreso de 1816, por un periodo de 20 aos. El estado de Maryland
intent gravar las operaciones de la sucursal del banco en Baltimore y
esta decisin fue impugnada en los tribunales. El Tribunal Supremo de
los Estados Unidos, en el caso de McCulloch vs. Maryland (1819),6 intent
definir la situacin de la entidad. El fallo cubri muchos asuntos, pero
el caso es clebre por la frase del presidente de la corte, [ohn Marshall,
de que el poder de gravar es el poder de destruir". Esta fue la leccin:
If
no es posible que una unidad subordinada grave a un soberano, ya que

hacerlo permitira a otro organismo determinar el destino del soberano.
El caso de McCulloch, ms por implicacin que por comentario direc-
to, trat de mucho ms los impuestos estatales del banco. La ley exiga
que 20% de las acciones fueran propiedad del gobierno federal, mien-
tras que 80% quedara en manos privadas. El Tribunal consider que el
banco era instrumento de la soberana o dependencia de los Estados
Unidos, pese a que slo 20% de las acciones estaba en poder del gobierno
federal. Por ello, se supuso despus que si el gobierno federal posea
alguna parte de un cuerpo corporativo, todo este cuerpo adquira lbs
atributos del soberano.
Las cuestiones jurdicas del caso McCulloch, importantes como fue-
ron, resultaran secundarias en la historia de los Estados Unidos en com-
paracin con las cuestiones polticas. Andrew Jackson, que reflejaba el
carcter igualitario de la cultura poltica estadunidense, se volvi ene-
migo implacable del banco y, con el tiempo, logr derrotar a la institu-
6 McCllftoch V5. Maryland 17 U. S. (4 Whet.) ~15, 1819.
EXPLORANDO LOS LMITES DE LA PRIVATIZACIN 893
cin. En general, se reconoci la utilidad econmica del banco, aunque

algunas de sus prcticas administrativas dieron por resultado dificulta-
des financieras para la institucin, que le enajenaron las simpatas de
muchos de sus partidarios naturales.
La oposicin de [ackson al banco no se bas tanto en una opinin
negativa sobre su utilidad como en el hecho de que sus propietarios
privados disfrutaban de privilegios especiales, resultantes de la condi-
cin jurdica favorecida del banco. [ackson entabl la guerra porque
violaba la cultura poltica estadunidense. Y sus argumentos resultaron
a la postre persuasivos para la mayora de los estadunidenses. Durante
el resto del siglo XIX, el gobierno federal no posey acciones de ninguna
corporacin. Cuando dese que se cumpliera una funcin pblica, la
facilit por medio de una dependencia regular del gobierno, o dando
contrato a otro proveedor.
Una leccin fue que hay lmites, tanto constitucionales como polticos,
a la aventura de la privatizacin.
LA ASIGNACIN DE FUNCIONES
Aunque slo fuera por eso, hay que dar crdito al Movimiento por la
Privatizacin por obligar a los dirigentes polticos y acadmicos a rexa-
minar cuestiones que durante largo tiempo se haban considerado re-
sueltas. La asignacin de funciones de carcter pblico es una de esas
reas, en que lo resuelto se ha vuelto, una vez ms, no resuelto. Tal como
se vea hasta hace poco, la asignacin de funciones deba hacerse sobre
bases pragmticas y polticas. Segn este punto de vista, en realidad no
haba mucha diferencia si el gobierno federal posea y administraba
alguna instalacin ya que, al adoptar prcticas de negocios comproba-
das y ciertas, esa actividad sera administrada igualmente o con mayor
eficiencia que si fuese de propiedad y operacin privadas. En realidad,
la Autoridad del Valle de Tennessee (TVA) fue considerada una" vara de
medir" que las compaas de energa privadas tendran que igualar. Los
privatizadores llegaron a desafiar esta cmoda suposicin arguyendo
que en trminos empricos y econmicos, la mayora de las instalaciones,
incluyendo las que generaban energa, podran ser administradas ms
econmicamente por el sector privado y que, por tanto, deban ser asig-
nadas a l.
Este desafo de los partidarios del libre mercado sac a la luz la reali-
dad oculta de que los administradores pblicos rara vez haban creado
normas refinadas o generales para ayudar a los legisladores a decidir
dnde convena asignar una funcin pblica. En realidad, aunque elo-
giaron el ensayo de Woodrow Wilson, "El estudio de la administra-
cin", en realidad nunca trataron de responder a su preocupacin cen-
tral: "El objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, lo que
el gobierno puede hacer adecuada y exitosamente y, segundo, cmo
puede hacer estas cosas adecuadas con la mayor eficiencia y al menor
costo posibles de dinero o energa"." En las circunstancias actuales, los
actores polticos, tanto el ejecutivo como el legislativo, asignan funcio-
nes de carcter pblico en gran parte sin criterio, y con consecuencias
costosas para los sectores pblico y privado.
INGRESO EN LA PENUMBRA
Crear y aplicar normas que deban usarse al asignar funciones a los

sectores en cuestin no es fcil. La dificultad de la tarea se pone de
manifiesto por la experiencia de la corporacin mencionada en la pri-
mera seccin de este artculo, la Asociacin Federal para la Disposicin
de Activos (FADA). Unas cuantas palabras de introduccin sern necesa-
rias para entender esta historia," La Junta Federal de Bancos de Prsta-
mos a la Vivienda es una dependencia del gobierno encabezada por una
junta de tres miembros, de tiempo completo. A las rdenes de esta de-
pendencia se encuentran tres entidades: el Sistema Federal de Bancos
de Prstamos a la Vivienda, la Corporacin Federal de Prstamos Hipo-
tecarios ("Freddie Mac"), y la Corporacin Federal de Seguros de Prs-
7 Woodrow Wilson, "The Study of Administration", Political Science Quarterly, 2,

junio de 1987, p. 197.
8 La Asociacin Federal de Disposicin de Activos (FADA), aunque de origen reciente
(1985), ya es una entidad sumamente discutida. En 1987 sus actividades fueron investi-
gadas por un comit del Congreso y por la Oficina del Contador General, y siguesiendo
atacada por su dependencia" madre" y por parte de aqullos a quienes supuestamente
servira. Vanse Nina Easton y Robert Luke, "P5L1C, en Turf War with Assett-Disposal
Agency: Federal Asset Disposition Association Faces Wall of Resistance. Sources Say",
American Banker, 6 de abril de 1987, p. 1; Kath1een Day, "FADA Out of Favor with Many
Realtors: Congress Asked to Review Policies of Federal Land Broker Ageney Owned by
P5LlC", Wasl'ington Post, 12 de julio de 1987, p. H-1.
ji;
EXPLORANDO LOS LMITES DE LA PRIVATIZACIN 895
tamos y Ahorros (FSUC). Este ltimo organismo es una corporacin que

es propiedad total del gobierno y acta de acuerdo con las clusulas de
la Ley de Control de las Corporaciones Gubernamentales. Es una peque-
a dependencia sujeta a enorme presin, ya que ha aumentado el nme-
ro de quiebras entre las asociaciones de ahorros y prstamos que se
encuentran en dificultades financieras. La FSUC, como dependencia de
los Estados Unidos, constituye un brazo del poder soberano, con to-
dos los privilegios e irununidades inherentes a esta condicin.
Dada la gran presin que sufre por las quiebras que se declaran en
todo el pas, el organismo "madre", la Junta Federal de Bancos de Prs-
tamos a la Vivienda, decidi crear otra entidad que actuara como"agen-
te" de la FSLIC en la disposicin real de los activos de las abrumadas
compaas de ahorros y prstamos. Citando una seccin de la Ley Na-
cional de Alojamiento, de 1934, tal como fue erimendada.vla FSLIC alent
a un grupo de ciudadanos privados a crear la Asociacin Federal para
la Disposicin en Activos, como empresa privada de ahorros y prsta-
mos, con carcter federal, de acuerdo con las leyes de las corporaciones
del estado de Colorado. La empresa recibi un capital de 25 millones de
dlares, en que la FSUC posea 100% de las acciones, y una considerable
lnea de crdito garantizada por la FSLIC. Los funcionarios y empleados
de esta corporacin no eran considerados funcionarios y empleados del
gobierno de los Estados Unidos, lo cual permita pagarles altos sala-
rios (el presidente de FADA recibe 250 000 dlares anuales ms genero-
sas primas) tanto a los funcionarios como a los empleados de la corpo-
racin.P
La FADA presta servicios de administracin y disposicin de activos a
la F5LIC, con un personal de profesionales (aproximadamente 200), que
se valen de toda una red de subcontratistas para la disposicin de los
activos. Y estos activos suman miles de millones de dlares.
Una vez completa esta breve descripcin, queda en pie la pregunta:
qu es la FADA? Dnde est precisamente la ley que la hace posible?'?
9 Secci6n406 de la National Housing Act (12 U. S. C.1729[a]). A menudo se refieren
a la FADA llamndola"corporacin 406":
10 El salario del principal ejecutivo de la FADA se analiza en U. S. General Accounting
Office, Federal Pay: Execuiite Salaries in Gouernment-Related Banking Organizations,
GAO/GGD-87-68FS, Washington, CAO, abril de 1987.
11 Podra afirmarse que la FADA, subsidiaria de la Asociacin Federal de Prstamos y
Ahorros y totalmente propiedad de sta, fue establecida en contravencin de clusulas
de la ley de control de corporaciones gubernamentales (31 U. S. C. 9102), la cual establece,
Est sometida como dependencia de los Estados Unidos a las leyes que
se aplican a esos cuerpos? O bien, como afirma el presidente de la junta
de FADA, es una organizacin privada, establecida de acuerdo con las
leyes del estado de Colorado pero con sede en San Francisco, California?
Si es esto l timo, se encuentran sometidas sus operaciones a las dispo-
siciones estatales sobre impuestos y estn sus directores sujetos a res-
ponsabilidad por sus acciones, del mismo modo que los de otras corpo-
raciones en Colorado? Si la primera categora es correcta, est la FADA
sometida a todas las leyes de administracin (por ejemplo, la Ley de
Libertad de Informacin, la autorizacin legislativa DMB) normalmente
aplicables a las dependencias, a menos que hayan quedado especfica-
mente exentas por clusulas de la ley? Estn sujetos los gastos de esta
empresa a revisin y rechazo por la Oficina del Contador General de los
Estados Unidos? Puesto que la FADA emite reglas y reglamentos, se le
aplican las clusulas de la Ley de Procedimientos Administrativos?
Estas cuestiones son de poca importancia. La condicin pblica de la
FADA determinar en lo fundamental sus privilegios e inmunidades, si
los hay.
Es" privada" la categora jurdica de la FADA? Puede esta corpora-
cin declararse en bancarrota? Estn los empleados, oficinas y archivos
protegidos por las reglas de anonimidad basadas en la Cuarta Enmien-
da, aplicable a ciudadanos privados, o bien se consideran 11 pblicos" sus
oficinas y archivos y, por tanto, no estn protegidos hasta el mismo
grado por esa legislacin? Estn sujetos los funcionarios de la FADA a
conflictos federales de leyes de intereses? Determinan las leyes estata-
les de Colorado el grado de responsabilidad de los directores en su
calidad de directivos de la corporacin?
La verdad es que la FADA es una 11 cripto-cuasi-pseudo" entidad, que
vive una existencia precaria en la zona de penumbra situada entre los
sectores pblico y privado. Estudiar las funciones que desempea no
nos da una base suficiente para determinar su carcter como corpora-
cin. A un economista, la FADA le puede parecer y hasta actuar en su
mayor parte como una empresa privada, pero el anlsi, Je sus funcio-
nes produce ms preguntas que respuestas. La confusin causada por
su categora ambigua s resume bien en la siguiente declaracin del
en parte: "Una dependencia slo puede establecer o adquirir una corporacin para que
acte como dependencia de acuerdo con una ley de los Estados Unidos que autorice
especficamente esa accin".
EXPLORANDO LOS LMITESDE LA PRIVATIZACIN 897
presidente de la junta de la FADA, Thomas Bomar, en una carta de 1987

al presidente Fernand Sto Germain, del Comit de la Cmara sobre Asun-
tos Bancarios, Financieros y Urbanos, cuestionando ciertas clusulas del
proyecto de ley que se consideraba entonces:
Soy director de la FADA y sirvo con un grupo de altos funcionarios ejecutivos

de asociaciones de ahorros y prstamos, despus de haber sido uno de los
organizadores de la FADA. Por esta razn, as como porque AmeriFirst pag
grandes sumas de dlares en primas a la Corporacin Federal de Seguros de
Prstamos y Ahorros, tenemos gran inters en su proyecto de ley [...] La
[FADA] fue organizada por un grupo de personas privadas a peticin del
FHLBB, pero todo el dinero invertido en ella son fondos del F5LIC y prstamos
de los bancos federales de Prstamos a la Vivienda. Esto haceque su condicin
jurdica seanica. [Cursivas mas.]'?
La condicin de la FADA es peculiar slo en lo referente a los extremos

en que se han mezclado los sectores pblico y privado. En aos recientes
se han hecho muchos intentos por cerrar la brecha de alguna manera
entre las condiciones jurdicas y organizativas de los sectores pblico y
privado. Muchos de esos intentos, si no es que la mayora, tropiezan con
problemas que debilitan la capacidad de la entidad para cumplir con la
misin que le fue asignada. Entre los ms espectaculares de los recientes
fracasos al intentar mezclar los elementos organizativos de ambos sec-
tores se encontr el de la Corporacin de Combustibles Sintticos
(Synthetic Fuels Corporation, 5FC). Esta empresa, inaugurada con gran-
des fanfarrias y poca planificacin, pronto entr en dificultades por sus
altos salarios, hbitos ejecutivos del sector privado e incapacidad para
relacionar sus objetivos con la poltica general de energa del gobierno.
Como poda haberse previs to, su vida fue efmera.
La FADA, como propiedad al 100% de una dependencia de los Estados
Unidos, tiene grandes dificultades para presentar pruebas convincentes
12 Carta de Thomas Bomar, presidente del consejo directivo de la FADA, a Fernand J.

Sto Germain, presidente del Comit sobre Banca, Finanzas y Asuntos Urbanos. Anexo a
la declaracin de Roslyn B. Payne, presidente de la FADA, ante el Subcomit sobre Super-
visin, Regulacin y Seguro de Instituciones Financieras, en H.R. 27,3 de marzo de 1987.
Declaracin distribuida en las audiencias. Para un anlisis de la responsabilidad de los
directores de las empresas del gobierno, vase Dianne Hobbs, "Personal Liability of
Directors of Federal Government Corporations", Case Western Reseroe Lmo Review, 30,
1980, pp. 733-779.
de su argumento de que es "privada". Si recordamos el caso McCulloch,

donde el tribunal razon que cuando el gobierno posea una parte de la
entidad todo el organismo se converta en instrumento del gobierno,
resulta difcil no concluir que la FADA sea una dependencia de los Estados
Unidos. En un sentido puramente poltico, parece que intenta ser priva-
da en su direccin e intereses, pero pblica en sus derechos y privilegios.
ELSOBERANO DISTINTIVO
Como sugiere el caso de la FADA, tiene cierta solidez el argumento de que

en el medio poltico y cultural estadunidense los sectores pblico y
privado son fundamentalmente diferentes y, al cabo, de distinto carc-
ter. De este modo, la norma para asignar funciones debera tornar en
cuenta estas distinciones fundamentales. La caracterstica ms impor-
tante que separa a los sectores pblico y privado, sobre todo en el nivel
federal, incluye el concepto de soberana. El gobierno federal posee los
derechos y las inmunidades del poder soberano; las organizaciones que
funcionan en el sector privado no poseen, o por lo menos no debieran
poseer esos derechos e inmunidades.
La polmica por la definicin de soberana ya es vieja y proba-
blemente no se resuelva pronto; en vez de tratar de llegar a una sola
definicin absoluta, bastar para nuestros propsitos sugerir ciertos
atributos inherentes a un soberano.
Por lo general, el primero es que posee el derecho legtimo de valerse
de la coercin para imponer su voluntad. El soberano puede coaccionar
a organizaciones, grupos y personas para que se atengan a las leyes que
l hace. Por ejemplo, puede gravar a ciudadanos y empresas, e imponer
castigos a quienes se nieguen a pagar.
Slo un soberano puede entrar legtimamente en guerra con otro.
Desde luego, hay guerras contra soberanos entabladas por personas o
grupos privados, pero no se consideran legtimas y se lucha fuera de las
normas aceptadas de la guerra.
Los soberanos no pueden equivocarse. Si un soberano quiere ser pre-
eminente sobre todos los dems dentro de una jurisdiccin territorial,
no podr verse sometido a limitacin o dao, salvo con su autorizacin.
De este modo, los soberanos son inmunes a toda demanda, salvo con su
autorizacin.
EXPLORANIXJ LOS LMITES DE LA PRIVATIZACIN 899
Un soberano es indivisible. No puede asignar sus atributos a una

parte privada y seguir siendo soberano. De manera similar, un soberano
no puede compartir sus poderes con otro organismo que exija soberana.
La Guerra Civil de los Estados Unidos se entabl, en gran medida, por
teoras conflictivas de la soberana, cuando Lincoln defenda el concepto
de la soberana indivisible, y los estados sureos reclamaban un siste-
ma de soberana dual.
Un soberano puede desconocer deudas, pero no declararse en banca-
rrota. Una de las pruebas aplicadas para determinar si una organizacin
forma parte o no del gobierno federal es la de ver si sus obligaciones
estn o no respaldadas por la"plena fe y crdito de la Tesorera". Si estn,
en general se supone que la organizacin es de carcter gubernamental.
El derecho a declararse en bancarrota, es decir, de librarse de obligacio-
nes financieras por ley, es personal o privado, no inherente al soberano.
El debate por la condicin jurdica de la Asociacin Federal de Hipotecas
Nacionales (Federal National Mortgage Association, "Fannie Mae"),
corporacin privada cuyas acciones se negocian en la Bolsa de Valo-
res de Nueva York, gira en gran medida en torno a la cues tin de si
sus billetes se ven respaldados o no por la "plena fe y crdito de la Te-
sorena, ".
El soberano tiene derecho a establecer las reglas necesarias para pro-

teger y transferir propiedades, tanto pblicas corno privadas. Por ello
tiene derecho a expropiar una propiedad privada, " dominio eminente",
para promover un propsito pblico. Los soberanos han de aportar los
medios de aplicacin de contratos y otras salvaguardias para las trans-
acciones de negocios.
Al soberano pueden otorgrsele otros atributos, pero los menciona-
dos son en general los fundamentales. Como la idea de soberana es en
gran parte una abstraccin, la verdadera aplicacin de la voluntad del
soberano se asigna al gobierno. ste hace las leyes que permiten conver-
tir en realidad la voluntad del soberano.
En todo anlisis serio de una propuesta de asignar el desempeo de
una funcin al sector pblico o al privado, la primera pregunta debe ser:
implica necesariamente el cumplimiento de esta funcin el uso de po-
deres debidamente reservados al soberano? O bien, esa funcin de ca-
rcter en gran parte privado, no requiere ninguno de los poderes de
coaccin del soberano? Ciertamente, esta pregunta caus la revolucin
de 1986 de la Asociacin de la Barra Estadunidense que consisti en que
900 LOS AOS SETENTA YOCHENTA
la "privatizacin" de las responsabilidades de desempeo en crceles y

prisiones lino proceda [...] hasta que no hubieran desarrollado y resuel-
to satisfactoriamente las complejas cuestiones constitucionales, estatu-
tarias y contractuales" .13 Cuestiones relacionadas con los relativos cos- 11
tos econmicos" de prestar un servicio determinado parecen secunda-

rias, o por lo menos derivadas de la resolucin de cuestiones jurdicas de
ms peso.
FACTORES ADICIONALES QUE SE DEBEN CONSIDERAR

AL ASIGNAR FUNCIONES
Suponiendo por el momento que el desempeo de una funcin no im-

plica el uso de poderes soberanos, hay factores o variables adicionales
que puedan razonablemente llevar a los legisladores a asignar una fun-
cin al sector pblico? En caso afirmativo, qu son, y deben estas va-
riables prevalecer sobre los factores econmicos o ser juzgadas a la par
de ellos?
Respecto al nivel nacional, el gobierno federal puede decidir que un
artculo en particular sea producido o que un servicio sea prestado por
el gobierno mismo, por razones de seguridad nacional. Por ejemplo, la
Agencia Central de Inteligencia probablemente no decida contratar ser-
vicios criptogrficos. De manera similar, las embajadas de los Estados
Unidos podrn rechazar a contratistas locales menos costosos en favor
de personal estadunidense, por razones de seguridad y de contabilidad.
Las audiencias de Irn-Nicaragua, celebradas en el centsimo Congreso
13 Ningn elemento del programa de privatizacin ha causado ms debates y con-
troversias que los esfuerzos por privatizar las prisiones y correccionales. La profesin
jurdica, como qued demostrado por la resolucin de 1986 de la Asociacin de la Barra
Estadunidense, United States Law Week, 18 de febrero de 1986, p. 2416, se opone en gran
parte a privatizar las prisiones y correccionales, por motivos constitucionales y estatu-
tarios.
La premisa subyacente en casi todas las crticas jurdicas a la privatizacin de las
correccionales es que existe una diferencia fundamental entre la accin estatal" y la
11
"accin privada", y esta diferencia se encuentra en el derecho, y no en funciones econ-

micas. "La Quinta y la Decimocuarta Enmiendas, que prohben al gobierno negar dere-
chos constitucionales federales y que garantizan el debido proceso de ley, se aplican a
los actos de los gobiernos estatales y federal, y no a los actos de partes o entidades
privadas". Ira Robbins, "Privatization of Corrections: Defining the Issues", Federal Bar
Neuisandloumal, 33, mayo-junio de 1986, p. 196. Vanse ShelletJ vs. Kraemer 334 U. S. 1,
13 (1948); CioilRights Cases, 109 U. S. 3, 11 (1883).
EXPLORANDO LOS LMITESDE LA PRIVATIZACIN 901
pusieron de relieve los problemas relacionados con la delegacin de

