Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
----- --
l A uu,
ornar
guerrero
ISTRACI
l. lUICIl'I II PiIU IWUII .
..... i
LlIIEBtA DE lOSA , r C' .
1857
la teora de la
administracin
pblica
1
coleccin
textos
.i unverstartos
l' en CIenCIas
ociales
,
OMAR GUERRERO
Licenciado en Ciencias
Polticas y Adminis-
tracin Pblica, y Doc-
tor en Administracin
Pblica de la Facultad
de Ciencias Polticas y
Sociales de la Universi-
dad Nacional Autnoma
de Mxico. Actualmente
es Profesor Titular de
Tiempo Completo de la mencionada Facultad,
donde ejerce el cargo de Consejero Tcnico.
Durante quince aos ha profesado la ctedra
de Teora de la Administracin Pblica en la
especialidad de administracin pblica y en
los ltimos diez aos ha estado a cargo del se-
minario de posgrado Administracin Pblica
Comparada.
Es miembro activo del Instituto Nacional de
Administracin Pblica desde 1979, donde di-
rigi la Revista de Administracin Pblica en
el periodo 1980-1982.
Ha escrito los siguientes libros: Teora adminis-
trativa de la ciencia politica (1976), La admi-
nistracin pblica del Estado capitalista (1980),
El proceso histrico de la accin guberna-
mental (1982), Introduccin a la administra-
cin pblica (1985), Las ciencias de la admi-
nistracin en el Estado absolutista (1986) y La
teora de la administracin pblica (1986).
(Contina en la 3
a
de forros.)
DE BIBLIOTECAS
pUBUCAS
-------------_..._--_._----------..__._--
8UERRERO ORO:CO, aMAR
, ; L e I D L L \ ,\,J (lIt, 1. r .;'
\
CUEhHCi(U [:hf.J CCi 1
1 ,'" .,. E ('
.. r' I..i h _',,-. ,:-.... ' [v t
L H ( U f-', 1 .,! 1
a
otros ttulos
introduccin
a la ciencia poltica
eduardo andrade snchez
poltica exterior
de mxico-3/e.
modesto seara vzquez
metodologa de las
ciencias sociales-I
gabriel gutirrez pantoja
metodologa
de las
ciencias sociales-U
gabriel gutirrez pantoja
introduccin a la
administracin pblica
ornar guerrero orozco
sociologa del
desarrollo agrario
magdalini psarrou yuyucu
* en prensa
** en preparacin
planeacin de
materiales audiovisuales
lizbeth baqueiro
la empresa pblica*
luis carlos dvalos mejia
historia de las
doctrinas econmicas**
juan gonzlez alcntara
organismos internacionales**
enrique loaeza tovar
problemas jurdicos
internacionales**
hermilo lpez bassols
teora de las relaciones
internacionales**
manuel r. millor mauri
filosofa poltica**
juan rebolledo gout
V
ADQU!S.
---------
FECHA
-
s giD ,-
PREC10 $_....::::-.:::-.- _
Direccin
Edicin
Produccin
Jaime Arvizu Lara
Leonel Pereznieto Castro
Antonio Figueredo Hurtado
Eleazar Barbosa Velasco
LA TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
Ornar Guerrero
Copyright 1986por HARLAS.A.deC.V.
Antonio Caso 142, Tel. 5924277,06470 Mxico, D.F.
Miembro de la Cmara Nacional de la
Industria Editorial Mexicana, Reg. 723
DERECHOS RESERVADOS
Prohibida la reproducci6n de este libro por
cualquier medio, total o parcialmente, sin
permiso expreso de los editores
ISBN968-6034 70-6
Impreso en Mxico -- Printed in Mexico
A Pedro Nayver Archer
en pstumo homenaje
Las materias contenidas en esta obra
forman propiamente a la ciencia del
administrador. Esta ciencia es inmensa,
sin duda; su conocimiento no debe ser
ajeno al hombre pblico. Todo lo que
tiende al orden general, todo lo que
tiende a estrechar las relaciones de los
ciudadanos con el Estado, a poner en
armonia a las personas, a las voluntades
Vlas acciones, a asegurar la
tranquilidad, la conservacin V
la moralidad de los hombres, el uso libre
de la propiedad dentro del inters
general no es acaso un deber V una
atribucin del administrador? Todo lo
que interesa a la humanidad Val orden
pblico, que debe ser continuamente
estudiado, no es el primero de sus
deberes, la ms importante de
sus obligaciones.
CARLOS JUAN BONNIN (1812)
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
J
NDICE GENERAL
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv
Presentacin .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
Estudio preliminar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxv
Convenciones y abreviaturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lxvii
Captulo Introductorio EL PROCESO DE CONSTRUCCiN
HISTRICA DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN . 1
Primera Parte EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Captulo 1 LA REVOLUCiN FRANCESA Y LA CIENCIA DE
LA ADMINISTRACIN . 41
1.1 LA OBRA ADMINISTRATIVA DE TURGOT. .. 44
1.1.1 La reforma de la administracin pblica. . . . . . . . . . . . . 45
1.1.2 La memoria sobre las municipalidades. . . . . . . . . . . . . . 47
1.2 LA REVOLUCIN FRANCESA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
x NDICE GENERAL
1.3 CARLOS JUAN BONNIN: NACE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
1.3.1 Vida y obra de Bonnin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
1.3.2 Bonnin y la ciencia de la polica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1.3.3 Los Principios de la administracin pblica . . . . . . . . . 61
1.3.4 La ciencia de la administracin, ciencia del
administrador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
1.3.5 Identificacin y definicin de la administracin
pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Captulo 2 LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS DEL
ABSOLUTISMO Y LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN EN ESPAA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
2.1 SITUACIN POLTICA DE ESPAA ENTRE 1789 Y1854. . 78
2.2 TRANSFORMACIONES EN LA ADMINISTRACIN
PBLICA............................................ 81
2.3 LA LABOR ADMINISTRATIVA DE JAVIER BURGOS. . . . 83
2.3.1 Vida y obra de Burgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.3.2 La Exposicin a Fernando VII 87
2.3.3 Instruccin a los subdelegados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
2.3.4 Ideas de Administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 94
2.4 LA PROPUESTA DE REFORMA ADMINISTRATIVA DE
SINZ DE ANDINO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
2.4.1 Importancia de la Exposicin de Sinz Andino. . . . . . 97
2.4.2 La Exposicin de 1829 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
2.5 OTRAS CONTRIBUCIONES A LA DIFUSIN DE LA
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN EN ESPAA. . . . . . . 102
2.5.1 Estudio sobre el Ministerio de lo Interior. . . . . . . . . . . . 102
2.5.2 Examen de los gobernadores civiles. . . . . . . . . . . . . . . . 105
Captulo 3 ALEMANIA: DE LAS CIENCIAS CAMERALES A LA
CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN. . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.1 DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
EN PRUSIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
3.1.1 La administracin pblica prusiana en el siglo XVIII. . . 110
3.1.2 La administracin pblica prusiana en el siglo XIX. . . . 112
ndicegenenrl -xi
3.2 LA REFORMA ADMINISTRATIVA DEL
BARN VON STEIN.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3.2.1 Vida y experiencia administrativa del Barn von Stein. 115
3.2.2 El papel del Barn von Stein en la reforma administrativa
prusiana: los memoriales de 1806 y 1807.. . . . . . . . . . . . 119
3.2.3 Consecuencias de la reforma administrativa del Barn
von Stein. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 125
3.3 LAS IDEAS REFORMADORAS DE
GUILLERMO VON HUMBOLDT...................... 127
3.3.1 Noticia bo-bibliogrfica de Humboldt. . . . . . . . . . . . . . 127
3.3.2 Proyecto administrativo de Humboldt. . . . . . . . . . . . . . 129
3.4 LORENZO VON STEIN: RE-CREACIN DE LA CIENCIA
DE LA ADMINISTRACIN EN ALEMANIA. . . . . . . . . . . . . 132
3.4.1 Vida y trabajo intelectual de Stein. . . . . . . . . . . . . . . . . 132
3.4.2 Teora del Estado de Stein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
3.4.3 Teora de la administracin pblica de Stein. . . . . . . . . . 139
Segunda Parte DESARROLLO Y SITUACiN ACTUAL DE
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN. . . . 151
Captulo 4 LACIENCIA ADMINISTRATIVA FRANCESA 153
4.1 PANORMICA DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
FRANCESA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
4.2 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN AL TRAVS
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO... 159
4.2.1 Gandillot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
4.2.2 Macarel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
4.3 LAS CONTRIBUCIONES DE ALEJANDRO DE
TOCQUEVILLE....... .. .. 164
4.3.1 Presentacin de Macarel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
4.3.2 Informe sobre Argelia 168
4.4 SITUACIN ACTUAL DE LA CIENCIA DE
LA ADMINISTRACIN FRANCESA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
4.4.1 El papel de Jorge Langrod. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
4.4.2 Chevallier y Loschak: un planteamiento renovador. . . . 176
Captulo 5 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN EN ESPAA E
HISPANOAMRICA .
5.1 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN ESPAOLA
CONTEMPORNEA .