delicadas cuestiones de seguridad nacional a partes privadas. La priva-
tizacin tiene lmites claros cuando intervienen factores de seguridad
~~~. .
Otra limitacin prctica a la privatizacin puede ser una preocupa-
cin por la seguridad pblica. Por ejemplo, en el centsimo Congreso se
introdujo una iniciativa de ley para impedir que el Departamento de
Defensa contratara a una empresa comercial privada para guardar y ser
responsable de disponer de las armas qumicas. En apoyo de este pro-
yecto de ley, su patrocinador declar: "Me atrevo a decir que Arkansas
y que todos los estadunidenses dormirn mejor, sabiendo que es una
fuerza de seguridad del gobierno, bien entrenada, quien guarda las ar-
mas qumicas y no alguien que las gan en subasta pblica"." No se trata
de saber si esas preocupaciones estn bien fundadas; nuestra idea es
simplemente indicar que los legisladores se sintieron obligados a pensar
en factores de seguridad pblica en el proceso de asignacin.
En una democracia constitucional, un importante factor social es la
idea de que los funcionarios pblicos deben ser responsables de sus
acciones ante funcionarios elegidos y, por medio de estos funcionarios,
ante el pblico. Cuando una funcin pblica se asigna a una entidad
privada, por lo general mediante un contrato, se produce un debilita-
miento inevitable de las lneas de responsabilidad poltica. Mientras que
una dependencia gubernamental es directamente responsable ante fun-
cionarios elegidos, una entidad privada bajo contrato tiene slo una
relacin indirecta y tenue con esos funcionarios. Lo que ocurre, en di-
versas formas, es que surge un "gobierno de un tercero". Al describir
este fenmeno, Lester Salamon propone la idea de que el gobierno fede-
ral est perdiendo rpidamente parte de su capacidad de toma de deci-
siones, al cederla a empresas privadas, tanto de fines lucrativos como no
lucrativos.
Lo que interviene aqu [...] no es simplemente la contratacin de funciones

bien definidas ni la compra de bienes y servicios a proveedores externos. El
rasgo caracterstico de muchos de estos nuevos o recin extendidos instru-
mentos de accin es que exigen compartir una funcin gubernamental mu-
cho ms vasta, el ejerciciode la discrecionalidad del gasto de fondos federa-
14 Declaracin del senador David Pryor, en apoyo de S. 736. Congressional Record,

edicin diaria, 10 de abril de 1987, p. 55197.
les, y el uso de la autoridad federal. De este modo colocan continuamente a

funcionarios federales en la incmoda posicin de ser responsables de pro-
gramas que en realidad no controlan [...] En lugar de una relacin jerrquica
entre el gobierno federal y sus agentes, lo que existe en la prctica, por tanto,
es una relacin de negociacin mucho ms compleja en que la dependencia
federal con frecuencia saca la peor parte.P
El gobierno de terceros no slo es peligroso para el orden poltico,

afirman sus crticos, sino que tambin corroe la supervisin y el personal
de la administracin. Prueba de los riesgos que hay en la administra-
cin de programas de gobierno por terceros nos la ofrece la complicada
red de toma de decisiones entre la NASA y la Morton Thiokoi Company
despus del desastre del Challenger.
La asignacin de funciones debe tomar en consideracin la necesidad
de que el gobierno atraiga y conserve funcionarios y empleados con
suficientes conocimientos y preparacin para contratar, supervisar y
utilizar debidamente productos de alta tecnologa del sector privado. El
gobierno, para no ser"capturado" por los contratistas, debe tener un
grupo capaz de tcnicos y administradores. Gran parte de la continua
controversia por las prcticas de procuracin del Departamento de De-
fensa incluye la cuestin de saber si la misin del Departamento se ha
deformado hasta tal punto que juzga que su papel consiste ms en mante-
ner econmicamente sanos a sus contratistas del sector privado, que en
alcanzar objetivos de la poltica nacional establecidos por el Congreso.
Tal vez el ms poderoso de los factores que han limitado la difusin
de la privatizacin en el medio estadunidense sea el espectro de la co-
rrupcin. Segn la historia, el gobierno federal se ha visto relativamente
libre de las formas ms escandalosas de corrupcin financiera, aun
cuando s haya habido ejemplos suficientes para indicar que tiene po-
tencial para causar dao. Sin embargo, en los niveles estatales y locales,
sobre todo en el ltimo, la historia es muy variada: algunas ciudades
pasaron por largos periodos de un "gobierno de la maquinaria" corrom-
pido. Y al ser expuesta la corrupcin, ello suele resultar en "movimien-
tos de reforma"; y la reforma, la mayor parte de las veces, ha significado
asignacin de servicios a unidades que eran directamente responsables
15 Lester Salamon, "RethinkngPublc Management: Third-Party Government and
the Changing Forms of Government Action" I Pub/k Policy, 29, 1981, p. 260.
EXPLORANDO LOS LMITES DE LA PRIVATIZACrN 903
ante funcionarios pblicos, es decir, a la vez prestados y producidos por

dependencias y empleados del gobierno.
Un alto porcentaje de los casos de corrupcin ocurridos en los dos
siglos de historia administrativa de los Estados Unidos ha incluido con-
tratos a proveedores privados para que prestaran un servicio pblico.
Esto resulta comprensible, ya que esos contratos en general incluyen
sumas considerables, acompaadas por una gran discrecionalidad de
parte de los funcionarios contratantes. A menudo, lo que est en jue-
go para las partes privadas es muy importante, y stas pueden estar
dispuestas a llegar hasta el lmite de la ley. Por ello, es notable el poten-
cial para la corrupcin durante la etapa de contratacin del proceso de
prestacin.
Los ejemplos de muchos servicios federalizados (por ejemplo, las
prisiones) sugieren que el paso del desempeo de una funcin del sector
privado al pleno sector pblico (la primera prisin federal se inaugur
apenasen el decenio de 1890), ha ido precedido con frecuencia por la
denuncia de alguna pauta de corrupcin.
El efecto acumulativo de estos factores limitantes sobre la asignacin
de funciones de carcter pblico es grande, aunque difcil de precisar en
casos dados. Est claro que un factor puede servir para limitar una
propuesta de privatizacin en ciertas circunstancias y, sin embargo, no
ejercer ninguna influencia en otras. Sin embargo, lo importante es reco-
nocer que, en ltima instancia, existen actividades de carcter puramen-
te pblico y gubernamental que no pueden asignarse a partes delegadas
o privadas. La naturaleza de esas actividades podr discutirse de cuan-
do en cuando, pero sin duda existe distincin entre los sectores pblico
y privado. La discusin actual, reconzcase o no, est motivada en gran
parte por la ubicacin"correcta" de la linea que divide los sectores
pblico y privado.
DE REGRESO LO BSICO
La actual existencia de la FADA en la penumbra y de otros instrumentos

de estructura similar presenta un desafo no slo a los administradores
y juristas pblicos, sino tambin a los partidarios de una mayor privati-
zacin. Si el Movimiento por la Privatizacin contina alentando la
creacin dems entidades que combinen elementos de los sectores p..
blico y privado podr encontrar, para su consternacin, que la arena

crucial para las principales decisiones polticas y de manejo administra-
tivo pasar (algunos dirn que ya ha pasado) de la arena poltica a la
judicial. De este modo, la incapacidad de ese movimiento para enfren-
tarse a la necesidad de integrar su teora econmica con las teoras com-
plementarias del derecho pblico y, por extensin, de la administracin
pblica, parece ser el taln de Aquiles de la privatizacin.
Los partidarios del Movimiento por la Privatizacin valoran su papel
como la defensa de una causa, y por ello no ven necesidad de reparar en
las posibles limitaciones de sus argumentos. Dejan a sus adversarios la
tarea de encontrar limitaciones a la privatizacin. Sin embargo, esta idea
es miope y entraa riesgos. Mientras las premisas de la privatizacin no
se extiendan ms all de los confines relativamente estrechos del para-
digma de las opciones pblicas y del mercado libre, y no sean desafiadas
o modificadas por cuestiones importantes de derecho pblico, sus par-
tidarios reconocen muy pocos lmites a la eficacia de la privatizacin.
Pero el mundo real no se limita a las premisas econmicas.
El mayor problema a que se enfrenta la economa poltica estadu-
nidense al entrar en el siglo XXI es la cuestin "macro" de la inversin
funcional y la administracin de las organizaciones. Hay que reconocer
las caractersticas distintivas de los sectores pblico y privado como
requisito necesario si se quieren crear criterios para asignar funciones
entre sectores. Si existiera un conjunto de normas de trabajo que la rama
ejecutiva y el Congreso pudieran emplear, es sumamente improbable
que se hubiera creado un hbrido como la FADA. Los principales benefi-
ciarios de la situacin de la FADA probablemente sean los abogados que
tendrn que sortear toda clase de ambigedades en los tribunales, cuan-
do lleguen los litigios que sin duda surgirn.
El Movimiento por la Privatizacin en el mundo merece mucho cr-
dito por haber alterado las cuestiones bsicas que se discuten cada vez
en mayor nmero de pases. Es innegable la fuerza de los conceptos del
libre mercado, hasta en los pases comunistas. En la actualidad no hay
razn evidente para creer que la difusin de la privatizacin vaya a
parar, o que probablemente vuelva una racha de nacionalizaciones.
A pesar de este triunfo poltico e intelectual, ha llegado el momento
de pasar a un nivel ms elevado. No basta ser simplemente"antiguber-
namental". Lo que ahora se necesita es una teora (o por lo menos un
conjunto de normas) que nos ayude a asignar las funciones al sector
EXPLORAN[X) LOS LMITES DE LA PRIVATIZACIN 905
apropiado. Lo mejor que pudo ocurrir al sector privado fue contar con
un sector pblico de primera clase, apropiadamente limitado en tamao
y funciones, pero plenamente capaz de aportar la infraestructura jurdi-
ca, econmica y de bienes pblicos que permitiera al sector privado
desarrollar todo su potencial. Sin duda, este nuevo desafo ser digno
del mismo espritu y dedicacin que produjo la primera etapa de la
nueva poca del libre mercado en la poltica mundial.
QUINTA PARTE
LOS AOS NOVENTA:

LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
Desde luego, es demasiado pronto para determinar lo que representar
los temas y escritos clsicos en la bibliografa sobre administracin p-
blica durante los aos noventa. En realidad, an queda por determinar
si los noventa sern considerados una extensin final de los setenta y los
ochenta o posiblemente un periodo de cambio fundamental, que con-
duzca al prximo siglo.
Los aos noventa bien pueden ser iguales a la evaluacin de un pe-
riodo similar descrito por los historiadores. Este lapso (los noventa)
se puede caracterizar como el ms trascenden~ en un tiempo de paz en la

historia del pas, y como el ms interesante desde un punto de vista poltico,
sea en la guerra o en la paz [...] Fue una poca llena de sorpresas, la ltima y
ms grande de las cuales fue el sbito ascenso, hasta ser asunto de abruma-
dora importancia e inters, de una cuestin que haba perturbado la paz de
los polticos estadunidenses durante 20 aos pero que antes se haba venido
aplazando y evitando, y nunca se le haba hecho frente con valor.'
Esta no es una referencia a la campaa presidencial de 1996, ni a las

desconcertantes cuestiones de conseguir un presupuesto federal equi-
librado o de reducir los programas de prestaciones o lograr reformas a
la atencin de la salud o la beneficencia. La cita anterior se refiere al
decenio de 1890 en los Estados Unidos, y a los debates sobre el libre
comercio y los aranceles y la cuestin de la acuacin de la plata. Acaso
sea sta una ilustracin oportuna del peligro de exagerar la importancia
de las cuestiones polticas y econmicas del momento.
A medio decenio de 1990 hemos presenciado una serie notable de
hechos polticos y econmicos. En lo internacional no slo ha pasado la
Guerra Fra, sino que la Unin Sovitica se ha desintegrado, y ha sido
remplazada por repblicas hoy independientes. Ha cado el Muro de
Berln. Alemania est reunida (aunque sta es, por derecho, la ltima
realizacin de los aos ochenta). Tambin los Estados de la Europa del
Este son hoy repblicas independientes que aplican una economa de
libre mercado, aunque sea catica. Durante el gobierno de Bush, los
1 La cita se ha atribuido a Edward Stanwood, en A History 01the Presidencij, vol. 1,
Washington, D. c., Union Publishers, 1896, p. 519.
909
910 LOS AOS NOVENTA: LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
Estados Unidos participaron en una importante guerra contra Irak para

liberar a Kuwait, y enviaron tropas a Panam y Somalia. El gobierno de
Clinton tambin ha tenido accin militar, enviando tropas a pacificar
Hait y ahora Bosnia.
En lo poltico, tambin pareca inconcebible que el presidente George
Bush, despus de la victoria de los aliados en la Guerra del Golfo, pudie-
ra perder la reeleccin, en 1992, a manos de un gobernador sureo poco
conocido, el candidato demcrata Bill Clinton. Pero ya que hablamos de
improbabilidad, quin habra pensado que dos aos despus los de-
mcratas, que controlaban la presidencia y la legislacin, pudieran per-
der ambas cmaras del Congreso ante los republicanos? Pero el cambio
poltico tambin se manifest por debajo del nivel nacional. Enlos escena-
rios estatal y local, el Partido Republicano invirti, en esencia, una pauta
de subordinacin, ya vieja de varios decenios, y resurgi durante los
noventa para aduearse de la mayora de las gubernaturas y legislaturas
de los grandes estados. En lo poltico, 1996 aparece como un hito impor-
tante al determinar la agenda poltica y, en mayor grado, las percep-
ciones del papel del gobierno que dominarn el pensamiento pblico.
LA ADMINISTRACIN PBLICA A LA SOMBRA

DEL DFICIT
La administracin pblica, en este breve arranque de medio decenio, se

ha mostrado sumamente activa. As como un siglo antes los aranceles y
la libre acuacin de la plata, hoy la deuda federal y el creciente dficit
federal desencadenaron una racha de actividades para controlar el gas-
to federal. Empez en 1990 con la Ley de Aplicacin del Presupuesto que
acordaron el presidente Bush y el Congreso demcrata. Este acto fundi
algunos aumentos fiscales y cortes al gasto para lograr una reduccin de
500 mil millones de dlares del dficit. Lo malo fue que la economa se
encontraba en una recesin tan enorme que el presupuesto continu
sangrando tinta roja. La Ley de Aplicacin del Presupuesto tambin
enmend las clusulas del tristemente clebre presupuesto Gramm-
Rudman-Holtings de finales de los aos ochenta, y cre cierto nmero
de requerimientos procesales como "Paygo" (abreviatura de payas you
go, "pague mientras avanza"), que significaba que todo nuevo gasto
aprobado por el Congreso y el presidente, como ayuda en caso de desas-
LOS AOS NOVENTA: LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO 911
tre O extensin de las prestaciones al desempleo, una vez aprobado el

presupuesto tendra que compensarse por nuevas fuentes de ingreso
u otras reducciones del gasto. En 1990 se aprob otra importante legis-
lacin presupuestaria para incluir la Ley de Reforma del Crdito, la cual
haca ms severos los requerimientos para obtener prstamos federales
y garantas de prstamo (esto ltimo en gran parte como respuestaalos
enormes rescates federales, quiebras de industrias de ahorros y prsta-
mos, durante los no regulados ochenta), y la Ley de Jefes Financieros,
que aadi nuevas responsabilidades financieras y administrativas a
las agencias federales, llegando incluso a crear un puesto de jefe de las
oficinas financieras para supervisar las prcticas financieras de cada
dependencia.
Pero el dficit era el punto central. Para cuando el recin elegido
presidente Clinton, en cuya campaa se comprometi a reducir los im-
puestos a la clase media, present su primer presupuesto, el dficit era
superior a 5% del PIB. Clinton cancel sus planes de reducir el impuesto
y elabor junto con un Congreso demcrata otro plan de reduccin de
500 mil millones del dficit, plan llamado OBRA (Omnibus Budget Recon-
ciliation Act). Este plan inclua importantes reducciones al gasto de la
defensa (dividendos de la paz) y aumentos al impuesto para los grupos
de altos ingresos; desde luego, no hubo ninguna reduccin de impuestos
para la clase media. El plan presupuestario de Clinton fue aprobado por
el Congreso por uno de los mrgenes ms apretados de la historia: un
voto en la Cmara y el voto del vicepresidente en el Senado, para romper
el empate. Despus de ello se redujo el dficit, pero en gran parte porque
la economa sali de una recesin y los altos niveles de crecimiento
regresaron el dficit a niveles ms normales (de menos de 4 %) del pro-
ducto interno bruto de la nacin.
El tercer acto de la saga presupuestaria de los noventa lleg con el
Congreso republicano y con un presidente demcrata batallando por un
plan de siete aos que pretenda llegar a un presupuesto equilibrado en
el ao 2002. Los planes republicanos exigen grandes cambios de poltica
en el gasto de derechos y regulaciones, una importante reduccin del
impuesto y aumentos en el gasto de la defensa. Los planes de los dem-
cratas, al menos los defendidos por el presidente Clinton, exigen recor-
tes muy reducidos al gasto en prestaciones, con grandes garantas fede-
rales al Medicare y Medicaid [atencin mdica], pequeas reducciones al
impuesto, sobre todo para las familias, y un gasto nivelado para la de-
fensa. Aunque sean modestas las diferencias en dlares reales, entre los
900 billones de dlares y 1 200 millones de reduccin del dficit a lo largo
de siete aos, no son triviales las dimensiones polticas.
El resultado de todo esto es una guerra presupuestaria en que la
principal vctima fue la aprobacin del presupuesto del ao fiscal de
1996. El ao fiscal de 1996 bien podr recordarse como el ao presupue&-
tario ms difcil de la historia federal. El gobierno federal estuvo en
recesin durante una semana a fines de octubre de 1995, y luego ms de
un tercio del gobierno federal estuvo parado por segunda vez casi du-
rante un mes, a principios de diciembre de 1995. Aunque ambos bandos
desean influencia poltica para mostrar al pblico estadunidense que su
concepto del presupuesto federal es el ms apropiado, las dependencias
del gobierno quedan corno rehenes, los empleados salen con licencia (las
dos veces con paga, pero sin ninguna certidumbre de que se les pagar)
y los costos, en cuestin de retraso de trabajo y de pagos a los contratistas,
se fueron a las nubes. En realidad, resultara interesante revisar este
periodo terriblemente contencioso de la historia presupuestaria al tr-
mino de la dcada para ver las opiniones que prevalecieron y los efectos
que tuvo esta lucha sobre el presupuesto pblico.
Resulta irnico que, en materia de reforma de la administracin del
presupuesto pblico, el hecho ms significativo bien pudo ser el nico
acontecimiento que recibi el verdadero beneplcito de los dos partidos,
a saber, la aprobacin de la Ley de Resultados del Desempeo del Go-
bierno (GPRA) en 1993. Durante varios aos, los senadores William Roth
(republicano de Delaware) y John Glenn (demcrata de Ohio) haban
estado pidiendo una reforma para que las dependencias justificaran sus
solicitudes de gastos. La mayora enfocaron sus actividades y cargas de
trabajo: mayores rendimientos exigan ms fondos. Roth y Glenn, con el
activo apoyo de la comunidad de la administracin pblica, impusieron
la GPRA, que fue vista como la primera gran reforma de los sistemas
presupuestarios desde las PPBS de los aos sesenta. La GPRA, la versin
federal, o el PRB (Performance Results Budgeting), corno se la llama en
varios es tados, s exige un nuevo nivel de sistemas al pensamiento en los
programas gubernamentales; es decir, qu resultados produce, y son
apropiados a las metas polticas y los planes estratgicos del gobierno?
Mucho se ha escrito acerca de la GPRA, y mucho se sabr conforme los
administradores pblicos y los evaluadores de poltica combinen sus
esfuerzos para determinar los resultados mensurables en los programas

del gobierno. Aunque hasta hoy gran parte de la bibliografa se ha cen-
trado en cmo operar la GPRA, la Oficina Congresional del Presupuesto
(CBO) encarg un importante estudio que estudia cmo pueden emplear-
se los datos de los resultados y cmo debern influir sobre la reasigna-
cin de los recursos presupuestarios. Philip Joyce, por entonces en la CBO
y uno de los principales investigadores del estudio, prepar un artculo
al respecto para la revista Publc Budgeting and Finance, el cual reprodu-
cimos aqu, en el que muestra todas las dimensiones de este importante
desarrollo del presupuesto.
POR QU FUNCIONA LA POLTICA DEL GOBIERNO

Y POR QU NO FUNCIONA
Sera errneo interpretar las disputas por el presupuesto durante los

aos noventa como simplemente una lucha por el control de los recursos
o por ver quin recibe qu, o por preocupaciones por despilfarro, fraude
y papeleo. Durante los noventa era claro tanto para los polticos como
para el pblico que los programas gubernamentales a menudo eran
ineficaces y que los fondos pblicos estaban siendo mal utilizados por-
que la poltica pblica no tena bases slidas. Esto fue evidente ante todo
en los programas de servicios sociales en gran escala en que los gobier-
nos federal, estatales y locales gastaban cada vez ms fondos pblicos.
En realidad, desde una perspectiva poltica, tal vez el dato presupues-
tario ms importante del ltimo cuarto de siglo surgi en 1990, cuando
el gasto federal en seguridad social sobrepas a la defensa como la
categora mxima. .
Desde luego, en las elecciones nacional y estatal siempre'se elevaba la
bandera del "fracaso del gobierno" cuando los que estaban fuera del
poder desafiaban a quienes lo ejercan, respecto de consecuencias invo-
luntarias y de depender de la asistencia social. Durante los aos noventa
esto lleg a su clmax. Muchos gobiernos estatales y locales participaron
en nuevos experimentos polticos para reasignar los fondos de la edu-
cacin pblica o las finanzas de los transportes y la infraestructura. La
delincuencia y la crceles, el bienestar y el apoyo a los nios, la capaci-
tacin laboral, la regulacin y proteccin ambientales se convirtieron en
cuestiones importantes de poltica en diferentes estados. En el mbito
federal, el gobierno de Clinton ha abordado y hasta hoy no ha logrado

establecer una reforma fundamental de atencin a la salud.
Una reforma poltica fundamental ha ido acompaada por una pl-
tora de bibliografa y trabajo de investigacin, efectuados bajo el manto
del anlisis de la poltica pblica. Al llegar los aos noventa, este anlisis
surgi como campo de estudio autnomo que a menudo rivalizaba y
hasta eclipsaba a la administracin pblica. El anlisis de poltica funda
economa, ciencias polticas, finanzas pblicas, teora de sistemas y otras
ciencias sociales en un gran esfuerzo por crear una perspectiva interdis-
ciplinaria sobre la poltica pblica ideal, cmo deba forjar y modificar
los programas gubernamentales y cmo deba evaluar sus efectos y
resultados. Dentro del mundo acadmico, el anlisis de poltica hizo
que, cada vez ms, las escuelas ofrecieran un diploma en poltica pblica
adems del tradicional diploma de maestro en administracin pblica.
Incluso varias grandes escuelas de administracin pblica se denomi-
nan ahora escuelas de poltica pblica. Despus de 35 aos de desarrollo
como disciplina, hoy varias importantes revistas se dedican a su estudio
(Poliey Studies Review, Policy 5tudies[ournai, TheJournal of Policy Analysis
andManagement, para nombrar slo unas cuantas) y se pronuncian gran-
des conferencias para discutir cuestiones de metodologas y avances en
este campo. Necesitaramos todo un libro para captar la riqueza de este
terreno. Para nuestros propsitos, en esta seccin se reproduce un so-
berbio artculo de Ira Sharkansky, politlogo que ha escrito extensamen-
te sobre administracin pblica y estudios de poltica. El artculo de
Sharkansky no slo cubre limpiamente el ltimo cuarto de siglo, sino
que su consejo es muy oportuno para los reformadores del bienestar o
la atencin a la salud que viven en Washington, D. C, o para la reforma
educativa y la reforma de capacitacin laboral en las ciudades yayun-
tamientos. .
LA EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO ORGANIZATIVO:

LA PERSPECfIVA FEMINISTA
Las cuestiones del presupuesto y las iniciativas de reforma de la poltica

nacional tal vez hayan dominado los titulares de los peridicos durante
los aos noventa, pero dentro de la administracin pblica surgieron
debates en torno de otros temas fundamentales. Para empezar, hubo un
considerable debate acerca de las organizaciones. El pensamiento orga-
nizativo siempre ha sido uno de los lemas principales de la administra-

cin pblica; en realidad, de la administracin de empresas; pero en este
ltimo decenio del siglo, nuevas corrientes de pensamiento influyeron
profundamente en las perspectivas de la administracin pblica en ma-
teria de cultura y desempeo organizativos.
La crtica cultural represent ms que simples pensamientos sobre el
comportamiento de las personas y cmo se apegan a reglas y procedi-
mientos. Es algo mucho ms bsico, porque pone en duda la manera en
que las organizaciones consideran las diferencias entre las personas.
Aqu, la diferencia en cuestin concierne al gnero o, ms explcitamen-
te, al reconocimiento de que cada gnero acta de manera diferente en
las organizaciones. Las ideas de examinar la teora organizativa desde
la perspectiva de los gneros y aplicarla a la administracin, la toma de
decisiones, la comunicacin y la interaccin de la conducta se reconocen
hoy como la perspectiva feminista.
Algunos podran argumentar que gran parte de esta nueva perspec-
tiva ha sido impulsada por la realidad de la demografa. Efectivamente,
las mujeres han hecho sentir su presencia en las organizaciones pblicas.
Al llegar 1990, las mujeres constituan casi 60% del total de la fuerza de
trabajo del sector pblico (aunque slo se haban logrado ganancias
mnimas en el pago [comparativamente] y en la representacin empre-
sarial [techo de cris tal]). Dentro de la administracin pblica como cam-
po de estudio, las mujeres constituyen hoy la mayora del"aula", obtie-
nen grados de maestra en doble cantidad que los hombres y doctorados
en igual cantidad (aunque la tasa en realidad es superior si se exceptan
los estudiantes doctorales internacionales de la poblacin que buscan
un ttulo, pues este grupo es casi exclusivamente masculino). Por l timo,
tal vez el indicador econmico ms significativo de la presencia de las
mujeres en la fuerza laboral surgi durante la recesin de 1990-1992,
cuando por primera vez hombres y mujeres estadunidenses perdieron
sus empleos casi en la misma proporcin. Por fin se ha hecho permanen-
te la presencia de las mujeres en la fuerza laboral.
Sin embargo, en el aspecto filosfico, la perspectiva feminista sobre
las organizaciones y la administracin pblica representa mucho ms
que una. simple cuestin de participacin en la fuerza laboral. Analistas
feministas de las organizaciones, como Joan Acker,2 han sostenido que
2 Joan Acker, "Gendering Organzatonal Theory", en Gendering Orgallizatiollal
Analysis, A J. Mills y P. Tancred (comps.), Newbury Park Sage, 1992.
el control prolongado de las organizaciones por los varones ha generado

perspectivas casi exclusivamente masculinas de la teora de la organiza-
cin. En otras palabras, la visin de las organizaciones dominadas por
los hombres pasa a travs de gafas masculinas. loan Acker sostiene que
al menos cuatro conjuntos de procesos sexuales perpetan esta realidad
masculina de las organizaciones: 1) las divisiones por gneros que pro-
ducen las pautas genricas de empleos; 2) la creacin de smbolos o
imgenes organizativas masculinas; 3) algunas interacciones caracte-
rizadas por dominio y subordinacin, y 4) "La labor mental interna de
los individuos cuando construyen conscientemente su comprensin
de la estructura genrica de trabajo y oportunidad en la organizacin y
las demandas de conductas y actitudes apropiadas a cada gneror .'
Ni siquiera las actividades ordinarias de las organizaciones son neu-
trales en cada gnero. Perpetan la "subestructura genrica dentro de
la propia organizacin y dentro de la sociedad en general", as como en la
teora organizativa. Pero esas diferencias son an ms pronunciadas en
los niveles empresariales. Conforme las mujeres empiezan a ascender
por la escala de la organizacin, dejan su huella: modificarn gradual-
mente la cultura. Muchas investigaciones ya han mostrado que las mu-
jeres tienden a tener distintos estilos administrativos que los hombres.
Por ejemplo, [udy B. Rosener ha mostrado que las mujeres son ms
cooperativas y que comparten el liderazgo; suelen emplear menos el
tradicional estilo militarista y autoritario de "mando y control", tan
frecuente entre los hombres.! Las ms beneficiadas por las polticas de
contratacin mediante accin afirmativa de las tres ltimas dcadas han
sido las mujeres. Se ha plantado la semilla. Conforme las culturas orga-
nizativas reciban cada vez ms el impacto de los estilos administrativos
femeninos empezarn a cambiar, y de hecho ya estn cambiando gra-
dualmente su enfoque hacia algo, si no femenino, al menos no tan mas-
culino. En cambio, la otra hiptesis consiste en que, en vez de que las
organizaciones sean ms accesibles a la cultura administrativa femeni-
na, las administradoras -sometidas a las mismas presiones para lograr
una mayor produccin, como lo han estado tradicionalmente los hom-
bres- se volvern ms parecidas a los hombres, adoptarn actitudes
3 Ibid.
4 Judy B. Rosener, America's Competitioe Secret: Utilizillg Women As a Managemellt
Strategy, Nueva York, Oxford University Press, 1995.
LOS AOS NOVENTA LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO 917
ms masculinas, porque esa es la manera de avanzar en el medio com-

petitivo de la vida en la organizacin.
La perspectiva feminista sobre las organizaciones y la administracin
afectar profundamente la administracin pblica. Camilla Stivers, tal
vez la principal terica feminista sobre la administracin pblica, ha
dicho lo siguiente: "Mientras sigamos viendo la empresa de la adminis-
tracin como neutral en cuestin de gnero, las mujeres continuarn
enfrentndose a la actual opcin de 'si es cara yo gano; si es cruz t
pierdes' que consiste en adoptar una identidad administrativa mascu-
lina o en aceptar la marginacin en la jerarqua burocrtica"." Por eso los
jefes de las organizaciones de hoy tienen tres opciones: 1) no hacer nada
y aguardar que el problema se resuelva solo, con el paso del tiempo; 2)
intervenir para crear conscientemente organizaciones ms hospitalarias
al modo de ser femenino, o 3) esperar que las empresarias se contenten
con llegar a parecerse ms a los hombres.
Estas opciones no se excluyen mutuamente. El tiempo transcurre
de modo inexorable. De manera constante se logran considerables pro-
gresos. A la postre, la mejor esperanza ser que las mujeres no se con-
viertan necesariamente en los luchadores que los hombres han sido de
forma tradicional, sino que evolucione un acomodo mutuo. Slo una
"cosa es segura. Como lo escribi Abigail Adams en la clebre carta del
31 de marzo de 1776, dirigida a su marido JoOO, que haba asistido al
Congreso Continental en Filadelfia: " Anhelo or que has declarado una
independencia. Yen el nuevo cdigo de leyes que supongo te ser nece-
sario crear deseo que recuerdes a las damas, y que seas ms generoso y
favorable para con ellas que tus antepasados [...] Si no se prestan par-
ticular cuidado y atencin a las damas, estamos resueltas a fomentar una
rebelin". La Guerra de Independencia termin con el Tratado de Pars
de 1783. La Guerra de Secesin termin en 1865. Perola "rebelin" de la
seora Adams an contina pujante. Esta edicin de los Clsicos incluye
uno de los primeros artculos de la profesora Stivers sobre la perspectiva
feminista, publicado en 1990.
5 Camilla Stivers, Gender Imnges in Publu: Administmtion: LegitimnCl) and the Public
Amir,stratille Stnte, Newbury Park, Sage, 1993.
ADNDE VAN LAS ORGANIZACIONES? A LA REFORMA

BUROCRTICAOALA CONTINUA MEJORA DE LACAUDAD?
La perspectiva feminista sobre las organizaciones no fue la nica crtica

de las organizaciones modernas que surgi con gran fuerza. Al llegar
1990 era ya bastante claro que las nuevas opiniones de la administracin
estaban ejerciendo una presin considerable sobre la forma en que se
deban manejar las organizaciones, cmo haba que supervisar a los
trabajadores y cmo se deba tratar a los usuarios de los programas
de gobierno. Una de las crticas ms devastadoras surgi de una serie de
experimentos planeados para pensar de manera radicalmente nueva
el desempeo del gobierno en Minnesota. En 1992, Michael Barzelay
con la colaboracin de Babak Armajani, public un libro sobre los inno-
vadores experimentos efectuados en Minnesota para transformar los
programas pblicos subrayando el servicio al cliente, mayor capacita-
cin de los empleados, competencia selectiva y des regulacin adminis-
trativa. Esta "nueva visin de la administracin en el gobierno", corno
se subtitul el libro, sostena que el gobierno no tena que ser burocrtico,
limitado por reglas, obsesionado por el control e inflexible. Aqu se
reproducen algunos fragmentos para mostrar el empuje de este desafo
frontal al tradicional pensamiento weberiano acerca de las organizacio-
nes y de cmo deben funcionar.
Si la crtica de Barzelay-Armajani fue un llamado a una reforma ex-
terna radical, el movimiento por la calidad de la administracin fue otra
fuente de presin en favor de una gran reforma interna. De hecho, mu-
cho de 10 que Minnesota estaba haciendo a finales de los aos ochenta
era ACT, o Administracin de Calidad Total. Barzelay toca slo de paso la
administracin de calidad, y en una nota de pie de pgina observa que
la bibliografa especializada sobre ACT an est por aparecer, y que la ACT
sufri una gran desventaja porque se orient a las manufacturas, no a
los servicios. En realidad, ya se ha remediado el problema de la biblio-
grafa sobre la calidad, pero este vaco fue ocupado bsicamente por
practicantes. Durante el decenio pasado, la Public Productivity and Ma-
nagement Review analiz y evalu el cambio organizativo desde la pers-
pectiva del desempeo de las organizaciones y el mejoramiento de la
calidad.
Dada la seminal importancia de esta publicacin al dar a la adminis-
tracin pblica una pltora de estudios y revisiones tericas y cualitati-

vas sobre el mejoramiento de las organizaciones, cmo introducen,
adaptan y sostienen continuas mejoras incrementales por medio de la
calidad, aqu reproducirnos partes de la evaluacin de Marc Holzer,
director de esa revista, sobre la administracin de la calidad y su efecto
en el pensamiento acerca de la administracin pblica. A mediados de
los aos noventa ya era claro que la ACT haba sido absorbida corno parte
del enfoque de la administracin pblica bsica. La mayora de los ad-
ministradores consideran hoy sus rasgos fundamentales, mediciones
del proceso estadstico, retroalimentacin con el cliente, participacin
de los empleados en la calidad y cooperacin con el proveedor como
"administracin de sentido comn". En cuanto a dar el salto de las
manufacturas a los servicios, no hubo ningn obstculo. En realidad,
muchos sostienen que la administracin de calidad conviene an ms
al sector de los servicios que al manufacturero. La calidad se ha conver-
tido en una parte esencial de los fundamentos de la administracin
pblica.
ADNDE VA EL GOBIERNO?
ELDESAFo DE LA REINVENClN
Los desafos del desempeo fiscal y organizativo a los que se enfrent

la administracin pblica slo fueron sntomas de un conjunto de preo-
cupaciones mucho ms complejo acerca del gobierno mismo. La con-
fianza del pblico continu reducindose y fue claro que el recin elegi-
do presidente Clinton se propona hacer que la reforma del gobierno
fuese fundamental en su administracin. En los noventa das que siguie-
ron a su toma de posesin, anunci que el vicepresidente encabezara
una gran iniciativa de "reinventar el gobierno" con el ttulo de Revisin
del Desempeo Nacional (RON). Desde luego, no son nuevas las inicia-
tivas de reforma administrativa en el gobierno. En realidad, dependien-
do del historiador o experto en administracin, han habido no menos
de diez importantes iniciativas de reforma del gobierno federal tan slo
en este siglo, empezando por la Comisin Taft de 1910, la cual present
los primeros modelos de un presupuesto ejecutivo federal para la Revi-
sin de Desempeo Nacional, la cual hablaba de re invencin o revolu-
cin. En este volumen incluimos fragmentos de dos estudios anteriores
(de Brownlow y de Hoover).
Cuando se leen los prembulos, las declaraciones iniciales de jefes

polticos o expertos que proponan una nueva reforma -sea 1810, 1937,
1949,1972,1982 o 1993-, todos parecen compartir una cosa: suponen
que el gobierno, ejemplificado por el gobierno federal estadunidense, es
poco funcional, est fragmentado, mal organizado y no es capaz de
lograr un desempeo aceptable para el pblico. En la terminologa co-
rriente, podramos decir que el gobierno haba recibido un desafo or-
11
ganizativo". Pero para tener una idea de la persistencia de este desafo

comparemos algunas declaraciones clave del Informe Sobre Revisin
del Desempeo Nacional, del presidente Clinton (parte de las cuales
reproducimos aqu) con aquellas afirmaciones:
Qu debe decirse del actual gobierno de los Estados Unidos? Hablando en

los trminos ms generales [...] En el gobierno estadunidense de la actuali-
dad encontramos que la eficiencia del jefe del Ejecutivo se ve limitada y
restringida [...] Que el trabajo de la rama ejecutiva est mal organizado; que
las agencias empresariales son dbiles y anticuadas, que el servicio pblico
no incluye un porcentaje de hombres y mujeres de capacidad sobresaliente
ni carcter, y que son inadecuados los sistemas fiscales y de auditora.
o bien,
El problema del gobierno no es, en trminos generales, el personal del go-
bierno [...] No, la mayor causa de su ineficiencia no es cuestin de personal
ni de dinero. Es principalmente cuestin de maquinaria [...]En este momento
de nuestra historia, la mayora de los estadunidenses ha concluido que el
gobierno no est desempendose bien. Promete mucho, pero no cumple.
A mi juicio, el gran peligro es que la desilusin momentnea del gobierno se
convierta en una falta de fe ms profunda y duradera.
Qu declaracin corresponde a qu periodo his trico? La primera es

del prembulo del informe de la Comisin Brownlow (vase la Segunda
Parte). La segunda es del prembulo del Consejo Ash del presidente
Nixon en 1972. A menudo hay poca diferencia en la motivacin para una
reforma ejecutiva.
LA REINVENCIN DE LA RDN
El 7 de septiembre de 1993 el gobierno de Clinton public su informe

sobre la modificacin radical de las operaciones y prcticas administra-
tivas del gobierno federal para traer al gobierno al siglo xx. El propio
estudio fue la culminacin de una revisin exhaustiva, que dur seis
meses, y de una evaluacin de una fuerza de trabajo especial que enca-
bez el vicepresidente, Al Gore. El ttulo, From Red Tape to Results: Crea-
ting a Government That Works Belier and Costs Less" ["Del papeleo a los
resultados: Cmo crear un gobierno que funcione mejor y cueste me-
nos"] habla directamente de las metas de la reforma. Adems del infor-
me, del que aparece un extracto aqu, hubo casi tres docenas de subin-
formes emitidos en los 12 meses siguientes.
Dado lo general de la Revisin' de Desempeo Nacional, ser til
echar una breve ojeada al "proceso" de la reforma y a los "principios"
de los reformadores. Gran parte de la filosofa que gui la Revisin de
Desempeo Nacional y que, de hecho, gener el propio trmino "rein-
vencin" procedan de Reinventing Government, libro del columnista Da-
vid Osborne y del asesor y ex administrador urbano Ted Caebler.? (Des-
de luego, Os borne sera asesor del equipo del proyecto de la RDN.) En la
contraportada de este best-seller de 1992 apareca un comentario elogio-
so del entonces gobernador de Arkansas, Bill Clinton: "Aquellos de
nosotros que deseamos revitalizar el gobierno durante los aos noventa
tendremos que reinventarlo. Y este libro nos da la pauta".
Reinventing Government decretaba la bancarrota de la burocracia y
anunciaba que el espritu empresarial era la solucin para transformar
al gobierno. Valindose principalmente de ejemplos de prcticas yex-
perimentos innovadores en gobiernos estatales y locales, peda una serie
de modificaciones radicales del sector pblico. Segn esta obra, el sector
pblico deba restructurarse vigorosamente a s mismo con" una nueva
forma de gobierno" .
La raz misma de la prescripcin de Osborne y de Gaebler era el
6 From Red Tape to Resulte: Creating a Gouernment That Works Better and Costs Less,
Report of the National Performance Renieui, Washington, D. e, u. S. Government Printing
Office, septiembre de 1993.
7 David Osborne y Too Gaebler, Reintenting Gouemment, Reading, Mass., Addison
Wesley Publishers, 1992
espritu empresarial. Los autores explicaron que la idea original del

empresario era ms que correr, en sus negocios, los riesgos normalmen-
te relacionados con el sector privado. El gobierno empresarial segua un
modelo ms vasto que "utiliza los recursos en nuevas formas para ma-
ximizar la productividad y la eficiencia"." Osborne resumi la impor-
tancia de esta filosofa en el testimonio que present ante el Senado de
los Estados Unidos una semana despus de haber lanzado la Revisin
de Desempeo Nacional:
Debemos restructurar los incentivos bsicos que impulsan a los administra-

dores pblicos, los empleados pblicos y los funcionarios elegidos. Nuestras
burocracias federales se vuelven tan grandes y tan lentas no porque quienes
trabajan para ellas lo deseen as, sino porque los incentivos bsicos que
mueven esas burocracias literalmente exigen que as se haga. Por ejemplo,
la mayor parte de los programas pblicos son monopolios; los clientes no
pueden ir a ninguna otra parte en busca de mejor trato. Casi todos reciben
fondos de acuerdo con sus insumas -cuntos nios son aprobados, cuntas
familias son lo bastante pobres- y no de acuerdo con sus resultados. En su
mayor parte se les considera importantes no porque logren grandes resulta-
dos sino porque gastan enormes sumas de dinero. Sus administradores co-
bran prestigio y mayor sueldo no porque hayan demostrado un desempeo
notable sino porque han formado una mayor burocracia.
Con semejantes incentivos incrustados en todos nuestros principales sis-
temas de control -nuestros sistemas presupuestario, de personal y de re-
compensas-, es de sorprender que obtengamos una conducta burocrtica
en lugar de una empresarialj?
Desde luego, la Revisin de Desempeo Nacional no fue una copia

de la pauta ofrecida en Reinventng Government. Pero la influencia de
Renventng Government es inconfundible desde el primer captulo. "C-
mo crear organizaciones empresariales", se presenta como "la solucin"
al enorme nfasis en desregularizar los sistemas de control de la admi-
nistracin federal (es decir, presupuesto, personal, procuracin, servi-
cios de apoyo e informativos, etc.). Al pedir una revolucin en el gobier-
no, la Revisin de Desempeo Nacional estaba ofreciendo su propio
conjunto de principios rectores, llamados
8 [bid.
9 Fragmentos tomados de un testimonio presentado ante el Comit de Asuntos Gu-
bernamentales del Senado, 11 de marzo de 1993, por David Osborne.
* Reducir el gasto innecesario y eliminar el papeleo.

* Servir al pblico como si se tratara de clientes.
* Dar capacidad a los empleados por medio de una desregulacin ad-
minis trativa.
* Ayudar a las comunidades suprimiendo mandatos y dando flexi-
bilidad.
* Fomentar la excelencia con incentivos y medidas de servicio al
cliente.'?
A la Revisin de Desempeo Nacional se le ha llamado proceso de

"reforma interna" principalmente porque incluy un numeroso grupo
de empleados federales que constituy el grueso de la fuerza de trabajo.
Esto muestra un agudo contras te con el l timo gran esfuerzo de reforma
ejecutiva, el del presidente Reagan, en 1982: la Comisin Grace, encabe-
zada por un ejecutivo de negocios, ajeno al gobierno, J. Pe ter Grace. La
Revisin de Desempeo Nacional fue un esfuerzo interno del gobierno
federal que comenz siendo presidido por el vicepresidente, con apro-
ximadamente 200 empleados federales, que o bien fueron encargados o
bien recibieron asignaciones de medio tiempo al equipo del proyecto.
Incluso el director del proyecto era alguien" de dentro", un ex secretario
de la defensa, Robert Stone. En su condicin de experto consultor, David
, Osborne fue el principal asesor, y se le unieron varios ejecutivos de
gobiernos estatales, especialmente de Texas y de Ohio, quienes haban
trabajado ya en revisiones similares de desempeo de todo el gobierno.
Oficialmente se lanz la Revisin de Desempeo Nacional el 3 de
marzo de 1993, con un anuncio presidencial. Un mes ms tarde, el15
de abril, el equipo empez a trabajar de manera oficial. Los miembros de
su equipo procedan de toda una gama de lugares. En su mayor parte
eran administradores de alto o de mediano nivel de dependencias fede-
rales. Tambin haba numerosos internos de la administracin presi-
dencial. La Oficina de Administracin y Presupuesto envi a ciertos
analistas de presupuesto corno apoyo. Aunque haba algunos "volun-
tarios", la mayora fueron nombrados por sus dependencias para servir
al"equipo de reinvencin" .
En cuanto al enfoque laboral, la Revisin de Desempeo Nacional
eligi una estructura con 11 grupos de trabajo de diversos niveles, de-
10 Fragmentos intitulados "A Revolution in Government", National Performance Re-
view, 2 de septiembre de 1993, White House Briefing Materials, indito.
nominados"equipos de reinvencin de sistemas", y 22 grupos de traba-

jo de instituciones especficas, denominadas" equipos de rediseo". Los
equipos de re invencin de sistemas incluan a grupos de trabajo que
enfocaban los sistemas de presupuesto, personal, procuracin e infor-
macin gubernamental, y a grupos que examinaban aspectos empresa-
riales genricos, corno estructuras organizativas, diseos de programas,
sistemas reguladores y administracin del impacto ambiental. El infor-
me final incluye numerosas recomendaciones de cada uno de estos equi-
pos junto con otras categoras de administracin ms genricas.
Obviamente, del lado de la revisin de la agencia de la RDN, 22 equipos
especficos no pudieron abarcar las ms de 100 unidades organizativas
federales que existen dentro de la rama ejecutiva; la Revisin de Desem-
peo Nacional comision a 14 equipos de rediseo para las depen-
dencias de gabinete ya siete para las ms grandes e importantes (NASA,
EPA, N5F, NRC, AJD, FEMA, 5BA). Un ltimo equipo se encargara de cubrir
las siguientes agencias, ms pequeas. Las tres agencias de "control
empresarial", la Oficina de Administracin y Presupuesto, la Oficina de
Adminis tracin de Personal y la Administracin de Servicios Generales,
recibieron la asesora de tres de los equipos de re invencin de sistemas
en diversas categoras. Por ltimo, en trminos de proceso, la Revisin
de Desempeo Nacional presupuso que perduraran los equipos de
rediseo. De hecho, se pretenda que evolucionaran en "equipos de re-
invencin" de departamentos, que impulsaran continuas mejoras e
innovaciones.
Despus de publicado el informe y para mostrar que la RDN slo era
el primer paso de un continuo proceso de mejoramiento, el presidente
emiti una serie de rdenes ejecutivas y de memorandos presidenciales
que detallaban los pasos que se seguiran en el proceso de reforma. El
memorndum presidencial "Cmo hacer aerodinmica la burocracia"
se public el11 de septiembre de 1993, y en l se detallaban los requeri-
mientos necesarios para reducir en 12% la fuerza de trabajo federal.'!
Segn el espritu del primer principio -cmo arreglrselas con me-
nos-, la RDN peda un ahorro presupuestario de 108 mil millones de
dlares en cinco aos, empezando por una reduccin de 252 000 traba-
jadores de la fuerza de trabajo federal.
11 Presidente, Memorndum, "Streamlining the Bureaucracy", Federal Register58,16

de septiembre de 1993, p. 48583.
A esto siguieron otras dos rdenes ejecutivas el14 de septiembre, una

de las cuales requera una reduccin de 50% de las regulaciones admi-
nistrativas internas'? y la otra explicaba los enfoques necesarios para
crear una estrategia de servicio al cliente.P Esta ltima contena especi-
ficaciones para establecer normas de servicio al cliente y esfuerzos de
realimentacin al servicio del cliente. El1 de octubre se emiti el memo-
rndum presidencial "Cmo implementar la reforma empresarial en la
reforma ejecutiva", el cual creaba un puesto de jefe de operacin en cada
departamento importante, quien sera directamente responsable de "re-
formar las prcticas administrativas de la agencia incorporando los
principios de la Revisin de Desempeo Nacional a la administracin
cotidiana'U" Tambin estableca el Consejo Administrativo del Presi-
dente, que consista en los principales funciory.trios operativos tomados
de las 14 dependencias de gabinete (para incluir la EPA) y en repre-
sentantes centrales seleccionados de las agencias administrativas.
Un ltimo paso importante incluy las relaciones laborales. La Orden
Ejecutiva 12871, tambin emitida el 1 de octubre de 1993, creaba un
consejo de asociacin nacional que uni la administracin federal con
las uniones pblicas al aplicar las reformas de la Revisin de Desempeo
Nacional.P Tal vez este ltimo paso sea el que tenga efectos de mayor
consecuencia al impulsar al gobierno de Clinton hacia una reforma ad-
minis trativa.
Queda por ver el efecto de la Revisin de Desempeo Nacional en la
manera en que el pblico" perciba" el desempeo del gobierno federal
y en la capacidad del servicio pblico para mejorar su desempeo en el
sector pblico. El gobierno de Clinton comenz con el importante pro-
blema de no poder convencer al Congreso de efectuar cierto nmero de
estas reformas en todo el sistema, como procuracin, presupuestacin
y reformas del servicio civil. El Congreso, entonces demcrata, no estaba
muy entusiasmado con las prescripeiones de la RDN como no fuese para
aceptar la reduccin de 272 empleos federales y utilizar esos ahorros en
12 Presidente, Orden Ejecutiva, Federal Register58,14 de septiembre de 1993, p. 48255.
13 Presidente, Orden Ejecutiva, Federal Register 58, 14 de septiembre de 1993, pp.
48257-48258.
14 Presidente, Memorndum, "Implementing Management Reform in the Executive
Reform", Federal Regster 58, 7 de octubre de 1993, p. 52383.
15 Presidente, Orden Ejecutiva 12871, Federal Register 58, 6 de octubre de 1993,
p.52201.
el pago del apoyo federal a ms policas en las calles y un nuevo progra-

ma de reduccin de la criminalidad.w A la postre, el Congreso aprob
un primer paso de la reforma de la procuracin y una forma modificada
de reforma presupuestaria. Pero se rechazaron las clusulas principales
para la reforma empresarial presupuestaria. Desde luego, con la elec-
cin de un Congreso republicano, la RDN tuvo que pasar de la ofensiva
a la defensiva. Los planes republicanos de reforma, llamados a veces de
"desinvencin", exigan cambios mucho ms drsticos. La privatiza-
cin, la terminacin de departamentos enteros de gabinete, el bloqueo
de posesiones y la devolucin fueron los nuevos desafos emitidos por
el 1040. Congreso. La RDN respondi acelerando su revisin de progra-
mas en un ejercicio intitulado "REGO n", en que anunciaba considerables
ahorros y recortes en varias instituciones. Se intensificaron los esfuerzos
en las iniciativas al servicio de clientes, incluyendo nuevos pasos para
asignar servicios del gobierno contra el sector privado.
As, bajo fuego poltico cruzado, la RDN continu en busca de su am-
biciossima agenda de reforma. Resulta interesante que, dentro de la
administracin pblica, la RDN, o reinvencin, fuese atacada por ambos
lados. Por un lado, los "tradicionalistas" la rechazaban, pues conside-
raban que sus principios no embonaban en los valores de la administra-
cin pblica.'? o diagnosticaban el problema errneamente.l" o bien no
enfocaban correctamente la poltica de las polticas pblicas y la admi-
nistracin pblica.'? Por otra parte estaban los radicales, para quienes la
RDN no llegaba lo bastante lejos y no haba remodelado dramticamente
los procesos y estructuras nucleares del gobierno.t? Para complicar este
16 El nmero original de pues tos federales que se suprimiran como objetivo de la RDN
era ligeramente superior a los 250 mil, pero en los debates de otoo por la ley sobre la
delincuencia el Congreso aument ese nmero a ms de 272 mil, Y"bloque" los ahorros
proyectados de este recorte a una compensacin necesaria para dar fondos a la ley contra
la delincuencia, que entre otras cosas prometa ayuda federal para poner 100 mil nuevos
policas en las calles.
17 James Carroll, "The Rhetoric of Reform and Political Reality in the National Per-
formance Review", Pub. Adm. Rev., mayo-junio de 1995, pp. 302-312.
18 Ronald Moe, "The Rhetoric Government Exercise: Misinterpreting the Problem,
Misjudging the Consequences", Pub. Adm. Rell., marzo-abril de 1994, pp. 111-122.
19 Charles Godsell, "Did NPR Reinvent Government Reform?", The Public Manager,
otoo de 1993, pp. 7-11.
20 Vase, por ejemplo, A. C. Hyde, "The Realities ofReinvention: Right Enough to Be
Dangerously Wrong!", Occasional Papers, The Brookings Institution, Washington, D. e,
septiembre de 1993.
debate se publicaron cartas del" gur" de la administracin, Peter Druc-

ker, para quien la reinvencin era miope.P y hasta el creador de la idea,
David Osborne, explic por qu la RDN se haba descarrilado en el cami-
no de la reinvencin.P
En medio del debate enconado, a menudo faccioso y siempre confuso
por los mritos de la RDN como reforma del gobierno, slo hubo una
evaluacin equilibrada, a la que se prest gran atencin. Donald Kettl,
de la Universidad de Wisconsin, trabajando para el Centro de Adminis-
tracin Pblica de la Institucin Brookings, efectu una profunda e im-
parcial evaluacin de las intenciones y los desafos de la RDN. Sobresale
en este debate como un faro en una costa rocosa. Publicamos aqu exten-
sos fragmentos para resumir el debate por la reforma ejecutiva.
QU DECIR DE LA REFORMA DEL PERSONAL

Y DEL SERVICIO CIVIL?
Tal vez la nica rea de la administracin pblica que no ha sido tan

afectada por el debate por la reinvencin ha sido la administracin del
personal pblico. De manera bastante extraa, esto se debe en parte a
que todos aceptan la premisa de que debe haber una gran reforma del
servicio civil. En el mbito federal, hubo una gran comisin, encabezada
por el ex presidente de la Reserva Federal Paul Volcker, denominada
Comisin Nacional sobre el Servicio Pblico. La mayor presin por la
reforma federal procedi de una brecha muy considerable entre los
salarios de los sectores federal y privado. El gobierno de Bush acept el
argumento de la Comisin Volcker y bajo la muy capaz presidencia de
la directora de la Oficina de Administracin y Presupuesto, Constance
Neumann, aprob una importante legislacin de reforma salarial que
cre reformas compensatorias para cerrar la brecha y acabar con las
disparidades salariales y del costo de la vida que se deban a la situacin
geogrfica. Por desgracia slo se resolvieron las cuestiones salariales,
pues hubo poco inters poltico en buscar reformas ms fundamentales.
La reforma del servicio civil recibi un nuevo empuje cuando la Corni-
21 Peter F. Drucker, "Really Reinventing Government", TheAtlanticMonthly, febrero
de 1995, pp. 49-60.
22 David Osbrne, "Resurrecting Government: Can This Presdent Be Saved?", The
Washington Post Magazine, 8 de enero de 1995, pp. 13-28.
sin Winter public su informe en que examinaba las cuestiones de

personal en los niveles estatales y locales.P
Sin embargo, sigue sin aparecer una reforma fundamental del perso-
nal. Patricia Ingraham, quien fue miembro de la Comisin Volcker, ha
escrito extensamente acerca de la reforma del servicio civil y de su pol-
tica. En un captulo de un libro reciente, The Foundation ofMerit, ofrece
un magnfico resumen de las cuestiones y los intereses que participan
en la reforma del personal y en lo que sta significa para el concepto de
servicio pblico.
LA VERDADERA REVOLUCIN: UNA DEVOLUCIN?
Por ltimo, an no es posible calificar los aos noventa como una dcada
seminal de transicin a menos que se evalen tambin las relaciones
intergubernamentales. Estas relaciones son los procesos fiscales y admi-
nistrativos por los cuales las unidades altas del gobierno comparten
ingresos y otros recursos con unidades inferiores, generalmente acom-
paadas por condiciones especiales que se deben satisfacer para recibir
la ayuda. Durante los aos setenta y ochenta, Deil S. Wright (1930- ),
de la Universidad de Carolina del Norte, en Chapel Hill, ha sido una de
las voces ms escuchadas en el anlisis de las tendencias interguberna-
mentales. Su texto Understanding lntergovernmental Relations, que ha
ejercido gran influencia, es, en esencia, la obra bsica en este campo.s-
No slo evala la eficiencia del sistema intergubernamental desde una
perspectiva poltica y econmica, sino que tambin examina el potencial
de" devolucin" que ocupa gran parte del actual debate poltico. Aqu
devolucin" significa transferir a los estados la responsabilidad de
11
efectuar muchos programas sociales y reguladores que antes reciban

finanzas y rdenes federales, junto con concesiones especficas en "blo-
que" de ayuda federal. Reproducimos aqu algunos fragmentos de la
ltima edicin de la obra de Wright.
La devolucin bien puede llevar las relaciones intergubernamentales
en una direccin muy diferente. En el anlisis histrico de Wright, los
23 La Comisin Winter es analizada y comentada en Frank Thompson (comp.), Relli-
talizing State and Local PublicSen/ice, San Francisco, [osey-Bass, 1993.
24 Dei! S. Wright, Understanding lntergotemmentel Relations, 3a. ed., Pacific Grove,
CA., Brooks-Cole, 1988,{Hayedicin en espaol del Fondo de Cultura Econmica.]
aos ochenta le parecieron un periodo"calculador" de las relaciones

intergubernamentales, que en realidad empez en 1975. "Calculador" se
refiere a la fase en que las relaciones intergubernamentales se basan en
una estrategia destinada a enfrentar limitaciones fiscales severas, prdi-
da de la confianza pblica y apoyo federal reducido. Al avanzar los aos
ochenta, Wright encontr una fase" contractiva" impulsada por reduc-
ciones de los niveles del apoyo federal pero en cambio aumentos de
mandatos federales. Nuevas tensiones, causadas por decisiones de los
tribunales, han colocado la poltica gubernamental local y estatal y las
acciones de sus programas bajo intenso escrutinio y presin financiera.
En los aos noventa, sobre todo como resultado de las victorias de
los republicanos en el Congreso en 1994, Wright ve una nueva fase: la
"collage coercitiva". Dependiendo de los resultados finales de las gue-
rras por la reforma presupuestaria y poltica de esta dcada, Wright
predice la posibilidad muy autntica de una relacin enteramente nueva
entre los gobiernos federal, estatales y locales, que se caracterizar por
marcados contrastes y poca coherencia.
UNA NOTA FINAL
Es grande el riesgo de precedir resultados en tiempos de tanta incerti-

dumbre. En lo poltico, lo econmico, lo social y lo administrativo parece
que el gobierno estadunidense se encuentra en un encrucijada. Sin duda
parecen probables grandes cambios en esta dcada de reinvencin, pe-
ro, si va a haber una ltima palabra en esta edicin de los Clsicos de la
administracin pblica, dejemos que sea la de David Rosenbloom, distin-
guido especialista y director de la Public Administration Review, quien
nos recuerda en un artculo anterior los temas de la reforma: "En su afn
por promover escenarios del inters pblico, los reformadores adminis-
trativos estadunidenses a veces parecen tratar de rehacer el sistema
poltico para que atienda las necesidades de una mejor administracin,
y no a desarrollar una mejor administracin para servir a los propsitos
del sistema poltico [...] sta es una vieja leccin: si queremos un mejor
gobierno, ms nos vale hablar de poltica" .25
25 David Rosenbloom, "Have an Adnnistrative Rx? Don' t Forget the Politics", Pub.
Ad. Rev.,noviembre-diciembre de 1993, p. 507.
CRONOLOGA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA: 1990-1996
1990 La Ley de Aplicacin Presupuestaria enmend la Ley Gramm-

Rudman-Hollings para exigir que se equilibrara el nuevo gasto
con nuevos impuestos o con reducciones al gasto.
La Ley de Reforma del Crdito (como respuesta al escndalo de
los prstamos) hace ms severos los requerimientos para prsta-
mos federales y garantas.
La Ley de los Jefes Financieros exige que las dependencias fede-
rales creen un cargo de jefe de las finanzas para supervisar las
finanzas de la dependencia.
1991 Se disuelve la Unin Sovitica. Termina la Guerra Fra.
La Ley de Derechos Civiles de 1991 anula una serie de decisio-
nes del Tribunal Supremo (en particular el fallo de 1989 de Wards
Cave vs. Antonio) que dificultaban a los empleados demandar a los
patronos por discriminacin laboral.
1992 Bill Clinton es elegido presidente.
David Os borne y Ted Gaebler publican Reinnenting Government.
1993 La Ley de Resultados de Desempeo en el Gobierno exige que las
agencias justifiquen sus solicitudes de presupuesto con los resul-
tados que pretenden lograr.
E! Tribunal Supremo en Harris vs. Forklift Systems determina
que una persona que se queje de acoso sexual no necesita haber
sufrido un"colapso nervioso" ni demostrar que la conducta ofen-
siva caus un "dao psicolgico".
El gobierno de Clinton anuncia que se emprender una Revi-
sin del Desempeo Nacional para "reinventar el gobierno". El
resultado es el Gore Report.
La Ley de Reduccin General del Presupuesto reduce el gasto
de la defensa y aumenta los impuestos a los ciudadanos de altos
ingresos.
1994 Los republicanos controlan ambas cmaras del Congreso por pri-
mera vez en40 aos.
1995 El estado de California desmantela muchos de sus programas de
accin afirmativa.
Ms de una tercera parte del gobierno federal cesa sus activida-
des durante dos periodos de varias semanas (el segundo se extien-
.;'f
de hasta 1996) porque el Congreso y el presidente no se ponen de

acuerdo en el presupuesto para el ao fiscal de 1996:
Al ratificar el apoyo de su gobierno a la accin afirmativa, el
presidente Bill Clinton dice que la accin afirmativa no deber
11
seguir para siempre".

1996 El gobierno de Clinton anunci que estaba suspendiendo todos los
programas federales que reservaban algunos contratos exclusiva-
mente a compaas propiedades de minoras o de mujeres.
El Congreso aprueba el veto de puntos aislados para el presi-
dente (a partir de 1997).
XLVI. HACIA UNA PERSPECTIVA FEMINISTA
EN LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA*
CAMILLA STIVERS
HAsTA hoy, no existe publicada virtualmente ninguna obra tericaescri-

ta desde una perspectiva feminista sobre la administracin pblica. Es-
pero dejar claro en este ensayo lo que yo entiendo por "perspectiva
feminista", ofrecer desde esta base algunas preguntas que se me han
ocurrido y empezar a esbozar algunas ideas iniciales de un enfoque
feminista a la teora de la administracin pblica.
Para empezar, habr que revisar ciertos antecedentes de la naturaleza
del pensamiento feminista para aclarar lo que entiendo por perspectiva
feminista. Luego sugiero cuatro reas actuales de la teora de la admi-
nistracin pblica' en que podra darse un uso productivo al pensa-
miento feminista: la cuestin del conocimiento administrativo; el mode-
lo del servidor pblico ideal; la naturaleza de la discrecionalidad admi-
nistrativa, y las dimensiones del Estado administrativo. Cada una de
estas cuestiones podra -y espero que algn da as sea- servir como
punto de partida para un trato feminista en profundidad. Mi propsito
al tocar los cuatro en un solo ensayo es indicar que hay muchas aplica-
ciones posibles de la teora feminista a la administracin pblica (sin
duda, muchas ms de las que ofrezco aqu), y tratar de estimular el
dilogo sobre este tema general.
* Women and Politice 10, nm. 4, 1990. 1991 The Haworth Press, Inc. Todos los
derechos reservados.
1 Desde luego, por" teora" quiero decir algo mucho ms cercano a la filosofa poltica
que aquello a lo que se llega vinculando empricamente hiptesis ya probadas. Consi-
dero la administracin pblica como una forma de autoridad. En esa calidad, sus pre-
guntas ms interesantes estn esencialmente cargadas de valores y por tanto hay que
enfrentarse a ellas por medio de argumentos razonados y no por medio de pruebas.
933
LA TEORA FEMINISTA
Casi todos los tericos feministas, si no todos, convienen en que la teora

feminista, sea lo que fuere, critica la realidad existente. Las feministas
consideran la exclusin histrica de las mujeres de ciertos mbitos (co-
mo el de la poltica) y el confinamiento a otros (como el hogar) como, si
no siempre deliberadas por parte de los hombres, ciertamente como no
"naturales". Las feministas argumentan que tales disposiciones hacen
que las mujeres ms probablemente que los hombres se encuentren con
enormes perspectivas y formulen preguntas implcitas acerca de los
trminos y las caractersticas de nuestra existencia comn. Las feminis-
tas en general concuerdan en que ser feminista significa plantear estas
ideas, hasta hoy ignoradas o desdeadas. Comprensiblemente, stas sue-
len ser experimentadas por quienes no cuestionan la realidad existen-
te, a la manera en que usualmente se hace: como crticas de la vida de
costumbre.
Bajo la rbrica general de criticismo cae toda una veintena de diferen-
tes perspectivas, que van desde las ideas liberal-incrementales hasta las
absolutamente radicales hacia el enfoque y la gama apropiados de la
crtica y la extensin de los remedios considerados necesarios. En el
curso de un dilogo que se ha perpetuado entre la comunidad feminista,
desde hace unos veinte aos han surgido dos tipos de perspectivas muy
generales. Una, tpica pero no exclusivamente asociada a las feministas
liberales, enfoca la dicotoma histrica de los papeles sexuales tratando
de borrarla en varios grados. Esta perspectiva trata las diferencias per-
cibidas en la conducta de los hombres y de las mujeres como si fuesen,
en gran parte, un efecto indirecto de los papeles sociales sexuales y
argumenta que, al abrir a las mujeres las disposiciones existentes, tales
diferencias, o al menos nuestra sensacin de que son importantes, en
gran parte desaparecern. Los valores existentes, como aquellos en que
se basa la poltica liberal, son aceptados en su mayora. Los derechos
individuales, la justicia procesal, etc., forman la base de la crtica (atra-
pando al sistema en sus propias redes, por decirlo as), en lugar de ser
objeto de ella. La accin afirmativa de la Enmienda de la Igualdad de
Derechos y otras medidas polticas comparables son producto de la
crtica que hace la perspectiva liberal feminista.
La segunda perspectiva, que hasta cierto punto ha surgido corno
HACIA UNA PERSPECnVA FEMINISTA 935
reaccin a la primera, adopta la posicin de que s importan las diferen-

cias percibidas entre hombres y mujeres, sean naturales o no. Las normas
y los sistemas sociales existentes no parecen "humanos", sino productos
de las experiencias y valores masculinos. Segn esta opinin, las expe-
riencias y valores de las mujeres no slo son diferentes, sino que son
vlidos por su propio derecho y se deben entroncar de una manera u
otra en las disposiciones exis tentes, consideradas de forma innecesaria
unilaterales. Valores supuestamente "femeninos", como la alimenta-
cin, la conexin y la intuicin, debern celebrarse y hasta idealizarse,
en lugar de desdeados en aras de la equidad. La obra de tericas como
Nancy Chodorow (1978), Carol Gilligan (1982) y Mary O'Brien (1981)
reflejan en general este punto de vista. Algunas feministas, como Mary
Daly (1978), llegan a ver estos valores como la base de un cambio com-
pleto de paradigmas.
Recientemente ha hecho su aparicin una tercera perspectiva femi-
nista. Tambin surge como respuesta al pensamiento anterior pero in-
tenta trascender las tensiones causadas por las dos primeras. Sugiere
que aunque la celebracin de las experiencias femeninas ofrece un im-
portante apoyo a valores y capacidades desdeados, pasa por encima
de autnticas diferencias entre las mujeres producto de influencias de
raza, clase, historia y cultura. Estas tericas preguntan, por ejemplo, si
las experiencias de las negras pobres y las blancas de clase media alta no
sern significativamente distintas, en lugar de bsicamente similares.
Adems, las feministas que tienen esta mentalidad sealan el hecho de
que muchos, si no casi todos, los valores y las conductas femeninas se
han desarrollado y continan utilizndose para apoyar y justificar un
contexto de predominio del varn. De ser as, afirman, no sera prudente
suponer que los "valores femeninos", si existen, son lo que podran ser
si la historia y la cultura se hubiesen desarrollado de otra manera. Dadas
las insuficiencias de esta perspectiva de "celebracin", la pregunta pasa
a ser si hay un sentido de diferencia que no incluya la idealizacin ni la
anulacin de las variadas experiencias femeninas, que an son conside-
radas como fuente de cuestiones y problemas importantes mas desde-
ados, pero que no ofrecen una manera fcil de llegar a "un modo
mejor". La direccin que toman estos argumentos es que, al proponer
una visin o norma "diferente", el objetivo no debe ser remplazar un
marco por otro, sino cuestionar los trminos mismos que constituyen la
diferencia entre ellas, y, por tanto, "escribir lo que no se puede escribir"
(Mary Jacobus, "The Difference of View", citado en Heilbrun, 1988, p.

41). El punto de vista que hizo esto posible todava est surgiendo, pero
sin duda requiere un proceso de evolucin y no de descubrimiento
ntegro. La obra de tericas como Wendy Brown (1988), Joan Landes
(1988), Jean Grimshaw (1986) y Lynne Segal (1987) es rica en material
sugerente de posibles direcciones.
Mi intencin al pensar acerca de la administracin pblica desde una
perspectiva feminista es trabajar desde esta perspectiva potencialmente
evolutiva. Dentro de ella, creo yo, podr desarrollarse una conversacin
que sugiera o apoye nuevos modos de pensar acerca de cuestiones im-
portantes, de conceptos y problemas de la administracin pblica: ma-
neras que utilicen, en vez de pasar por alto, las hasta hoy desdeadas
perspectivas que se han reflejado en experiencias particulares de ciertos
grupos de mujeres. A la postre, una conversacin que tome esta direc-
cin podr transformar el terreno de manera positiva. Pero no ser fcil
lograr semejante proyecto, aun si hubiese un acuerdo universal acerca
de su deseabilidad, y no me engao pensando en la posibilidad de que
surja ese consenso. Los requerimientos incluyen tratar de abrir el dis-
curso de la administracin pblica a estas perspectivas; estar dispuestos
a criticar radicalmente al hacerlo; pero tambin a formar y no a rechazar
ideas que ya ocupan un lugar central y apreciado en este terreno. Creo
que rechazar, desdear o considerar improcedentes las cuestiones cen-
trales de esta disciplina equivaldra a no construir una "perspectiva
feminista sobre la administracin pblica", sino a pedir una revolucin
en lugar de una transformacin. Sin embargo, es toy dispuesta a recono-
cer que si la administracin pblica trata seriamente la teora feminista,
es probable que el resultado les parezca a muchos una revolucin, aun-
que, espero, una revolucin incruenta.
Una vez esbozados esos pensamientos iniciales acerca de unapers-
pectiva feminista, podemos pasar a la parte central de nuestro anlisis:
Cmo sera una perspectiva feminista en la teora de la administracin
pblica? Obviamente, la creacin de semejante marco es un ejercicio
mucho ms ambicioso del que un solo documento o persona puede
abarcar. Pero simplemente para poner en marcha una discusin, deseo
sugerir algunos caminos al parecer prometedores por los cuales podra-
mos acercarnos a esta labor: hacer sonar temas familiares sobre admi-
nistracin pblica pero, en armona con el proyecto feminista, presentar
aspectos desdeados y sugerir posibles enfoques nuevos. Muchos te-
HACIA UNA PERSPECfIVA FEMINI5TA 937
ricos de la administracin pblica notarn que no todas estas ideas son

"nuevas". En muchos casos, la perspectiva feminista apoya corrientes
tericas que ya estn en accin.
LA BUSCA DE LA NEUTRALIDAD
El ensayo seminal de Woodrow Wilson (1978 [1887]) sostuvo que la

administracin slo era legtima si era apoltica, y si reciba sus rdenes
de la legislatura representativa y las cumpla de acuerdo con los dicta-
dos de la racionalidad, la generalidad y la eficiencia. Puede ser cierto,
como lo sugiere Paul van Riper (1984), que nadie prest mucha atencin
al ensayo de Wilson durante los 50 aos, poco ms o menos, que siguieron
a su aparicin. Sin embargo, la cuestin que plante Wilson ha estado y
sigue estando en el centro de esta disciplina. La idea de que la adminis-
tracin puede y debe ser neutral, y con ella el concepto de que una
dicotoma entre poltica y administracin legitima las actividades de las
burocracias pblicas, parece hoy, a muchos, simplista y poco realista.
Sin embargo, pese a muchos intentos por declararla muerta, la cultura
de la pericia neutral sigue sana y salva, corno lo argumenta Rosenbloom
(1987), por mencionar slo un ejemplo.
Este es un dilema multifactico; un aspecto particularmente agudo
parece consistir en que no podemos vivir con la idea de una tcnica
neutral ni tampoco sin ella. Los administradores anhelan encontrar las
respuestas adecuadas en forma de hechos incontrovertibles al mismo
tiempo que reconocen la naturaleza innegablemente cargada de valores
de su empresa. Nadie es lo bastante ingenuo para aferrarse a una simple
dicotoma entre valor y hecho, y sin embargo todos nos rendimos ante
su aparente objetividad.
Qu puede traer a este problema una perspectiva feminista? Desde
luego, ninguna respuesta fcil. Pero a m me parece que el feminismo
ofrece algunas maneras diferentes y potencialmente fructferas de con-
templar la situacin. Por una parte, las tericas feministas han sostenido
que la importancia de la idea de la neutralidad se remonta hasta la
insistencia del individualismo liberal, en que el Estado debe mantener
una neutralidad moral respecto a las preferencias de personas autno-
mas. Sugieren que el concepto de un Estado -o de un estado de natu-
raleza- formado por individuos aislados es una idea ajena a las expe-
riencias de la mayora de las mujeres, cuyas responsabilidades de traer

al mundo y criar a sus hijos las concientizan muy claramente de hasta
qu punto los seres humanos dependen unos de otros para sobrevivir.
En cambio, si hubisemos predicado la naturaleza del Estado moderno
sobre la interconexin esencial de los seres humanos, tal vez seramos
capaces de conceptualizar de manera un tanto distinta los valores p-
blicos. Por ejemplo, podramos fundamentar las dimensiones de inters
pblico que tiene la toma de decisiones administrativa tanto en el des-
cubrimiento de necesidades mutuas como en la adjudicacin de dere-
chos competitivos entre quienes slo intentan llevar al mximo las uti-
lidades por su cuenta. De hecho, la maternidad (vase Chodorow, 1978)
as corno el"pensamiento maternal" (Ruddick, 1989) -pese al neologis-
mo "parentidad", las actividades en cuestin siguen siendo en gran
parte del dominio de las mujeres--,- son opuestas, en lo principal, al
concepto de que se puede resumir adecuadamente la conducta humana
como algo egosta y centrado en s mismo. Sin embargo, an tenemos
que desarrollar una comprensin poltica de la interconexin o de la
comunidad, para cuya coherencia no dependa de una visin explcita-
mente apoltica de actividades tradicionalmente femeninas, como se
reflej en las obras de Aristteles y de Rousseau, y, por ello, en un
entendimiento implcitamente masculino de la poltica (sobre esto me
explayar ms adelante).
Ante la cuestin de la objetividad, las feministas han criticado por su
masculinidad tanto el pensamiento lineal racional cuanto el intento de
obtener un conocimiento no influenciado por medio de una observacin
desapegada. Desde luego, los sistemas humanos organizados de acuer-
do con este modo de pensamiento, yal parecer dependientes de l, han
sido masculinos durante toda la historia. Sandra Harding (1987) y
Evelyn Fax Keller (1985) han escrito convincentemente a este respecto.
El trato que da Keller a la metfora baconiana que relaciona la adquisi-
cin inductiva de un conocimiento acerca de la naturaleza con el acto de
tomar por la fuerza a una mujer ejemplifica vvidamente este modo
de pensar. (Segn Bacon, el mtodo cientfico tiene"el poder de conquistar
y de subyugar [a la Naturaleza], para hacerla vibrar hasta sus cimientos"
[36].) En una intensificacin de las tendencias recientes en filosofa de la
ciencia, Hardingadvierte que no existe nada que pueda llamarse cono-
cimiento no inflenciado, en el sentido de un conocimiento no afectado
por las caractersticas del cognoscente. Sugiere que los derechos femi-
HACIA UNA PERSPECfIVA FEMINISTA 939
nistas pueden ser, en realidad, cientficamente preferibles porque se

originan en una experiencia social ms completa y, por tanto, menos
deformante.
Esta obra es del mayor inters, pero yo la tratar con cierta precaucin
por su tendencia a descuidar la diversidad de las experiencias de las
mujeres (y de los hombres). Lo que creo que el feminismo destaca de
manera muy til es la parcialidad del dominante. En otras palabras, parece
contraproducente suponer que hay algo inherentemente masculino en
el pensamiento lineal o en la bsqueda de objetividad, ya que parece que
las mujeres son tan capaces de pensar as como los hombres, y que los
hombres, de manera similar, son capaces de pensar intuitiva y holstica-
mente. Asimismo, hablar de una"experiencia de las mujeres" esencial
o de "valores de mujeres" cancela la gran variedad de perspectivas,
posibilidades de vida, conductas, etc., de personas de distintas razas,
clases y culturas. Parece descaminado tomar los valores como universa-
les simplemente porque son omnipresentes y suponer que los hombres
que los fijaron y que an predominan en los sistemas sociales, con sus
valores demostrados, cualesquiera que puedan ser en medios particu-
lares, representan toda la norma humana. Aunque pueda no haber ex-
periencias varoniles o femeniles universales, sin duda hay en toda so-
ciedad gneros construidos socialmente que llevan consigo propensio-
nes a contemplar el mundo de maneras totalmente distintas. Podemos
emplear esta conciencia para exponer lo incompleto de nuestra com-
prensin: por ejemplo, dejar de dar por sentados valores como eficien-
cia, generalidad y objetividad. Desde esta perspectiva, un sucedneo o
un modo de trascender la neutralidad de la tcnica y de las normas
podra consistir en asegurar que toda la diversidad de las perspectivas
reflejadas en el campo que nos preocupase conviertan en ingredientes
en el proceso administrativo. Adems, sugiero que tambin es unilateral
suponer que de la diversidad debe salir" conflicto" en lugar de" colabo-
racin", o que, cuando ocurre un conflicto, deber resolverse haciendo
referencia a normas o tcnicas"objetivasr'.?
2 La nica mujer bien conocida entre los tericos clsicos de la administracin pbli-
ca, Mary Parker Follett, estableci un argumento a lo largo de estas lneas notablemente
distinto de las perspectivas de sus contemporneos (vase Follett [1918] 1965, [1929]
1951). Esta disciplina an tiene que enfrentarse a las implicaciones polticas radicales de
las ideas de Follett.
EL MODELO DEL SERVIDOR PBLICO IDEAL
Por la epidemia -que dura ya toda una dcada- de vapulear al bur-

crata, que ha caracterizado a la opinin de la sociedad, la administracin
pblica se ha preocupado por devolver al servidor pblico una posicin
de respeto social. En la comunidad de los tericos, este esfuerzo ha
significado reconceptualizar la naturaleza del servicio pblico. Segn
Michell yScott (1987), el pueblo estadunidense no est tan desencantado
con sus instituciones cuanto con las personas que las administran; en
particular, observan, se ha puesto en entredicho la confianza del pueblo
en la vida pblica. De esta clase de conciencia han surgido las caracte-
rsticas personales ideales o de la "imagen" del administrador pblico.
Por ejemplo, en la reunin de 1988 de la American Society for Public
Administration se celebr un simposio sobre la imagen del administra-
dor pblico, y una junta en que se trat de las biografas de varios
servidores pblicos"ejemplares", El sentido de urgencia de este dilogo
puede remontarse al argumento establecido por los constituyentes, a
saber, que los hombres [sic] de virtud seran atrados a la vida pblica
por la posibilidad de conquistar honor y fama pblicos; esta motivacin
no slo se consideraba noble por entonces, sino quiz incluso heroica.
La fama s es una virtud pblica, que debe ganarse mediante el esfuerzo
por ser una fuerza de la historia, honor concedido por el pblico de los
sabios y los buenos (Adair, 1974). En su examen de las vidas de Alejan-
dro, Wellington y Ulysses Grant, JoOO Keegan (1987) sostiene que el
liderazgo heroico es un desempeo pblico, el cual convalida la autori-
dad del hroe mediante su despliegue de virtud. El culto a los hroes, o
el recurrir a ellos como gua, se convierte en algo estructural, en un modo
de estabilizar el orden pblico. Por ello es comprensible que la adminis-
tracin pblica buscara una imagen ejemplar y hasta heroica. Aunque
el servidor pblico tpico acaso tenga que seguir trabajando en el anoni-
mato, por lo menos el servicio pblico en general puede adoptar cuali-
dades heroicas y con ello convalidar su autoridad.
Sin embargo, sigue abierta la cuestin de cmo debe ser esta imagen.
Las feministas no se han tardado en sealar la naturaleza del herosmo,
por no hablar de su esencial masculinidad, al menos en los trminos
tradicionales. Ciertamente, casi todas nosotras convendramos en que
no todos nuestros hroes administrativos tienen que ser hombres, pero
HACIA UNA PERSPECnVA FEMINI5TA 941
an no hemos empezado a pensar hasta qu punto la inclusin de las

mujeres en el panten de los hroes administrativos modifica los cno-
nes basados en los cuales decidimos cmo es un servidor pblico ejem-
plar. Algunos estudios del herosmo efectuados por feministas (por
ejemplo, Edwards, 1984; Pearson, 1986) subrayan la masculinidad del
modo fsico tradicional, el cual se remonta a la antigua Grecia y des taca
caractersticas culturalmente masculinas, como agresividad, hazaas
fsicas y realizacin de hechos visibles -incluyendo combates- para
merecer la gloria y el honor pblicos. Esta imagen heroica no est an
muy alejada de nuestra interpretacin de la vida pblica; un ejemplo
es la referencia burlona de Garry Wills, en una reciente crtica al libro
de Larry Speakes sobre la vida en el gobierno de Reagan: "Este es
un mundo, como el poema griego, en que los hroes antes de derribar
al enemigo con eptetos burlescos, infligindpse mutuamente terrores
pigmeicos" (la crtica de Wills lleva por ttulo "Todos los ratones del
presidente").
Un enfoque feminista a la cuestin del herosmo, en cambio, hace
, posible destacar el potencial desafiante e incluso transformante de la
figura heroica, una figura que nos explique a nosotros mismos nuestra
personalidad, no tanto por razones como por proyeccin imaginativa,
y al hacerlo, transforme la conciencia. Desde esta perspectiva la funcin
del smbolo heroico es la encarnacin de una vasta gama de cualidades
que por lo dems seran inefables, y no del desempeo de una estrecha
gama de capacidades a ojos del pblico. Si podemos llegar a ver a las
mujeres como hroes (y no como heronas, a quienes rescatan los h-
roes), esto pondr en entredicho al menos una pareja de modos de pen-
sar aceptados. Uno de ellos es la relacin entre el gnero y la conducta.
Si las mujeres hacen cosas clsicamente heroicas -por ejemplo, fsica-
mente valerosas- entonces se atena el nexo entre el valor fsico y la
virilidad. De manera similar, la conexin entre herosmo y masculi-
nidad se debilita cuando reconocemos que los actos de compasin
y bondad tradicionalmente femeninos tambin pueden ser heroicos.
Como dice Wendy Brown (1988, p. 206): "En trminos de virilidad, el
valor consiste en superar los temores corporales y la preocupacin por
la vida. En contraste, yo estoy sugiriendo que necesitamos valor para
sostener la vida, para luchar por la libertad como dadoras de vida, y, por
tanto, de posibilidad" .
Bien puede ser que, como la posicin social de la mujer sigue siendo
marginal de un modo distinto al de los hombres, la figura del hroe

masculino sea un desafo particularmente poderoso para la conciencia
de las instituciones existentes; pero su persistencia en el mito sugiere
que la bsqueda heroica es una leccin del ms profundo significado
espiritual (vase, por ejemplo -aunque no estoy de acuerdo con algu-
nas de sus interpretaciones-la gran obra TheHero wilh a Thousand Faces,
de Campbell [1968]). Por ello, el desafo femenino a la idea de herosmo
es de esencia positiva, aunque pueda subrayarse la transformacin so-
cial que de all podra resultar.
Entre las posibles implicaciones para la administracin pblica de
remodelar nuestra interpretacin del herosmo puede estar la necesidad
de pensar de nuevo en lo deseable del honor y la fama pblicos. Los cons-
tituyentes creyeron que slo una minora de hombres [sic] -los "me-
jores" - estaran calificados para guiar a la nacin. Son atrados al
servicio pblico los "mejores" administradores pblicos, como lo pen-
saron los padres fundadores, por la oportunidad de actuar ante el p-
blico de los sabios y los buenos? Debieran sentirse atrados? Parece que
muchas de las imgenes modernas del administrador pblico, como el
empresario, el abogado o el que toma las decisiones, derivan su legiti-
midad y su atractivo de su potencial para la notabilidad individual: la
gloria. Sin embargo, la gloria acaso sea posible slo para unos cuantos,
y menos atractiva generalmente de lo que podra pensarse. La necesidad
de reconquistar la confianza del pblico podra exigir imgenes ms
interactivas.
LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA
Los tericos que rechazan el concepto de administracin pblica como

tcnica neutral la ven, en cambio, como una forma de autoridad. Ven
una autoridad en el ejercicio de la discrecionalidad cuando los adminis-
tradores, para insuflar vida en vagos mandatos legislativos, hacen jui-
cios sustantivos acerca de la naturaleza del inters pblico en situacio-
nes particulares, en decisiones que afectan para bien o para mallas vidas
del pblico. El "Manifiesto de Blacksburg" (Wamsley el al., 1987), para
dar un ejemplo, es un intento de sustanciar la legitimidad de la autori-
dad administrativa. Como lo sealan los tericos de Blacksburg, el ejer-
cicio de la autoridad pblica es un hecho inevitable de la vida posin-
dustriaL La autoridad admjnistrativa es el empleo de la autoridad bu-
HACIA UNA PERSPECTIVA FEMINISTA 943
rocrtica con el propsito de guiar al sistema; el Manifiesto adopta la

posicin de que la naturaleza fragmentada de nuestro sistema de gobier-
no hace de esto una oportunidad positiva. Norton Long (1981) tambin
ha escrito acerca de estos lineamientos en el sentido de que es bueno que
los propios administradores se vean a s mismos gobernandos, porque
nadie ms lo hace.
La cuestin clave es la base sobre la cual se deber ejercer la discrecio-
nalidad. Los tericos de Blacksburg argumentan que la discrecin admi-
nistrativa legtima est imbuida y guiada por un conjunto de elementos
normativos, especficos de cada agencia, que incluyen la Constitucin,
leyes, regulaciones, his toria, cultura de la agencia y un compromiso con
la "ms vasta interpretacin posible del inters pblico".
La perspectiva de Blacksburg y otras similares se esfuerzan mucho
para contrarres tar las tendencias abiertamente tecnocrticas de la admi-
nistracin pblica, pero an parece significativa su vulnerabilidad a las
acusaciones de elitismo. Sin duda, el Manifiesto pretende dar una res-
puesta bien pensada a la acusacin de que, como los adminis tradores no
son elegidos y no pueden recibir rdenes detalladas de la legislatura, sus
decisiones no son legtimas. Sin embargo, la cuestin sigue viva. Ade-
ms,las justificaciones de la autoridad administrativa suenan a hueco a
menos que se enfrenten a la naturaleza esencialmente ademocrtica de
la jerarqua burocrtica.
Las cuestiones de poder, autoridad y jerarqua ocupan cada vez ms
un lugar central en la bibliografa feminista, aunque hasta ahora nadie
que escriba en esta vena ha abordado la cuestin de la autoridad admi-
nistrativa. (The Feminist Caseagainst Bureaucracy [1984], de Kathy Fergu-
son, en mi opinin, pese a sus virtudes, pasa por alto algunas diferencias
fundamentales entre las organizaciones pblicas y las privadas.j.Sin
duda, ciertas ideas feministas s parecen pertinentes para comprender
una autoridad administrativa que sea menos jerrquica y ms interacti-
va, y, por tanto, menos elitista y ms democrtica. Por ejemplo, las teo-
ras feministas apoyan una visin del poder no slo como una manera
de dominacin sino tambin como una forma de hacer posible la capa-
cidad. De manera similar, destacan la posibilidad de liderazgo como
hacer ms fciles las cosas y no como dar rdenes, y la autoridad co-
mo una pericia responsable y no como una cadena de mando. En ltima
instancia, trabajando con esa perspectiva debiramos poder fincar la
legitimidad administrativa en la responsabilidad que no slo se ejerce
en la intimidad de la conciencia individual o en los procesos internos de

una dependencia particular, sino que tambin se aplica tangiblemente
en una colaboracin sustantiva con otros afectados, incluyendo miem-
bros del pblico en general. El fortalecimiento de estas interpretaciones
debiera reforzar los argumentos que ya se oyen en el sentido de que los
esfuerzos por un control centralizado de los procesos sociales -entre
ellos el administrativo- parecen cada vez ms tenues y descarriados en
un mundo de crecientes complejidad e impredecibilidad (un buen ejem-
plo es Korten [1981]). Si esto es verdad, entonces la inclusin de una
gama ms diversa de perspectivas es una manera posible de evitar lo
que Dunn (1981)llama un error del"Tipo nr":la interpretacin incorrecta
de la naturaleza del problema. As, colaboracin y participacin se convier-
ten en proteccin contra la patologa burocrtica en lugar de ser fuentes
de ineficiencia.
EL ESTA[x) ADMINISTRATIVO
La obra clsica de Dwight Waldo, The Administrative State (1948), fue la

primera en presentar la idea de que la teora de la administracin pblica
es una teora de la prctica estatal y administrativa como forma del arte
del estadista. Waldo quiso mostrar que las tcnicas y los principios
aparentemente neutrales tienen implicaciones normativas cuando se les
aplica en un contexto pblico. Adems, llam nuestra atencin hacia la
existencia del Estado en la sociedad estadunidense, visin problemtica
para muchos cuya comodidad poltica depende de ver a los Estados
Unidos como una excepcin al desarrollo inevitable -al menos en los
pases indus trializados - de una ins titucin con ca pacidad de guiar un
sistema. Desde los tiempos de Waldo, hemos tenido que reconocer el
ejercicio sustantivo y organizado de una coercin (presumiblemente)
legtima por "una red integrada de instituciones, procedimientos y ta-
lentos humanos [...]" (Skowronek, 1982, p. 15). La persistencia del tra-
bajo en este campo, subrayando la naturaleza fraccionada del sistema
estadunidense de autoridad y la necesidad de una administracin como
punto de apoyo, demuestra nuestra continua ambivalencia acerca del
Estado administrativo estadunidense (como lo seala Skowronek, sta
es una ins titucin edificada en torno de la capacidad administrativa, y no
una institucin que presuponga su ausencia): deseamos que sea entera-
mente capaz de ejercer un poder significativo; pero, como administra-
dores, no deseamos ver este poder como algo opresivo, ni siquiera po-
tencialmente. Por tanto, destacamos su necesidad. Desde luego, los cr-
ticos, de derecha, de izquierda y de la corriente central de la administra-
cin pblica, nos recuerdan continuamente este potencial, aunque di-
chas posiciones vean la naturaleza de la opresin de distinto modo.
Me parece que nuestros sentimientos encontrados ante la existencia
de un Estado positivo tienen que ver con nuestra ambivalencia ante la
naturaleza de la libertad y del tipo de Estado que se necesita para ase-
gurarla. Yo veo dos problemas, y el pensamiento feminista ayuda a
arrojar luz sobre ambos.
El primero tiene que ver con la dicotoma -entre los mbitos pblico
y privado- de la cual depende nuestra herencia liberal. El Estado libe-
ral, como lo conocemos, se desarroll en oposicin a la monarqua, sis-
tema patriarcal, si alguna vez lo hubo. Las tericas feministas de la
poltica se unen a los dems al sealar que el argumento liberal contra
la monarqua dependi de justificar un espacio social que abarcara ms
que l'tat c'est moi, pero consideran que el desarrollo de ese espacio se
bas en la exclusin de las mujeres. Desde su perspectiva, an estamos
actuando dentro de una herencia intelectual en que la libertad para
algunos (es decir, los hombres) depende profundamente de limitar la
libertad de otros (las mujeres).
Por ejemplo, Joan Landes (1988) sostiene, en su estudio de la Revolu-
cin francesa, que la monarqua femineiz a los hombres al mantener a
hombres y mujeres igualmente impotentes ante el poder del rey. Su
versin muestra una poca en que una esfera pblica operativa, aunque
controlada en ltima instancia por el rey, ofreci, en la institucin del
salon, oportunidades de ser y actuar en pblico a hombres y mujeres.
El salon, conocido literalmente como le monde (el mundo), era una insti-
tucin social y un terreno cultural dominado por mujeres, quienes eran
las anfitrionas. All, a los nuevos miembros se les enseaba el estilo, el
lenguaje y el arte necesarios para poder operar en pblico: para ser vistos
y para tener acceso a la conversacin pblica. Landes sostiene que los
hombres llegaron a ver el poder femenino de los salons como anlogo al
monopolio del rey en los trminos de la vida poltica. De este modo, el
desafo al patriarcado lleg a equipararse, en la mente de los hombres,
con el silencio y el ostracismo de las mujeres.
Desde luego, esta visin tiene races profundas, que se remontan a la
antigua Grecia. La existencia de la polis, idealizada por tantos como el
espacio pblico quintaesenciado, dependa de la presencia simultnea

de un hogar en que las mujeres estaban confinadas yen que la satisfac-
cin de las necesidades de la vida poda confiarse a las mujeres y los
esclavos, liberando as a los hombres para la vida de accin ms all de
todo propsito, presentada con tanto brillo por Hannah Arendt (1963).
(Para una crtica devastadora de este aspecto de la ciudad-Estado ate-
niense, vase Keuls [1985].)
La restructuracin econmica, en la poca moderna, reforz la teora
poltica de que la libertad depende de una separacin entre la vida
privada y la pblica. Numerosos observadores, feministas y no feminis-
tas, han delineado el ensanchamiento de la brecha entre los mundos
pblico y privado, el cual ocurri durante la industrializacin; el trabajo
se convirti en algo que se haca fuera del hogar, de modo que los debe-
res tradicionales de las mujeres ya no se efectuaron junto con los hom-
bres, sino aisladamente. La difusin del trabajo asalariado tambin sig-
nific, desde luego, que la labor domstica de la mujer ya no se conside-
rara trabajo". Las actividades as expulsadas" de las mujeres
JI 11
quedaron imbuidas de un propsito pblico, al considerarse al hogar y

a la familia como responsables de crear ciudadanos [hombres] que ocu-
paran su lugar debido en el Estado, y a las mujeres como responsables
de contener la agresividad masculina. As, el grado en que el Estado
dependa del silencio de las mujeres qued oculto al asignrseles a ellas
un "papel" poltico.
Landes arguye que, una vez expulsadas para poder construir una
esfera pblica masculina, las mujeres que intentan dar forma a los len-
guajes pblicos violan el cdigo de la conducta natural. Habindose
vuelto -por causa de su exclusin- inexpresablemente distintas, las
voces de las mujeres slo se pueden considerar parciales, mientras que
el discurso que cons truye la esfera pblica puede ser interpretado como
universal por quienes toman parte en l. Landes sugiere que, una vez
comprendidos los trminos de este desarrollo, es claro que las mujeres
(a menos que"se conviertan en hombres", es decir, borren la diferencia) .
no pueden tornar posesin de una esfera pblica edificada sobre bases
masculinas. Debemos transformar el discurso para autorizar la partici-
pacin de las mujeres.
En la administracin pblica, sobre todo recientemente, se ha presta-
do mucha atencin a su condicin pblica esencial, y a lo que esto im-
plica para la naturaleza de la prctica administrativa en el sector pblico.
An tenemos que fijar nuestra atencin, sin embargo, en el sentido de la

diferencia, oscurecido por el hecho de que damos por sentado nuestro
concepto de lo pblico. Por ejemplo, solemos ver la intrusin del Estado
en la vida familiar como una violacin de la intimid.ad, o, al menos, como
algo no mandado por la Constitucin (por ejemplo, recientemente el
Tribunal Supremo fall, en un caso de abuso sexual de un nio, que la
Erunienda Decimocuarta nos protege del Estado pero no implica la obli-
gacin positiva, de parte del Estado, de protegernos de los miembros
violentos de la familia). Sin embargo, desde el punto de vista femenino,
el "refugio en un mundo sin corazn" muy a menudo es cruel, casi
siempre fundamentalmente limitador.
Permtaseme llevar un poco ms all este razonamiento, volvindo-
me hacia el segundo de los dos problemas antes mencionados, es decir,
nuestros conceptos de libertad. Aqu me baso en la crtica de Wendy
Brown (1988) a nuestra interpretacin de la libertad como algo que existe
en un plano que est fuera de la necesidad. Basndose en material de
Aristteles, Arendt, Maquiavelo y Weber, Brown traza el desarrollo y la
persistencia de una idea culturalmente masculina de lo poltico. Seala
los orgenes basados en el gnero y las dimensiones de la creacin del
Estado: la accin poltica (es decir, virtud, de vir = hombre) da forma a
la materia (de mater = madre/mujer). Al emprender la accin poltica,
los hombres logran un dominio sobre las circunstancias (en trminos de
Maquiavelo, superan a la fortuna, como lo ha mostrado Hanna Pitkin
[1984], que es mujer); se elevan por encima de la necesidad. Formando
y controlando el cuerpo poltico, que se convierte as en instrumento,
pueden pasar al mbito en que la libertad significa no estar confinado
por el cuerpo. En esencia, pueden (al menos por un tiempo) engaar a
la muerte. Mientras tanto las mujeres, como hemos visto, se quedan en
el mbito de la necesidad, en el mundo del alimento, el polvo, la sangre,
los chillidos de los nios y las ropas sucias: en suma, el mundo de la
subsistencia.
Como lo seala Brown, la forma de accin poltica de Arendt lleva
esta dicotoma a tales extremos -segn Arendt, cualquier conexin con
el propsito contamina la accin- que su esfera pblica est totalmente
desprovista de contenido: entonces, de qu trata toda esta accin? Se-
gn su idea, el autntico poltico vive para y no como resultado de la
poltica. l [sic] queda desencarnado al elevarse por encima de la nece-
sidad, es decir, al relegarla al cuidado de las mujeres. Se vuelve mente
pura, domina el cuerpo, dndole forma y propsito pero tambin man-

tenindose por encima de stos. Como resultado, sugiere Brown, la
poltica puede legitimar la bsqueda de propsitos superiores a la vida
(corno el "inters nacional"). Argumenta que, en cambio, necesitarnos
reconocer que esa libertad est encarnada: que los seres vivos no pueden
superarse a s mismos, sino que deben luchar con los materiales de la
existencia para arrancarles posibilidades, en lugar de tratar de imponer-
les una forma (aqu el modelo parcial de Brown es la cra de los hijos).
Si, corno lo sugiere Skowronek, el arte del estadista es crear institu-
ciones, tal vez esto no diste demasiado de la idea de Brown de imponer
una forma a la materia. Sin embargo, argumentar que nuestro hincapi
en el Estado administrativo en su condicin de virtud y de discreciona-
lidad administrativa corno"oportunidad" de accin positiva en una
entidad poltica fragmentada es nuestra oportunidad de establecer y
reservarnos a nosotros mismos una esfera de libertad: constreida, cier-
to es, por la Constitucin, las leyes y las normas de las instituciones, pero,
a pesar de todo, no plenamente solucionable para seguir un conjunto de
reglas y por tanto, en su ncleo, "libre". Desconcertados por esta liber-
tad, acaso nos tardemos en preguntarnos hasta qu punto su ejercicio
depende de la falta de libertad de otros y de nuestra renuencia a desa-
fiarla, o en buscar un modo de accin que acepte su naturaleza encarna-
da (es decir, su arraigo en El Pueblo no como abstraccin sino como
grupo de seres humanos reales), y por ello, empezamos a unirnos al
cuerpo poltico con su cabeza y su mente putativa: el Estado adminis-
trativo.
La teora feminista ve la barrera entre lo pblico y lo privado ostensi-
blemente construida para proteger la libertad de todos, como apoyo a
la opresin de los muchos. En un espacio elaborado a partir de la exclu-
sin de la mitad de la especie humana, mientras no se examine esta
exclusin no ser posible ningn herosmo. Y tampoco puede contarse
con las mujeres sin cambiar las condiciones del dilogo, ya que para
entrar en la esfera pblica corno algo dado las mujeres deben dejar atrs
una parte de s mismas... corno los hombres. La transformacin que
sugiere el pensamiento feminista es la oportunidad de llegar a comple-
tarnos en el proceso de escribir lo que an no se ha escrito. Me parece
que los administradores pblicos necesitarnos considerar los desafos
representados en la teora feminista, y utilizarlos como fuente de creati-
vidad. Iniciemos, pues, la conversacin.
HACIA UNA PERSPECfIVA FEMINI5TA 949
REFERENCIAS BIBUOGRFICAS
Adair, Douglas, Fameand tire Fou nding Fathers, Trevor Colboum (comp.), Nueva
York, W. W. Norton, 1974.
Arendt, Hanna, The Human Condition, Chicago, University of Chicago Press,
1963.
Campbell, Joseph, TIre Herouiitha ThousandFaces, 2a. ed., Princenton, Princeton
University Press, 1968.
Brown, Wendy, Manhood and Politics: A Feminist Reading in Political Theorv,
Totowa, N. J., Rowman y Littlefield, 1988.
Chodorow, Nancy, The ReproductionofMothering, Berkeley y Los ngeles, Uni-
versity of California Press, 1978.
Daly, Mary, Gyn-Ecology: The Metaethic of Radical Feminism, Boston, Beacon
Press, 1978.
Dunn, William, Public PolicyAnalysis: An lntroduction, Englewood Cliffs, N. J.,
Prentice-Hall,1981.
Edwards, Lee R., Psycheas Hero: Female Heroismand Fictional Form, Middlebury,
Conn., Wesleyan University Press, 1984.
Ferguson, Kathy, The Feminist Case Against Bureaueraey, Filadelfia, Temple Uni-
versity Press, 1984.
Follett, Mary Parker, The New State: Group Organization the Solution of Popular
Government, Gloucester, Mass., Peter Smith, [1918] 1965.
_ , Creative Experience, Nueva York, PeterSmith, [1924] 1951.
Gilligan, Carol, In a Different Voiee, Cambridge, Mass., Harvard University
Press, 1982. [Hay traduccin al espaol del Fondo de Cultura Econmica.]
Grimshaw, [ean, Philosophy and Feminist Thinking, Minneapolis, University of
Minnesota Press, 1986.
Harding, Sandra, Feminism and Methodology: Social Sciencelssues, Bloomington,
Indiana University Press, 1987.
Heilbrun, CarolynG., Writing aWoman's Life, Nueva York, W. W. Norton, 1988.
Keegan, John, TIte Mask ofCommand, Nueva York, Viking, 1987.
Keller, Evelyn Fox, Reflectione on Genderand Scienee, New Haven, Yale Univer-
sity Press, 1985.
Keuls, Eva, TIte Reign ofthe Phallus: Sexual Politice in Ancient Aihens, Nueva York,
HarperandRow, 1985.
Korten, David, "The Management of Social Transformation", Pub. Adm. Rev.,
noviembre-diciembre de 1981, pp. 609-618.
Landes, [oan, Women in tire PublicSphere in tire Age ofthe French Reoolution, Ithaca,
Comell University Press, 1988.
Long, Norton, "SES and the Public Interest", Pub. Adm. Rev., mayo-junio de 1981,
pp. 305-312.
Michell, Terence R., y William G. Scott, "Leadership Failures, the Distributing
Public, and Prospects of the Administrative State", Pub. Adm. Rev., noviem-
bre-diciembre de 1987, pp. 445-452.
O'Brien, Mary, TItePolitics ofReproduction, Londres, Routledge, 1981.
Pearson, Carol, TIteHero Within: Six Archetypes We Uve By, San Francisco, Har-
per and Row, 1986.
Pitkin, Hanna, Fortune ls a Woman: Gender and Politics in the Though: ofNiccolo
Machiavelli, Berkeley y Los ngeles, University of California Press, 1984.
Rosenbloom, David H., "Public Administrators and the [udiciary: The 'New
Partnership'", Pub. Adm. Rev., enero-febrero de 1987, pp. 75-83.
Ruddick, Sara, Maternal Thinking: Toward a Politics of Peace, Boston, Beacon
Press,1989.
Segal, Lynn, ls TIteFuture Female?, Londres, Virago Press, 1987.
Skowronek, Stephen, Building a New American State: TIte Expansion of National
Administrative Capacitie 1877-1920, Cambridge, Cambridge University
Press, 1982.
Van Riper, Paul P., "The Politics-Administration Dichotomy: Concept or Re-
ality?", en Politics and Administration: Woodrow Wilson and American Public
Adminietration, [ack Rubin y James S. Bowman (comps.), Nueva York, Marcel
Dekker,1984.
Waldo, Dwight, TIteAdministrative State, Nueva York, Ronald Press, 1948.
Wamsley, Gary L., Charles T. Goodsell, [ohn A. Rohr, Camilla M. Stivers, Orion
F. White y James F. Wolf, "The Public Administration and the Governance
Process: Refocusing the American Dialogue", en A Ceniennial History of tite
American Administrative State, Ralph Clark Chandler (comp.), Nueva York,
Free Press, 1987.
Wilson, Woodrow, "The Study of Administration", en Classics ofPublic Admi-
nistration, [ay M. Shafritz y Albert C. Hyde (comps.), Oak Park 111., Moore,
[1887] 1978.
XLVII. ATRAVESANDO LA BUROCRACIA*
MICHAEL BARZELA y
Y BABAK J. ARMAJANl
MS ALL DEL PARADIGMA BUROCR neo
Imaginemos cmo funcionara el gobierno si cada decisin operativa

-incluso la contratacin y el despido de personal- se tornara sobre
bases polticas partidistas; si muchas dependencias gastaran todas sus
asignaciones anuales durante los tres primeros meses del ao fiscal; si
las partidas se asignaran a las dependencias sin que ninguna de ellas
hubiera formulado un presupuesto de ingresos y egresos para la juris-
diccin en general, y si ningn rgano ni persona del Poder Ejecutivo
tuviera autoridad para supervisar las actividades de las dependencias
gubernamentales.
A decir verdad, este estado de cosas era la norma en los Estados
Unidos en el siglo XIX. El que esto nos suene tan catico y atrasado
obedece al xito logrado por los reformadores de principios del siglo xx.
al influir en la poltica y la administracin en los niveles municipal,
estatal y federal. Corno resultado de esta influencia, actualmente la ma-
yor parte de los estadunidenses da por sentado que las decisiones admi-
nistrativas deben tomarse de una manera seria y competente, que el
Poder Ejecutivo debe organizarse jerrquicamente, que la mayora de
los jefes de las dependencias deben ser nombrados por el Ejecutivo en
jefe, que el proceso de asignaciones debe empezar cuando este funcio-
nario somete un presupuesto general a la consideracin de la legislatura,
que la mayor parte de los puestos deben ser ocupados por personas
califcadas.que los materiales de trabajase deben comprar a proveedo-
,'" T0madode BretlkiHg thro/tgh B/tretlllcracy, de Michael BarzelayyBabakJ. Am\anj~.

Ci:>l'YriSktOl992. The Regentsofthe Universityof Calfornia. Se ~produce con auro.
riZaci6n dietatJniversilyofCalfornia Fress. Se rri.oclific61anumeraci6n de las notas.
951
res responsables con base en criterios objetivos, y que los sistemas de

control fiscal y de rendicin de cuentas deben ser confiables.'
Los movimientos polticos que favorecen esta forma de gobierno bu-
rocrtico surgieron en parte como respuesta a los problemas sociales
creados por la transformacin de los Estados Unidos de una sociedad
rural y sumamente descentralizada en una sociedad urbana, industrial
y nacional.? Para que el gobierno aborde los problemas sociales de ma-
nera eficiente, solan repetir los reformadores, las dependencias guber-
namentales necesitan administrarse de manera muy semejante a las
organizaciones empresariales que, en aquel entonces, estaban haciendo
realidad la transformacin industrial.' Para los estadunidenses que apo-
yaban los movimientos de reforma y de reorganizac,in, la burocracia
significaba eficiencia y la eficiencia era sinnimo de buen gobierno.'
Los reformadores de mentalidad conformada burocrticamente tam-
1 WilliamF. Willoughby, TheMonementJorBudgetaryReformin theStates,D. Appleton,

Nueva York, 1918; Leonardo D.White, Trends in Public Administration, McGraw-
HiH, Nueva York, 1933; Lloyd M. Short y Carl W. Tiller, TheMinnesota Commiesion on
Administration and Finance, 1925-39: An Administrative History, University ofMinnesota
Press, Minnepolis, 1942; Fritz Morstein Marx (comp.), Elements ofPublicAdministration,
2a. ed., Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. J., 1959; Barry Dean Karl, ExecutiueReorga-
nizaiion and Reform in theNeto Deal, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1963;
Aaron Wildavsky, The Neto Politics of the BudgetaryProcess, Seott, Foresman, Glenview,
Ill., 1988, pp. 53-63.
2 Stephen Skowronek, Buildinga Neui AmericanState: TheExpansion ofNational Admi-
nietratiie Capacities, 1877-1920, Cambridge University Press, Cambridge, Inglaterra, 1982.
3 Vanse,engeneral,JackH. KnottyGaryJ. Miller,Refi>rming Bureaucraoj: ThePolitics
oflnstitutional Choice, N. J., Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1987, y Robert B. Reich, The
Next AmericanFrontier, Times Books, Nueva York, 1983. De acuerdo con Charles Perrow,
socilogo de Yale: "Los fundadores de organizaciones de todo tipo y los reformadores
de las que ya existan, una y otra vez consideraron al modelo de organizacin industrial
-las fbricas, en general- corno la innovacin social importante de la poca. Y era
cierto". "A Society of Organizations", Estudios del Instituto [uan March de Estudios e
Investigaciones, Madrid, octubre de 1990, p. 33.
4 En palabras del historiador Barry Dean Karl, las creencias y las acciones de estos
movimientos (tanto como los de mltiples partidarios del Neui Deal) eran"por muchos
conceptos, consecuencia tanto de la industrializacin como del nacionalismo. El valor
principal de la centralizacin se apoyaba en el aumento de la eficienciaque sta invariable-
mente pareca traer al creciente caos urbano e industrial. Pero la eficiencia tambin poda
identificarse con el propsito nacional. La idea de que el esfuerzo humano poda per-
derse cuando careca de direccin y control [...}era esencial en el creciente inters por la
eficiencia, la direccin y la planeacin", Executite Reorgtmizationand Reform, pp. 182-183.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA 953
bin atribuan un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad

pblica. Con este fin, afirmaban que las acciones destinadas al control
de otras personas deban basarse en la aplicacin -de reglas y que no se
poda emprender accin alguna sin autorizacin. Cuando las acciones
de los funcionarios no podan determinarse plenamente aplicando las
reglas, haba que depender de la pericia profesional o tcnica para hacer
que la accin oficial fuese impersonal.5 Esta perspectiva se extenda a la
contratacin ya las compras. Era de esperar que la aplicacin congruen-
te de reglas universales que incorporaran el principio del mrito garan-
tizara que los funcionarios gubernamentales actuaran de manera com-
petente en aras del inters pblico, al mismo tiempo que socavaban el
podero de las maquinarias partidistas que dominaban la poltica y la
administracin. 6 Se poda esperar que la aplicacin congruente de reglas
universales a las adquisiciones redujera los costos operativos del gobier-
no y tuviera consecuencias polticas similares?
Los valores de eficiencia y la administracin impersonal, aunados a
la orden de ponerlos en prctica en el gobierno, constituyeron, a princi-
pios del siglo xx, un sistema de creencias apremiante. A este sistema se
le puede llamar visin dela reforma burocrtica.
Lapersistencia del paradigma burocrtico
La visin de la reforma burocrtica perdi influencia en la imaginacin

poltica de los grupos reformadores, una vez que se introdujeron el
servicio civil y el presupuesto ejecutivo y que la Gran Depresin plante
nuevos y apremiantes problemas colectivos. En cambio, como sistema
5 Un excelente replanteamiento contemporneo de esta perspectiva se ofrece en Jerry

1. Mashaw, Bureaucmtic [ustice: ManagingSocial SecurituDisabilityClaims, Yale Univer-
sity Press, New Haven, Conn., 1983. Rspecto a un examen del concepto de adminis-
tracin impersonal desde una perspectiva sociolgica e histrica, vase Charles Perrow,
Complex Organizations: A Critical Essay, 3a. ed., Random House, Nueva York, 1986,
pp. 1-29.
6 Vase Woodrow Wilson, "The Study of Public Administration", Political Science
Quarterly, junio de 1887, pp. 197-202. Vase tambin Skowronek, Buildinga NetoAmeri-
canState, pp. 47-84.
7 VaseStevenKelman,Procureme1ltand Public Management: The FearofDiscretionand
theQualityofGovernmentPerjornzullce, American Enterprise lnstitute, Washington, D. e,
1990, pp. 11-15.
de creencias acerca de la administracin pblica, la visin de la reforma

burocrtica sobrevivi -aunque no totalmente intacta- a cambios po-
lticos, como la Gran Sociedad y el reaganismo, ya una serie de esfuerzos
por mejorar la administracin en el gobierno, incluyendo el anlisis de
sistemas, la administracin por objetivos y el presupuesto de base cero.
Entre los legados de los movimientos de reforma burocrtica se hallan
profundamente arraigados algunos hbitos de pensamiento," En este
libro llamamos paradigma burocrtico a esos hbitos y al sistema de creen-
cias en que se apoyan."
A fin de averiguar si el paradigma burocrtico constituye una buena
gua para la administracin pblica, a un siglo de que los movimientos
de reforma comenzaran, es importante conocer las creencias clave que
contiene. Entre las creencias arraigadas en el paradigma burocrtico
que merecen un examen detenido, se cuentan las que siguen:
* En el Poder Ejecutivo, cada funcin est definida por las delegaciones

especficas de autoridad. Los funcionarios que desempean cual-
quier funcin determinada slo deben actuar cuando expresamente
permitan hacerlo la regla o las instrucciones dadas por autoridades
superiores en la cadena de mando. Los empleados del Poder Ejecuti-
vo son responsables ante sus supervisores.
8 Otros legados clave son los ordenamientos institucionales, entre ellos las ramas
ejecutivas jerrquicas y las dependencias staff, adems de las rutinas organizativas.
Estos ordenamientos, dependencias y rutinas introducen en las personas que trabajan
en el gobierno ciertos hbitos de pensamiento.
9 Una definicin de paradigma que encaja en este uso es " la manera fundamental de
percibir, pensar, evaluar y vincularla a una particular visin de la realidad. Un para-
digma dominante rara vez, de serlo, se plantea explcitamente; existe como entendi-
do indiscutible y tcito que se transmite por medio de la cultura y a generaciones
sucesivas y, ms que ensearse, se transmite por la experiencia directa". Willis Harrron,
An lncomptete GuidetotheFuiure, Norton, Nueva York, 1970,citado en [oel Arthur Barker,
Discouering theFuiure: The Business ofParadigms, tu Press, Sto Paul, Minn., 1985, pp. 13-14.
Una frase similar puede hallarse en la bibliografa sobre administracin pblica: "Todos
nosotros vivimos con diversos paradigmas en un momento dado [oo.] Segn parezca
apropiado, cada quien adopta los paradigmas y los abandona a lo largo de cualquier da
de trabajo, casi sin pensar en los sistemas de valores y de creencias que los circundan",
Yvonna S. Lincoln (comp.), " Introduction", en Organizationai Theorv and Inquin): The
Paradigm Reuolution, Sage, Beverly Hills, CA., 1985, p. 30. La palabra pamdigm se empe-
z a usar en las comunidades de las ciencias na turales y sociales tras la publicacin
de Structure of Scientific RllollltiOllS de Thomas S. Kuhn, Universty of Chcago Press,
Chicago,1962.
* En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las re-

glas y los procedimientos de manera uniforme. La falta de apego a las
reglas debe recibir la sancin apropiada.
* Los expertos en materias sustantivas -como los ingenieros, el perso-
nal que aplica las leyes y los prestadores de servicios sociales- deben
ser asignados a las dependencias operativas, en tanto que los expertos
en presupuesto, contabilidad, compras, personal y mtodos de traba-
jo deben destinarse a las funciones centralizadas de staff.
* Las responsabilidades clave de la funcin financiera consisten en
preparar el presupuesto ejecutivo yen evitar que el gasto real exceda
las asignaciones. Las responsabilidades clave de la funcin de com-
pras son reducir al mnimo el precio pagado por bienes y servicios del
sector privado e implantar, reglas de compra. Las responsabilidades
clave de la funcin de personal incluyen la clasificacin de empleos,
el examen de solicitantes y el llevar a cabo los nombramientos para
ocupar las plazas."
* De manera general, el Poder Ejecutivo operar honrada y eficiente-
mente mientras las funciones centralizadas de staff ejerzan un control
unilateral sobre las acciones administrativas de las dependencias
operativas.
Desenredando el paradigma burocrtico
El paradigma burocrtico fue blanco de la crtica de los intelectuales

desde los aos treinta. Algunos censuraban la idea de que la organiza-
cin formal fuera la principal determinante de la eficiencia y la efectivi-
dad.'! Otros instaban a que el control se considerara como un proceso
en el que todos los empleados buscaran coordinar su labor con la de los
dems.F Algunas voces criticaban la idea de que, dentro de las jerar-
10 Instituto de Investigacin Gubernamental, "Proposal for a National Service of

General Administration", Washington, D. c., 1929. Vase tambin 5hort y Tiller,
Minnesota Commission on Administration end Finan ce. Vase la exposicin sobre direc-
cin administrativa en Karl, Execu tille Reorganization andReform, pp. 195-210.
11 Vase un resumen de esta bibliografa en Perrow, Compiex Organizations, pgi-
nas 62-118.
12 Mary PatkerFollett/'The Process-of Control", en L. Guliky L. Urwick (comps.),
O"
Papers the ScienceofA:dministratioJI, lnstitute of Public Administration, Nueva York,
1937, pp. 161-169.
quas, el ejercicio unilateral de la autoridad fuese una receta para el buen

gobierno.POtros ms argumentaban que, enel paradigma burocrtico,
el significado de economa y eficiencia era conceptualmente confuso.v
Muchos llegaron a sugerir que los responsables del presupuesto anali-
zaran los costos y los beneficios sociales de los programas gubernamen-
tales, en vez de enfocar su atencin exclusivamente en los gastos." Al-
gunos manifestaron su preocupacin acerca de la inclinacin de los
empleados de las dependencias operativas a guiarse por la obligacin y
no por la misin." Ciertos intelectuales tambin hallaron indicios para
sugerir que las operaciones de algunos sistemas administrativos contra-
decan el sentido comnY Mltiples ideas y argumentos de este tipo
fueron incorporados a la corriente principal de la prctica y al pensa-
miento acadmico sobre la administracin pblica. No obstante, mu-
chas de las creencias del paradigma burocrtico han escapado a la obje-
cin seria."
13 Charles E. Lindblom, "Bargaining: The Hidden Hand of Government (1955)", cap.
7, en Demoeraey andMarket System, Imprenta de la Universidad de Noruega, Oslo, 1988,
pp. 139-170; Charles E. Lindblom y David Braybrooke, The Strategy of Decision, Free
Press, Nueva York, 1963; Charles E. Lindblom, The IntelligeneeofDemoeraey, Free Press,
Nueva York, 1965. Una crtica pertinente fue hecha por Martin Laudau, "Redundancy,
Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap", PublicAdministration Reoieto,
julio-agosto de 1969, pp. 346-358.
14 Herbert A. Simn, Admnistratine Behaoior, 3a. ed., Free Press, Nueva York, 1976,
pp. 61-78; Herbert Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, PublieAdminis-
tration, Knopf, Nueva York, 1950; Robert A. Dahl YCharles E. Lindblom, Polities, Eeono-
mies,andWelfare, Harper Brothers, Nueva York, 1953; Karl, Executite Reorganization and
Reform, pp. 224-226,YJames Q. Wilson, Bureaucraoj: Wfzat Gouerment AgenciesDo and VVhy
They DoIt, Basic Books, Nueva York, 1989, pp. 315-332.
15 Vase, por ejemplo, Guy Black, The ApplieationsofSystems Analysis to GOl1ernment
Operations, Praeger, Nueva York, 1968; Robert Haveman (comp.), Public Expenditures
and PoliCl) Analysis, 3a. ed., Houghton Mifflin, Boston, 1983; Ida R. Hoos, Systems Analysis
in Public Policu: A Critique, ed. rev., University of California Press, Berkeley, 1983.
16 Wilson, Bureaucracf, pp. 113-136.
17 Kelman, Procu rement and PublicManagement, p. 52.
18 La creencia enque la poltica y la administracin pblica son campos separados de
la accin social fue fundamental en la visin de la reforma burocrtica. Esta idea ha sido
criticada a lo largo de dcadas tanto por acadmicos como por educadores. De acuerdo
con Wilson, "los cientficos polticos nunca dejan de recordar a sus estudiantes, el primer
da de clases, [que] en este pas no existe una clara diferencia entre la poltica y la
administracin", Bureaucracf, p. 241. Suponemos que estas enseanzas han tenido in-
fluencia suficiente para merecer que la atencin se enfoque en otra parte. La separacin
prescrita del paradigma burocrtico entre sustancia y administracin institucional den-
Surgida en el mundo de la prctica, la ms importante de las recientes

objeciones conceptuales al paradigma burocrtico es la idea de que las
dependencias gubernamentales deben guiarse por el usuario y orientar-
se hacia el servicio. Una de las aspiraciones recurrentes de los adminis-
tradores pblicos y los supervisores que ponen en prctica estos concep-
tos consiste en resolver los problemas operativos haciendo a sus orga-
nizaciones sensibles, dinmicas y prestadoras competitivas y amistosas
de valiosos servicios a los clientes. Pensar en funcin de estos ltimos y
del servicio ayuda a los administradores pblicos y a los observadores
a articular sus preocupaciones respecto al rendimiento en las operacio-
nes gubernamentales de que son responsables. Cuando se complementa
con el anlisis del modo en que estos conceptos se han pues to en prctica
en otros entornos, el razonamiento acerca de los usuarios y del servicio
ayuda a los funcionarios a encontrar soluciones alternativas a los pro-
blemas particulares que, segn su propia definicin, merecen ser aten-
didos. En muchos casos, la variedad de opciones generadas de este
modo es sustancialmente distinta de la que arroja el razonamiento en el
marco del paradigma burocrtico.l?
Alertas ante la fuerza de estos recursos conceptuales en los Estados
Unidos de hoy, muchos funcionarios pblicos estn identificando a los
que consideran sus clientes y se encuentran usando mtodos de admi-
nistracin estratgica de-servicios para mejorar sus operaciones.P Por
tro del componente administrativo de la dicotoma poltica/ administracin ha recibido

una atencin y un escrutinio inadecuados.
19 Hablando en sentido estricto, los conceptos de dien te y servicio en el sector pblico
tpicamente constituyen metforas estructurales. Introducir nuevos conceptos estruc-
turados como metforas en un sistema conceptual existente marca cierta diferencia en
el modo de razonar de la gente. De acuerdo con George Lakoff y Mark Johnson: "Las
metforas nuevas poseen el poder de crear una nueva realidad. Esto puede empezar a
ocurrir cuando por primera vez comprendemos nuestra experiencia en trminos de una
metfora y se constituye en una realidad ms honda cuando empezamos a actuar en
trminos de ella. Si una nueva metfora entra en el sistema conceptual en que basamos
nuestras acciones, alterar tanto el sistema corno las percepciones y las acciones a las que
ste da lugar. Gran parte del cambio cultural surge de la introduccin de nuevos concep-
tos metafricos y de la prdida de los antiguos. Por ejemplo, la occidentalizacin de las
culturas del mundo entero en parte es cosa de introducir en ellas la metfora de'el tiempo
es oro' ",Metaphors We Liue By, University of Chicago Press, Chicago, 1980, p. 145.
20 Entre las fuerzas que hacen interesante el servicio al cliente como esquema concep-
tual se incluyen el surgimiento de los servicios como sector preponderante de la nacin;

una atmsfera que hace de la privatizacin, en sus diversas formas, una posibilidad
ejemplo, el Comando de Reclutamiento del Ejrcito Estadunidense ha

desarrollado una estrategia sumamente elaborada a fin de atraer a sus
clientes externos -los jvenes estadunidenses calificados- para que
ingresen en la milicia.P Esa estrategia fue diseada para satisfacer las
necesidades de estos clientes en cuanto a empleo futuro garantizado,
capacitacin profesional, ingresos inmediatos, autoestima, individuali-
dad y trato justo, a modo de llenar la necesidad de una fuerza laboral de
alta calidad que tienen los clientes internos. Reforzado por la publicidad
televisiva, el concepto de servicio clave en la operacin de reclutamiento
castrense consiste en ofrecer a los clientes externos una "reservacin
garantizada" de puestos para programas de entrenamiento en ocupa-
ciones militares especficas. Como apoyo a este concepto de servicio, los
contratistas del ejrcito han diseado un complejo sistema de informa-
cinconocido como Solicitud. Operado por reclutadores especializados
a los que se conoce como consejeros gua, el sistema Solicitud prepara la
oferta castrense de pertenencia multianual, empleo, capacitacin, efec-
tivo inmediato y otros beneficios, La oferta es mejor cuanto ms intere-
sante sea el recluta, de acuerdo con una serie de pruebas estndar. Este
ejemplo explica cabalmente el modo en que, en su intento por implantar
polticas pblicas -en este caso, mantener un nutrido ejrcito perma-
nente capaz de hacer la guerra y dotarlo de voluntarios-, una orga-
nizacin gubernamental pone en prctica el enfoque del cliente y del
servicio.P
La administracin estratgica de los servicios tambin se practica en
situaciones en que la transaccin entre gobierno y ciudadano es invo-
omnipresente; el descontento pblico con la burocracia; la renovada apreciacin de las
formas de coordinacin social orientadas hacia el mercado; la innovacin tecnolgica
(especialmente en sistemas de informacin); las directivas de la Oficina de Administra-
cin y Presupuesto y la Oficina del Secretario de la Defensa, y la disponibilidad de fondos
para entrenamiento. La lista podra ampliarse. Todava tendr que escribirse la historia
intelectual y social del movimiento en curso.
21 Vase el estudio de caso de la [ohn F. Kennedy School of Governrnent, "El ejrcito
y Solici tud", por Steven Kelman.
22 El meollo del ejemplo no es que la sustitucin del enfoque burocrtico por una
orientacin hacia el diente necesariamente mejore la operacin del gobierno; antes bien,
sugiere que la aplicacin del enfoque en el diente probablemente altere lo que hacen en
las dependencias del gobierno, cambiando de ese modo los resultados de las operacio-
nes gubernamentales. Evaluar si el resultado alterado constituye una mejora exige un
acto de criterio y voluntad. Corno cuestin emprica, el criterio del ejrcito y desus
otorgantes es que, en general, esta aplicacin es deseable.
luntaria y por tanto hay imposicin de obligaciones. Ejemplo de este tipo

de situacin es la operacin de los sistemas impositivos. En la actuali-
dad, algunas oficinas recaudadoras identifican a los individuos y a las
empresas contribuyentes corno clientes suyos; otras identifican corno
tales a los intereses colectivos de la gente que paga impuestos y recibe
servicios gubernamentales, al tiempo que conciben la prestacin de ser-
vicios corno una manera de facilitar efectivamente al costo el cumpli-
miento voluntario.P Estas oficinas vienen efectuando cambios operati-
vos -por ejemplo, simplificar las formas fiscales, redactar instrucciones
en un ingls llano, brindar asistencia al contribuyente y crear la capaci-
dad de efectuar rembolsos oportunos-, con la mira de hacer ms fcil
y ms remunerador para la gente el cumplimiento de sus obligaciones.
En un contexto de cumplimiento, este enfoque de la administracin de
oficinas recaudadoras pone en prctica dos prjncipios clave de la admi-
nistracin de operaciones de servicio: primero, que los clientes partici-
pan tanto en la produccin corno en la prestacin del servicio y, segundo,
que el proceso de prestacin de servicios suele operar ms fcilmente
cuando los clientes entienden lo que se espera de ellos y sienten que la
organizacin y sus prestadores de servicios estn haciendo un esfuerzo
razonable por satisfacer sus necesidades.
Laformulacin de una altematioa
De tal suerte, el concepto de la organizacin de servicios impulsada por

el cliente es una herramienta cada vez ms usada por los funcionarios p-
blicos en la definicin y la solucin de problemas.e En un nivel de gene-
ralidad superior, este concepto tambin aporta muchos de los recursos
necesarios para formular una alternativa coherente al paradigma buro-
crtico.P Ya se estn enfocando tanto los esbozos de esta alternativa
Z3 Massachusetts adopt el primer enfoque -vase Massachusetts Department of
Revenue, AnnualReports, Boston, 1983-1984-, en tanto que Minnesota adopt el segun-
do (vase" AStrategy for the 1990s", s. p. de i., s. f., St. Paul, Minn.).
24 Vase RonZemke, "PuttingService Back intoPublic Service", Training, noviembre
de 1989, pp. 42-49, sobre las mejoras en el otorgamiento de licencias para vehculos de
motor y servicios de registro. Vase Mary Faulk, "Customer Service and Other Unbu-
reaucratic Notions", Olympia, Department of Licensing, Estado de Washington, s, f.,
mimeografiado. El caso de "Middlesex Country Jury System", Cl6-86-656, de la John F.
Kennedy Schol of Government, es otro ejemplo.
25 Excelentes crticas acadmicas de versiones ms generales del paradigma burocr-
como su modo de identificar y atacar los puntos vulnerables del para-

digma burocrtico. Los siguientes pares de proposiciones destacan las
principales lneas retricas de batalla.>
* Una dependencia burocrtica se enfoca en sus propias necesidades y

perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en
las necesidades y las perspectivas de ste.
* Una dependencia burocrtica se enfoca en las funciones y las respon-
sabilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente
se enfoca en ayudar a que toda la organizacin funcione como equipo.
tico se pueden encontrar en Perrow, Complex Organizations; Gareth Morgan, lmages of
Organization, Sage, Beverly Hills, CA., 1986, Y Wilson, Bureaucracf. Estos destacados
tericos de la organizacin no se valen del enfoque en el servicio para criticar la teora o
la prctica de la burocracia. Entre las obras en que nos basamos para sintetizar el sistema
conceptual del servicio al cliente se encuentran aquellas que fueron escritas por acad-
micos y asesores de escuelas de negocios: Theodore Levitt, "The Industrialization of
Service", Haniard Business Reoieto, septiembre-octubre de 1976, pp. 63-74; Richard B.
Chase, "Where Does the Customer Fit in a Service Operation?", HaruardBusiness Reuieto,
noviembre-diciembre de 1978, pp. 137-142; Thomas J. Peters y Robert H. Waterman, [r.,
In Search ofExcellence: Lessonsfrom America'e Best-Run Companies, Warner, Nueva York,
1982; Geoffrey M. Bellman, The Qllestfor StaffLeadership, Scott, Foresman, Glenview, Ill.,
1986; James L. Heskett, Managing in the Seroice Economu, Harvard Business Sehool Press,
Boston, 1986; James L. Heskett, "Lessons in the Service Sector", HanJll rd Bueiness Reuieui,
marzo-abril de 1987, pp. 118-126; Karl Albrecht,At America'e SenIice, Dow [ones-Irwin,
Homewood, 111., 1988; Christian Grnroos, "The Relationship Approach to Marketing
in Service Contexts: The Marketing and Organizational Behavior Interface", [ournal of
BusinessResearch, 20, 1990, pp. 3-11; William R. George, "Infernal Marketing and Orga-
nizational Behavior: A Partnership in Developing Customer-Conscious Employees at
Every Level", JOII mal ofBlIsiness Research, 20, 1990, pp. 63-70; Christian Grnroos, Service
Managemen!and Marketing: Managing the Momeni of'Trutl: in Sennce Competition,Lexing-
ton Books, Lexington, Mass., 1990; David E. Browen, Richard B. Chase, Thomas G.
Cummings et al., Senlice Managemeni Effectiuenese, [ossey-Bass, San Francisco, 1990, y
James L. Heskett, W. Earl Sasser, [r., y Christopher W. L. Hart, Senlice Breakthroughs, Free
Press, Nueva York, 1990. Entre la bibliografa del sector pblico sobre la administracin
de servicios se incluye Charles C. Goodsell (comp.), The Public Encounier:l'Vhere State and
Ciiizens Meet, Indiana University Press, Bloomington, 1981.
26 La palabra retrico no tiene intencin peyorativa. Por el contrario, la retrica es un
medio valioso para movilizar recursos y testimonios conceptuales. Vase Giandomeni-
co Majone, Eoidence, Argument, and Persuasion in ihe Polio) Procese, Vale University Press,
New Haven, Conn., 1989. Vase tambin Alasdair Roberts, "The Rhetorical Problems of
the Manager", trabajo presentado en la Conferencia de Investigacin Anual de la Aso-
ciacin para el Anlisis y la Administracin de la Poltica Pblica, San Francisco, octubre
de 1990.
* Una dependencia burocrtica se define tanto por la cantidad de re-

cursos que controla corno por las tareas que desempea. Una depen-
dencia impulsada por el cliente se define por los resultados que logra
en beneficio de sus clientes. .
* Una dependencia burocrtica controla los costos. Una dependencia
impulsada por el cliente crea un valor neto de costo.
* Una dependencia burocrtica se aferra a la rutina. Una dependencia
impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a
las demandas cambiantes de sus servicios.
* Una dependencia burocrtica lucha por ganar terreno. Una depen-
dencia impulsada por el cliente compite por obtener ms negocio.
* Una dependencia burocrtica insiste en seguir los procedimientos
normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la
opcin en sus sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un pro-
psito.
* Una dependencia burocrtica anuncia polticas y planes. Una depen-
dencia impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comu-
nicacin en ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estra-
tegia operativa.
* Una dependencia burocrtica separa el trabajo de pensar del trabajo
de hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga a los em-
pleados operativos la autoridad de emitir juicios sobre el modo de
mejorar tanto el servicio al cliente corno su valor.F
27 La retrica del servicio al cliente se viene haciendo ubicua en las declaraciones de
misin y estrategia por parte de las organizaciones gubernamentales. Vase, por ejem-
plo, U. S. General Services Administration, "1991 Strategic Plan", Washington, D. C,
1990. Asimismo, esta retrica se est constituyendo en lugar comn en los artculos es-
critos para administradores pblicos. Vanse, por ejemplo, Organizacin para la Coope-
racin y el Desarrollo Econmicos, Administration as Seruice: The Publicas Clieni, Pars,
1987; Zernke, "Putting Service Back into Public Service"; Steven Kelman, "The Renewal
of the Public Sector" , American Prospect, verano de 1990, pp. 51-57; David Osborne, "Ten
Ways to Turn D. C Around", Washington Post Magazine, 9 de diciembre de 1990, pp.
19-42; Barbara Bordelon y Elizabeth Clernmer, "Custorner Service, Partnership,
Leadership: Three Strategies That Work", GAO [ournal, invierno de 1990-1991, pp. 36-43;
Monte Ollenburger y JeffThompson, "A Strategy for Service?", PublicManagement, abril
de 1990, pp. 21-23; George D. Wagenheim y [ohn H. Reurink, "Custorner Service in
Public Administration", PublicAdministration Rel.'iew, mayo-junio de 1991, pp. 263-270;
Tom Glenn, "The Formula for Success in TQM", Bureaucrai, primavera de 1991, pp. 17-20,
YJoseph Sensenbrenner, "Quality Comes to City Hall", Haniard Business Retiietn, mar-
zo-abril de 1991, pp. 64-75. Las asociaciones profesionales de administradores pblicos
El hecho de que se est divulgando el uso de esta clase de retrica

sugiere que ahora se dispone de una nueva alternativa al paradigma
burocrtico, basada en un trabajo prctico e intelectual muy anterior. A
medida que se formule adecuadamente y sea bien recibida, es ta alterna-
tiva puede constituir el marco de referencia para la mayor parte de los
esfuerzos encaminados a diagnosticar los problemas operativos del sec-
tor pblico y a encontrarles solucin. Por consiguiente, ha llegado la
hora de definir tan cuidadosamente como sea posible en qu consiste
esta alternativa, tarea que asume este libro.P
EL PARADIGMA POSBURoeRneo
DESDE UNA PERSPECTIVA HISTRICA
El uso cada vez ms comn de trminos como clientes, calidad, servicio,

valor, incentivos, innovacin, autorizacin y flexibilidad, por parte de quie-
nes tratan de mejorar las operaciones gubernamentales, indica que, en
los Estados Unidos, el paradigma burocrtico ya no es la nica fuente
importante de ideas y argumentacin acerca de la administracin p-
blica.i? En la bsqueda de mejor rendimiento, hay quienes abogan por
desregular el gobierno.v Otros proponen re inventarlo, concepto ste
estn llamando la atencin de sus miembros hacia estas ideas. Vanse, por ejemplo, los
trabajos presentados en la Conferencia Nacional de la Sociedad Norteamericana para la
Administracin Pblica de 1990, publicados en el nmero de otoo de 1990 de Bureau-
erat. Es ms, los programas de educacin ejecutiva usan cada vez ms los conceptos de
dientes y servicio. Vase Michael Barzelay y Linda Kaboolian, "Structural Metaphors
and Public Management Educaton", !ol/mal of PolicyAnalysis and Management, otoo
de 1990, pp. 599-610.
28 Al emprender esta tarea, es importante tener presentes dos observaciones hechas
hace muchos aos por el terico jurdico Kark N. Uewellyn. Primero, "es difcil tomar
las cosas poco convencionales o conocidas para el destinatario y decirlas de manera que
lleguen tal como se quiso [...] Me atrevo a decir que todos lo sabemos y todos tratamos
de escudriar y prepararnos, de escoger bien las palabras y arreglarlas mejor, a modo de
que puedan ser fieles mensajeras". Segundo, "las panaceas no existen", TheCommon lW
Tradition:DecidingAppeals, Little, Brown, Boston, 1960, pp. 401-403.
29 Los conceptos de presupuesto por programas, evaluacin de programasy anlisis po-
ltico ampliarony mejoraronel paradigma burocrtico, aportando algunas de las simientes
para el paradigma posburocrtco, pero no desafiaron la idea del paradigma burocrtico
sobre la administracin, la produccin, la organizacin y la rendicin de cuentas.
30 James Q. Wilson, Bureaucraof: Wtat Gollemment Agencies Do and Wty They Do lt,
Basic Books, Nueva York, 1989, pp. 369-376.
;'-
que alienta a los estadunidenses a tomar nota de los marcados cambios

de prcticas operativas que tienen lugar en un conjunto de actividades
pblicas.v Como un desafo al pensamiento convencional, muchas de-
pendencias gubernamentales vienen invirtiendo millones de dlares en
programas de capacitacin estructurados con base en un sistema con-
ceptual en el que estn incluidos los clientes, la calidad, el valor, el
control de procesos y la participacin de los empleados.F Para incre-
mentar la flexibilidad y la responsabilidad financiera, algunos preconi-
zan una gran expansin de las relaciones de intercambio y pago, en vez
del financiamiento mediante fondos generales; muchos argumentan
tambin en pro de la utilizacin de la competencia como dispositivo
para hacer que las unidades de operacin gubernamentales sean res-
ponsables ante sus clientes.P Entre los conceptos programticos surgi-
dos de la estudiada crtica al modo en que la visin de la reforma y del
paradigma burocrticos han influido en las organizaciones de acata-
miento y servicio se cuentan los incentivos a la regulacin ambiental
basados en el mercado.v la promocin del cumplimiento voluntario en
31 David Osborne y Ted Gaebler, Reinuenting Gouemment: Hoto the Entrepreneurial

Spirit Is Transforming the PublicSector, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1992. El trmino
se us en 1991en el discurso inaugural del gobernador de Massachusetts, William Weld.
Vase "What 'Entrepreneurial Government' Means to Governor Weld"/ BastanGlove, 8
de enero de 1991/ pp. 17-18..
32 Sobre el movimiento por la calidad en el gobierno, vase Christopher Farrell, "Even
Unc1e Sam Is Starting to See the Light", Business Week, Special1991 Bonus Issue: "The
Quality Imperative"/ 25 de octubre de 1991/ pp. 132-137. Sobre los orgenes de los con-
ceptos y las prcticas de la administracin de calidad, vase David A. Garvin, Managing
Quality: The StrategicAnd Competitine Edge, Free Press, Nueva York, 1988. La influencia
del MCT en el departamento de defensa puede verse, por ejemplo, en Tom Varian,
"Beyond the TQM Mystique Real-World Perspectives on Total Quality Management",
American Defense Preparedness Association, Arlington, Va., 1990; Defense Communi-
cations Agency, "Vision 21jTQM: Venturing Forth into the 21st Century"/ 2a. ed., Wash-
ington/ D. C/ marzo de 1989; Navy Personnel Research and Development Center,." A
Total Quality Management Process Improvement Model" / San Diego, CA./ diciembre
de 1988. Todava est por aparecer alguna bibliografa sobre la administracin de la
calidad total en el gobierno.
33 Donald B. Shykoff, "Unit Cost Resourcing Guidance" / Washington, D. C/ Depart-
ment of Defense, s. p. d. i., octubre de 1990/ citado en Fred Thompson y L. R. Jones,
"Management Control and the Pentagon", manuscrito, octubre de 1991/ p. 16.
34 Project 1988/"Round II:Incentives for Action: Designing Market-BasedEnvironmen-
tal Strategies",Washington,D.C/1991/yRobertN.Stavins/"qeanProfits:UsingEconomic
Incentives to Protect the Environment"/ PolicyReview, primavera de 1989/ pp. 58-63.
la administracin fiscal, la vigilancia comunitaria.v la integracin del

servicio social." el sis tema de jurados de un da o de un caso.Vla admi-
nistracin basada en la escuela" y la opcin escolar."
Existe una idea medular nica -reductible, tal vez, a una pulsacin
sonora- tras este fermento de pensamiento y prctica? Algunos lecto-
res respondern que la idea central es el servicio. O el enfoque en el
cliente. O bien la calidad. O los incentivos. O tal vez la creacin de valor.
O quizs la autorizacin. Pero los principales conceptos de la naciente
prctica no se organizan jerrquicamente, con la idea maestra en lo alto.
A modo de sealamiento, el concepto de incentivos no incluye la tam-
bin til idea de autorizacin, que puede definirse como un estado de
cosas en que los individuos y los grupos se sienten psicolgicamente
responsables de los resultados de su trabajo. Dado que la argumentacin
y la prctica nacientes se hallan estructuradas por un paradigma en vez
de una nica idea medular, quienes deseen obtener el mayor beneficio
de los nuevos recursos conceptuales debern entender cmo se relacio-
nan entre s los diversos componentes del sistema.'?
35 MalcolmK. Sparrow, Mark H. MooreyDavid M. Kennedy, Befond 911: A'Neu: Era

for Policing, Basic Books, Nueva York, 1990.
36 Beth A Stroul y Robert M. Friedman, " A System of Care for Severely EmotionaUy
Disturbed Children and Youth", Georgetown University Child Development Center,
Washington, D. C, julio de 1986.
37 "Middlesex County Jury System", [ohn F. Kennedy School of Government, cas
C16-86-656.0.
38 Theodore R. Sizer, Horace's Compromise: The Dilemma o/ the American High Sehool,
Houghton Mifflin, Boston, 1984, y Paul T. Hill Y[osephine Bonan, " Decentralization and
Accountability in Public Educaton", RAND, Santa Mnica, CA, 1991.
39 [ohn E. Chubb y Eric A Hanushek, "Reforming Educational Reform", en Henry
Aaron (comp.), Setting NationalPriorities, Brookings Institution, Washington, D. C, 1990,
pp. 213-247, Y John E. Chubb y Terry M. Moe, Polities, Markets, and America's Schools,
Brookings Instituton, Washington, O. C, 1990, pp. 185-229. Respecto a una resea crtica
de libros de Chubb y Moe, vase Richard F. Elmore, louma! o/PoliCl) Analysis and Mana-
gement, otoo de 1991, pp. 678-694.
40 Un paradigma es un sistema conceptual basado en la experiencia. D~ manera ms
especfica, un paradigma podra concebirse como un sistema de conocimiento, esque-
mas mentales, teoras de sentido comn y razones generales para la accin. Para ver
cmo se estructura este sistema, considrese un importante concepto contenido en el
paradigma de la sociedad moderna: la produccin. Este concepto realza la conciencia de
ciertos tipos de procesos de trabajo (como el trabajo fabril) y disminuye otros (como el
trabajo domstico). El concepto de produccin da lugar a un complejo esquema mental,
que incluye otros conceptos como los de trabajadores, tareas, mquinas, especializacin
ATRAVE5AND LA BUROCRACIA 965
Entender la estructura y el funcionamiento del paradigma ms mo-

derno, lo suficientemente bien como para mejorar la administracin
pblica, exige atencin y meditacin, aunque no las refinadas aptitudes
de un filsofo analtico o de un lingista social. Nuestra sugerencia es
que el nuevo paradigma se puede entender fcilmente trabajando con
la metfora de una familia ampliada de ideas. La imagen de una familia
ampliada es til porque indica que, en cierto modo, todas las ideas se
vinculan entre s e implica que, para identificar exactamente cmo, es
necesaria cierta concentracin. La misma metfora se puede llevar ms
Iejos.v Imagnese al nuevo paradigma, lo mismo que al paradigma bu-
rocrtico, corno a una generacin en el seno de una familia ampliada.
Aunque los miembros de cada generacin tal vez no disfruten de la
misma posicin, sus relaciones -como las de los conceptos en uno u
otro paradigma- no son jerrquicas. Todos los primos pueden ser
compatibles en muchas situaciones, pero es probable que sus persona-
lidades -en gran parte corno las implicaciones de los conceptos de
incentivos y autorizacin- difieran marcadamente. Es ms, as corno
los hermanos y los primos tratan de demostrar que, individual y colec-
tivamente, son distintos de la generacin de sus padres, as las autode-
finiciones del nuevo paradigma subrayan las divergencias con el para-
digma burocrtico. En las familias ampliadas y los paradigmas, las di-
ferencias entre generaciones tambin reflejan cambios en los entornos
sociales, econmicos y polticos en que han vivido. Para llevar la met-
fora un paso ms adelante, as corno los hermanos y los primos tienen
mayor influencia de la generacin anterior de la que quieren ver o acep-
tar, as los conceptos del nuevo paradigma se hallan profundamente
aptitudes, organizacin, supervisin, insumo total, inventario de trabajo en curso, "cue-

llos de botella", defectos, inspeccin, relaboracin, costos y eficiencia. Este complejo
esquema mental estructura las teoras de sentido comn acerca de la produccin. Una
teora de sentido comn histricamente importante sostena que la prosperidad y la
conveniencia modernas exigan eficiencia; la eficiencia demandaba red ucir los costos de
produccin, y los costos podan reducirse mediante la especializacin del trabajo, la
estrecha supervisin de los trabajadores y la organizacin racional. De esta teora de
sentido comn se desprenda una razn general para la accin en la sociedad industrial:
la eficiencia.
41 Sobre las trayectorias del terreno de origen al terreno previsto, vase George Lakoff
y Mark Turner, More Than Cool Reason, University of Chicago Press, Chicago, 1989,
pp. 57-65.
CUADRO 1. Comparacin deparadigmas

Paradigma burocrtico Paradigma poeburocrtico
Inters pblico Resultados que valoran los ciudadanos
Eficiencia Calidad y valor
Administracin Produccin
Control Lograr el apego a las normas
Especificar funciones, autoridad Identificar misin, servicios, clientes
y estructura y resultados
Justificar costos Entregar valor
Implantar responsabilidad Construir la rendicin de cuentas
Fortalecer las relaciones de trabajo
Seguir reglas y procedimientos Entender y aplicar normas
Identificar y resolver problemas
Mejorar continuamente los procesos
Operar sistemas administrativos Separar el servicio del control
Lograr apoyo para las normas
Ampliar la accin colectiva
Ofrecer incentivos
Evaluar y analizar resultados
Enriquecer la retroalimentacin
condicionados por sus relaciones lineales con los conceptos del paradig-
ma burocrtico que los precedi.
El trmino ms adecuado para la nueva generacin de la familia
ampliada de ideas sobre el modo de hacer productivas y explicables las
operaciones del gobierno es el de paradigma posburocrtico. Este trmino
implica que el paradigma posburocrtico sea tan multifactico corno su
predecesor. Un nombre inconexo habra ocultado el hecho de que, en
tanto que cuestin histrica, la generacin de ideas ms joven ha evolu-
cionado a partir del paradigma burocrtico.
En el cuadro 1 se describe esa evolucin. Este marco gua el esfuerzo
por identificar el paradigma posburocrtico y por enfocarlo desde una
perspectiva histrica.
A TRAVESAr....roo LA BUROCRACIA 967
El cambio de paradigmas
Del inters pblicoa los resultados

que aprecian los ciudadanos
El propsito de las reformas burocrticas era permitir al gobierno po-

nerse al servicio del inters pblico.v Los reformadores decan que el
gobierno servira al inters pblico si era honrado y eficiente. Por hon-
rado, entendan un gobierno limpio de particularismos, de molicie y del
robo sin reservas de los dineros del pueblo. Por eficiente, conceban un
gobierno que mejorara la infraestructura urbana, impartiera educacin
y promoviera la salud pblica.P
Andando al tiempo, la estrategia de los reformadores, orientada a ser-
vir a los intereses de la poblacin, lleg a definir el inters pblico. Uno
de los elementos centrales de aquella estrategia era reclutar, desarrollar
y conservar expertos en los campos de la contabilidad, la ingeniera y el
trabajo social. Esta estrategia fue concebida no slo para lograr resulta-
dos, sino tambin para usar la pericia como manera de legitimar las
acciones de los funcionarios no electos en un Estado administrativo.
Como consecuencia no prevista, pero tampoco sorpresiva, estos funcio-
narios dieron en suponer que el inters pblico quedaba servido siem-
pre que aplicaran sus diversos cuerpos de conocimiento y de normas
profesionales a problemas existentes dentro de sus respectivos campos
de autoridad.
En tiempos de la reforma burocrtica, cuando la demanda efectiva de
lucha contra las enfermedades, construccin de obras pblicas y conta-
bilidad para el erario pblico apenas haba alcanzado importancia, re-
42 Entre estas reformas se inclua la introduccin de las protecciones del servicio civil,
la votacin abreviada, la reorganizacin, el proceso presupuestario ejecutivo y las com-
pras competitivas.
43 Alo largo de los aos, el concepto del inters pblico ha sido examinado hbilmen-
te por los cientficos polticos. Vase, por ejemplo, Charles E. Lindblom, "Bargain-
ing: The Hidden Hand in Government (1955)", cap. 7 de Democracu and MarketSystem,
Norwegian University Press, Oslo, 1988, pp. 139-170. El historiador Richard Hofstadter
seala que, en general, el inters pblico era lo que los reformadores -principalmente
los profesionistas y las lltes de la clase media que haban perdido el poder ante
las maquinarias polticas- consideraban que hara de los Estados Unidos una me-
jor sociedad. Vase TheAgeofReform: From Brymr toF. D. Ro, Vintage, Nueva York, 1955,
pp. 174-214. .
sultaba razonablemente sostenible la presuncin de que las decisiones

tomadas de acuerdo con las normas profesionales eran congruentes con
las necesidades y las exigencias colectivas de los ciudadanos. Hacer esta
presuncin ha dejado de ser razonable. El gobierno a menudo deja de
obtener los resultados deseados desde el punto de vista ciudadano,
cuando, en su propio seno, cada comunidad profesional est segura de
que sus normas definen el inters pblico.
Para estimular una mayor investigacin y una mejor deliberacin
acerca del modo en que la labor gubernamental guarda relacin con los
deseos de los ciudadanos, el paradigma posburocrtico sugiere que la
frase retrica especfica"el inters pblico" debe confinarse a los libros
de historia sobre la poltica y la administracin estadunidenses. Una de
las expresiones sustitutas deseables es "los resultados que valoran los
ciudadanos". Comparada con su predecesora, la expresin ms reciente
se puede usar para motivar mayor investigacin, argumentacin ms
clara y deliberacin ms productiva acerca de los resultados que los
ciudadanos valoran colectivamente. Esta construccin retrica tambin
evoca la red de ideas acerca de las organizaciones enfocadas en el cliente,
subraya los resultados sobre insumas y procesos e implica que, dentro
del gobierno, las comunidades profesionales no pueden presuponer lo
que valoran los ciudadanos.v
44 Algunos tal vez critiquen el uso de cualquier concepto como el de inters pblico.
En la bibliografa sobre la discusin y la administracin pblicas se pueden hallar
argumentos para apoyar nuestra premisa de que si se suprime la categora retrica del
inters pblico, se la debe sustituir por una idea funcionalmente semejante. Vase Ste-
ven Kelman, Making Public Poliey: A Hopeful ViewofAmericanGaoernment, Basic Books,
Nueva York, 1987, 215. Vase tambin Robert B. Reich (comp.), The Pouier of PublicIdeas,
Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1990; Dennis F. Thompson, "Repre-
sentatives in the Welfare State", en Amy Gutmann (comp.), Democraoj and theWelfare
State, Princeton Unversty Press, Princeton, N. J., 1988, pp. 136-143, YMark H. Moore,
"Creating Value in the Public Sector", en prensa. Puede encontrarse apoyo a la premisa
de que la retrica contribuye a la deliberacin en diversas obras como las de Donald N.
McCloskey, The Rhetoric of Economice, University of Wisconsin Press, Madison, 1985;
Warren Bennis y Richard Nanus, Leaders: Strategies for TakingCharge, Harper and Row,
Nueva York, 1985; David Johnston, TheRhetoric ofLeviathan, Princeton University Press,
Princeton, N. J., 1986, YGiandomenico Majone, Euidence, Argummt, and Pereuasiotrin the
Policy Process, Yale University Press, New Haven, Conn., 1989.
De la eficiencia a la calidad y el valor
Los dirigentes del movimiento de administracin cientfica de princi-

pios del siglo xx elaboraron y popularizaron una teora del sentido co-
mn en torno a las causas, la naturaleza y la importancia de la eficien-
cia. 45 Esta teora tena sentido porque explicaba el progreso industrial
caracterstico de la poca y la informacin acerca del funcionamiento de
las fbricas modernas era ampliamente conocida. No hay ms que dar
un pequeo paso para inferir que los reformadores usaban su conoci-
miento de la administracin industrial eficiente para dar forma a su
concepto de la administracin pblica eficiente.v
Qu saban los reformadores de la administracin fabril? Saban que
un sistema fabril eficiente lograba producir cantidades siempre crecien-
tes de bienes, al mismo tiempo que reduca el costo de la produccin.'?
Tambin conocan las recetas para alcanzar aquel xito. En las fbricas,
los administradores controlaban la produccin con gran detalle me-
diante las estructuras jerrquicas de supervisin. Saban que los siste-
mas productivos y administrativos eran concebidos y operados por
expertos, que trabajaban en oficinas responsables del personal, de la
contabilidad, la inspeccin, la energa y la construccin, la ingeniera, el
diseo del producto, los mtodos, la eficiencia productiva y los pedi-
dos. 48 Asimismo,los reformadores burocrticos saban que los adminis-
45 Simplificamos aqu omitiendo la explicacin del concepto de economa. Economa

era la contrasea de quienes deseaban reducir los gastos y los impuestos gubernamen-
tales; la eficiencia era destacada por los que queran mejorar el rendimiento del gobierno.
Tambin simplificamos aqu la explicacin de eficiencia enfocando el movimiento de la
administracin cientfica y la administracin fabril. Respecto de una exposicin ms
completa sobre el concepto de eficiencia en la antigua administracin pblica, vase
Dwight Waldo, The Admini stratioe S tate, 2a. ed., Holmes and Meier, Nueva York, 1984.
46 En este contexto, entendemos por conocimiento el conocimiento ordinario exami-
nado en Charles E. Lindblom y David K. Cohen, Usable Knouiledge: Social Scienceand
Social Problem Soluing, Yale University Press, New Haven, Conn., 1979, pp. 12-14. Sobre
las trayectorias del terreno de origen al terreno previsto, vase Lakoff y Turner, More
Than CooI Reason, pp. 57-65.
47 Robert B. Reich, The Next American Frontier, Times Books, Nueva York, 1983,
pp. 22-82.
48 Alfred D. Chandler, [r., "Mass Production and the Beginnings of Scientific Mana-
gement", en Alfred D. Chandler, Jr. y Richard S. Tedlow (comps.), The Coming ofMana-
gerialCapitalism: A Case Bookin the History of American Economic lnstiutions, Richard D.
Irwin, Homewood, Il1., 1985, p. 465.
tradores y los expertos fabriles aplicaban su autoridad y su pericia a la

administracin industrial, sin interferencia poltica partidista.
De tal suerte, la indus tria no slo era fuente de retrica en torno a un
gobierno eficiente; la comprensin de los principales ingredientes de
un gobierno eficiente por parte de los reformadores -reorganizacin,
sistemas contables, pericia y control de costos- se hallaba arraigada en
su conocimiento de la industria." Los reformadores elaboraron algunos
otros ingredientes para procesos y tcnicas especficos, como la cuida-
dosa definicin de funciones y responsabilidades, el estudio centraliza-
do de estimaciones presupuestarias, las compras centralizadas, la pro-
gramacin del trabajo, los sistemas para presentacin de informes y el
anlisis de mtodos. Sin embargo, un concepto clave -el producto-
no recorri el trayecto de la industria al gobierno.f?
Dado que exclua el concepto de producto, la influyente idea de go-
bierno eficiente que tenan los reformadores representaba un problema
latente. Alentaba el florecimiento del notorio enfoque burocrtico en los
insumos y permita a las funciones especializadas ser mundos encerra-
49 "La contabilidad sistemtica estaba revolucionando el control sobre la produccin

industrial, sealando el rumbo no slo de la eficiencia y la utilidad acrecentada, sino tam-
binel de la honestidad", Barry Dean Karl, Executioe Reorganization and ReJorm in theNeui
Deal, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1963, p. 35. Destacando el papel de la
industria como terreno de origen del conocimiento acerca del gobierno eficiente, no pre-
tendemos que otras fuentes de conocimiento sean ajenas. A decir verdad, Karl seala que
los antiguos reformadores se vieron influidos por la administracin municipal en Ale-
mania y el sistema parlamentario ingls, aunque la influencia de estos modelos estuviera
mediada por el conocimiento del comercio y la industria en los Estados Unidos. Vase
Executiue Reorganization and Reform, pp. 95-96. Karl tambin dice que la fuerza de los
argumentos acerca de la prctica industrial se vio acrecentada por el ultraje moral contra
la corrupcin y el desperdicio. Vase ExecutiueReorganization and Reform, pp. 141-143.
50 Cmo se explica este acertijo? Uno de los argumentos podra ser que los productos
del gobierno son diferentes de los productos fabriles. Pero este argumento falla porque
el concepto de producto podra haber servido como metfora estructural-como ocurre
en la actualidad- en los esfuerzos por conceptualizar la relacin entre las metas y el
trabajo organizacional. En contra de esta idea, podramos argumentar que los reforma-
dores no saban pensar metafricamente. Pero el concepto de un gobierno eficiente trae
consigo el uso de la metfora estructural: "El gobierno es industria". En gran parte, que
los reformadores supieran que hablaban metafricamente est fuera de lugar. Conjetu-
ramos que el concepto de producto fue descartado porque los reformadores estaban
comprometidos con el racionalismo y el profesionalismo y rehuan los procesos de
mercado y los valores comerciales, en el contexto del gobierno. Tambin se dej sentir
la influencia de los conceptos legales de organizacin.
dos en s mismos. Ms especficamente, en el gobierno, se poda reivin-

dicar un aumento de eficiencia siempre que se redujera el gasto en insu-
mas, en tanto que en un entorno industrial, resultaba mucho ms fcil
argumentar que la reduccin de costos mejoraba la eficiencia slo cuan-
do implicaba una disminucin en el costo por unidad de producto. Es
posible que a los administradores industriales no les resulte fcil lograr
que cada miembro especializado de la organizacin se concentre en el
producto, pero, en este concepto -incorporado en los bienes que se
mueven a lo largo de la corriente de produccin y que "salen por la
puerta"-, por lo menos tenan un modo de pensar precisa y significa-
tivamente sobre cmo poda alcanzar eficiencia la integracin de fun-
ciones diferenciadas. Por razones planteadas con anterioridad, el con-
cepto de inters pblico no posea las facultades de integracin del
concepto de producto; a decir verdad, la estrategia de definir rigurosa-
mente las funciones y las responsabilidades y de exaltar la pericia espe-
cializada se escurra en direccin opuesta. 51 La lnea de fondo -ejem-
plificada en las historias de horror narradas en el captulo l l - es que la
bsqueda de la eficiencia sin tendencias adecuadas hacia la integracin
funcional era una ficcin.V
La palabra "eficiencia" debe eliminarse del lxico de la administra-
cin pblica, corno lo ha sido de las elaboradas teoras prcticas sobre la
manufactura y la administracin de empresas de servicios.P En su lugar,
al deliberar acerca de la naturaleza y del valor de las actividades guber-
namentales.Ios servidores pblicos deben recurrir a los conceptos inte-
rrelacionados de producto o servicio, calidad y valor, como sus contra-
partes de las organizaciones no gubernamentales. Lo que se pretende es
que, en estos trminos, la deliberacin en el sector pblico es tan til
como en cualquier otra parte. 54
51 Vase Herbert A. Simn, Adminietratve Behctnor, 3a. ed., Free Press, Nueva York,
1976, pp. 134-145.Simon replantea los argumentos para respetar las lneas de autoridad.
independientemente de los mritos de la decisin particular.
52 Sobre la importancia de integrar las funciones y adaptar las organizaciones al
entorno, vase Kenneth R. Andrews, The Concept of Corporate Strategy, ed. rev., R. D.
Irwin, Homewood, Ill., 1980.
53 La palabra eficiencia no aparece ni en el ndice de Michael E. Por ter, Competitive
Advantage: Creatingand Suetaimng Superior Performance, Free Press, Nueva York, 1985,
ni en el de James L. Heskett, W. Earl Sasser, Ir. y Christopher W. L. Hart, SeniiceBreakth-
roughs, Free Press, Nueva York, 1990.
S4La informacin proporcionada en los captulos lII-V de este libro es testimonio de
esta pretensin.
El paradigma posburocrtico no trata de conciliar la mayor parte de

las controversias en torno a las definiciones generales de los conceptos
de producto o de servicio, de calidad y de valor.P Probablemente sea
futillegislar sobre la definicin precisa de estas categoras retricas y
analticas; sea como fuere, para nuestros propsitos, lo importante aqu
es hasta qu punto, en la prctica, la gente hace un uso adecuado de estos
conceptos al formular y discutir argumentos a la medida, oad hoc, sobre
el modo de evaluar y mejorar el rendimiento de determinadas organi-
zaciones.
Para sacar el mayor provecho de esos esfuerzos deliberativos, es ne-
cesario cierto acuerdo mnimo sobre los trminos. Primero, la perspec-
tiva adecuada desde la que deben definirse estos conceptos es la del
cliente. Por esta regla, es aceptable la recurrente definicin de calidad,
en tanto que adaptacin a las exigencias del cliente. Segundo, el valor
neto debe distinguirse del valor, tomando en cuenta los cos tos. Confor-
me a esta regla, la pretensin de que es deseable la reduccin de gastos
debe estudiarse en trminos del efecto en el costo y el valor de los pro-
ductos y los servicios. Tercero, deben tenerse en cuenta los costos no
pecuniarios soportados por los clientes, cuando coproducen servicios o
acatan las normas. Por esta regla, los costos medidos mediante sistemas
contables convencionales deben ajustarse en contextos de servicio o
cumplimiento.
55 Sobre definiciones antagnicas del concepto de producto, vase Derek Abell, De-
fining the Business: TI/e Starting Point of Strategic Plmming, Prentice-Hall, Englewood