181
xii NDICE GENERAL
5.1.1 Antecedentes del siglo XIX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
5.1.2 La ciencia de la administracin espaola en
la actualidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
5.1.3 La nueva ciencia de la administracin: Baena del
Alczar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
5.2 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
HISPANOAMERICANA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
5.2.1 Antecedentes del siglo XIX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
5.2.2 La ciencia de la administracin en la actualidad. . . . . . . 195
5.2.3 Un cultivador hispanoamericano de la ciencia de la
administracin del siglo XIX: Gonzlez Saravia. . . . . . . 198
5.2.4 Un moderno cultivador hispanoamericano de la ciencia
de la administracin: Rafael Bielsa. . . . . . . . . . . . . . . . . 200
Captulo 6 LA TEORA DE LA ADMINISTRACiN ALEMANA. . . . 203
6.1 AMBIENTE DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
EN ALEMANIA...................................... 206
6.2 ROBERTO VON MOHL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
6.3 GASPAR BLUNTSCHLI. , .. .. .. .. .. 209
6.3.1 La obra de Bluntschli. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
6.3.2 La polica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
6.3.3 La teora de la administracin pblica de Bluntschli. . . 211
6.4 OTTO MAYER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
6.5 CARLOS MARX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
6.5.1 Contribucin de Marx a la ciencia de la administracin. 220
6.5.2 Teora marxista de la administracin pblica. . . . . . . . . 220
6.6 MAX WEBER: TEORA DE LA BUROCRACIA. . . . . . . . . . . 224
6.6.1 Dominacin legal y burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
6.6.2 El carcter profesional de la administracin burocrtica 231
6.6.3 Los antecedentes sociales y econmicos del desarrollo
de la burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
6.6.4 El poder poltico de la burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
6.7 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN ALEMANA
CONTEMPORNEA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
6.7.1 La ciencia de la administracin alemana en la actualidad 237
6.7.2 Fritz Morstein Marx: estudioso moderno de la ciencia
de la administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Captulo 7 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
r r A L ~ N A U3
7.1 EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ITALIANO EN
EL SIGLO XIX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
ndice general xiii
7.1.1 Los precursores: Romagnosi y Manna. . . . . . . . . . . . . . . 246
7.1.2 Cultivadores de la ciencia de la administracin en el
siglo XIX.. . . . . . . . . . . .. 249
7.2 CONSOLIDACIN DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIN ITALIANA EN EL LTIMO CUARTO
DEL SIGLO XIX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
7.2.1 Carlo Ferraris. . . . . . . .. 260
7.2.2 Wautrain-Cavagnari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
7.3 EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ITALIANO
HACIA EL SIGLO xx. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
7.3.1 Desde el siglo XIX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
7.3.2 Hacia el siglo XX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
Captulo 8 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN
ESTADOS UNIDOS............................. 277
8.1 EL AMBIENTE GENERAL DEL ESTUDIO DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA EN LOS ESTADOS UNIDOS 280
8.2 LA FORMACIN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
NORTEAMERICANO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
8.2.1 El pensamiento administrativo de los estadistas:
Hamilton y Jefferson. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
8.2.2 Tocqueville: la administracin pblica en Amrica. . . . 286
8.3 LA TEORA NORTEAMERICANA DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA......................... 289
8.3.1 Woodrow Wilson: el estudio de la administracin. .. . . 289
8.3.2 Francisco Goodnow: las funciones primarias del Estado 294
8.3.3 Guillermo Willoughby: ejecucin y administracin. . . . 301
8.4 EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
HACIA EL PRESENTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
8.4.1 La vertebracin de la teora administrativa: White,
Dimock y Waldo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
8.4.2 La teora administrativa hacia el presente. . . . . . . . . . . 313
Captulo 9 EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO EN
INGLATERRA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
9.1 ORIGEN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
BRITNICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
xiv NDICE GENERAL
9.2 LA FILOSOFA BRITNICA DE LA ADMINISTRACIN. 323
9.3 MORELAND: LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA BRITNICA " .. 323
9.3.1 Objeto de la ciencia de la administracin pblica. . . . . 327
9.3.2 Administracin pblica y administracin privada. . . . . 329
9.3.3 Los conceptos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
9.4 EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO BRITNICO EN
LA ACTUALIDAD " .. 331
9.4.1 E.N. Gladden.................................. 332
9.4.2 F.F. Ridley.................................... 334
Captulo 10 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN EN LA UNiN
SOVIETICA y LOS PASES SOCIALISTAS.. . . . . . . .. 337
10.1 EL AMBIENTE ACADMICO DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIN EN LA URSS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
10.2 TEORA LENINISTA DE LA ADMINISTRACIN
SOVITICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
10.2.1 La administracin sovitica .. > , , ~ _ ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
10.2.2 La organizacin del trabajo administrativo. . . . . . . . . . . 348
10.3 LA MODERNA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
SOVITICA 350
10.3.1 Desarrollos actuales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
10.3.2 G.1. Petrov: la ciencia de la administracin. ; . . . . . . . . . 355
10.4 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN EN LOS PASES
SOCIALISTAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
10.4.1 Panorama de la ciencia de la administracin en los
paises socialistas............................... 359
10.4.2 Dos pensadores administrativos contemporneos: Jerzy
Starosciak y Lajos Szamel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
EPLOGO 367
POST SCRIPTUM...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
BIBLIOGRAFA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
NDICE ONOMSTICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
NDICE DE MATERIAS " .. 393
PREFACIO
Desde hace quince aos, tiempo en que comenc a impartir la ctedra de Teora
de la Administracin Pblica, mltiples interrogantes hicieron que su ensean-
za estuviera determinada por los progresos de la investigacin a la que me abo-
qu desde 1972. Durante este lapso, la inconformidad permanente con la litera-
tura imperante para este tipo de asignatura, increment mi empeo por en-
contrar alternativas mejores.
Nunca acept como vlidas las enseanzas tradas desde la administracin
privada; siempre dud de las proposiciones nacidas de las teoras organiza-
cionales; poco me atrajeron las modas venidas del funcionalismo o los sistemas.
Mi conviccin era y sigue siendo, que la teora de la administracin pblica se
refiere al Estado y slo a l.
Despus de esos quince aos de investigacin y enseanza sobre la teora
de la administracin pblica, sabemos que a la administracin pblica la aban-
dera una disciplina propia y exclusiva: la ciencia de la administracin. Sabe-
mos igualmente, que esta ciencia es antigua y la galardonan titulos de nobleza
intelectual; que tiene su propio objeto de conocimiento; que es una, entre las di-
versas ciencias sociales.
La teora de la administracin pblica trata del Estado, es una de las mate-
rias que lo estudian. Hay una antigua tradicin que lo ha examinado, hasta donde
sabemos, desde principios del siglo XVIII. Esto es sabido e ignorado, a la vez.
De un lado, muchos autores modernos han tratado a los antecedentes de la
ciencia de la administracin; del otro, unos ms los ignoran.
xvi PREFACIO
La ciencia de la administraci6n comenz6 a ser enseada desde 1727 en Ale-
mania y en 1729 haba aparecido el primer libro de texto para usos docentes.
Desde entonces, un ro de literatura ha brotado de las plumas de los cientficos
de la administraci6n. Sin embargo, a pesar de sus pergaminos, no obstante la
gran cantidad de obras de administraci6n pblica editadas y reeditadas, y pese
a que la ciencia de la administraci6n ha formado una tradici6n de trabajo intelec-
tual asociado por ms de 250 aos, sus cultivadores son casi desconocidos
entre los administradores pblicos profesionales.
Carlos Marx ha dicho que la historia parece repetirse dos veces: una como
tragedia, otra como comedia. El desarrollo de la ciencia de la administraci6n es
una historia que se asemej a ms a una tragedia, que a una comedia. Nuestra
disciplina una vez se perdi6 y otra estuvo a punto de volver a ocurrir. En su de-
senvolvimiento, pocas de cultivo y fecundidad se han alternado con periodos
de sequa y esterilidad; y entre una y otra fase, han ocurrido lapsos muy largos de
amnesia que han hecho que se pierdan los logros alcanzados. Esto quiz
explique -al menos provisionalmente- porqu hoy se piensa todava, en algu-
nos crculos acadmicos, que la ciencia de la administraci6n ni es ciencia ni
tiene historia.
En lengua castellana no se cuenta con suficiente literatura para la ense-
anza de la ciencia de la administraci6n. Buena parte de los libros son traduc-
ciones anacr6nicas de experiencias ajenas a la idiosincrasia hispanoamericana,
especialmente provenientes de Estados Unidos y Europa. Sin embargo, esto
no es lo ms negativo; lo peor, es que los textos-extranjeros son mayormente
manuales de organizaci6n y funcionamiento de la administraci6n pblica de
pases especficos, intiles para otros, salvo para estudios comparativos.
De otro lado, al estar coloreados por la nacionalidad, tales textos trasmi-
ten concepciones espacio-temporales limitadas. De este modo, si la enseanza
de la ciencia de la administraci6n es realizada con base nica en una concepci6n
dominante, esta visi6n es extraordinariamente parcial. Ocurre entonces que la
enseanza dentro de la escuela norteamericana se encierra y estrecha hasta
1887, y llega a la actualidad soslayndose la tradici6n europea; al contrario,
la sola enseanza de la concepci6n francesa con base en la literatura de la primera
mitad del siglo xx, podra hacer pensar al estudiante que se le est enseando
derecho administrativo, no ciencia de la administracin.
Para evitar lo mencionado, la ciencia de la administracin debe ser exami-
nada ecumnicamente dentro de un espacio-tiempo limitado, es decir, debe ser
universal, pero dentro de lmites geogrficos y temporales definibles. Tales
lmites, sin embargo, no son arbitrarios: los fija la propia ciencia de la admi-
nistracin del mundo occidental. Ellos abarcan Europa y Amrica, y hoy da
parecen abrazar el mundo entero. Sin embargo, en la dimensin del tiempo, la
cobertura es ms modesta: de principios del siglo XVIII a la actualidad, es decir,
de las ciencias camerales a la ciencia de la administracin, de las ciencias anti-
guas, a la ciencia moderna.
Prefacio xvii
El limite espacial, empero, aqu ha sido estrechado a los pases que
comprenden la tabla de temas de esta obra. Nos ha interesado incluir a los
pueblos que forjaron, desarrollaron y difundieron a la ciencia de la administra-
cin, as como a las naciones que habiendo recibido a la ciencia de la adminis-
tracin desde aduanas extranjeras, han enaltecido su cultivo. Debemos entonces
referirnos a Alemania, Francia, Espaa, Italia, Estados Unidos, Inglaterra,
Unin Sovitica, pases socialistas de Europa y las naciones de Hispanoamrica.
Esta obra ha sido titulada La teora de la administracin pblica, enfatizan-
dose que La quiere decir que se trata de un examen y revisin del desarrollo de
las ideas que sobre nuestra materia han concebido los pensadores administrati-
vos. Estamos alejados de los problemas epistemolgicos, que para nuestro tra-
bajo tienen un lugar secundario. Como bien lo ha dicho Don Mariano Baena del
Alczar, el cientfico de la administracin debe anteponer el objeto de estudio,
a los problemas del mtodo. Dentro del conjunto de las ciencias sociales, la
ciencia de la administracin es la excepcin, no la regla.
Para nosotros lo importante es la materia, a saber, la administracin pblica,
tal como ha sido estudiada desde el punto de origen de la ciencia de la administra-
cin. Lo relevante es el proceso histrico de acumulacin de conocimiento, que
nos permite entender al Estado tal cual es, mas en lo particular a la administra-
cin pblica como el Estado en actividad.