Cliffs, N. J., 1980. Respecto a discusiones del concepto de creacin de valor, vase Porter,
Competitite Adnantage, pp. 33-61, Y David A. Lax y James K. Sebenius, The Managers
Negoiiator, Free Press, Nueva York, 1986, pp. 63-116. El concepto de creacin de valoren
ambas obras encaja en la difundida tradicin de consecuentismo del bienestar. Vase
Amartya Sen y Bernard Williams (comps.), Utilitarianism and Beyond, Cambridge Un-
versity Press, Cambridge, Inglaterra, 1982.
56 Sobre el papel de los argumentos ad hoc en la razn prctica y la ciencia social,
vanse, respectivamente, [oseph Raz, Practical Reason and Norms, Princeton University
Press, Princeton, N. J., 1990, pp. 28-35, Y Charles E. Lindblom, lnqlliry and Change: The
Ttoubted Attempt to Llnderstand and Shape Saciety, Yale University Press, New Haven,
Conn., 1990, pp. 169-170.
,
De la administracin ala produccin
Los reformadores burocrticos tenan una teora sobre la manera en que

los servidores pblicos individuales contribuan a una administracin
eficiente. La teora deca que el propsito de la administracin era resol-
ver problemas pblicos, aplicando las leyes de manera eficiente. Las
dependencias desempeaban sus funciones subdiviendo las responsa-
bilidades y asignndolas a las plazas. Asignados a sus puestos con base
en el mrito, los servidores pblicos desempeaban sus funciones com-
petentemente aplicando su pericia." Esta teora prometa orden y racio-
nalidad en ese nuevo campo de la cosa pblica denominado adminis-
tracin'" y combinaba sutilmente un argumento poltico acerca de la
legitimidad administrativa con un argumento organizacional respecto
a la eficiencia. La teora tambin ofrecia una razn para creer que el
trabajo de los servidores pblicos serva al inters pblico.
Hasta cierto punto, esta teora del trabajo en la rama administrativa
del gobierno an subsiste. Pdase a los servidores pblicos describir su
trabajo y muchos relatarn hechos acerca de las funciones de su organi-
zacin y de sus propias responsabilidades. Con objeto de comunicar lo
que hace el titular de un cargo. algunas dependencias componen ttu-
los que imitan lacadena de mando. Por ejemplo, un antiguo gerente de
la Administracin de Veteranos tena el ttulo de Subdirector Mdico
Asociado Asistente en Jefe.
Esta estrategia para definir el trabajo ya no satisface a los servidores
pblicos." Los miembros ms jvenes de la fuerza de trabajo se mues-
tran menos dispuestos a aceptar la supervisin estrecha.s? Es inferencia
razonable que la especificacin de pues tos organizacionales resulta una
manera poco satisfactoria de caracterizar su identidad y su propsito en
el trabajo. Otro de los problemas de la explicacin normal es que los
ciudadanos sean escpticos acerca de lo que vale el trabajo desempea-
57 Sobre la teora de organizacin clsica, vase Gareth Margan, Images cf Organiza-
tion, 5age, Newbury Park, CA., 1986, pp. 19-38.

58 Acerca del clsico argumento de que la administracin es un terreno identificable
de la actividad gubernamental, vase Woodrow Wilson, "The Study of Administra-
tion", Political Science Qllarterly, junio de 1887, pp. 197-222.
59 National Commission on the Public Service, Leadership jor America: Rebuilding the
PublicSeroice, Washington, D. c. 1989, pp. 173-175.
60 Rosabeth Moss Kanter, The CIz(/nge Masters: Innouation and Entrepreneurship in the
AmericanCotperation; Smon and Schuster.Nuva York, 1983, pp. 56-58.
do por los servidores pblicos... y que stos lo sepan.s! El paradigma

burocrtico ofrece a los servidores pblicos de fines del siglo xx pocas
herramientas para explicarse a s mismos y a los dems por qu vale su
trabajo.
El testimonio acumulativo de que la produccin es una poderosa
alternativa a la idea de la administracin proviene del movimiento de
administracin de la calidad total (ACT). La ACT proporciona a los em-
pleados mtodos para identificar y mejorar los procesos de produccin,
como el anlisis de flujo de procesos.s? La mayor parte de los empleados
gubernamentales, cuya experiencia con los conceptos y los mtodos de
la ACT ha sido positiva, se hallan profundamente comprometidos con la
idea del anlisis y del control de procesosP
Por qu es la produccin una idea convincente? Una de las razones
es que los empleados de nivel operativo se hallan tpicamente implica-
dos en la toma de decisiones; otra, que los mtodos de razonamiento
formalizados han sido considerados -a menudo por primera vez- en
las deliberaciones sobre el modo en que deben organizarse los procesos
de produccin. Tanto el compromiso de los empleados como el anlisis
objetivo mitigan el sentimiento de impotencia entre los que laboran en
las jerarquas organizacionales.e Es ms, usando mtodos de anlisis de
procesos, los empleados pueden desarrollar una representacin visual
compartida de la organizacin, sin hacer referencia alguna a su estruc-
tura o a sus lmites jerrquicos. An ms importante es que, por medio
del anlisis de procesos, cada empleado pueda visualizar y describir
para los dems la manera en que su trabajo conduce a la entrega de un
61 National Commission on the Public Service, Leadership jor America:Rebuilding the

Pllblic Seroice, pp. 21-41.
62 Para una discusin sobre el proceso de control, vase Robert H. Hayes, Steven C.
Wheelwright y Kim B. Clark, DsmamicManufacturing: Creating Ole LearningOrganiuuion,
Free Press, Nueva York, 1988, pp. 185-341, Y Hesket, Sasser y Hart, Service Breakihroughs,
pp. 112-158.
63 Esta pretensin emprica no se puede verificar con base en la investigacin cient-
fico-social. Queda corno testimonio anecdtico derivado del extenso contacto con admi-
nistradores del sector pblico y del trabajo de campo realizado para "Denise Fleury and
the Minnesota Office of State Claims", [ohn F. Kennedy School of Governrnent, caso
C15-87-744.0.
64 Marshall Bailey, de la Agencia Logstica de la Defensa, dice que el anlisis d
procesos es una manera de enfrentar el PRC (la Profeca, el Rumor, la Opinin y la

Conjetura), que menoscaba el empeo de los empleados y el rendimiento organizativa.
servicio o de un producto valiosos. Y los compaeros de trabajo pueden

comprender -y apreciar-la labor que desempea cada quien.s"
Para precaverse de las analogas errneas entre la operacin guber-
namental y el proceso manufacturero, el paradigma posburocrtico su-
giere que el concepto de produccin se exprese como prestacin de
servicios." Esta terminologa recuerda a los servidores pblicos la com-
pleja e ntima relacin existente entre el proce~o y el producto en la
prestacin de servicios: en tanto que la produccin de bienes constituye
un proceso separado de la distribucin y del consumo, muchos servicios
se producen, se entregan y se consumen en el mismo proceso, a menudo
con la participacin de los clientes como coproductores.v?
Del control a la consecucin delapego a las normas
En la visin del gobierno que tenan los reformadores burocrticos, el

control era el alma de una administracin eficiente. Se le consideraba tan
vital que la intencin de fortalecerlo serva corno efectiva premisa prin-
cipal en los argumentos con los cuales se apoyaba a un nutrido grupo de
prcticas que profundizaban y ampliaban las reformas burocrticas.
Entre ellas se incluan los sistemas contables, los congelamientos presu-
puestarios, las reorganizaciones, los requisitos de un informe e inconta-
bles medidas para reducir el ejercicio de la discrecionalidad por parte
de la mayora de los servidores pblicos.
65 Una entrevistada para el caso de Denise Fleury inform que antes de dedicarse al
anlisis del flujo de procesos, los colaboradores se vean entre s como categoras labo-
rales; despus, se vieron como personas.
66 Algunas actividades del gobierno, como la acuacin de moneda y la fabricacin
de armamento, se asemejan ms a la manufactura que a la prestacin de servicios. La
mayor parte de las actividades de cumplimiento se parecen ms a los servicios que a las
manufacturas. Ganarapego a lasnormas es un trmino adecuado para la produccin en
un contexto de cumplimiento.
67 Las descripciones tpicas de la administracin de la calidad total no establecen la
distincin vital entre la produccin industrial y la prestacin de servicios. Respecto a un
planteamiento de esta diferencia, vase James L. Hesket, M.anaging in theSeniice Economy,
Harvard Business School Press, Bastan, 1986. A decir verdad, los terrenos de origen
de las prcticas de administracin de la calidad total son las industrias y las empre-
sas de servicios pblicos. Vista de cerca, la fal ta de establecer la diferencia entre servicio
e industria es una desventaja importante para la ACT.
Por qu fue reverenciada por los defensores de la administracin

eficiente esta fra y mecnica idea? La respuesta radica en que el control
era un concepto importante en todas las lneas de pensamiento entrela-
zadas en la visin de la reforma burocrtica.s'' El control era esencial para
alcanzar la meta de una rama ejecutiva unificada. Se deba ejercer
para purgar a las decisiones administrativas de influencias particularis-
taso El control era la base para la operacin eficiente de las organizacio-
nes en gran escala.s? y aseguraba al pblico que alguien, a saber el fun-
cionario principal, estaba a cargo de la administracin.
Influidos por las ideas de burocracia legal racional y por la prctica
industrial, los creadores del paradigma burocrtico persiguieron las
metas del orden, racionalidad, administracin impersonal, eficiencia y
rendicin de cuentas poltica, ins tituyendo sistemas de reglas controla-
dos desde el centro. El enfoque en las reglas, la obligatoriedad de la
centralizacin y el nfasis en la aplicacin generaban consecuencias
preocupantes, que se orientaron a hacer de la palabra "burocracia" un
trmino ms peroyativo que descriptivo. El paradigma burocrtico
alentaba las actividades de control para el desarrollo de sistemas de
reglas cada vez ms densos, como respuesta a las circunstancias cam-
biantes o a los nuevos problemas. 70 Cuando los sistemas de reglas fueron
extremadamente complejos, se necesitaron operaciones staff de alcance
considerable -localizadas en las dependencias tanto staffcomo opera-
tivas- para entenderlos, administrarlos y actualizarlos.
68 Una razn bsica fue la influencia de las metforas de la mquina en el pensamiento
organizacional. Vase Morgan, ImagesofOrganization, pp. 19-38.

(f) Vase JoAnne Yates, Control throllgh Communication: TheRiseofSystem in American
Management, [ohns Hopkins University Press, Baltimore, Md., 1989, pp. 1-20. Segn
Yates, los conceptos de control y de sistemas fueron desarrollados como filosofa admi-
nistrativa durante los aos noventa del siglo XIX.
70 Respecto a una exposicin sobre las frecuentes incompatibilidades entre las reglas
y las realidades operativas, vase James Q. Wilson, Bureaucracu, pp. 333-345, YSteven
Kelman, Procurement and Public Manugemeni: The Fear of Discretion and ihe QlIality
of Gooemment Performance, American Enterprise Institute, Washington, O. c., 1990,
pp. 88-90.
La centralizacin
El paradigma burocrtico instaba a las autoridades a centralizar, en las

dependencias staff, la responsabilidad y la autoridad para tomar deci-
siones administrativas. Por lo general, las operaciones staffcentralizadas
carecan de capacidad para procesar de manera expedita las solicitudes
que reciban, fuera porque su fuerza en el proceso presupuestario era
escasa, o porque su compromiso era con la idea de ahorrar dinero a los
contribuyentes. Como consecuencia adicional, las decisiones tomadas
desde el centro no tenan en cuenta la complejidad y la variabilidad de
las situaciones confrontadas por las dependencias operativas.
La implantacin
Era tpico que las dependencias staff encargadas de la implantacin

fueran ciegas a las oportunidades de corregir los problemas en su ori-
gen.?' Por ejemplo, las dependencias a menudo eran incapaces de cum-
plir con las normas porque sus empleados no saban cmo aplicarlas a
situaciones especficas. Muchos de aquellos problemas de cumplimien-
to se podan haber resuelto proporcionando educacin y asesora espe-
cfica acerca del modo de mejorar los procesos administrativos o pro-
ductivos; no obstante, las organizaciones de cumplimiento que hacan
hincapi en la aplicacin solan invertir poco en la solucin de proble-
mas. Es ms, cualquier nfasis en la implantacin creaba innecesaria-
mente relaciones antagnicas entre las actividades de control y las de-
pendencias sujetas al cumplimiento. Esta clase de relacin desalentaba
los esfuerzos orientados a cumplir voluntariamente con las normas."
71 Como ya se ha mencionado, el movimiento por la administracin de la calidad total
no se ha enfocado en los procesos de cumplimiento. De tener que desarrollar ese enfo-
que, podra empezar sealando las similitudes entre las visiones de implantacin en el
cumplimiento y los enfoques de inspeccin en la manifestacin de calidad. Al diagnos-
ticar problemas con el enfoque de implantacin, la experiencia con la inspeccin podra
servir como til terreno de origen. Similarmente, como dispositivo heurstico para es-
tructurar un mejor enfoque en el cumplimiento, las opciones preferidas de la ACT a la
inspeccin deben usarse como terreno de origen. Desde una perspectiva posburocrtica
la ACT no debe ser el nico de estos terrenos .de origen. Entre otros terrenos de este tipo
se incluyen las lneas republicanas liberal y cvica de la teora poltica estadunidense y
la experiencia reciente con.la administracin de servicios.
71 Acerca de una exposicin sobre esta consecuencia de una orientacin a la mplan-'
En nuestra opinin, al cabo de ms de medio siglo de uso, el concepto

de control se halla tan ligado al obsoleto enfoque en las reglas, la centra-
lizacin y la implantacin que el persistente uso de la palabra constituye
un obstculo para el pensamiento innovador acerca de la manera de
alcanzar resultados que valoren los ciudadanos. No son totalmente ade-
cuados corno sustitutos los trminos alternativos que hoy se usan, entre
ellos, delegacin, descentralizacin, simplificacin, regulacin basada en los
incentivos y cumplimientovoluntario. Sea cual fuere el trmino que venga
a estructurar el pensamiento posburocrtico, el concepto debe servir
para: 1) destacar otros medios distintos de las reglas, corno los princi-
pios, a fin de enmarcar y comunicar las normas a las que deben apegarse
las dependencias; 2) reconocer la complejidad y la ambigedad de las
situaciones especiales que enfrentan las dependencias sujetas al cumpli-
miento, y 3) subrayar el papel que las recompensas y las relaciones de
trabajo positivas pueden desempear en la motivacin de las depen-
dencias sujetas al cumplimiento de tornar buenas decisiones. El trmino
conseguir elapego alas normas est concebido para llenar esta funcin. Este
concepto seala varias lneas de pensamiento posburocrtico en torno
a las estrategias organizacionales de las actividades de cumplimiento,
una de las cuales merece destacarse aqu.
Dado que ganar el apego a las normas exige gente que elija entre las
opciones, en condiciones de complejidad y ambigedad, las estrate-
gias de cumplimiento deben facultar a las dependencias sujetas a l a
aplicar las normas a sus circunstancias particulares. Por definicin, estas
dependencias quedan facultadas cuando se sienten personalmente res-
ponsables de acatar las normas y se encuentran psicolgicamente inves-
tidas de la tarea de hallar la mejor manera de hacerlo. Para tornar buenas
decisiones de acatamiento, es tan importante asumir una responsabili-
dad personal por los resultados corno entregar bienes y servicios de
calidad.
Tal corno lo han descubierto los analistas al estudiar las fuentes de
productividad y calidad en el seno de las organizaciones, el hecho de asu-
mir una responsabilidad personal est sustancialmente influido por
el entorno laboral. En particular, los investigadores dicen que hay ma-
yor probabilidad de que los empleados asuman una responsabilidad
tacin en el contexto de la regulacin social, vase Eugene Bardach y Robert A. Kagan,

Going by the Book: TheProblem ofReglllatoryUnreasonabteneee, Temple University Press,
Filadelfia, 1982, pp. 93-119.
personal en el trabajo cuando reciben directivas claras acerca de los

propsitos y los resultados deseados, adems de educacin, asesora,
recursos materiales, retroalimentacin y reconocimiento." Estos descu-
brimientos sugieren que la asuncin de una responsabilidad personal
de acatar las normas probablemente mejore cuando las personas sujetas
al cumplimiento entiendan el propsito de las normas, obtengan edu-
cacin y asesora acerca del modo de aplicar las normas a las situaciones
que enfrentan, reciban informacin oportuna y til en torno al grado
en que se est logrando el cumplimiento y reciban un reconocimiento
por sus logros.
La voluntad de asumir una responsabilidad personal de cumplir con
las normas tambin depende de varios factores ms, entre ellos la medi-
da en que la comunidad de sujetos a cumplimiento las apoye; el hecho
de que otros miembros de la comunidad estn asumiendo sus obligacio-
nes; que las organizaciones de cumplimiento traten de simplificar el
proceso correspondiente, y que sea evidente la capacidad de imponer
las normas a quienes no obran de acuerdo con ellas.?' El paradigma
posburocrtico reconoce que algunas personas tal vez no respondan
adecuadamente a los esfuerzos por lograr su cumplimiento. Por este
motivo, la imposicin sigue siendo funcin indispensable, aun cuando
el enfoque siga residiendo en ganar el apego a las normas." Estos facto-
res son cada vez ms reconocidos por las administraciones fiscales y
otras dependencias, cuyo xito depende principalmente de la voluntad
y la habilidad de las personas y las organizaciones para apegarse a las nor-
mas.7 6 El paradigma burocrtico defina las organizaciones en trminos
73 Vase J. Richard Hackman y Greg R. Oldham, Work Redesign, Addison-Wesley,

Reading, Mass., 1980.
74 Vase, en general, Joseph Raz (comp.), "Introduccin", en Authority, New York
University Press, Nueva York, 1990, pp. 1-19.
75 Vase la discusin sobre las manzanas buenas y malas en Bardach y Kagan, Going
by the Book, p. 124.
76 Vase Jeffrey A. Roth y [ohn T. Scholz (comps.), Taxpayer Compliance: Social Science
Perspectives, vol. 2, University of Pennsylvania Press, Filadelfia, 1989; Malcolm K. Spa-
rrow, "Informing Enforcement", Cambridge, Mass., s. p. d. ., diciembre de 1991); Mark
H. Moore, 'IOn theOffice ofTaxpayer and theSocial Process ofTaxpaying", en Philip
Sawicki (comp.), Income TaxCompliance, American Bar Association, Reston, Va., 1983,
pp. 275-292;Manuel Ballb i Mallol, Catherine Moukheibir, Michael Barzelay y Thornas
D. Herman, "The CriminalInvestigation and Prosecution of Tax Fraud in Advanced
Societies", Ministerio de Economa y Finanzas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
de las funciones que se les asignaban, la autoridad que se delegaba en

ellas y su estructura formal. Las funciones eran categoras abstractas de
trabajo que deban desempearse dentro de la maquinaria organizativa
mayor del gobierno. La autoridad era el derecho de tomar decisiones y
demandar obediencia de los subordinados en materias vinculadas al
otorgamiento de autoridad. La estructura formal se refera al sistema de
relaciones entre jefes y subordinados, que comparaba la autoridad de-
legada con las funciones subdivididas, en ltima instancia, en el nivel
de los puestos individuales.
Las crticas a este punto de vista son legendarias. El enfoque en las
funciones haca que las organizaciones parecieran instrumentos tcni-
cos y no instituciones cuyos miembros se hallaran comprometidos con
el logro de propsitos." El enfoque en la autoridad ocultaba la fuerza de
otros mtodos de clculo y control sociales, entre ellos la persuasin y
el intercambio." El enfoque en la estructura formal puso la carreta de los
medios de organizacin ante el caballo del propsito y de la estrategia
organizativos.??
Desde una perspectiva posburocrtica, el principal desafo de las
organizaciones es canalizar las energas humanas a pensar en el trabajo
socialmente til y a desarrollarlo. Para enfrentar este reto, los servidores
pblicos necesitan mejores categoras que las funciones, la autoridad y
la estructura. Los conceptos de misin, servicios, clientes y resultados
son valiosos porque ayudan a los servidores pblicos a articular sus
propsitos y a deliberar acerca del modo de adaptar el trabajo para
alcanzarlos.s? Las misiones son reclamos acerca de la aportacin clara
septiembre de 1991, y State of Minnesota, Department of Revenue, "Strategies for the
'90s", Sto Paul, 1990.
77 Acerca del planteamiento clsico de la diferencia entre las organizaciones como
instrumentos tcnicos y como formas de gobierno comprometidas, vase Philip Selz-
nick, Leadership in Adminieiration: A Sociological Interpretation, Harper and Row, Nueva
York, 1957. Sobre un argumento reciente del mismo tenor, vase Albert O. Hirschman,
Getting Ahead Collectillely: Grassroots Experienees in Latin America, Pergamon, Nueva
York,1984.
78 RobertA. Dahl y Charles E. Lindblom, Polities, Eeonomies,andWelfare, Harper Bros.,
Nueva York, 1953, y Charles E. Lindblom, Polities andMarkets, Basic Books, Nueva York,
1977.
79 Alfred D. Chandler, [r., Strategyand Structure, MIT Press, Cambridge, Mass., 1962.
80 Otro concepto valioso es la estrategia, especialmente como se define en Lax y
Sebenius, Manager asNegotiator, pp. 261-268.
A TRAVESANDO LA BUROCRACIA 981
de una organizacin hace al bien pblico.t! Los servicios son los produc-
tos de esa organizacin.V Los clientes son los individuos o los cuerpos
colectivos -de dentro o de fuera de la organizacin- ante los cuales los
empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clien-
tes. 83 Los resultados son estados de cosas bien definidos, que la organi-
zacin trata de provocar mediante sus actividades.s-
De la imposicinde la responsabilidad
a la construccin de la rendicin de cuentas
De acuerdo con el paradigma burocrtico, una de las funciones clave de

los administradores consista en usar su autoridad para imponer res-
ponsabilidad a sus subordinados.P En tanto que mandato para dirigir
gente en las organizaciones, este concepto formalista, jerrquico y co-
rrectivo de responsabilidad dejaba mucho que desear. El formalismo
81 Esta definicin est influida por MarkH. Moore, "WhatSortofIdeas Become Public
Ideas?", en Robert B. Reich (comp.), The Patoer ofPublic Ideas, Harvard University Press,
Cambridge, Mass., 1990, pp. 55-83, YRonald Jepperson y John W. Meyer, "The Public
Order and the Construction of Formal Organizations", en Walter W. Powel y Paul J.
DiMaggio (comps.), The Neto Inettutonalism in Organizational Theory, University of Chi-
cago Press, Chicago, 1991, pp. 183-203.
82 Como ya se ha mencionado, en el sector pblico, los servicios y los productos con
frecuencia se definen metafricamente. El papel de las metforas estructurales en el
pensamiento y la prctica de la administracin del sector pblico merece considerable
atencin. En principio, vase Michael Barzelay y Linda Kaboolian, "Structural Metap-
hors and Public Management Education". [oumal of Palicy Analysis and Management,
otoo de 1990, pp. 59-610.
83 Vanse los principios expuestos en el captulo anterior.
84 El paradigma burocrtico enfocaba su atencin en las funciones y en las metas no
operativas ms que en la produccin de los estados de cosas deseados. En este contexto,
el trmino resultado tiene un significado diferente del que posee en la bibliografa acad-
mica sobre poltica pblica, donde el concepto de resultado generalmente se refiere a las
consecuencias definitivas previstas de una intervencin poltica pblica. Tal como se
usa aqu, un resultado puede ser equivalente a los logros aproximados del trabajo de
una organizacin. Por ejemplo, entre los resultados deseados de una operacin de ad-
ministracin de plantas se incluye la limpieza de los edificios y la satisfaccin de los
clientes.
85 Herbert A. Simn, Donald W. Smithburg y Vctor A. Thompson, Public Adminis-
iration, Knopf, Nueva York,1950, p. 513.
pasaba por alto las funciones que desempean las emociones, los com-
promisos y las normas para los grupos de colegas en la conformacin de
la motivacin y el comportamiento intrnsecos. El enfoque en la jerar-
qua desviaba la atencin de la administracin de los sistemas de inter-
dependencias entre subordinados y empleados que rendan cuentas a
distintos superiores. Adems de lo cual, la idea de imposicin de la
responsabilidad daba a sta un tinte retrospectivo y de descubrimiento
de defectos.
Desde una perspectiva posburocrtica, la manera ms efectiva de
hacer responsables a los empleados es lograr que stos sientan serlo. 86
En parte, este camino hacia la responsabilidad es interesante porque los
empleados quieren ser responsables. Quieren serlo porque es la nica
manera que tienen, y tenemos, de ser importantes. De acuerdo con un
connotado filsofo contemporneo:
La importancia tiene dos aspectos. El primero implica causar impacto o

efecto externo, siendo el origen causal de los efectos externos, un lugar desde
el cual fluyen los efectos, de tal modo que otras personas u otras cosas se ven
afectadas por nuestras acciones. El segundo aspecto de la importancia im-
plica ser tomado en cuenta, contar. Si el primero conlleva ser una fuente
causal-de la que fluyen los efectos, el segundo implica ser un lugar hacia
el cual fluyen las respuestas, respuestas a nuestras acciones, nuestras ca-
ractersticas o nuestra presencia. En cierto modo, nos prestan atencin
y nos toman en cuenta. Que simplemente nos presten atencin, es lo que
queremos.V
86 En Hackman y Oldham, Work Redesign, pp. 71-98, se desarrolla el argumento de

que la responsabilidad es un estado de cosas psicolgico que puede recibir influencia
del entorno del individuo. En una vena similar, otros psiclogos sociales concluyen,
sobre bases experimentales, que la responsabilidad despierta" inquietudes acerca de la
evaluacin social, de suerte que el inters de un individuo por parecer pensativo, lgico
e industrioso supera la motivacin para haraganear". Vase Elizabeth Weldon y Gina
Gargano, "Cognitive Loafing: The Effects of Accountability and Shared Responsibility
on Cognitive Effort", Personality and Social Psychology Bulletin, 1988, p. 160, citado en
Robert E. Lane, TheMarket Experience, Cambridge University Press, Cambridge, Ingla-
terra, 1991, p. 49.
87 Robert Nozick, The Examined Lije: Philosophical Meditations, Simon and Schuster,
Nueva York, 1989, p. 174. Nozick, tambin dice, en efecto, que ser responsable en este
sentido es necesario para tener una vida plena y moral. Basndose en la teora poltica
lockeana, Rogers M. Smith plantea un argumento similar. Vase Liberalism andAmerican
Constitutional Law, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1985, pp. 205-206.
CUADRO 2. Las relaciones de trabajo
Lasrelaciones conelcliente
Clientes individuales u organizacionales
en las organizaciones
en el gobierno
fuera del gobierno
Clientes colectivos
en las organizaciones
en el gobierno
fuera del gobierno
Relaciones de produccin
Relaciones de coproduccin con los clientes
Relaciones con los cumplidores
en el gobierno
entre el gobierno y el pblico
Relaciones con los proveedores
en el gobierno
proveedores
Relaciones de equipos
entre individuos
entre grupos de tarea
entre funciones
Relaciones de socios
en el gobierno
entre los sectores pblico y privado
Relaciones desupervisin
Relaciones con la jefatura del Poder Ejecutivo y su personal
Relaciones con los cuerpos legislativos, los legisladores y el personal
Relaciones con los tribunales
Relaciones entre miembros
Relaciones de empleo
entre empleados y sus dirigentes organizacionales
entre empleados y sus superiores inmediatos
entre los empleados y el patrn
Relaciones a nivel comunitario
entre dependencias
entre servidores pblicos
Relaciones de grupos de colegas
entre funcionarios
entre miembros de una especialidad profesional
Los psiclogos especializados en el estudio del trabajo dicen que los

empleados se sienten responsables cuando creen que los logros de la
labor que se proponen tienen consecuencias para otros, cuando reciben
informacin sobre ellos y pueden atribuirlos a sus propios esfuerzos,
iniciativas y decisiones." Inspirado en este tipo de argumento, el para-
digma posburocrtico valora los esfuerzos de los administradores p-
blicos y sus autoridades para producir estados de cosas en que los ser-
vidores pblicos se sientan responsables de alcanzar los resultados de-
seados.
Como modo de superar la arremetida jerrquica y correctiva de la
responsabilidad en el paradigma burocrtico, la atencin debe enfocar-
se en la diversidad de relaciones de trabajo, entre ellas la relacin con el
cliente, mediante las cuales los servidores pblicos crean resultados que
valoran los ciudadanos. (En el cuadro 2 se muestra un esquema de
clasificacin de las relaciones de trabajo.) Desde una perspectiva posbu-
rocrtica, la rendicin de cuentas entre las partes comprometidas en
estas relaciones debe ser una va de doble sentido. Por ejemplo, los
proveedores deben rendir cuentas ante los clientes para satisfacer sus
necesidades en calidad y valor, en tanto que los clientes deben rendir
cuentas ante los proveedores, para aclarar sus propias necesidades y
proporcionar retroalimentacin. De manera ms general, al reflexionar
y deliberar acerca de la rendicin de cuentas ante los clientes y otras
personas, los administradores pblicos deben tener presentes todos los
elementos de las relaciones que funcionan convenientemente: una com-
prensin consistente del propsito y del carcter de la relacin; una
comprensin detallada de los comportamientos y los resultados que las
partes consideraran satisfactorios; el suministro de retroalimentacin
acerca del grado en que las partes se desempean convenientemente y
del modo en que podran superarse, y la reconsideracin de la relacin
de trabajo, a la luz de las circunstancias cambiantes y de la experiencia
acumulativa.
88 Hackman y Oldham, Work Redesign, pp. 77-81. Para un sumario reciente de la

bibliografa sobre las motivaciones intrnsecas y extrnsecas en el trabajo, vase Lane,
""
Market E~rit?'ce, pp. 339-371.
De lajustificacin de costos a la entrega de valor
De acuerdo con el paradigma burocrtico, la determinacin del presu-

puesto era un proceso que desembocaba en los planes de gasto anual.
Corno parte del proceso presupuestario, se encargaba a los administra-
dores la tarea de realizar estimaciones sobre las necesidades de su orga-
nizacin.s? En la prctica, ellos asuman la labor de desarrollar argumen-
tos convincentes para que sus necesidades durante el siguiente ao
presupuestario fueran mayores que durante el ao en curso. Entre las
principales categoras de testimonios aceptables en los argumentos so-
bre las necesidades se contaban el gas to corriente, los aumentos previs-
tos en el costo de funcionamiento y el costo estimado de elevar el nivel
de actividad de la organizacin. Tras recibir las estiinaciones respecto
de las necesidades, las oficinas centrales de presupuesto elaboraban
argumentos que apoyaran su pretensin de que los costos de la depen-
dencia eran menores que los estimados, como parte de un esfuerzo por
juzgar qu peticiones de recursos eran ms jus tificadas. 90
El paradigma burocrtico para la determinacin del presupuesto era
congruente con muchos otros aspectos. Por ejemplo, la retrica de la
necesidad concordaba con la idea de los reformadores en el sentido de
que el gobierno deba satisfacer las necesidades de los ciudadanos sin
malgastar los dlares de los contribuyentes. Tambin era congruente
con la creencia de que la responsabilidad de hacer al gobierno eficiente
deba dejarse primordialmente en manos de la autoridades y de sus
especialistas presupuestarios. Por lo dems, la tarea de hacerlo eficiente
significaba examinar costos.
Algunos defensores del paradigma posburocrtico plantean provo-
cativos interrogantes en torno a esta idea.?' Especulan que los ciudada-
89 Simon, Smithburg y Thompson, Public Administration, pp. 508-509.

90 Al1en 5chick presenta un planteamiento matizado de este aspecto del paradigma
burocrtico: "Las dependencias que gastan habitualmente se comportan como deman-
dantes, pero en su mayor parte tienen procedimientos para conservar los recursos que
estn a su disposicin [...). Asimismo, la oficina central del presupuesto desempea una
funcin principal en la conservacin de recursos, pero ocasionalmente sirve de deman-
dante para los usos que favorece. No es raro que la oficina del presupuesto diga que a
algunos programas se les deben dar ms fondos de los que han solicitado". Vase" An
Inqury into the Possibility of a Budgetary Theory", en Irene S. Rubin (comp.), Nao
Directione in Blldget Theory, State University of New York Press, Albany, 1988, p. 65.
91 Vase Peter Hutchinson,Babak Artnajani y JohnJames, "Enterprise Management:
nos se interesan mucho ms por la calidad y el valor de los servicios

pblicos que por sus costos; de ah que sea un error de las autoridades
el examen de costos en el transcurso de las deliberaciones presupuesta-
rias. Avizoran un mundo en que estas deliberaciones les permitan hacer,
de las dependencias, adquisiciones fundamentadas de servicios por el
inters del pblico. Tambin afirman que el mejoramiento de la calidad
y del valor de los servicios pblicos puede lograrse con base en la rutina,
cuando es de esperar que las dependencias rastreen los cambios de
exigencias de los clientes y aumenten la productividad mediante una
mejor administracin de los procesos de produccin; en cambio, sealan
que, bajo el paradigma burocrtico, los procesos presupuestarios moti-
van a los administradores pblicos a emplear su limitado tiempo justi-
ficando costos. Desde una perspectiva posburocrtica, es urgente deter-
minar lo que implican en la teora y en la prctica estas afirmaciones y
es tas especulaciones.
Ms all de las reglas y delos procedimientos
La premisa de los incontables argumentos planteados a partir del para-

digma burocrtico seala que el curso de la accin (o la inaccin) pro-
puesto es congruente con las reglas y los procedimientos existentes. Las
discusiones previas sobre los conceptos de eficiencia, administracin y
control explican por qu estos argumentos generalmente eran convin-
centes.
Desde un ngulo posburocrtico, los argumentos asentados como
premisas de acuerdo con las reglas y los procedimientos existentes se
deben acoger con razonable grado de escepticismo. Los que se formulen
con base en las reglas deben refutarse, para replantear el problema en
trminos tales que se logre el mejor resultado posible, tomando en cuen-
ta tanto la intencin subyacente tras las reglas, la complejidad y la am-
bigedad de la situacin, como la habilidad para lograr el apoyo de
quienes implantaron las normas. De este modo, la metfora predomi-
nante en el trabajo puede ser la solucin de problemas, en vez del segui-
Designing Public Services as if the Customer Really Mattered (Especially now that
Government Is Broke)", Center of theAmerican Experiment, Minnepolis, 1991; as
como las instrucciones presupuestarias fiscales 1992-1993 para el gobierno del estado
de Minnesota, reproducidas como 1.' Apndice 3".
AIRAVE5ANDO LA BUROCRACIA 987
miento de rutinas burocrticas. Asimismo, los argumentos presentados

como premisas con apoyo en los procedimientos vigentes se deben con-
trarrestar instigando a la deliberacin sobre el modo en que el mejora-
miento de los pr,ocesos puede elevar a la vez la calidad y el valor de los
servicios.
Ms alldelossistemas administrativos en operacin
Las dependencias s taffcentralizadas fueron la encarnacin institucional

de la visin de la reforma burocrtica. Mediante los sistemas adminis-
trativos operantes, estas organizaciones ponan en prctica los concep-
tos de eficiencia, administracin y control. Sus culturas y sus rutinas
produjeron muchas de las restricciones y de los incentivos que tuvieron
ante s las dependencias operativas que, desde una perspectiva posbu-
rocrtica, ahora desvirtan la habilidad del gobierno para entregar re-
sultados que valoren los ciudadanos.
Si ha llegado el momento de abrirse paso entre la burocracia, las
operaciones staff centralizadas deben formar parte del proceso. En aras
de este propsito, esas operaciones necesitan transformar sus estrate-
gias organizacionales. Como ocurre con las dependencias operativas, se
pueden beneficiar usando los conceptos de misin, servicios, clientes,
calidad, valor, produccin, obtencin del apego a las normas, construc-
cin de la rendicin de cuentas y fortalecimiento de las relaciones de
trabajo. De manera ms especfica, las operaciones staff centralizadas
deben separar los servicios del control, alentar la accin colectiva, pro-
porcionar incentivos, cuantificar y analizar resultados y enriquecer la
retroalimentacin en el contexto de todas las relaciones de trabajo. Lo
que esta familia ampliada de conceptos signifique en la prctica debe
evolucionar constantemente por medio de la deliberacin y la innova-
'cin acumulativa. Un punto de partida para ambos procesos es la infor-
macin y la argumentacin contenida en este libro.
Lafuncin delosadministradores pblicos
Elpardigma burocrtico informaba a los administradores pblicos que

entre sus responsabilidades se incluan la planeacin, la organizacin,
la direccin y la coordinacin. Planear significaba mirar ms all de las

operaciones cotidianas de cada funcin, con objeto de determinar cmo
deba evolucionar el trabajo de la organizacin en general. Organizar
quera decir dividir las responsabilidades de trabajo y delegar en cada
puesto la autoridad indispensable sobre la gente y la materia de que se
tratara. Dirigir implicaba informar a los subordinados sobre sus respec-
tivas funciones en la ejecucin de los planes y asegurarse de que las
desempearan de acuerdo con las normas. Coordinar significabaar-
monizar esfuerzos y relaciones entre los subordinados." Durante ms
de 40 aos, las deficiencias de esta idea de las funciones han sido amplia
y hbilmente catalogadas por los autores especializados en la adminis-
tracin.
El paradigma posburocrtico valora la argumentacin y la delibera-
cin acerca del modo en que deben enmarcarse las funciones de los
administradores pblicos. En la actualidad, los administradores pbli-
cos informados entienden y aprecian conceptos de funcin tan diversos
como ejercer la direccin, crear una misin enaltecedora y una cultura
organizativa, hacer planeacin estratgica, administrar sin autoridad
directa, encontrar caminos, plantear problemas, identificar a los clien-
tes, andar a tientas, reflejarse en la accin, asesorar, estructurar incenti-
vos, promover productos, inculcar un compromiso de calidad, crear un
clima de innovacin, formar equipos, redisear el trabajo, invertir en
recursos humanos, negociar mandatos y administrar pasendose." Co-
mo aportacin a la deliberacin actual, sugerimos que abrirse paso entre
la burocracia es til complemento del acervo de ideas sealado. Este
92 Muchos lectores reconocern estas responsabilidades como subgrupo del clsico
marco de funciones POSDCORB. Tratan sobre las definiciones de planeacin, organizacin,

direccin y coordinacin los trabajos de Luther Gulick, "Notes toward a Theory of
Organization", en L. Gulick y L. Urwick (comps.), Papers on theScienceofAdministration,
Institute of Public Adrninistration, Nueva York, 1937, pp. 3-45; Joseph L. Massie, "Ma-
nagement Theory", en James G. Marck (comp.), Handbook of Organizations, Rand
McNally, Chicago, 1965, pp. 387-401, YSimon, AdministrativeBehavior, pp. 123-153.
93 Entre los numerosos autores que han formulado, elaborado, replanteado y / o po-
pularizado estos conceptos se encuentran Mary Parker Follett, Peter Drucker, Herbert
Simn, Philip Selznick, Warren Bennis, Donald Schn, J. Richard Hackman, Harold
Leavitt, James Q. Wilson, Rosabeth Moss Kanter, James Sebenius, James Heskett, Robert
Behn, Philip Crosby, Thomas Peters y Robert H. Waterman, [r. Estos temas conceptuales
siguen siendo ampliadosen su bibliografa sobre la administracin pblica por autores
como Jameson Doig, Steven Kelman, Mark Moore, Ronald Heifetz, Philip Heymann y
Robert Reich.
ATRAVE5ANDO LA BUROCRACIA 989
concepto alerta a los administradores pblicos sobre la necesidad de

tornar en serio la profunda influencia del paradigma burocrtico en las
prcticas comunes y corrientes, los modos de argumentacin y la mane-
ra en que los servidores pblicos logran un significado a partir de su
trabajo.
Empeados en abrirse paso entre la burocracia, los administradores
pblicos histricamente conscientes ayudarn a sus compaeros de tra-
bajo a entender que, por error, el paradigma burocrtico sola definir el
propsito organizativo corno hacer el trabajo asignado. Dirn que uno
de los cambios decisivos que enfrentan todas las organizaciones consiste
en imbuir un esfuerzo laboral con propsito, al tiempo que frustran la
inclinacin a suponer que las prcticas corrientes entregan todo el valor
posible. Dentro y en torno a las organizaciones, crearn la capacidad de
deliberar acerca de la relacin existente entre10s resultados que valoran
los ciudadanos y el trabajo hecho.
Guiados por la idea de atravesar la burocracia, los administradores
pblicos no slo deben emplear una combinacin de conocimiento his-
trico e ideas posburocrticas, como herramientas para diagnosticar
situaciones poco satisfactorias y detectar inadecuaciones de argumen-
tos arraigados en el paradigma burocrtico, sino tambin enfrentar crea-
tivamente el hecho de que muchos servidores pblicos se encuentran
emocionalmente investidos del paradigma burocrtico. Con base en
nuestra experiencia, los servidores pblicos generalmente se hallan dis-
puestos a adoptar alguna nueva manera de pensar y practicar la admi-
nistracin pblica, si estn convencidos de que los esfuerzos que des-
plegaron en el pasado no se vern despreciados por el cambio. Una de
las maneras efectivas de vencer la res istencia al cambio, surgida de es ta
fuente, consiste en esgrimir el fundamentado argumento de que, tal
corno se aplicaban en el campo particular de la organizacin, los supues-
tos del paradigma burocrtico fueron razonables durante la mayor parte
del siglo xx, pero que aquellos tiempos han cambiado.v'
94 El proceso de cambio en Minnesota, descrito en los captulos 11I-v,se aceler despus

de plantearse estos argumentos, dados a conocer por los resultados de la investigacin
que condujo a la elaboracin de este libro.
XLVIII. LO QUE UN POLITLOGO PUEDE DECIR
A UN POLTICO ACERCA DE LA PROBABILIDAD
DE XITO O DE FRACASO*
IRA SHARKAN5KY
UN POUTWGO puedesealar un enfoque en el anlisis poltico; sin embargo,

lo omnipresente de la poltica en el quehacer poltico define uno de los lmites
externos del anlisis de la poltica. Los polticos suelen pensar, ms que en
principios o descubrimientos empricos, en necesidades especficas yen cmo se
lespuedesatisfacer pormedio deproyectos concretos. Debe lograrse la posicin
delanlisis depolticas en laprctica y laaplicacin deprogramas en un medio
competitivoentrepersonas conotras especialidades profesionales y polticas, sin
tenernecesariamen tepreparacin profesional. Donde lapoltica esomnipresen-
te, los analistas de la poltica deben tenercierta tolerancia a laambigedad, la
ofuscacin y lafrustracin.
Pese al gran nmero de libros y artculos serios sobre el tema, no
hay una explicacin sencilla acerca del xito o el fracaso de las activi-
dades gubernamentales. Ni hay teora generalmente aceptada que
prescriba los rectos caminos de la poltica, el diseo de proyectos o la
administracin.
El tema de este ensayo es que la competencia poltica probablemente
influir sobre la actividad poltica en todas sus etapas. Individuos y
grupos con motivacin poltica compiten al definir el carcter de los
problemas a los que hay que hacer frente, al analizar las distintas opcio-
nes polticas, al seleccionar las metas polticas, al definir el presupuesto,
al escoger al personal clave, al escribir instrucciones de programas y,
ms adelante, al evaluar el xito o el fracaso. As, no es sorprendente que
la mayora de las medidas polticas sean recibidas con crticas virulentas
y no con aplausos.
El mensaje es que un politlogo puede sealar un enfoque en el an-
* Policy Studies Beoieto 11, otoo-invierno de 1992, pp. 3-4.

990
LO QUE UN POLITLOGO PUEDE DECIR A UN POLTICO 991
lisis de medidas polticas. Los analistas, preocupados por encontrar las

fuentes del xito o del fracaso, deben ser sensibles a las perspectivas
polticas de todos los participantes.
Los polticos suelen pensar, ms que en cuestiones generales o abs-
tractas, en necesidades especficas y en cmo se les puede satisfacer
mediante proyectos concretos. Por ello, las explicaciones de las fallas
polticas probablemente se encontrarn en el contexto de proyectos es-
pecficos y en los polticos que en ellos participaron. Corno resultado, la
bibliografa general acerca de las medidas polticas (es decir.Ios escritos
que no enfocan polticas, programas o medios particulares) resulta de
poca utilidad para los polticos, aparte de sealar algunos problemas
generales que pueden surgir en el desarrollo y la aplicacin de las me-
didas polticas.
LAs VARIEDADES DE LA ESPECIALIZACIN
Varios tipos de especializacin se relacionan con las cuestiones del xito

o el fracaso en la poltica. Algunos ejempios podrn mostrar los comple-
jos factores que en ello intervienen:
, Un libro trata de ilustrar varios proyectos problemticos de la Gran
Bretaa. Sus casos son interesantes pero limitados por su naturaleza
particular y local. El lector se ve en dificultades para encontrar un con-
sejo general que pueda aplicarse en cualquier parte (Hall, 1982).
Un conocido partidario de la racionalidad en el gobierno ha escrito
acerca de la poltica prctica en condiciones adversas, en el curso de las
cuales consult una lista de libros y artculos que, a su vez, cubre ms de
100 pginas(Dror, 1986). Muchas de las entradas de su bibliografa tra-
tan de ejemplos particulares de polticas, programas o proyectos que tu-
vieron fallas desde su concepcin o ejecucin. El fuerte del libro son sus
ideas, de gran trascendencia, pero su flaqueza es la falta de detalles para
sostenerlas. Tampoco trata lo suficiente de las medidas polticas que
imbuyen a poltica prctica y confunde a los expertos que desean un
gobierno racional.
La obra de los politlogos que examinaron el desplome de los reg-
menes democrticos en numerosos pases tambin se relaciona con
nuestro tema. Su libro resulta provocativo pero sus conclusiones pare-
cen flotar en un aire abstracto, desconectadas de los detalles de cada caso
de falla democrtica. Las diferencias en detalle dificultan encontrar con-

clusiones que se aplicuen a ms de uno de sus pases (Linz y Stepan,
1978). Tambin resulta provocativo un libro reciente, de gran acepta-
cin, que trata del ascenso y la cada econmicos y militares de las na-
ciones (Kennedy, 1987). Sin embargo, esta obra est muy lejos de ofrecer
implicaciones claras a los polticos contemporneos.
Otro libro muy general que trata de los fracasos de los gobiernos es
The MarchofFolly (1984), de Barbara W. Tuchman [La marcha delalocura,
traduccin al espaol del FCE]. Trata del truco del caballo de Troya, de
cmo los papas renacentistas perdieron a los rebeldes protestantes, de c-
mo la Gran Bretaa perdi las colonias americanas y de la guerra de los
Estados Unidos en Vietnam. Uno de los temas de Tuchman es impor-
tante para nuestro anlisis. Afirma que los gobiernos han emprendido
actividades que iban en contra de sus propios intereses a pesar de las
advertencias del peligro, y de que disponan de otros cursos de accin
ms sensatos. La terquedad de polticos caprichosos pudo tener algo que
ver con fallas decisivas en la planeacin o la ejecucin de un proyecto.
Sin embargo, los juicios de Tuchman acerca de actividades errneas
no estn libres de sus propios y enrgicos sentimientos. En ese aspecto,
este libro tambin se anota un punto importante, aunque involuntaria-
mente. La poltica del evaluador afecta la evaluacin de las medidas
polticas. Es claro que Tuchman desaprueba las decisiones tomadas -y
las no tomadas- por los gobiernos que iban en camino a las locuras que
ella describe. Sus propios sentimientos son muy claros en el caso de la
poltica estadunidense en Vietnam.
En forma sorprendente para una historiadora, Tuchman olvida las
ventajas de la retrospectiva. Acepta al pie de la letra algunas adverten-
cias tempranas contra las actividades que condujeron al desastre. Se
salta el problema de los jefes que deben separar lo errneo de lo prudente
entre todos los consejos que reciben. Slo a posteriori puede ser claro cul
sugerencia era brillante y daba en el blanco. Si los polticos tuvieran que
atender todas las advertencias de fracaso probable, no se apartaran
nunca de los programas existentes, y los regmenes no responderan a
condiciones nuevas (Sick, 1986, especialmente el cap. n).
ASPIRACIONES DE OBJETIVIDAD Y DE RACIONAliDAD ,
Es comn que los consejeros pidan a los polticos que sean objetivos y
racionales. Con ello suelen querer decir que los funcionarios deben tener
todo en cuenta antes de tomar sus decisiones y deben decidir, a la postre,
alcanzar el mayor bien para el mayor nmero o la mayor produccin al
menor costo.
Se nos dice que los pasos de la toma de decisiones objetiva y racional
incluyen lo siguiente: 1) definir el problema que ser objeto de la medida
poltica; 2) reconocer todas las peticiones pertinentes a las decisio-
nes que debern tomarse; 3) enumerar todas las opciones polticas;
4) definir los recursos necesarios para alcanzar cada alternativa; 5) calcu-
lar los beneficios y los costos de cada alternativa, y 6) tomar la decisin
sobre la base de toda la informacin pertinente, de tal manera que se
obtengan los mayores beneficios al menor costo (vase, por ejemplo,
Lindblom,1965).
Desde hace algn tiempo, los politlogos han afirmado que es impo-
sible lograr este conjunto ideal de aspiraciones (Wildavsky, 1%4).
Una serie de limitaciones son de carcter tcnico. Rara vez es obvia la
naturaleza del problema. Los analistas no suelen ponerse de acuerdo
acerca de lo que se encuentra bajo la variedad de sntomas reveladores
de que"algo anda mal" (Dery, 1984). Los lmites de tiempos y de infor-
macin impiden a los polticos reconocer todas las demandas pertinen-
tes a la cuestin. Asimismo, rara vez es posible enumerar todas las
polticas alternativas de manera que refleje las combinaciones posibles
con todos sus matices.'
Diferentes clases de puntos en favor y en contra hacen imposible
definir un equilibrio inteligible de beneficios y costos de todas las op-
ciones. Los valores que se usan al juzgar lo bueno y lo malo, asociados
a cada alternativa, no los reducen a unidades de moneda o cualquier otra
norma comn para medir los beneficios contra los costos. Una alterna-
tiva puede obtener el apoyo popular. Otras pueden producir las canti-
dades de diferente produccin que se esperaban. Otra puede prometer
su aplicacin al menor costo en materia de gastos presupuestarios. Sin
embargo, la opcin que tenga el menor costo presupuestario puede
1 Para aclarar el problema de la poltica prctica racional y describir rutinas de toma
de decisiones que se emplean en lugar del mtodo racional, vase Sharkansky (1970).
amenazar la economa o los costos sociales en virtud de las gastos o las

prdidas financieras que probablemente imponga al sector privado. En
la medida en que los beneficios de cada alternativa difieren, ninguna
puede ser, claramente, mejor que las dems.
Esas limitaciones tcnicas que impiden una toma de decisiones obje-
tiva y racional crean un medio en el cual medra la poltica. La poltica es
un medio de llegar a decisiones de acuerdo con persuasin y preferen-
cias, en oposicin a un sistema que presuponga que las respuestas claras
pueden derivarse objetivamente.
LAs DIVERSAS VARIEDADES DE LAS PO11CAS
Hay varios tipos de poltica. En una situacin de complejidad normal,

uno u otro tipo de polticas hace probable que un proyecto fracase, al
menos con respecto a algunas de sus metas. En una situacin de especial
complejidad en que un proyecto es innovador, incluye muchas partes,
requiere la cooperacin de diversas organizaciones o (algo peor) de
diferentes gobiernos nacionales, es menos probable que pueda lograrse
algo parecido al xito.?
Al describir diversos tipos de polticas que dificultan una toma de
decisiones racional, no tenemos ninguna intencin de sugerir que la
poltica es irracional. Para un demcrata occidental moderno, la poltica
es una forma de racionalidad que es mejor que la racionalidad objetiva"
11
antes descrita. La poltica permite elegir entre opciones difciles y con-

tenciosas por va del medio pacfico de la persuasin y el voto.
Sin embargo, no todas las decisiones de los polticos son sabias o
siquiera razonables. Los errores de omisin o comisin de los polticos
son blanco fcil de las crticas, puesto que se encuentran entre los facto-
res que causan graves problemas. Con objeto de ayudar a esos analistas
de la poltica que tratan de mejorar la calidad del gobierno, resulta
apropiado identificar varios tipos de polticas que pueden reducir la
calidad de la poltica pblica.
2 Un esfuerzo realizado con gran imaginacin por definir la improbabilidad de una

aplicacin exitosa de proyectos est en Pressman y Wildavsky (1973).Para una revisin
detallada de los muchos y complejos problemas que impiden a los gobiernos israel y
jordano llegar a un acuerdo poltico en el periodo dominado por David Ben-Gurion y el
rey Abdullah, vaseShlaim (1988).
LO QUE UN POLITLOCO PUEDE DECIR A UN POL11CO 995
Elpopulismo
sta acaso sea la forma ms conocida de la poltica. Los populistas bus-

can el curso de accin que les valga el mayor nmero de votos en la
siguiente eleccin. Incluso este tipo de poltica es ms complicado de lo
que parece. Los polticos pueden no prever bien la opci6n poltica que
obtendr el mayor apoyo popular por todo el pas. Antes bien, varios
participantes en un foro poltico pueden calcular cul opcin ejercer el
mayor atractivo entre los votantes a los que cada quien halaga. De este
modo, los miembros del gabinete, un comit de gabinete o un comit
legislativo puede decidir una cuestin sobre la base del clculo de apoyo
a varias opciones que, se supone, existen en varias ciudades, regiones o
sectores econmicos.
Elpartidismo
Esta forma de poltica subraya los beneficios del propio partido, o de

una faccin poltica dentro de un partido. Significa votar con los colegas
y contra los competidores. Las ventajas y las desventajas de los partidos
resultan ms importantes que expresar la evaluacin personal de una
alternativa poltica o de hacer lo que parece mejor para el pblico en
general.
Elc1ientelismo
Se ha sido descrito a veces como una variante del partidismo, ya que el

clientelismo y los miembros del partido suelen ir juntos. El rasgo ms
general del clientelismo es la distribucin de favores en forma que be-
neficien a uno mismo o a la propia organizacin.
El"patrn" distribuye empleos del gobierno, contratos o los benefi-
cios de los programas del gobierno a sus"clientes" de quienes se espe-
ra que den algo a cambio. El nepotismo es una variante del clientelismo
en que el patrn y el cliente son miembros de la misma familia. Los
clientes pueden aportar dinero (es decir, soborno) a su patrn, prome-
terle votar por ciertos candidatos o partidos en la siguiente eleccin, o
esforzarse por sueleecn entre su familia, amigos o vecinos (Scott, 1972;
Heidenheimer,1970).
Laideologa
ste es un componente de la poltica excepcionalmente vasto en lo que

puede incluir. El populismo puede ser una de sus variedades en la
medida en que un poltico puede dejarse llevar por una ideologa que
d la ms alta prioridad a hacer lo que el pueblo desea. El partidismo es
otra clase de ideologa en la medida en que los polticos consideran la
lealtad al partido como la mejor forma de favorecer sus creencias.
Otras ideologas hacen hincapi en lo que debe darse al pueblo. Segn
algunas, el nfasis debe ser antipopulista. Al pueblo se le debe conducir
a valores ms altos que los que desea. Y estos valores superiores pueden
ser religiosos o morales.
El gobierno de Israel, y los de otros pases, invierten recursos consi-
derables en polticas destinadas a animar o a obligar al pueblo a adoptar
una conducta personal que se considera la mejor para l. Las experien-
cias al aplicar leyes contra el juego ilegal, el consumo de alcohol y de
drogas, las prcticas sexuales "anormales" y el aborto identifican esta
rea de la poltica como una que tiene problemas especiales. Otras ideo-
logas presentan las metas econmicas y sociales proclamadas por los
partidos o por otros movimientos polticos. Algunas de ellas se definen
con elegante refinamiento. Otras son atractivamente sencillas.
La fuerza de los compromisos ideolgicos puede llevar a los polticos
a perseguir metas que son contradictorias entre s, o que se definen en
trminos tan ambiguos que hacen imposible su aplicacin. "Ahorrar
dinero" es una meta simplista con atractivo ideolgico que a menudo
compite con otra meta que puede expresarse como "mejorar los servi-
cios". En cierta ocasin la Comisin del Servicio Civil de Israel distribu-
y un mensaje a todas las unidades gubernamentales, en que les peda
que diesen los pasos necesarios para mejorar la calidad de los servicios
pblicos sin aumentar sus gastos. Este mensaje dependa demasiado del
poder de la retrica y del imaginario entusiasmo de los administradores
por los objetivos proclamados por sus superiores. Ms vale reconocer
que el desarrollo del programa probablemente requerir dinero en can-
tidades duplicadas con objeto de financiar todas las medidas necesarias
para una verdadera mejora de los servicios (Landau, 1969, pp. 346-358).
El libro de David Stockman sobre el gobierno de Reaganest lleno de
ejemplos tristes de un presidente de los Estados Unidos, ideolgicamen-
te motivado y en el centro del ms grande despliegue mundial de ana-
listas polticos, que nunca pudo captar algunos hechos que parecan
elementales. No pudo reducir los impuestos en 25%, dejar de reducir el
gran gasto del Seguro Social, aumentar el an mayor rubro de gastos de
la defensa y de alguna manera evitar dficit presupuestarios de propor-
ciones sin precedentes (Stockman, 1987).
Predisposiciones profesionales y tcnicas'
El gobierno moderno no est escaso de asesores. No todos ellos estn

libres de prejuicios o aspiran siquiera a la objetividad. Los polticos
elegidos a menudo piensan -en ocasiones con razn- que saben tanto,
si no es que ms, acerca de alguna cuestin que los burcratas y asesores
que los aconsejan. Los prejuicios pueden ser sutiles o simplistas. Pueden
reflejar aos de preparacin profesional, la lectura casual de un artculo
de peridico o una conversacin con sus amigas. Cualesquiera que sean
sus fuentes, estos prejuicios pueden producir brillantes inspiraciones o
una autntica ceguera ante los nuevos acontecimientos. Se encuentran
entre los elementos de la poltica que la hacen distinta de lo racional o lo
objetivo.
Lapoltica burocrtica
La poltica no slo se desarrolla entre funcionarios electos. Tambin

aparece en las actividades deadministradores importantes que luchan
por obtener puestos, con objeto de mejorar los que consideran sus inte-
reses vitales.
Estos intereses pueden ser su propio poder o prestigio o el de sus
organizaciones. Hay muchas historias acerca de burcratas que sacrifi-
can los intereses del pblico o de un grupo de clientes para favorecer las
perspectivas de sus carreras, para dar un beneficio a su departamento o
para impedir que un departamento enemigo" se aduee de una nueva
/1
actividad (vase, por ejemplo, Redford, 1969).

La poltica burocrtica puede tratar de los poderes que van a asignar-
se a los administradores o de los modos en que ejercen esos poderes.
Puede aparecer bajo el rubro de la poltica de la regulacin en la medida
en que enfoca el modo en que los cuerpos reguladores crean reglas y las
aplican a casos individuales con la autoridad que les concedi la legis-
latura. Aqu, como en cualquier lugar de una administracin, los bur-

cratas pueden ser los receptores pasivos de presiones que se hacen sobre
ellos para que acten de una manera u otra...o que no acten en absoluto;
o tambin pueden ser activos, guiando a varios grupos para que aparen-
ten hacer presin sobre ellos (vase, por ejemplo, Bryner, 1987).
Cierta clase de poltica burocrtica enfoca el diseo de oficinas o su
lugar en la organizacin del gobierno. A esto se le puede dar un nombre
especial como la "poltica de la reorganizacin". Incluye las campaas
para mejorar la posicin de un programa predilecto en la jerarqua gu-
bernamental o para impedir que un programa competidor mejore su
posicin (vase, por ejemplo, Radin y Hawley, 1988).
El inters propio
Los polticos, como todos los seres humanos, cuidan sus intereses. De
hecho, podra considerarse que la lista de variedades polticas aqu in-
cluidas resume las razones de que un curso de accin especial convenga
al inters de un poltico. En otras palabras, probablemente sea un error
esperar que los polticos (funcionarios elegidos, burcratas profesiona-
les o asesores) decidan en favor del inters pblico, sea ste lo que sea.
Ms prudente ser estimar los intereses personales, ideolgicos, profe-
sionales o de partido de los polticos, y esperar que decidan en una forma
que favorezca esos intereses (Buchanan y Tullock, 1962).
HUMO, ESPEJOS YOTROS TRUCOS DE LA POLTICA
Los polticos no vacilan en utilizar trucos de semntica y deprocedi-

mientas para "lograr la cuadratura del crculo" o para alcanzar metas
que, en apariencia, eran imposibles. Son como magos que se valen de
humo y de espejos para crear la ilusin de que estn haciendo una cosa
mientras en realidad hacen otra.
En muchos pases, los polticos aspiran a reducir el presupuesto del
gobierno. Los valores de bajos impuestos, economa y eficiencia son de
atractivo universal. Por otra parte, las exigencias de los ciudadanos y las
promesas de los partidos polticos presionan a los gobiernos para que
mantengan o mejoren la calidad de sus servidos.
Cmo lograr la cuadratura del crculo? Muy fcil. Se han inventado

varios trucos para crear la imagen de presupuestos bajos, mientras en
realidad se conservan los gastos del gobierno. Todo parece muy bonito
mientras no se analice muy de cerca. Entre los trucos para mantener
"fuera del presupuesto" ciertas actividades gubernamentales se en-
cuentran: el fideicomiso, los prstamos, las garantas sobre prstamos,
los gastos fiscales y las concesiones concedidas a organizaciones quasi-
gubernamentales.
Elfideicomiso
Este es un presupuesto del gobierno con otro nombre. Puede recibir los
ingresos de un impuesto especial o de prstamos y mantenerse fuera del
presupuesto formalmente preparado por el gobierno y presentado a la
legislatura y a los medios informativos.
Prstamos
El presupuesto del gobierno puede mostrar slo los pagos de intereses

anuales. Al menos durante el periodo del prstamo, el capital, desde una
perspectiva presupuestaria, es dinero libre.
Garantas sobre prstamo
sta es una clase de programa que inicialmente compromete a los go-

biernos slo a garantizar los prstamos efectuados entre clientes de
programas e instituciones financieras. No da por resultado gastos (ni
tiene que aparecer en el presupuesto), a menos que el cliente no pague
el prstamo garantizado.
Gastos fiscales
stos son, en realidad, gastos de recursos del gobierno para apoyar

actividades favorecidas en el sector privado perdonando a individuos
u organizaciones sus obligaciones fiscales a cambio de que gasten en
esas actividades. Se hacen gastos fiscales en favor de inversiones en el
sector privado en tipos favorecidos de industrias o de agricultura, bienes

races y pensiones. Como los gastos fiscales no requieren gastos finan-
cieros, no aparecen en las partes ms sobresalientes de un presupuesto
gubernamental y pueden no aparecer en absoluto en lo que se llama el
presupuesto del gobierno.
Concesiones a organizaciones cuasigubernamentales
A estas organizaciones se les permite obtener ingresos por medio de

prstamos y cargos por servicios con objeto de apoyar las actividades
que efectan tras la pantalla de apoyo y proteccin del gobierno pero
fuera del marco del presupuesto del gobierno y del servicio civil.
Las organizaciones cuasigubernamentales han surgido por todo el
mundo para confundir tanto a los polticos como a los politlogos. Se les
llama empresas pblicas, organismos paraestatales y paragubernamen-
tales, corporaciones gubernamentales, autoridades estatutarias, autori-
dades especiales, organizaciones privadas que trabajan para el gobierno
por contrato y QUANGO (organizaciones quasi no gubernamentales).
Tambin hay las llamadas entidades orientadas hacia el gobierno que
incluyen empresas lucrativas, cuerpos de investigacin no lucrativos e
instituciones de limosna (es decir, de caridad) que efectan gran parte
de su trabajo con financiacin y supervisin gubernamentales pero que
se mantienen, al menos en parte, fuera del marco del presupuesto del
gobierno y de sus registros financieros. Segn un observador: "Como
las flores en la primavera... [los organismos cuasigubernamentales]
han crecido tan variada y profusamente y [...] con tan poco respeto a las
pautas convencionales [...] una nueva especie a menudo sugiere un nue-
vo gnero" (Street, citado en Wettenhall, 1968, p. 3).
Segn otro observador "[la empresa pblica] es un camalen [...]
capaz de aparecer de muy diversas maneras [...] el concepto es extra-
ordinariamente elusivo" (Hood, 1983). Sin embargo, otro especialista
escribe:
La confusin por los nombres y las caractersticas es repuesta bastante fre-

cuente de quienes entran por primera vez en este rincn del zoolgico gu-
bernamental. Autoridad, corporacin, distrito y comisin especiales son
ttulos que se utilizan para identificar dependencias gubernamentales de
LO QUE UN POLITLOCO PUEDE DEOR A UN POLTICO 1001
, y temperamento inslitos; pero el guardin del zoolgico parece ha-

forma
ber puesto los nombres casi al azar, de modo que una au toridad pblica en
una jaula puede ser un pariente muy cercano de una corporacin guberna-
mental que est recorriendo el terreno de otra jaula, mientras que otra cor-
poracin ms vuela de rbol en rbol, teniendo poco en comn con los dos
primeros habitantes (Doig, 1983, pp. 292-304).
ELATRACI1VO DE LA AMBIGEDAD
La ambigedad es el lubricante del conflicto poltico. Permite a sus

antagonistas pasarse unos a otros, en la niebla de sus expresiones, sin
chocar. Lo bonito de la niebla es que cada participante puede encontrar
alguna indicacin en las decisiones ambiguas para justificar la preten-
sin de un xito personal. Un problema que causa la niebla es que nadie
est seguro del significado de las decisiones.
Los polticos emplean la ambigedad como instrumento para mani-
pular los resultados. Eligen trminos que no sean claros con la intencin
de interpretar las decisiones segn su propia conveniencia. A veces, se
pasan de listos. Los antagonis tas les permiten crear ambigedad en una
cierta etapa de las decisiones con el propsito de explotarla despus con
fines contrarios a los de su creador. La ambigedad puede simplemente
aplazar el conflicto y hacer imposible aplicar medidas polticas en forma
que satisfaga a todos los que participan en su creacin.
LA POTICA ESOMNIPRESENTE Y CONTINUA
Puede encontrarse poltica en todas las etapas del proceso poltico. Los
funcionarios elegidos, los empleados profesionales del gobierno y 19s
activistas de los partidos y los grupos de inters compiten por la defini-
cin de los problemas sociales y econmicos. El grupo que se las arregle
para definir el problema tendr una ventaja en las etapas posteriores de
seleccionar las metas polticas, definiendo el presupuesto y las asigna-
ciones personales y escribiendo las reglas que los administradores im-
pondrn a las industrias reguladas (Kingdon, 1984).
Las disputas polticas no cesan con la victoria de un bando en el
gabinete o la legislatura. Sus adversarios acrrimos podrn tratar de
frustrar un programa por medio de apelaciones al tribunal, cambios de

asignaciones presupuestarias, campaas para agitar al pblico contra
su poltica o discusiones dentro de los crculos administrativos (Mazma-
nian y Sebatier, 1983; Nakamura y Smallwood, 1980).
La poltica nunca cesa. Siempre hay el presupuesto de otro ao que
puede alterar la aplicacin de las polticas existentes as como otra reu-
nin de oficiales importantes o de la legislatura para alterar decisiones
que ya se haban tomado.
Tambin hay poltica cuando ya se produjeron antecedentes de acti-
vidad de un programa y es tiempo de evaluarlo. Esa no es la ocasin de
buscar objetividad racional, sino otra oportunidad para que expresen
sus elogios o sus crticas los partidarios y los adversarios del partido en
el poder, unidades administrativas, clientes de programas y otros ele-
mentos interesados (vase Chelimsky, 1985). Probablemente habr una
vasta gama de indicadores y de resultados empricos que ayude a unos
u otros intereses a afirmar que el programa ha triunfado o fracasado.
Lo omnipresente de la poltica puede hacer triviales las preguntas
planteadas en el ttulo de este ensayo. Los conflictos polticos hacen que
sea discutible el triunfo o el fracaso de un proyecto. Cualquier activista
poltico con un poco de imaginacin puede encontrar perspectivas e
informacin para sostener que un programa ha resultado bien o mal.
Si la meta parece haberse alcanzado, un adversario empedernido po-
dr sostener que las propias metas eran errneas y que slo se enfren-
taban a una parte del verdadero problema. Si el programa no ha alcan-
zado sus metas declaradas, sus partidarios podrn considerarlo como
xito y no como fracaso argumentando que las metas se definieron
intencionalmente en trminos extremos para aumentar las aspiraciones
de los administradores. Por tanto, hasta las realizaciones parciales pue-
den considerarse xitos...
LA POLTICA NO ES PARA LOS INGENUOS
La omnipresencia de la poltica en la poltica prctica define uno de los

lmites externos del anlisis de polticas. Una potencia intelectual deci-
dida a definir las reglas generales de la conducta poltica -o a aplicar
las reglas a casos especficos- tropezar con la prctica de los polticos
de decidir las cuestiones en formas peculiares parasu propia convenien-
I
ca." Sin embargo, el peso de los polticos y su propensin a hacer dispo-
siciones nicas no libera a los analistas de sus responsabilidades.
stos pueden formular juicios profesionales en el anlisis de opcio-
nes, aun cuando deban competir con los variados tipos de polticas
aqu considerados. La lista siguiente refleja el consejo tradicional que
suele darse a los polticos. No es una lista que deban emplear los inge-
nuos ni los inocentes. Se ofrece con el pleno reconocimiento de las pol-
ticas que probablemente imbuirn la poltica prctica. Esto significa que
las aspiraciones de un participante probablemente sern el blanco
que otro tratar de frustrar. No obstante, la lista puede ayudar a los
partidarios de la poltica, de todo tipo de convicciones, a maximizar sus
aspiraciones.
1) Desarrolle una nocin clara del problema que va a abordar. Piense

que esta definicin influir sobre las siguientes decisiones que tome
acerca de metas del programa, presupuesto, personal y directivas
de los administradores.
2) Defina claramente las metas polticas. Las principales metas deben
prestarse a la especificacin de metas subordinadas que podrn
definirse para las organizaciones que debern aplicarlas. Definir las
metas lo ms sencillamente posible favorecer la claridad de las ins-
trucciones para los administradores.
3) Evite las metas que contengan contradicciones inherentes, o que
choquen con metas importantes que perseguirn otros cuerpos gu-
bernamentales.
4) Trate de educar a los polticos importantes y al pblico para que
acepten las aspiraciones que sean realistas en materia de tecnologa
disponible, los recursos de que probablemente se dispondr y los
valores que todos sostienen.
5) Tenga cuidado con las metas polticas que desbordarn las organi-
zaciones existentes, severamente limitadas por sus presupuestos o
su personal. Especialmente la nueva programacin resulta costosa.
Las duplicaciones de personal y de presupuesto es ms probable que
tengan xito que la insistencia en la economa.
6) Reconozca que algunos proyectos, por atractivos que parezcan, aca-
so sean excesivos para los recursos disponibles.
3 Pata otro lmite externodel anlisis poltico, vase Sharkansky (1987b).

7) Preocpese por los problemas de coordinacin entre diferentes de-

partamentos u otras unidades, como autoridades locales. Fjese es-
pecialmente en la coordinacin entre las unidades que tienen ya
todo un historial de competencia u hostilidad.
8) Supervise la evolucin de los programas y est preparado para res-
ponder a los problemas segn surjan. Las respuestas que puedan
requerirse incluirn ms dinero, personal adicional, cambios de la
legislacin o la generacin de apoyo pblico.
9) Reconozca las polticas que probablemente participen en la evalua-
cin de su programa. Tal vez no sea necesario inventar todo un
argumento para lograr el xito. Sin embargo, puede ser necesario
impedir que nuestros enemigos se ad ueen de la tarea de evalua-
cin, en que podran inventar un caso negativo.
10) No basta saber qu hacer. La persuasin puede ser la clave. Es nece-
sario desarrollar habilidades de comunicacin poltica y mercadeo.
Para algunas cuestiones acaso sea menester persuadir indirecta-
mente a quienes toman grandes decisiones, convenciendo antes a
vastos crculos de la comunidad poltica o hasta del pblico en masa.
ADVERTENCIA: ALGUNOS PROBLEMAS SON INSOLUBLES.

EL ANLISIS DE POLTICA TIENE UN MITE
Aun esta modesta lista podra exagerar el potencial del anlisis poltico.
Ante algunos problemas, la tarea del asesor consiste en ayudar al pol-
tico a enfrentarse a problemas que no tienen solucin. Son acertijos
(Sharkansky, 1987b). .
Un tipo de acertijo aparece por todo el gobierno y no depende de las
circunstancias de tiempo o de lugar. No es posible encontrar una manera
objetiva de asignar recursos financieros con objeto de lograr el mayor
beneficio para el mayor nmero ni la mxima eficiencia. Es tos son lemas
atractivos; pero mucha experiencia de planeacin y programacin de
presupuestos, el presupuesto con base cero y otros planes, deben con-
vencernos de que no constituyen guas polticas tiles. Sin embargo, es
posible evadir estas aspiraciones y trazar rutinas para decidir cunto
asignar a cada rubro del documento presupuestario.
Otro tipo de acertijo s depende de las circunstancias. Dada la persis-
tencia de actitudes y conductas profundamente arraigadas, puede ser
imposible resolver problemas de relaciones intencionales, corno la dispu-

ta rabe-israel, o lograr una aplicacin radical de polticas contra los
llamados crmenes 11 sin vctimas", como el consumo de drogas ilcitas o
la prostitucin.
La poltica tiene algo que ver con estos problemas insolubles. Las
aspiraciones, ingenuas o perversas, de los partidarios de una poltica
provocan formulaciones de problemas que pueden hacerlos insolubles.
. En estos casos, los analistas polticos haran bien en reducir sus aspira-
ciones, en encontrar soluciones parciales a problemas que parecen in-
tratables, o en disuadir a los polticos de que inviertan su tiempo en
causas perdidas.
CONCLUSIN
Hay un lugar para los analistas de la poltica. El nmero de programas

acadmicos de anlisis de poltica y la proliferacin de sus graduados
en el gobierno prueban el xito de un movimiento acadmico. Sin em-
bargo, no est asegurada la posicin de los analistas de la poltica en la
aplicacin de medidas yprogramas. Hay que conquistarla y defenderla
entre personas preparadas en otras especialidades profesionales y entre
polticos que no tienen preparacin profesional. Los analistas de la po-
ltica tal vez tendrn que formar sus propias alianzas polticas para
alcanzar sus metas. En las democracias en que el pueblo es tericamente
soberano y los funcionarios elegidos ejercen una autoridad formal, los
analistas de la poltica debern desarrollar su capacidad de argumenta-
cin; debern tener cuidado con los acertijos. Algunos problemas son
insolubles, al menos parcialmente por causa del conflicto poltico.
y donde la poltica probablemente sea la lnea final, los analistas
de la poltica debern tener una gran tolerancia a la ambigedad y
la frustracin.
REFERENCIAS BIBUOGRFICAS
Bryner, G. e, Bureaucracy discretion: Lawand policyinfederal regulating agencies,

Nueva York, PergarnonPress, 1987.
Buchanan, J. M., Y Tullock, G./ TIte calculus of consent: Logical foundaiions of
constitutionaldemocracy, Ann Arbor, University o Michigan Press, 1962.
O'lelimsky, E., Program eoaluation: Pattems and directions, Washington, D. e/
American Society o Public Administracin, 1985.
Dery, D., Problem definition in poliey analysis, Lawrence, Kansas, University of

Kansas Press, 1984.
Doig, J. W., "Si yo veo a un asesino afilando un cuchillo [...] la dicotoma
wilsoniana y la tradicin de la autoridad pblica", Pub. Adm. Rev., 43, 1983,
pp. 292-304.
Dror, Y, Policymaking underadversity, New Brunswick, N. J., Transaction Books,
1986.
Fredrickson, H. E. (comp.), Democracy and publie administration: The Minnow-
brook perspective, Battle Creek, Western Michigan University Press, en prensa.
Hall, P., Great planning disasters, Berkeley y Los ngeles, University of Califor-
nia,1982.
Heidenheimer, A J. (comp.), Politieal eorruption: Readings in eomparative analysis,
Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, 1970.
Hood, c., TIre hidden publie sector: "TIte Quangoeratization" ofthe World?, Univer-
sity of Glasgow, Oepartment of Political Science, 1983, mimeografiado.
Fondo Monetario Internacional, Government finanee statisties yearbook 1986,
Washington, D. c., 1986.
Kennedy, P., The riseand fall ofthe great powers, Nueva York, Vntage Books, 1987.
Kingdon, J. W., Agendas, alternatives, and public policies, Boston, Little, Brown,
1984.
Landau, M., "Redundancy, rationality, and the problem of duplcaton and
overlap", Pub. Adm. Rev., 1969, pp. 346-358.
Lndblom, c., The intelligenee of demoeraey: Decision-making through mutual
adjustment, Nueva York, Free Press,1965.
Linz, J. J., y Stepan, A (comps.), TItebreakdown ofdemoeratie regimes, Baltimore,
Johns Hopkins University Press, 1978.
Mazmanian, D. A, YSabatier, P. A, Implementation and Publie Poliey, Glenview, .
111., Seott, Foresman and Co., 1983.
Nakamura, R. T., YSmallwood, F., The Polities ofPoliey Implementation, Nueva
York, 51.Martin's, 1980.
Pressman, J. L., Y Wildavsky A, Implementation, Berkeley y Los ngeles, Uni-
versity of California, 1973. [Hay traduccin al espaol del Fondo de Cultura
Econmica.]
Radin, B. A, Y Hawley, W. D., The Polities ofFederal Reorganization: Creating the
U. S. Department ofEdueation, Nueva York, Pergamon Press, 1988.
Redford, E. D., Demoeracy in the Administrative State, Nueva York, Oxford Uni-
versity Press, 1969.
Scott, J. c., Comparative Political Corruption, Englewood Cliffs, N.]., Prentice-
Hall, 1972.
Sharkansky, L,Tlte Routines ofPolitics, Nueva York, Van Nostrand Reinhold,
1970.
LO QUE UN POLITLOCO PUEDE DECIR A UN POLTICO 1007
Sharkansky, L, The Poltical EconomyofIsrael, New Brunswick, N. J., Transaction

Books, 1987a.
- , "Conundrums o government: The outer limits o policy analysis", Korean
Iournal for Publc Polcy Studies, J, 1987b.
- , "The Overloaded State", Pub. Adm. Rev., 1989.
Shlaim, A., Collusion across tire fordan: King Adbullah, the Zionist mouement, and
the partition ofPalestine, Nueva York, Columbia University Press, 1988.
Sick, G.,Allfall down:Amerca's tragicencounterwithlran, Nueva York, Penguin
. Books,1988.
Stockman, D. A., The triumph ofpolitice: The inside story ofthe Reagan revolution,
Nueva York, Avon, 1987.
Tuchman, B.W., The march 01fol1y: From Troy to Vietnam, Nueva York, Ballantine
Books, 1984. [Hay traduccin al espaol del Fondo de Cultura Econmica.]
Wettenhall, R. L., A guide to Tasmanian government administration, Hobart, Platy-
pus, 1968.
Wildavsky, A., The politics 01 the budgetary process, Boston, Little, Brown, 1964.
XLIX. MEDIDAS DE DESEMPEO
PARA EL PRESUPUESTO FEDERAL:
PROPUESTAS y PERSPECTIVAS*
Pl-nLIP G. JOYCE
El sistema poltico, la prensa y el pblico se han preocupado recientemente

por evaluar el desempeo del gobierno. Esta preocupacin debiera implicar
hacerlo correctamente. Teniendo esto presente, la Oficina Presupuestaria
del Congreso (CBO) hace poco efectu un anlisis del desempeo en el pro-
ceso presupuestario. El estudio intenta revisar las cuestiones que esto plan-
tea en el contexto de los esfuerzos pasados y actuales por relacionar las
medidas de desempeo con el presupuesto. Este artculo enfoca dos partes
de tal estudio: el estado actual de los esfuerzos por medir el desempeo
federal, y observaciones especficas destinadas a introducir una nota de
advertencia en el debate al respecto.
EL515TEMA poltico, la
prensa y el pblico parecen haber descubierto algo
de lo que la administracin pblica ha tenido conciencia durante largo
tiempo: la medicin del desempeo gubernamental. Ya sea por el xito
de Reinventing Gooemment, por los actuales esfuerzos legislativos y eje-
cutivos de poner en prctica la medicin del desempeo o bien por el
llamado de la ciudadana a "obtener ms" del gobierno, la advertencia
ya est lanzada. Gran parte de esta preocupacin se centra explcita o
implcitamente en el proceso del presupuesto y desea que se asignen
fondos con base en los resultados de los programas del gobierno.
Desde luego, es difcil hablar contra la medicin del desempeo
gubernamental. Pero lograr algo deseable no necesariamente es fcil.
Una preocupacin por medir el desempeo del gobierno debiera impli-
car la preocupacin por medirlo correctamente, debido a dos razones.
Primero, utilizar medidas inadecuadas podra desinformar gravemente
* Public Budgeting & Finance, invierno de 1993. Se reproduce con autorizacin de

Public Financial Publications, Ine.
1008
MEDIDAS DE DESEMPEO PARA EL PRESUPUESTO FEDERAL 1009
a los polticos; en segundo, a una burocracia ya mal vista y a menudo

calumniada no debiera pedrsele que presentara datos sobre el desem-
peo si el sistema poltico no tiene la capacidad de emplearlos ni inters
en hacerlo. Si empleamos medidas errneas o las exigimos sin planear
utilizarlas, el resultado final podra ser peor que si no hubisemos insis-
tido tanto en medir este desempeo. .
Teniendo esto en mente, la CBO efectu no hace mucho un anlisis del
uso de medidas de desempeo en el proceso presupuestario. El estudio
intenta revisar las cuestiones que plantea el presupuesto de desempeo
en el contexto de los esfuerzos pasados y actuales por relacionar las
medidas de desempeo con el presupuesto.' Este artculo se basa en
ciertas partes de ese estudio. En primer lugar, revisar la situacin de los
esfuerzos por medir el desempeo federal; en segundo, har observa-
ciones especficas destinadas a llamar la atencin en el debate.
REVISIN DEL ACTUAL PANORAMA DE MEDION DEL DESEMPEO

EN EL GOBIERNO FEDERAL
Para qu medir, hoy, el desempeo del gobierno federal? Principal-

mente, porque los acontecimientos recientes han llamado la atencin
hacia el desempeo de las agencias federales y la factibilidad de medir
el proceso del presupuesto federal. Estos esfuerzos tienen algo en co-
mn: el concepto, razonable, de que las agencias federales debieran ser
capaces de medir los xitos de sus programas, y que dichas medidas
fuesen tiles para los administradores y otros polticos. En esta direc-
cin estn avanzando al menos tres esfuerzos independientes: la aplica-
cin de reformas a la administracin financiera federal, la reciente apro-
bacin de una legislacin que abarca la medicin del desempeo y el
esfuerzo (encarnado principalmente en la revisin del vicepresidente
Gore) para revisar la operacin de la rama ejecutiva.
1 Congressional Budget Office, Using PerJormanceMensures in theFederal Budget Pro-

cess, julio de 1993.
Laley defuncionariosfinancieros principales
El Proyecto de Ley de Funcionarios Financieros Principales (p.L. 101-576)

se convirti en ley en 1990. As, el subdirector de administracin de la
Oficina de Administracin y Presupuesto (aMB) fue nombrado jefe de
las finanzas del gobierno federal e instal jefes de las finanzas (CFa) en
23 de las mayores dependencias federales. El principal propsito de la
leyes mejorar la administracin de las finanzas federales; pero esa ley
tambin incluye una clusula que enfoca explcitamente las medidas de
desempeo. Esta clusula exige que los CFa creen medidas sistemticas
11
de desempeo" para los programas de sus agencias. Tambin instruye

a los CFa a que preparen y presenten al jefe de la agencia informes
11
oportunos" y exige que las declaraciones financieras reflejen los resul-

11
tados de las operaciones". Sin embargo, en ninguno de estos casos la ley

o la historia legislativa se explaya sobre cmo espera el Congreso que
las dependencias respondan a esta clusula. Posteriormente, la aMB dio
instrucciones a los CFa de agencia de que preparen medidas similares
para el ao fiscal de 1992, informes financieros que se presentaron a la
aMB el 31 de marzo de 1993. 2
Legislacin centradaen la medida de desempeo
El Congreso tambin ha prestado atencin a esta medicin. Varios co-

mits del Congreso han celebrado audiencias o emitido informes al
respecto, en la administracin federal en general, o sobre problemas
existentes en agencias particulares. Adems, muchos comits con auto-
ridad incluyen blancos de desempeo en las propuestas de ley de reau-
torizacin. Este inters gener ltimamente varios documentos legisla-
tivos que imponen la creacin de medidas de desempeo y su aplicacin
en el proceso presupuestario. Uno de estos proyectos, el S. 20, fue apro-
bado por el Senado e11 de octubre de 1992; se reintrodujo (corno S. 20 en
el Senado y como H. R. 826 en la Cmara) en el 103 Congreso. El S. 20
pas recientemente por el Senado y por la Cmara, y el presidente Clin-
ton lo convirti en ley e13 de agosto de 1993. 3 El proyecto de ley incluye
2 Vase L. R. [ones y J. McCaffery, "Implementation of the eFO Act" , Public Budgeting

and Finance 13, nm. 1, primavera de 1993, pp. 68-86.
3 La historia legislativa es la sguente; el 3 de octubre de 1990, el llenador William
Roth introdujo la S. 3154, el Proyecto de Ley de Normas y Metas de Desempeo del
,
requerimientos de planeacin estratgica, planeacin e informacin de

desempeo anual y flexibilidad administrativa. Tambin define una
serie de proyectos-piloto corno pruebas para los cambios, por ejemplo,
el presupuesto del desempeo y la flexibilidad administrativa.
Planeacion estratgica
El S. 20 requiere que cada dependencia cree un plan estratgico para las

actividades dentro de su jurisdiccin. El primero de estos planes debe
presentarse a la Oficina de Administracin y Presupuesto antes del 30
de septiembre de 1997. Los planes deben abarcar al menos un periodo
quinquenal, y deben incluir una declaracin completa de su misin, un
conjunto de metas generales y objetivos para el programa (o progra-
mas), y una lista de cualesquiera factores ajenos a la agencia que puedan
afectar el alcance de dichas metas y objetivos. Estos requerimientos
abarcan virtualmente a todas las dependencias.
Planeacin e informacinsobre el desempeo anual
De acuerdo con esa legislacin, a partir del ao fiscal de 1999 el presu-

puesto del gobierno de los Estados Unidos incluir un plan de desem-
peo. Estos planes a su vez incluirn metas e indicadores de desempeo
(cuando sea posible, cuantitativos) que permitan al Congreso y al pbli-
Programa Federal de 1990. Este proyecto no motiv ninguna accin en el l 01 Congreso,
y se volvi a presentar como S. 10 al comienzo del 102 Congreso. El Comit del Senado
sobre Asuntos Gubernamentales celebr dos audiencias; un proyecto de ley sustituto,
que present el comit, fue aprobado por el senado el1 de octubre de 1992. En el 102
Congreso tambin se introdujeron otras propuestas de ley tendientes a imponer medi-
das de desempeo. Durante el 103 Congreso, se reintrodujo el proyecto de Roth (una
vez ms como S. 20); el presidente del Comit de Operaciones del Gobierno, Iohn
Conyers, present a la Cmara una propuesta de ley casi idntica (H. R. 826). Tanto el
Comit del Senado sobre Asuntos Gubernamentales como el Comit de Operaciones del
Gobierno celebraron audiencias sobre la legislacin de medicin del desempeo en el
103 Congreso, y cada comit present proyectos de ley (a laCmara y al Senado, respec-
tivamente) enese.mism9Congreso. El 25 de mayo de 1993, la H. R 826fue.'lpr()badapor
laCrr\ara por~~~o. La S. 20 fue aprobada por el Senado, porconsen~, el 23 dejuniO
de 1993. ElIS dejttlio de, i993 l~ Cihnara. acept aprobar la~. 20. l presidente Clinton
lairin(J:y la convirti en:ley (publiCLaw 103-62)el 3 de agosto de 1993.
co saber si se estn alcanzando las metas. Se pedir a las agencias que

entreguen planes especficos de desempeo siguiendo un programa
que determinar la DMB, y que abarca las principales actividades de
las que sea responsable cada agencia.
Adems de esta informacin integrada en el presupuesto, a partir del
ao fiscal de 1999 se pedir a cada agencia presentar informes de desem-
peo de sus programas al Congreso. Los primeros debern presentarse
antes del 31 de marzo del ao 2000 y deben incluir informacin que
compare el desempeo real con el planeado, un anlisis de los logros
conseguidos, y accin correctiva si no se alcanzaron las metas.
Desistimientosderesponsabilidad administrativa
yflexibilidad
De acuerdo con la ley, las agencias estarn autorizadas a solicitar a la

DMB desistimientos de los requerimientos procesales no estatutarios, con
el propsito de suprimir los obstculos a los jefes de las agencias, quienes
sern ms responsables de los resultados, a cambio de la supresin de
las regulaciones administrativas que constrean su accin. stas po-
dran incluir desistimientos de polticas no obligatorias de personal o
restricciones al gasto.
Proyectos piloto
La legislacin establecer varios conjuntos de proyectos piloto, que in-

cluirn pruebas piloto para crear metas de desempeo que operarn al
menos en diez agencias durante tres aos a partir del ao fiscal de 1994.
Se exige al director de la DMB un informe sobre los resultados de estos
proyectos antes del 1 de mayo de 1997.
Un conjunto de proyectos piloto pondr a prueba el concepto de
flexibilidad administrativa. Operarn durante dos aos a partir del ao
fiscal de 1995; el informe de la DMB del 1 de mayo de 1997 incluir,
asimismo, un anlisis de estos informes.
En tercer lugar, la ley exige que se establezcan proyectos piloto para
la presupuestacin segnel desempeo..Estos presupuestos' debern
presentar varios niveles de desempeo correspondientes a.los diferen-
tes niveles del presupuesto. Se ha pedido al menos a cinco dependencias

que participen eJl estos proyectos piloto, que estarn en vigor duran-
te los aos fiscales 1998 y 1999. El director de la OMB informar sobre
los resultados de los pilotos de presupuesto segn el desempeo an-
tes del 31 de marzo del ao 2001.4
Propuestas dela rama ejecu tiva
Ya se ha sugerido que, adems de aplicarla Ley de Funcionarios Finan-

cieros Principales, la rama ejecutiva debe modificar fundamentalmente
el modo en que asigna fondos a los servicios federales, y que el presu-
puesto federal debe ser alterado de manera similar. El movimiento Rein-
ventar el Gobierno (llamado as por un libro del mismo ttulo) constituye
la manifestacin ms popular del esfuerzo general hacia una mejora
de la gestin gubernamental." El libro se basaba ante todo en ejem-
plos de gobiernos estatales y locales que pedan cambios en el modo en
que se administran las dependencias gubernamentales.
David Os borne, uno de los autores de Reinventing Government, escri-
bi despus un captulo para el libro Mandatefor Change, del Progressive
Policy Institute, en el cual trataba de recomendar al entonces nuevo
gobierno de Clinton las reformas necesarias para llevar el movimiento
al gobierno federal," En su captulo, Osborne peda establecer un sistema
de presupuesto basado en el desempeo del gobierno federal, el cual
remplazara el hincapi en el control de lnea por lnea, transfiriendo a
los administradores la responsabilidad de los resultados; desarrollando
medidas de desempeo para los programas federales, y estableciendo
los presupuestos sobre la base de las metas de desempeo, con una
recompensa a las dependencias que las superaran. En pocas palabras, el
4 Para mayores detalles vase senador WiUiam V. Roth [r., u Performance-Based Bud-
geting to Enhance Implementation of the ero Act" / Public Budgetingand Finance 12/ nm.
4/ invierno de 1992/ pp. 102-106; L. R. Jones, "Nine Reasons Why the CFO Act May Not
Achieve Its Objectives"/ Public Budgeting and Finance 13, nm. 4/ primavera de 1993/
pp. 87-94.
5 David Osborne y Ted Gaebler, Reinoenting Government, Reading, Mass., Addison-
Wesley,1992.
6 David Osborne, "Reinventing Governrnent: Creating an EntrepreneuriaI Federal
Establishtrient", en MandateJor Change, WillMarshaIl y MartinSChram(comp~.)/Wash
ington, D.C., Progressive PubIcInstitute, 1993.
Congreso vera reducido su control sobre los insumas y se dejara guiar

por los resultados de los programas. Este giro se financiara con 1 % de
los fondos de cada programa, destinado a financiar el desarrollo de me-
didas de desempeo (esta estrategia representara miles de millones de
dlares anuales). En el libro tambin se pide una modificacin del sis te-
ma del servicio civil, nuevas clusulas para los programas federales y
un presupuesto ms" orientado hacia el futuro".
Basndose en el tema de "reinvencin del gobierno", el presidente
Clinton anunci el3 de marzo de 1993 que el vicepresidente Gore coor-
dinara una revisin de todas las dependencias federales. El estudio
-que dur seis meses- se denomin Revisin de Desempeo Nacional
(RDN) y se encargara de identificar las actuales actividades federales que
pudieran suspenderse y recomendara efectuar cambios en la forma de
administrar ciertos programas federales. La revisin tambin elaborara
un "presupuesteo orientado hacia los resultados e impulsado hacia una
misin". Los objetivos reflejan directamente los postulados del captulo
"Mandare por Change". En general, el cambio indica restar importancia
a puntos aislados y gastar dinero en funcin de los resultados y de la
economa.
La Revisin de Desempeo Nacional emiti su informe final el 7 de
septiembre de 1993.7 Como poda esperarse, el informe solicit uncam-
bio orientado a los resultados. Las dos recomendaciones siguientes en-
focaron el uso de medidas de desempeo en el proceso de creacin del
presupuesto:
* El S. 20 debe aplicarse plenamente, y cada jefe de oficina y de agencia

deber articular un plan estratgico, como lo requiere la legislacin.
La DMB debe exigir a todas las agencias (sean pilotos, segn S. 20 o no)
que creen medidas de desempeo, y los objetivos de desempeo y sus
resultados debern ser los elementos clave en las revisiones de presu-
puesto y administracin. El informe favorece el empleo de medidas
de los resultados para el presupuesteo. Especficamente, instruye a la
DMB que empiece a incorporar los objetivos de desempeo y sus resul-
tados en el proceso presupuestario a partir del ao fiscal de 1996. No
especifica el modo en que se espera que estas medidas influyan sobre
la asignacin de recursos.
7 Creating ~ Gooemment That Works Betier and Costs~, informe de National Pe.rjer-,
manee Review, Washington,U. S. Government Printin&Offi~e,1993.
* Debern negocrse acuerdos de desempeo entre el presidente y los

jefes de las dependencias, y entre stos y otros administradores, que
enfoquen los resultados que se espera logre la agencia (o el progra-
ma). Segn el informe, las agencias debern"introducir gradualmen-
te informacin en sus propios procedimientos de gua y revisin del
presupuesto". El informe subraya la necesidad de establecer metas
claras con objeto de cumplir eficientemente el progreso de asignar
responsabilidades a los administradores respecto de los,resultados.
El informe de la RON parece reconocer que la conversin del presu-

puesto federal (de una orientacin hacia el insumo a un enfoque en los
resultados) podr requerir algn tiempo. Pero el objetivo ltimo es similar
al de Os borne: un proceso de presupuesto federal que enfoque los resul-
tados que brotan de los programas pblicos, y no los dlares que en ellos
entran.
NOTAS DE ADVERTENCIA AL MEDIR EL DESEMPEO

DEL GOBIERNO YAL APUCAR LAS MEDIDAS AL PRESUPUESTO
Elcamino del mejoramiento del desempeo federal y de la relacin entre

su medicin y el proceso presupuestario est lleno de obstculos. La
prctica actual y la experiencia pasada nos ofrecen atis bos tiles para
comprender las perspectivas de medicin y presupuestacin segn el
desempeo en el gobierno federal. Quienes piden mejorar esta medicin
debern considerar antes la complejidad del esfuerzo. Crear otro con-
junto ms de requerimientos de informacin sin comprender su com-
plejidad implicara el riesgo de frustrar un esfuerzo que, por lo dems,
parece prometedor.
Teniendo esto en mente, debemos proceder con cautela. En lo que
resta de este artculo, analizar varias conclusiones del estudio de laCBO
aplicables al diseo y a la implantacin de los sistemas de medicin del
desempeo en el gobierno federal.
* La dificultad de ponerse de acuerdo en'los objetivos y las prioridades

de las agenias es un obstculo constante para medir eldesempeo,
y este problmatatvez<sea parncularmenteagudo en el gobierno
f~deritl.
* Aun cuando se puede convenir en objetivos y prioridades, resulta

difcil crear las medidas propias.
* Los gobiernos locales y estatales slo han tenido un xito limitado al
aplicar medidas de desempeo, ms all del nivel de cada agencia,
particularmente al elaborar el presupuesto.
* Los pasados esfuerzos federales por vincular el desempeo al presu-
puesto no tuvieron xito, y deben evitarse estos errores.
* Dado que las agencias federales actualmente emplean medidas de
desempeo slo con propsitos muy limitados que rara vez incluyen
al presupuesto, la tarea resulta complicada. En particular, las respon-
sabilidades varan mucho de una agencia a otra; por tanto, es impor-
tante no tratar al gobierno federal como una entidad monoltica.
* Todo esfuerzo de medicin deber enfrentarse a una combinacin
apropiada de accin de las ramas ejecutiva y legislativa.
* El ritmo de la reforma puede ser un factor importante para que tenga
xito. La complejidad del esfuerzo sugiere que un enfoque deliberado
ser mejor que adoptar un conjunto de requerimientos uniformes e
inmediatos para todas las agencias federales.
* Es importante comprender cmo pueden influir las medidas de de-
sempeo sobre el proceso presupuestario, el cual requiere compren-
der sus limitaciones.
A menudoes difcil ponerse deacuerdo

sobre los objetivos
La capacidad de medir el desempeo est inseparablemente relaciona-

da con una declaracin de lo que est tratando de lograr una agencia o
un programa. La tarea de aclarar estas metas es mucho ms difcil para
las agencias del sector pblico que para las empresas privadas. Aqullas
operan en un medio en que habitualmente se les pide responder a mu-
chos actores, incluyendo cuerpos legislativos, funcionarios elegidos y
pblico en general. No todos estos actores estn de acuerdo sobre los
objetivos de la agencia o del programa. Por ejemplo, a menudo hay
desacuerdos sobre si un programa debe ser administrado de manera que
promueva como principal objetivo la eficiencia (minimizando los costos
por unidad de produccin), o si debe actuar bsicamente para dar igual-
dad de acceso a los servicios al mayor nmero posible de ciudadanos,
con los costos en un segundo plano. Ambos objetivos son legtimos, pero
frecuentemente entran en conflicto.
Dado que los objetivos en el sector pblico estn sujetos a debate e
interpretacin, uno de los mayores obstculos que enfrenta la medicin
del desempeo federal incluye el acuerdo del Congreso entre s y res-
pecto a la rama ejecutiva, as como con otros actores importantes, sobre
la definicin de los objetivos ideales de la agencia. Un programa tambin
puede tener objetivos mltiples, pero habr desacuerdo sobre su impor-
tancia relativa. Lograr un consenso es paso esencial aunque difcil para
crear un sistema significativo de medicin. Es imposible idear sistemas
que midan el desempeo de los programas del sector pblico sin com-
prender claramente lo que el programa intenta lograr. Si no se pueden
determinar los objetivos del programa las medidas sern ambiguas, si
no superfluas. En realidad, crear el consenso necesario para aprobar una
legislacin puede obstaculizar el acuerdo sobre las metas, al promover
objetivos mltiples mal definidos.
Donde mejor parecen haber funcionado los sistemas de medicin del
desempeo es en dos formas de gobierno: en el nivel local, en las formas
de consejo/administrador del gobierno local, como en Dayton, Ohio, y
en Sunnyvale, California, y en el nivel nacional, gobiernos con sistemas
parlamentarios, como Nueva Zelanda y la Gran Bretaa. En ambos ca-
sos, una concentracin del poder poltico en una sola rama del gobierno
favorece la creacin de metas y la fijacin de objetivos, cruciales para la
generacin de medidas significativas. Los administradores de las ciuda-
des informan directamente a los ayuntamientos, y en los sistemas par-
lamentarios el gobierno es el partido en el poder. El resultado son seales
claras, de los dirigentes polticos a sus dependencias de manera vertical.
En los gobiernos de los estados que tienen a la vez una legislatura fuerte
y un gobernador fuerte, y en el gobierno nacional de los Es tados Unidos,
el sistema poltico no favorece un acuerdo sobre las metas, particu-
larmente cuando las ramas estn dominadas por diferentes partidos
polticos.
Hay problemas para medirlos resultados

delos programas
Muchas dependencias se concentran en medir la carga de trabajo o la

actividad, ya que (aun donde es posible llegar. a un acuerdo sobre las
metas de la agencia) a menudo es difcil medir los resultados ltimos de

un programa, en particular porque tambin lo es encontrar medidas
aceptables de los logros de objetivos polticos que estn bajo el control
de los administradores del programa.
Por ejemplo, el objetivo ltimo de la poltica de un programa de ca-
pacitacin laboral puede consistir en reducir el desempleo a largo plazo,
dando empleos calificados. Dado que muchos otros factores inciden en
el desempleo, es muy difcil determinar el efecto de una sola medida
poltica o de un programa. Por tanto, puede ser necesario medir alguna
actividad intermedia (es decir, que est bajo el control del administrador
del programa). En el caso de un programa contra el desempleo, tales
medidas han consistido en registrar el nmero de participantes en el
programa que han encontrado empleo. Pero corno esta medida no est
en relacin directa con el efecto del programa sobre el desempleo a largo
plazo, este tipo de medida inevitablemente ser imperfecto.
Muchos efectos que estn fuera del dominio de los planeadores de
programas y administradores de agencias influyen sobre los resultados.
Por ejemplo, a veces los ciudadanos ayudan al gobierno a prestar servi-
cios. A esto se le suele llamar "coproduccin", y abarca actividades corno
la participacin en las organizaciones de padres y maestros y el reciclaje
de productos del desecho. En la medida en que los factores que son
externos a las agencias pblicas pueden influir sobre los resultados, la
"produccin" directa de la agencia plantear mal el efecto de sus polti-
cas. Por la dificultad de determinar la causa de los resultados, algunos
proponen que el gobierno debiera fijarse slo en los resultados." Que
esto sea prctico o no es cosa que depender del nmero de factores
ajenos al control de los administradores de programas y de si ellos mis-
mos pueden ser identificados y controlados. Aun cuando los resultados
no sean una medida del xito del programa, seguirn siendo importan-
tes para identificar las corrientes sociales en general.
Los gobiernos locales y estatales slo han tenido un xitolimitado
Gran parte del mpetu en la presupuestacn basada en el desempeo

procede de quienes creen que se la ha aplicado con xito en los gobiemos
8 Vase Charles T.Clotfelter, "The Prvate Life of Public Econornics", Southem Econo-
mies JOllmal59, nm. 3, 1993, p. 587.
MEDIDAS DE DESEMPEO

PARA EL PRESUPUESTO FEDERAL 1019
locales y estatales y que, por tanto, el gobierno de la nacin debiera

emplear ese concepto. La CBO revis estas experiencias en general y,
especficamente, por medio de casos seleccionados. Adems de emplear
el trabajo efectuado por la Oficina del Contador General (GAO) y por
otros investigadores, la CBO hizo visitas a cuatro gobiernos locales (los
de Dayton, Ohio; Charlotte, Carolina del Norte; Sto Petersburg, Florida,
y Portland, Oregon) ya dos gobiernos estatales (Florida y Oregon) que
hoy estn haciendo esfuerzos por extender el uso de la medicin de
desempeo.
Aunque todas las unidades de gobierno estudiadas utilizan alguna
forma de medicin de desempeo, en su mayor parte enfocan ms que
los resultados, las actividades de las agencias. En general, las conclusio-
nes no dan prueba de los tan decantados avances logrados en la presu-
puestacin basada en el desempeo en los gobiernos locales, estatales y
extranjeros.
Las medidas de desempeo han tenido una influencia limitada en la
asignacin de recursos, pero en cambio benefician principalmente la in-
formacin administrativa y financiera. Resulta particularmente difcil
encontrar casos exitosos en los gobiernos estatales al aplicar la presu-
puestacin basada en el desempeo, lo cual puede estar relacionado con
la relativa novedad de la medicin de desempeo estatal. Ni las visitas
de la CBO a Florida y Oregon ni los estudios concienzudos de la GAO de
otros cinco estados identificaron ningn efecto sobre la asignacin gu-
bernamental de recursos en algn estado que en la actualidad est apli-
cando medidas de desempeo." Sin embargo, en todos los niveles de
gobierno se estn empleando medidas de desempeo en agencias indi-
viduales para influir en el uso de los recursos, y son un valioso instru-
mento administrativo. Adems, la Junta de Normas de Contabilidad
Gubernamentales (GASB) ha influido en algunos gobiernos con objeto de
que extiendan el uso de estas medidas en su informacin financiera. 10
9 General AccountingOffice, Performance Bltdgeting: StuteExperienceand Impicatione

for theFederal Gouemment,GAO/ AFMD-93-41, febrero de 1993.
10 HarryP.Hatryetal. (comps.),Ser'llce'EffortsandAcconiplshmentsReporting: Its Time
Has Come, I\n Dverview, Go~el'lUnental Accounting Standards Board, 1990.
Los esfuerzos anteriores porrelacionar las medidas dedesempeo

conla presupuestacin no tuvieron xito
El esfuerzo actual por mejorar el nexo de la medicin de desempeo con

la presupuestacin es un sucesor lgico de tres intentos similares del
gobierno federal durante los ltimos cuarenta aos: presupuestacin de
desempeo, el sistema de planificacin-programacin-presupuesta-
cin (tambin conocido como PPBS) y la presupuestacin basada encero
(ZBB). Al menos dos (PPBSY ZBB) intentaron elaborar el presupuesto sobre
la base de resultados de programas. En general, estos sistemas no alcan-
zaron sus metas. En particular, el considerable esfuerzo de estos siste-
mas no modific la forma de asignar los recursos federales.
Quienes planearon cada una de estas reformas intentaron imponer
una solucin a la presupuestacin y administracin federales vinculando
el presupuesto con los resultados deseados. De sus fracasos se aprendie-
ron varias lecciones importantes: primera, tales sistemas, antitticos a la
tradicional presupuestacin incremental, pueden tropezar con la resis-
tencia de quienes tienen algn inters en el proceso que ya est en vigor;
en segundo lugar, si se quiere que tales esfuerzos tengan xito, es impor-
tante llegar a acuerdos sobre metas y objetivos y hacer participar a per-
sonal clave que pondr en marcha el sistema; en tercer lugar, cada uno
de los sistemas requiri una enorme cantidad de datos para sobrevi-
vir, de los cuales muchos nunca se utilizaron, lo que sugiere que es ne-
cesario reflexionar con precisin sobre cmo se utilizar la informacin
para poner en marcha los sistemas antes de fijar los requerimientos. Si
los planificadores de los futuros sistemas presupuestarios no toman en
cuenta las dificultades de vincular la medicin de los resultados con el
presupuesto, es improbable que algn sistema cumpla sus promesas.'?
Los esfuerzos federales actuales sugieren pocas medidas

de resultados o nexosconla presupuestacin
Antes de evaluar el posible efecto de modificar la prctica de las agencias

federales y de vincular la medicin de desempeo con el presupuesto,
11 Vase el anlisis de "The Politicsof Budget Reform" en Aaron Wildavsky, Thl! Neur
Polities of theBltdgetary Process, Glenview, Ill., Scott, Foresman, 1988, pp. 411-420. Para
MEDIDAS DE dESEMPEO PARA EL PRESUPUESTO FEDERAL 1021
es importante comprender lo que hoy estn haciendo las agencias fede-

rales. La CBO visit seis agencias para recabar informacin adicional
sobre la medicin de desempeo: la Agencia de Proteccin Ambiental,
el Servicio del Ingreso Interno, la Administracin de Empleo y Prepara-
cin, del Departamento del Trabajo, la Administracin de los Granjeros,
el Departamento de la Defensa (actividades de servicio interno) y el
programa 2000 de Healthy People, de los Servicios de Salud Pblica.
En general, los resultados de estos casos coincidieron CQn las expe-
riencias de los gobiernos estatales y locales. En el medio actual, resulta
sumamente difcil para las agencias vincular sus medidas de desempe-
o con el proceso presupuestario en alguna forma significativa. Ningu-
na de estas dependencias utiliz medicin de desempeo para tomar
decisiones acerca del nivel de recursos que el programa obtuvo en el
proceso presupuestario, aunque algunas s~ propusieron hacerlo en
el futuro. Sin duda, se emplea medicin de desempeo en algunos casos
para destinar dinero a empleados o a subunidades, pero los aspectos
bsicos de los presupuestos de las agencias no se determinan por la
relacin entre insumas y productos.
Aunen estos seis programas, generalmente considerados algunos de
los mejores ejemplos de medicin del desempeo federal, son relativa-
mente raros los clculos sobre el resultado. Las medidas de conser-
vacin de empleos utilizadas porla Administracin de Empleo y Prepara-
cin para evaluar el programa de la Ley de Asociacin en la Preparacin
de Empleos, pueden ser las ms eficaces, pero incluso esta medida es
relativamente breve (evala los resultados 13 semanas despus de ter-
minada la preparacin) y no ofrece datos sobre el efecto marginal que
este programa tiene a largo plazo.
El gobierno federal se dedica a una gran variedad de actividades, y
cada una implica diferentes desafos para la medicin del desempeo.
Hay varias clasificaciones de las actividades gubernamentales, una de
las cuales se incluy en el Budget of the United States Government: Fiscal
Year 1994. [Presupuesto del gobierno de los Estados Unidos: ao fiscal
1994].12 Esta clasificacin compara los gastos del gobierno federal en
un muy buen post moriem sobre PPIlS vase Allen Schick, "A Death in the Bureaucracy:
The Demise ofFederal PPB", Pub. Adm. Reo. 33, nm. 2, marzo-abril de 1973, pp. 146-156.
12 Executive Office of the.President,Office of Management and Budget, Budget o/ the
United States Government: Pisca! Yenr 1994, Washington, U. S.Government Printing Of-
fie,1993.
1022 LOS Aos NOVENTA: LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
cinco categoras: pagos de prestacin directa a individuos (46% de los

gastos estimados para el ao fiscal de 1993); defensa nacional (20%);
concesiones a estados y localidades (15%); inters neto (14%), y otras
operaciones federales, incluyendo seguro de depsitos (7%). De estas
categoras, slo el inters neto parece completamente inapropiado para
la medicin del desempeo. Sin embargo, las caractersticas de los pro-
gramas en cada una de las otras categoras indican que se necesitarn
estrategias muy diferentes si se quiere medir su desempeo.
Los pagos directos a individuos son utilizados bsicamente por tres pro-
gramas: el seguro social, Medicare y Medicaid. Estos programas prestan
servicios a clientes; por tanto, la tarea de crear medidas de desempeo
probablemente enfocara la calidad con que se prestaron dichos servi-
cios y la satisfaccin de quienes los recibieron. Por ejemplo, las medidas
de desempeo del programa del Seguro Social incluiran lo oportuno de
la entrega de cheques y las tasas de error de los cheques (si fueron
recibidos por los derechohabientes indicados). Tambin los estudios de
satisfaccin de los clientes son tiles para determinar la calidad de los
servicios directos.
Ladefensa nacional es un rea particularmente difcil para crear estas
medidas, tal vez porque, si no hay un conflicto militar, es casi imposible
determinar si se est alcanzando el objetivo de la defensa nacional. La me-
dicin se complica ms an por el concepto, como diran algunos, de
que el propsito de la defensa no es ganar guerras, sino prevenirlas. Por
esta razn, muchas medidas del desempeo de la defensa nacional a
menudo enfocan la calidad y disposicin de las fuerzas militares, supo-
niendo que unas fuerzas bien equipadas y debidamente entrenadas son
las que mejor pueden alcanzar las metas ptimas del momento.
Las concesiones a estados y localidades varan en propsito y forma; es
decir, algunas se distribuyen por frmula y otras se conceden a discre-
cin de la agencia que las administra. Sin embargo, las formas en que se
administran dificultan su medicin. Muchos programas de concesiones
federales son administrados en un nivel estatal o local, lo que hace que
su xito est slo parcialmente bajo control federal. Por consiguiente
determinar el desempeo de estos programas requiere comprender la
naturaleza de su administracin tanto en Washington como en el nivel
del que los recibe, as como sus metas y propsitos.
Otras operacionesfederales abarcan una vasta gama de actividades del
gobierno, incluyendo la aplicacin de la ley, la administracin y gestin
centrales, y las actividades reguladoras. La determinacin del desem-

peo depende, con mucho, de la naturaleza especfica de la actividad.
Para la aplicacin de la ley, las medidas pueden incluir el porcentaje de
delitos resueltos. Para una agencia como el Servicio del Ingreso Interno,
la medicin podra enfocar los dlares cobrados o el grado de cumpli-
miento de los contribuyentes. Para una actividad reguladora, el xito
depende en gran parte de las actividades concomitantes de los gobier-
nos locales y estatales, y de la respuesta de las organizaciones reguladas.
Por todo ello, es difcil vincular la accin federal con los resultados
finales.
El argumento principal es que la facilidad con que se pueden crear
medidas de desempeo y la capacidad de esas medidas para informar
a quienes toman las decisiones difieren de un programa a otro. En gene-
ral, crear medidas de xito (o al menos de satisfaccin) puede ser ms
fcil para los programas en los que hay una interaccin directa entre el
gobierno federal y algn receptor de los servicios del gobierno, que para
los programas en que las metas sean menos claras (como la defensa
nacional) o cuyos logros estn controlados por muchos factores diferen-
tes (como concesiones a gobiernos estatales y locales). Como cuestin
prctica, al gobierno federal no debiera tratrsele como una entidad
monoltica, implicando que existen soluciones similares a todos los pro-
blemas, sino que toda bsqueda de medidas de desempeo debe ser
especfica para cada actividad.
Es probable quelalegislacin tenga efectos mslimitados

quela actividad ejecutiva
Para que la medicin del desempeo cobre renovado mpetu en la ad-

ministracin o el presupuesto ser importante comprender la combina-
cin apropiada de las actividades legislativa y ejecutiva, lo que implica
observar que ambas estn limitadas para producir cambios duraderos.
Como ya se indic, los estados han tenido mayor dificultad que los
gobiernos locales para interesar a los cuerpos legislativos en la medicin
del desempeo. Esta falta de inters puede derivarse, en parte, de la
naturaleza misma de laorganizacin del gobierno estatal. Al igual que
en el gobierno federal,lasramas legislativa y ejecutiva estn a la vez ms
separadas y ms fragmentadas que las de los gobiernos locales o extran-
jeras. En segundo lugar -yen relacin con lo anterior-, no basta apro-

bar leyes; sin el compromiso de la rama ejecutiva, todo esfuerzo admi-
nistrativo estar condenado al fracaso.
No obstante, se derivan varios beneficios potenciales de la aprobacin
de una legislacin. Primero, la legislacin federal puede motivar a la
rama ejecutiva o a dependencias particulares a buscar cambios que no
podran conseguir unilateralmente, en segundo, si es deseable una ma-
yor flexibilidad administrativa y si son necesarios algunos cambios le-
gales para obtener esta flexibilidad, el Congreso podr lograrlos; en
tercer lugar, las leyes pueden sugerir ciertos tipos particulares de infor-
macin que el Congreso considerara deseables para la toma de decisio-
nes; en cuarto lugar, el Congreso puede sugerir reas para estudiar la
rama ejecutiva o para probar, por anticipado, una legislacin ms gene-
ral en el futuro.
A pesar de todo, la legislacin tiene sus limitaciones. En ltima ins-
tancia, sin el compromiso de la rama ejecutiva de crear medidas de
desempeo para la administracin de las dependencias, la prctica no
obtendr una aceptacin generalizada. Emplear ms las medidas de
desempeo para la administracin financiera, la informacin financiera
o el presupuesto implica un compromiso tanto de las oficinas del presu-
puesto ejecutivas (en agencias y OMB) como de los comits del Congreso,
y este ltimo deber modificar su conducta. Uno de estos cambios de
conducta incluir un giro: de haber privilegiado antes los insumas,
de principio a fin, en un nivel micro, a privilegiar el cuadro general:
los resultados de los programas pblicos.
Puede sersumamentedeseable un enfoque deliberado
La medicin de desempeo tiene una capacidad limitada para producir

cambios sustanciales. Algunos de estos factores no tienen nada que ver
con la legislacin ni con el compromiso de la rama ejecutiva, sino senci-
llamente con la dificultad de medir el propio desempeo del gobierno.
Planear sistemas que vinculenapropiadamente las metas de los progra-
mas con sus resultados y que relacionen los resultados con la informa-
cin presupuestaria y financiera es una tarea extraordinariamentecom-
pleja. Los anlisis en el estudio de la CBO muestran-que-el mayor aba-
tculo para el empleo de medidas de desempeo se encuentra en definir,

para empezar, los objetivos, y en identificar las medidas. Esto respecto
a los niveles locales y estatales, y en particular en el gobierno federal,
donde otros factores influyen en el xito de tantos de sus programas,
incluyendo gobiernos estatales y locales, empresas e individuos priva-
dos. Aunque es difcil no estar de acuerdo con la meta de mejorar la
medicin del desempeo gubernamental, existe el peligro de actuar
precipitadamente. Es decir, la pasada experiencia conrres y otras refor-
mas sugiere que puede resultar contraproducente instalar reformas de
gran alcance sin haber llegado a un entendimiento bastante completo
de sus efectos. .
Los proyectos piloto incluidos en el S. 20 representan ejemplos del
tipo de enfoque deliberado necesario para decidir si se debe imponer un
sistema de medicin del desempeo de largo alcance. Un enfoque en la
toma de decisiones en este caso consistira en emplear proyectos piloto
para recabar informacin sobre costos y beneficios potenciales antes de
que todo el gobierno adopte semejante sistema. Es importante que estos
pilotos incluyan agencias que representen toda la gama de las activida-
des federales, ya que el no hacerlo podra invalidar sus conclusiones.
Adems, los pilotos no deben limitarse a aquellas agencias que ya tienen
sistemas en marcha o aun a aquellas que tienen medidas fcilmente
cuantificables. De hecho, es importantsimo incluir aquellas agencias en
que es difcil identificar los objetivos mensurables. Dos ejemplos de ello
son la defensa nacional y la investigacin y el desarrollo; otro es el de las
actividades reguladoras o intergubernamentales, en que sera difcil
precisar los efectos de los esfuerzos federales, en contraste con las ini-
ciativas estatales, locales o privadas.
Un comentario final acerca de las limitaciones de las medidas de
desempeo para obtener informacin pronta y confiable sobre el xito
de los programas concierne a la relacin entre la medicin de desempe-
o y la evaluacin de programas. Las medidas de desempeo no deben
considerarse un fin en s mismas. Las ms de las veces slo pueden
ofrecer claves sobre los resultados de un programa. En muchos casos, es
necesaria una evaluacin completa de un programa para determinar si
est actuando satisfactoriamente. Como ejemplo diremos que determi-
nar hasta qu punto los graduados en un programa de preparacin
laboral se han colocado o han retenido sus empleos es algo que no ofrece
pruebas concluyentes sobre el xito o el fracaso del programa. Por esta
razn, es necesario tener presentes las limitaciones de las medidas de

desempeo e interpretarlas en consecuencia.
Existen lmites sustanciales para el empleo delas medidas

dedesempeo en el presupues to
Aun ms difcil que medir el desempeo en el sector pblico resulta

encontrar una manera de aplicar estas medidas a la asignacin o la
administracin de recursos en el sector pblico. Difcil sera no estar de
acuerdo con el concepto de presupuesto basado en el desempeo, pero
la experiencia en otros niveles de gobierno sugiere que tiene un xito
limitado. Ni los estudios de este anlisis ni los del informe que emiti la
Oficina del Contador General el ao pasado descubrieron ejemplos en
que estas medidas hubiesen influido significativamente en la asignacin
de recursos.P No hay muchas pruebas de que los polticos utilicen me-
diciones de desempeo para corregir los presupuestos, ni de que reciban
informacin detallada sobre la relacin entre los recursos y los resulta-
dos. Donde las mediciones de desempeo han echado races en el pro-
ceso presupuestario -por ejemplo, en algunos gobiernos estatales y
locales-, los administradores de la agencia suelen utilizarlas para ad-
ministrar sus presupuestos; vemos as que se utilizan mucho ms exten-
samente en el proceso de ejecucin del presupuesto que en la prepara-
cin del presupuesto. .
El hecho de que la presupuestacin basada en el desempeo no haya
conquistado gran aceptacin no es razn suficiente para descartar su
potencial. Aun si las ramas legislativa y ejecutiva se comprometieran
con l y se emprendiera un esfuerzo autntico por transformar el presu-
puestea del gobierno, no es claro cmo debieran emplearse estas medi-
das para asignar recursos. Por ejemplo, no es posible sencillamente re-
compensar a aquellas dependencias cuyas medidas indican un "buen"
desempeo y retirar recursos a aquellas cuyas medidas indicaran un
"mal" desempeo. Es necesario tener presentes todos los factores (inclu-
yendo el nivel de fondos) que contribuyen a estedesempeo negativo o
positivo antes de que podamos empezar siquiera a pensar cmo pueden
emplearse estas medidas para asignar recursos.
13 General Accounting Office, op. cit.
Adems, las medidas de desempeo rara vez facilitan la tarea de

canalizar los recursos pblicos. En ltima instancia, si cada programa
tuviera medidas de desempeo, los polticos veran la diferencia de
asignar dinero a dos programas en competencia. Por ejemplo, si la op-
cin fuera entre un programa de capacitacin laboral y uno sobre con-
taminacin del aire, podramos saber que aadir 100 millones de dlares
al presupuesto de la EPA limpiara el aire enuna cantidad X, mientras
costaba la cantidad Yen salarios perdidos en los trabajadores que no
recibieran preparacin. Si tuvisemos todos estos datos (y los creyse-
mos) podramos tomar decisiones mejor fundamentadas, pero no nece-
sariamente nos facilitaran la decisin.
El presupuesteo basado en el desempeo contradice totalmente la
prctica usual. Un sistema con menos control individual para que las
agencias sean las nicas responsables de los resultados sera un cambio
fundamental del sistema actual. Semejante sistema no resolvera la cues-
tin de cunto dinero va al presupuesto de la defensa y cunto al gasto
interno tan slo con mediciones de desempeo. En una sociedad demo-
crtica, el presupuesteo es inherentemente poltico. No hay tcnicas de
presupuesto que puedan sustituir las decisiones polticas sobre 11 quin
gana" y 11 quin pierde". De hecho, los fracasos de esfuerzos anteriores,
como las PPBS, se debieron, en parte, a la incapacidad de explicar esta
insuficiencia.
La limitacin de las medidas de desempeo para influir directamente
sobre el presupuesto no significa, empero, que no existan en el proceso
presupuestario. Pueden emplearse estas mediciones para ayudar a las
agencias en la administracin de un nivel relativamente fijo de recursos.
Por ejemplo, el nivel total de fondos de una agencia puede ser bastante
estable, pero puede utilizar un sistema de medicin del desempeo para
asignar fondos entre subunidades geogrficas o funcionales. Tambin
pueden emplearse estas medidas para presentar informacin sobre la
relacin entre insumas y productos, lo que definira, para los polticos,
la relacin entre niveles determinados de insumas y los resultados que
de ellos se esperan. Por ejemplo, el Servicio del Ingreso Interno sera
capaz de informar con cunta mayor rapidez podra procesar los fondos
del irn puesto sobre la renta si tu viese incrementos de fondos. Sin embar-
go, debetenerse en cuenta que una cosa es presentar esa informacin a
quienes toman las decisiones y otra totalmente distinta es que la usen.
Si van a emplearse estas medidas para influir en la asignacin de
recursos no es probable que el cambio ocurra sbitamente; antes bien,

puede resultar de un cambio de cultura que comience con el mejora-
miento de la informacin de desempeo de cada agencia y con su difu-
sin con propsitos no presupuestarios. Una vez que esta informacin
llegue al dominio pblico es muy posible que se acepte mejor y final-
mente se utilice por quienes toman decisiones. Si esto tiene el efecto de
obligar a un mayor escrutinio de ciertos gastos, indudablemente ser
deseable.
Mientras ms intentos se hacen por relacionar las medidas de desem-
peo con el presupuesto, ms importante es utilizar las medidas apro-
piadas y recabar informacin precisa. Pero mientras mayores son los
intereses, mayores incentivos hay para que algunos identifiquen las
medidas que vayan en su provecho y presenten datos engaosos. Sin un
proceso que asegure que se han elegido las medidas apropiadas y que
la informacin es precisa, la medicin de desempeo nunca cumplir su
objetivo. Cuando las medidas de desempeo se convierten tan slo en
un medio refinado para justificar el presupuesto dejan de ser un instru-
mento de poltica. La conclusin obvia es que verificar la precisin de
los datos entregados es parte esencial del proceso de medicin.
CONCLUSIN
El potencial limitado, a corto plazo, de las medidas de desempeo para

influir en la asignacin de recursos no debe desalentar al Congreso ni a
la rama ejecutiva para seguir concentrndose ms resueltamente eh los
resultados de los programas pblicos. De hecho, la mayor recompensa
que podr obtenerse del uso de estas medidas puede tener poca relacin
con la presupuestacin para todo el gobierno, en cambio, mucha con la
tarea de emplear los recursos existentes para mejorar el desempeo. Por
ejemplo, estas mediciones pueden ser tiles como instrumentos moti-
vacionales; es decir, pueden alentar a la gente a alcanzar diversas metas.
A la postre, el repetido uso y exposicin pueden dar por resultado el
desarrollo de una cultura del desempeo. Las metas de desempeo
acaso no sean precisamente correctas al principio, ni tampoco las medi-
ciones, pero alentar a los administradores y empleados federales a pen-
sar en los resultados y no en los insumos o productos es algo que produ-
cir mejores resultados. Como las mediciones no sern precisas al prin-
cipio, deberemos ser realistas respecto a cunto se les puede emplear

para influir, a corto plazo, en el presupuesto. En suma, mejorar la medi-
cin del desempeo de las agencias (porque, con el tiempo, stas deben
aumentar su capacidad de corregir las medidas) deber preceder al
empleo de esas medidas para el presupuesteo.
A la postre, no es probable que el proceso del presupuesto cambie
considerablemente hasta y a menos que los que toman las decisiones
empleen la informacin sobre desempea de programas al tomar deci-
siones sobre la asignacin de recursos. Tener esa informacin -si pue-
den desarrollarse buenas medidas de los resultados de programas- es
un requisito necesario pero no suficiente para modificar el proceso po-
ltico. Este cambio probablemente ocurrir slo despus de que la "cul-
tura" de la medicin del desempeo se infiltre en el proceso poltico. Por
esta razn, el hincapi a corto plazo debe seguir en la creacin de medi-
das de desempeo para la administracin de las agencias y no para su
uso como instrumento de asignacin de recursos.
El artculo se basa en un estudio, recin publicado, de la Oficina del
Congreso del Presupuesto. Aunque los argumentos presentados en este
artculo reflejan en muchos aspectos los contenidos en ese estudio, las
conclusiones del artculo son exclusivas del autor y no necesariamente
reflejan las del CBO. En el estudio y en el artculo colaboraron muchas
ms personas de las que podemos mencionar aqu, pero debemos nues-
troagradecimiento particularaJim Blum, BobHartman, MarvinPhaup,
Ron Feldman, Denise Fantone, John Mercer, Roy Meyers, Bob Behn,
Sherwood Kohn. Les Bruvold y Rita Hilton. No se les puede hacer res-
ponsables, en manera alguna, de los errores que hayan quedado al final.
L. DEL PAPELEO A LOS RESULTADOS:
LA CREACIN DE UN GOBIERNO
QUE TRABAJE MEJOR Y CUESTE MENOS*
Revisin de Desempeo Nacional
Nuestro objetivo es que todo el gobierno federal sea me-
nos costoso y ms eficiente, y modificar la cultura de nues-
tra burocracia nacional orientndola de la autocompla-
cencia y los derechos hacia la iniciativa y las facultades.
Nos proponemos redisear, reinventar y revigorizar todo
el gobierno nacional. Presidente BILL CLINTON,
Anuncio de la Revisin de
Desempeo Nacional, 3 de marzo de 1993
NUNCA ha habido menos confianza del pblico en el gobierno federal.

El estadunidense comn cree que despilfarramos 48 centavos de cada
dlar de impuestos. Cinco de cada seis desean un "cambio fundamen-
tal" en Washington. Slo 20% de los estadunidenses confan en que el
gobierno federal est haciendo, casi todo el tiempo, lo correcto: esta cifra
ha descendido de 76%, que haba hace 30 aos.'
* Report of the National Performance Review, From Red tape to Resulte: Creating a
Goternment That Works Better and Costs Less, Washington, D. c., U. S. Government Prn-
ting Office, septiembre de 1993, 1-9. Es conocido popularmente como "Informe Gore"
porque el vicepresidente Al Gore fue el encargado de la revisin.
1 Los datos se tomaron de las siguientes fuentes: "The Average American...", senador
William Roth, vol, 138, nm. 51, Congo Rec, 7 de abril de 1992, P: SI; "Five out of every
six Americans...", CBS News Poll, sin publicar, 27-30 de mayo de 1992, publicado ell de
junio de 1992, "Only 20 percent ...", encuesta de ABC News-Washington Post, 23-26 de abril
de 1993, que preguntaba: "Cunta parte del tiempo confa usted en que el gobierno de
Washington est haciendo lo indicado? Casi todo el tiempo, la mayor parte del tiempo
o slo una parte del tiempo?" Cuatro por ciento dijo"casi todo el tiempo:', 16% dijo "la
mayor parte del tiempo" , 74 % dijo" slo parte del tiempo", y 6% afirm"nunca"; la cifra
de 1963 de la encuesta de la Universidad de Michigan, publicada en "From Camelot to
Clinton: A Statistical Portrait of the United States", Washington Post, 23 de agosto de 1993,
p.A15.
1030
DEL PAPELEO A LOS RESULTADOS 1031
Todos sabemos el porqu. Las fallas de Washington son grandes y

obvias. Durante un decenio, el dficit ha sido incontrolable. La deuda
nacional supera hoy los 4 billones de dlares: 16600 por cada hombre,
mujer y nio que hay en el pas.
Pero el dficit no es ms que la punta del iceberg. Bajo la superficie,
creen los estadunidenses, se encuentra un enorme desperdicio oculto.
.El Departamento de la Defensa posee ms de 40 mil millones de abastos
innecesarios.? El Servicio del Ingreso Interno est luchando por cobrar
miles de millones de facturas no pagadas. Un siglo despus de que la
industria remplaz a la agricultura como principal empresa de la na-
cin, el Departamento de Agricultura an mantiene ms de 12 000 ofi-
cinas de servicios en el campo: un promedio de casi cuatro por cada
condado de la nacin, sea rural, urbano o suburbano. El gobierno federal
parece incapaz de librarse de lo que ya est caduco. Sabe sumar, pero no
restar.
Sin embargo, el desperdicio no es el nico problema. El gobierno
federal no slo est quebrado; est quebrantado. Una regulacin eficaz
de la industria financiera caus el desastre de los ahorros y prstamos.
Una educacin y algunos programas de preparacin ineficaces ponen
en peligro nuestra competitividad. Programas de beneficencia y de alo-
. jamiento inadecuados estn socavando nuestras familias y ciudades.
Gastamos 25 000 millones anuales en asistencia, 27000 millones en
estampillas para alimentos y 13 000 millones en alojamiento pblico, y
a pesar de eso cadaao ms estadunidenses caenenla pobreza. 3 Gastamos
12000 millones anuales en la guerra contra la droga... y no obstante ve-
mos pocas seales de victoria. Otorgamos fondos a 150 distintos progra-
mas de empleo y capacitacin, y el estadunidense comn no tiene idea
de dnde recibir capacitacin laboral y la calificacin de nuestra fuer-
za de trabajo se est quedando atrs de la de nuestros competidores.t
2 U. S. General Accounting Office (CAO), High-Risk Series: Defense lnuentoru Manage-
ment, GAO/HR-93-12, diciembre de 1992.
3 U. S. OfficeofManagement and Budget (OMB), Budget ofthe U. S. Goternment FY93,
Washington, D. c., 1992 YBudgetofthe U. S. Gouernment FY94, Washington, D. c., 1993;
entrevista con Herbert Purcell, funcionario del Departamento de Presupuesto de Aloja-
miento y de Desarrollo Urbano, 26 de agosto de 1993.
4 U. S. Congress, Senate, Cornmttee on Appropiations, Subcommittee on Education,
Labor and Health and Human Services, testimonio de Clarence C. Crawford, U. S.CAO,
"Multiple Employment Programs: National Employment Training Strategy Needed",
18 de junio de 1993.
Casi dirase que los programas federales fueron planeados para no

funcionar. En realidad, pocos fueron "planeados" siquiera; el proceso
legislativo simplemente los lanza, uno tras otro, ao tras ao. No es de
sorprender que cuando se formula la pregunta si "el gobierno siempre
se las arregla para complicar las cosas" dos tercios de los estadunidenses
respondan en sentido afirmativo."
Segn un libro reciente de la Institucin Brookings, no slo estamos
padeciendo un dficit presupuestario sino un dficit de desempeo," En
realidad, algunos expertos en la opinin pblica sostienen que atrave-
samos la ms profunda crisis de fe en el gobierno de todas nuestras
vidas. En crisis pasadas -por ejemplo, Watergate o la Guerra de Viet-
nam-, los estadunidenses dudaron de sus dirigentes por motivos mo-
rales o ideolgicos. Consideraron que su gobierno estaba engandolos,
o representando mal sus valores. La crisis actual es diferente: la gente
considera, simplemente, que el gobierno no funciona."
En Washington, el debate rara vez se centra en el dficit del desempe-
o. Nuestros dirigentes pasan la mayor parte del tiempo discutiendo
cuestiones de poltica. Pero si se descompone el vehculo diseado para
llevar adelante la poltica, las nuevas polticas no nos llevarn a ninguna
parte. Si el auto no se mueve, no importa mucho hacia dnde apunte; no
llegaremos all. Hoy, la cuestin fundamental a la que nos enfrentamos
no es loque hace el gobierno, sino cmo lo hace.
Hemos gastado demasiado dinero en programas que no funcionan.
Ya es hora de hacer que nuestro gobierno trabaje para el pueblo, de que
aprenda a hacer ms con menos, y de que trate a los contribuyentes corno
sus clientes.
El presidente Clinton cre la Revisin de Desempeo Nacional para
hacer esto, justamente. En este informe proponemos cientos de acciones
que, de aplicarse, revolucionaran el funcionamiento del gobierno fede-
s Democratic Leadership Council, TheRoadtoRealignment: TheDemocrais and thePerot
Voters, Washington, D. c., Democratic Leadership Council, julio de 1993; p. IJI-l2. El
encuestador Stanley Greenberg pregunt a muchos si estaban de acuerdo en que"el
gobierno siempre se las arregla para enredar las cosas". Setenta y dos por ciento de los
partidarios de Perot estuvieron de acuerdo, 64 % de los partidarios de Clinton estuvieron
de acuerdo, y 66% de los partidarios de Bush estuvieron de acuerdo.
6 [ohn ]. Dilulio, [r., Gerald Garvey y Donald F. Kettl, ImprovingGovemment Perjor-
mance:An Oumer'sManual, Washington, D. c., BrookingsInstitute, 1993, p. 79.
7 Daniel Yankelovich,American Valuesen PublicPolicy, Washington, D. c.,Democra-
tc.Leadershp Council, 1992, p. 7.
ral. Red ucirn el despilfarro, eliminarn la burocracia innecesaria, me-

jorarn el servicio a los contribuyentes y crearn un gobierno magro
pero ms productivo. Como ya se dijo en el prlogo, podrn ahorrarse
108 000 millones de dlares cada cinco aos' si se aaden las medidas
aprobadas por el presidente y su gabinete a las que proponemos para
que las aplique el Congreso. El presidente y su gabinete podran aplicar
algunas de nuestras propuestas, otras requeriran accin legislativa.
Lucharemos por estos cambios. Estamos resueltos a crear un gobierno
que funcione mejor y cueste menos.
UN REMEDIO PEOR QUE LA ENFERMEDAD
El gobierno no est solo en sus cuitas. Cuando la edad industrial cedi

el paso a la edad de la informacin, las instituciones -tanto pblicas
como privadas- se enfrentaron al peligro de la caducidad. El decenio
anterior presenci una profunda restructuracin: durante los aos
ochenta, se reinventaron a s mismas grandes corporaciones estadu-
nidenses; durante los aos noventa, los gobiernos estn luchando por
hacer lo mismo.
En aos recientes, nuestros dirigentes nacionales respondieron a la
creciente crisis con la medicina tradicional. Echaron la culpa a los bur-
cratas; fustigaron el"engao, el desperdicio y el abuso", y pusieron an
ms controles a la burocracia, para prevenirlos.
Pero el remedio se ha vuelto indistinguible de la enfermedad. El pro-
blema no es un personal perezoso o incompetente, sino el papeleo y las
regulaciones, tan sofocantes que asfixian todo brote de creatividad. A
un hombre que se ahoga, nadie le ofrecera un trago de agua. Sin embar-
go, durante ms de un decenio hemos aadido ms papeleo a un sistema
que ya estaba asfixindose en l.
El gobierno federal est lleno de personal competente atrapado en
malos sistemas: sistemas presupuestarios, de personal, de procuracin,
de administracin financiera y de informacin. Cuando culpamos al
personal y le imponemos ms controles slo empeoramos las cosas. Por
ejemplo, durante los pasados 15 aos el Congreso cre, dentro de cada
agencia, una oficina independiente del inspector general. La idea era
erradicar el fraude, el desperdicio y el abuso. Los inspectores generales
ciertamente han descubierto problemas importantes, pero, como nos
enteramos en conversacin tras conversacin, han intimidado tanto a

los empleados federales que hoy muchos de ellos temen desviarse as
sea un pice de los procedimientos operativos comunes.
A pesar de todo, la innovacin, por su naturaleza misma, exige des-
viacin. Por desgracia, ante tantos controles, muchos empleados sim-
plemente se dan por vencidos. Hacen todo guindose por el reglamento,
tenga sentido o no. Llenan formas que nunca debieron crearse, siguen
reglas que nunca debieron imponerse y preparan informes que no sir-
ven para nada... y que, a menudo, nadie leer siquiera; y en nombre de
controlar el desperdicio, hemos creado una ineficiencia paralizante. Ya
es tiempo de encontrar una manera de librarse del desperdicio y de
favorecer la eficiencia.
EL PROBLEMA DE RAz: LAS BUROCRACIAS DE LA POCA

INDUSTRIAL EN UNA POCA DE INFORMACIN
Es el gobierno incompetente por esencia? Absolutamente no. Estn

ocupadas las agencias federales por personas incompetentes? No. El
problema es mucho ms profundo: Washington est lleno de organiza-
ciones planeadas para un medio que ya no existe, de burocracias tan
grandes y despilfarradoras que ya no pueden servir al pueblo.
Desde los aos treinta hasta los sesenta, hemos construido enormes
burocracias centralizadas verticalmente para encargarse de la cosa p-
blica. Siguieron la pauta de las estructuras corporativas de la poca:
burocracias jerrquicas en que las tareas se descomponan en partes
sencillas, siendo cada una responsabilidad de una capa distinta de em-
pleados, definidas por reglas y regulaciones especficas. Con su rgida
preocupacin por un procedimiento estndar, cadenas verticales de
mando y servicios estandarizados, estas burocracias eran constantes...
pero lentas y estorbosas, y, en el mundo actual en rpido cambio, tecno-
logas de informacin relampagueantes, enorme competencia global y
clientes que exigen, estas grandes burocracias -sean pblicas o priva-
das- no funcionan muy bien. La Saturn no se administra como se ad-
ministraba la General Motors. La Intel no se administra como se admi-
nistraba la 18M.
Muchas organizaciones federales tambin son monopolios, con po-
cos incentivos para innovar o mejorar. Los empleados lo son virtual-
mente de por vida, cualquiera que sea su desempeo. Yel xito ofrece a
menudo pocas recompensas; el fracaso, pocos castigos. Y los clientes
quedan cautivos; no pueden librarse del sistema de control y trfico
areo ni del Servicio del Ingreso Interno, ni contratar con un competidor.
Algo peor an: la mayora de los monopolios federales recibe su dinero
sin ningn insumo directo de sus clientes. Por tanto, se esfuerzan mucho
ms por complacer a los subcomits de asignaciones del Congreso que
a las personas a quienes supuestamente sirven. Los contribuyentes pa-
gan ms de lo que debieran pagar y reciben un servicio inferior.
La poltica intensifica el problema. En el mundo sumamente politiza-
do de Washington, el res go mayor no es que un programa tenga un mal
desempeo, sino que cause un escndalo. Los escndalos son noticia de
ocho columnas, mientras que se pasa por alto el fracaso rutinario; por
tanto, sistema de control tras sistema de control se apilan para minimi-
zar el riesgo de un escndalo. El sistema presupuestario, las reglas per-
sonales, el proceso de procuracin y los inspectores generales: todos
ellos se establecieron para prevenir hasta el ms pequeo desliz. Supo-
nemos que no se puede confiaren que los empleados tomen decisiones,
por lo cual les explicamos con el ms nimio detalle cmo deben hacer
virtualmente todo, y luego los vigilamos para asegurarnos de que hayan
obedecido todas las reglas. La menor desviacin causa nuevas regula-
ciones y an ms auditorias.
Antes de que pase mucho tiempo, los procedimientos ms simples se
van complicando demasiado como para que los empleados puedan
descifrarlos, por lo cual contratamos a ms analistas del presupuesto, a
ms expertos en personal y a ms funcionarios de procuracin. Ya en-
tonces, el proceso exige tanto papeleo que hasta la menor accin exige
mucho ms tiempo y mucho ms costos de los que debiera. Simples
arreglos de viaje requieren formas interminables y muchas firmas. Las
compras ms directas requieren meses; las grandes, aos. Los empleos
de rutina exigen una docena de aprobaciones.
El nfasis en el procedimiento roba recursos al verdadero trabajo:
atender al cliente. En realidad, el gobierno federal gasta miles de millo-
nes de dlares en pagar a personas que controlan, revisan o investigan
a otros: supervisores, jefes de niveles, funcionarios de presupuesto, fun-
cionarios de personal, funcionarios de procuracin y personal de la
Oficina del Contador General (CAO) ya los inspectores generales," Desde
8 Nationa~ Performance Review Accompanying Report, Transjorming Organizational
luego, no todo este dinero se desperdicia, pero el autntico despilfarro

sin duda es ms grande, porque las interminables regulaciones y capas
de control consumen el tiempo de cada empleado. Y quin paga? El
contribuyente.
Consideremos un ejemplo, compartido con el vicepresidente Gore en
una reunin de empleados federales en Atlanta. Despus de que la
polica federal invade las casas de los traficantes de drogas, tiene permi-
tido venderlas y emplear el dinero para ayudar a financiar la guerra
contra el narcotrfico. Para vender las casas hay que conservarlas pre-
sentables, lo que incluye cortar los prados.
En Atlanta, segn explicaron los empleados, la mayor parte de las
organizaciones habran contratado a adolescentes del barrio para cortar
los prados, por 10 dlares. Pero las regulaciones de procuracin exigen
que el Servicio de Polica de los Estados Unidos se encargue de todo el
trabajo competitivamente, y los adolescentes del vecindario no compi-
ten por los contratos; as, el gobierno federal paga 40 dlares por cada
prado a empresas profesionales. Disposiciones planeadas para ahorrar
dinero lo despilfarran porque quitan las decisiones de manos de los
responsables de hacer el trabajo. Y los contribuyentes pierden 30 dlares
por cada csped cortado.
Qu pasara si los policas emplearan el sentido comn y contrataran
a adolescentes del vecindario? Alguien se dara cuenta: tal vez la oficina
de Washington, tal vez la oficina del inspector general, tal vez incluso la
GAG. Entonces sobrevendra una investigacin... que acabara con una
carrera o daara una repu tacin.
De este modo, los empleados federales pronto se enteran de que ac-
tuar con sentido comn es arriesgado... y que la creatividad es franca-
mente peligrosa. Se enteran de que el objetivo no es producir resultados,
ni complacer a los clientes ni ahorrar dinero del contribuyente, sino
evitar errores. Y quienes se atreven a innovar lo hacen en secreto.
Esta es probablemente la leccin ms triste que aprendieron quienes
trabajaban para la Revisin de Desempeo Nacional: s, existen innova-
dores dentro del gobierno federal, pero muchos se esfuerzan por man-
tenerse en secreto. Por su naturaleza misma, la innovacin exige apar-
tarse del procedimiento operativo habitual. Y en el gobierno federal
tales desviaciones pueden causar repercusiones.
Struciures, Washington, D. c/u. S. Government Printing Office (ero), septiembre de
1993.
El resultado es una cultura de temor y resignacin. Para sobrevivir,

los empleados mantienen una actitud discreta. Han decidido que la
respuesta ms prudente en cualquier situacin es un firme" tal vez".
Obedecen las reglas,le pasan el problema a su jefe y bajan la cabeza. Des-
arrollan lo que un empleado llam, hablando con el vicepresidente Gore
en una reunin del Departamento de Veteranos, "una actitud guber-
namental".
LA SOLuaN: CREAR ORGANIZACIONES EMPRESARIALES
Cmo resolveremos estos problemas? No ser fcil. Sabemos todo acer-

ca de los problemas del gobierno pero muy poco acerca de las solucio-
nes. La Revisin de Desempeo Nacional empez por compilar una lista
completa de problemas: tenemos el informez--en 28 volmenes, de la
GAO- sobre problemas de la administracin federal, publicado cada
otoo. Tenemos la High-Risk Series, de la GAO, serie de 17 volmenes de
folletos sobre problemas y agencias en dificultades; tenemos el informe
sobre mala administracin federal, publicado por el Comit de Opera-
ciones Gubernamentales de la Cmara, llamado Managing the Federal
Government: A Decade o[ Decline, tenemos 83 cuadernos de notas que
resumen los cuadros de contenido de los informes publicados por los
inspectores generales, la Oficina Congresional del Presupuesto, las
agencias y los grupos de expertos.
Por desgracia, pocos de estos estudios nos ayudaron a encontrar so-
luciones, pocos de los organismos investigadores encontraron organi-
zaciones que haban resuelto sus problemas. Y sin estudiar el xito es
difcil encontrar verdaderas soluciones. Durante aos, el gobierno fede-
ral ha estudiado los fracasos, y durante aos los fracasos han subsistido.
Seis de cada diez grandes dependencias tienen programas en la lista de
"alto riesgo" de la Oficina de Administracin y Presupuesto, lo que
significa que corren un riesgo considerable de requerir un gasto incon-
trolable o de padecer fraude.
La Revisin de Desempeo Nacional enfoc su tarea de manera dis-
tinta. No slo buscamos potenciales ahorros y eficiencias, sino xito.
Buscamos organizaciones que produjeran resultados, satisficieran a sus
clientes y aumentaran la productividad. Buscamos organizaciones que
constantemente aprendieran, innovaran y mejoraran. Buscamos orga-
nizaciones pblicas eficientes y emprendedoras. Y las encontramos en
gobiernos locales, en gobiernos de estado, en otros pases... y aqu mis-

mo, en nuestro gobierno federal.
En el Mando de Combate Areo, por ejemplo, encontramos unidades
que haban duplicado su productividad en cinco aos. Por qu? Porque
el mando midi por doquier el desempeo; escuadrones y bases compi-
tieron orgullosamente por un mejor mantenimiento, vuelos y rcords
de seguridad; y la administracin suprema capacit a los empleados
para suprimir el papeleo y redisear los procesos de trabajo. Un sistema
de abastecimiento que antes requera 243 entradas por 22 personas en
13 formas para llevar un repuesto a un F-15 se simplific radicalmente
y se descentraliz. Los equipos de empleados estaban ahorrando millo-
nes de dlares llevando a la primera lnea las operaciones de abasteci-
miento, desarrollando sus propios planes de vuelo y reparando partes
antes desechadas."
En el Servicio del Ingreso Interno, encontramos centros de ingreso
fiscal que compiten por las mejores marcas de productividad. El desem-
peo de acuerdo con las normas claves de servicio al cliente -como la
precisin de las respuestas dadas a los contribuyentes- haban mejora-
do espectacularmente. Para citar slo un ejemplo, el Centro de Servicio
Ogden, de Utah, tena ms de 50 equipos de mejora de la productivi-
11
dad" simplificando formas y mejorando los procesos de trabajo. Los

empleados no slo evitaron el gasto de 11 000 millones de dlares: ga-
naron el Premio Presidencial de Calidad de 1992. 10
En los Servicios de Silvicultura encontramos un proyecto piloto en la
regin del Este, de 22 estados, que acababa de aumentar la productivi-
dad 15% en slo dos aos. La regin simplific sus sistemas presupues-
tarios, elimin capas enteras de administracin intermedia, redujo el
personal de su "cuartel general" en una quinta parte y capacit a em-
pleados de la primera lnea para tomar sus propias decisiones. En el
Bosque Nacional Mark Twain, por ejemplo, el tiempo necesario para
9 [ay Finegan, "Four-Star Management", lnc., enero de 1987, pp. 42-51; David Os-
borne y Ted Gaebler, ReinoentingGovernment: Houithe Entrepreneurial Spirit 1s Transjor-
ming the PublicSector, Reading, Mass., Addison-Wesley, 1992, pp. 255-259; General W.
L. Creech, "Leadership and Management - The Present and the Future", discurso pro-
nunciado ante los jefes de los servicios armados y el simposio administrativo, 11-14 de
octubre de 1983 (se puede conseguir en Office of the Assistant Secretary of Defense for
Installations, Pentagon, Washington, D. C.).
10 National Performance Review Acompanyng Report, Intproaing CustomerService,
Washington, D. c. U. S. GPO, septiembre de 1992.
conceder un permiso de pastoreo se redujo de 30 das a unas cuantas

horas porque los empleados ya tenan autorizacin de conceder permi-
sos por su cuenta en lugar de procesarlos en sus cuarteles generales.'!
Descubrimos que otros varios gobiernos tambin estaban reinven-
tndose, desde Australia hasta la Gran Bretaa, de Singapur a Suecia,
de Holanda a Nueva Zelanda. Por todo el mundo desarrollado, las
necesidades de las sociedades en la poca de la informacin estaban
tropezando con las limitaciones de los gobiernos de la era industrial.
Cualesquiera que fuesen sus partidos o ideologas, estos gobiernos es-
taban respondiendo. En la Gran Bretaa, los conservadores sealaron
el camino. En Nueva Zelanda, el Partido Laborista revolucion el go-
bierno. En Australia y Suecia los partidos conservador y liberal adopta-
ron cambios fundamentales.
En los Estados Unidos encontramos el mismo fenmeno en los mbi-
tos estatales y locales. El movimiento de reinvencin gubernamental es
tan bipartidista como generalizado. No slo lo impulsa la ideologa
poltica, sino la absoluta necesidad. Gobernadores, alcaldes y legislado-
res, de uno y otro partidos, han llegado a la misma conclusin: el gobier-
no est descompuesto y es hora de repararlo.
Doquiera que encontramos xito, vernos muchas caractersticas co-
munes. Antes hemos articulado todas estas en la declaracin de nuestro
compromiso, en una sola pgina. Al organizar este informe, hemos re-
ducido estas caractersticas a cuatro principios fundamentales.
Reducirel papeleo
Los gobiernos eficaces y emprendedores desechan el papeleo, pasando

de los sistemas en que las personas son responsables de seguir las reglas
a los sistemas en que son responsables de lograr resultados. Estn mo-
dernizando sus sistemas de presupuesto, personal y procuracin, y per-
mitiendo que las organizaciones busquen sus misiones. Reorientan sus
sistemas de control para prevenir los problemas en lugar de simplemen-
te castigar a quienes cometen errores. Suprimen disposiciones innece-
11 U. S. Department of Agriculture, Forest Service, Regional Office, Profile 01a Rein-
pented Government Organization, Milwaukee, Wis., 24 de mayo de 1993; "The U. S. Forest
Service: Decentralizing Authority", Government Executiue, rnarzo de 1993, pp. 23-24;
entrevistas con funcionarios del Servicio de Bosques.
sarias que sofocan toda inventiva, y desregulan las organizaciones que

para obtener fondos dependen de ellas, como los niveles inferiores del
gobierno.
Primero, el consumidor
Los gobiernos eficaces y emprendedores insisten en dar satisfaccin al

cliente; los escuchan atentamente por medio de estudios, grupos de
enfoque y similares, restructuran sus operaciones bsicas para satisfacer
las necesidades de sus clientes, y emplean la dinmica de mercado, como
la eleccin de la competencia y de los clientes, para crear incentivos que
impulsen a sus empleados a poner al cliente ante todo.
Por "cliente" no queremos decir "ciudadano". Un ciudadano puede
participar en una toma democrtica de decisiones; un cliente se beneficia
de un servicio especial. Todos los estadunidenses son ciudadanos. La
mayor parte es de clientes: del Servicio Postal, de la Administra-
cin de Seguro Social, del Departamento de Asuntos de Veteranos,
del Servicio de Parques Nacionales, y de muchas otras organizaciones
federales.
En una democracia importan tanto los ciudadanos como los clientes,
pero, cuando votan, los ciudadanos rara vez tienen oportunidad de
influir en la conducta de las instituciones pblicas que afectan directa-
mente sus vidas: escuelas, hospitales, agencias de servicio a las granjas
y oficinas del seguro social. Existe una triste irona: los ciudadanos po-
seen su gobierno, pero las empresas privadas, a las que no poseen, tra-
bajan mucho ms arduamente para atender sus necesidades.
Capacitacin a losempleados para obtener resultados
Los gobiernos eficaces y emprendedores transforman sus culturas des-

centralizando la autoridad. Capacitan a quienes trabajan en la primera
lnea para tomar ms decisiones y resolver mejor sus propios problemas.
Aceptan la cooperacin entre la mano de obra y los administradores,
dan preparacin y otros instrumentos que necesitan los empleados para
ser eficientes, y humanizan el lugar de trabajo. Mientras suprimen capas
enteras y capacitan a los empleados de la primera lnea, procuran que
las organizaciones se responsabilicen de los resultados.
Reducindonos a lo bsico: Producir mejorgobierno

pormenosdinero
Los gobiernos eficientes y emprendedores encuentran, todo el tiempo,

medios de hacer que el gobierno trabaje mejor y cueste menos: modifi-
cando la forma en que hacen su trabajo y rexaminando los programas y
procesos. Abandonan lo caduco, eliminanla duplicacin y ponen fin
a los privilegios de intereses especiales. Invierten en mayor producti-
vidad por medio de fondos de prstamo e inversiones de capital a lar-
go plazo. Y aceptan, asimismo, las tecnologas avanzadas para reducir
costos.
Estos son los cimientos inamovibles sobre los que debe edificarse la
reinvencin de la burocracia federal ... y los principios en torno de los
cuales hemos organizado nuestras acciones. Embonan casi como las
piezas de un rompecabezas: si falta una, las dems pierden todo valor.
Ahora, para crear organizaciones que devuelvan un valor a los contri-
buyentes, habremos de abrazar los cuatro.
Nuestro enfoque va mucho ms all de resolver problemas especfi-
cos en dependencias especficas. Durante aos se han hecho esfuerzos
aislados, pero no han producido lo que exigen los estadunidenses. El
fracaso de Washington sucede en los mismos sistemas con los cuales
organizamos la burocracia federal; en aos recientes, el Congreso ha
sealado el camino para reinventarlos. En 1990 aprob la Ley de Fun-
cionarios Financieros Principales, destinada a modificar los sistemas de
administracin financiera; en julio de 1993 aprob la Ley de Desempeo
y Resultados del Gobierno, que introducir la medicin del desempeo
por todo el gobierno federal. Con el Congreso a la cabeza, esperarnos
reinventar otros sistemas bsicos del gobierno, como presupuesto, per-
sonal, informacin y procuracin.
Nuestro enfoque tiene mucho en comn con otras filosofas empre-
sariales, corno la modificacin del proceso de administracin de calidad
y de negocios. Pero estas disciplinas administrativas se desarrollaron
para el sector privado, donde las condiciones son muy distintas. En las
empresas, el papeleo puede ser abundante pero no tiene la presencia
abrumadora que s tiene en el gobierno. En las empresas ya existen
incentivos de mercado; nadie necesita inventarlos. Siempre estn en
accin incentivos poderosos que obligan a las organizaciones a hacer
ms con menos. En realidad, las empresas que no aumentan su produc-
tividad -o que se sofocan en el papeleo- se contraen o mueren; por

tanto, las doctrinas de la administracin del sector privado suelen pasar
por alto algunos problemas centrales del gobierno: sus monopolios, su
falta de una lnea final, su obsesin por el proceso ms que por los
resultados. Por consiguiente, nuestro enfoque va ms all de los mto-
dos del sector privado. Apunta al corazn y al alma misma del gobierno.
La Revisin de Desempeo Nacional tambin comparte ciertas metas
con pasados esfuerzos anteriores por reducir los costos en el gobierno.
Pero nuestra misin va ms all de reducir costos: no es simplemente
podar el jardn federal, sino crear un rgimen que mantenga el jardn libre
de malas yerbas. No es sencillamente podar piezas de gobierno, sino
reinventar la forma en que el gobierno lo hace todo. No es sencillamente
producir un gobierno ms eficiente, sino crear uno ms efectivo. Al fin Y
al cabo, los estadunidenses no desean tener un gobierno que fracase con
mayor eficiencia, desean que funcione.
Para lograrlo, no necesitamos poner en peligro los valores tradicionales
subyacentes en un gobierno democrtico, como igualdad de oportunida-
des, justicia, diversidad y democracia. Tenernos en el corazn estos va-
lores. Deseamos transformar las burocracias precisamente porque han
alimentado esos valores. Creemos que quienes se oponen al cambio por
temor a comprometer nuestros valores democrticos nos condenan a un
gobierno que -por medio de los fracasos- sigue subvirtiendo esos
mismos valores.
NUESTRO COMPROMISO: U NA INVERSIN

DE LARGO PLAZO EN EL CAMBIO
Esta no es la primera vez que los estadunidenses se han sentido obliga-

dos a re inventar su gobierno. En 1776 nuestros padres fundadores re-
chazaron el viejo modelo de un mando central que emita edictos que
todos deban obedecer. En su lugar crearon un gobierno que distribuy
extensamente el poder. Su visin de la democracia, que daba a los ciu-
dadanos una voz al administrar los Estados Unidos, no se haba puesto
a prueba en 1776. Exigi una enorme cantidad de fe. Pero funcion.
Generaciones posteriores extendieron este experimento de democra-
cia a quienes an no haban tenido poder del voto. Al asomar ya el si-
glo xx, una generacin de "progresistas", como Teddy Rodsevelt y
Woodrow Wilson, inventaron el moderno Estado burocrtico, planea-
do pafa satisfacer las necesidades de una nueva sociedad industrial.

Franklin Roosevelt lo llev a su pleno florecimiento. En realidad, el
anuncio que hizo Roosevelt en 1937 de creacin de su Gestin Adminis-
trativa suena como si hubiera sido escrito ayer:
Ha llegado la hora de poner en orden nuestra casa. Lagestin administrativa

del gobierno necesita modificacin. La estructura ejecutivadel gobierno est
lamentablemente anticuada [...] Si tenemos fe en nuestra forma republicana
,de gobierno [...] debemos dedicamos enrgica y. valerosamente a la tarea de
hacer eficiente este gobierno.
A travs de las pocas, la administracin pblica ha tendido a seguir

el paradigma prevaleciente de la administracin privada. Los aos
treinta no fueron la excepcin. El comit de Roosevelt -y las dos comi-
siones Hoover, que lo siguieron- recomendaron una estructura que
segua de cerca la de las empresas privadas del pas durante esa dcada.
En cierto sentido, llevaron al gobierno el modelo de organizacin de la
General Motors.
Al llegar los aos ochenta, hasta la propia CM reconoci que este
modelo no funcionaba ya: Cuando cre la Saturn, su primera nueva
divisin en 67 aos, la CM adopt un modelo muy diferente. Escogi a
los mejores y los ms brillantes y les pidi que crearan una organizacin
ms emprendedora, con menos capas, menos reglas, y con empleados
autorizados a hacer lo necesario para satisfacer al cliente. Ante la ame-
naza muy concreta de bancarrota, varias importantes empresas estadu-
nidenses han revolucionado el modo de hacer negocios.
Ante nuestros dficit presupuestarios y de desempeo -que tanto
han socavado la confianza del pblico en el gobierno-, el presidente
Clinton intenta hacer lo mismo. No design para los puestos de la Revi-
sin de Desempeo bsicamente a asesores o expertos empresariales,
como lo haban hecho otros presidentes, sino a empleados federales.
Ellos consultaron a expertos del gobierno estatal, del gobierno local y
del sector privado. Como dijo una y otra vez el vicepresidente Gore en
sus reuniones con empleados federales: "Quienes trabajan ms cerca del
problema saben ms que nadie cmo resolverlo".
El esfuerzo no se limit a los hombres y mujeres que ocuparon cargos
en la Revisin de Desempeo. El presidente Clinton pidi a cada miem-
bro del gabinete que creara un Equipo de Reinvencin para redisear
su departamento, y a los Laboratorios de Reinvencin que empezaran a

experimentar inmediatamente. Desde abril, por todo el gobierno el perso-
nal ha trabajado tiempo completo para re inventar la burocracia federal.
El proceso no es fcil ni ser rpido. Hay cambios que podemos hacer
inmediatamente, pero aun si todas nuestras recomendaciones se ponen
en marcha, slo habremos empezado a reinventar el gobierno federal.
Nuestros esfuerzos no son ms que un pago en efectivo, el"enganche"
de una inversin en el cambio a largo plazo. Cada experto con quien
hemos hablado nos record que el cambio necesita tiempo. En una gran
empresa, la transformacin exige, en el mejor de los casos, de seis a ocho
aos. En el gobierno federal, que tiene siete veces ms empleados que la
ms grande empresa estadunidense, indudablemente se necesitar ms
tiempo para lograr el cambio histrico que proponemos.F
A lo largo del camino cometeremos errores. Algunas reformas triun-
farn ms all de nuestros sueos ms optimistas; no as otras. Corno en
cualquier proceso experimental, necesitaremos supervisar los resulta-
dos y corregir sobre la marcha. Pero no debemos confundir los errores
con el fracaso. Como escribieron Tom Peters y Robert Waterman en In
Search 01Excellence, cualquier organizacin que no cometa errores es
porque no est esforzndose suficiente. A Babe Ruth, el sultn del bat,
lo poncharon 1 330 veces.
As pues, con este informe iniciamos un proceso de reinvencin que
durar dcadas. Esperamos que este proceso no slo incluya a los miles
de empleados federales que hoy trabajan en los Equipos de Reinvencin
y en los Laboratorios de Reinvencin, sino a millones ms que an 110
participan. Confiamos en que transformar las costumbres, la cultura y
el desempeo de todas las organizaciones federales.
Algunos podrn decir que la tarea es demasiado grande; que no de-
biramos intentarla porque estamos condenados a cometer errores, que