Hemos elaborado un libro de texto que esperamos sea til para la enseanza
y el aprendizaje de la ciencia de la administracin. Puede beneficiar materias
tales como Teora de la Administracin Pblica, Teora de la Administracin,
Introduccin a la Administracin Pblica y similares. Fue concebido como una
obra que se complementa con otra del autor, titulada Introduccin a la admi-
nistracin pblica, publicada por HARLA. Ambas pueden servir para conocer
sencilla y abreviadamente esa compleja disciplina que se llama ciencia de la ad-
ministracin.
La ciencia de la administracin ha sido el producto histrico del trabajo
asociado de sus cultivadores, desde hace 250 aos. Es pues una obra colectiva,
el resultado del genio y del ingenio del hombre histrico. Los libros que in-
tegran su inmenso caudal asemejan una pirmide que acumula uno sobre otro,
haciendo que el segundo sea tributario del primero y as sucesivamente hasta
llegar a la actualidad. Nuestro libro ha sido cimentado sobre esta tradicin cen-
tenaria y es tambin el producto de la colaboracin de personas e instituciones.
Gracias al patrocinio de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, especialmente de su Director, el
Doctor Carlos Sirvent Gutirrez, esta obra pudo ser realizada. La Direccin
General de Personal Acadmico, tambin dependencia de la UNAM, por medio
del Doctor Humberto Muoz, quien la dirige, suministr el apoyo econmico
con que se sufragaron los gastos del viaje de investigacin realizado por el
autor de la obra a Espaa, durante el mes de octubre de 1984. En este viaje de
investigacin se consigui parte del material bibliogrfico aqu utilizado.
xviii PREFACIO
En Espaa contamos con la ayuda de los seores Gregorio de Andrs y Al-
berto Montejo, colaboradores de la Biblioteca Nacional de Madrid, as como la
de doa Amalia Sarri, Jefa del Departamento de Fondos Antiguos. En el Ins-
tituto Nacional de Administracin Pblica, Joan Prats i Catal -Presidente y
Director General del Instituto- y Benito Ramos, pusieron a mi disposicin el
rico caudal bibliogrfico de la biblioteca; Doa Paquita Meroo y su equipo de
colaboradores me facilitaron enormemente la consulta de los materiales con-
servados. Don Carlos Carrasco Canals, Director de la Escuela Nacional de Ad-
ministracin Local, dependencia del Instituto de Estudios de Administracin
Local, extrem sus gentilezas al permitirme acceder a la valiosa biblioteca del
Instituto.
Don Mariano Baena del Alczar, con quien sostuve emotivas y ricas con-
versaciones en mi estancia en Madrid, me ha motivado para seguir profundi-
zando en los problemas de la ciencia de la administracin. Su ms reciente
obra, Curso de ciencia de la administracin, es un modelo de calidad y digni-
dad de investigacin administrativa que nos anima a reforzar nuestros empe-
os a favor de la disciplina que cultivamos. Un mexicano en Espaa, Miguel de
la Torre Yarza, entraable amigo y compaero, sufri conmigo largas horas
de fatiga a que le oblig el acompaarme en mis estancias en las bibliotecas
matritenses. Su presencia y apoyo fueron un estmulo para expurgar los acer-
vos bibliogrficos espaoles.
Los materiales bibliogrficos hispnicos han servido enormemente para el
desarrollo de la investigacin que sustenta esta obra. Sin embargo, desde
mucho tiempo atrs he acumulado obras que tambin sostienen a
esta investigacin. Buena parte de estos materiales me fueron proporcionados
por el Centro de Documentacin de la Facultad de Ciencias Politicas y So-
ciales, y en particular uno de extraordinaria importancia: la versin italiana de
1824 de los Principios de la administracin pblica de Carlos Juan Bonnin, uno
de los textos clsicos de la ciencia de la administracin. Mi agradecimiento a
Guadalupe Ferrer y a David Amaga Weiss por el apoyo dado a mi investi-
gacin.
Tambin el Instituto Nacional de Administracin Pblica de Mxico me
brind todo su apoyo, especialmente por va del Secretario Ejecutivo del mis-
mo, Vctor Bravo Ahuja Ruiz. Debo mencionar especialmente a la Licenciada Anita
Mora y Garca, celosa custodia de la biblioteca de nuestro Instituto, y que
extrem sus gentilezas para proporcionarme acceso a las obras contenidas en
su acervo.
Debo un amplio reconocimiento a mi entraable amigo Francisco Sampere,
que desde hace muchos aos ha robado tiempo a sus ocupaciones profesiona-
les para conseguirme libros y artculos de difcil acceso, ya sea en Nueva York
o Pars, ya lo fuera en Inglaterra. Otro entraable amigo, Javier Muftoz Quiro-
ga, ha vuelto nuevamente a auxiliarme en las pesadas y tediosas revisiones de
los manuscritos y pruebas de la obra. A los dos amigos, un agradecimiento tan
Prefacio xix
grande como mi enorme aprecio. Hago extensivo mi reconocimiento a Ana Li-
lia Arias, cuya correccin de estilo enriqueci indudablemente el discurso de la
obra, as como a Ricardo Uvalle por sus valiosos comentarios al manuscrito.
La investigacin no es tarea individual, de ningn modo; ella es una labor
asociada y acumulativa. Los estudiantes universitarios son una gran ayuda en
las tareas de investigacin de los profesores, como lo he podido constatar. Ro-
berto valos, mi alumno en la Maestra en Administracin Pblica del Institu-
to Nacional de Administracin Pblica, encontr y puso en mis manos una
obra importante: los Elementos de ciencia de la administracin de Wautrain-
Cavagnari. Cutberto Ros, estudiante de la Facultad de Ciencias Polticas, me
hizo accesibles algunos pasajes de la obra La teora de la administracin de von
Stein. Felipe Osegura me consigui dos trabajos muy importantes de Toe-
queville. Francisco Daz Casillas, ha sido un gran apoyo.
Esta obra se ha engalanado con la colaboracin de dos distinguidas plu-
mas: las de Ignacio Pichardo Pagaza y Len Cortias-Pelez, quienes honran el
libro al escribir respectivamente la Presentacin y el Estudio preliminar. Igna-
cio Pichardo Pagaza, Presidente del Instituto Nacional de Administracin P-
blica, es de las personas en las que coexisten la aptitud del funcionario pblico
y el talento del hombre de academia. Gracias a l por su valiosa colaboracin.
Len Cortias-Pelez, profesor en administracin pblica de reconocimiento in-
ternacional, es uno de los grandes conocedores y cultivadores de la ciencia de
la administracin en lengua hispana. Tambin a l: gracias.
Un reconocimiento especial a Leonel Pereznieto, quien en ms de una oca-
sin me ha dado muestra de su confianza. Antes, a peticin suya, elabor la
obra Introduccin a la administracin pblica; ahora, confiando nuevamente en
m, presento el trabajo La teora de la administracin pblica. Demasiadas pa-
labras se requeriran para manifestarle lo que una sola puede decir: gracias. Es-
ta obra, parte de la Coleccin de Textos Universitarios, bajo la direccin del
Doctor Pereznieto, es nuevamente impresa por Harper and Row Latinoameri-
cana (HARLA). Un amplio reconocimiento a Jaime Arvizu, Director de esta
prestigiada institucin editorial.
Debo mencionar especialmente a mi esposa Rita Garca de Guerrero, quien
cotidianamente me anima a escribir y seguir profesando la ctedra. Siempre,
su compaia y amor me rodean dndome fuerza para vivir y producir.
Este libro est dedicado pstumamente a Pedro Nayver Archer, quien fue
propiamente hablando el hermano que no tuve. Aunque fsicamente se ha ido,
lo sentimos presente entre nosotros. Sea esta obra un homenaje a su memoria.
OMAR GUERRERO
(
~
I
I
I
PRESENTACiN
La elaboracin de libros de texto para el campo de la administracin pblica es
una necesidad inaplazable, tanto para apoyar las tareas docentes como para ac-
tualizar los programas de estudio. La enseanza de la administracin pblica
requiere la renovacin de planteamientos, conceptos e ideas. Como medio que
enlaza a los profesores y los educandos, la enseanza es posible cuando se ejer-
ce con mtodo, sistematizacin y materiales didcticos idneos.
La enseanza de la administracin pblica debe ser recreada con el uso de
libros de texto que, por su estructura y contenido, contribuyan a la exposicin
clara de los temas objeto de estudio. El universo cognoscitivo de la administra-
cin pblica es amplio y complejo. Por ello es fundamental para el curnplimien-
to de las tareas docentes, dotarla de apoyo a travs de los libros de texto. Como
recurso didctico de gran utilidad, los libros de texto acercan al educando con
la realidad social que le rodea, contribuyen a una mejor comprensin de los pro-
cesos gubernamentales y enriquecen su formacin acadmica. El libro La
TeoTJ. de la Administracin Pblica de Ornar Guerrero, motivo de esta Presen-
tacin, se inscribe en este marco, que tiene como propsito alimentar el ejerci-
cio de las tareas docentes.
La obra de Ornar Guerrero es testimonio de trabajo de investigacin
cientifica en administracin pblica. Reune, simultneamente, novedad, creati-
r xxii PRESENTACIN
vidad y perspectiva. Cubre un vaco de conocimiento y define nuevas lneas de
investigacin para fortalecer las tareas docentes. Refuerza los aspectos forma-
tivos de los educandos, al analizar y explicar los problemas relacionados con la
ciencia de la administracin.
El ttulo del libro es sugerente. Dudas, reclamos y desacuerdos pueden for-
mularse en torno al mismo. Pero el discurso terico de Ornar Guerrero reafirma
y demuestra que este ttulo no es convencional; se sustenta en planteamientos
orgnicos, conceptos histricos y explicacin terica.
Con pleno conocimiento del objeto de estudio, Ornar Guerrero demuestra
que el desarrollo de la administracin pblica se vincula a las condiciones eco-
nmicas que influyen en su composicin, as como a la naturaleza de los
regmenes gubernamentales y a las formas de Estado. Demuestra que el pensa-
miento administrativo no tiene un carcter formal, sino que se inspira en la re-
lacin estructural del Estado y la sociedad.
Para Ornar Guerrero, el conocimiento de la administracin pblica es un
producto histrico, no un objeto cosificado. Desde este ngulo, sita a la admi-
nistracin pblica como actividad creativa del Estado en el seno de la sociedad.
Ella est encargada de definir, impulsar y realizar proyectos de vida encamina-
dos a mejorar cualitativamente la vida en comn en la sociedad.
Al formularse sus argumentos, une en sntesis a los hechos, los autores y
las ideas. Con ello contribuye a la comprensin sistemtica, coherente y consis-
tente de la ciencia de la administracin. Conjuga pasado y presente, no como
mero registro cronolgico, sino como tiempo histrico donde actores y autores
nutren el desarrollo cientfico de la administracin.
Este trabajo se suma a una vastayca produccin de ideas en libros,
artculos y ensayos, elaborados por el autor. Respecto a los libros, destacan por
orden de publicacin: Teoria administrativa de la ciencia politica (1976); La ad-
ministracin pblica del Estado capitalista (1980); Introduccin a la admi-
nistracin pblica (1985) y Las ciencias de la administracin en el Estado abso-
lutista (1966).
El libro de Ornar Guerrero es una convocatoria para continuar transitando
por los caminos de la investigacin cientfica en administracin pblica. Quin-
ce aos de trabajo consagrados a la docencia y la investigacin en los recintos
universitarios, acreditan la calidad acadmica del autor. La bsqueda perma-
nente del conocimiento, la indagacin de las fuentes bibliogrficas de ayer y
hoy, y el propsito de producir, no slo consumir ideas, ratifican en Ornar
Guerrero su inters por emprender tareas de investigacin en beneficio de la
docencia.
Acompaan a Ornar Guerrero en su vida acadmica fructfera, la obtencin
del Premio de Administracin Pblica 1978, otorgado por el Instituto Nacional
de Administracin Pblica, y el Galardn de La Medalla Gabino Barreda que la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico otorga al mejor promedio de estu-
dios obtenidos en el Posgrado. Al graduarse como Doctor en Administracin
Pblica en 1979, Ornar Guerrero tambin fue distinguido con Mencin
Presentacin xxiii
Honorfica. Actualmente ha agregado un reconocimiento ms: es Investigador
Nacional, distincin otorgada por la Secretara de Educacin Pblica.
Hoy da, en que es necesario revisar, innovar y proponer nuevos conteni-
dos en el campo de la ciencia de la administracin, el libro de Ornar Guerrero
contribuye de manera importante a rescatar para la administracin pblica su
identidad y autenticidad, es decir, sus logros como actividad organizadora del
Estado en la sociedad.
Sin duda, el estudio de la administracin pblica provoca polmica y con-
duce a la adopcin de distintas posiciones acadmicas. La pluralidad del pen-
samiento anima la creacin cientfica, renueva las teoras, conceptos y
metodologias, y estimula la expresin de las ideas. Pero la pluralidad del pen-
samiento tambin exige el trabajo continuo en la investigacin, as como la
expresin de los productos intelectuales obtenidos con el discernimiento, la sis-
tematizacin de las ideas y la objetividad de las argumentaciones. Esta obra es
un ejemplo de ello.
De este modo, el libro de Ornar Guerrero contribuye a enriquecer los conte-
nidos tericos del proceso de enseanza-aprendizaje en administracin pblica.
En momentos caracterizados por transformaciones sustanciales que inciden en
la vida civil y estatal, es fundamental enriquecer la comprensin de la admi-
nistracin pblica, no slo como ejercicio profesional, sino como materia sus-
ceptible de generar reflexiones articuladas.
En la medida en que la enseanza de una profesin sea apoyada con el uso
de libros de texto, se dota a los educandos de mejores elementos para asimilar el
conocimiento cientfico y, con base en l, interpretar el comportamiento de los
fenmenos objeto de estudio: los que son propios de la administracin pblica.
IGNACIO PICHARDO PAGAZA
Presidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica
Marzo de 1986
ESTUDIO PRELIMINAR
La editorial HARLA me pide, a manera de Estudio preliminar, estas pginas
relativas a La Teora de la Administracin Pblica y a su autor, mi distinguido
colega el Doctor Ornar GUERRERO-OROZCO. Lo ejecuto con mucho gusto,
no s610 por el honor que representa ocuparme de la ms reciente obra de uno de
los ms prometedores valores de la naciente ciencia latinoamericana de la ad-
ministraci6n pblica sino porque, tambin, constituye un verdadero placer in-
telectual el entretenerse, con sus futuros lectores, acerca de un libro sanamente
ambicioso, que vincula directamente a la enseanza universitaria mexicana
con los principales exponentes europeos de la disciplina, desde el siglo XVIII
hasta los" umbrales de este inminente siglo XXI.
El perfil acadmico de nuestro autor se singulariza por una formaci6n rigu-
rosa en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional
Aut6noma de Mxico,' en la cual se significa por una carrera docente especiali-
zada pero de amplio espectro," as como por el ejercicio desde muy joven de car-
J Su licenciatura en Ciencias Politicas y Administracin Pblica la obtuvo con una tesis sobre La
accin de los cientficos en la poltica mexicana, 1971,135 pgs.: su doctorado en Administracin
Pblica, con una tesis sobre La administracin pblica del Estado capitalista, 1979, 439 pgs.
(Cfr. infra, nota 9.)
2 Profesor titular nivel "B" de tiempo completo desde 1972, ha impartido las siguientes asignatu-
ras: Teotia de la administracin pblica 1 y ll, desde 1972; Anlisis de la esL :lctura administrativa y
el proceso gubernamental (1972-75), Poltica y administracin pblica (1977-80) y, en el postgrado
y desde 1976, Administracin pblica comparada.
xxvi ESTUDIO PRELIMINAR
gos administrativos relevantes,3 los cuales no le han impedido labores docentes
de particular responsabilidad, no slo en otros planteles de la U.N.A.M,4 sino
del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas" y, fundamentalmente, en
el Instituto Nacional de Administracin Pblica." En esta ltima institucin,
donde funge actualmente como Investigador comisionado por la U.N.A.M., la ac-
cin del Doctor Guerrero ha quedado admirablemente documentada, en estos
ltimos aos, en una labor editorial de intensidad y calidad sin precedentes en
nuestro medio, tanto como Director del Programa Editorial de la Serie Praxis,"
como igualmente en su gestin como Director de la Revista de Administracin
Pblica.
8
3 Nacido en el Distrito Federal en 1946, fue Secretario Acadmico de la Divisin de Estudios de
postgrado (1980-1983) y es Consejero Tcnico, por la especialidad de administracin pblica, des-
de 1985.
4 En la Escuela Nacional de Estudios Profesionales "Aragn" (U.N.A.M.lE.N.E.P. "Aragn"),
ha impartido cursos de Ciencia poltica y de Sociologa, en 1976.
5 Impartiendo, en el postgrado, Organizacin y funcionamiento de la administracin pblica
(1977-78).
6 En cuyo postgrado, desde 1980, imparte la materia del presente libro, Teora de la administra-
cin pblica.
7 En un solo ao, nicamente en 1982, esta serie publica, bajo la direccin de GUERRERO, once
volmenes de investigacin y divulgacin.
8 En esta Revista, como los maestros de construccin de la Edad Media que fabricaban sus pro-
pias herramientas, nuestro autor procede a la publicacin sistemtica, en castellano cuando la
traduccin se requera, de grandes clsicos nacionales y extranjeros, de este siglo pero en general
de los tiempos modernos, cuya asi meditada lectura cimentar algunas de las posteriores publica-
ciones de GUERRERO-OROZCO. Por tratarse de una aleccionadora experiencia de investigacin
y edicin, nos permitimos transcribir seguidamente el contenido de los principales volmenes que
dirigiera nuestro autor. En su correlacin temtica, el lector apreciar la univocidad de esta crea-
tiva gestin. Indicamos autores y temas._ ~
En el volumen No. 40 (oct.-dic. 1979), ROberto DAlIL, "La ciencia de la administracin pblica:
tres problemas"; Herbert SIMON, "Un comentario a 'La ciencia de la administracin pblica' ";
Jos R. CASTELAZO, "Relaciones entre la administracin pblica y otras ciencias sociales"; Erika
DRING, "La enseanza de la administracin pblica en Mxico"; Taller de administracin
pblica de la Universidad Autnoma Metropolitana/Xochimilco, "Perspectivas de un plan modu-
lar en administracin pblica"; Frederic CLEAVELAND, Manuel SNCHEZ SARTO y Bene-
dicto SILVA, "Lnforme'sobre el proyecto de creacin de escuelas latinoamericanas de economia y
administracin pblica"; Gildardo CAMPERO, "El concepto de tipo ideal y la construccin de
modelos para el campo organizacional"; Beauregard GONZALEZ, "El problema del mtodo en la
investigacin social y administrativa"; CONACYT, "Programa nacional indicativo en Admi-
nistracin Pblica" y "Documento bsico preliminar"; titulndose el volumen La administracin
pblica. Disciplina, enseanza, metodologa e investigacin.
En los volmenes 41 a 44 (ene-dic. 1980) se intenta la simultnea presentacin de la admi-
nistracin pblica mexicana contempornea y, por otro lado, de los problemas fundamentales de
la teoria de la administracin pblica moderna. Entre los articulas monogrficos que presentan la
perspectiva mexicana: Matilde LUNA-LEDEZMA, "Empresas estatales y capital privado en
Mxico, 1971-76"; Javier FREYRE, "La empresa pblica y el control del Estado sobre los traba-
jadores"; Nicols RODRGUEZ PEREG, "La gestin de las empresas pblicas y su control: re-
ferencia al caso mexicano"; Enrique SERNA-ELIZONDO, "Las empresas pblicas en la
economia nacional"; Frank SMITH, "Insumes sociopoliticos y administracin pblica en
Mxico"; Rodrigo MORENO, "El rgimen presidencial y la administracin pblica"; John
BAILEY, "La Secretaria de Programacin y Presupuesto"; Universidad de Warwickllnglaterra,
"El sistema politico mexicano: Los gabinetes presidenciales de 1920 a la fecha"; Jacinto FAYA
VIESCA, "Evolucin constitucional y significado politico de la cuenta pblica en Mxico". Entre
Estudio preliminar xxvii
los estudios clsicos, relativos a problemas fundamentales de la teora de la administracin pbli-
ca moderna: Juan BODINO, "La formacin de la administracin pblica moderna", en cuatro
entregas; Gaetano MOSCA, "Objeto, campo y mtodo de la ciencia poltica": Woodrow WIL-
SON, "La formacin del gobierno congresional"; Juan Gaspar BLUNTSCHLI, "Naturaleza y ca-
rcter de la poltica": Frank GOODNOW, "La funcin poltica": Gaetano MOSCA, "La clase
poltica": Woodrow WILSON, "El Poder Ejecutivo en el gobierno congresional"; Juan Gaspar
BLUNTSCHLI, "La administracin pblica"; Frank GOODNOW, "La funcin administrativa";
Gaetano MOSCA, "El Estado federal y el Estado burocrtico"; Woodrow WILSON, "El gobier-
no congresional y la administracin pblica"; William WILLOUGHBY, "Ejecucin y administra-
cin"; Luther GULICK, "Poltica, administracin y nuevo trato"; Marshall DIMOCK, "Qu es
la administracin pblica?"; Charles MERRIAM, "Administracin pblica y teoria poltica":
Charles BEARD, "La administracin, un fundamento del gobierno"; y Leonard WHITE, "La ad-
ministraci6n como profesin".