no se puede hacer. Pero no nos queda otra opcin. Nuestro gobierno est
en dificultades. Ha perdido su sentido de misin, su tica de servicio
pblico, y.Io que es ms importante, ha perdido la confianza del pueblo
estadunidense.
En tiempos como stos, el camino ms peligroso es el de no hacer
nada. Debemos tener el valor de arriesgarnos a cambiar.
12 El presupuesto fiscal de 1994 (p. 40), del presidente, calcula 2.1 millones de traba-
jadores federales aparte del servicio postal, y 1.8 millones de militares para 1994. Man-
power, Inc., emplea a 560 000. La General Motors emplea a 326 000.
LI. REINVENTAR AL GOBIERNO?
EVALUACIN DE LA REVISIN
DE DESEMPEO NACIONAL*
DONALD F. KETTL
LAs IDEAS: CULES SON LOS PRINCIPIOS GUAS?
El vicepresidente Gore y su personal lanzaron la Revisin de Desempe-

o Nacional (RDN) con una marcada preferencia por la accin sobre las
ideas. Mucho menos les preocupaba la teora que unos resultados rpi-
dos. Sin embargo, en el movimiento que lanzaron estaban implcitas
ideas importantes. Ms an, estas ideas resultaron bsicas para guiar al
movimiento. Definieron los temas generales, comunicaron a los emplea-
dos de gobierno el tipo de conducta que deseaba la RDN y ayudaron a
. forjar el modo en que los medios informativos cubrieron la RON. La lec-
cin de toda reforma gubernamental importante en todo el mundo ha
sido que las ideas impulsan la accin... y enmarcan las normas por las
cuales otros juzgan esa accin. Por tanto, hacer un inventario de estas
ideas resulta indispensable para evaluar la RON.
Dos ideas ocuparon un puesto central en la RON. Primera, los 11 rein-
ventares" afirmaron (aunque implcitamente) la necesidad de transfe-
rir poderes del Congreso a la rama ejecutiva. En el informe de la RON, el
Congreso hizo pocas apariciones, salvo como fuente de la sobrerregula-
cin y microadministracin, yesos problemas son bsicos para el diag-
nstico que la RDN ha estado haciendo de los problemas de desempeo
del gobierno. Reinventar al gobierno requerir poner fin a la sobrerre-
gulacin y la microadministracin. Esto exige implcitamente que el
Congreso abandone su propensin a modificar la burocracia y que deje
mayor parte de la administracin a los administradores.
.. Donald Kettl, ReinnentingConemment? Appmising the National Performance Reoieto,
Washington, D. C, The Brookings Insttuton, 1994. Se reproduce con autorizacin. Se
modific6la numeracin de las notas.
1045
En segundo lugar, los reformadores de Clinton argumentaron mucho

ms explcitamente que haba que capacitar a los empleados del gobier-
no. En la jerga de los reformadores del sector privado, la verdadera
capacitacin significa dotar con mayor poder de decisn al nivel que
atiende al cliente. En un proceso de produccin, el smbolo y la realidad
ltima de esa capacitacin es la aptitud de cualquier empleado para
detener la lnea de produccin. Esto, a su vez, exige que los administra-
dores superiores descentralicen el poder en favor de los trabajadores de
la "primera fila". La RDN edifica precisamente sobre esa filosofa y con-
sidera, literal y figurativamente, dar a los trabajadores gubernamentales
de la primera lnea la capacidad de detener la lnea. Este enfoque es
implcitamente una filosofa de transferir poder del Congreso a la buro-
cracia, y, dentro de la burocracia, de los funcionarios de alto nivel a los
de bajo nivel.
Los reinventores se basaron marcadamente en Reinventing Govern-
ment, de Osborne y Gaebler, en antiguos clsicos de la reforma, como In
Search ofExcellence, l y en gures de la administracin, como Peter Druc-
ker.? Las ideas nuevas, desde la "mejora continua" hasta la "reingenie-
ra", entraron asimismo en el lxico de la reinvencin, y la experiencia
del sector privado en estos movimientos dio un sabor inconfundible a
los primeros das de la RDN. 3 Tambin abrevaron en abundancia de la
sabidura de las reformas gubernamentales del extranjero, especialmen-
te de la Gran Bretaa, Australia y Nueva Zelanda. Las fuentes intelec-
tuales no siempre fueron claras. De hecho, los reinventores rara vez se
detuvieron a ponerlas en claro. Con toda rapidez y por medio de movi-
mientos de reforma del sector privado y reformas a gobiernos extranje-
ros, buscaron ideas, cualesquiera que prometieran alguna solucin a los
problemas gubernamentales de los Estados Unidos. Como resultado, a
menudo se aduearon de conceptos que eran complejos, a veces contra-
dictorios, a veces ajenos a la existente teora de la gestin pblica, y a
veces se anticiparon a cualquier cosa que se hubiese escrito. Eso dificulta
1 Thomas J. Peters y Robert H. Waterman, Jr., In Search of Excellence: Lessons from
America's Besi-RunCompanies, Harper and Row, 1982
2 Vase Peter F. Drucker, Innovation and Entrepreneurship: Practice and Principals, Har-
per and Row, 1985. .
3 Vase la transcripcin de las discusiones que el vicepresidente Gore sostuvo con
jefes de empresas, funcionarios de gobierno y acadmicos en FUadelfia. National Perfor-
mance Beoie. ReinventingGovemmentSummit, 25 de junio deJ993, fotocopiado.
REINVENTAR AL GOBIERNO? 1047
precisar los principios guas de la RDN, pero tambin destaca la impor-

tancia de la labor de esbozarlos y de analizarlos.
Lo importante para el personal de la RDN fue encontrar algunos princi-
pios que pudiesen vital izar el movimiento, o algunas nociones que pudie-
sen atizar las llamas de la reforma. Lo que promovieron ha despertado
muchas crticas, sobre todo entre los especialistas en administracin
pblica, que afirmaron que el movimiento era errneo o hasta peligroso
para la democracia estadunidense.! En realidad, la RDN se ha edificado
sobre algunas reformas administrativas ya" probadas anteriormente.
Tambin aade algunas ideas que son exclusivas de la reforma adminis-
trativa estadunidense. En conjunto constituyen un cuerpo de pensa-
miento sorprendentemente robusto, con implicaciones significativas
que trascienden la RDN.
Las continuidades
Dos tensiones importantes de la historia administrativa ayudaron a

forjar la RDN: la batalla intemporal entre hamil tonianos y madisonianos
sobre el papel adecuado del poder ejecutivo en la democracia estadu-
nidense; y el eterno debate dentro de la teora administrativa, acerca de
cmo equilibrar el control central sobre las polticas con el poder des-
centralizado para que las polticas embonen en problemas particulares.
En un aspecto, la RDN es una escaramuza recurrente de una batalla por
el Poder Ejecutivo que comenz desde la fundacin de la repblica. Los
seguidores de Alexander Hamilton han exigido, ya de tiempo atrs, un
Poder Ejecutivo ms fuerte; los seguidores de James Madison se les han
opuesto desde hace no menos tiempo, pidiendo algunos frenos demo-
crticos poderosos al Poder Ejecutivo. Si Alexander Hamilton hubiera
vivido durante la campaa de 1993 por la RDN, habra sido fcil verlo
como el jefe de los reinventores. En El Federalista pidi"energa en el
Ejecutivo", y afirm que "un Ejecutivo dbil significa una ejecucin
4Por mencionar slo dos ejemplos, vase el primer intercambio de opiniones en
GCYlIeming entre H. George Frederickson, "Painting BulI's Eyes around Bullet Holes",
octubre de 1992, p. 13; David Osborne, "The Power of Outdated Ideas", diciembre de
1992, p. 61. Vase la conversacin en Gooemment Executil'eentre Ronald C. Moe, "Let's
Rediscover Government, Not Reinvent H" junio de 1993, pp. 46-48, 60; David Osborne,
"Reinvention Revisited", julio de 1993, p. 56: Vase tambin David Rosenbloom, "Have
an Administrative Rx? Don't Forget the Politics", Pub.Adm. Reo. 53, noviembre-dciem-
bre de 1994, pp. 503-507.
dbil del gobierno. Una ejecucin dbil no es sino otra manera de desig-
nar una ejecucin mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere
en teora, en la prctica tiene que resultar un mal gobierno" .5
Hamilton crea que slo un gobierno central fuerte, encabezado por
un Ejecutivo poderoso, podra ayudar al pas a realizar su potencial.
Hamilton, desde luego, tuvo dificultades para convencer a la mayora
de sus contemporneos, y a la postre sus opiniones extremas le costaron
la vida en un duelo con Aaron Burr. Si los creadores de la Constitucin
estuvieron de acuerdo en algo, fue en que no deban repetir los errores
del gobierno del rey sobre las colonias. La genialidad de James Madison
consisti en construir un sistema que reconoci la necesidad inevitable
de un Ejecutivo y simultneamente form un sistema para contener a
este Poder Ejecutivo. De hecho, el sistema de frenos y balances es fun-
damentalmente una estrategia para frenar y equilibrar el poder presiden-
cial. El Congreso fue la primera rama; su papel consistira en afirmar la
supremaca del pueblo, especialmente contra los abusos potenciales del
Poder Ejecutivo." Si la judicatura constitua la rama menos peligrosa, la
ejecutiva era, en cambio, la ms peligrosa. Por tanto, los verdaderos
madisonianos consideraron arriesgado todo intento de aumentar los
poderes del Ejecutivo.
Los reinventores de hoy son hamiltonianos. Sus opiniones produje-
ron lo que los argumentos hamiltonianos siempre producen: una airada
y poderosa reaccin de los madisonianos, que, como era predecible,
pronto hablaron de los peligros de un Poder Ejecutivo concentrado. Los
ataques fueron ms fuertes entre muchos especialistas en administra-
cin pblica tradicionales, que, en el fondo de su corazn, eran madisio-
nianos, y que consideraron la RDN una peligrosa aberracin, apartndo-
se del control, creciente y debido, del Congreso sobre la rama ejecutiva."
Mientras tanto, los reinventores reaccionaron corno siempre lo hacen los
hamiltonianos: afirmaron que un Ejecutivo dbil amenazaba el desem-
5 Federalist Papers, nm. 70.

6 Para una historia excelente, vase Francis E. Rourke, "Whose Bureaucracy Is This
Anyway? Congress, the President, and Public Administration"/ PS:Political Science and
Politics26/diciembrede1993, pp. 687-692.Vase tambin LaurenceE. Lynn,Jr., "Gover-
ment Lite?" / TheAmerican Prospect, invierno de 1994/ p. 138.
7 Crticos como Moe y Rosenbloom, en particular, eran madisonianos que pronto
criticaron la concentracin del Poder Ejecutivo que propona la RDN.
,
peo del gobierno y que slo los burcratas ms enrgicos y con mayores
facultades podran reducir el dficit de desempeo del gobierno.
En otro aspecto, la RDN se refiere a quin debe tomar aquellas decisio-
nes que los polticos adjudican al Ejecutivo. Este debate es ms antiguo
an que la disputa de Madison y Hamilton, y, en realidad, es una de las
cuestiones intemporales de la administracin, sea pblica o privada. La
centralizacin fortalece a los polticos y su control sobre sus subordina-
dos. Sin embargo, dicho control debilita la capacidad de los trabajadores
de la primera lnea para armonizar la poltica general con los problemas.
Los trabajadores de bajo nivel inevitablemente tienen al menos cierta
discrecionalidad (a cuntos conductores que rebasan el lmite de velo-
cidad deben detener las patrullas de las carreteras, y cunta velocidad,
sobre el lmite, merece una detencin?). La cuestin centralizacin/des-
centralizacin enmarca un dilema eterno: un control excesivo del nivel
superior limita la flexibilidad de los trabajadores de nivel inferior para
armonizar la poltica general con las circunstancias especiales que en-
cuentran; demasiada flexibilidad para los trabajadores de nivel inferior
puede transformar la poltica que han sido encargados de administrar
en poco ms que una acumulacin de decisiones tomadas ad hoc.'
Pedir mayores facultades a los empleados tambin es pedir mayor
descentralizacin de la toma de decisiones, lo que, a su vez, har correr
a la RDN todos los riesgos ya bien conocidos de subversin de una poltica
general. Los reinventores intentan explcitamente correr esos riesgos,
pues creen que un control excesivo desde un nivel alto asfixia la innova-
cin y sabotea el desempeo. Pero, al elegir bando, los re inventores muy
predeciblemente hicieron que los crticos advirtieran los peligros que
poda producir la descentralizacin: riesgos a la igualdad de proteccin
ya la responsabilidad democrtica, que en cambio el poder centralizado
poda ayudar a evitar."
Ni la disputa entre hamiltonianos y madisionianos ni la disputa por
la centralizacin o la descentralizacin presenta una eleccin clara de
"esto o lo otro". En realidad, la cuestin siempre es saber cunto Poder
Ejecutivo estamos dis puestos a cambiar por control democrtico, cunta
8 Harold Seidman y Robert Gilmour, Politics, Position, and Pouier: From the Positioe to
theReglllntory Stnte, 4a. ed., Nueva York, Oxford University Press, 1986.
9 Vase Ronald C. Moe, "The 'Reinventing Government' Exercise: Misinterpreting
the Problem, Misjudging the Consequences", Pub. Adm. Rev. 54, marzo-abril de 1994,
pp. 111-122.
discrecionalidad descentralizada estamos dispuestos a conceder a cam-

bio de un menor control de la poltica central. La historia nos revelar
dos cosas: primera, los crticos de uno y otro bando vociferaron acerca
de los peligros que presentaba un enfoque hamiltoniano, centralizado.
Como todos los argumentos fuertes y enrgicamente expresados, la
defensa de la reinvencin despert poderosas reacciones de los polos
opuestos. En segundo lugar, la RDN, como cualquier otra reforma jams
intentada, es esencialmente inestable. Los argumentos no presentan una
eleccin de " es to o lo otro", sino, antes bien, toda una gama de opciones
a lo largo de un continuum. Sin embargo, el calor de la crtica a veces
oscurece las opciones. Adems, la energa con que la RDN plantea su
argumento, desvi la atencin de los trueques importantes y duraderos
que planteaban tan marcadamente los debates entre hamiltonianos y
madisonianos, entre centralizacin y descentralizacin.
Una cuidadosa ojeada a las ideas subyacentes en la RDN nos ayudar,
por tanto, a explicar su lgica y las crticas que ha generado. Tambin
seala los futuros desafos a los que se enfrentar la RDN si no quiere
llegar a ser el problema al que futuros reformadores busquen nuevas
soluciones.
Las discontinuidades
Sin embargo, ms all de las continuidades con reformas previas, la RDN

se edific sobre el concepto autnticamente nuevo de que los incentivos
del mercado privado deban impulsar el desempeo del sector pblico.
El fundamento de este enfoque fueron ideas basadas en la"nueva eco-
noma" de las organizaciones.
Los contratos
Las relaciones clave en el gobierno pueden verse como una serie de

conexiones similares a contratos. Esta idea, aunque los inventores nunca
la conocieron explcitamente, impulsa a la parte innovadora de laRDN. 10
Se basa en teoras relacionadas entre s que fluyen de la economa formal.
10 En John J. Dilulio, Jr., Gerald Garvey y Donald F. Kettl, tmprooing Gooerment Per-
formance: An Oumer'sManual, Washington, D. c., Brookings Institution, 1993, explica-
mos la importancia de estas teoras en la reforma administrativa. Vanse las pp. 24-28.
Primero, la teora del agente principal sostiene que se puede interpretar

a las organizaciones como series de relaciones entre los principales (que
tienen que ver que se haga hacer el trabajo) y los agentes (que aceptan
hacerlo). Esta teora no slo explica las relaciones bsicas sino tambin
los problemas tpicos (agentes que tienden a tener ms informacin
que los principales y principales que, por tanto, tienen dificultad para
supervisar el trabajo de sus agentes, es to se conoce como el problema de
"asimetra de la informacin'.t! En segundo lugar, el anlisis de trans-
accin de costos muestra que esos problemas de informacin y de con-
trol imponen costos importantes a los administradores, que, natural-
mente, tratan de disminur sus costos y aumentar $US ganancias." Tales
problemas de informacin, si no son resueltos cuidadosamente, pueden
maniatar a los administradores. Aunque estas teoras sean abstractas,
han impulsado poderosa y explcitamente los movimientos de reforma
en el extranjero.P y tambin han dado un sabor sutil pero inconfundible
a Reinuenting Gooernment, de Osborne y Gaebler, y a la RDN.
Las metas
Si las relaciones bsicas son similares a contratos, entonces los contratos

tienen que ser explcitos; y si la supervisin es problemtica, los super-
visores deben enfocar, en cambio, los resultados que producen sus su-
11 Vase, por ejemplo, R. H. Coase, "The Nature of the Firm", Economica 4, noviembre
de 1937, pp. 386-405; Armen A. Alchian y Harold Dernsetz, "Production, Information
Cost, and Economc Organzations", American Economic Reoieio 20, 1972, pp. 777-795;
Michael Jensen y William Mackling, "Theory of the Firm: Managerial Behavior, Ageney
Costs, and Ownership Structure", [ournal of Financiai Economics 3, octubre de 1976, pp.
305-360;Terry Moe, "The New Economics of Organization", American [ou mal ofPolitical
Science 20, 1984, pp. 739-775. Anlisis excelentes de la teora son los de Charles Perrow,
Complex Organizations: A Critical Essay, 3a. ed., Random House, 1986, cap. 7; Gary J.
Miller, Managerial Dilemmas: The Political Economy of Hierarchy, Cambridge University
Press, 1992; Gerald Garvey, Facing theBureaucraoj: Livingand Dying in a Public Ageney,
San Francisco, Jossey-Bass, 1993.
12 El ms importante estudioso de los costos de la transaccin es Oliver Williamson.
Vase TheEconomic Institutions ofCapitalism, Free Press, 1985.
13 Jonathan Boston, "Origins and Destinations: New Zealand's Model of Public Ma-
nagement and the International Transfer of Ideas", documento preparado para el Sim-
posio Fulbright sobre la Reforma del Sector Pblico, Brisbane, Australia, 23-24 de junio
de 1994; Reshaping the State: Neio Zealand's Bureaucratic Reoolution, Oxford University
Press,l991.
bordinados. Los acuerdos de desempeo, si se basan en una definicin

clara de metas, pueden fijar las normas con las cuales se juzgar a los
administradores. De hecho, varios secretarios de gabinete han firmado
acuerdos de desempeo con el presidente Clinton. Aunque en cierto
modo slo son un ejercicio de retrica, en un nivel ms profundo repre-
sentan no slo una clara declaracin de las metas de las secretaras sino
tambin un"compromiso de la jefatura por lograr resultados", como lo
explic un funcionario de la RDN. 14
Lacompetencia
Sin embargo, aun con metas claras los administradores abandonados a
sus propios recursos tendern al subdesempeo, al sustituir las metas
de la organizacin por metas de tiempo libre o de personal (lo que los
tericos llaman el problema del"azar moral"). El problema de asimetra
de la informacin impide que los supervisores sepan en realidad lo que
estn haciendo sus subordinados. La competencia (entre empleados y
organizacin, por la paga y otros recursos) puede crear incentivos po-
derosos que sustituyan a la supervisin basada en la autoridad.
Los clientes
Nadie sabe mejor que los clientes si se estn alcanzando las metas de una
organizacin. Impulsar a las organizaciones a servir a los clientes, de
abajo hacia arriba, puede ayudar a resolver los problemas de supervi-
sin que vician a las organizaciones de arriba hacia abajo.
Para que el gobierno atienda esta prescripcin tendr que dar ms poder
a los trabajadores de la primera lnea, enfocar ms claramente las nece-
sidades de sus clientes (dejando aparte, por un momento, el difcil pro-
blema de definir, precisamente, a esos"clientes"), utilizarlos para defi-
nir metas, inducir a la competencia a servir a estos clientes, medir cui-
dadosamente los resultados y estimular la conducta empresarial de los
trabajadores del gobierno en todas partes. En realidad, eso es precisa-
mente lo que la RDN recomend en los captulos 2 y 3 de From Red Tape
to Resuits. Aunque nunca se explica el fundamento terico de la RDN,
es claro que proviene del enfoque de la "nueva economa".
14 Entrevista con el autor.
15 From Red Tape to Resulte: Creating a Gooemmeni That Works Better and Costs Lees,
Evaluacin delascrticas
Desde luego, tales argumentos atrajeron muchas crticas, sobre todo

de los especialistas en administracin pblica que rechazaron la idea de
que los sectores pblico y privado tuviesen en comn algo importante.
En particular, los adversarios de la RDN argumentaron que:
Elautntico espritu deempresa no sepuede

crear en elgobierno
Los crticos objetan tanto la nocin de los ciudadanos como clientes

cuanto la defensa del espritu empresarial. H. George Frederickson afir-
ma que lilas gobiernos no son mercados", y que lilas ciudadanos no son
los clientes, sino los propietarios" .16 Los crticos aaden que, aun si el
espritu empresarial fuese buena idea, el concepto jams podra aplicar-
se al gobierno. Con frecuencia hay poca competencia privada en la ma-
yor parte de las funciones pblicas."? Los gobiernos existen para encar-
garse de los empleos que los ciudadanos consideran importantes y que
el mercado privado no puede o no quiere asumir. Dado que fundamen-
talmente los sectores pblico y privado son tan distintos, los modelos
empresarial, competitivo y del sector privado crean ms confusin que
claridad en la administracin pblica, dicen sus crticos.
La ley no puedesustituirse porlosincentivos

demercado
Ms fundamentalmente, argumentan que el gobierno democrtico exi-

ge que la ley y no la competencia sea la que impulse a la burocracia
Informe de la Revisin de Desempeo Nacional, Washington, D. c., U. S. Government

Printing Office, 1993.
16 H. George Frederickson, "Painting Bull's Eyes around Bullet Holes", Goueming,
octubre de 1992, p. 13.
17 Ronald C. Moe, Edward Davs, Frederick Pauls y Harold Reyea, " Analysis of the
Budget and Management Proposals in the Report of the Nation Performance Review",
Washington, Congressional Research Service, 21 de septiembre de 1993, fotocopia-
dos,p.4.
pblica.l" El argumento del gobierno re inventor socava el sistema cons-

titucional de responsabilidad democrtica de arriba hacia abajo. Da
demasiado poder a los administradores de la primera lnea para decidir
por s mismos qu es la ley y cmo debe aplicarse. Esto, segn sus
crticos, es una desviacin peligrosa del gobierno democrtico tradicio-
nal, en que el poder fluye del pueblo a los funcionarios elegidos, y de los
funcionarios elegidos hacia abajo, a los administradores, bajo la super-
visin directa de sus superiores. En ltima instancia, el Congreso es la
fuente del poder de los administradores pero en la RON, al"Congreso se
le ve en gran parte como un fastidio", escribi Moe. 19 Por inconveniente
que pueda ser, los crticos objetaron enrgicamente todo intento de sus-
tituir el imperio de la ley por la conducta del mercado.
Los reinventores socavaron lacapacidad crtica

delaadministracin pblica
En su esfuerzo por dar mayor poder a los burcratas de la lnea frontal

y por alcanzar las metas de reducir el tamao de la administracin, la
RON propone reducir el nmero de administradores de nivel mediano
en todo el gobierno, para permitir administrar a los administradores.P
La OMB aadi a esto una importante reorganizacin que elimina el
anlisis de la administracin como funcin separada dentro de la agen-
cia (que examinaremos ms adelante). Tales reducciones, dijo preocu-
pado Frederickson, podran disminuir la capacidad de funcionar del
gobierno.P Moe aadi que la RON constitua un importante ataque al
"presidente como principal administrador". 22 La reduccin de la admi-
nistracin central reforz el horror de los crticos, temerosos de que el
gobierno resultara incapaz de administrarse a s mismo con eficiencia y
18 Ronald C. Moe, "Let's Rediscover Governrnent, Not Reinvent It", Gopernment Exe-
cutiue 25, junio de 1993, p. 47.
19 Moe, "The 'Reinventing Governrnent' Exercise", p. 131.
20 En lmprotnng Government Performance. An Oumer's Manual, Brookings, 1993, tam-
bin recomendamos la reduccin de la administracin intermedia, pero como parte de
una estrategia ms general para reflexionar sobre la supervisin y la informacin en el
gobierno federal. Para otra opinin, vase Tom Shoop, "Targeting Middle Managers",
Gotemmeni Executioe 26, enero de 1994, pp.10-1s.
21 Frederickson, op. cit.
22 Moe, "The 'Reinventing Governrnent' Exercise", p. 131.
de que lograra mantener a los burcratas democrticamente responsa-

bles de su conducta.
Los verdaderos problemas son bsicamente

polticos, noadministrativos
Nada separ ms a los reinventores de sus crticos que su anlisis de los

problemas centrales. Segn los reinventores, la visin de un buen per-
sonal atrapado en un mal sistema -es decir, en un mal sistema adminis-
trativo- impuls sus recomendaciones. En cambio, sus crticos defen-
dieron el sistema administrativo y argumentaron que el problema esta-
ba en fallas del juicio poltico y la voluntad de los funcionarios elegidos.
"Los problemas son el poder y la poltica, no la burocracia", aleg Fre-
derickson.P Moe contraatac diciendo que los burcratas han hecho
todo lo que han podido en la batalla por el equilibrio de poder entre el
presidente y el Congreso, lo que inevitablemente socav su eficiencia.P
Laurence Lynn aade que los reinventores tambin han cado en la
locura de que las estrategias tecnocrticas de alguna manera pueden
If
sabotear el proceso poltico, y hacerse precisas e inequvocas". Los es-

fuerzos de remplazar la poltica por la reforma administrativa, conclu-
yen sus crticos, correran el riesgo de paralizar al gobierno debilitando
el apoyo poltico para su jefatura administrativa.P
Los crticos acadmicos se basaron en lineamientos ya establecidos de

la administracin pblica estadunidense. En su mayora eran madiso-
nianos de corazn, por lo que lanzaron su mayor andanada contra los
elementos ms hamiltonianos de la RDN. Adems, crean que la adminis-
tracin pblica y la privada eran tan distintas que cualquier esfuerzo por
reformar (como el servicio al cliente y la competencia) al gobierno como
al sector privado era a la vez errneo y peligroso. Tambin crean
fundamentalmente en invertir en la administracin pblica, yen com-
batir todo esfuerzo por fundir las actividades administrativas en deci-
siones ms polticas (como la reorganizacin de la OMB) y, sobre todo,
se basaron implcitamente en tradiciones de burocracias con responsa-
23 Frederickson, op. cit.
24 Moe, "The 'Reinventing Government' Exercise", p. 132.
25 Lynn, op. cit., pp, 141,143.
bilidad y autoridad democrticas y en burocracias organizadas jerrqui-

camente.
Una parte del ataque de los crticos fue revelador. La RDN pas por
alto, en gran parte, las diferencias fundamentales entre la administra-
cin pblica y la privada, as como una consideracin ya antigua sobre
cmo mantener democrticamente responsable al poder burocrtico.
En particular, la RDN trat mallos papeles poltico y constitucional del
Congreso en la burocracia estadunidense. Por ltimo, los crticos ases-
taron un golpe revelador al sealar las causas polticas fundamentales de
muchos problemas administrativos.
Sin embargo, los crticos acadmicos pasaron por alto dos puntos
importantes. Primero, la teora administrativa existente no ha servido
bien al desempeo del gobierno. Las races de los problemas de desem-
peo se remontan, dejando atrs los problemas polticos, a disfunciones
fundamentales de la rama ejecutiva. La teora administrativa no tiene
diagnstico o prescripcin muy buenos para abordar estos problemas.
Cmo debiramos interpretar la conexin entre las instituciones pol-
ticas y la prctica administrativa? Y cmo pueden apoyarse mutua-
mente unas a otras para mejorar el desempeo del gobierno?
En segundo lugar, muchos puntos de los tericos representan proble-
mas ms de teora que de prctica. De hecho, las prcticas administrati-
vas estaban ms avanzadas que muchas teoras en este terreno. Por
ejemplo, el tratar a los ciudadanos como clientes y como propietarios es
algo que no tiene que ser incongruente (como lo explicar ms adelante).
Los incentivos empresariales pueden producir mejores resultados den-
tro del marco de la ley pblica. Por ejemplo, en Phoenix, obreros del
Departamento de Obras Pblicas compitieron con contratistas priva-
dos por el negocio de recoger la basura. A la postre, los trabajadores
de la ciudad se quedaron con una parte considerable del trabajo y,
bajo la presin de la competencia, aumentaron notablemente su produc-
tividad.P
Muchas crticas surgieron de las nociones tradicionales de responsa-
bilidad: la supremaca legislativa por encima de la discrecionalidad eje-
cutiva, la accin administrativa por medio de la burocracia jerrquica.
Lo malo es que ninguno de estos enfoques describe bien el desempeo
26 David Osborne y Ted Gaebler, Reinoenting Gooemment: Heno the Entrepreneurial
Spirit Is Transforming thePublicSector, Reading, Mass, Addison-Wesley, 1992, pp. 76-80.
administtativo actual. Mientras que el Congreso conserva la facultad

ltima de escribir las leyes que gobiernan la conducta burocrtica, las
fuentes de la influencia poltica (por encima del Congreso y de la buro-
cracia) son mucho ms complejas. Adems, especialmente en el nivel
federal, ocurre poca accin administrativa por medio de jerarquas tra-
dicionales. La mayor parte de la aplicacin de programas depende, en
cambio, de una compleja asociacin entre los gobiernos federal, estatales
y locales, junto con organizaciones privadas y no lucrativas. Los crticos
se basaron, al menos en parte, en suposiciones que ya no pueden soste-
nerse acerca del funcionamiento del gobierno. Adems -y ste es el
argumento ms fuerte de los reinventores- tendran poca necesidad de
una reinvencin fundamental si funcionaran bien las viejas teoras.
En suma, hay una gran brecha entre las teoras y las duras realidades
a las que diariamente tienen que enfrentarse los administradores del
gobierno. Dichos administradores no se han preocupado mucho por las
batallas intelectuales y s se han esforzado por enfrentarse pragmtica-
mente a sus problemas. Pero el testimonio de las lneas frontales es que
semejante prctica est mucho ms avanzada que la teora. Los tericos,
de uno y otro bando, rpid~entenecesitan alcanzarla.
Resumen
Las disputas intelectuales subyacentes a menudo se pasan por alto en

las caldeadas pugnas cotidianas por la reforma del gobierno. Es fcil
desdear esas cuestiones tericas y colocarlas en el dominio de acade-
mias remotas. En realidad, las ideas importan; de hecho, importan fun-
damentalmente." Impulsan ya la vez guan toda accin. Comunican
expectativas a los burcratas junto con un sentido de lo posible. Definen
los valores por los cuales se juzgar la accin burocrtica. Unen los
smbolos por los cuales los ciudadanos llegan a conocer a su gobierno.
La RDN se ve plagada por tres importantes problemas tericos. Prime-
ro, comparada con las grandes reformas del extranjero, la RON tiene a la
vez una brjula central ms dbil y una mayor incongruencia intelectual
interna en su movimiento. Para bieno para mal, una filosofa del gestio-
Xl En la obra de prxima aparicin "Inside the Reinvention Machne" exploro estas
cuestiones y disputas tericas con mayor detalle.
nalismo y del consumerismo razonablemente bien articulada impuls

las reformas de la Gran Bretaa, Australia y Nueva Zelanda." Esta no
es una crtica a la RDN. En realidad, su espritu de reforma atinadamente
ha reunido ideas dispares, doquiera que los reformadores encontra-
ron ideas que juzgaron tiles. Pero la RDN ha conformado un conjunto de
ideas muy diferentes, a veces en conflicto, de manera irregular.
En segundo lugar, las acciones de la RDN han precedido a la teora.
Esta es una crtica a la comunidad acadmica, no a laRDN. Gran parte de
la teora administrativa se encierra en un mundo de organizacin jerr-
quica y de control basado en la autoridad; por contraste, la mayor parte
de la prctica administrativa se edifica sobre redes interorganizaciona-
les cooperativas y de negociacin, sobre una urdimbre legal de jerarqua
y autoridad. La teora de la administracin pblica no describe ni pres-
cribe muy adecuadamente el mundo del administrador del gobierno, y
la nacin ya entra al en el siglo XXI. Se ha difundido mucho la reforma
del gobierno en el extranjero, particularmente en Australia, Nueva Ze-
landa, Suecia y el Reino Unido. En los Estados Unidos, algunos gobier-
nos estatales y locales han intentado la reforma del gobierno, y muchas
corporaciones han realizado enormes esfuerzos. Sin embargo, las lec-
ciones son confusas. En muchos frentes, la RDN ha tenido que abrirse su
propio camino, lo que, inevitablemente, causa cierto desperdicio de
esfuerzos y ciertas exploraciones sin recompensa. No obstante, el apoyo
pblico, en general, y especficamente el poltico que ha atrado la RDN
sugiere, al menos, que se estn enfocando las preguntas atinadas. La
comunidad acadmica tendr que trabajar arduamente para volver a
28 Entre muchas fuentes, vase Christopher Hood y Michael [ackson, Administrative
Argument, Aldershot, Inglaterra, Dartmouth, 1991; Christopher Pollit, Managerialism
and the Public Seroices: TIte Anglo-American Experience, Basil Blackwell, 1990; Jenny Potter,
"Consumerism and the Public Sector: How Well Does the Coat Fit?", PublicAdministra-
tion 66, verano de 1988, pp. 149-164; Robin Hambelton, "Consumerism, 'Deseen-
tralization, and Local Democracy", Public Administration 66, verano de 1988, pp. 125-147;
[ohn Stewart y Kieron Walsh, "Change in the Management of Public Services", Public
Administration 70, invierno de 1992, pp. 499-518; Task Force on Management Improve-
ment, TIte Australian Public Semice Reformed: An Eoaluation of a Decade ofMnnagement
Reform, Canberra, Australian Government PublishingService, 1992; State Setvice Com-
mission, New Zealand'sReformed State Sector, Wellington, State Services Conunission,
1994. Para una supervisin de la reforma administrativa y las naciones industrializadas,
vase Organizacin pata la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, PublicMnnagement
Developments: Survery 1993, Pars, OCDE,1993.
ponerse al frente de la curva innovadora. En particular, necesitamos

urgentemente nuevas teoras para obtener una responsabilidad demo-
crtica en el complejo mundo administrativo y poltico al que se enfren-
tan los administradores del gobierno, y, algo de mayor importancia an:
necesitamos un nuevo enfoque hacia la autoridad, para dirigir y controlar
mejor la creacin y administracin de la poltica pblica.
En tercer lugar, la combinacin de estos factores ha dejado a los rein-
ventores con grandes mandatos apoyados por un pensamiento confuso.
Entre estas cuestiones las ms notables son lo que en realidad significa
"servicio al cliente", cmo definir y medir el desempeo del gobierno,
y cmo redefinir el inters pblico para que coincida con las nuevas
realidades de la administracin pblica. (Tocar estas cuestiones en la
siguiente seccin.) Cuando surgen preguntas inevitables acerca de estos
problemas, los reinventores, en torno del gobierno, tienen por consi-
guiente pocas guas claras en qu basarse. Esto, a su vez, ha intensificado
la sensacin de adhocracia que a menudo ha imbuido la RDN, sentido que
slo se intensific por el frenes de actividad que acompa a la reforma.
Sera a la vez ingenuo y tonto.esperar que los reinventores, o cuales-
quiera otros reformadores gubernamentales, trabajaran basndose en
un libro de texto. Esto no es as. Sin embargo, bajo la bandera de Rein-
ventarelgobierno, los re inventores han pedido urgentemente al gobierno
que gue, no que reme". Con ese mandato, las cuestiones clave son: si
11
el gobierno debe guiar, de quin sern las manos en el timn, y de

acuerdo con qu brjula guiar el timonel la nave del Estado? Quin
remar, y cmo?
La pregunta es ms importante por los argumentos de la RDN acerca
de incrementar y descentralizar el poder burocrtico. Cuanto menos
supervisin central ejerzan los funcionarios elegidos sobre los burcra-
tas del nivel operativo, ms importantes sern las ideas por las cuales
guen sus acciones. Dicho de otra manera, si lafacultadn impele a la RDN,
y facultacin significa delegar mucho mayor discrecionalidad a los bu-
rcratas, qu pegamento unificar la poltica del gobierno y le impedir
desprenderse centrfugamente en mil direcciones? Este el problema cen-
tral de la responsabilidad en la RDN.
CONCLUSIN
Tan slo en su primer ao, la RDN ha confundido a sus crticos. Ha

realizado mucho ms de lo que los escpticos crean posible. Ha lanzado,
en su mayor parte, un vasto movimiento de reforma en la direccin
correcta. Si la RDN no siempre ha tenido respuestas claras, al menos s ha
estado planteando las preguntas debidas. No obstante y ste es el pro-
blema crtico de la RDN, los acomodos a corto plazo que inevitablemente
necesit para impulsar el movimiento han reducido sus posibilidades
de xito a largo plazo. Hoy no es una revolucin autosostenida, y ser
necesario un trabajo considerable para que avance la invasin, de una
cabeza de puente a un avance en toda forma y de all a una conquista.
La reinvencin del gobierno se centra en la interseccin de la "alta
poltica" de las luchas presidenciales-congresionales y la "baja poltica"
de la administracin rutinaria.i? Las conexiones entre la poltica prctica
y la ejecucin, lo que a menudo llamamos "autoridad", indiscutible-
mente se est deshaciendo. La pregunta es dnde est el problema: en
un buen personal atrapado en un mal sistema, como afirman los rein-
ventares, o en un buen sistema estropeado por la falta de una jefatura
poltica, como lo afirman los crticos del movimiento? stos sostienen
que, en la loca carrera de las ambiciones de" alta poltica" del gobierno
de Clinton, los reinventores han interpretado mallos fundamentos so-
bre los cuales se basa la administracin democrtica. Sostienen que los
reinventores no tienen una teora sino tan slo un conjunto de suposi-
ciones inexpresadas que, si llegaran a exponerse, revelaran que elmo-
vimiento es una amenaza para el gobierno democrtico. Los re invento-
res replican que es la "baja poltica" de la rutina administrativa la que
ha puesto en peligro el gobierno en los Estados Unidos, y que se debe
transformar esta rutina para que el gobierno funcione mejor.
La contribucin ms valiosa de los re inventores es su franco recono-
cimiento de que el enfoque de la autoridad burocrtica de arriba hacia
abajo ~ue est conduciendo la burocracia estadunidense desde la poca
progresista ya no gua eficazmente la administracin pblica. El enfo-
que tradicional no es caduco; nunca podr serlo mientras los Estados
29 Sobre la poltica alta" contra la "baja", vase Charles T. Goodsell, IIDid NPR Rein-
11
vent Government Reform?", ThePublic Manager, otoo de 1993, pp. 7-10.

Unidos sean un pas de leyes, pero se debe adaptar a una nueva realidad
de responsabilidad compartida y con propsitos comunes. El ensancha-
miento de los lmites junto con el servicio al cliente ofrecen nuevos
atisbos para atacar realidades administrativas nuevas e inevitables. Los
tericos de la burocracia tradicional se enfrentan al desafo de embonar
antiguas nociones de un claro control jerrquico a un Estado adminis-
trativo cada vez ms confuso, en que los lmites burocrticos son el
principio, no el fin, del proceso administrativo.
A pesar de todo, el movimiento por reinventar al gobierno desdea
con demasiada precipitacin las incongruencias internas que hay en su
propia teora. Tres corrientes de la urdimbre re inventora -reduccin
de dimensiones, reingeniera y mejora continua- compiten por definir-
la. Adems, hay poco consenso sobre lo que realmente significa "clien-
tes" o cmo servirles. El movimiento tambin pasa demasiado desen-
vueltamente por cuestiones crticas no resueltas. Reinventar el gobierno
depende de resolver difciles problemas polticos y tcnicos en el desem-
peo de la administracin, y, aun si se resolvieran, el servicio al cliente,
la competencia y la medicin de desempeo combinados nunca podrn
sustituir realmente a una responsabilidad de arriba hacia abajo. Esto
deja a los reinventores el difcil rompecabezas de adaptar las valiosas
piezas de su propio movimiento con las fuerzas impelentes de la buro-
cracia constitucional.
El problema de reinventar el gobierno gira, de hecho, en torno de estas
preguntas: exactamente, qu esperamos que haga el gobierno? Cmo
se puede requerir al poder burocrtico que haga bien su trabajo, que se
responsabilice ante los funcionarios elegidos y, en ltima instancia, ante
el pueblo? El historiador Garry Wills escribe: "Nos estamos comiendo
nuestro capital tanto intelectual como financiero". 30 Debemos dejar de
comernos nuestras semillas y edificar de nuevo la capacidad de resolver
estos problemas.
Ni los tericos de la administracin tradicional ni los reinventores
tienen respuestas completas. Las nuevas realidades administrativas han
dejado atrs la teora tradicional, mientras que problemas complejos y
a menudo no diagnosticados vienen a plagar al movimiento de reinven-
cin. Adems, su debate saca a la superficie, en una forma nueva, la
30 Gary Wills, Can ClintonClose the Vision Gap?", TheNetoYorkTimes, 8 de noviem-
H
bre de 1992, seco 4, p. 17.

antiqusima pregunta de cmo equilibrar la energa en el Ejecutivo con

frenos a los potenciales abusos del Poder Ejecutivo. Si Hamilton, Madi-
son y sus seguidores no pudieron resolverlos, hay pocas probabilidades
de que alguno de los dos bandos encuentre una respuesta que perdure.
N o obstante, aun si la reinvencin del gobierno plantea ms pregun-
tas que respuestas, son las preguntas adecuadas; adems, no son pre-
guntas que probablemente desaparezcan, pues las cuestiones adminis-
trativas son fundamentales y los intereses polticos son enormes. Uno
de los secretos mejor guardados de la RON fue que muchos de sus ms
prontos xitos surgieron de iniciativas comenzadas durante el gobierno
de Bush. En realidad, los esfuerzos de los republicanos por redefinir el
alma de su partido tienen notables similitudes con Reinventing Govern-
ment y con la RON. 31 El genio se sali de la botella. Ahora, la lucha es por
ver quin lo controla. Las cuestiones bsicas son intemporales y a la vez
bien comprendidas. La pugna gira en tomo de los valores, especialmen-
te el control de los poderes Ejecutivo y Legislativo, que darn forma al
proceso administrativo.
La historia nos ensea dos lecciones importantes acerca de esa pugna.
No es probable que se resuelva a satisfaccin de todos en cualquier
momento ni a satisfaccin de todos a la larga. Por otra parte, cambios
peridicos -desde el movimiento progresista hasta el New Deal, desde
la Gran Sociedad hasta la reduccin del gobierno de Reagan- han pro-
ducido enormes cambios tanto de la poltica prctica como de su aplica-
cin. El movimiento de re invencin del gobierno seala uno de esos
importantes giros histricos sobre la elaboracin de estos problemas.
No es el capricho que condenan los crticos ni la fuente de reforma que
sostienen sus partidarios. Sin embargo, s es una nueva oportunidad de
repensar el sistema segn el cual nos gobernamos: poner al da viejas
ideas para que correspondan a los nuevos problemas, experimentar
nuevas soluciones de polticas para dilemas perdurables, repensar la
capacidad que el gobierno necesita para resolver problemas, inyectar
nueva energa al esfuerzo y modificar el contrato social entre la respon-
sabilidad cvica y el poder gubernamental.
La estrategia del RON consistente en lanzar una revolucin sin pres-
cribirle fofma fue una obra maestra; pues permitiromper con las ideas
31 Vase, por ejemplo, James P. Pinkerton, "General Schwazkopf's New Paradigm",
PolicyReview 56, verano de 1991, pp. 22-26;"Lfe in Bush Hell", The NetRepublic207,
nm. 25, 14 de diciembre de 1992, pp. 22-27.
dominantes: que no se podan reducir las dimensiones del gobierno
federal, y que los burcratas federales estaban congelados en la conduc-
ta ya existente y no se les poda cambiar. La RDN produjo un enorme
entusiasmo por el cambio, especialmente por su confusin misma. Al
prometer ms poder a los burcratas y un gobierno ms pequeo y
eficaz a los ciudadanos, la RDN logr reunir muchas buenas ideas bajo
un mismo lema. Sin embargo, en su interior, las ideas de la revolucin
fcilmente chocaban entre s.
A corto plazo, eso tuvo poca importancia. La RDN, en seis febriles
meses de mediados de 1993, hizo una enorme contribucin para sobre-
saltar la burocracia. Sin embargo, a largo plazo, esos problemas amena-
zan.con ser la ruina de la propia RDN.
El mayor problema de la RDN fue que, aunque s tuviese una estrategia
que condujo a emitir su informe del 7 de septiembre de 1993, no tuvo
una estrategia para e18 de septiembre ni para despus. El personal de la
RDN desempe el papel de animador para coordinar todo un puado
de cuestiones entrecruzadas como la reforma de la procuracin y el
servicio al cliente, y dej las otras reformas administrativas a ejecutivos
en todo el gobierno. Lo que no hizo fue crear una estrategia explcita para
vincular las dos revoluciones o para inducir a ejecutivos escpticos o
demasiado ajetreados a intervenir en las batallas por medidas polticas
pequeas.
Como resultado, la reduccin de las dimensiones lleg a ser el tema
predominante y la realidad impelente. Donde mayor efecto tuvieron las
tcticas de la reinvencin fue donde embonaron en las estrategias pre-
existentes de los administradores, en especial los secretarios de gabine-
te, y tuvieron poco efecto donde los administradores no vieron su utili-
dad para alcanzar fines ms importantes. En esas agencias, la RDN ejerci
poca influencia y tuvo escaso xito en la creacin de incentivos para
atraer a la revolucin a ejecu tivos ajetreados, renuentes o atemorizados.
En realidad, es un error hablar de la RDN. "La RDN" era poco ms que una
acumulacin de acciones individuales de los administradores por todo
el gobierno federal.
Desde luego, toda reforma administrativa slo tiene sentido en la
medida en que los administradores, en Una dependencia entera,la adop-
ten. Con la RDN, en cambio, el problema fue que no desarroll nngrt
mecanismo para convertir a los renuentes, a los no~onyencid,os. Muy
cornprensblemente.maehos administradores en todo elgobiemo..coJ:l-
testaron que ya haban visto antes todo eso. La idea de reducir la buro-
cracia federal slo increment su cinismo.F Muchos administradores
dijeron que vean poca facultacin o reinvencin, pero ciertamente sen-
tan la realidad de una fuerza de trabajo en plena contraccin y las
presiones de hacer ms trabajo con menor ayuda.
Si no construye un fundamento mucho ms slido, la RDN se arriesga
a legar una realidad peor que la que haba cuando empez. El gobierno
podra ser ms pequeo, pero el nmero de capas y de disposiciones
cambiara poco; la calidad de la administracin podra empeorar ms
an. Y, lo que es an ms alarmante, habiendo elevado las expectativas
a altos niveles, el dolor que producirn los problemas de desempeo
continuos sin duda disminuiran an ms la confianza del pblico en el
gobierno. Y, en caso de que esto ocurriera, hasta la victoria de conseguir
un gobierno ms pequeo resultara prrica, tanto para los votantes
como para los propios administradores del gobierno.
Este cuadro desalentador no tiene por qu realizarse. En Cuento de
Navidad, Ebenezer Scrooge recibi el don de ver el fantasma de una
prxima Navidad, y la oportunidad de impedir que fuera tan triste. La
misma oportunidad tiene la RDN.
Para aprovechar esa oportunidad hay que revolucionar el concepto
de administracin federal. Toda reforma importante de la administra-
cin federal durante la ltima generacin deriv de innovaciones efec-
tuadas en el mbito estatal o en el local, el sector privado o, a veces, en
gobiernos extranjeros. Los funcionarios elegidos, buscando una nueva
influencia sobre la burocracia o nuevas ideas con las cuales atraer votan-
tes, se han plagiado los "mayores xitos" de otras organizaciones. En
particular han solido extraer las ideas ms atractivas de la "poltica
pequea" para promover sus metas de " gran poltica" . Han adoptado
slo grandes temas pero sin aprenderse la msica, por lo que la cancin
nunca suena como se escribi. Se han llevado la msica escrita especial-
mente para otros conjuntos y la han entroncado en el.gobiernofederal,
qqe a menudo no tiene los instrumentos para tocarla bien ni la misin
de tocar ese tipo de msica. Y al plagiarse tan libremente una msica
escrita en otra parte, han socavado la capacidad del propio gobierno
federal para componer las tonadas que mejor convengan a su propia
orquesta.
32 El discurso de Gore, "Superar el cinismo acerca delcambio del gobierno federal",
identific el cinismo como importante desafo en la reforma gubernamental:
Este problema se manifiesta sobre todo en el entusiasmo por reducir

el tamao. Estos movimientos se derivan marcadamente de iniciativas
del sector privado de finales de los aos ochenta y comienzos de los
noventa. Tiene un obvio atractivo adicional para los votantes que estn
convencidos de que reciben poco del gobierno federal. Sin embargo, el
sector privado ya est a aprendiendo lecciones penosas de sus propios
experimentos en reduccin de tamao; el gobierno federal est al borde
de caer en los peores problemas del movimiento. Al analizar los progra-
mas de reduccin de tamao en el sector privado, Peter Drucker, experto
en administracin, dijo enrgicamente: "Estamos viendo demasiadas
amputaciones antes de que haya un diagnstico'l.P
Crecen las investigaciones que muestran que las ventajas iniciales de
reducir el tamao de las empresas a menudo han producido costos ms
altos a largo plazo." Los trabajadores, bajo presin, se agotan, se van o
mantienen baja la moral. Grandes recortes al personal tienden a "casti-
gar a los departamentos pequeos y a recompensar a los que tienen un
tamao excesivo", concluye la analista de administracin Eileen Apple-
baum. De hecho, las mayores diferencias del desempeo parecieron
debidas ms a la calidad de la administracin que a la reduccin (o
aumento) estratgicos.P De hecho, un estudio de 531 empresas estadu-
nidenses, efectuado por la Wyatt Company revel que la reduccin de
personal en el sector privado rara vez haba ayudado a las compaas a
alcanzar las metas de mayores ganancias y menores costos. Adems
sufrieron la moral y la motivacin de los empleados que conservaron
sus puestos. En cambio, los esfuerzos que tuvieron mayor xito partie-
ron de una clara visin del futuro aunada a una reestructuracin funda-
mental de la organizacin, desde los ms altos empresarios hasta los
trabajadores operativos. En realidad, los mayores triunfos del sector
privado se dieron cuando las personas vieron el cambio como un pro-
ceso continuo y no como un acontecimiento a corto plazo." Estos des-
cubrimientos llevaron a cinco importantes lecciones para el movimiento
en favor de la reinvencin del gobierno.
330tado por Frederick Rose, "[ob-Cutting Medicine Fails to Remedy Productivity
Ills atManyCompanies", Wall Street [ournal, 7 de junio del994, p. A2.
34 PeterScott-Morgan, The Unumnen Rulesojthe Game, McGraw-Hill, 1994.
35 Rose, op. cit., pp. A2, A16. Vase tambin Rosalind Klein Berlin, "Burned Out
Bosses", Foriune, 25 de julio de 1994, pp. 44-52.
36 BestPractices in Reetructuring; Wyatt's 1993 SlIrlleyojCorporate Restruciuring, Wash-
ington, Wyatt Company, 1993, pp. 9, 11, 43.
1) Labuenareinvencin exigeaunarlas ideas impulsoras del movimientoa

la misin del gobierno federal. Las reformas a la administracin privada
ensean una leccin importante pero poco comprendida: las reformas
derivadas de algunas organizaciones que se aplican ciegamente a otras
crean, caractersticamente ms mal que bien. Toda reforma, para que
tenga xito, deber ser moldeada sin perder de vista los problemas
fundamentales de misin y administracin de la propia organizacin.
La RDN reuni, de cualesquiera fuentes, ideas acerca de la reforma, y las
utiliz para iniciar su revolucin.
Muchas de estas ideas estn desconectadas de lo que hace el gobierno
federal y de cmo lo hace, y son una gua imprecisa para acosar a los
administradores del gobierno. Por ejemplo, nadie se opondr al progra-
ma de servicios al cliente, destinado a hacer ms responsables los servi-
cios gubernamentales. Pero, tal como est formulado, no es una buena
gua. Simplemente encargar a los administradores que creen programas
de servicio al cliente sin pensar minuciosamente lo que eso implica en
el sistema federal significar, fuera de toda duda, un doloroso reapren-
dizaje de la leccin ms importante de la reforma de la administracin
privada: buenas ideas fuera de contexto e injertadas en un tronco ajeno
nunca darn resultado.V
Para que funcione la reinvencin se necesitar pensar creativamente
sobre cmo hacer que el gobierno federal trabaje mejor. Tomar ideas de
otras organizaciones es un principio, pero no basta. El gobierno federal
no puede sencillamente consumir conocimientos acerca de las prcticas
administrativas; debe penetrar mucho ms en la cuestin de conoci-
mientos nuevos, y una reflexin minuciosa acerca de la administracin
deber fomentarse por toda la burocracia. Algo ms imporfante an: ese
pensamiento, impulsado por una comprensin profunda de lo que es y
lo que hace la burocracia federal, deber ser la misin gua de los altos
funcionarios cercanos al presidente: en el OMB, la OPM y el propio perso-
nal de la Casa Blanca. "Demasiado a menudo terminamos remodelando
trenes que no se conectan entre s", dijo un sagaz funcionario de un
gobierno estatal."
2) La buena reinvencin exigevincularlagran poltica dereducirlasdimen-
siones con la pequea politica de mejorar el desempeo. La mayor tentacin
37 Vase Tom Shoop, " From Citizens to Customers", Govemment Executioe 26, mayo
de 1994, pp. 27-30.
al reinventar el gobierno es buscar el xito rpido, impulsando la reduc-

cin de dimensiones sin tomarse la molestia de mejorar el desempeo;
o buscar la mejora del desempeo sin resistir al poderoso movimiento
poltico que est impeliendo una reduccin en las dimensiones del go-
bierno. La realidad ms importante de la administracin pblica esta-
dunidense para la prxima dcada ser la necesidad de resolver la ine-
vitable paradoja que presentan los dos movimientos. Los que como gran
poltica promueven la reduccin de dimensiones tendrn que tomar en
cuenta el hecho de que, sin una cuidadosa planeacin, podran achicar
demasiado al gobierno federal, empeorar su desempeo y enfurecer
ms an a los votantes. Los que como pequea poltica desean mejorar
el desempeo debern tomar en cuenta el hecho de que las expectativas
aumentarn conforme se reduzcan los recursos. En contraste con refor-
mas administrativas anteriores, las presiones que produjo el movimien-
to de reinvencin no dan seales de evaporarse.
Para que la re invencin funcione se requerir reconocer francamente
que ningn caso de reinvencin puede proceder sin el otro, y que, hasta
la fecha, el movimiento ha demostrado ser singularmente incapaz de
sealar el rumbo necesario para hacerlo. Los ejemplos estn aislados,
unos cerca de otros, dentro del informe de la RON, y en las agencias han
procedido an peor. El continuo trabajo de reinventar el gobierno exige
que todas las partes reconozcan francamente las tensiones que crean sus
principales elementos; lo inevitable de las tensiones y trazar un curso a
travs de ellos es algo que desafiar hasta a los mejores de nuestros
administradores pblicos.
El eslabn perdido en el esfuerzo de la RDN por acortar la brecha es
prestar atencin al nmero, posicin y papel de los funcionarios nom-
brados polticamente. Es inconcebible que el gobierno pueda ser inven-
tado, que los administradores reciban nuevas facultades y que los pro-
gramas puedan lograr resultados si quienes fueron nombrados para
ocupar puestos polticos y que dirigen las agencias del gobierno no
forman parte del plan. Tambin es inconcebible que pueda reducirse el
nmero de capas o estratos sin tratar siquiera lo que Paul Light ha des-
crito agudamente como espesamientp" .39 En el gobierno, el problema
11
de las capas es peor en lo ms alto, en la enrarecida atmsfera.habitada

39 Paul Light, Thickenng Gooemment: Federal Hierarchy and tfte Diffllsion 01 AccoU)1t'-
ability, Brookings.
por quienes ocupan puestos por nombramiento. Una atencin cuidado-

sa a su funcin deber ser parte de cualquier esfuerzo verdadero por
reinventar el gobierno.
3) Unabuena reinuencion exigecrear un lenguaje para hablar acerca deella.
As corno los reinventores an no reconcilian los elementos conflictivos
que impulsan sus reformas, tampoco han descubierto una manera efec-
tiva de hablar acerca de su trabajo. Parte del problema procedi de tc-
ticas de corto plazo para llegar al pblico a travs de los medios de
comunicacin. El vicepresidente rompi ceniceros y se ri de las reglas
que prohiban comprar cera para pisos. En realidad, estos smbolos
representaron problemas profundamente arraigados que haba que re-
solver, y llamaron la atencin de los medios de comunicacin hacia
problemas tpicamente aburridos de la administracin pblica. Sin em-
bargo, estos smbolos celebraron la revolucin sin animar a los trabaja-
dores del gobierno a participar en ella. Aqu, una vez ms, vimos fun-
cionarios pblicos burlndose de sus mejores esfuerzos de negociar por
medio de un sistema implacable. Las ms de las veces no establecieron
tan absurdas reglas slo para divertirse, sino para cumplir con los dic-
tados del Congreso y de los polticos que ocupan cargos por nombra-
miento. El esfuerzo por obtener el apoyo pblico a menudo redujo la
capacidad de la RON para reclutar trabajadores del gobierno en favor de
su movimiento.
Hacer trabajo de reinvencin es algo que exige reinventar los medios
informativos y la ciudadana. Los funcionarios del gobierno, como diri-
gentes, tienen la responsabilidad de educar y forjar el discurso pblico
en lugar de, sencillamente, alimentar sus peores prejuicios. Muchos de
los smbolos de la RON que recibieron mayor publicidad, como los ceni-
ceros y las pilas de disposiciones, han sobrevivido a su utilidad. Hoy,
los funcionarios de la RON debern desarrollar una segunda generacin
de smbolos para comunicar lo que requiere la labor de reinvencin y lo
que produce. No bastar contar el nmero de rdenes ejecutivas ni el n-
mero de recomendaciones de la RON sobre las cuales ha empezado el
trabajo. Reinventar el gobierno es algo que depende de una nueva aso-
ciacin entre los funcionarios elegidos y los administradores del gobier-
no, y entre el gobierno y sus ciudadanos. Los nuevos smbolos debern
comunicar la responsabilidad compartida que requieren estas asocia-
cienes. El gobierno de Clinton ha marcado un importante comienzo en
iniciativas como las tarjetas" de estampillas para alimentos y un alivio
11
eficiente contra desastres para las vctimas de un terremoto en Califor-

nia, pero el mensaje general an no penetra en la mente del pblico. Si
el gobierno permite que sus nuevas iniciativas sean juzgadas por los
fracasos anteriores, sin duda se marchitar el movimiento.
4) Para tenerxito, la reinvencin exige reinventarla labor de los adminis-
tradores federales, especialmente en los niveles intermedios del gobierno. El
fracaso ms importante, si bien el menos sonado de los primeros meses
de aplicacin de la RON, fue la difundida enajenacin de los administra-
dores de mediano nivel que se apartaron del movimiento. El esfuerzo
por reducir las dimensiones se adelant mucho a la estrategia que deba
impulsarlo, y la difusin de las iniciativas de capacitacin result suma-
mente desigual. No sorprendi a nadie su reaccin; oyeron hablar de
nuevas asociaciones, pero vieron la inconmovible realidad de recortes
de personal en medio de expectativas crecientes.
Hasta un grado que no comprenden muchos secretarios de gabinete
(ya no digamos altos funcionarios de la Casa Blanca y del Congreso), los
administradores de mediano nivel dan forma a la obra del gobierno. Los
altos funcionarios pueden hacer la poltica y establecer prioridades,
pero stas slo arraigan si los administradores encargados de cumplir-
las producen resultados. Es algo totalmente distinto forjar asociaciones
con funcionarios sindicales y otorgar permisos a trabajadores de bajo
nivel, pero las autorizaciones y los permisos slo funcionarn si los
supervisores crean un medio que los promueva.
El movimiento por la reinvencin debe conectar mucho ms eficaz-
mente su retrica vibrante con su planeacin estratgica y tctica. Los
administradores de la primera lnea han salido de sus reuniones con
algunos funcionarios de la RON plenamente convencidos de que stos no
comprendieron lo que los administradores, en la prctica, deban hacer
para que funcionaran los programas.s? Funcionarios de la RON podran
modificar los floreos de su retrica y conectarse mejor con los adminis-
tradores a los que estn intentando motivar si se llevaran de Washington
su cuartel general o si al menos establecieran alguna oficina de campo
importante fuera del Beltway, donde se efecta el verdadero trabajo de
reinvencin. "La RDN est tan aislada corno cualquier otra oficina del
gobierno", dijo un funcionario.v
.41 Entrevista con el autor,
Y, lo que es ms importante, si los reinventores van en serio, tendrn

que pasar de la retrica audaz al arduo trabajo de modificar los sistemas.
A menos que lo hagan, los administradores federales se quedarn con
nuevas exigencias, una reducida fuerza de trabajo, sistemas administra-
tivos anticuados, ms altas expectativas y moral an ms reducida. Lo
primero es la necesidad de modificar el sistema de personal: producir
nuevas categoras laborales que reflejen lo que los futuros administra-
dores tendrn que hacer, y crear incentivos para atraer al mejor personal;
conceder mayor flexibilidad a los administradores para desplegar y
recompensar a su personal; autorizar mayor versatilidad a los adminis-
tradores para que el sistema de personal convenga a las necesidades de
sus agencias, y dar mayor autoridad a los supervisores para contratar a
los mejores, despedir a los peores y recompensar a los ms laboriosos.
La reforma del servicio civil fue un subtexto constante del informe de la
RDN, pero desde entonces ha cado en un agujero negro de inaccin. Sin
una reforma fundamental del servicio civil, el gobierno federal jams
lograr ofrecer a sus empleados los nuevos trabajos que debern reali-
zar, ni atraer a los mejores empleados para encargarse de esas labores.
5) La buena reinvencin exige crear el pegamento que mantenga unido al
movimiento. La RDN ha actuado segn la suposicin de que el movimien-
to, una vez lanzado, se dirigira por s solo. Los administradores federa-
les, con nuevos poderes, aplicaran su energa para administrar ms,
eficientemente. Sin embargo, la historia de la reforma de la administra-
cin demuestra que los administradores se muestras escpticos, con
razn, ante los grandes cambios introducidos en su propio inters. Ante
la opcin de correr grandes riesgos hacia fines inciertos o capear la
tormenta en un bote que reconocidamente hace agua, muchos adminis-
tradores optan por el curso conservador. Por otra parte, algunos admi-
nistradores que dan pasos audaces caminarn sin duda en direccin
diferente de la que apoya sus supervisores o los miembros del Congreso.
Contener a los ansiosos o mal orientados, pero sin eliminar los incenti-
vos para una accin audaz, ser un enorme desafo para el movimiento.
La reorganizacin de la DMB, que apoye su supervisin de las cuestio-
nes ms fundamentales de desempeo, ser un importante cohesiona-
dar del movimiento y conservar ms claramente su atencin. Hasta el
grado en que la DMB pueda combinar sus perspectivas presupuestarias
y administrativas, sus medidas de insumo con resultados, y sus presu-
puestos a corto plazo con su desempeo a largo plazo, alterar funda-
mentalmente el discurso acerca de lo importante que hay en el gobierno

federal. La tarea es enorme, pero, hasta un grado que acaso no sepan
apreciar ni siquiera funcionarios de la RON, el esfuerzo de la OMB ser
bsico para mantener unidas las dos revoluciones de la reinvencin.
Mantener unida la revolucin es algo que depender, en ltima ins-
tancia, de cmo reaccione el Congreso. La carencia ms grave de la RON
es la de una estrategia para enfrentar al Congreso. El informe parece
sugerir que su lgica ser irresistible para los congresistas; que el apoyo
pblico a sus recomendaciones hara imposible que no estuvieran de
acuerdo, o que el cuadro general aportado por el movimiento de rein-
vencin del gobierno ayudara al Congreso a librarse de perspectivas
ms provincianas. Los primeros meses de la RON demostraron lo absur-
do de una estrategia que no incluyera al Congreso. Las pugnas por la
cuenta de compras, seguidas de la negativa de la Cmara a reducir las
dimensiones dentro de hospitales de VA y la oposicin a la privatizacin
del sistema de control del trfico areo demostraron que el apoyo con-
gresional (o al menos la falta de una clara oposicin) es clave para todo
lo que la RON desea lograr. Para ser un movimiento fundado en asocia-
ciones, fue sorprendente la falta de una estrategia para formar una aso-
ciacin con el Congreso. El xito de la RON requerir sin duda prestar
pronta atencin a formar esa asociacin.
Y, lo que es an-ms fundamental, cumplir la promesa de la RON
exigir vincular ms claramente la cuestin de qu debe hacer el gobier-
no y de cmo debe hacerlo. En las propias palabras del informe de la RON,
1/enfoc bsicamente cmo debe trabajar el gobierno, no qu debe ha-
cer".42 Sin embargo, el peso de un siglo de investigacin de la adminis-
tracin pblica muestra que esa distincin es artificial: el cmo da forma
poderosamente al qu porque los medios encarnan los fines; y, desde el
principio, el cmo debe ser impulsado por el qu. 43
Hasta en mayor grado de lo que reconocen los no combatientes pol-
ticos, y ciertamente mucho ms de lo que han reconocido los funciona-
rios del gobierno, muchos problemas de desempeo pblico son, a me-
42 From Red Tape to Resulte: Creating a Government That Works Betterand Costs Less,
Report of the National Performance Review, Washington, U. S. Government Printing
Office, 1993, p. H.
43 Una muy til comparacin de cmo chocan las ideas con la prctica es la de James
Q~Wilson,"Mr. Clinton, Meet Mr. Gor', TheWall Street[ournal, 28 de octubre de 1993,
p.A22.
nudo, producto de lo que los gobiernos se proponen hacer. En realidad,

el gobierno hace muy bien muchas cosas, desde pagar cheques del se-
guro social hasta producir mapas con satlites del clima. A menudo,
cuando las cosas le salen mal es porque son muy difciles o imposibles,
como impedir el abuso del consumo de drogas, capacitar a trabajadores
desempleados, limpiar desechos txicos o dar beneficencia sin crear
dependencia.
Mejorar el desempeo en un nivel determinado es algo que requiere
que el gobierno se aboque ms claramente a lo que hace bien, e imaginar
cmo podra hacerlas mejor. Sin embargo, nosotros (esto incluye a la
RDN, los polticos Y los estadunidenses en general) no hemos pensado
claramente qu es lo que hace bien. En otro nivel, si tratamos de hacer lo
que es difcil hacer bien, deberemos ser francos al hablar del grado de
dificultad y enfocar agudamente cmo hacer mejor lo imposible. Mu-
chas de las cuestiones ms bsicas que ha enfocado la RDN giran en torno
de tales cuestiones. Si decidimos atacar estos problemas superficialmen-
te, considerando el nmero de burcratas que se pueden eliminar o los
dlares que se pueden ahorrar, perderemos de vista lo principal y redu-
ciremos an ms la capacidad del gobierno de funcionar bien.
La Revisin de Desempeo Nacional logr, en su primer ao, mucho
ms de lo que nadie habra credo posible. Revitaliz a los empleados,
sum a ciudadanos, llam la atencin de los medios hacia la adminis-
tracin gubernamental y estableci el punto de que la administracin s "
importa. Sin embargo, embriagada por el xito, la RDN no construy el
fundamento del xito a largo plazo. Tom piezas sueltas de reforma
administrativa de los sectores pblico y privado y los uni en un revol-
tijo, que, aunque inicialmente pareci atractivo, no pudo mantenerse.
En el proceso, la RDN perdi de vista la leccin ms importante que
ensean otras reformas que han triunfado: a largo plazo la administra-
cin, junto con su misin, es lo que ms importa. El movimiento, lanzado
en septiembre de 1993, aunque muy prometedor, no se sostuvo por s
mismo. Para que se sostenga, se requerir trabajar arduamente encues-
tiones difciles: un trabajo que, en su mayor parte, an no comienza.
XLII. ADMINISTRACIN DE LA PRODUCTIVIDAD
Y DE LA CALIDAD*
MARcHoLZER
LA ADMINISTRACIN de la calidad total (ACT ... ) no es nada nuevo. Antes

bien, es un rempaquetamiento innovador de varias dcadas de mejora-
miento de la productividad del sector pblico, como se muestra en la
PublicProductvtyand ManagementRevew (17vols. y ms de 500artcu-
los, de 1975 a 1994), el Productvty Improvement Handbook for State and
Local Goverment (Washnis, 1980,1492 pp.) Yel PublicProductvty Hand-
book (Holzer, 1992, 705 pp.). El movimiento por la ACT en el gobierno
tambin se basa slidamente en dcadas de trabajo de mejoramiento de
la calidad industrial en el sector privado, como el de Deming (1986) y
Juran (1988). Aunque nxcr ni mejoramiento de la calidad sea un trmi-
no que pueda encontrarse en la bibliografa sobre el sector pblico hasta
1988, en los ltimos aos hemos presenciado un acelerado movimiento
por el mejoramienfo y su difusin, con esta terminologa. En muchos
casos, los que antes fueran proyectos de" productividad" hoy se descri-
bencomo esfuerzos por la "calidad".
La administracin de la calidad total, dirigida a mejorar la producti-
vidad del sector pblico o privado, es una de las reformulaciones ms
recientes de la teora administrativa. Es una estrategia de mejoramiento,
basada en la teora, que permite a los administradores pblicos aumen-
tar la capacidad de cooperacin en toda su agencia, sensibilizarse ante
las necesidades de los clientes y la mejora del proceso. Aunque la ACT y
esfuerzos similares suelen asociarse; en la mente del pblico, con el
sector privado (Crosby, 1979; Imai, 1986; Juran, 1988; Ciampa, 1992),
funcionarios elegidos y nombrados reconocen que los esfuerzos tradi-
cionales de productividad orientados hacia la administracin acaso no
* Captulo 25 de Handbook ofPlIblicPersonnel Administration and Labor Relations, [ack
Rabin el al. [comps.), Nueva York, Mareel Dekker, Ine., 1995. Se reproduce por cortesa
de Mareel Dekker, Inc,
1073
produzcan mejoras suficientes de la calidad del servicio como para que

las perciba el pblico. Los mtodos habituales de administracin -co-
mo un fuerte liderazgo del Ejecutivo, control vertical, inspecciones in-
tensivas de calidad y auditoras estrictas- han demostrado ser insufi-
cientes para motivar ms productividad en los empleados. Segn Mila-
kovich (1992), "pese a las mejores intenciones, la aplicacin de estos
mtodos no ha suprimido las quejas de servicios ineficientes o inefica-
ces, desperdicio de recursos o falta de sensibilidad por los empleados
pblicos". Osborne y Gaebler, en Reinventing Government (1992), estn
esencialmente en busca de una mayor productividad, y consideran la
calidad un aspecto importante del mejoramiento de la productividad.
Hay muchas definiciones de la ACT, y cada una nos recuerda defini-
ciones anteriores de aumentos de la productividad. Cohen y Brand
(1993, pp. xi-xii) la definen de esta manera:
Administracin significa desarrollar y mantener la capacidad organizativa

necesaria para mejorar constantemente la calidad.
Calidad significa satisfacer y superar las expectativas del cliente.
Total implica aplicar la bsqueda de calidad a cada aspecto del trabajo,
desde identificar las necesidades del cliente hasta verificar dinmicamente
si el cliente ha quedado satisfecho.
Segn los autores, "los mismos principios de administracin de la

calidad total de la industria privada estn creando una revolucin silen-
ciosa en el sector pblico [oo.] Para mejorar la calidad, aumentar la pro-
ductividad y reducir el desperdicio cada vez ms administradores del
gobierno -desde Little Rock hasta Washington- estn recurriendo a
la ACT".
Segn Hyde (1992, Departamento de la Defensa de los Estados Uni-
dos, 1990, p. 11), la extensa experiencia del Departamento de la Defensa
durante los aos ochenta ha producido la que tal vez sea la definicin
ms apropiada:
La xcr es, al mismo tiempo, una filosofay un conjunto de principios rectores

que representan el fundamento de una organizacin en mejoramiento con-
tinuo. La xcr es la aplicacin de mtodos cuantitativos y de recursos huma-
nos en el mejoramiento de los materiales y servicios prestados a una organi-
zacin, a todos los procesos dentro de una organizacin al grado de que hoy
y ep lo sucesivo se satisfagan las necesidades del cliente. La xcr integra
ADMINISTRACIN DE LA PRODUCfIVIDAD y DE LA CALIDAD 1075
tcnicas fundamentales de administracin., esfuerzos ya existentes por lo-

grar una mejora e instrumentos tcnicos, de acuerdo con un enfoque disci-
plinado, en la mejora continua.
El Federal Quality Institute (FQI; Mizaur, 1992), que es el compromiso

general del gobierno federal con la ACT, ofrece una explicacin an ms
sucinta: "La administracin de la calidad es un sistema integrado y
estratgico para lograr la satisfaccin del cliente por medio de la parti-
cipacin de todos los empleados y la continua mejora de todos los pro-
cesos de la organizacin y de empleo de los recursos".
En la figura 1 se resume el enfoque del FQI como pirmide invertida,
en contraste con la tradicional jerarqua de la administracin de arriba
abajo. El FQI reconoce que lilas tres agendas interesadas -la del cliente,
la del empleado y la del que aporta los fondos- se deben atender por
. igual" (Mizaur, 1992). La conceptualizacin del FQI destaca siete factores
clave para su aplicacin correcta (Hyde, 1992: U. S. FQIHandbook, 1991):
1) apoyo del nivel superior de la administracin; 2) enfoque en el clien-
te; 3) planeacin estratgica de largo plazo; 4) preparacin y reconoci-
miento del empleado; 5) capacitacin y labor de equipo de los emplea-
dos; 6) medicin y anlisis de productos y procesos, y 7) certificacin de
calidad.
Hyde (1992) opina que esta ruta, de siete partes, es un curso interme-
dio conceptual entre los anlisis estratgicos de planeacin de claridad
y preparacin y educacin promulgado por gures de ACT, como Juran
(1988) y Crosby (1979), por una parte, y el enfoque estadstico de la
administracin de anlisis participativo pedido por Deming (1986) y
por algunos expertos japoneses, por otra.
La ACT es lo bastante diversa en su conceptualizacin como para haber
engendrado muchas frmulas diferentes bajo una misma rbrica. Cuan-
do se comparan tres de estas prescripciones, como en el cuadro 1, se ve
que el nivel de coincidencia es sorprendentemente limitado. Esto desta-
ca la complejidad de la administracin de calidad verdaderamente total
as como la falta de un marco conceptual unificado. Tambin muestra la
necesidad de formar un plan especfico para cada organizacin, deri-
vando los pasos apropiados de las experiencias de los empleados me-
diante su participacin, y de otras organizaciones, por medio de casos
publicados y de otros anlisis.
FIGURA 1. Enfoque del Instituto Federal deCalidad a la ACT
Los que aportan

los fondos
Administracin
Clientes Empleados
Enfoque tradicional de la administracin
Clientes Empleados
Administracin
de calidad
Los que aportan

los fondos
Enfoque de administracin de calidad

CUADRO 1. Prescripciones comparadas dela ACTa
Instituto de Calidad Federal

1. Liderazgo y apoyo del alto nivel de administracin.
2. Enfoque en el consumidor.
3. Planeacin decalidad estratgica delargo plazo.
4. Preparacin y reconocimiento de losempleados.
5. Capacitacin y labor de equipo entre empleados.
6. Medicin y anlisis de productos y procesos.
7. Garanta de calidad.
Swiss (1992) tiene otra formulacin, de siete puntos:
1. El cliente es el rbitro de la calidad.
2. Se debe incluir la calidad en el producto o servicio, en lugar de encontrar fallas por medio de inspeccin.
3. Lacalidad exigeconsistencia.
4. Se hace hincapi en el desempeo de grupo o equipo, y no en el desempeo individual.
5. La ACT es un proceso continuo.
6. El xito depende de la participacin de los trabajadores.
7. La ACT exige el compromiso total de la organizacin.
La Oficina del Contador General (CAO) de los Estados Unidos (1991) supervis a los solicitantes del Premio Baldridge
que obtuvieron altas calificaciones (el Premio Baldridge es una competencia nacional, administrada por el Departa-
mento de Comercio, principalmente para el sector privado), y lleg a la conclusin de que eran importantes seis
aspectos:
1. La atencin de la empresa se centra en satisfacer los requerimientos de calidad del cliente.
2. La administracin se pone a la cabeza, diseminando valores de ACT por toda la organizacin.
3. Se pide a los empleados -y se les faculta - para que mejoren continuamente todos los procesos clave de la empresa.
4. Laadministracin alimenta una cultura empresarial flexible y responsable.
5. Lossistemasdeadministracin apoyan la tomade decisiones quese basa en hechos.
6. Lasasociaciones conproveedores mejoran el producto o la prestacin de servicios.
a Los pasos que difieren sustancialmente de otros planes prescriptivos, arriba, aparecen en cursivas.
EJEMPLOS DE XITO
Aunque el tipo de enfoque de la ACT tambin es caracterstico de los

esfuerzos del sector privado por mejorar la calidad, el director del insti-
tuto considera que las tareas de los gobiernos son ms complejas: "Las
agendas de clientes del sector privado a menudo son directas [...] Aun
con mltiples clientes [...] suele haber una congruencia sustancial en la
agenda primaria. En cambio, en muchas agencias del gobierno, las agen-
das de clientes pueden ser variadas, complejas o competitivas" (Mizaur,
1992). A pesar de esta dificultad, en los niveles federal, estatales y locales
se han logrado mejoras de calidad, como lo demuestran muchos casos.
A menudo se le reconoce al gobierno federal el haberse puesto al
frente en los esfuerzos por mejorar la calidad de los servicios guberna-
mentales. De all se sigue, segn Hyde (1992), que "la adminis tracin de
calidad parece a la vez lgica e inevitable" en los niveles estatales y
locales. En realidad, la mejora de la calidad en el gobierno, particular-
mente en los mbitos estatal y local, no es inslita, y en algunos casos
claramente es anterior al FQI, a veces incluso al movimiento de ACT en
todo el gobierno. Por ejemplo, la base de datos de la Red de Informacin "
del Gobierno Local (LOGIN, 1992) contiene ms de 550 ejemplos de pro-
gramas con un componente de calidad que se remonta a los aos ochen-
ta. West el al. (1993) calculan que "25% de todas las ciudades de ms de
25000 habitantes utilizan la ACT al menos en un rea funcional [...] las
ms de las veces labor de polica, servicios de parques y recreos, adminis-
tracin de personal e informacin presupuestaria". Atribuye la adop-
cin de la ACT a los intereses de los ms altos funcionarios administrati-
vos, a quejas del pblico y a presiones presupuestarias. Cohen y Brand
(1993) citan docenas de ejemplos encontrados en todos los niveles de
gobierno. Muchos de ellos, como las mejoras espectaculares en el man-
tenimiento de vehculos en el Departamento de Sanidad de la ciudad de
Nueva York, se han descrito como mejoras de productividad anteriores
al movimiento de ACT (Contino y Giuliano, 1991)...
ADMINISTRACIN DE LA PRODUCTIVIDAD Y DE LA CALIDA D 1079
BANDERAS ROJAS PARA CONSTRUIR

SISTEMAS DE ACT
Pese a un compendio impresionante de casos exitosos, los programas de

mejora de la calidad del sector pblico durante los aos noventa pueden
sufrir los mismos problemas y errores que encontraron empresas del
sector privado durante los ochenta. Segn Hyde (1992), stos pueden
incluir competencia interna disfuncional, pobre participacin de los em-
pleados por debajo de un umbral significativo, desconfianza de los ad-
ministradores y empleados no participantes, aplicacin desigual, capa-
citacin insuficiente y, esfuerzos por mejorar la calidad.
Esos problemas de administracin de la calidad, sugeridos por expe-
riencias del sector privado, son genricos y coinciden sustancialmente
con el contexto del sector pblico. Pero quienes aplican la ACT dentro del
.gobierno pueden enfrentarse a problemas particulares de recursos hu-
manos, que en su mayor parte son tan caractersticos de los intentos
anteriores por forjar sistemas de administracin de la productividad
generales en el sector pblico como lo son de los actuales esfuerzos de
administracin de la calidad: participacin y confianza de los emplea-
dos, capacitacin y administracin del personal (Holzer, 1992).
Facultacin y confianza en elempleado
Las decisiones tomadas en el nivel superior a menudo se quedan all. En

el caso de laACT, este adagio nos advierte que cada quien debe participar,
pues de lo contrario todo el esfuerzo no ser ms que un ejercicio de
semntica. La resistencia a las decisiones verticales les quitar impor-
tancia en el nivel operativo. Por ejemplo, la medicin, que ofrece la
retroalimentacin necesaria para la administracin de la calidad, no
puede pasar por alto la retroalimentacin de los empleados en cuanto a
la validez, confiabilidad y suficiencia de los datos duros. Los sindicatos,
que son mucho ms estables en el sector pblico, deben considerarse
socios en la calidad. Sin embargo, esa asociacin no puede ser manipu-
lativa o tomarse en cuenta slo de palabra. Los verdaderos socios tienen
un insumo considerable en las decisiones que afectan el diseo y la
aplicacin de sistemas de calidad.
lOSO LOS AOS NOVENTA: LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
El concepto de trabajo en equipo -ms all de la simple nocin de

toma de decisiones participatoria- es una clave de Acr, el Premio Pre-
sidencial a la Calidad le da un peso de 20 puntos (de 100) en las normas
de otorgamiento de premios. En su estudio de la xcr efectuado en el
Departamento de Transportes de Florida (DOr), Bowman y French
(1992) indican que 73 % de los interrogados convinieron en que el "con-
cepto de equipo es excelente", 66% acreditaron a la administracin la
participacin del momento, ms de 60% identificaron un fuerte lideraz-
go de equipo, y ms de 70% observaron "lineamientos explcitos para
las tareas en equipo". Pero estos factores positivos pueden convertirse
en negativos en los casos de xcr que no estn bien planeados ni bien
aplicados. La administracin acaso no participe. El liderazgo de equipo
puede ser dbil. Los lineamientos pueden ser vagos. Y hasta en un caso
de xito, Bowman y French tambin descubrieron que slo una minora
(cerca de 48 %) de los interrogados"consideraban que los equipos tenan
la capacidad de efectuar los cambios necesarios"; esta conclusin sugie-
re una capacitacin inadecuada. Como concluyen los autores:
As, aunque los administradores participen en la calidad, aporten recursos

y asuman papeles de liderazgo, algunos de ellos favorecen el concepto de
equipo menos a menudo que otros. Tal vez una minora slo est ofreciendo
un seudocompromiso, y sus miembros no estn dispuestos a dar la verda-