En los volmenes No. 45 al 49 (ene-mar. 1981/ene.-mar. 1982) se configura una serie dedicada
a la administracin pblica y la historia, articulada en cada No. en tres diversas secciones, res-
pectivamente dedicadas: en primer lugar, al estudio de un curso histrico mediante un "Estudio
general"; en segundo lugar, a la comparacin de estructuras administrativas contrastadas, me-
diante "Estudios de caso"; y, en tercer lugar, a la transcripcin de un documento considerado
"Testimonio histrico".
En la seccin de estudios generales: E.N. GLADDEN, "La administracin pblica y la histo-
ria"; Karl WITTFOGEL, "Aspectos del desarrollo de las sociedades hidrulicas"; S.N. EISENS-
TADT, "El estudio del despotismo oriental como sistema de poder total"; S.N. EISENSTADT,
"Burocracia, burocratizacin y desburocratizacin"; Otto HINTZE, "La formacin histrica de
los estados"; S.N. EISENSTADT, "La lucha politica en las sociedades burocrticas"; y Guy
THUILLIER y Jean TULARD, "Problemas de la historia de la administracin".
En la seccin de "Estudios de caso ": William BEYER, "El servicio civil en el Mundo Anti-
guo"; William EDGERTON, "El gobierno y los gobernados en el Imperio Egipcio"; Teodoro
MOMMSEN, "La organizacin colegial de la administracin de la Repblica Romana", en dos
entregas; Fragmento de The Cambridge Ancient History, "La administracin pblica de la Persia
sasnda": Wang YU-CH'UAN, "El gobierno central en China durante la dinastia Han"; Albert
HOWE LYBYER. "La administracin pblica del Imperio Otomano"; Walter WEIKER, "La bu-
rocracia otomana. Modernizacin y reforma"; Teodoro MOMMSEN, "La administracin pblica
de la Roma Imperial"; Cyprien HALGAN, "La administracin de las provincias senatoriales ro-
manas"; Louis BREHIER, "La burocracia del Imperio Bizantino"; E.A. KRACKE, "El servicio
civil en China durante la dinastia Sung"; Arthur CHRISTENSEN, "El Estado y la administra-
cin en la poca de la dinastia sasnida"; Maurice GAUDEFROY-DEMOMBYNES, "El califato
musulmn"; Philiph HITTI, "La administracin pblica en el califato abbasda ": Adolfo BAN-
DELIER, "La organizacin social y forma de gobierno de los antiguos mexicanos"; John ARMS-
TRONG, "lites administrativas del Antiguo Rgimen: Preludio a la modernizacin en Francia,
Prusia y Rusia"; y Pierre LEGENDRE, "El rgimen histrico de las burocracias occidentales:
notas sobre el caso francs".
En la seccin de "Testimonios histricos ": Ibn J ALDUN, "El concepto de la administracin
pblica en los imperios musulmanes"; Nizn AL-MULK, "El libro del gobierno"; y Sari MEH-
MED PASHA, "El libro de los visires y los gobernadores".
El volumen No. 50 (ab-jun: 1982) est dedicado a La administracin pblica en Mxico durante
el siglo XIX. Festejando el 26 aniversario del I.N.AP., bajo el lema de "Conmemorar la historia es
vivir en la historia", el No. se aboca al estudio de los precursores. Ello, en el siguiente orden: Jos
CHANES NIETO, "Uno de los tericos del Mxico independiente: Simn Tadeo Ortiz de Ayala ":
Jos Maria Luis Mora, "Discurso sobre los perniciosos efectos de la empleo-mana"; Lucas ALA-
MN, "Examen de la organizacin general de la administraci6n pblica"; Teodosio LARES, "El
derecho administrativo. La ciencia de la accin y la competencia del Poder Ejecutivo"; Luis de la
ROSA, "Sobre la administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla"; Ildefonso ESTRA-
DA y ZENEA, "Manual de gobernadores y jefes polticos".
En los volmenes Nos. 51 al 54 (julio-sept. 1982/ab.-jun. 1983), se desea continuar presentando
la obra de otros importantes pensadores mexicanos, pero no s610de ayer, sino de hoy; adems de
relevantes trabajos producidos fuera del pas, antes y ahora. Ello lleva a . ~ r a m a r los cuatro n-
meros, respectivamente divididos en una seccin del ayer y otra del hoy.
xxviii ESTUDIO PRELIMINAR
En la seccin de los estudios de "ayer", tenemos sucesivamente: Francisco de PAULA
MADRAZO, "Manual de administracin", en tres entregas; Julio JIMNEZ y Agustin LOZANO,
"Manual de los ayuntamientos"; M. LPEZ DE MEOQUI, "Breve compendio en forma de catecis-
mo de las lecciones orales sobre administracin pblica"; reproduccin del folleto de 1922 relativo
a "La vigorosa accin social de la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica"; Charles
NORDHOFF, "La ciencia administrativa al alcance de los jvenes"; Alberto DAZ-RUGAMA,
"Guia prctica del empleado en la Repblica mexicana"; Manuel GAMIO, "Organizacin y ten-
dencias de la Secretara de Agricultura y Fomento"; Juan RODRGUEZ DE SAN MIGUEL, "La
Repblica en 1846. Directorio general de los supremos poderes, y de las principales autoridades,
corporaciones y oficinas de la Nacin"; Luis de EZETA, "Manual de alcaldes y jueces de paz";
Cosme GARZA-GARCA, "Manual de los presidentes municipales"; Guillermo PRIETO PRA-
DILLO, "Algunas ideas sobre organizacin de la Hacienda Pblica"; Alberto HJAR Y HARO,
"Manual de la Contralora": G.L. DE LLERGO, "Desorganizacin de la Secretara de Hacienda
por efecto de la creacin de la Contralora"; como precedente significativo de la moderna reforma
administrativa mexicana, el "Informe de labores de la Comisin reorganizadora de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico 0927-1928)"; un texto de autor annimo, derivado de un ciclo ha-
cendario organizado por la Oficina de Inspeccin de Oficinas Federales de la Secretara de Hacien-
da, titulado "De la administracin pblica ".
En la seccin de los estudios de "hoy", fueron publicados: Alfonso NAVA-NEGRETE, "El
control jurisdiccional de la empresa pblica"; Irma CU DE DUARTE, .Las empresas de participa-
cin estatal minoritaria"; Ricardo UVALLE BERRONES, "La hegemona histrica del Ejecutivo en
los regmenes polticos modernos"; Gildardo CAMPERO-CRDENAS, "La reforma administrativa
en Amrica Latina"; Carlos SEVILLA, "El bonapartismo en Mxico. Surgimiento y consolidacin";
Yehezkel DROR, "Las deficiencias en la enseanza de polticas pblicas"; Jos CHANES-NIE-
TO, "Administracin dictatorial"; Federico REYES-HEROLES, "Problemas de racionalidad de
la administracin pblica mexicana"; Beauregard GONZLEZ, "El concepto de objetividad en
las ciencias sociales y la administracin pblica: unas reflexiones"; Luis GARCA CRDENAS,
"Antecedentes y desarrollo de la administracin pblica federal en Mxico"; Sergio GUTIRREZ-
SALAZAR, "El federalismo mexicano y la coordinacin intergubernamental": Luis AGUILAR-
VILLANUEVA, "Los objetos de conocimiento de la administracin pblica"; Octavio
RODRGUEZ-ARAUJO, "El perfil profesional del administrador pblico"; Ral VILA-KATZ,
"La necesidad de dar formalidad a la entrega y recepcin de las oficinas pblicas"; y Manuel An-
gel MORALES, "Toma de decisiones y anlisis organizacional".
Finalmente, la gestin como Director de culmina con un volumen extraordi-
nario de homenaje, titulado "Gabino Fraga, la concepcin-de la administracin pblica al travs
del derecho administrativo mexicano, pasado y presente", 1982,413 pgs. En armoniosa sintesis del
ayer y del hoy, se articula en seis secciones, a saber: (I) Presentacin con una "Semblanza de
Gabino Fraga" por Jos CHANES-NIETO; (IIl El panorama del derecho administrativo en gene-
ral: Jos GASCN Y MARN, "Desarrollo histrico del derecho administrativo", Gustavo R.
VELASCO, "El derecho administrativo y la ciencia de la administracin", y Jess RODRGUEZ
y RODRGUEZ, "Administracin pblica y derecho administrativo"; (Un Antecedentes europeos,
que rene estas fuentes: Carlos Juan B. BONNIN. "Principios de la administracin", Alejandro
OLIVN, "Idea general de la administracin", Manuel ORTIZ DE ZUIGA, "Idea general de la
administracin y del derecho administrativo", Jos POSADA DE HERRERA, "Lecciones de ad-
ministracin", y Manuel COLMEIRO, "De la ciencia administrativa"; (IVI la cuarta seccin, titu-
lada El contiene estos trabajos: M.R. VEYTIA. "Naturaleza, lmites y organizacin
general de la administracin", Jos Mara del CASTILLO VELASCO, "El carcter cientfico de
la administracin pblica", Juan M. VZQUEZ, "Poder Ejecutivo y poder gubernamental".