dera propiedad a los empleados. Desde luego, la falta de confianza en el DOT
es uno de los descubrimientos ms preocupantes. Un ambiente de confian-
za es indispensable para el xito, y el oor debe enfrentarse a su vulnerabili-
dad en este rasgo clave de la Acr. Crear esa atmsfera es, como la propia Acr.
un proceso cotidiano y de largo plazo; una manera de lograrlo es continuar
el trabajo en la solucin de problemas del equipo. Sin confianza ni un firme
compromiso de la administracin, es probable que se deterioren las iniciati-
vas de calidad, y cualesquiera otras iniciativas de la agencia.
Un peligro para la participacin del empleado, especialmente dentro

del marco de la ACT, es el grado hasta el cual correr paralela o pasar
por encima del sindicato. En estos casos, lo que se puede ganar por
medio de la participacin puede chocar contra las prdidas resultantes
de la enajenacin poltica de la jerarqua sindical. Los sistemas ms
efectivos pueden abarcar los comits tanto del sindicato como del lugar
de trabajo. En ambos sectores, las organizaciones ms eficaces son las
que tratan a los sindicatos como socios autnticos y no como enemigos
ADMINISTRACIN DE LA PRODUCTIVIDAD Y DE LA CALIDAD 1081
imaginarios. Gozar de excelentes relaciones con el sindicato es de espe-

cial importancia en el sector pblico, ms marcadamente sindicalizado.
La participacin de los empleados tambin puede verse obstaculiza-
da por el mpetu mismo de la ACT: recursos escasos y la necesidad de
recortes. Los cortes a la administracin por lo general intensifican la
paranoia de la fuerza de trabajo, y por una buena razn: su historia est
saturada de despidos, reducciones de salarios reales y decisiones abier-
tamente polticas (en lugar de productivas) (Levine, 1980). Cmo se
puede esperar que los empleados acepten un nuevo enfoque, la ACT,
destinado a contraer al gobierno? Una respuesta, tal vez, sea convencer-
los de que la ACT dar por resultado recortes y reasignaciones ms racio-
nales que las tradicionales decisiones polticas y arbitrarias. LaAcTofre-
ce, asimismo, la posibilidad de maximizar la eficiencia de la prestacin
de servicios a los clientes necesitados y al pblico, argumento de servicio
al pblico que puede ser de especial importancia para los servidores
pblicos.
Lapreparacin
La ACT es complicada, y en cualquier esfuerzo complicado hay que pre-

parar cuidadosamente a administradores y empleados. Por ejemplo,
Deming (1986) subraya la decisiva importancia de preparar a emplea-
dos y administradores para trabajar en armona como equipo, pero de una
manera que subraye-la crtica constructiva. El simple concepto de equi-
pos de trabajo autodirigidos basta para definir las principales necesida-
des de la preparacin: trabajo en equipo, solucin de problemas, creati-
vidad, supervisin, administracin, relaciones con el cliente, adminis-
tracin de grupo, mejora del proceso laboral, etc. Estas necesidades
requerirn gastos en efectivo para pagar a capacitadores externos o
quitar tiempo de su trabajo a personal propio.
La orientacin basada en equipos de ACT define una necesidad parti-
cular de los empleados de capacidades ms versatiles. Ya sea que incor-
poren una ampliacin del empleo (es decir, una expansin horizontal
de las tareas) o un enriquecimiento del empleo (es decir, un ensancha-
miento vertical de sus responsabilidades), la preparacin debe mante-
nerse adelante o al menos al mismo ritmo de las necesidades de los
empleados para mejorar su eficiencia y sus capacidades. En la medida
en que la preparacin est escasa de fondos o se la defina como"sobre
la marcha", su insuficiencia se convertir, al menos, en un "cuello de

botella" para la mejora de la calidad, y, en el peor de los casos, se vuelve
una restriccin fatal.
No menos importante es la capacitacin de los supervisores. Al co-
menzar la ACT, no es probable que muchos supervisores comprendan
sus puntos fundamentales, requerimientos de recursos, limitaciones
conductuales y sutilezas. Antes hay que prepararlos, y prepararlos bien.
y su capacitacin no slo debe ser cognitiva; sus tendencias subjetivas
e internas hacia las pautas tradicionales de autoridad debern invertirse
para trabajar con la fuerza laboral, en lugar de dirigirla.
El Premio Presidencial a la Calidad, administrado por el Federal Qua-
litYInstitute, asigna 10 puntos a esta capacitacin y pide que la persona
nombrada describa una estrategia de preparacin general basada en un
anlisis sistemtico de las necesidades, que d pruebas de que la prepa-
racin orientada hacia la calidad ha alcanzado todos los niveles de la
administracin y de la fuerza laboral, que haya aportado datos para una
inversin fiscal suficiente en la preparacin de calidad, y describa los
indicadores de eficiencia en la preparacin que tenga la organizacin.
Por ejemplo, la International City Management Association ha creado
un enfoque general a la preparacin de ACT como respuesta a las presio-
nes en favor de prestar servicios de calidad con recursos escasos (es
decir, productividad). Su "paquete" de preparacin," Administracin
de Calidad Total: estrategias para el gobierno local" (1993), enfoca los
clientes, el trabajo en equipo, la mejora de procesos, la toma de decisio-
nes basada en datos y las actividades continuas de mejoramiento. Al
terminar el curso, los participantes debern tener una mejor compren-
sin de: 1) la importancia de satisfacer y/o superar las expectativas del
cliente; 2) cmo la mejora de los procesos y sistemas de trabajo conduce
a un mejoramiento continuo; 3) el papel de la organizacin al adminis-
trar el cambio mientras fomenta el apoyo y compromiso del personal; 4)
las funciones y responsabilidades de los administradores al crear y pro-
mover las iniciativas de mejora de calidad, y 5) cmo emplear los instru-
mentos de calidad y las tcnicas eficaces de solucin de problemas.
Tambin se ofrece una gran cantidad de preparacin del tipo ACT en
seminarios, basicamente para el sector privado. De manera caractersti-
ca, esos programas enfocan la experiencia japonesa, las normas del Pre-
mio Baldridge, la correcta aplicacin en varias empresas yel futuro de
la administracin de calidad...
Administracin del personal
Aunque la ACT es un esfuerzo tan general que afecta todos los subsiste-
mas de las organizaciones pblicas, puede tener efectos de especial
importancia sobre el sistema de personal con respecto a la evaluacin y
premiacin del desempeo. Como lo sugiere Hyde (1992, p. 33),
la evaluacin de personal es el blanco porque (en teora) es vital para saber

cmo se administra a la gente y cmo se comunican formalmente las orga-
nizaciones con la fuerza laboral. En resumen, los principales problemas son
el enfoque y el contexto. La xcr supone que los grandes problemas a los que
se enfrenta la mayora de las organizaciones son la falta de un enfoque en la
calidad, causado por el sistema de trabajo y el proceso de produccin. Se
alcanza la calidad cuando los trabajadores (el nfasis es en el plural) coope-
ran entre s en lugar de competir, y cuando confan en la retroalimentacin
del cliente como la mejor medida para saber si el sistema funciona eficaz-
mente. Laevaluacin del desempeo individual niega todos los puntos que
acabamos de enumerar. Sehace responsables a los individuos y se les evala
con normas de desempeo en un sistema de trabajo que, se supone, es pti-
mo. y las evaluaciones enfocan las acciones individuales y no de grupo, lo
que a su vez engendra competencia individual en lugar de cooperacin de
grupo. En esencia, la xcr prefiere librarse por completo de la evaluacin
de desempeo individual.
Daly (1992) aade que" en la ACT, se considera la evaluacin de de-

sempeo, cuando mucho, corno un instrumento menor. Yen el peor de
los casos se convierte en uno de los siete pecados capitales de Deming
(1986). Segn Derning, se gana mucho ms enfrentndose a los proble-
mas desde una perspectiva sistmica que intentando personalizarlos" .
Es decir, la ACT sistmica no es compatible con los juicios de desempeo
individual; y la evaluacin individual no es compatible con los procesos
de solucin de problemas sistmicos. Sin embargo, Daly reconoce que
"un sistema de evaluacin puede resultar til especialmente cuando se
le emplea de manera desarrollista... enfocando los aspectos positivos y
tiles del proceso de personal".
Adems, dado que la ACT incorpora una considerable"dosis" de me-
dicin, puede estimular los temores relacionados con la administracin
cientfica. Como en el caso de los fracasos ocurridos durante el cambio
de siglo, a menudo se percibe la medicin del trabajo como un acoso a
los trabajadores. El estereotipo clsico es de un especialista en adminis-
tracin cientfica observando con un cronmetro en mano a un emplea-

do, con intenciones punitivas.
Tambin la compensacin se convierte en un problema de desempe-
o. Debern distribuirse las recompensas econmicas con base en el
desempeo individual, que es el modo predominante en las organiza-
ciones pblicas y privadas tradicionales, o sobre la base del desempeo
del grupo? Segn la ACT, los bonos individuales o los aumentos por
mritos van en contra del problema sistmico y lgico: si el desempeo
se basa en resolver problemas de grupo, el mutuo apoyo y la calidad
medidos al nivel del servicio -y no del empleado-, entonces a esto
deber seguir la premiacin. Y como antes lo sugiri Hyde, la compe-
tencia individual puecie envenenar el ambiente mismo que una buena
ACT pretende construir.
CONCLUSIN
La verdadera prueba para la ACT ser su permanencia. Tiene el gobierno

la capacidad -los recursos- necesaria para implementarla debida-
mente? O fracasar por las mismas razones que viciaron otras frmu-
las? En el l timo cuarto de siglo, los fracasos debidos a frmulas han ido
desde ZBB (presupuesto de base cero), MBO (administracin por objeti-
vos), PPBS (sistema de planeacin, programacin y presupuesto), la TPM
(administracin total de programas), el OD (desarrollo organizacional)
hasta, probablemente, una docena ms. Estos fracasos (o "insuficien-
cias", para utilizar un eufemismo) han sido resultado de una compleji-
dad abrumadora, inversin insuficiente, expectativas innecesariamente
altas y resistencia del empleado, tambin innecesaria. Es probable que
la ACT tenga una mejor oportunidad de xito, pero slo si se aplica en
forma cuidadosa y cooperativa, y teniendo en mente sus objetivos de
largo plazo. Como nos recuerda Jonathan Walters (1992), "eneste punto
no es claro que muchas personas en el gobierno realmente comprendan
la ACT, o sepan apreciar cunto trabajo se necesitar para aplicarla". Por
desgracia, muchos programas de productividad del sector pblico han
abortado por falta de paciencia poltica (Hayes, 1978). Los horizontes de
la reeleccin de los funcionarios elegidos son mucho ms breves que el
periodo en que probablemente den resultado las inversiones en ACT (o
en otros programas de productividad). Y el rendimiento puede ser b-
sicamente una mejor calidad, es decir, mejores servicios como resultado
de los programas, y no ahorro de costos. Esto sugiere que el requisito

para una ACT eficiente es una efectiva educacin de los polticos y buenos
grupos de gobierno, con el objeto de convenir en unos modestos objeti-
vos de corto plazo, hacia la probabilidad de grandes realizaciones de
largo plazo.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Bowman, James S., y Barbara J. French, Quality improvement in a state agency

11
revisited", Public Prod. Manage. Rev., 16,1, 1992, pp. 53-64.

Capezio, Pe ter, y Debra Morehouse, Total Quality Management: TIte Road of
Continuous Improuement, National Seminars Group, Rockhurst College Con-
tinuing Education Center, Shawnee Mission, Kans., 1992.
Ciampa, D., Total Quality, Addison Wesley, Nueva York, 1992.
Cohen, Steven, y Ronald Brand, Total Quality Management in Government: A
Practical Guide for tite Real World, [ossey-Bass, San Francisco, 1993.
Commitment Plus, Newsletter of the Quality and Productivity Management
Association, 300 N. Martingale Rd., Suite 230, Schaumburg, r.. 60173, 1991.
Contino, R. A., YJ. Giuliano, Productivity gains through employee participa-
11
tion at the New York City Department of Sanitation", Public Prod. Manage.
Rev., 15,2,1992, pp. 185-190.
Crosby, P. B., Quality ls Free: The Art ofMaking Quality Certain, McGraw-Hill,
Nueva York, 1989.
Daley, Dennis M., "Pay for performance, performance appraisal, and total
quality management", Public Prod. Manage. Rev.16, 1, 1993, pp. 39-52.
Denning, W. E., Out ofthe Crisis, MITCenterfor Advanced Engineering Study,
Cambridge, Mass., 1986.
Excellence in Gouernment: Total Quality Management in the 1990s, Coopers y
Lybrand, Arlington, Va., 1991.
EXSL (Exemplary State and Local Award Program), National Center for Public
Productivity, Rutgers University, Newark, N. J., 1992.
Federal Quality Institute, Total Quality Management in theFederal Cooernment (1)
lntroduction; (2) How to Get Started; (3) Apoendix to Book #1; (4) Education and
Training, Federal Quality Institute, U. S. Office of Personnel Management,
Washington, D. C. Estos volmenes, as como el muy general Federal TQM
Documents Catalog and Database User Guide (con varios cientos de entradas)
pueden conseguirse por medio del Federal Quality Institute, Information
Center,401 FSt. NW, Rm.331, Washington, D. C. 20001, 1990-1994.
_ , "Quality Improvement Prototype Award - 1992, Department of Veterans
Affairs. Filadelfia, Pa.", U. S. Government Printing Office, Washington,

D. e, 1992.
Federal Quality Institute, "QualitY Improvement Prototype Award -1992, Pu-
blic Services and Administration Patent and Trademark Office, Department
of Commerce, Arlington, Va.", U. S. Goverment Printing Office, Washing-
ton, D. c., 1992.
_ , "Quality Improvement Prototype Award - 1992, U. S. Department of
Labor, Wage and Hour Division. San Francisco Region", U. S. Government
PrintingOffice, Washington, D. e, 1992.
Federal Quality News, Newsletter of the Federal Quality Institute, U. S. Office of
Personnel Management, Information Center, 401 F. Sto NW, Rm. 331. Wash-
ington' D. c., 20001.
Federal TQM Documents Catalog and Database User Guide, Federal Quality Insti-
tute, U. S. Office of Personnel Management, Washington, D. C.
Fiegenbaum, A. V., Total Quality Control, McGraw-HilI, Nueva York, 1954.
Gaucher, Ellen]., y Richard]. Coffey, Total Quality in Healthcare: From Theory to
Practice, ]ossey-Bass, San Francisco, 1993.
Gilbert, G. Ronald, "Quality improvement in a federal defense organization",
Public Prod. Manage. Rev., 16. 1, 1992, pp. 65-76.
Hayes, Frederick O'Rourke, Productivity Improvements in State and Local Gotiem-
ment, Lexington Books, Lexington, Mass., 1978.
Holzer, Marc (comp.), Public Productivity Handbook, Marcel Dekker, Nueva
York, 1992.
_ , y Kathe Callahan (comps.), "Fiscal pressures and productive solutions:
Proceedings of the Fifth National Public Sector Productivity Conference",
Public Prod. Manage. Reo., 16,4,1993, pp. 331-348.
Hyde, Albert C. (comp.), "Implications of total quality management for the
public sector", Public Prod. Manage. Rev., 16, 1, 1992, pp. 23-76.
_ , "The proverbs of total quality management: Recharting the path to quality
improvement in the public sector", Public Prod. Manage. Rev., 16, 1, 1992b,
pp. 24-38.
Imai, M., Kaizen: The Key to [apan's Competitive Success, McGraw-Hill, Nueva
York,1986.
International City Management Association "Total Quality Management: Stra-
tegies for Local Government", Washington, D. c., 1993. El paquete de pre-
paracin consiste en el Mdulo 1: The Meaning of Total Quality Manage-
ment; Mdulo 2: The Road to Quality; Mdulo 3: Making the Transforma-
tion; Mdulo 4: Prerequisites to Implementation; Mdulo 5: Procedures and
ToolsrSelected Reading: Total Quality lnitiatives in Specific Local Govem-
ments.
International Society of Quality Goverrunent Newsletter, Sto Paul, Minn., 1993.
ADMINISTRAON DE LA PRODUCTIVIDAD Y DE LA CALIDAD 1087
Juran, J. M., Juran on Leadershipfor Quality, McGraw-Hill, Nueva York, 1988.

Keehley, Patricia, y Steve Medlin, "Produetivity enhaneements through quality
innovations", Publico Prod. Manage. Rev. 15,2,1991, pp. 217-228.
Lebow, Rob,A Journey into tite Heroic Environment, Lebow Company, Bellevue,
Washington, 1992.
Levine, Charles H. (comp.), Managing Fiscal Stress: TIre Crisis in tite Public Sector,
Chathan House, Chathan, N. J., 1980.
Milakovich, Michael, "Total quality management for public service producti-
vity improvement", enMarc Holzer (comp.), Public Productivity Handbook,
Marcel Dekker, Nueva York, 1992.
Mizaur, Donald, "Quality government is government of the people, by the
people, for the people", Public Prod. Manage. Rev. 16,4,1993.
Osbome, D., yT.Gaebler, ReinventingGovernment: How the Entrepreneurial Spirit
ls Transforming tite Public Sector, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1992.
Presidential Award for Quality: Ogden Internal Revenue Service Center, Fede-
ral Quality Institute, Washington, D. c., 1992.
Presidential Award for Quality Program (por venir) Federal Quality Institute,
Washington, D. C.
QPM (Quality and Productivity Management), Virginia Productivity Center, Co-
llege of Engineering, Virginia Tech, Blacksburg, Va.
Swiss, J., "Adapting total quality management (TQM) to government", Pub.
Admin. Rev., 1992.
Virginia Productivity Center, "TQM in higher education", QPM: Quality and
Productivity Management, 10,2, Virginia Tech, Blacksburg, Va., 1993.
Walters, [onathan, "The cult ofTQM", Governing, 5,8,1992, pp. 38-44.
Washnis, George, Productivi ty lmprovement Handbook for State and Local Gouern-
ment, Wiley, Nueva York, 1980.
West, Jonathan P., Evan M. Berman y Michael E. Malkovich, "lmplementing
TQM in local government: The leadership 'challenge' ", Public Prod. Manage.
Rev., 17,2,1993.
LIII. EL CAMBIO DE TRABAJO, DE LA FUERZA
LABORAL, DE LAS EXPECTATIVAS*
PATRICIA W ALLACE INGRAHAM
ELSISTEMA federal basado en el mrito debe mucho de su calidad intrn-

seca y de su crecimiento incremental a la poltica ya valores polticos.
Sin embargo, los sistemas de personal pblico han sido afectados, asi-
mismo, por otras fuerzas. Desarrollos importantes y acontecimientos
econmicos que dieron forma a las actividades del gobierno tambin
han forjado la fuerza laboral del gobierno y la naturaleza de su trabajo.
La poltica de preferencia a los veteranos influy profundamente sobre
la composicin demogrfica de las burocracias pblicas, as como tam-
bin influyeron injusticias sociales, como la discriminacin por razas,
sexos y edades.
El sistema respondi a algunos cambios, pero se mostr notablemen-
te reacio a otros. Las prcticas gubernamentales de contratacin, basa-
das desde 1883 en el principio de abrir el sistema a todos y luego selec-
cionar por medio de exmenes competitivos y neutrales, permaneci en
vigor aun despus de que haba pruebas concretas de que eran discrimi-
natorias y no embonaban en las realidades de la fuerza laboral contem-
pornea.' De manera similar, sigue en vigor un sistema de clasificacin
estandarizado pese a pruebas manifiestas de que no satisface las nece-
sidades de las organizaciones en rpido cambio y de que, en realidad,
contribuye a causar una grave falta de diversidad en los niveles inter-
medios y superiores de muchas organizaciones pblicas.s
* Tomado de TheFoundaiion ofMerit: Public Seroice in AmericanDemocracy, de Patricia

Wallace Ingraham, Baltimore, [ohns Hopkins University Press, 1995, cap. 7. Se reprodu-
ce con autorizacin.
1 Para un anlisis de esta cuestin, vase National Commission on the Public Service,
"Report of the Task Force on Recruitment and Retention".
2 Vase Margo Bailey, "The Reality of the Glass Ceiling for African-Americans in the
Federal Civil Service", tesis doctoral, Maxwell School, Syracuse University, 1995.
1088
EL CAMBIO DE TRABAJO 1089
Aunque las estructuras y los sistemas permanecieron estables, el te-

rreno en que se asentaban se alter durante los aos ochenta. Se redefini
considerablemente la naturaleza del trabajo gubernamental por las
prcticas de la privatizacin y la contratacin de personal externo. Los
empleados del gobierno expertos en programas y prestaciones de ser-
vicios gubernamentales fueron convertidos cada vez ms en adminis-
tradores de contratos. Al mismo tiempo, al reducirse los presupuestos
y el personal permanente de las agencias, las misiones de las depen-
dencias siguieron siendo las mismas o incluso se extendieron. Esto hizo
que los servidores civiles no slo fueran administradores de contratos,
sino administradores de contratos en gran escala, conforme se contrata-
ban ms y ms responsabilidades de su agencia.
Algunas organizaciones fueron orilladas a sus lmites analticos y
polticos por tareas y desafos sin precedente; por ejemplo, las agencias
ambientales lucharon con modos de limpiar una contaminacin severa-
mente daina, mientras que el Departamento de Energa de los Estados
Unidos buscaba maneras de disponer de los desechos radiactivos de una
manera que no fuese peligrosa durante cientos de aos para generacio-
nes de nuevos ciudadanos. La necesidad de que el gobierno fuera "as-
tuto", segn el trmino de Donald Kettl, se hizo inmediata y profunda.'
La naturaleza cambiante del trabajo gubernamental se acompa en
muchas organizaciones, tanto pblicas como privadas, de una cambian-
te fuerza de trabajo. La demografa de esa fuerza de trabajo es importan-
te. Hay ms familias con dos carreras en la fuerza de trabajo que nunca
antes en la historia. La poblacin entre la cual se contrata a la fuerza de
trabajo est modificndose; no se sabe bien hasta qu punto las capaci-
dades de quienes forman esa fuerza de trabajo lograrn enfrentarse a
nuevas exigencias. Adems, una parte considerable de la poblacin est
envejeciendo. Muchos que ya forman parte de la fuerza laboral tendrn
que enfrentarse a dobles responsabilidades personales: las familias
en que hay dos carreras sern responsables de la atencin diurna y de
otros servicios a sus hijos, pero tambin se enfrentarn a la necesidad
de cuidar a padres y parientes de edad avanzada. Los miembros de esta
"generacin sandwich" requerirn flexibilidad y apoyo para que sigan
siendo trabajadores eficientes y productivos.
3 Donald F. Kettl, SharingPower: Public Qn'ernanceandPrivateMarkets, Washington,
D. e, Brookingslnstitution.1993, p. 17.
Todos estos acontecimientos han ocurrido en un medio de expectati-

vas cambiantes para el gobierno y de difundida insatisfaccin con su
desempeo. La Revisin de Desempeo Nacional del vicepresidente
Gore anunci que su intencin era arreglar un gobierno que"no slo est
descompuesto; est quebrador'.' El informe reconoci, justamente, en su
primera pgina, el problema subyacente: "La Revisin de Desempeo
Nacional [...] tambin se ha propuesto acabar con el dficit de confianza:
demostrar al pueblo estadunidense que los dlares de sus impuestos
sern tratados con respeto al arduo trabajo con que los gan".5
Ha sido considerable el efecto combinado de estas influencias sobre
las organizaciones pblicas y sobre los sistemas que mantienen su ope-
racin. Para entender mejor los desafos al sistema de mritos y a los
principios fundamentales en que se ha basado durante ms de cien aos,
ser til examinar con cierto detalle cada una de las influencias.
LA NATURALEZA CAMBIANTE DEL TRABAJO

GUBERNAMENTAL
El sistema de servicio civil fue creado para reclutar, contratar y recom-

pensar a los empleados por trabajos que, suponase, eran de rutina y
reductibles a estandarizacin. Los primeros empleados entregaban el
correo, construan caminos y efectuaban tareas administrativas y de
oficina. Se consideraba que el sentido comn y las capacidades bsicas
eran adecuadas para casi todos los empleos del servicio civil. Ms ade-
lante entr en el cuadro la educacin en toda forma, as corno la creciente
profesionalizacin del servicio civil de carrera y las influencias conco-
mitantes de normas y valores profesionales.s
Sin embargo, bastante pronto, empezaron a cambiar tanto la natura-
leza corno la gama de la labor gubernamental. Desde 1935, la Comisin
de Investigacin del Personal de Servicio Civil observ que
4 National Performance Review, Creating a Gotemmeni That Works Better and Costs
,Less, Washington, U. S. Government Printing Office, 1993, p. 1.
5 Ibid., p. i.
6 Vase el anlisis de estos cambios e influencias cambiantes en Frederick Mosher,
Democracy and the Public Seroice, Nueva York, Oxford University Press, cap. 2,1968.
en los das de la frontera [...] el gobierno era claro y la sociedad sencilla. El

fronterizo era un mil usos", y un mil usos era perfectamente competente
11
para cumplir con cualquiera de los deberes que le impona el cargo pblico
[oo.] [Sin embargo] como resultado de los cambios habidos en la sociedad y
en el gobierno fue necesario formular nuevos mtodos de control de perso-
nal, basados en la nueva divisin del trabajo. El mil usos tuvo que dejar el
lugar al experto. 7
El cambio se reforz con la llegada del New Deal y con las polticas y
programas pblicos que ste cre. Los programas de esa poca aadie-
ran complejidad a los servicios del gobierno; muchos exigan conoci-
mientos de ingeniera y ciencia; los programas de bienestar pblico, de
la conducta y la motivacin humana; el crecimiento del gobierno exigi
mayor conocimiento de las organizaciones y de la administracin.
La necesidad de una fuerza laboral pblica bien preparada creci
exponencialmente en los aos que siguieron a la segunda Guerra Mun-
dial. Charles Levine y Rosslyn Kleeman observan que en los aos de
1960 a 1980, "el nmero de ingenieros que haba en la nmina civil
federal aument ms de 50%, hasta llegar a cerca de 100000. El nmero
de especialistas en computadoras aument ms de 600%, hasta llegar a
cerca de 34 000".8
Al modificarse la naturaleza del trabajo gubernamental, tambin
cambiaron las organizaciones del gobierno y la mezcla interna de em-
pleados. Una vez ms, Levine y Kleeman nos dan un buen sumario:
La organizacin piramidal en gran escala, con ejecutivos en lo alto, super-

visores en el medio y ejrcitos de empleados en la base, est cediendo ante
disposiciones ms complicadas de autoridad y comunicacin. Las organi-
zaciones nuevas a menudo tienen forma de huevo porque emplean mayores
nmeros de profesionales de mediano nivel que de empleados [oo.] [Esto]
refleja, en parte, el aumento del nmero de empleados profesionales y tc-
nicos, resultante de una tecnologa en proceso de cambio, de modificaciones
legisladas de programas (por ejemplo, la creacin de nuevas agencias, como
la Agencia de Proteccin Ambiental) y la necesidad de ms administradores
de mediano nivel para que coordinen los contratos con organizaciones aje-
nas al gobierno federal.?
7 Lucius Wilmerding, Gooemment by Merit, Nueva York, McGraw-Hill, 1935.
8 Patricia Ingraham y Donald Kettl, Agendafor Excellence, Chatham, N. J., Chatham
House, 1992.
9 Ibid., pp. 215-216.
Esto parece indicar dos corrientes significativas en la labor guberna-

mental. Primero, a las organizaciones y los empleados del gobierno se
les pide cada vez ms emprender tareas tecnolgicas y cientficas que
exigen avanzados conocimientos y capacidad cientfica. Organizacio-
nes y empleados deben tener la capacidad de aprender y de emplear en
forma pronta y efectiva la nueva informacin. El modo reactivo tan
frecuentemente asociado a los burcratas y a sus organizaciones no
ayuda a satisfacer las nuevas demandas.'?
En segundo lugar, una cantidad creciente del trabajo del gobierno se
efecta por personal que no son empleados gubernamentales. Las con-
secuencias de esta corriente son numerosas; dos de las ms importantes
son que los empleados del gobierno son, cada vez ms, administradores
de contratos en lugar de prestadores de servicios directos, y que, hasta
un grado considerable pero hasta hoy desconocido, ni la pericia crtica
ni el conocimiento son generados ni retenidos dentro del gobierno.
CONTRATACIN EXTERNA Y ADMINISTRACIN

DE CONTRATISTAS
La contratacin externa -o, segn la frase de Kettl, "el gobierno por

interpsita persona" - tiene ya un largo historial en los Estados Uni-
dos." Las oficinas oficiales de procuracin siempre han adquirido una
gran variedad de bienes y servicios. Durante muchos aos el gobierno
federal ha entregado dinero a los gobiernos estatales y locales para la
prestacin real de servicios. Muchos programas de concesiones durante
los aos sesenta debidos a la Guerra Contra la Pobreza y otros esfuerzos,
dirigieron fondos a organizaciones no lucrativas para la prestacin de
servicios. El gasto federal en contratos de investigacin y desarrollo
aument, pasando de cerca de 100 millones anuales poco antes de la
segunda Guerra Mundial hasta ms de 10 000 millones durante los aos
sesenta. Antes de la guerra, las actividades de investigacin y desarrollo
que financiaba el gobierno federal generalmente se efectuaban en y por
10 Donald Kettl, "Managing on the Frontiers of Knowledge", Neui Paradigms for Go-
vernment, Patricia Ingraham, Barbara Romzek etal. (comps.), San Francisco, Jossey-Bass,
1994.
11 Vase Donald F. Kettl, Government by Proxy: (Mis)Managing Federal Programs,
Washington, D. e, Congressional Quarterly Press, 1988.
instituciones gubernamentales. Al llegar los aos sesenta, 80% de las

actividades corra a cargo de instituciones no gubernamentales.P Ms
recientemente, el llamado a privatizar muchos servicios gubernamen-
tales o al menos a pasar su prestacin de organizaciones guberna-
mentales al sector privado ha influido sobre la cantidad de contratacio-
nes externas. H. Brinton Milward observa que la suma total de dlares
gastados en la contratacin de servicios casi se duplic durante el perio-
do de 1980 a 1990, pasando de 47 600 millones en 1980 a 90600 millones
diez aos despus. La mayor parte del aumento ocurri antes de 1986,
durante el primer periodo de Reagan.P
Los contratistas prestan mucho tipos de servicios al gobierno. En el
Departamento de la Defensa, los contratistas construyeron los grandes
sistemas de armamentos, dieron programas de preparacin y de educa-
cin y disearon sis temas de cmputo adems de encargarse de muchas
otras tareas. E"'n otras agencias, al reducirse el nmero total de emplea-
dos de tiempo completo, aument en importancia el papel de los con-
tratistas. Milward cita a Kettl, hablando del caso de la Agencia de Pro-
teccin Ambiental y de su programa de Superfondos, el cual se propona
limpiar los sitios ms contaminados del pas:
Los contratistas investigaron las peticiones de la Ley de Libertad de Infor-

macin que recibi la agencia. Redactaron memorandos a los ms altos
funcionarios de la EPA. Prepararon el testimonio del Congreso. Escribieron
regulaciones y redactaron acuerdos internacionales en nombre de la EPA.
Prepararon y escribieron declaraciones de trabajo para otros contratistas y
luego evaluaron su desempeo. Hasta escribieron el Informe Anual del
Programa Superfondo para el Congreso.l"
La Agencia de Proteccin Ambiental no est sola al respecto. El De-

partamento de Energa tiene mucho ms empleados externos contrata-
dos que de tiempo completo; la Administracin Nacional de Aeronu-
tica y del Espacio depende mucho de los contratistas para su investi-
gacin bsica, as como para otras tareas que ocupan lugar central en el
desempeo eficiente de la misin de la agencia. El Departamento de
Energa necesita tanto de sus contratistas y cuenta con tantos de ellos
12Kettl, Sharing Pouier, p. 9.
13Patricia Ingraham, Barbara Rornzek et ni. (comps.), Neui Pamdigms for Gol1emment,
San Francisco, [ossey-Bass, 1994.
14 !bid., p. 6.
que hace"envoltorios" de contratos y luego contrata a otros contratistas

para administrarlos. La Revisin de Desempeo Nacional y la Oficina
del Contador General han criticado explcitamente al Departamento de
Energa tanto por la calidad de sus contratos como por su capacidad para
administrarlos.
Es difcil determinar el grado real de la prctica de la contratacin
externa y su impacto sobre la labor gubernamental. Los datos escasean
mucho y a menudo ocultan la verdadera naturaleza del trabajo que se
est efectuando bajo contrato. Sin embargo,1as cifras brutas de dlares
demuestran que muchas agencias estn dependiendo cada vez ms de
contratos y contratistas, y hay claras implicaciones para los empleados
del servicio civil responsables de administrar los contratos. Es obvio que
se necesitan nuevas capacidades. Ylas capacidades tcnicas y profesio-
nales que requiere, por ejemplo, un buen ingeniero, no necesariamente
se transforman en un diseo o una administracin eficaces de los con-
tratos de ingeniera. En este sentido las actividades de contratacin,
clasificacin y preparacin del gobierno federal se han quedado muy,
atrs -o, lo que es peor, no coinciden en absoluto- con la realidad de
lo que muchos empleados hacen cotidianamente. Tambin hay pro-
blemas crticos de responsabilidad. Una vez ms, Kettl resume sucin-
tamente:
El gobierno ha dependido de los contratistas no slo para que le aporten

bienes y servicios, sino tambin para que le digan lo que debe comprar, para
evaluar lo que ha comprado y para administrar muchos de los pasos inter-
medios, incluso escribir testimonios para que funcionarios del gobierno los
presenten al Congreso, explicando las transacciones. Si el gobierno no se
pone listo al comprar, la responsabilidad crtica del desempeo del progra-
ma pblico pasa a los contratistas. Yel gobierno no puede ser soberano sino
al comprar. 15
Por ltimo, hay importantes cuestiones relacionadas con las habilida-

des, conocimientos y pericia que los empleados y las organizaciones
pblicos deben conservar. Pueden los administradores del gobierno ser
competentes o el gobierno ser un hbil comprador, si los conocimientos
y capacidades decisivas son fomentados fuera del gobierno pero no
igualados por ste? Obviamente, el gobierno no puede ni debe hacerlo
15 Kettl, SharingPower, p. 204.

todo. Las cuestiones de lo que debe hacer y lo que debe saber, en cambio,
ocupan un lugar central en el futuro de un servicio pblico eficiente y
un buen sistema de mritos. Estas preguntas no se han planteado direc-
tamente ni se las ha respondido en la actual tendencia hacia cada vez
ms contratistas.
La contratacin externa y otras reformas como la reinvencin, la rein-
geniera y la administracin de la calidad total han tenido otros efectos
considerables sobre el trabajo y las organizaciones gubernamentales.
Una de las ms importantes es el papel modificado y grandemente
disminuido que han creado a los niveles intermedios de la administra-
cin. Las organizaciones ms planas y ms flexibles consideradas y
creadas por estas reformas no necesitan tantos administradores de nivel
intermedio como las antiguas estructuras jerrquicas, ni tampoco em-
plearn del mismo modo a los que quedan. An no se sabe bien cmo
funcionarn los administradores de mediano nivel en estas organizacio-
nes nacientes; sin embargo, el sistema de vinculacin que aportan segui-
r ocupando lugar central.
Trabajar con contratistas y otras prcticas similares no son, entonces,
panaceas para los problemas de gobierno. En realidad, esas actividades
pueden crear problemas inesperados a las organizaciones pblicas y a
sus empleados. Han creado ya, dentro del gobierno, un clima que exige
nuevas aptitudes y sensibilidades. Esta nueva visin de lo que el gobier-
no en realidad hace no se ha reflejado en los debates acerca del futuro
del servicio pblico, ni las reformas anteriores se han enfrentado a esta
cuestin. Por desgracia, la tendencia hacia: lo que Milward llama"go-
bierno hueco"16 slo es una de las varias que se deben considerar para
enfrentar de lleno la complejidad del futuro servicio pblico. Tambin
las demografas y expectativas en el gobierno cambiantes forman parte
del enigma.
TENDENCIAS y CAMBIOS DEMOGRFICOS
Conforme cambia la naturaleza de la labor gubernamental se modifica

la fuerza de trabajo nacional y el conjunto de la poblacin que la alimen-
ta. Las mujeres han entrado en la fuerza de trabajo en nmeros crecien-
te,$': entre 1975 y 1990, el nmero de mujeres en la fuerza laboral aument
16 Vase MiIward, op. cit.
51 %.17 Se espera que aumente ms an en las dos prximas dcadas,

pero a un ritmo ms lento. El ingreso y la participacin en la fuerza
laboral tambin han proyectado aumentos de los afroamericanos, asi-
ticos e hispanos, y este aumento ser mayor que ningn otro entre los
grupos hispnicos. Setenta y nueve por ciento de la fuerza laboral de
1990 consista en blancos no hispanos. Para el ao 2005, se espera que
esa cifra se reduzca a cerca de 73 por ciento. En ese mismo periodo, la
representacin hispana aumentar de 8 % a poco ms de 11 por ciento.l"
Estos cambios quedarn representados en la fuerza laboral federal,
tal vez desproporcionadamente. Como lo ha observado Levine, "Mu-
chas mujeres, minoras y graduados universitarios de primera genera-
cin, han considerado el mundo empresarial corno un lugar ajeno, en
tanto que el servicio civil, con su diversidad social y tnica, sus progra-
mas de accin afirmativa y sus sistemas de ingreso y aumento relacio-
nados con el mrito se han considerado un lugar socialmente cmodo
para hacer una carrera" .J9 En realidad, datos de la Oficina de Adminis-
tracin de Personal indican que el empleo en todas las categoras de
accin afirmativa, con excepcin de los veteranos, ha aumentado desde
1988; nmeros cada vez mayores de mujeres han pasado a ocupar pues-
tos administrativos en los niveles superior e intermedio.s'' .
Administrar con eficacia esta nueva diversidad y aprovechar plena-
mente las oportunidades que ofrece sern, sin duda, algo difcil para
muchas organizaciones pblicas. Pese a los muchos programas de edu-
cacin y preparacin administrativa tendientes a lograr una comunica-
cin y participacin mejor entre los miembros de una organizacin y a
reconocer el valor que aadir esa nueva diversidad, siguen presentn-
dose tensiones importantes en algunas organizaciones. Enfrentarse a
estas cuestiones de manera positiva ser parte fundamental de la buena
administracin del futuro.
Tambin han tenido importancia otras corrientes demogrficas para
17 Howard N. Fullerton, "Labor Force Projections: The Baby Boom Moves on",
Monthly Labor Review, noviembre de 1991, p.31.
18 Ibid., pp. 40-41.
19 Charles Levine, "Federal Government in the Year 2000", mayo-junio de 1986,
p.176.
20 Vase U. S. Office of Personnel Management, "Affirmative EmploymentSta-
tistics", Washington, D. e, U. S. Office of Personnel Management, septiembre de 1990,
pp. 4-7.
la fuerza de trabajo federal. Un ejemplo es el envejecimiento de la pobla-

cin y de la fuerza laboral. Tasas de fertilidad menores junto con mayo-
res expectativas de vida y el avance en edad de la generacin del baby
boom estn ejerciendo un efecto considerable sobre la composicin en
edad de la sociedad estadunidense. Hay ms personas de edad avanza-
da en general y ms en la categora de los ancianos con "necesidades
especiales": las personas de ms de 80 aos que necesitan especial cui-
dado a su salud. El aumento de estas poblaciones de ancianos es impor-
tante por diversas razones. Sin duda, se modificar la naturaleza de los
servicios requeridos y tambin sufrir cambios el papel del gobierno al
aliviar estas necesidades. En una poca en que ms personas empiezan
a cobrar cheques del Seguro Social, menos personas estarn aportando
fondos. Algunos estudios indican que la proporcin del apoyo se redu-
cir, pasando de 5:1 en 1985 a 2.5:1 en los prximos 30 aos. 21
Dejando aparte las implicaciones considerables de poltica y presta-
cin de servicios, el envejecimiento de la poblacin modifica enorme-
mente la fuerza laboral.Io que se deber en gran parte al aumento, entre
la fuerza laboral, de familias en las que trabajen marido y mujer. En 1%0,
slo 31.6% de las esposas de maridos econmicamente activos se em-
pleaban fuera del hogar. En 1990, la cifra era de casi 70%.22 Adems,
muchas de estas familias con dos carreras tienen hijos pequeos. Una
vez ms, el nmero ha aumentado espectacularmente: en 1960, slo
18.6 % de mujeres casadas con hijos de menos de 6 aos se encontraban
en la fuerza del trabajo civil. En 1990, casi 60% de esas mujeres se em-
pleaban fuera del hogar. El porcentaje de mujeres con hijos en la siguien-
te categora de edad -de seis a diecisiete aos- casi se duplic de 1960
a 1990. 23
Lo que esto significar para los patrones es muy sencillo. Todos esos
trabajadores no slo sern responsables de atender a sus hijos pequeos
sino que, en muchos casos, asumirn responsabilidad, asimismo, por
sus padres y otros parientes ancianos. Harn esto mientras continen
21 Vase Michael V. Reagen, "5hifting Demographic and Social Realities", en Hand-
bookofPublic Administration, James L. Perry (comp.), San Francisco, Jossey-Bass, 1989,
p.n.
22 u. S. General Accounting Office, "The Changing Workforce: Demographic Issues
Facing the Federal Government", Washington, D. c., U. S. Government Printing Office,
1992, p. 25.
23 Ibid., p. 24.
combinando las responsabilidades y las tensiones de empleos de tiempo

completo. Una mejor atencin diurna a los hijos, cuidado a los ancianos,
tiempos acomodados y flexibilidad en el lugar de trabajo sern ms
importantes para reclutar y preparar a trabajadores calificados y pro-
ductivos. Muchas dependencias que tradicionalmente haban dependi-
do de una fuerza laboral mvil, o que han exigido movilidad como
condicin para los ascensos, se enfrentarn a una fuerza laboral que no
podr ni estar dispuesta a mudarse.
Otra parte considerable de la fuerza de trabajo laboral ir envejecien-
do al madurar la generacin de baby boom. Dado que la fuerza de trabajo
federal es ms vieja que la fuerza de trabajo nacional en general, esta
corriente adquiere especial significacin.e' Tambin se debern consi-
derar las cuestiones de conservar y motivar a estos trabajadores mien-
tras cambia la naturaleza del trabajo gubernamental y en muchos casos
se vuelve ms compleja y tcnica. La nueva preparacin, la educacin
continuada, las pensiones y otras reformas a las prestaciones de retiro,
y las reformas a la clasificacin que permitan dar un uso flexible a la
fuerza laboral existente, sern partes cruciales de las estrategias de ad-
ministracin de los recursos humanos. El informe del Civil Service 2000
observ que
las dependencias federales pueden"comprar" o"crear" las capacidades que

necesiten [...] pueden reclutar y contratar a trabajadores calificados de gran
capacidad, en el mercado de trabajo nacional, o pueden invertir en sus ac-
tuales trabajadores y ensearles lo que deben saber. Dado que muchos pa-
trones federales seguirn enfrentndose a dificultades al competir por los
trabajadores mejor calificados, las dependencias federales debern invertir,
sistemticamente, en sus fuerzas laborales.P
Las cuestiones demogrficas a las que se enfrentar el gobierno fede-

ral tambin tendrn que afrontarse por el sector privado y los gobiernos
estatales y locales. Sin embargo, hasta hoy poco se ha hecho por enfren-
tarse a tales desafos y por aprovechar las nuevas oportunidades. Por
ejemplo, en lo tocante a la fuerza de trabajo que envejece, la Oficina del
24 Ibid., p. 65. El nmero de empleados federales en el grupo de edad de 35 a 44 aos
creci con mayor rapidez en el periodo de 1976 a 1990 que ese mismo grupo de edad en
la fuerza de trabajo en general, de 66% a poco ms de 74 por ciento.
25 U. S. Office of Personnel Administration, eh,U Seroice 2000, Washington, D. c.,
Government Printing Office, 1988, p. 32.
Contador General inform que"corno la mayor parte de las organiza-

ciones del sector privado [...] el gobierno federal no tiene una estrategia
general para enfrentarse a los problemas debidos al envejecimiento de
la fuerza trabajo".26 El informe de la GAQ subray la necesidad de crear
semejante estrategia: "Los primeros miembros de la generacin del baby
boom llegarn a los 55 aos en el ao 2001; los ltimos de ellos llegarn a
los 55 aos en 2019. Dado que esta generacin es enorme -76 millo-
nes- y la siguiente es considerablemente ms pequea, la propor-
cin de la fuerza laboral que ser elegible para retiro [...] entre 2001 y
2019 ser mayor que en ningn otro momento de la historia de los
Estados Unidos".27
En trminos generales, la cambiante demografa del fondo de trabajo
laboral y de la fuerza de trabajo federal seala claramente la necesidad
de reconsiderar con todo cuidado los elementos fundamentales de los
sistemas del servicio civil y las estrategias gubernamentales para la ad-
ministracin de los recursos humanos. La prctica establecida de selec-
cionar grandes nmerosde solicitantes y de empleados potenciales ya
se ha puesto en entredicho; muchas organizaciones con necesidades
tcnicas y educativas especializadas han creado estrategias de recluta-
miento tendientes a atraer al gobierno al limitado nmero de trabajado-
res calificados. Lo mismo puede decirse de la busca de una mayor diver-
sidad en las agencias federales. Las estrategias de reclutamiento espe-
cializadas, planeadas segn las agencias y aun los programas, han
remplazado los viejos procedimientos estandarizados y centralizados
de reclutamiento y examen. Algunas dependencias, corno las del Depar-
tamento de la Defensa, argumentan que los sistemas no pueden respon-
der a la cambiante demografa ni a las diferentes capacidades y necesi-
dades de la fuerza de trabajo; estas dependencias ya han pedido al
Congreso que considere los sistemas ms apropiados para la adminis-
tracin y compensacin de los recursos humanos por separado de los
del sistema general. El grado en que el servicio civil federal puede mo-
dificarse para responder a esos nuevos desafos determinar en alto
grado hasta qu punto podr cumplir con su funcin en el gobierno
yen la autoridad. Adems, la competencia y eficiencia neutrales basa-
das en la estandarizacin -tan elogiadas por los reformadores durante
26 U. S. General Accounting Offife, "Employment Policy Challenges Created byan
Aging Workforce", Washington, D. C, U. S. General Accounting Office, 1993, p. 8.
27 !bid., p. 3.
aos- se han vuelto y seguirn siendo ms difciles de definir y ms

difciles de reconocer en la prctica.
Sin embargo, las modificaciones del trabajo y la fuerza laboral cam-
biante no son las nicas cuestiones de cambio a las que se enfrentan los
gobiernos y los sistemas del servicio civil. Han surgido nuevas exigencias
de mayor productividad, mayor flexibilidad e innovacin y una mayor
sensibilidad respecto a los funcionarios elegidos y a los ciudadanos: los
recin definidos"clientes" del servicio pblico. Durante los aos noven-
ta aumentaron de nuevo las expectativas de desempeo del gobierno,
pero acompaadas por una exigente nueva agenda para el cambio.
LAS EXPECTA TIVAS CAMBIANTES
La historia del sistema meritocrtico federal se ha caracterizado por una

serie de esfuerzos destinados a reformar sus operaciones, las cuales han
reflejado la profunda ambivalencia que caracteriza las actitudes de los
estadunidenses hacia la burocracia pblica. Por una parte existe un deseo
de que el servicio pblico sea ms abierto, ms flexible y mejor adaptado;
por la otra, hay una desconfianza, profundamente arraigada, hacia el
poder burocrtico y un deseo de controlarlo. Durante los aos setenta y
los ochenta la balanza se inclin claramente hacia un mayor control.
La eleccin de Clinton seal un sentido renovado de que las organi-
zaciones gubernamentales y sus empleados debieran saber resolver
problemas y participar corno socios en los procesos importantes del
gobierno. Sin embargo, exista una condicin: haba que reinventar al go-
bierno. Los desafos planteados por las iniciativas de reinvencin
eran enormes, tanto para quienes disearan los cambios corno para
quienes los aplicarn. La oportunidad de" salirse de sus casilleros" aca-
so no tuviera paralelo, pero tambin eran obvios los peligros de hacerlo.
y lo ms notable para los servidores civiles de carrera que ocuparan un
lugar central en el xito o el fracaso de la reinvencin fue que los cambios
propuestos se acompaaran de grandes riesgos y una considerable
incertidumbre. Las tensiones inherentes a la oportunidad de un verda-
dero cambio, lo incierto del camino hacia l y los riesgos tanto personales
como de las organizaciones que engendraran ese cambio crearon otra
dimensin compleja de las actividades propuestas.
Mientras se diseaban estos cambios, dirigidos por la poltica." tam-

bin haba otras reformas dentro de las agencias federales que ejercan
un efecto en los empleados y sus expectativas acerca de la naturaleza
de su trabajo. Como en el caso de reformas administrativas anteriores,
stas se basaron en el sector privado. En la mayor parte de las agencias
se instituyeron iniciativas y programas de administracin de la calidad
total que subrayaban la participacin del empleado y la capacitacin
y satisfaccin del cliente. Los equipos de empleados se convirtieron
en unidades claves de resolucin de problemas y en tomadores de
decisiones.
Un nmero ms limitado de organizaciones emprendi reformas ms
espectaculares que intentaban reconfigurar las estructuras de sus orga-
nizaciones para que reflejaran los procesos y sistemas clave en 1ugar de
las funciones tradicionales. Esta reestructuracin impuso cambios inter-
nos fundamentales en el liderazgo, la administracin y la estructura.
Aunque algunos de los primeros esfuerzos de modificacin, como los
del Servicio del Ingreso Interno y el Departamento de la Defensa, ope-
raran dentro de los confines del sistema existente del servicio civil, los
desafos que plantean son los ms radicales de su historia.i? En combi-
nacin con las iniciativas de reinvencin, los cambios estructurales van
a las bases mismas del sistema existente.
EL ROSTRO CAMBIANTE DE LA REFORMA
Durante casi cien aos se han aadido reformas a la base que cre la Ley
Pendleton de 1883. En muchos aspectos, la reforma "completa" de
[immy Carter hizo lo mismo. Los procesos y actividades del servicio
civil siguieron operando en los mbitos de la prueba, la clasificacin y
la compensacin estandarizadas. El carcter cambiante de la labor gu-
28 Deber notarseque los equipos de reinvencin estabancompuestos, en su mayora,
por servidores civiles de carrera, aun cuando la direccin y coordinacin generales
corrieran por cuenta del personal del vicepresidente Gore. Adems, hubo equipos de
reinvenci6n dentro de cada departamento federal y tambin stos fueron, bsicamente,
obra de servidores de carrera.
29 Para un anlisis de estas reformas de la readministracin, vase James R. Thomp-
son y Patricia W. Ingraham, "Organizational Redesign in the Public Sector: Theory and
Reality", en The State of Puotic Management, Donald F. Kettl y H. Brinton Milward
(comps.), Baltimore, [ohns Hopkins University Press, 1995.
bernamental, una insatisfaccin intensificada con la capacidad del go-

bierno para cambiar y actuar con mayor flexibilidad, y particularmente
el hincapi en la administracin de la calidad total en el servicio al cliente
y la satisfaccin de quienes estaban fuera de la organizacin desafiaron
las limitaciones de esas actividades.
La atractiva simplicidad de los principios de re inventar el gobierno
tambin desafiaron la complejidad y lobreguez del sistema existente. La
eleccin del presidente Clinton y su creacin de la Revisin de Desem-
peo Nacional (RDN) bajo la direccin del vicepresidente Gore ofrecieron
la oportunidad de que algunos de estos principios se convirtieran en
parte de los esfuerzos de reforma del gobierno. Esos principios, como
originalmente fueron planteados por David Os borne y Ted Gaebler
y traducidos por medio de la RDN, incluyerr '? 1) reducir el papeleo;
2) poner al cliente en primer lugar; 3) dar facultades a los empleados para
obtener resultados, y 4) reducir las cosas a lo ms bsico; producir mejor
gobierno con menos dinero.
Algunos de estos principios u objetivos nos recuerdan reformas an-
teriores; la idea de reducir el papeleo ciertamente no es nueva, ni tam-
poco la de reducir el costo del gobierno. En cambio, dar mayores facul-
tades a los empleados es algo que contradice los lemas fundamentales
anteriores. Ciertamente entra en conflicto con la autoridad jerrquica y,
la estrategia administrativa de las organizaciones burocrticas tradicio-
nales y del sistema del servicio civil. Sin embargo, la Revisin de Desem-
peo Nacional se ha comprometido con todos ellos: "embonan casi co-
mo las piezas de un rompecabezas: si falta una, las otras no sirven. Para
crear organizaciones que den su valor a los contribuyentes estadu-
nidenses, hemos de abrazar los cuatro". 31
Otros elementos de la filosofa de la reinvencin tambin atacan la
ortodoxia existente. Osborne y Gaebler y la Revisin de Desempeo
Nacional piden que los empleados del gobierno"capitaneen ms y re-
men menos". Esto tiene buen sentido en materia de eficiencia y de efica-
cia; se enfrenta al tradicional acertijo del papel adecuado para los servi-
30 Para un anlisis y una lista completa de los principios de Osborne y Gaebler sobre
la reinvencn, vase David Osborne y Ted Gaebler Reinuenting Gooernment: HOlO the
Entrepreneurial Spirit Is Transforming thePublic Sector, Reading, Mass., Addison-Wesley,
1992. Para una respuesta a Osborne y Gaebler, vase [ohn J. Dilulio, [r., Gerald Garvey
y Donald F. Kettl, lmprotnng Govemment Performance: An Oumer'sManual, Washington,
D. c., Brookings Institution, 1993.
31 National Performance Review, op. cit., p. 7.
dores civiles de carrera y tambin plantea cuestiones de responsabili-

dad. El remedio aportado por Woodrow Wilson y, de nuevo, por el
primer director de la Oficina del Presupuesto en 1923 se encuentra fir-
memente integrado en el pensamiento administrativo estadunidense:
"En la Oficina de Presupuesto no nos preocupan cuestiones de poltica
[...] El presidente y el Congreso determinan el rumbo que ha de seguir
la nave, pues esa es cuestin de poltica pero nosotros, en la cala de la
nave, influimos en el punto hasta el que podr navegar a la manera en
que, en nuestro humilde lugar, aplicamos principios empresariales de
sentido comn" .32
El grado en que ese "capitanear" es -o se le percibe- equiparado
con la poltica prctica es importante para el resultado de la iniciativa de
"reinventar el gobierno". Aunque es claro que los miembros del servicio
civil s participan, en realidad, en las decisiones polticas, y a menudo en
forma importante, lo legtimo de esa actividad es uno de los puntos
difciles de la reforma.
Kettl se enfrenta a la cuestin de la responsabilidad relacionada con
el debate entre"capitanear". Observa: "Si el gobierno va a capitanear,
alguien tendr que mantener el timn".33 Est bien expresada la idea de
que, al descartarse los controles centrales y jerrquicos, seguir necesi-
tndose cierta gua y supervisin. En reformas de todo el mundo, espe-
cialmente en Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido, se han mani-
festado mayor flexibilidad y discrecionalidad en una extensa descen-
tralizacin, con poco o ningn "centro". La Revisin de Desempeo
Nacional y la iniciativa de re invencin caben en la misma pauta: las acti-
vidades deban efectuarse principalmente en el interior de cada agencia,
sin intervencin ni supervisin centrales. Pero en un gobierno obsesio-
nado por la responsabilidad, dnde reside sta?
EL PROCESO DE REINVENCIN
La Revisin de Desempeo Nacional, como la anterior Ley de Reforma

del Servicio Civil, se basa notablemente en la experiencia de los servido-
32 El general Charles G. Dawes, en su primera alocucin al Congreso, citado en

Gawthrop,Adminstrative Processand Democratic Theory, pp. 93-95.
33 Donald F. Kettl, Reinuenting Gouernment? Appraising the National Performance Re-
view, Washington, D. e, Brookings Institution, 1994, p. 48.
res civiles de carrera para analizar los diversos modos en que el gobierno
estaba descompuesto". El anlisis de los problemas y la preparacin
11
del informe tenan poco tiempo; el presidente Clinton anunci la forma-

cin de la RDN en marzo de 1993 y el informe se le present en septiembre
del mismo ao. Contena 384 recomendaciones importantes; se enfren-
taban a los problemas de 27 agencias pero tambin pedan cambios en
grandes sistemas, como los de personal, administracin de la informa-
cin, procuracin y presupuesteo.
El informe reconoca explcitamente que dependa de conceptos co-
mo administracin de la calidad total y reingeniera de procesos empre-
sariales, pero tambin observaba que
estas disciplinas empresariales se desarrollaron para el sector privado, don-

de las condiciones son totalmente distintas [...] las doctrinas del sector pri-
vado tienden a pasar por alto algunos problemas centrales del gobierno: sus
monopolios, su falta de una lnea decisiva, su obsesin por el proceso en
lugar de los resultados [...] En una gran empresa, la transformacin requiere
de seis a ocho aos/ en el mejor de los casos. En el gobierno federal, que tiene
siete veces ms empleados que la ms grande empresa estadunidense, indu-
dablemente se necesitar ms tiempo para lograr los cambios histricos que
proponemos. 34
Las recomendaciones aclaraban el alcance considerable de los cam-

bios que propona la RDN. Por ejemplo, un conjunto de ellas peda la
completa abolicin del Manual Federal de Personal, as como grandes
reducciones del nmero total de empleados de supervisin": los que
11
hubiera en personal, administracin financiera y presupuesto. Otro con-

junto recomendaba que el Departamento de Agricultura clausurara o
consolidara 1 200 oficinas de campo y que el Departamento de Aloja-
miento y Desarrollo Urbano, Educacin, Energa y Comercio, entre
otros, redujera considerablemente sus oficinas y operaciones. Se propu-
so una redefinicin completa de la relacin entre trabajadores yadmi-
nistradores -que pasara de combativa a colaborativa- y se cre el
Consejo de Asociacin Nacional. El informe incluso se permiti una
docena de recomendaciones tendientes a mejorar la operacin y la efi-
ciencia de la oficina ejecutiva del presidente.
Como ya se observ, el proceso de la Revisin de Desempeo Nacio-
nal subrayaba las actividades dentro de cada agencia. Se crearon equi-
34 National Performace Review, op. cit., pp. 8-9.
pos de reinvencin y "laboratorios de reinvencin" para enfocar refor-

mas especficas de cada agencia. Las ms de las veces, dirigan estas
actividades miembros de alto nivel de la Oficina del Secretario con la
intencin de demostrar el compromiso de los ms altos jefes departa-
mentales con la reinvencin. Dado que estas actividades se efectuaran
en cada departamento y agencia y a la vista de muchos empleados, se
esperaba fortalecer con ello el compromiso de los empleados con los
cambios generales.
En las recomendaciones es inherente la expectativa de que los em-
pleados federales y los sistemas que los mantienen -o que los limitan-
se modificaran en la forma planteada por la RDN. Tambin est presente
la expectativa de que los empleados, libres ya de ciertos "grilletes", se
convertiran en resolvedores de problemas flexibles e imaginativos. La
Oficina del Contador General seal la dificultad al pasar de la expec-
tativa a la realidad en una evaluacin temprana de la RDN y sus recomen-
daciones:
Subyacente en muchas recomendaciones de la RDN se encuentra la suposi-

cin de que las agencias tienen los procesos, los sistemas y el personal cali-
ficado necesarios para aceptar las mayores autoridad y responsabilidad que
vienen con la desregulacin y descentralizacin que contempla. Sin embar-
go, las revisiones administrativas de 23 grandes agencias y departamentos
federales que efectuamos durante la ltima dcada han mostrado constan-
temente que muchas agencias carecen de las bases fundamentales que se
necesitarn.P
La Oficina del Contador General tambin not la necesidad de una

asociacin entre el Congreso y la presidencia para que se aplicaran mu-
chas recomendaciones. Algunos esfuerzos del Congreso, como la aprcr
bacin de la Ley de Desempeos y Resultados del Gobierno, de 1993,
demostraron la coincidencia de los intereses del presidente con los del
Congreso al respecto. Por otra parte, algunas acciones del Congreso
sobre iniciativas de reinvencin, corno reducir las dimensiones de las
agencias federales, modernizar la prestacin de servicios y simpli-
ficar los controles generales, revelan un continuo inters egosta del
Congreso.
31> U. S. General Accounting Office, "Comments on NTR' s Recommendations", Wash-
ington, D. e, U.S. General Accounting Office, 1993, p. 3.
El xito del esfuerzo de re invencin de Clinton y Gore tambin se

relaciona con el liderazgo de largo plazo necesario para lograr un cam-
bio efectivo. El informe de la RDN no toc la cuestin de los polticos y
ejecutivos nombrados, pero pronto se manifest durante el periodo de
Clinton que continuara el nfasis en los grandes nmeros de nombra-
mientos polticos. El grado en que este personal nombrado rompi con
las pautas de administraciones anteriores y formaba asociaciones labo-
rales eficaces con los ejecutivos de carrera que en realidad administrarn
el cambio ser otro factor importante en el triunfo o fracaso de la rein-
vencin.
Lo que todo esto sugiere es que las oportunidades que presentan las
propuestas de reforma ms recientes se confundenconmuchas de las mis-
mas cuestiones que frustraron esfuerzos anteriores. La Revisin de
Desempeo Nacional y sus propuestas identificaron, acertadamente,
muchos problemas del servicio civil contemporneo. El apoyo del pre-
sidente y el liderazgo activo del vicepresidente dieron a la iniciativa de
reinvencin un nivel de notoriedad y de credibilidad que no se encuen-
tran a menudo en los esfuerzos de reforma. La conviccin de muchos
ejecutivos y administradores de carrera, de que el cambio era necesa-
rio y posible, constituy un campo frtil para reformas en muchas agen-
cias y departamentos; la existencia de estructuras ms abiertas y proce-
sos de toma de decisiones creados por los esfuerzos de calidad total
reforzaron este potencial. Por qu tendra que haber dificultades?
Habra problemas porque los cambios requeran la plena participa-
cin de asociaciones que a lo largo de la historia han sido difciles de
crear y mantener: congresional/ presidencial, poltico/administrador
de carrera y fuerza de trabajo/administracin. La insistencia en el ser-
vicio y la satisfaccin al cliente implic, asimismo con toda claridad, una
asociacin nueva y ms igualitaria entre el servidor civil y el ciudadano
comn. La naturaleza esencialmente poltica de estas asociaciones fue
una variable importante en la ecuacin reformista.
Adems, los objetivos de la re invencin redefinieron esencialmente
el carcter del servicio pblico y el papel del servidor civil de carrera. La
eliminacin de reglas, disposiciones y otras limitaciones y controles
procesales crea un sistema en que se alaba y recompensa la discreciona-
lidad individual, y en que la responsabilidad es profundamente distin-
ta. Los lmites legtimos de la discrecionalidad y la flexibilidad se con-
viertieron en una cuestin digna de estudio; tambindeber reconside-
rarse la libertad de fracasar tanto como de triunfar en el ejercicio de esa

discrecionalidad.
Por ltimo, el esfuerzo por re inventar, en lugar de simplemente ma-
nipular los lmites de los sistemas existentes plante un nuevo tipo de
pregunta: Qu era importante conservar? Haba algo en el sistema
meritocrtico yen los principios y procedimientos que ste engendraba
que siguiera siendo fundamental para el buen gobierno y la autoridad?
Qu era? Cmo embonaba en los objetivos de las nuevas reformas?
Por ejemplo, en la busca de flexibilidad y de descentralizacin, subsis-
tan algunos objetivos y normas de todo el gobierno? Cules eran? Y,
de haberlos, cul era el papel de una agencia central para la adminis-
tracin de los recursos humanos, como la Oficina de Administracin de
Personal?
Esa organizacin nunca ha cumplido con su potencial; despus de un
principio inicialmente prometedor, pronto fue un miembro poltico de
la Casa Blanca durante la presidencia de Reagan. Los esfuerzos por
modificarla durante el gobierno de Bush fueron notables, pero su deca-
dencia durante la presidencia de Clinton fue inmediata. La OMP habra
debido ocupar papel de lder en los esfuerzos y actividades tendientes
a la reforma. En cambio, fue casi invisible.
Nunca ha sido mayor la necesidad de una agencia central que exprese
y aclare los objetivos y normas de todo el gobierno, que ofrezca consejo
estratgico de largo plazo acerca de los cambios y las cuestiones perti-
nentes a la administracin de los recursos humanos, que supervise las
estrategias de administracin y cambio en las organizaciones federal, y
que d consejo y apoyo a las agencias que no cuenten con capacidades
empresariales bien desarrolladas. Las reformas del gobierno de Clinton
en la Oficina de Administracin y Presupuesto, tradicional"retador" a
este respecto, subrayan esta necesidad. Tal como qued esbozado en
"OMB 2000", Lean Panetta, director de la agencia, la reorganiz para
integrar ms eficientemente sus diversas funciones, incluyendo la revi-
sin de la administracin del anlisis presupuestario y el desarrollo
poltico. En el proceso se elimin el lado administrativo de la DMB. Se
integraron algunas actividades administrativas a revisiones del presu-
puesto en oficinas recin creadas de administracin de recursos. Mu-
chos han sostenido que la administracin nunca haba tenido prioridad
en la DMB; por ejemplo, en la poca en que se aprob la Ley.deReforma
del Servicio Civil de Jimmy Carter, Scotty Campbell anunci ,que su
intencin era quitar la 'M' de OMB", pues, segn dijo, nunca se la haba
11
utilizado."
A pesar de todo, la significativa reduccin tanto de notoriedad corno
de responsabilidad para las actividades administrativas de la OMB, en
combinacin con la ineficiencia general de la Oficina de Administracin
de Personal, cre un vaco en el gobierno federal precisamente cuando
ms se necesita administracin. Y ese "capitanear", que Kettl y otros
consideran componente necesario de una eficiente reinvencin, es algo
que ser an ms elusivo en este medio.
36 Patricia Ingraham y David Rosenbloom, Promise and Paradox, Pttsburgh, PA, Un-
versity of Pttsburgh Press, 1992.
LIV. COMPRENSIN DE LAS RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES*
DEIL S. WRIGHT
Los ORGENES DE RIG
Como trmino, relaciones intergubernamentales (RIG) se origin durante el

decenio de 1930, con la llegada del New Deal y del esfuerzo general del
gobierno nacional por combatir el caos econmico y social de la Gran
Depresin. Por entonces, las RIG se preocupaban por la formulacin de
polticas, es decir, por elegir cursos de accin y evaluar sus efectos prc-
ticos. Las escaramuzas de Franklin D. Roosevelt con el Tribunal Supre-
mo de los Estados Unidos por varios de sus programas de asistencia
social, y su tcnica pragmtica para evadir la resistencia legalista del
tribunal ejemplifican la esencia de las RIG. Es decir, los orgenes del tr-
mino estuvieron vinculados con ideas y tendencias liberales, progresis-
tas y de un gobierno activo.
Desde esa poca hasta la actualidad, la investigacin y prctica de las
RIG han sido motivadas por una gran preocupacin por prestar eficientes
servicios pblicos a los clientes, ya sean grupos particulares de la socie-
dad o toda la ciudadana. Como resultado, las actividades distributivas
y redistributivas del "servicio" o del Estado benefactor superaron las
funciones reguladoras o controladoras del gobierno nacional. Desde la
legislacin de beneficencia social del New Deal, las RIG progresaron, pa-
sando a cuestiones como la ayuda federal a la educacin, el desarrollo
urbano y los derechos civiles. Cuestiones an ms recientes de inters
han sido la participacin de los ciudadanos en las instituciones sociales
que los afectan y la formulacin de sistemas eficientes de prestacin de
* Fragmentos de Understanding Intergotemmental Relations, 3a. ed., de Dei! S. Wright.

1988, Harcourt Brace y Co. Se reproduce con autorizacin de la editorial. Puesto al da
por el autor en 1995. [Hay edicin en espaol del Fondo de Cultura Econmica.]
1109
servicios. Entre las cuestiones ms actuales de RIG, se encuentran las que

incluyen limitaciones financieras y restricciones reguladoras.
El empleo del trmino relaciones intergubernamentales ya es muy
antiguo entre funcionarios pblicos y acadmicos. Sin embargo, sus
orgenes desafan toda investigacin, y el trmino carece an de una
definicin adecuada. Una de las primeras apariciones del trmino en
letras impresas fue en un artculo de 1937 de Clyde F. Snider, sobre los
gobiernos de condados y ayuntamientos.' Otro acadmico que se vali
de l durante la dcada de 1930 fue William Anderson, a quien se le
reconocen contribuciones inmensas al desarrollo del concepto. Pero ni
Snyder ni Anderson reclaman el mrito de haber creado el trmino y en
realidad, ni siquiera pueden decir de dnde vino.?
Uno de los principales contemporneos de Anderson que estudiaron
las RIG fue W. Brooke Graves, director en 1940 de un nmero especial de
los Annals, titulado "Relaciones Intergubernamentales en los Estados
Unidos"," Veinticinco artculos trataban de las relaciones nacional-esta-
tales, nacional-locales, interestatales, regionales e interlocales. Sin em-
bargo, es extrao que ni el director ni ninguno de los autores haya sen-
tido la necesidad de definir las RIG o de distinguirlas de federalismo, nuevo
federalismo, federalismo cooperativo y trminos similares que aparecan en
los artculos. Un cuarto de siglo despus, Graves present la obra magna
en este mbito: American Intergovernmen talRelaiions
1 Clyde F. Snider, "County and Township Government in 1935-1936", American Po-
litical Science Review31, octubre de 1937, p. 909.
2 Cartas al autor, de Clyde F. Snider, 5 de agosto de 1969, y de William Anderson, 20
de mayo de 1970.
3 The Annals 207, enero de 1940, pp. 1-218. El subttulo del nmero fue" A Broad
Survey of Recent Developments in the Fields of American Government at All Levels".
El nexo ntimo entre RIC y la administracin pblica se puso de manifiesto en el primer
ensayo de este nmero especial de The Annats, de G. Homer Durham, "Politics and
Administration in Intergovernmental Relations", vol. 207, pp. 1-6. En su ensayo, Dur-
ham examin las RIG desde el punto de vista del debate clsico por la relacin entre
polticas, poltica y administracin. Descubri que los cambios en las RIG contribuan de
manera significativa a una revisin de la dicotoma entre poltica y administracin, y
que estos cambios"alteraron radicalmente cualesquiera antiguas bases reales de dichas
ideas y la separacin de la poltica y la administracin" (p. 1). Vase tambin Dei! S.
Wright, "Federalism, Intergovermental Relations, and Intergovernmental Manage-
ment: Historical Reflections and Conceptual Comparisons", Pub. Adm. Rev., 50, marzo-
abril de 1990, pp. 168-178.
4 'Y. Brooke Graves, American Intergovernmental Relations: Their Origine, Histrical
Devefopment, andCurrentStatus, Nueva York, Scribner's, 1964.
COMPRENSIN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 1111
El camino a un uso ms difundido qued? allanado durante el decenio

de 1950, cuando el Congreso emple dos veces el trmino en el lenguaje
oficial. El Congreso cre en 1953 la temporal (1953-1955) Comisin de
Relaciones Intergubernamentales estableciendo una dependencia ejecu-
tiva o un funcionario que tratara especficamente con las RIG. Casi todos
tendieron a subrayar las relaciones estatal-nacionales, pero varios esta-
dos crearon departamentos separados de asuntos comunitarios para
que se encargaran de las relaciones local-estatales. Una revisin efectua-
da en 1%9 mostr que 16% de las ciudades con poblaciones de ms de
10 000 habitantes poseancoordinadores de tiempo completo de relacio-
nes intergubernamentales; 52% de las ciudades de ms de 100000 habi-
tantes tenan esos coordinadores.P Hacia 1975, las proporciones haban
aumentado a 39 y 76%, respectivamente. Adems, 69% de los condados
con poblaciones de ms de 50 000 habitantes tenan coordinadores de
RIG en 1975.6 En 1980, cada estado contaba con una dependencia o per-
sonas dedicadas exclusivamente a RIG.
Durante la dcada de 1980, las RIG se han convertido en un trmino
frecuentemente utilizado y reconocido. Sin embargo, siguen representan-
do un rea un tanto especializada, hasta misteriosa y algunas veces
desconcertante para muchos funcionarios pblicos y ciudadanos por
igual. ste parece ser un mbito en que los funcionarios pblicos reali-
zan actividades semisecretas pero legtimas, y sobre el cual pocos ana-
listas acadmicos han escrito.
Una definicin concisa de relaciones intergubernamentales (RIG) es:
las diversas combinaciones de conexiones, interacciones, interdepen-
dencias e influencia existentes entre funcionarios pblicos, tanto elegi-
dos como nombrados, que ocupan puestos de todos tipos yen todos los
niveles de gobierno, y en que los ms destacados puntos de la agenda
pblica son cuestiones financieras, de polticas y de poltica. Las RIG
representan una manera relativamente nueva, distinta y significativa de
evaluar el carcter, el contenido y los cambios de la manera en que hemos
gobernado en el siglo xx. Para comprender mejor los procesos de auto-
ridad estadunidenses necesitamos utilizar el concepto de RIG.
5 "Local Intergovernmental Coordinators", Urban Data Service, Washington, D. C,

International City Management Association, 2 de agosto de 1970, p. 3.
6 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, The Intergovemmental
Grant Systemas Seen by Local, State,and Federal Offidals, A-54, Washington, D. C, marzo
de 1977, p. 45.
CUADRO 1. Fases de relaciones intergubernamentales (RIc)
Periodo
Descriptor de Percepciones delos Metfora de Programas
Problemas principales Mecanismos de RIG aproximado
fase participantes federalismo de ayuda
declmax
Conflictiva Definir Imites Antagnicas Estatutos Federalismo Siglo XIX 15 (est.)
Esferas apropiadas Adversarias Tribunales de " pastel de dcada (1930)
Exclusividad Regulaciones capas" de 1930
Cooperativa Problemas econmicos Colaboracin Planeacin nacional Federalismo de Dcada 50 (est.)

Amenaza internacional Complementariedad Subsidios de frmula pastel de de 1930- (1940)
Mutualidad Crditos fiscales mosaico id. 1950
Apoyo
Concentrada Necesidades de servicio Profesionalismo Subsidios por categoras Llave del agua Dcada 132
Desarrollo fsico Objetividad Normas de servicio (enfocada o de 1940- (1960)
Neutralidad canalizada) id. 1960
Funcionalismo
Creativa Urbano-metropolitano Objetivos nacionales Planeacin de programa Florecimiento Dcada 379

Clientes en desventaja Gran Sociedad Subsidios por proyecto (prolifer y se de 1950- (1967)
Obtencin de subsidios Participacin fusion) id. 1960
Competitiva Coordinacin Desacuerdo Consolidacin de Federalismo de Dcada 442

Efectividad del Tensin subsidios cercado (frag- de 1960- (1975)
programa Rivalidad Participacin de mentado) id. 1970
Sistemas de distribucin ingresos
Acceso de los Reorganizacin
ciudadanos
Calculadora Contabilidad Tri unfo a toda costa Ayuda general- Federalismo Dcada 539
Bancarrota Fungibilidad derechos de fachada de 1970- (1980)
Limitaciones Sobrecarga Pasar por alto (de confron- id. 1980
Dependencia Prstamos tacin)
Funcin federal Regulaciones
Confianza pblica transversales
Contractiva Equilibrio de prstamos Agresividad Estatutos Federalismo Dcada 405

y presupuesto Pugnacidad congresionales defacto de 1980- (1984)
Recortes y cambios Defensividad Sentencias de los Federalismo id. 1990
de la ayuda federal Litigosidad tribunales contrado
Toma de decisiones Fuentes informativas Federalismo
jurdicas Resolucin negociada de reaccin
Mandatos de disputas
administrativos
Collage Dficit de inters Nacional: Mandatos infundados Federalismo Dcada 606

coercitiva deladeuda Autoafirmacin Concesiones minimas abrumador de 1990-? (1991)
Globalizacin Retiro Prevenciones Federalismo
Mandatomana Local-estatal Empresas pblico- caleidoscpico
Malestar de la clase Adaptativa privadas
media Solitaria Redes nuevas
Cambio de poltica Aprensiva
Empresarial
Es un hecho aceptado que durante el siglo xx el sistema poltico de los

Estados Unidos ha sufrido grandes cambios que representan trastornos
drsticos, si bien evolutivos. Qu fuerzas subyacentes han precipitado
estos cambios? Cules fueron las direcciones y las formas sutiles de
dichos giros? En torno a qu cuestiones polticas giraron los cambios,
y cules fueron los mecanismos por los que se aplicaron? Qu efectos
a corto y a largo plazo tuvieron dichos cambios? Para responder a estas
preguntas y comprender mejor la evolucin y el carcter contempor-
neo de nuestro sistema poltico, identificaremos, elaboraremos y anali-
zaremos siete fases de las RIG.
Las siete fases y sus periodos aproximados de prominencia son los
siguientes.
Conflictiva Dcada de 1930 Yantes

Cooperativa Dcada de 1930 - id. 1950
Concentrada Dcada de 1940 - id. 1960
Creativa Dcada de 1950 - id. 1960
Competitiva Dcada de 1960- id. 1970
Calculadora Dcada de 1970 - id. 1980
Contractiva Dcada de 1980 - id. 1990
Collage coercitiva Dcada de 1990 - ?
Una sntesis de los rasgos caractersticos de cada fase se presenta en

el cuadro 1.
Para cada una de las siete fases, hemos considerado tres componentes
principales (vanse las columnas segunda, tercera y cuarta del cuadro 1).
Primero, qu cuestiones polticas dominaron la agenda pblica?
Segundo, qu percepciones dominantes parecieron tener los principa-
les participantes? Qu orientaciones o mentalidades guiaron su con-
ducta? Tercero, qu mecanismos y tcnicas se utilizaron para aplicar
las acciones y sus objetivos intergubernamentales? La quinta columna
del cuadro enumera una caracterizacin metafrica de cada fase, co-
mnmente una forma de federalismo, mientras que la ltima columna
contiene una cifra que revela el nmero real o estimado de programas
federales de concesiones y ayuda, autorizados en la fecha mencionada.
Para comprender la exposicin e interpretacin de estas fases y su
COMPRENSIN DE LAS RELACIONES INfERGUBERNAMENTALES 1115
descripcin en una sola palabra, es importante hacer dos aclaraciones.

Primero, las descripciones no abarcan todos los aspectos de la interaccin
intergubernamental durante el periodo indicado en cada fase. Por ejem-
. plo, el conflicto, aplicado al periodo anterior a 1930, no excluye la posibi-
lidad ni la probabilidad de dignos esfuerzos de cooperacin en las RIG.
El estudio del siglo XIX hecho por Elazar document muchos esfuerzos
de "asociacin", pero el carcter predominante de las RIG en algunas de
las funciones de mayor importancia fue conflictivo?
En segundo lugar, se debe subrayar que las fechas de cada periodo
son aproximadas, de modo que las fases en realidad se superponen. De
ah la importancia de la idea de un periodo climtico, no slo porque
expresa una poca de mxima prominencia, sino tambin porque no
excluye la continuacin de una fase ms all de las fechas dadas. Por
ejemplo, aunque la fase de conflicto lleg a su clmax antes y durante el
decenio de 1930, las pautas conflictivas no terminaron entonces, sino
que se repiten hoy regularmente, como tema secundario de la actual fase
dominante.
AS, como estratos sucesivos y un tanto porosos que se han superpues-
to (por las interacciones y perspectivas de los funcionarios pblicos),
ninguna fase termina en un punto exacto, ni desaparece en realidad.
Cada una est presente de continuo, en mayor o menor medida, llevan-
do el peso, por decirlo as, de los estratos superiores (las fases subsi-
guientes); cada una deja residuos, mucho mayores de lo indicado por
los periodos climticos en el cuadro 1. En realidad, el estado actual de
las RIG es resultado de mltiples superposiciones de cada una de las siete
fases. La tarea del analista de las RIG es como la del gelogo: perforar o
hacer incisiones en los diversos estratos, y a partir de las muestras toma-
das hacer inferencias sobre la superficie as como de la subestructura del
terreno.
7 Daniel S. Elazar, TheAmericanPartnership: IntergovemmentalCooperation in theNine-
teenth Century United States, Chicago, University of Chicago Press, 1962. Desde luego,
en algunas reas de la poltica el predominio del inters nacional (o" propiedad") de una
actividad condujo a una preminencia nacional tal que la participacin de RIG por gobier-
nos estatales y locales ocurri en gran parte en las condiciones especificadas por la
legislacin nacional. La propiedad nacional (y disposicin) de tierras pblicas en el
Oeste fue un ejemplo sobresaliente, que produjo unconjunto nico y duradero de condi-
ciones especiales de RIG, en.poltcas de recursos naturales, por ejemplo, bosques, tierras
de pastoreo, parques yagua.
Estas ocho fases son, cada una, corno un estrato poltico depositado
en el periodo respectivo. Cada una tiene huellas de poltica (sedimentos
geolgicos y fsiles) resultantes de la dinmica poltico-administrativa
de su poca. La exposicin de estas fases nos permite comprender, desde
el punto de vista de RIG, dnde hemos estado, dnde estarnos ahora y
hacia dnde tendernos a ir.
Lafase conflictiva: Decenio de 1930 y antes
Fase del conflicto de las RIG centrada en identificar las debidas esferas de
poderes y jurisdiccin gubernamentales, y en definir los lmites de ac-
cin de los funcionarios. Este nfasis actu en los niveles estatal y local,
as corno entre los gobiernos nacional y estatales. La Regla de Dillon,
afirmacin de la supremaca del Estado, tambin fue un ejemplo de la
bsqueda de lmites exactos de los poderes de los gobiernos locales. Los
funcionarios nacionales, estatales y locales que buscaban una especifi-
cacin precisa de sus respectivas facultades supusieron que sus poderes
seran mutuamente excluyentes. Adems, los funcionarios parecen ha-
ber esperado encontrar oposicin y antagonismo corno parte del proce-
so normal de aprender quin estaba facultado para hacer qu.
Precisar las funciones y es pecificar claramente los lmites son seales
de la fase conflictiva.
El brote continuo de esta fase se manifiesta cuando el Tribunal Supre-
mo emite fallos sobre los conflictos entre los poderes nacional y estatales.
Entre los ms recientes se encontr la decisin del Tribunal de 1995 que
declar anticonstitucional una clusula de la Ley de Zonas Escolares
Libres de Armas, de 1990. 8
Lafase cooperativa: 1930-1950
Muchos autores han presentado slidos argumentos y demostrado de

sobra que la colaboracin intergubernamental existi en los siglos XIX
8 United States vs. Lpez (No. 95-1260). Vase tambin United States Lau: Week, 25 de
abril de 1995, pp. 4343-4367, YLinda Greenhouse, "The Court Kills Law Banning Guns
in a School Zone", The Neto York Times, 27 de abril de 1995.
y xx. Sin embargo, no es tan claro que esa colaboracin fuese de gran
importancia o factor predominante de nuestra historia poltica. No obs-
tante, s hay un periodo en que las relaciones complementarias y de
apoyo mutuo, sobresalieron y tuvieron un gran significado poltico. Este
periodo es la fase cooperativa ms notable durante casi dos dcadas: de
1930 a 1950.
Las cuestiones bsicas que preocuparon a la nacin durante este pe-
riodo fueron aliviar la extendida miseria econmica y responder a las
amenazas internacionales. Parece lgico y natural que las amenazas
internas y externas a la supervivencia nacional pusieran en mayor con-
tacto y cooperacin a los funcionarios pblicos. Los medios de esa cre-
ciente cooperacin fueron diversos y variados. Aqu nos interesan inno-
vaciones polticas como la planificacin nacional, los crditos fiscales y
los subsidios basados en frmulas.
Lajaseconcentrada:1940-1960
Durante los periodos de Truman, Eisenhower y Kennedy, las RIG se

volvieron cada vez ms especficas, funcionales y altamente dirigidas a
fines, en suma, concentradas. De 1946 a 1961 se establecieron veintin
importantes programas de subsidios, que casi duplicaron el total que se
haba otorgado durante la Gran Depresin. Con este amplio uso de
programas de subsidios por categoras, se prest mayor atencin a las
normas de servicio. Reglas administrativas y regulaciones, en lugar de
estatutos, empezaron a regir las normas, la informacin, los requisitos
de desempeo, etctera.
Este creciente hincapi programtico y funcional fue guiado por cuer-
pos enteros de profesionales en cada uno de los campos de subsidios
especializados; por ejemplo, la construccin de aeropuertos, hospitales
y carreteras; la limpieza de barrios bajos y la renovacin urbana; la
planificacin urbana, el tratamiento de desechos; la construccin de
bibliotecas. A finales de la dcada de 1950, se aadi la educacin como
algo importante para la defensa, en respuesta a los grandes avances
soviticos en los campos cientfico, tcnico y aeroespacial (Sputnik). La
difusin del profesionalismo aument el nfasis en las normas de servi-
cio, que cubran todo con un manto de objetividad y neutralidad. Como
1118 LOS Aos NOVENTA LA TRANSICIN AL PRXIMO SIGLO
ha dicho Herbert Kaufman, el surgimiento de la objetividad y neutrali-

dad o de una "competencia neutral" en la administracin pblica va
contra el continuo control de la poltica por un poderoso dirigente eje-
cutvo.? Adems, Frederick Mosher coloca el triunfo del "Estado profe-
sional" en los servicios pblicos en el decenio de 1950. 10
Hacia cules problemas y necesidades se dirigieron estos ms am-
plios programas de RIG, con su creciente participacin profesional? Dos
blancos generales parecen los ms sobresalientes. Uno fue el de las obras
de infraestructura, la construccin pblica, yel impulso al desarrollo
fsico. Entre 1946 y 1%0, se multiplicaron por doce la inversin de capital
estatales y locales, y los gastos de operacin se cuadruplicaron. Los
subsidios federales para carreteras, hospitales, plantas de tratamiento
de desage y aeropuertos fueron base de gran parte del esfuerzo estatal
y local por satisfacer ya necesidades diferidas de los tiempos de guerra, y
tambin respondieron a los cambios de tecnologa ya la configuracin
demogrfica, especialmente la suburbanizacin. Para 1960, ms de 100
programas de ayuda por categoras canalizaron fondos federales, con
varios propsitos especficos.
Una segunda fuerza motriz fue el hecho de que la poltica se diera
cuenta de que el gobierno era capaz de responder a necesidades de
servicio particulares, de clase media. El efecto ms notable del New Deal
parece haber consistido en lograr que la clase media cobrara ms clara
conciencia de las caractersticas positivas, especficas de programas, de
la accin gubernamental. Una eficaz accin poltica generada por esta
conciencia surgi despus de la segunda Guerra Mundial y fue reforza-
da por varias condiciones. Una vez ms, una de ellas fue la suburbani-
zacin. Los suburbios, la frontera urbana, parecieron mantener, si no
reforzar, el mito jeffersoniano de "repblicas de barrios" que se gober-
naran por s solas -el ideal de que cada lugar pequeo fuese gobernado
de manera exclusiva por sus moradores-s-."! Los suburbios necesitaban
urgentemente servicios pblicos: escuelas, drenaje, caminos. Y, qu
9 Herbert Kaufman, "Emerging Conflcts in the Doctrine ofPublic Adrninstraton",

Am. Poi. Sci. Rev. 50, diciembre de 1956, pp. 1057-1073.
10 FrederickMosher, Democracyand thePublicSeroice, Nueva York, Oxford Unversty
Press, 1968, especialmente el cap. 4, "The Professional State".
11 Robert Wood, Surburbia: lts People and Their Politics, Boston, Houghton Mifflin,
1958,243 pp.
COMPRENSIN DE LAS RELACIONES INfERGUBEFNAMENfALES 1119
mejor manera de hacerlo que obtener ayuda exterior mientras se man-

terna una autoridad que tomara las decisiones locales?
Condicin favorable, relacionada con las anteriores, fue que los me-
canismos de las RIG parecieran mantener gran control poltico local. A
este respecto, las tcnicas de subsidios, normas de servicio, proyectos de
construccin, etc., coincidieron con las tradiciones locales de iniciativas
y participacin voluntaria. Adems, las tcnicas de las RIG coincidieron
con los valores, tpicos de clase media, de profesionalismo, objetividad
y neutralidad. Pareca que se prestaba atencin a programas objetivos y
no a la poltica. Como las reformas gubernamentales de principios de
siglo (por ejemplo, el plan del administrador urbano, las elecciones ge-
nerales), las RIG al parecer quitaron ciertos programas del lado turbio de
la poltica populachera.
Estos importantes valores polticos coincidieron con un notable cam-
bio estructural de nivel nacional: la reorganizacin legislativa del Con-
greso en 1946. Para las RIG, el resultado ms importante de este hecho fue
la creacin de comits permanentes, con especial atencin en programas
explcitos. Esta pauta de comits congresionales pronto se convirti en
canales de acceso y puntos de apoyo para influir sobre subsidios espe-
cficos de ciertos programas.
Como la corriente de influencia se combin con la corriente concen-
trada de fondos en el periodo 1946-1961, el gobierno nacional se haba
convertido en reserva establecida de recursos fiscales a la cual se estaba
conectando un nmero cada vez mayor de "llaves de agua". Quienes
mejor podan hacer correr los fondos eran los ms enterados (los profe-
sionales de los programas), expertos en abrir muchos de estos grifos. Y
aunque la cooperacin sobresali, ocurri en forma concentrada y selec-
tivamente canalizada.
Lafase creativa: 1950-1960
Los pilares, si no todo el fundamento, de la fase creativa de RIG se im-

plantaron durante los periodos cooperativo y concentrado. El periodo
de ascenso de la fase creativa constituye una poca de avance hacia una
etapa de decisividad, en lugar de un giro de la poltica y de la formula-
cin de polticas estadunidenses. La eleccin de un Congreso mayorita-
riamente demcrata en 1958 y la aplastante victoria de Lyndonjohnson
en l%4son los acontecimientos polticos que se encuentran en.el origen
de esta fase de RIG. Otro factor que contribuy a dar direccin y cohesin,
si no poder decisivo, fue el informe de la Comisin sobre Objetivos
Nacionales, designada por Eisenhower. La comisin, nombrada en par-
te corno respuesta al desafo sovitico del Sputnik, fue creada en 1959 y
rindi su informe en 1961.12
El trmino creativo se aplica a este periodo, en parte porque Johnson
emple el lema "federalismo creativo" y, en parte, por las muchas ini-
ciativas nuevas de RIC. Sobresalieron tres mecanismos de RIG: 1) planea-
cin de programas, 2) subsidios por proyectos. y 3) participacinciuda-
dana. El primero se refiere a los requisitos legislativos y administrativos
nacionales de que los planes locales, de rea o de estado, fueran presen-
tados y aprobados antes de recibir fondos de subsidio.P Los subsidios
a proyectos, que en un tiempo (1981) fueron ms de 400, son autoriza-
ciones para las cuales hay que presentar propuestas particulares, de tipo
proyecto. Los subsidios por proyecto no slo incluan propuestas o so-
licitudes extensas y frecuentemente complejas, sino que tambin ponan
mucha mayor discrecionalidad en manos de los administradores de
subsidios que los subsidios por frmulas, en que las frmulas estatuta-
rias o administrativas determinaban los derechos de los receptores.
La participacin pblica o ciudadana alcanz una nueva y ms im-
portante dimensin mediante la frase" mxima participacin factible",
la cual se insert en la legislacin tendiente a aumentar las oportunida-
des de las minoras y de las personas en desventaja econmica. La par-
ticipacin de los clientes en la operacin de programas y en las decisio-
nes administrativas introdujo un elemento nuevo y a menudo pertur-
bador en los programas intergubernamentales.
El elevado nmero de programas de subsidios basta para diferenciar
este periodo de todos los dems. Hacia 1969, haba un estimado de 150
programas importantes, 400 autorizaciones legislativas especficas, y
1 300 actividades de ayuda federal para las cuales pudieron identificarse
aportes de dinero, plazos de solicitud, contactos con dependencias y
restricciones a su empleo.l! De las 400 autorizaciones especficas, 70
12 Goals for Americans. The Repori oJthe President's Commission on Nationa! Goals and
Chapters SubmitledJorthe Consideration oftheCommisslon, Englewood Cliffs, N. J., Pren-
tice-Hall, publicado para la American Assembly of Columbia University, 1%0.
13 Advsory Commission on Intergovernmental Relations, Periodic Congressional Re-
assessmen t oJFederal Grants-in-Aid to S tateandLocal Govemmm ts, A-8, Washington, D. c.,
Government Printing Office, 1961.
14 House Representatives, 1969 Listingof OperatingFederal Assistance Programe Com-
COMPRENSIN DE LAS RELAOONES INTERGUBERNAMENTALES 1121
incluan desembolsos directos del erario nacional al local, pasando por

encima de los estados. En un solo periodo de dos aos (1%4-1966) en-
traron en vigor ms de 100 programas de subsidios a proyectos. En
magnitud de dlares, los subsidios federales pasaron de 4 900 millones
de dlares en 1968 a 23 900 millones en 1970. Tambin hubo gran expan-
sin de las actividades fiscales de RIG en los gobiernos estatales. La ayuda
de los estados a los gobiernos locales aument de 8 000 millones a 28 900
millones de dlares entre 1958 y 1970.
Las cifras y los dlares por s solos no distinguen la fase creativa.P
El enorme aumento de subsidios a proyectos por encima de los sub-
sidios a frmulas diversific ms las actividades apoyadas con fondos
federales, y aument ms an la autonoma y discrecionalidad de los
profesionales de la programacin. Por ltimo, los requerimientos de
participacin del pblico, inseparables de algunos subsidios, aumenta-
ron la complejidad de las actividades de manejo y de clculo, y en oca-
siones aumentaron las preocupaciones de los funcionarios encargados
de decidir la asignacin de subsidios. La tarea de obtener y gastar fondos
federales inclua extensas habilidades administrativas, recursos consi-
, derables y un sutil sentido del tiempo. El xito a menudo fue definido
simplemente como lograr que todos entraran en el acto y, sin embargo,
que hubiera accin. En varios ejemplos, fondos federales, especialmente
del programa contra la pobreza de la Oficina de Oportunidades Econ-
micas (OEO), se consideraron fuentes de apoyo con las cuales"combatir
al ayuntamiento".
A esta fase de las RIG se le ha llamado, a veces, el periodo de la "explo-
sin de concesiones por categoras a proyectos" .16
piled duringtheRothStudy, 91er. Congreso, la. sesin, H. Doc. 91-177. Es muy fcil jugar
un "juego de nmeros", contando los programas de subsidios y ayuda federales. Las
cifras citadas no son precisas ni definitivas, sino que se limitan a subrayar la extensin,
el crecimiento y la diversidad de la ayuda federal, durante la fase creativa.
15 Para un agudo anlisis de cuestiones polticas del federalismo creador, PPBSy RIG de
los aos sesenta en un contexto histrico de largo plazo, vase Harry N. Scheiber, "The
Condition of American Federalism: An Historian's View", estudio presentado por el
Subcomit sobre Relaciones Intergubernamentales al Comit del Senado sobre Opera-
ciones Gubernamentales, 89 Congreso, 2a. sesin, 15 de octubre de 1966, Cornmittee
Print.
16 Advisory Cornmission on Intergovernmental Relatons, Fiscal Balance in theAme-
rican Federal System, t. 1, A-31, Washington, D. c., Government Printing Office, 1967,pp.
175-181. Este volumen, en specal el cap. 5, "Federal Grant-n-Ad Programs-Trends
Lafase compettva: 1960-1970
La proliferacin de subsidios, el choque entre profesionales y clientes

deseosos de participar, la brecha entre promesas y cumplimiento y lo
intratable de los problemas urbanos e internacionales contribuyeron a
causar malestar a finales del decenio de 1960, y las RIG entraron en una
nueva fase. Salieron a la superficie las cuestiones de polticas centrales
cuando las consecuencias administrativas de torbellino de polticas eje-
cutivas y legislativas de mediados de la dcada de 1960 se convirtieron
en el centro de atencin, a finales de esa dcada y durante la siguiente.
Aparecieron en primer plano cuestiones relacionadas con la conducta
burocrtica, la competencia administrativa y la aplicacin de medidas.
Un talismn afanosamente buscado fue el de la coordinacin entre pro-
gramas y dentro de ellos, y entre niveles de programas y dentro de ellos.
Otras cuestiones ntimamente asociadas fueron la realizacin de pro-
gramas, la prestacin eficiente de servicios y el acceso de los ciudadanos.
En ese clima poltico, los candidatos a cargos de eleccin popular desde
la presidencia hasta el ltimo nivel centraron su atencin en el desem-
peo administrativo -o falta de ste- y en estructuras y relaciones
organizativas que obstaculizaban o facilitaban la entrega de bienes y la
prestacin de servicios pblicos.
Se adopt un plan de accin marcadamente distinto respecto a los me-
canismos apropiados de las RIG. Aument la presin por alterar y hasta
revertir las anteriores corrientes de subsidios. Se propuso que muchos
programas de subsidios se consolidaran bajo el rubro de subsidios en
bloque. Se propuso y populariz la Participacin General del Ingreso,
que finalmente puso en vigor el republicano Richard Nixon, que urgi
su adopcin como medio de mejorar la eficiencia de los programas y
fortalecer los gobiernos estatales y locales, especialmente a los funcio-
narios elegidos en su pugna con los burcratas nacionales. Con el deci-
dido apoyo de alcaldes y gobernadores, la Participacin General del
Ingreso pas dando tumbos por un Congreso dividido. Ese mismo pre-
and Problems", es una excelente revisin y evaluacin de las RJC, en la cspide de la fase
creativa. Para un anlisis agudo y til de los impactos de sus polticas y programas de
la Gran Sociedad en el nivel rocal, vistas intergubernamentalmente, consltese James L.
Sundquist, con David W. Davis, MakingFederaJism Work: A Stlldy ofProgram Coordination
at theCommunitu Level, Washington, D. C; Brookngs Institution, 1969.
sidente, en 1973 intent contener o revertir el flujo de fondos de subsi-

dios mediante un uso extenso de la retencin de fondos. En el escenario
administrativo nacional, se tomaron medidas en favor de la regionali-
zacin y la reorganizacin.
Hubo un diluvio de medidas a finales de la dcada de 1960 y comien-
zos de la de 1970, que subray la competencia que haba en el sistema y
que tambin marc los esfuerzos por reducirla. Tal vez las acciones e
iniciativas ms notables se adoptaron en el nivel nacional, pero en los
niveles estatales y locales tambin ocurrieron numerosos cambios de
poltica potencialmente significativos. Las corrientes que indujeron la
competencia y las que trataron de calmar las tendencias competitivas
son demasiadas como para mencionarlas. Tres pautas de poltica ilus-
trarn los hechos que promovan la tensin: 1) los programas de opor-
tunidades econmicas y sus principales mecanismos de aplicacin: las
dependencias de accin comunitaria; 2) la "fuga de los blancos" y la
polarizacin de ciudades centrales y suburbios, especialmente a lo largo
de lneas raciales, y 3) la consolidacin de unos cuantos programas de
subsidios y la reduccin de fondos de otros -algunos de ellos, por
retencin de fondos- por el gobierno de Nixon en 1973 y 1974,17
Elfederalismo decercado:
Fragmentacin sobre coordinacin
Esta tensin entre generalistas de polticas elegidos o nombrados, y

especialistas de programas y profesionales produjo gran friccin en las
RIG. La diferencia es otra razn para llamar competitiva a esta fase. La
figura 1 muestra las fracturas y la rivalidad que la caracterizaron, con lo
que se sugiere lo apropiado de la metfora del"cercado" que apareci
en el libro del exgobernador Terry Sanford, Storm over the States. 18 Los
siete grupos de inters pblico, con frecuencia llamados los PIG, o los
Siete Grandes, se separaron de los especialistas de programas o funcio-
nales. Por los intereses comunes que los Siete Grandes tenan en la par-
17 Puede verse un anlisis de las controversias polticas y jurdicas asociadas a la
confiscacin presidencial de fondos, incluyendo los programas de ayuda federal duran-
te el gobierno de Nixon, en Louis Fisher, Presidential Spending Potoer, Princeton, Prince-
ton University Press, 1975, en especial los caps. 7 y 8.
18 Terry Sanford, Storm ooer theStates, Nueva York, McGraw-Hill, 1967, p. 80.
FIGURA 1. Federalismo de "cercado": Representacin esquemtica
Gobierno
nacional
Presidente
Congreso <Il
'C:
<Il
"'el
c:;:l
Gobiernos de u
1-.
o .~... c<l
Il.l 'C: es .;,
los estados ] Il.l
e u
en
~
c<l
'
'{'
<Il
en
Il.l c:Il.l ;:l ;:l
;:l ::o
1. Estados 'C: ] en ..... "'el ';:l
2. Gobernadores
~
Il.l
c:
sen <Il
E 's, E c: "3
u
g; c<l
3. Legisladores t:
<Il 'Vi 'C: en
o
"'el
;:l
'o
' 'C c<l
c: 13
U < e,
::z:: (;j <Il o <l)
c: (j) u
;:l
< '
c<l
';>
'o
'0 "'el
~
u ::>
Gobiernos <Il
U
~
;:l
locales "'el
~
4. Condados
5. Ciudades
6. Alcaldes
7. Administradores
Los siete grandes grupos de inters pblico
1. Consejo de Gobierno de los Estados

2. Asociacin Nacional de Gobernadores
3. Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales
4. Asociacin Nacional de Funcionarios de Condado
5. Liga Nacional de Ciudades
6. Conferencia de Alcaldes de Estados Unidos
7. Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades
ticipacin del ingreso, la consolidacin de subsidios y propuestas simi-

lares, reafirmaron la doctrina de liderazgo del ejecutivo y desafiaron la
doctrina de la competencia neutral que sostenan los profesionales de
programas.l?
En la figura 1 tambin puede notarse un segundo tipo de competencia:
la que hay entre diversas reas de programas funcionales. Cada"cerca-
do" representa una alianza entre especialistas o profesionales de ideas
similares, cualquiera que fuese el nivel de gobierno al que sirvieran.
Esta lealtad entre niveles fueron identificadas y criticadas antes por
funcionarios elegidos, que las tildaron de"autocracias funcionales ver-
ticales". Otros eptetos empleados para calificar estas pautas son buro-
cracias balcanizadas, federalismos feudales y baronas burocrticas. Los
trminos subrayan tanto el grado de autonoma de los especialistas de
programas, respecto del control sobre las polticas de los generalistas
'polticos, como la separacin e independencia de un rea de programas
frente a los dems. Por tanto, se foment la competencia entre progra-
mas, entre profesionales y entre dependencias. Esta competencia lateral
y la separacin entre generalistas y especialistas se combinaron para
validar el modelo de "cercado" al describir esta fase de RIC.
Lajasecalculadora: 1970-1980
En el anlisis anterior hemos hecho ciertos esfuerzos por sealar que los
periodos correspondientes a cada fase son imprecisos y aproximados.
Este punto puede aplicarse al clmax de la fase neta de las RIG: la calcu-
ladora. Pero si nos viramos obligados a identificar una fecha y un hecho
preciso que sealaran su ascenso, escogeramos el ao 1975 y la casi
bancarrota de la ciudad de Nueva York. En ese solo episodio yen la
penosa situacin fiscal, social y econmica de la ciudad se encontraron
varias cuestiones que reflejaron problemas ms amplios de la sociedad
y el sistema poltico. Los problemas iban desde responsabilidad, ban-
19 El anlisis ms completo de la accin poltica por grupos de inters pblico es el de
Donald H. Haider, J1Vhen Geoemments Come to Washington: Governors, Mayors, andInter-
governmental Lobbying, Nueva York, Free Press, 1974. Vanse tambin Samuel H. Beer,
"The Adoption of General Revenue Sharing: A Case Study in Public Sector Politics",
PublicPolicy 24, 1976,pp. 127-195;Rochelle L.Stanfield, "The PlCS: Out of the Sty and into
Lobbying with Style", National Ioumal, 14 de agosto de 1976, pp. 1134-1139.
carrota y limitaciones hasta la dependencia, el papel federal y la prdida

de la confianza pblica (vase el cuadro 1).
El trmino calculador (o estratgico) se emplea por lo menos en tres

sentidos. Primero, significa pensar antes de emprender una accin, de-
liberando y sopesando medios. En segundo lugar, significa predecir o
anticipar consecuencias de las acciones previstas. Significa la adopcin
de un modo de pensar bastante refinado y casi cientfico, que tal vez
encuentre su mejor expresin en la forma de planteamientos de hipte-
sis: "Si ... entonces...". En tercer lugar, calcular significa contar, figurarse
o computar, en sentido numrico. En otras palabras, prever cuantitati-
vamente, a menudo midiendo en unidades monetarias, es parte impor-
tante (pero no universal) del significado del trmino.
Se pudieron identificar varios tipos de conducta como estratgicos o
calculadores durante el decenio de 1970. Uno de ellos fue la creciente
tendencia a estimar"costos" adems de los beneficios de obtener un
subsidio federal. Bastarn para ello dos ejemplos.
En 1976, el coordinador de relaciones federales-estatales del estado
de Nueva York inform que dicha entidad se negaba a recibir dos mi-
llones de dlares en fondos de que poda disponer de acuerdo con la Ley
de Incapacidades de Desarrollo. Observ: "Nos habra costado ms de
los dos millones que recibiramos hacer las cosas que se nos pedan como
condicin para recibir los fondos; mi recomendacin fue no tomarlos.y
fue una decisin difcil de tomar". 20 De manera similar, al nivel local, el
administrador de una ciudad o una poblacin de 30 000 (me) indic que,
a menos que el subsidio federal fuera de ms de 40000 dlares, se nega-
ra a informar sobre l o a recibirlo. El comentario, con base en clculos,
se hizo en 1973; la inflacin ulterior y las mayores regulaciones federales
probablemente duplicaron en 1980 el umbral de esa cantidad anterior.
Por estos ejemplos, es claro que los administradores estatales y locales
se han vuelto ms cautelosos en sus esfuerzos fiscales por las RIG.
Un segundo tipo de clculo relacionado con los subsidios inclua al
"juego de la frmula" . Ms adelante diremos algo acerca de los juegos
intergubernamentales. De momento, simplemente consideremos el jue-
go de la frmula como el proceso estratgi~o de tratar de desviar en
20 Robert Greenblat, "A Comment on Federal State Relations", en Intergovemmental
Administration: 1976 - Eleven Academic and Practitioner Perepectioee, James D. Carroll y
Richard W. Campbell (eomps.), Syracuse University, 1976, p.l64.
direccin favorable una o ms frmulas por las cuales se asignan fondos

federales entre los gobiernos estatales y locales. La mayor atencin pues-
ta a las frmulas de subsidios a finales de la dcada de 1970 tuvo dos
causas. Una fue el muy anunciado conflicto entre las regiones del Cin-
turn de la Nieve y el Cinturn del Sol en el pas. Esta separacin regio-
nal, intensificada por los costos de la energa y la crisis, colm las fases
competitiva y calculadora, y an sale a la superficie ocasionalmente en
el actual escenario de RIG. La segunda causa fue que, pese a la aprobacin
de gran nmero de programas de subsidios a proyectos, otros progra-
mas de subsidios de frmulas, tanto nuevos como antiguos, sumaron
casi 80% de los 95 000 millones de ayuda federal distribuidos en 1981.
La extensin del programa de Subsidios en Bloque para el Desarrollo
Comunitario (CBBG) en 1977, mostr las estrategias de clculo para un
subsidio de frmulas. Los factores utilizados para asignar 3 400 millones
de dlares en fondos del CDBG en 1978 se modificaron bsicamente para
sustituir la "edad de los alojamientos" (construidos antes de 1940) por
el"apiamiento en los alojamientos" en una ciudad. Esta revisin de
una frmula favoreci evidentemente las antiguas ciudades industria-
les en los estados del nordeste y del centronorte, a expensas de ciudades
ms nuevas y pequeas en los estados del sur y del oeste.P
Los "intereses" que intervienen en las RIG calculadoras pueden ser
enormes. Diecisiete programas de subsidios a frmulas, con un total de
casi 45 000 millones de dlares, expiraron y necesitaron reautorizacin
en 1978. Es fcil comprender por qu expertos, estadsticas y computa-
doras fueron lugares comunes (y siguen sindolo) en este aspecto de las
RIG. David Walker, minucioso observador de este mbito, observ la
propensin al clculo de esta fase cuando dijo: "Han llegado a Wash-
ington grupos de inters pblico, con impresos de computadoras
con ponderacin [de frmulas] y lo que ocurrir si se aprueba cierta
ponderacin" .22
21 jeromeR.Adams, ThadL. BeyleyPatriciaJ. Dusenbury,"TheNew'DualFormula'

for Community Development Funds", Popular Gouernment 44,1979, pp. 33-77. Vase
tambin Rochelle L.Stanfeld,"Ovil War over Cites Aid - The Battle No. One Expected",
National loumal, 6 de agosto de 1977, pp. 1226-1227.
22 David B. Walker, "Is There Federalism in Our Future?", Public Management 61,
enero de 1978, p. 11. Vase tambin Rochelle L. Stanfield, "Playing Computer PoIitics
with Local Aid Formulas", National o/lmal, 9 de diciembre de 1978, pp. 1977-1981.
Lafase contractiva: 1980-1990
En la tercera edicin de American Federalism: The View from the States

(1984), Daniel Elazar indica que" el sistema federal estadunidense pue-
de estar entrando en una nueva fase", y que en ella los subsidios federa-
les "ya no fijarn el tono de las relaciones interguberrtamentales'I.P En
lugar de cuestiones fiscales, Elazar observa que"ahora, el movimiento
parece ser en direccin de nuevas relaciones en el campo de la regulacin
gubernamental't.P Su opinin es un apropiado punto de partida para
analizar los rasgos contractivos de las RIG contemporneas.P
La palabra contractivo est definida en el New Universal Dictionary de
Webster (edicin integral, 1976) como algo que "produce o tiende a
producir contraccin". Hay cuatro modos en que dicha palabra puede
aplicarse a las RIG durante la dcada de 1980, y los cuatro tipos de con-
traccin quedan especificados abajo, con una elaboracin mnima.
Tipos de contraccin
1) La ayuda fiscal se est contrayendo. En el ao fiscal de 1982, la ayuda

se redujo a 88000 millones, despus de los 95000 millones del ao an-
terior. Adems, la ayuda federal se est reduciendo regularmente si se
mide en dlares constantes, como porcentaje del PNB, o como porcentaje
de los ingresos estatales y locales. Ya hemos mencionado el fin de la
Participacin General del Ingreso. Hay que aadir las consecuencias de
23 Daniel]. Elazar, AmericanFederalism: TheViewJromtheStates, 3a. ed., Nueva York,
Harper and Row, 1984, p. 252.
24 Ibid.
25 La elecci6nde una sola palabra para describir la actual fase de RIC no escosa sencilla.
Podra buscarse un argumento para llamar a esta fase la "constructiva" de RIC, a causa
de los significativos cambios, reales y propuestos, en la naturaleza de las interrelaciones
nacionales, estatales y locales. Ciertamente se han hecho evidentes los esfuerzos por
formar pautas nuevas o remodelar las antiguas en las decisiones y acciones presiden-
ciales, congresionales y judiciales durante el decenio de 1980. Tambin podra argirse
que retorcido podra ser buen trmino para el carcter complejo, forzado y complicado
de las RIC. Tal vez la metfora"federalismo spaghetti" podra convenir a algunos obser-
vadores y participantes para describir el mundo real de las RIC. El autor est en deuda
con Sheldon Edner, ]ohn Kamensky, Robert Thomas, David Walker y otros colegas, por
sus comentarios, observaciones y sugerencias acerca de esta fase de RIC. Desde luego,
todos estn libres de responsabilidades por el producto final ..
COMPRENSIN DE LAS RELACIONES INfERGUBERNAMENfALES 1129
los cambios ocurridos en el Cdigo de Ingresos Internos (conocido como

"reforma fiscal"), que probablemente alterarn las llamadas ventajas de
gastos fiscales de que disfrutaron ciertos gobiernos estatales y locales.
Finalmente, el nmero de programas de ayuda federal se redujo de 539
a45 entre 198y 1984 (vase el cuadro 1).
2) Las relaciones estatales-locales constituyen una segunda rea en
que ha ocurrido una contraccin. G. Ross Stephens document lo que
llam "la erosin de la autonoma local". 26 Mediante variadas medidas
financieras, de empleo y de servicio para cada uno de los cincuenta
estados, el autor descubri una corriente a largo plazo hacia mayor
concentracin de recursos, servicios y personal en el nivel estataly no en
el local. Utiliz las medidas para formar un ndice compuesto de la
centralizacin estatal. En seguida se muestran sus resultados.
ndice decentralizacin Nmero deestados en lacategora

acumulada (porcentaje) centralizada (msde60%)
1957 47 4
1%9 52 6
1972 53 8
1977 54 9
1982 57 16
1987 58 19
En suma, se ha producido un estrechamiento o contraccin de las

conexiones entre los gobiernos estatales y sus respectivas jurisdicciones
locales.
3) Las sentencias de los tribunales y los estatutos del Congreso han
comprimido o contrado al sistema intergubernamental. El consejo de
expertos jurdicos se encuentra entre los ms valiosos recursos de for-
macin que necesitan los administradores pblicos, los funcionarios
elegidos y los cuerpos y juntas gubernamentales, en los niveles estatal-
locales. Las sentencias del tribunal en el caso de Garca y en el FERC vs.
2fl G. Ross Stephens, "State Centralization and Erosion of Local Autonomy", [ournal
o/Politics 36,1974, pp. 44-76.Puede verse una actualizacin de su investigacin original,
que abarca hasta el decenio de 1980, en G. Ross Stephens, "State Centralization Revisi-
ted", ponencia presentada en la Reunin Anual de la Asociacin Estadunidense de
Ciencias Polticas, Nueva Orlens, 29 de agosto-1 de septiembre de 1985.
Mississippi, ms los mltiples problemas precipitados por otros litigios,

han reprimido considerablemente las posibilidades de accin de los
gobiernos estatales y Iocales.F
Tribunales federales han intervenido para revisar, modificar, limitar
e imponer acciones estatal-locales en formas que parecen tener pocos
antecedentes o pautas congruentes. James Carroll ha llamado "federa-
lismo jurdico" a este nuevo fenmeno." Otra manera de describir me-
tafricamente estos cambios consistira en sugerir que el sistema nter-
gubernamental se ha comprimido en lo jurdico hasta un grado sin pre-
cedentes. Los tribunales federales estn viendo al travs de telescopios
que enfocan acciones detalladas especficas y de polticas de funciona-
rios estatales y locales. Abundan los ejemplos, especialmente en lo to-
cante a escuelas (en rdenes de segregacin), crceles e instalaciones
para personas con trastornos mentales.
4) El cuarto significado de la palabra contractivo no se asocia a enco-
gimiento o restricciones. Ms bien se refiere a la creciente tendencia de
las dependencias gubernamentales de todos los niveles a contratar la
compra y prestacin de servicios. Los contratos pueden ser para el apro-
visionamiento de servicios de "maquinaria" como servicios sanitarios
o recoleccin y transporte de la basura. Sin embargo, cada vez ms se
han desarrollado pautas de contratacin externa de servicios humanos
y reas de programas sociales de carcter extensamente interguberna-
mentales, por ejemplo, preparacin de empleados y servicios sociales."
Donald Kettlllam a es ta tendencia "la cuarta cara del federalismo" .30
Sus observaciones generales se basaron en un anlisis detallado y minu-
27 Federal EnergyRegulatory Commission vs. Miesissippi, 456 U. S. 742 (1982); Garcia vs.
SanAntonio Metropolitan TransitAuthority, 469 U. S. 546, 1985.
28 James D. Carroll, "The New Juridical Federalism and the AlienationofPu-
blic Policy and Adrninstraton", American [ournal of Public Administration 16, 1982,
pp. 89-105.
29 Es abundante la bibliografa acerca de la contratacin externa. Recientemente se
desbord, cuando la frase fue asociada a la idea de privatizacin, si no como parte de
ella. Vanse Ruth H. DeHoog, Contracting Out for Human Seroices, Albany, SUNY Albany
Press, 1984; Ted Koldere, "The Two Different Conceptos of Privatization", PublicAd-
ministrationReuieus 436, julio-agosto de 1986, pp. 285-291. Uno de los principales libros
que aprueban la privatizacin es E. S. Savas, Privatization: The Key to BetterGovemment,
Chatham, N. J., Chatham House Publishers, 1987.
30 Donald F. Kettl, "The Fourth Face of Federalism", PublicAdministration Re'lliew41,
mayo-junio de 1981, pp. 366-371.
cioso de las pautas y prcticas de Richmond, Virginia. All, el adminis-

trador de la ciudad reconoci que "cuanto ms se compromete uno y
trata de jugar al juego federal, ms hay que recurrir fuera [de las depen-
dencias de la ciudad]" .31
Con esta declaracin, el administrador de la ciudad estaba mencio-
nando hasta qu punto los intermediarios de tercer partido, especial-
mente las organizaciones no lucrativas, se haban convertido en impor-
tantes actores en la prestacin de servicios pblicos. Esto, junto con
muchos otros acontecimientos, prepar el escenario para la llegada de
la octava fase de las RIG durante los aos noventa.
Lafase collage coercitiva: 1990-?
El acontecimiento poltico ms notable y seminal de la actual dcada

sern, indudablemente, las victorias del Partido Republicano en las elec-
ciones de 1994. Los republicanos se aduearon del control de ambas
cmaras del Congreso de los Estados Unidos, y de 30 de las 50 guberna-
turas estatales. Por amplio margen, polticos practicantes y especialistas
calificaron este terremoto poltico, en un estudio efectuado en 1995,
como el acontecimiento de RIG ms significativo del periodo de 1980 a
1995. 32 Cmo se relaciona la eleccin con la octava fase de las RIG?
La falta de espacio no nos permite un anlisis ms completo de los
mltiples nexos que hay entre los resultados de la eleccin de 1994 y la
actual fase de collage coercitiva. Sin embargo, un ejemplo notable se
manifest en la aprobacin de la P.L. 104-4, la Ley de Reforma de Man-
datos sin Fondos de 1995. Esta ley, aprobada en marzo por votaciones
de 91-9 (en el Senado) y 394-28 (en la Cmara) tenda a reducir los cos tos
obligatorios (coercitivos) que tenan que soportar los gobiernos estatales
y locales como consecuencia de los mandatos nacionales contenidos en
estatutos del Congreso y reglas y regulaciones administrativas. Antes
de 1980, la ACIR haba identificado un total de 36 mandatos federales,
pero tan slo durante los aos ochenta se aadieron 25 a los libros de
31 Ibid., p. 367.
32Richard L. Cole, Carl W. Stenberg y Carol S. Weissert, "Reversing Directions: A
Ranking and Comparison of Key Intergovernmental Events, 1960-1980 y 1980-1995",
documento presentado en la reunin anual de la American PoliticalScience Associatioo,
Chicago, IlL~ 31 de agosto-3 de septiembre de 1995.
estatutos.P El aspecto ms irritante de estas acciones para los funciona-

rios estatales y locales fue la falta de dinero que acompa a estos man-
datos (sin fondos). De hecho, si se excluye la ayuda individual federal,
el valor real de la ayuda federal se redujo 33% entre 1980 Y1990 (fase de
contraccin). Este efecto, similar al de pinzas, hizo comprensible que los
funcionarios estatales y locales consideraran dichos mandatos sin fon-
dos como"terrorismo fiscal", "subversin silenciosa" y "guerra no de-
clarada". No por coincidencia, la reforma del mandato fue una clusula
clave del "contrato con Amrica" del Partido Republicano durante la
campaa electoral de 1994. Otro indicador (imperfecto) de la prioridad
atribuida a la cuestin del mandato fueron los nmeros de la legislacin
del mandato, S. 1 y H. R. 5. en el 104 Congreso.
Qu nos revela la Ley del Mandato Sin Fondos acerca de la actual
fase de las RIG? Y qu quiere decir RIG coercitiva? La RIG coercitiva es el
empleo de poder(es) superior(es), autoridad e influencia por un aetor
de RIG para obligar a otro actor a hacer algo que va en contra del deseo,
la preferencia, la intencin o los intereses de ste ltimo. Es la compul-
sin legal, poltica, fiscal o de otra ndole ejercida de manera que deje
pocas o ninguna opciones o alternativas al segundo actor. 34
Una pequea indicacin de la magnitud fiscal de los mandatos sin
fondos se encontr en un informe de 1990 de la EPA, el cual estimaba que
los requerimientos de la contaminacin federal haban costado a los
gobiernos locales (slo) 19000 millones, de 1970 a 1987, con un aumento
proyectado a 32 000 millones para el ao 2000.35 Desde luego, los man-
datos sin fondos slo son una forma de RIG coercitiva. Otro mecanismo
coercitivo de RIG es la prevencin (vase el cuadro 1). El empleo de estos
dos instrumentos coercitivos de RIG (y de otros) refleja, durante los aos
33 Timothy J. Conlan, James D. Riggle y Donna E. Schwartz, "Deregulating Federa-

lism? The Politics of Mandate Reform in the l04th Congress", Publius: The Ioumal 01
Federalism, 25, verano de 1995, pp. 23-39.
34 Entre las exposiciones ms claras del carcter"coercitivo" del actual federalismo
eS,tadunidense se encuentran dos artculos de John Kincaid; vase "From Cooperative
to Coercive Federalism", The Annals 509, mayo de 1990, pp. 139-152, Y[ohn Kincaid,
"From Dual to Coercive Federalism in American Intergovernmental Relations", en
Gobalization andDecentralization: Institutional Contexts, Policy lssues, andIntergovernmen-
tal Relationships in apan and the United States, Jong S. Jun y Dei! S. Wright (comps.),
Washington, D. c.,Georgetown Unversty Press, 1996.
35 Conlan, Riggle y Schwartz, op. cit., p. 26.
COMPRENSIN DE LAS RELAOONES INTERGUBERNAMENTALES 1133
noventa, el cambio del "federalismo regulador" ya notado por Elazar

durante los ochenta.v
Segn otros analistas de RIG, "la puesta en vigor de la Ley de Reforma
de Mandatos sin Fondos constituy la culminacin de una poca de
federalismo regulador [...] periodo caracterizado por el hecho de que el
gobierno federal dependiera cada vez ms de instrumentos reguladores
en sus relaciones con los gobiernos estatales y locales, y de una decaden-
cia general de la importancia relativa de las ayudas y concesiones" .37 En
suma y en pocas palabras, el ascenso republicano de mediados de la
dcada puede considerarse una respuesta y un camino poltico para
enfrentar el cambio secular hacia pautas reguladoras de RIG.
Ya se ha identificado e ilustrado el carcter coercitivo de la fase con-
tempornea de RIG. SUS matices y ramificaciones se extienden mucho
ms all de esteesbozo destacando mandatos sin fondos y la simple
mencin de la prevencin. Sin embargo, la actual fase de RIG muestra
rasgos que trascienden la simple coercin. Las caractersticas extensas,
extendidas, incongruentes y hasta contradictorias de RIG durante los
aos noventa requieren una elaboracin adicional. Para dar acomodo a
estas pautas variadas y aparentemente caticas que prevalecen entre
actores y entidades nos valdremos del trmino collage.
Una definicin de collage es "una composicin artstica de materiales
o de objetos pegados a una superficie, a menudo con temas unificado-
res" (American Heritage Dictionary of the English Language, 1969). Otra
definicin emplea frases como"arte surrealista" y "relaciones incon-
gruentes" (New Universal Dictionary, Webster, 1976). Estos trminos,
aunque aclaran el significado de collage simultneamente tienden a des-
cribir el carcter actualmente incongruente, surrealista y variado de las
RIG durante los aos noventa. En trminos artsticos las RIG contempor-
neas podran compararse con un cuadro de Salvador Dal, de brillantes
colores que chocan y formas angulosas. Asimismo, como los cuadros de
Dal, las actuales pautas de RIG podran tener algunos temas unificadores,
pero, como lo indica la definicin formal, un collage no necesita una
coherencia temtica. Aunque la coercin puede ser un elemento so-
bresaliente, hay tantos temas contrastantes y contradictorios que las
36 Elazar, American Federalism, 1984, p. 252. U. S. Advisory Commission On Intergo-
vernmental Relatons, Federal Regulation ofState and Local Govemment: TheMixed Record
ofthe 19805, Washington; D. e, AClR, 1993.
37 Conlan, Rggle ySchwartz, op. cit., p. 24.
RIG durante los aos noventa merecen, con todo realismo, el nombre
(surrealista) de collage.
Los trminos"coercitivo" y collage se conectan directamente con las
metforas del federalismo que hemos encontrado en el cuadro 1. La
palabra martillo por RIG coercitiva se explica por s sola. El trmino"ca-
lidoscpico" merece una breve explicacin. Qu "opiniones" contras-
tantes y contradictorias de RIG se enfocan mientras hacemos girar el
calidoscopio hacia distintos hechos y corrientes durante los aos noven-
ta? En el cuadro 1 ofrecemos ejemplos relacionados con las caracte-
rsticas, bajo el rubro de problemas, percepciones y columnas de meca-
nismos.
En primer lugar, los aspectos calidoscpicos (que chocan y se contra-
dicen) estn presentes dentro del marco de laRIG coercitiva; El 104 Con-
greso, que aprob la Ley de Mandatos sin Fondos de 1995, tambin
discuti varias propuestas para aplicar programas de concesiones en
bloque, especialmente en el mbito del bienestar social. Estas concesio-
nes daran a los estados mayor flexibilidad en programas como AFDe,
Medicaid, Alimentacin Infantil y Estampillas para Alimentos; sin em-
bargo, tambin iran acompaadas por importantes reducciones de fon-
dos, supresin de derechos y varios mandatos. Entre ellos haba condicio-
nes como: a) prohibiciones de mantener a los hijos nacidos fuera de ma-
trimonio, b) lmites de tiempo a la elegibilidad para recibir pagos de
beneficencia, yc) severos requerimientos laborales no relacionados con
la educacin ni con la capacitacin en el empleo: Es posible ver estas
propuestas de concesiones en bloque como una forma de mandatos con
fondos reducidos, si no con una total falta de fondos. En forma aparen-
temente contradictoria, el Congreso conservador que puso en vigor los
mandatos sin fondos no vacil en mostrarse a la vez enrgico y altivo al
adoptar otras medidas polticas centralizadoras. Queda bien estableci-
da la dificultad de lograr una consistencia de valor con respecto al fede-
ralismo y a las cuestiones polticas de las RIG. 38
L,~S acciones de las RIG nacionales contienen una mezcla de energa y
de altivez que no se ha limitado a la legislacin de mandatos sin fondos
ni al 104 Congreso republicano. Fueron igualmente caractersticas de los
periodos de gobierno dividido y del llamado empate durante los aos
38 Timothy J. Conlan, "Federalism and Competting Valuesin the Reagan Adminis-
traton", Publius: The[ournal of Fedemlism 16, invierno de 1986, pp. 29-48.
COMPRENSIN DE LAS RELACIONES INfERGUBERNAMENfALES 1135
ochenta. Tambin estuvieron presentes durante el breve periodo (1992-

1994) en que el Partido Demcrata control las ramas ejecutiva y legis-
lativa.
El alcance, omnipresencia e injusticia de ciertas acciones nacionales
han engendrado toda una gama de perspectivas estatales-locales y res-
puestas en la fase del collage coercitivo. Cuatro de ellas aparecen en el
cuadro 1: adaptativa, aprensiva, solitaria y empresarial.
La falta de espacio nos impide un anlisis completo de estas percep-
ciones y respuestas, con excepcin de una: la empresarial. A lo largo de
la historia, este trmino rara vez se ha aplicado a actores o entidades del
sector pblico, pero un libro reciente, Reinventing Government ha dado
gran difusin a este concepto entre el pblico en general. 39 Lo empresa-
rial se puede combinar con la globalizacin para mostrar rasgos excep-
cionales de la actual fase de RIG.
Durante muchos aos, los gobiernos de las entidades estadunidenses
han actuado como organismos empresariales pese a la falta de semejante
designacin. Desde los aos cincuenta, varios estados han mantenido
oficinas en Washington, D. C, para supervisar e influir en las concesio-
nes, programas y polticas federales. Desde los aos setenta, cuando los
estados empezaron a establecer oficinas de comercio exterior en otros
pases, tambin han actuado como actores semisoberanos en la arena
internacional.s? Al llegar 1990, slo siete estados no haban establecido
al menos una oficina en el exterior, y siete estados tenan cinco o ms
oficinas en el extranjero." A comienzos de los aos noventa exista el
siguiente contraste, curioso pero significativo: de los 50 estados de la
Unin, 32 tenan oficinas con personal en Washington, D. C, y 38 tenan
39 David Osborne yTed Gaebler, Reinnenting Govemmellt: Hoto the Entrepreneurial

Spirit Is Transjorming the Public Sector, Reading, Mass., Addison-Wesley, 1992.
40 Blaine Liner, "States and Localities in the Global Marketplace", lntergonemmenal
Perspectioe 16, primavera de 1990, pp. 11-14. Vanse tambin otros cinco artculos en este
nmero especial de Intergooemmen talPerspectine sobre el tema "State and Local Govern-
ments in Intemational Affars". Para varios anlisis extensos de los estados estadu-
tlidense y provincias canadienses en asuntos internacionales vase Douglas M. Brown
y Earl H. Fry (comps.), States and Prooinces ;11 the Intematonal Economu, Berkeley, CA.,
Institute of Governmental Studies Press, Universidad de California, 1993. Para un an-
lisis conciso y de orientacin pragmtica de las estrategias estatales de exportacin,
vase WilliamE. Northdurft,"TheExport Game", Governing 6, agosto de 1992, pp. 57.-61.
41 Lner, op. cit.
oficinas en [apn.v Para no quedarse atrs, veintenas de ciudades y otras

localidades de la nacin se han "ido al exterior" con oficinas con fines
de comercio y turismo, as como esfuerzos conscientes para influir en la
poltica exterior en el mbito nacional.P
La globalizacin, rasgo especficamente econmico y comercial, ofre-
ce un ejemplo concluyente del carcter de collage de las actuales RIC. La
historia dista mucho de ser sencilla, pero el meollo de la cuestin puede
resumirse burdamente como "la sorpresa del Six Pack".44 La historia
comienza durante los aos ochenta, cuando algunos cerveceros de Mi-
chigan y de Wisconsin buscaron el mercado canadiense y descubrieron
que varias provincias canadienses tenan leyes que prohiban la venta
de cerveza no producida dentro de esa provincia. Los cerveceros esta':'
dunidenses, representados por el gobierno nacional ante un tribunal
internacional, argumentaron que las restricciones canadienses consti-
tuan una violacin de los acuerdos comerciales del GATI (Acuerdo Ge-
neral Sobre Aranceles y Comercio). El tribunal internacional fall en
favor de los Estados Unidos y de sus cerveceros. Las leyes de las provin-
cias se anularon y Canad tuvo que permitir que los estadunidenses
embarcaran y vendieran sus cervezas al norte de la frontera.
Poco despus, los canadienses tomaron represalias. Estudiaron los
estatutos de los estados de la Unin y descubrieron muchas leyes al
menos en 40 estados de los Estados Unidos que daban trato preferencial
a las cervezas y los vinos de sus respectivos estados: algunas leyes daban
preferencias fiscales a los vinos de los viedos locales; otros estatutos
daban ventajas de transporte y otras a los cerveceros establecidos en el
estado, discriminando as a las cervezas del exterior. Los canadienses
llevaron el caso al tribunal del GATI, y, desde luego, se anularon docenas
de estatutos estatales. Violaban las clusulas del GATI y los acuerdos del
tratado que vinculaban a los Estados Unidos con el GATI y con el tribunal
internacional.
En suma, los six-packs de cerveza estadunidense deben recibir trato
42 Diana Rowland, [apanese Business Etiquette, 2a. ed., Nueva York, Warner Books,
1993, pp. 257-261.
43 Heidi H. Hobbs, City Hall Goes Abroad:The Foreign Policy ofLocal Politics, Thousand
Oaks, CA., Sage Publications, 1994.
44 Penelope Lemov, "Can the States Live Happily after NAFTA? The New North Ame-
rican Free Trade Agreement Is Likely to Start More Arguments Than It Settles", Gover-
ning 6, diciembre de 1992, pp. 20-21.
"igual" (o no favorecido) al de los six-packs canadienses u otros. El ele-

mento "sorpresa" de esta historia fue el asombro de los legisladores
estatales estadunidenses y de muchos cerveceros y viateros. Los sor-
prendi que las leyes estatales pudieran anularse por un acuerdo inter-
nacional.
Son inmensas las repercusiones y posibles consecuencias de semejan-
tes acciones.v Una de las reas ms espinosas podra incluir leyes y
regulaciones estatales sobre el medio ambiente. Un ejemplo hipottico
podra ser el de algn estatuto estatal de reciclaje que especificara el
porcentaje de contenido de papel que debe proceder de las fuentes reci-
cladas; una compaa papelera canadiense que slo vendiera material
virgen podra afirmar que la ley de reciclaje constituye una medida
discriminatoria y tratar de anularla.
La globalizacin, el libre mercado y la creacin de numerosas fuentes
de trabajo reflejan los elementos de collage coercitivos que caracterizan
la octava fase de RIG en los Estados Unidos.
Las ocho fases de las RIG ofrecen un medio de organizar los avances
polticos del siglo XX en los Estados Unidos, de forma que exponga
nuevos aspectos del funcionamiento del sistema poltico estadu-
nidense. Desde luego, hay otras maneras de cortar el"pastel" de las RIG
para obtener elementos de pena o sobre cmo est organizado y opera
el sistema.w Una metfora geolgica es un medio til de comprender las
relaciones que hay entre las fases de las RIG descritas en este captulo.
En lugar de ser marcas lineales a lo largo de una regla o lnea temporal,
se pueden comprender mejor las fases de RIG como estratos geolgicos,
colocados unos encima de otros. Cada periodo o fase posee formaciones
distintivas de rocas sedimentarias, y en veces la zona de transicin de
una capa a la superior no es marcadamente distinta en textura y color.
4S Una interpretacin de las complejidades y las tensiones causadas por la globaliza-
ci6n es el conflicto entre el consumismo (preferencia econmica) y ciudadana (identi-
dad poltica autogobernada). Vase [ohn Kincaid, Economic Unon and Federal Diver-
11
sity: Should a Coca-Cola Bottle Carry 51 Health Warnings, and If So, in What Langua-
ge?", en Economic Union in Federal Systems, Anne Mullins y Cheryl Saunders (comps.),
Annandale, New South Wales, Australia, Federation Press, 1994, pp. 37-68.
46 Elazar, American Federalism; David B. Walker, Toward a Functioning Federalism,
Boston, Winthrop, 1981. Ms recientemente vase Paul E. Peterson, ThePriceojFedera-
fism, Washington, D. c., Brookings Institution, 1995, David B. Walker, The Rebirth01
Federalism: Slouching touard Washington, Chatham, N. J., Chatham House, 1995.
Sin embargo, hay suficiente contraste en problemas, percepciones y

mecanismos para diferenciarla de las fases superiores e inferiores.
Se puede llevar ms adelante la analoga. El marco jurdico-consti-
tucional en que se han depositado las fases (o estratos) de las RIG es como
un lecho rocoso de granito. La roca (el federalismo tradicional) no est
cubierta por todas partes por capas sedimentarias; se puede ver que
sobresale en numerosos y distintos lugares. Adems, hay terremotos
ocasionales que fracturan las pautas y posiciones a veces claras de los
estratos de las RIG.
Dos terremotos que tuvieron alta puntuacin en la escala de Richter
de las RIG ocurrieron en 1978 y en 1980. De manera sorprendente, ambos
acontecimientos -la Proposicin 13 y la eleccin de Reagan- pudieron
detectarse con sismgrafos en los epicentros de California. El cambio de
Filadelfia (y de la costa del Este) durante el decenio de 1780 a California
(y la costa del Oeste) durante el de 1980 simboliza el carcter transcon-
tinental de las RIG durante dos siglos.
Un tercer terremoto en las RIG ocurri en noviembre de 1994 y tuvo su

aparente epicentro en o cerca del distrito de Georgia, del portavoz de la
cmara, Newt Gingrich. Fuertes ondas ssmicas cundieron, sin embar-
go, por toda la nacin. Es imposible afirmar en esta etapa cun profun-
das y duraderas sern las fracturas y discontinuidades polticas. Lo que
se puede afirmar con razonable seguridad es que los resultados de la
eleccin de 1994 representaron y acentuaron el carcter de collage coer-
citivo de las RIG durante los aos noventa.
NDICE
En torno allibro Clsicos de la administracin pblica 7

La administracin pblica ortodoxa . . . . . . . . . . . . . . . 7
Los planteamientos bsicos, 8; La culminacin con el New Deal hacia
mediados de siglo, 13; La divulgacin a escala mundial, 15
Las teoras heterodoxas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 16
Teora de la organizacin, 17;La insoslayable poltica, 19; El redescu-
brimiento de la poltica pblica, 21; El presupuesto como instrumen-
to de direccin, 22; Las limitaciones de la disciplina, 23
A partir de los aos ochenta y hacia el 2000 . . . . . . . . . .. 24
La globalizacin, 24; El neoliberalismo, 25; La influencia de la admi-
nistracin de negocios, 26; Proliferacin de teoras sin una teora
general.B
La administracin pblica mexicana. . . . . . . . . . . . . .. 31
La Colonia, 31; El primer siglo de Independencia, 33; La administra-
cin pblica de la Revolucin, 34; Regreso al mercado, 38
Actualidad en Mxico de los temas clsicos . . . . . . . . . .. 40
Prefacio 43
Prlogo 45
Primera Parte
LAs PRIMERAS VOCES
Llamada para una nueva disciplina sobre una corriente guber-

namental 52
El casode la dicotoma entre poltica y administracin. . . . .. 55
El impacto de la administracin cientfica . . . . . . . . . . . .. 55
Reforma presupuestaria como base de la administracin pblica 57
1139
1140 NDICE
La administracin pblica y la nueva funcin del gobierno 59

La teora de la burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Un primer libro de texto sobre administracin pblica . 62
Pensamiento crtico acerca de personas y de conducta 63
Cronologa de la administracin pblica: 1776-1929 64
1. Elestudiode laadministracin 73
lI. Poltica yadministracin . 97

La funcin de la poltica . 100
lII. Laadministracin cientfica 103
IV. El movimientoen prodelareforma presupuestaria en loses-

tados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 109
Introduccin: El origen del movimiento. . . . . . . .. 109
El presupuesto como instrumento de la democracia, 109; El
presupuesto como instrumento para correlacionar la accin
legislativa y la ejecutiva, 110; El presupuesto como instru-
mento para lograr eficiencia y economa administrativas,
112; El uso del presupuesto exigido por vez primera como
rasgo de la reforma municipal, 112; El movimiento por la
reforma presupuestaria llevada a los estados, 113
V. La burocracia. . . . . . . . . . . . . 117
1. Caractersticas de la burocracia 117
2. La posicin del funcionario. . . 120
VI. Introduccin alestudiode laadministracin pblica 126

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Captulo uno. La administracin y el Estado moderno 127
1. Alcance y naturaleza de la administracin pblica, 127; 2.
El surgimiento de la administracin, 133
VII. Cmo darrdenes . . . . .................. 141

NDICE 1141
Segunda Parte
DEL /IN EW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO
Comprensin de las organizaciones y la conducta humana 160

El crecimiento del gobierno y el movimiento de reforma. . 161
Primeros debates acerca de responsabilidad y compromiso 163
Preguntas acerca de los recursos administrativos en el gobierno 166
Rechazo de la dicotoma poltica-administracin . . . . . . . .. 169
La generacin de teoras de toma de decisiones y administracin
pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 170
La administracin pblica a mediados de siglo: Las comisiones
de Hoover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 174
Cronologa de la administracin pblica: De los aos treinta a
mediados del siglo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 175
VIII. Laadministracin pblica y el inters pblico . 181
IX. Notas sobre la teora delaorganizacin . . . . . . . . . .. 189

La divisin del trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 189
Por qu dividir el trabajo?, 189; Los lmites de la divisin,
191; El todo y las partes, 192
La co-ordinacin del trabajo ... . . . . . . . . . . .. 194
Ca-ordinacin mediante la organizacin, 195; El alcance del
control, 196; Un jefe, 198; La eficiencia tcnica, 199; Caveamus
Expertum, 200
Pautas de organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . .. 202

Organizacin, arriba o abajo?, 202; Organizacin del Ejecu-
tivo,204
X. InformedelComitpresidencial sobre administracin 206

El Ejecutivo estadunidense . . . . . . . . . . . . . 206
Cmo mejorar la maquinaria de gobierno. . . . . 207
Los fundamentos de la eficiencia gubernamental 209
Modernizacin de nuestra administracin guberna-
mental. . . . . . . . . . . . . . . . 210
El propsito de la reorganizacin 211
El personal de la Casa Blanca . .. . 212
1142 NDICE
XI. Las organizaciones informales y sus relaciones con lasorga-

nizacionesformales 215
Lo que son las organizaciones informales . . . . . . .. 215
Consecuencias de las organizaciones informales . . .. 216
La creacin de organizaciones informales por las for-
males 220
Las funciones de lo informal en las organizaciones for-
males 222
XII. La estructura burocrtica y la personalidad 224

La estructura de la burocracia . . . . . 225
Las disfunciones de la burocracia .. . 227
Fuentes estructurales del exceso de conformidad 231
Relaciones primarias contra secundarias 233
Problemas para investigacin o. 237
XIII. LafaIta de una teora presupuestaria 239
XIV. Una teora de lamotivacin humana 248

Introduccin . . . . . . . . . . . . 248
Las necesidades bsicas . . . . . . 250
Las necesidades"fisiolgicas", 250; Las necesidades de segu-
ridad, 254; La necesidad de amor, 259; La necesidad de esti-
ma, 260; La necesidad de autorrealizacin, 261
XV. Elgobierno es diferente 263

Anlisis de las diferencias . . . . 263
La importancia de las actitudes . 265
Cmo ven las empresas al gobierno 267
El carcter esencial del gobierno 269
XVI. Los proverbios delaadministracin . . . . . . . . . . . .. 273

Algunos principios administrativos aceptados. . . .. 274
Especializacin, 274; La unidad de mando, 275; El alcance del
control, 279; La organizacin por propsito, proceso, cliente-
la y lugar, 282; El impasse dela teora administrativa289
NDICE 1143
Un enfoque a la teora administrativa . . . . . . . . .. 290

La descripcin de situaciones administrativas, 290; El diag-
nstico de las situaciones administrativas, 292; Asignacin
de pesos a los criterios, 296
XVII. El Estado administrativo: Conclusin . 300
XVIII. El mecanismo decooptacin 308

La cooptacin formal . 308
La cooptacin informal . 310
XIX. El informe de la Comisin sobre Organizacin de la Rama

Ejecutiva del Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 321
Descubrimientos, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 322
Primer descubrimiento, 322; Segundo descubrimiento, 322;
Tercer descubrimiento, 323; Cuarto descubrimiento, 323;
Quinto descubrimiento, 323; Sexto descubrimiento, 323; Sp-
timo descubrimiento, 323
Resumen ... . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
La autoridad ejecutiva y la responsabilidad 324
La solucin, 327
Mejoramiento de las herramientas de la administracin 328
Fiscal, 328; La solucin, 329; El personal, 330; La solucin, 331
El despilfarro de la duplicacin 332
La solucin, 333
La descentralizacin con control centralizado 333
La solucin, 334
La reorganizacin segn un propsito central 335
La solucin, 336
Tercera Parte
LosAosCINCUENfA Y SESENTA
Ideas acerca de presupuesto y administracin. 341

La forma y el efecto del gobierno grande. 344
Las organizaciones como sistemas . 345
1144 NDICE
Teoras de presupuestos y sistemas para la asignacin de recursos 346

Los otros gobiernos: Redescubriendo el federalismo 347
El avance del anlisis de poltica. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 348
Creacin de puntos de vista sobre la burocracia . . . . . . . . " 349
Pensamientos crticos de los aos sesenta: La administracin p-
bli~enunbre~ 3~
Cronologa de la administracin pblica: 1950-1969 .. . . . . .. 355
XX. Hacia una teora delapresupuestacin . . . . . . . . . .. 363

1. '" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 364
El valor relativo, 364; Elanlisis incremental, 366; La eficien-
cia relativa, 368; Limitaciones prcticas, 371
II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
Presupuesto abierto, 378; Presupuesto de tope fijo, 380
Medicin del trabajo y costos por unidades. . . . 381
Anlisis de aumentos y reducciones, 383;Listas de priorida-
des, 384; Control partida por partida, 384
XXI. El lado humano de laempresa . . . . . . . . . . . . . . .. 389

La tarea de la administracin: La opinin convencional 389
Tiene razn la opinin convencional? 391
Las necesidades fisiolgicas 392
Las necesidades de seguridad 392
Las necesidades sociales. . . . 393
Las necesidades del ego . . . . 393
Las necesidades de autorrealizacin . 394
La administracin y la motivacin . . 394
La teora de la zanahoria y el garrote . 395
Una nueva teora de la administracin 397
Algunas dificultades. . . . . . . . . . . 397
Pasos en la direccin correcta . . . . . . 398
Descentralizacin y delegacin, 398; Expansin del trabajo,
399; Participacin y administracin consultiva, 399; Evalua-
cin del desempeo, 399
Aplicacin de las ideas 400
El lado humano de la empresa 400
NDICE 1145
XXII. Laciencia de "salirdel paso" . . . . . . . . . . . . . . . .. 402

Porla raz o porla rama . . . . . . . . . . . . . . . . .. 403
Interrelacin de la evaluacin y el anlisis emprico (lb) 407
Relaciones entre medios y fines (2b) . 410
La prueba de la "buena" poltica (3b) . . . . . . . . .. 411
Elanlisisnoexhaustivo(4b) . . . . . . . . . . . . . .. 412
Pertinencia y realismo, 413; Cmo lograr un grado de gene-
ralidad, 415
Sucesin de comparaciones (5b) . . . . . 417
Tericos y prcticos . . . . . . . . . . . . 419
Comparaciones sucesivas como sistema 420
XXIII. Las organizaciones y el concepto desistema . . . . . . . .. 423

Caractersticas comunes de los sistemas abiertos. . .. 429
Importacin de energa, 429; El procesamiento intermedio,
430; El producto, 430; Los sistemas como ciclos de aconteci-
mientos, 431; La entropa negativa, 432; El insumo informa-
tivo, la retroalimentacin negativa y el proceso de codifica-
cin, 433; Elestado estable y la homeostasis dinmica, 434;La
diferenciacin, 437; La equifinalidad, 438
Algunas consecuencias de considerar a las organizacio-
nes como sistemas abiertos 438
Resumen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
XXIV. Elcamino a PPB: Las etapas dela reforma presupuestaria 443

Las funciones de la presupuestacin. . . 444
Las etapas de la reforma presupuestaria 448
La orientacin del control . . . 450
La orientacin administrativa 455
La orientacin planificadora 464
Cul es la diferencia? 471
Conclusin . . . . . . . 474
XXV. El sistemaestadunidense 475

El sistema estadunidense como mecanismo aislado . .. 475
El caos de los gobiernos estadunidenses, 475; El gobierno
mediante caos y cooperacin, 480
llJ6 NDICE
j XXVI. Las organizaciones delfuturo . . . . . . . . . . . . . . .. 485
Por qu es vulnerable la burocracia? . . . . . . . . .. 486
El cambio rpido e inesperado, 486; El crecimiento en tama-
o, 487; Las actividades actuales exigen personas de compe-
tencias muy diversas y sumamente especializadas, 488
Cambio de la conducta empresarial . . 488
Problemas centrales de la organizacin . . . . . . . 490
Las organizaciones del futuro 494
El medio, 494; Caractersticas de la poblacin, 495; Valores
laborales, 4%; Tareas y metas, 496; La organizacin, 497; Mo-
tivacin, 498
Necesidades de entrenamiento para organizaciones del
futuro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 499
Preparacin para el cambio, 499; Asesoramiento de sistemas,
500; Cambio de motivacin, 500; Socializacin para adultos,
501; Creacin de equipos de solucin de problemas, 502; Crea-
cin de metas y compromisos supraorganizacionales, 503
XXVII. Losanalistas de polticas: Un nuevopapel profesional al ser-

viciodelgobierno. . . . . . . . . . . . . . . . 508
Anlisis de sistemas y toma de decisiones. . . 509
Posibles efectos de bmerang. . . . . . . . . . 512
Del anlisis de sistemas al anlisis de polticas 513
Los analistas polticos como funcionarios del gobierno 515
Algunas consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . .. 519
XXVIII. Losciclos vitalesdelasoficinas 521

Cmo nacen las oficinas . . . . . . . . . . . . . . . . .. 521
Tipos de gnesis, 521; El dominio de los partidarios acrrimos
o fanticos en las nuevas oficinas, 522; La lucha por la auto-
noma, 524; El rpido crecimiento de las oficinas jvenes, 526
La dinmica del crecimiento . . . . . . . . . . . . . .. 528
Los efectos acumulativos del crecimiento o la decadencia,
528; Por qu las oficinas tienden a extenderse, 536; Los efectos
del envejecimiento de las oficinas, 539; El fenmeno del"gru-
po de edad" y sus efectos, 542; La muerte de las oficinas, 544
NDICE 1147
XXIX. Cmo rescatar de PPBS el anlisis delaspolticas . 547

Por qu Defensa fue un mal modelo 550
La inercia, 552; El personal, 553
Nadie puede hacer el PPBS 556
La pauta de los hechos, 556; Estructura del programa, 558; El
testimonio de Gorham, 560
Incentivos para el anlisis de polticas . ~ . . . . . . .. 563
Aumento de la demanda y la oferta, 564; La demanda del
Congreso, 567; La oferta de anlisis de polticas, 569; Las tc-
ticas, 570; Recapitulacin, 572
XXX. Ladeseen tralizacin administrativa y el poder poltico 574

La insatisfaccin actual . . . . . . . . . . . . . . . 576
Dependencias administrativas ms representativas 578
La continua bsqueda de liderazgo . . . . . . . . . 585
Conflicto y coalicin . . . .. . . . . . . . . . . . . . 588
Las fuentes de conflicto, 588; Una coalicin de ejecutivos, 590;
Confluencia del liderazgo y la representatividad, 593
La fase siguiente del ciclo . . . . . . . . . . . . . . 594
XXXI. Elfin del liberalismo: Laacusacin 598

Resumen I: Cuatro razones contra la ideologa 598
Cuarta Parte
Los AOS SETENTA Y OCHENTA
El estado de la disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o. 608

Desarrollo del anlisis poltico: El surgimiento de la evaluacin
y la aplicacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . 610
La secuela de Watergate . . . . . . . . . . . . . . . 612
Inicio y fin de la presupuestacin con base cero . . 613
El reconocimiento de la burocracia representativa 614
Los efectos de la escasez de recursos y la administracin de re-
cortes 615
Inauguracin de un nuevo ambiente poltico: La presidencia de
Reagan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 617
1148 NDICE
Diferencias entre el gobierno y el sector privado 620

Revaluacin de la burocracia y la presupuestacin . . . . . . .. 622
Cambios y conflicto entre el personal: La reforma del servicio ci-
vil y los desafos en las relaciones laborales, la igualdad de opor-
tunidades y el valor comparable . . . . . . . . . . . . . . . .. 626
Redescubrimiento de los fundamentos jurdicos de la tica de la
administracin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 631
Nuevas direcciones en la disciplina: Anlisis de poltica y admi-
nistracin pblica 634
Cronologa de la administracin pblica: 1970-1979 638
j XXXII. Hacia una nueva administracin pblica . . . 645

Qu es la nueva administracin pblica? 646
La teora de la organizacin y la nueva administracin
pblica 653
El proceso distributivo, 654; El proceso integrativo, 657; El
proceso de intercambio de lmites, 660; El proceso socioemo-
cional/663
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . 665
XXXIII. Pensamiento sistemtico para la accin social 669

La descentralizacin . . . . 671
El control de la comunidad . 678
El modelo de mercado . . . . 681
Adnde vamos desde aqu? 687
XXXIV. La implantacin 690

Prefacio . . . . 690
XXXV. Watergate: Las consecuencias para un gobierno responsable 698

Ojeada general . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . " 698
Aberracin, extensin o culminacin?, 699; El clima de
Watergate/702
Eplogo: La tica y los cargos pblicos . 707
XXXVI. La burocracia representativa. . . . . . . . 711

El nacimiento de la cuestin en la sociedad estaduni-
dense 717
Conclusin y resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . " 720
NDICE 1149
721
724
728
734
743
746
748
751
753
764
Seccin 5. Repercusiones para la investigacin sobre la

IOnpu'bl'lca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ges ti 774
XXXIX. La burocracia en el nivel callejero: La funcin crticadelos

burcratas en el nivel callejero . . . . . . . . . . . . . . . . 780
Conflicto por el alcance y la sustancia de los servicios
pblicos . 782
Conflicto por interacciones con los ciudadanos 788
XL. El presupuesto pblicoentre la incertidumbre y la inesta-

bilidad . 795
El medio cambiante del presupuesto . 797
1150 NDICE
La bsqueda de la reforma presupuestaria . . . . . " 801

La reforma presupuestaria est mal concebida, 804; El proce-
so subordina la sustancia, 805; Las reformas no son acumu-
lativas, 806; Las reformas no son universales, 807
Enfrentando la incertidumbre y la inestabilidad . . .. 808
Incertidumbres causadas por la novedad, 809; Incertidum-
bres causadas por una perspectiva anual, 810;Incertidumbres
causadas por problemas de previsin, 811;Incertidumbres cau-
sadas por la centralizacin y los controles burocrticos, 812;
Incertidumbres causadas por el tamao y la complejidad,
813; Incertidumbres causadas por la erosin de la responsa-
bilidad,814
Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . " 815
XLI. Lademocracia y el servicio pblico: Los servicios colectivos. 817

La explosin laboral de los decenios de 1960 y 1970 820
En qu radica la diferencia del servicio pblico? 827
Los dilemas del servicio civil . . . . . . . . . . . . . 833
XLII. Lateora de laadministracin pblica y la separacin depo-

deres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 839
El enfoque empresarial a la administracin pblica .. 840
Origen y valores, 840; Estructura de la organizacin, 841; Idea
del individuo, 842
El enfoque poltico a la administracin pblica. . . .. 843
Orgenes y valores, 843; Estructura de la organizacin, 847;
La visin del individuo, 848
El enfoque jurdico a la administracin pblica . . . . 849
Orgenes y valores, 849; Estructura de la organizacin, 854;
La visin del individuo, 855
Separacin de poderes. . . . . . . . . . 856
XLIII. La posibilidad de una tica administrativa. 861

La tica de la neutralidad 863
La tica de la estructura . . . . . . . . . 872
XLIV. Lossietepecados capitales delosanalistas de lapoltica . 878

Los esclavos de la rutina. . . . . . . . . . . . . . . . 879
NDICE 1151
Demasiado distante . . . . . . 880

Olvido del proceso de poltica 881
Saber demasiado poco. . . . . 882
Las reacciones exageradas .. 883
El cambio por el cambio mismo 884
La asesora sin poltica. . . . . . 885
XLV. Explorando los lmites dela privatizacin 887

El Movimiento por la Privatizacin . 888
Lecciones de McCulloch vs. Maryland 891
La asignacin de funciones 893
Ingreso en la penumbra . . . . . . . . 894
El soberano distintivo . . . . . . . . . 898
Factores adicionales que se deben considerar al asignar
funciones . . . . . . . 900
De regreso a lo bsico . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 903
Quinta Parte
Los Aos NOVENTA: LA TRANSION AL PRXIMO SIGLO
La administracin pblica a la sombra del dficit . . . . . . . 910

Por qu funciona la poltica del gobierno y por qu no funciona 913
La evolucin del pensamiento organizativo: La perspectiva fe-
minista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 914
Adonde van las organizaciones? A la reforma burocrtica o a la
continua mejora de la calidad? . . . . . . . . . . . . 918
Adnde va el gobierno? El desafo de la reinvencin. . . 919
La re invencin de la RDN . . . . . . . . 921
Qu decir de la reforma del personal y del servicio civil? 927
La verdadera revolucin: Una devolucin? . . . . . 928
Una nota final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 929
Cronologa de la administracin pblica: 1990-19% 93Q
XLVI. Hacia una perspectivafeminista en la teora de laadministra-

cinpblica 933
La teora feminista . . . . . 934
La busca de la neutralidad 937
1152 NDICE
El modelo del servidor pblico ideal . 940

La discrecionalidad administrativa 942
El Estado administrativo . 944
Referencias bibliogrficas . 949
j XLVII. Atravesandola burocracia . 951

Ms all del paradigma burocrtico . 951
La persistencia del paradigma burocrtico, 953;Desenredan-
do el paradigma burocrtico, 955; La formulacin de una
alternativa, 959
El paradigma posburocrtico desde una perspectiva
histrica . 962
El cambio de paradigmas, 967
XLVIII. Lo queun politlogo puede decir a un poltico acerca delapro-

babilidad dexito o defracaso . . . . . . . . . . . 990
Las variedades de la especializacin. . . . . . 991
Aspiraciones de objetividad y de racionalidad 993
Las diversas variedades de las polticas . . . . 994
El populismo, 995; El partidismo, 995;Elclientelismo, 995;La
ideologa, 9%; Predisposiciones profesionales y tcnicas, 997;
La poltica burocrtica, 997;El inters propio, 998
Humo, espejos y otros trucos de la poltica . 998
El fideicomiso, 999; Prstamos, 999; Garantas sobre prsta-
mo, 999; Gastos fiscales, 999; Concesiones a organizaciones
cuasigubernamentales, 1000
El atractivo de la ambigedad . . . . . 1001
La poltica es omnipresente y continua 1001
La poltica no es para los ingenuos . . . 1002
Advertencia: Algunos problemas son insolubles. El an-
lisis de poltica tiene un lmite 1004 '
Conclusin . 1005
Referencias bibliogrficas . . . 1005
XLIX. Medidas dedesempeo para el presupuestofederal: Propues-

tas y perspectivas. . . . . . . . . .. . . . . . . . . " .. 1008
NDICE 1153
Revisin del actual panorama de medicin del desem-

peo en el gobierno federal . . . . . . . . . . . . . . . . 1009
La ley de funcionarios financieros principales, 1010; Legisla-
cin centrada en la medida de desempeo, 1010; Propuestas
de la rama ejecutiva, 1013
Notas de advertencia al medir el desempeo del gobier-
no y al aplicar las medidas al presupuesto 1015
A menudo es difcil ponerse de acuerdo sobre los objetivos,
1016;Hay problemas para medir los resultados de los progra-
mas, 1017; Los gobiernos locales y estatales slo han tenido
un xito limitado, 1018; Los esfuerzos anteriores por relacio-
nar las medidas de desempeo con la presupuestacin no
tuvieron xito, 1020; Los esfuerzos federales actuales sugie-
ren pocas medidas de resultados o nexos con la presupuesta-
cin, 1020; Es probable que la legislacin tenga efectos ms
limitados que la actividad ejecutiva, 1023; Puede ser suma-
mente deseable un enfoque deliberado, 1024; Existen lmites
sustanciales para el empleo de las medidas de desempeo en
el presupuesto, 1026
Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1028
L. Delpapeleo a los resultados: La creacin de un gobierno que

trabaje mejory cuestemenos 1030
Un remedio peor que la enfermedad. . . . . . . . . .. 1033
El problema de raz: Las burocracias de la poca indus-
trial en una poca de informacin . . . . . . . . . . .. 1034
La solucin: Crear organizaciones empresariales 1037
Reducir el papeleo, 1039; Primero, el consumidor, 1040; Ca-
pacitacin a los empleados para obtener resultados, 1040;
Reducindonos a lo bsico: Producir mejor gobierno por me-
nos dinero, 1041
Nuestro compromiso: Una inversin de largo plazo en
el cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1042
LI. Reinventar al gobienw? Evaluacin de laRevisin de Desem-

peoNacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1045
1154 NDICE
Las ideas: Cules son los principios guas? .... " 1045
Las continuidades, 1047; Las discontinuidades, 1050; Evalua-
cin de las crticas, 1053; Resumen, 1057
Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1060
XLII. Administracin de la productividad y de la calidad 1073

Ejemplos de xito 1078
Banderas rojas para construir sistemas de ACT 1079
Facultacin y confianza en el empleado, 1079; La prepara-
cin, 1081; Administracin del personal, 1083
Conclusin . . . . . . . . . 1084
Referencias bibliogrficas . . . . . . . . . . 1085
UII. El cambio de trabajo, de lafuerza laboral, de las expectativas 1088

La naturaleza cambiante del trabajo gubernamental.. 1090
Contratacin externa y administracin de contratistas 1092
Tendencias y cambios demogrficos. 1095
Las expectativas cambiantes . . . 1100
El rostro cambiante de la reforma 1101
El proceso de reinvencin . . . . . 1103
UV. Comprensin de las relaciones intergubemamentales . 1109

Los orgenes de RIG . . . . . . . . . . . . . . 1109
La fase conflictiva: Decenio de 1930 y antes, 1116; La fase
cooperativa: 1930-1950,1116; La fase concentrada: 1940-1960,
1117; La fase creativa: 1950-1960,1119; La fase competitiva:
1%0-1970,1122; La fase calculadora: 1970-1980, 1125; La fase
contrativa: 1980-1990, 1128; La fase collage coercitiva: 199O-?,
1131
Este libro se termin de imprimir en agosto de
1999 en los talleres de Impresora y Encua-
dernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEPSA), Calzo
San Lorenzo, 244; 09830 Mxico, D. F. Su com-
posicin, en que se usaron tipos Palatino de
10:12,9:11 y 8:9 puntos, se hizo en el taller Vic
Editor, Asturias, 23; 03400 Mxico, D. F., a cuyo
cuidado estuvo la edicin, que consta de 2000
ejemplares.
Colecciones del FCE
A LA ORILLA DEL VlENTO

ADMINISTRACIN PBLICA
ANTOLOGA DE LA PLANEACIN EN MXICO
ANTROPOLOGA
ARTE UNIVERSAL
BIBLIOTECA AMERICANA
BIBLIOTECA DE LA SALUD
BIBLIOTECA MEXICANA
BREVIARIOS
CIENCIA y TECNOLOGA
CLSICOS DE LA HISTORIA DE MXICO
COLECCIN POPULAR
COLECCIN PUEBLA
CUADERNOS DE LA GACETA
DINOIA
ECONOMA
EDICIONES CIENTFICAS UNIVERSITARIAS
EDUCACIN
EL TRIMESTRE ECONMICO
FIDEICOMISO HISTORIA DE LAS AMRICAS
FILOSOFA
FONDO 2000
HISTORIA
LA CIENCIA PARA TODOS
LA GACETA DEL FCE
LA INDUSTRIA PARAESTATAL EN MXICO
LECTURAS DE EL TRIMESTRE ECONMICO
LENGUA y ESTUDIOS LITERARIOS
LETRAS MEXICANAS
LIBROS DE TEXTO DE SECUNDARIA
NUEVA CULTURA ECONMICA
POLTICA y DERECHO
PSICOLOGA, PSIQUIATRA y PSICOANLISIS
Ro DE Luz
SOCIOLOGA
TEZONTLE
TIERRA FIRME
TRAVESAS
VIDA Y PENSAMIENTO DE MXICO

Clasicos de La Administracion Publica PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Clasicos de La Administracion Publica PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PBLICA

Clsicos de la Administracin Pblica

. COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLTICAS

El libro se inicia con el artculo de Woodrow Wilson (1856-1924) "El

quiz ningn suceso o individuo puede ser identificado con el origen de la

En este sentido, es vlido considerar la obra de Wilson, cuyos interro-

Los planteamientos bsicos

La prctica y las ideas acerca de la administracin pblica estn confor-

Desde esta perspectiva, "El estudio de la administracin" de Wilson

SimmQJ\S.Y Dvada. P,.blicAdministratkm. VaIIle8, PolieyandChange, Alfred Publish-

Wilson crey que se poda aprender administracin de los regmenes

Bowman, op. cit., p. 3.

humano y su organizacin: "En el pasado, el primer lugar le ha corres-

[...] el hombre ordinario armado con paciencia metdica poda escarbar

Taylor consider que sus principios tenan validez universal y estuvo

8 Frederick W. Taylor,Principios delaAdministracin Cientfica/Henry Fayol, Adminis-

legal racional de organizacin, integrada jerrquicamente por especia-

12 Henry [acoby, La burocmtizacion delmundo, Siglo XXI,Mxico, 1972, p. 219.

La depresin de 1929 trajo nuevas interpretaciones del papel del gobier-

En este contexto de los aos treinta pueden considerarse como pre-

16 Existe una versin en espaol de la edicin de 1954. Leonard White, Introduccin al

mar y presupuestar (en ingls POSDCORB); vii) la estructura de las organi-

La divulgacin aescala mundial

Estas ideas acerca de la administracin pblica ganaron aceptacin in-

dio y la prctica de las reformas administrativas han sido pragmticos

LAS TEORAS HETERODOXAS

A partir de la administracin pblica ortodoxa, durante las siguientes

20 Eneyclopaedia Britannica. Macropaedia, 1982.

El problema de la gente y las organizaciones se presenta en dos niveles:

Al primer nivel corresponden los trabajos de Maslow y McGregor,

orgnica, ya no mecnica como la haba propuesto la ortodoxia. Por eso,

Desde los tiempos de la administracin pblica ortodoxa, distintos au-

origina un conjunto de fuerzas y presiones que actan y reaccionan unas

22 Bernard Rosen. Holding Govemment Bureaucraciee Accountable, Praeger, Nueva York,

que plante la participacin directa de los ciudadanos en los procesos

El Estado no se puede dividir en dos: una parte poltica y opresiva, y otra

En este tenor, no se puede soslayar un elemento importantsimo que,

El redescubrimiento dela poltica pblica

Como hemos visto, la poltica pblica se constituy en uno de los cam-

mundo real, ni siquiera una aproximacin razonable a la racionalidad

Elpresupuesto como instrumento dedireccin

En contraste con la ortodoxia, la tcnica del presupuesto ha evolucio-

direccin (1940-1960); el presupuesto por programas (PPBS), destinado a

Las limitaaonee deladisciplina

El carcter cientfico de la disciplina que propugnaba la ortodoxia fue

Aos ms tarde, la preocupacin de la administracin pblica orto-

Los estadunidenses estudian la administracin pblica como organizacin,

A PARTIR DE LOS AOS OCHENTA Y HACIA EL 2000

Los ltimos lustrosse han caracterizado por la aceleracin del desarrollo

Xl Beauregard Gonzlez, La administradn pblica norteamericana: Origen, crtica y cri-

La adopcin depoltieasneoliberales ha significado la reduccin de las

En Gran Bretaa,el monetarismo se convirti en una doctrina poltica de dar

Como consecuencia, el debate ha girado alrededor de las funciones

la retraccin de la administracin pblica y la privatizacin. En este

"El gobierno como los negocios"

En el campo de las ideas administrativas se ha renovado la creencia

30 Howard E. McCurdy, Public Admillistration: A Synthesis, Curnmings Publishing

No todos han estado de acuerdo con la glorificacin de la eficiencia

sistemas administrativos, as como funciones ejecutivas muy diferentes

Reagan habl como si se pudiera ir con un escalpelo simplemente a cortar

Elgobierno por contrato o pormandato

En la prctica de la administracin pblica la separacin, y hasta oposi-

se ha visto desdibujada por multitud de relaciones entre las depen-