Eduardo RUIZ, "Los Secretarios de Estado", y Manuel CRUZADO, "La administracin pblica
como estudio cientfico": (V) El desenvolvimiento en Amrica Latina, contiene pginas de las
cuales el presente libro 'es eco directo: Antonio GONZLEZ-SARAVIA, "La administracin
pblica" y Rafael BIELSA, "La ciencia de la administracin y el derecho administrativo". Final-
mente; (VO La sintesis: Gabino Fraga, nos permite el conocimiento directo de cuatro trabajos
casi inhallables del ilustre moreliano: "LecCiones de derecho administrativo. 1926", "Curso de de-
recho administrativo. 1930", "Las atribuciones 'cuasi-judiciales' de la administracin. Estudio
comparativo" y el "Proyecto de ley orgnica de la administracin pblica federal mexicana
(1958)". Las ltimas tres pginas contienen las "Palabras en las exequias de Gabino Fraga Maga-
Estudio preliminar xxix
Esta actuacin de investigacin y docencia se ha exteriorizado en la publi-
cacin de libros" y artculos 10 que patentizan la creciente personalidad pblica
de nuestro autor, reiteradamente realzada por premios.!' distincionesw y ran-
gos acadmicos" que confirman la calidad y proyeccin de su obra.
Muy particularmente interesa aqu culminar estas lneas de presentacin
general, aludiendo a la "madera de Maestro" que ha ido revelando
GUERRERO-OROZCO, como director de investigaciones de tesis: stas em-
piezan a insinuar la vanguardia de una joven escuela mexicana de ciencia
administrativa. 14
11
El presente libro nos aporta La teora, en general y no especficamente la
de GUERRER015 de la administracin pblica. Se trata de un amplio cuadro de
pedagoga doctrinal, que sintetiza para el estudiante, pero en definitiva para
todos aquellos que tengan inters en la administracin pblica, las distintas
concepciones tericas que de ella se han formulado en los tiempos modernos,
con posterioridad al hundimiento del feudalismo.
El plan expositivo comprende bsicamente las teoras francesas, espaolas
y alemanas, sin perjuicio de su complementacin con horizontes menos rele-
a", pronunciadas con su reconocido talento por Antonio MARTNEZ-BEZ, Maestro emrito
de la U.N.A.M.
9 Teora administrativa de la ciencia politica, dudad de Mxico: U.N.A.M., 1976,88 pp., 2a. ed.,
1982, 113 pp.; La administracin pblica del Estado capitalista, Barcelona: Pontamara. Prlogo
de Octavio RODRGUEZ-ARAUJO, 1981,277 pp.; El proceso histrico de la accin gubernamen-
tal, ciudad de Mxico: Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1983, 116 pp.; Introduccin
a la administracin pblica, ciudad de Mxico: HARLA, Presentacin por Jos CHANES-
NIETO, Prlogo por Leonel PEREZNIETO CASTRO, 1985, 392 pp.; Las 'ciencias de la admi-
nistracin en elEstado absolutista; ciudadde Mxico: Fontamara, Presentacin por Mariano BAENA
DEL ALCZAR, Prlogo de Armando SUREZ, 1986, 257 pp.
10 Entre otros, nos resultan significativos: "La administracin pblica presidencial", ciudad de
Mxico: Revista de Investigaciones Juridicas, afta 4, No. 4, 1980, pp. 637-653; "Los espejos de los
prncipes espaftoles", ciudad de Mxico: Revista de Administracin Pblica, No. 54, 1982, pp.
521-546; Y"El Departamento de Contralora: 1917-1933", ibidem, Nos. 57-58, 1984, pp. 220-260.
11 En 1979, el Premio Nacional de Administracin Pblica para 1978, I.N.A.P.
12 Mencin honorfica en su examen doctoral indicado supra, nota (1), 1979; Medalla Gabino
Barreda, por su promedio en estudios de postgrado, UN.A.M., 1981.
13 Desde 1985, Investigador Nacional, Secretara de Educacin Pblica.
14 De las que merecieran mencin honorfica, ya ditas, destacan las siguientes: Cipriano
FLORES-CRUZ, La administraci capitalista del trabajo, 1978, 123 pp., con dos ediciones
(U.N.A.M., 1981 y Fontamara de Mxico, 1984); Ricardo UVALLE BERRONES, La formacin
de la administracin pblica capitalista, 1 9 7 ~ , 200 pp., ed. 1981 de la U.N.A.M.lFacultad de Cien-
cias Polticas y Sociales; Ricardo UVALLE BERRONES, El gobierno en accin, tesis de maes-
tra 1982, ed. Fondo de Cultura Econmica, 1984, 186 pp.; Leonardo SANTANA RABELL,
La experiencia de la planificacin en Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico: Anlisis, 263 pp.;
Beauregard GONZLEZ-ORTIZ, Fundamentos epistemolgicos de la administracin pblica ca-
pitalista, tesis de doctorado como la anterior, San Juan de Puerto Rico:' Poltica y Administra-
cin, 120 pp.
15 Esta habra que buscarla, especficamente, en sus "Doce conclusiones de la Administracin P-
blica capitalista" que epilogan (pp. 243-257) su innovadora tesis doctoral de 1979, prologada en
1981 por Octavio RODRGUEZARAUJO (pp. 1113), en la edicin de Fontamara de Barcelona.
xxx ESTUDIO PRELIMINAR
vantes, tales como las italianas, angloamericanas, inglesas y de los pases socia-
listas. Para ello se divide la exposicin en dos grandes partes, respectivamente
dedicadas a El origen y al Desarrollo y situacin actual. El todo est precedido
por una fascinante introduccin (pp. 1-37)en la cual se presenta El proceso de
construccin histrica de la ciencia de la administracin: alli, una visin de las
ciencias camerales, en la Alemania del despotismo ilustrado, nos conduce como
de la mano a las prolongaciones francesas, espaolas e inclusive latinoamerica-
nas, de la "ciencia de la polica", entendida, tambin hoy, como la Administra-
cin al servicio de la felicidad de la persona humana en sociedad, gracias al
estudio objetivo de los recursos materiales y humanos puestos a su servicio
por el Poder Pblico, en cumplimiento de los cometidos que le atribuye precep-
tivamente el orden jurdico objetivo. De esta manera, nuestro autor reivindica,
con paciencia de benedictino, sutiles "puentes intelectuales" entre el pensa-
miento fundacional del alemn Juan Enrique de JUSTI -verdadero profeta
del Cameralismo segn el administrati vista Otto MAYERI6- Y sus conti-
nuadores de otros tiempos y latitudes, todos ellos contestes en el polivalente
cultivo de la economa, la polica (en el sentido actual de administracin) y las
ciencias camerales (en el sentido actual de ciencia financiera y tributaria), con
el objetivo supremo del fortalecimiento del Poder Pblico, para la mayor pros-
peridad del pas, para la felicidad17 del pueblo, y para la libre expansin
integral." de las potencialidades de cada individuo. En este entrelazamiento de
obras y pensadores, este libro rompe el silencio" que ha rodeado frecuentemen-
te a los precursores de la "ciencia de la polica", reivindicando a periodos y
personajes olvidados, pero cuya contribucin ha sido decisiva, en la marcha de
16 MAYER -levemente mencionado en este libro-, de Estrasburgo, en el cora-
zn de la convergencia franco-alemana, sigue personificando una contribucin decisiva en la con-
sideracin convergente de la ciencia de la administracin y del derecho administrativo. En sus
versiones francesa de 1904, en su tercera y ltima edicin alemana de 1923 (en 2 vols.], yen las su-
cesivas reimpresiones de su versin castellana de 1949, el Derecho administrativo alemn de Otto
MAYER contina siendo una aportacin capital en los temas que aborda (cfr. su ltima reimpre-
sin en nuestra lengua, Buenos Aires: Depalma, 1982, 4 vols., respectivamente de 325,329,319 Y
374 pp., en traduccin de Horacio H. HEREDIA YErnesto KROTOSCHIN). Tal es tambin la
conviccin del Rector Otto BACHOF, "Ueber einige Entwicklungstendenzen im gegenwartigsn
deutschen Verwaltungsrecht" lSobre algunas tendencias evolutivas del Derecho administrativo
alemn contemporneo), Madrid: Perspectivas del derecho pblico en la segunda mitad del siglo
XX, Homenaje a Enrique Sayagus Laso (Uruguay), ed, I.E.A.L., 1969, Prface de Marcel WALI
NE, t. IV, pp. 439-462. esp. 443-447.; para BACHOF, "el sistema de Otto Mayer sigue teniendo
hoy una influencia determinante" (p. 443).
17 Este concepto, jurdicamente poco frecuente y sicolgicamente algo estremecedor, es norma-
tivamente recogido por la Declaracin de Filadelfia del 4 de julio de 1776: "Mantenemos como
verdades evidentes, que todos los hombres l...) su Creador les atribuye determinados derechos
inalienables, entre los que se cuentan (... ) la busca de la felicidad" (prrafo 2).
18 Art. 2 (1)de la Ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania, en versin libre de su te-
nor literal, que es el siguiente: "Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner
Personlichheit".
19 Abrumados por la hegemona del derecho administrativo en Europa y del gerencialismo anglo-
americano, objetivos y mecanismos concretos de la:accin administrativa haban quedado relega-
dos de toda buena consideracin cientfica,
Estudio preliminar xxx
la antorcha de la buena administracin, desde sus inicios hasta la poca
contempornea."
III
La naturaleza del Estado, sus objetivos supremos y las modalidades de su
actividad sobre personas y cosas, configuran el eje de la reflexin de la moder-
na teora de la administracin pblica. No se trata de hacer filosofia sino de
comprender los fundamentos y mecanismos del "gobierno en accin", de cap-
tar la mdula sustancial de ese "hacer" concreto, de esos "quehaceres" coti-
dianos, de esa "galaxia" institucionalizada de cometidos del Poder Pblico que
identificamos con la administracin pblica de nuestro tiempo.
En los tiempos del liberalismo, en que escribe Otto MAYER (pp. 218-219),
estamos nicamente ante cinco cometidos, los tpicos del Estado abstencionis-
ta: Relaciones Exteriores, guerra, justicia, hacienda y lo interior. No otros eran
en definitiva los cometidos del Estado mexicano bajo la presidencia de Benito
JUREZ, en el apogeo liberal de la Constitucin de 1857. Desde entonces, la
idea de libertad ha cambiado: El mismo vocablo recubre en nuestro tiempo
muy otros contenidos. No son ni siquiera los algo difusos del capitalismo ante-
rior a la segunda guerra mundial y que Gabino FRAGAintentaba apenas abarcar
con el gnero de las atribuciones, sin lograr empero desconocer que la funcin
administrativa, en los tiempos posteriores a la crisis de 1929 y cuya vanguar-
dia mexicana fuera el cardenismo, se extenda a lo antes vedado (p. 194), asu-
miendo la accin directa del Estado modalidades no slo de autoridad sino de
gestin (pp. 267, 295). Ello, en el cumplimiento de las adiciones y modifica-
ciones de la Constitucin de 1917, que imponen al Poder Pblico un cmulo de
cometidos que obliga a desbordar terminolgicamente los esenciales del Esta-
do decimonnico juareziano, para complementarlos, como veremos detenida-
mente ms lejos, con los cometidos agropecuarios, industriales y mercantiles.
Estos son los nuevos baluartes del contemporneo concepto de libertad. Esta
existe, no porque nos defendamos exclusivamente de las acciones del Estado
contrarias a nuestra libertad fsica personal, sino porque nos defendamos de su
omisin en el cumplimiento de las prestaciones (agua, transportes, educacin,
salud, vivienda, subsistencias populares) requeridas por la plenitud de nuestro
desarrollo personal y comunitario. 21
20 En particular. adems de la exposicin poco frecuente de las doctrinas inglesa, italiana y de los
pases socialistas, debemos a este libro el "resurgimiento" de autores casi desconocidos en la pri-
mera mitad del siglo xx, tales como Carlos Juan BONNIN, Juan Gaspar BLUNTSCHLI, de BUR-
GOS, de JUSTI, MACAREL, de MOHL, WILLOUGHBY; stos, sin olvidar la atinada reubicacin de
losindianos SOLRZANOy MATlENZO. Respecto del primero de stos, amerita el sealamientode la
reciente publicacin mexicana de SOLRZANOy PEREYRA, Juan. Politicaindiana, ciudad de M-
xico: Secretaria de Programacin y Presupuesto, Presentacin de Miguel de la MADRID-HUR-
TADO YEstudio Preliminar (De esta obra) por Len CORTIAS-PELEZ, 2 vols., 1979, ed. fac-
similar de la OO. de Madrid: Imprenta Real de la Gazeta, 1776.
21 Cfr. ms ampliamente, CORTIAS-PELEZ, Len, "Estado democrtico y administracin
prestacional", Montevideo: Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, XXII, 1-4, 1971,
xxxii ESTUDIO PRELIMINAR
De este modo, los objetivos contemporneos de la administracin y las ta-
reas concretas (cometidos del Poder Pblico) que ella asume imperativamente
para su realizacin ltima, nos llevan al umbral de un periodo fascinante en el
crecimiento colectivo de la persona humana, en cuanto el Hombre afianza su
dominio sobre si mismo (reflexin) y sobre su entorno (planetizacin), orientando
mediante una racionalizacin sistemtica y de la especie toda (correflexin), los
moldes (socializacin) y an el contenido espiritual (noosfera) de la historia."
En este sentido, en el sendero que GUERRERO nos ilumina desde los camera-
listas alemanes del siglo XVIII, se concibe a la administracin pblica como el
motor cientfico de la evolucin social,23 como la guia responsable de la prospe-
ridad del pueblo (p. 14), del Estado (p. 28) Ydel pais (p. 91); en definitiva, como
la organizacin que, mediante el fomento de las facultades colectivas (p. 206),
especialmente merced al estimulo y eventual ejecucin directa de las activida-
des productivas (p. 90) Yeconmicas (p. 262), se convierte en la promotora del
progreso humano (p. 14), encargada de analizar las previsiones del cambio so-
cial y de proponer, prospectivamente," las estructuras y cometidos tendentes
a su realizacin armnica y acelerada.
Cuando hablamos as de Administracin, hablamos de una manifestacin
activa, y de personificacin casi autnoma, del Estado respecto de la sociedad."
Los actos de planeacin, decisin, ejecucin y control configuran una funcin
del Poder Pblico, la funcin administrativa. Una funcin delEstado. No estamos
necesariamente ante el Estado como expresin necesaria de una dominacin, ante
una mera personificacin abstracta de una relacin socio-econmica de fuerzas
politicas, sino ante el Estado como el centro de imputacin, directo o indirecto, de
un conjunto de cometidos prestacionales, tendentes a la promocin integral del
Hombre, mediante un acabamiento crecente-y.jams totalmente realizado, del
Estado democrtico y social de Derecho." Las notas "democrtica'!" y "so-
pp. 87-138; Concepcin/Chile: Revista de Derecho, No. 158, 1972, pp. 5-49; ciudad de Mxico: Re-
vista mexicana de ciencia politica, No. 68, 1972, pp. 75-99; Madrid: Revista de Administracin
Pblica, No. 67,1972, pp. 95-149; YValencia/Venezuela: Revista de la Facultad de Derecho, Nos.
43-45, 1972, pp. 13-59.
22 Cfr. por todos, TEILHARD DE CHARDIN, Pierre, los trece vols. publicados de sus Obras, sea
en la ed. francesa (Seuil] o en la ed. castellana [Taurus), esp. El fenmeno humano, La visin del
pasado, El porvenir del hombre, La activacin de la energa y Las direcciones del futuro.
23 SFEZ, Lucien, L 'administration prospective, Pars: Colin, 1970, Prface de Georges VEDEL,
431 pp., pp. 5-6, esp. 219 y 388.
24 Ibidem, pp. 35 ss., para la distincin entre mito, utopa, previsin y prospectiva.
25 Cfr. por todos, la obra capital, que nos indica nuestro autor, de Eduardo GARCA DE EN-
TERRA, Revolucin francesa y administracin contempornea, Madrid: Alianza, 5a. Ed., 1984.
26 En el sentido de ABENDROTH, Wolfgang, Sociedad antagonica y democracia politica (Ensayos
sobre sociologia poltica). trad. castellana de Manuel SACRISTAN, Barcelona-Mxico: Grijalbo,
S.A., 1973,480 pp.
27 Ampliamente, sobre esta calificacin de "democrtico", ABENDROTH, ibidem, y tambin en
su precursor escrito "Der demokratische und soziale Rechtsstaat als politischer Auftrag" (El Estado
democrtico y social de derecho como imperativo politico), publicado en Perspectivas del derecho
pblico en la segunda mitad del siglo xx, Homenaje a Enrique Sayagus-Laso (Uruguay). ed.
LE.A.L., Madrid, 1969, t. 1, pp. 803846. Muy ilustrativamente sobre las actuales perspectivas
doctrinales alemanas respecto del "principio democrtico", en los articulas 20 y 28 de la Ley Fun-
damental de Bonn de 1949, v. STERN, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,
Estudio preliminar xxxiii
cal"." injertadas en la formulacin del concepto liberal clsico del Estado de De-
recho, no slo lo preceden en la terminologa de la doctrina alemana que es su fuen-
te," sino que significan su radical transformacin, correspondiente a las
estructuras y al funcionamiento de la sociedad contempornea del capitalismo
avanzado."
IV
Las consideraciones del apartado anterior (IU) nos permiten enhebrar la
problemtica de las ciencias camerales con las del Estado contemporneo, que
es en definitiva la "almendra" profunda del pensamiento de nuestro autor. En
efecto, inspirndonos del postcameralista alemn Lorenzo de STEIN, pode-
mos considerar dos momentos en la potestad pblica, "el de su Constitucin y
el de su accin". 31 La funcin constituyente plantea manifestaciones de la vo-
luntad general, que permiten mediante actos supremos del ordenamiento
jurdico, el establecimiento de las relaciones entre los principales rganos del
Poder Pblico y de stos con los particulares, los deberes y derechos de stos,
pero tambin los deberes y derechos del Poder Pblico, al servicio de los objeti-
vos superiores, impartidos a la comunidad poltica por la Constitucin. Resulta
aberrante, a este ltimo respecto, que se pretenda convertir a la Constitucin
en una pieza de museo, en un gaseoso "proyecto nacional", despojndola de la
imperatividad que pretendieron dotarle los constituyentes. La ley subordina-
da, el 'ejercicio formal de la funcin legislativa, puede y debe complementar los
preceptos abstractos de la Constitucin, siempre y cuando esta legislacin su-
bordinada se proponga el cumplimiento riguroso y an creativo de, por
ejemplo, los deberes prestacionales impuestos al Poder Pblico por la Consti-
tucin. Ante el silencio desidioso del Legislador, se impone la accin, es decir,
la potestad pblica encarnada en la Administracin. 32
(El derecho del Estado en la Repblica Federal de Alemania). 5 vols. en curso de publicacin,
1977-1986, en su t. 1, 1977, pargrafo 18, pp. 439-477, Munich: Beck.
28 Igualmente ilustrativa, sobre las actuales perspectivas doctrinales alemanas respecto del
"principio social", en los artculos 20 y 28 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949. es una vez
ms la obra de STERN, ibidem, t. 1, 1977, pargrafo 21, pp. 682-732.
29 Ntese que, en la sintaxis de la lengua alemana, los adjetivos demokratischer y sozialer prece-
den con acierto no-adjetivo, la enunciacin del mero Rechtsstaat (Estado de Derecho): por ello. en
el mismo orden que en nuestra conceptuacin de lengua castellana, se habla del "Demokratischer
und socialer Rechtsstaat".
30 Cfr. para estas peculiaridades de la administracin pblica del capitalismo contemporneo. una
vez ms, la tesis de GUERRERO-OROZCO, 1981.
31 Cfr. MEUCCI, Lorenzo, Instituzioni di diritto amministrativo, Turn: Fratelli Bocea. 1898. ins-
pirndose directamente en STEIN, apud GUERRERO, p. 250.
32 Nos hemos ocupado recientemente de un caso concreto. en la administracin pblica mexica-
na, de desvirtuacin de un mandato constitucional por la indolencia o capricho del titular de la
funcin legislativa de principio, es decir, por desidia del Congreso de la Unin. Al respecto. nos re-
mitimos a CORTIA8-PELEZ, Len, "El cometido esencial de hacienda y la ratificacin del
nombramiento de sus 'empleados superiores' por el Senado (Una originalidad precursora del rgi-
men presidencial mexicano)", ciudad de Mxico: Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, 2a.
poca, afio VII, No. 75, marzo de 1986, pp. 825-870.
xxxiv ESTUDIO PRELIMINAR
Enefecto, los preceptos constitucionales no son ni deben ser "retrica para dis-
cursos de barricada". En la medida en que ellos imponen creaciones institucionales o
deberes prestacionales, se trata de reglas inmediatamente autoaplicativas, con o
sin normas complementarias o de desarrollo. El imperativo constitucional
expreso no puede dejar de aplicarse por falta de ley reglamentaria, porque ello
equivaldra a subordinar la soberana constitucional al capricho del legislador
ordinario. La Administracin est ms fuertemente vinculada por la Constitu-
cin que por sus eventuales reglamentaciones y la omisin en el dictado de estas l-
timas debe, en caso dado, suplirse con los fundamentos de las leyes anlogas (por
razones de rango o de contenido material) o con los principios uenerales del de-
recho o la equidad/" Hay que establecer con absoluta explicitud que "toda" la
preceptiva constitucional relativa a las instituciones administrativas -ya los
cometidos del Poder Pblico que estas ltimas tienen el imperativo constitu-
cional de prestar- tiene valor normativo inmediato y directo: ella es la parte
primordial del ordenamiento jurdico supremo, la que materializa sus "valores
superiores" (higiene, libertad pblica de locomocin, cultura, salubridad,
techo, alimentos) y su vinculacin normativa afecta directamente a la encarga-
da de cumplirlos mediante actos jurdicos y operaciones materiales, la Admi-
nistracin, con una "ms fuerte pretensin de validez" respecto de cualquier
otra norma o producto jurdico. En otros trminos, la Constitucin es "resis-
tente" frente a cualquier omisin normativa o frente a cualquier otra regla que
pretenda desvirtuar, inclusive por carencia, la supremaca de la Carta: sta es
piedra angular de su eficacia, como constructora no slo de la organizacin sino
especficamente de los cometidos prestacionales del Poder Pblico mexicano.
Al igual que en los Estados Unidos del Norte y por influjo superviniente de
la Constitucin liberal de 1857, el estudio de la organizacin poltico-admi-
nistrativa mexicana ha sido deformadoy centrado en las relaciones defen-
sivas (amparo) de los particulares respecto de-las acciones constitucionalmente
preceptivas del Poder Pblico, en el cumplimiento de sus responsabilidades
institucionales y prestacionales (p. 299). Este planteamiento autocrtico nos re-
sulta preciosamente sustentado por el autor de la obra ms sistemtica del
derecho constitucional de los Estados Unidos del Norte. Westel Woodbury
WILLOUGHBy34 quien -quejndose de "abusos de derecho procedimentales y
procesales" semejantes a los permitidos, en derecho mexicano y, es verdad,
con cierta "bucanera intelectual", en el marco de nuestros artculos constitu-
cionales 14, 16, 31 frac. IV y 73 frac. VII- se ve acompaado por Leonard
WHITE, para quien "la administracin es ms que la ley': por lo que es nece-
sario "descubrir y aplicar los principios en un sentido diferente y ms perspicaz"."
33 Por imperio del arto 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya, ratifica-
do por Mxico y asi convertido en Ley Suprema de toda la Unin, por aplicacin del arto 133,
prrafo 10 de la Constitucin federal.
34 Semejante juicio, que compartimos respecto de su obra The Constitutional Law of the United
States, es enfatizado por dos de los mejores especialistas europeos en el derecho angloamericano,
nuestros maestros y amigos el privatista Andr TUNC y el publicista Grard CONAC.
35 WHITE, "The meaning of principIes in public administraton", The frontiers of public admi-
nistration. p. 13; apud GUERRERO-OROZCO, p. 307.
Estudio preliminar xxxv
v
Como surge de los dos apartados inmediatos anteriores, la ciencia de la admi-
nistracin se centra en el estudio del Estado como sntesis de mecanismos de
promocin y desarrollo (pp. 16, 22), en la bsqueda de la felicidad individual y
colectiva (p. 17), para lo cual sus objetivos, en funcin administrativa, desbor-
dan necesariamente los raquticos moldes del abstencionismo liberal. Sin pre-
tender silenciar la gravitacin que esta expansin de los cometidos del Poder
Pblico pueda tener y tiene en la burocratizacianw de los organismos pblicos,
sociales y an privados (p. 234), parece oportuno desarrollar aqu (infra, apar-
tados VI a XII) un aspecto agudamente planteado por nuestro autor, al vincu-
lar la cameralstica, en cuanto administracin patrimonial de los bienes del Es-
tado, grosso modo y mutatis mutandis, con los grmenes del llamado "sector
paraestatal moderno" (p. 19). En verdad, la expansin algo indiferenciada de
las instituciones administrativas encargadas del cumplimiento de los cada vez
ms diversificados cometidos del Poder Pblico, desborda la clsica naturaleza
privada del "fisco" y nos lleva a hablar de una nica personalidadjuridica esta-
tal de derecho pblico, alternativamente beneficiaria de regmenes de derecho
pblico o de derecho privado, segn sean los intereses tutelados en juego y las
estructuras jurdicas, de derecho pblico o de derecho privado, a las cuales se
confe su administracin centralizada o paraestatal. Complementariamente, la
administracin pblica paraestatal, en el caso de Mxico se vale, al igual que
la centralizada, de instituciones administrativas de derecho pblico, es decir,
los organismos descentralizados; pero tambin utiliza figuras de derecho priva-
do, tales como las empresas pblicas de participacin estatal mayoritaria o de
participacin minoritaria, as como esa original figura del derecho privado en
misiones de derecho pblico, que son los fideicomisos pblicos," todo lo cual
no es sino expresin de los multiformes horizontes de la ciencia de la
administracin." ahora particularmente matizada por el estudio de las rela-
36 El tema de la burocracia es capital en la ciencia administrativa contempornea. Aqu,
GUERRERO, siguiendo con singular hondura y buena pedagogia las magistrales aportaciones de
Max WEBER (pp. 224-235), nos brinda una exposicin cIara y enriquecedora, que nos
permitiriamos comparar con la clsica exposicin sociolgica de Raymond ARON, La sociologa
alemana contempornea, Buenos Aires: Paids, 1953, 141 pp.; obra aroniana respecto de la cual
puede verse nuestra recensi6n de abril de 1954 en Montevideo: Jvs, ao XI, No. 15, pg. 12, cols.
3 a 5.
37 Cfr. la reciente tesis, con mencin honorifica, de FERNNDEZ-IBARRA, Marcela, El fideico-
miso pblico como institucin administrativa paraestatal (Algunos aspectos, en el marco de los
derechos administrativo y financiero, en cuanto derecho constitucional concretizado),
U.N.A.M.lDivisi6n de Ciencias Jurdicas de la E.N.E.P. "Acatln", 1985,507 ff.
38 Algo intentamos, en este sentido, en dos oportunidades anteriores. En primer lugar, como di-
rector del Homenaje a Enrique Sayagus-Laso, precitado, incluimos en su t. IV, un Ttulo IX.
Perspectiva de las ciencias administrativas, que contena las siguientes contribuciones, en total
quince: Mariano BAENA DEL ALCZAR, "Perspectivas y tendencias de los estudios sobre
ciencia de la administracin": Giuseppe CATALDI, "La organizacin de la administracin pbli-
ca y la ciencia de la administracin"; Fritz MORSTEIN-MARX, "El entorno y la
administracin"; Henry PUGET, "La adaptacin de la administracin pblica a la Revolucin so-
xxxvi ESTUDIO PRELIMINAR
ciones financieras entre instituciones pblicas y privadas. Esto lleva a hablar,
algo ms complejamente que en la primigenia doctrina cameralstica y espaola
del fomento (p. 23), de un rgimen de "cooperaciones" entre Federacin y
Entidades Federativas." de "subsidios" a actividades econmicas priorita-
riasw del sector pblico, y de "estmulos" tributarios y no-tributarios a activi-
dades del sector privado, englobadas estas ltimas con el rubro de "promocin
fiscal" del desarrollo y del comercio exterior, particularmente."
VI
En el pensamiento de los cameralistas y, en general de casi todos los autores
clsicos que se ocupan de la accin del Estado, existen bosquejos convergentes
respecto de las tareas concretas, asumidas por el Poder Pblico, actuando en
funcin administrativa. Lneas arriba, en nuestro apartado IlI, nos referamos
a una consecuencia institucional y funcional del cambio en el concepto de libertad42
cial"; Hctor GIORGI, "Administraci6n: instrumento de desarrollo"; Warren F. ILCHMAN,
"Nota sobre la Administraci6n Pblica angloamericana y los paises subdesarrollados"; Carlos
MOUCHET, "Planificaci6n y administracin": Patricio RODE, "Interrogantes jurdicos ante
una experiencia de acci6n comunal"; Rolando PANTOJABAUZ, "La administracin chilena
contempornea: una evolucin con horizonte definido"; Fernando Jos AYALA, "Antecedentes y
bases para el establecimiento de la carrera administrativa en el Paraguay"; Georges LANGROD,
"La aparici6n y el aporte de la ciencia administrativa socialista"; Jerzy STAROSCIAK, "Proble-
mas de la racionalizacin del funcionamiento de la administracin en Polonia popular"; Jiri HRO-
MADA, "Perspectivas del desarrollo del derecho administrativo y de la administracin estatal en
la Repblica Socialista Checoeslovaca"; Dragoljub KAVRAN, "Posici6n y papel del titular de los
6rganos estatales gubernamentales en condiciones de autogobierno"; y Charles DEBBASCH,
"La Quinta Repblica y la administracin"; contribuciones stas contenidas en las pgs. 17-378
del indicado volumen IV, Madrid: LE.A.L., 1969.
En segundo lugar, ya desde Amrica Latina y Pars, intentamos continuar dicho esfuerzo, al
asumir, en la Universidad Central de Venezuela (Institutrrde-Derecho Pblico), la fundacin y co-
direccin del Archivo de Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin, vols. 1 (1968-1969, 670
pp) Y 2 (1970-1971, 618 pp.), al cual intentamos -desde un principio, pero en vano ante "resisten-
cias autoritarias y antibolivarianas" personificadas en el entonces director del Instituto, profesor
Antonio MOLES-CAUBET- sustantivar como Archivo Latinoamericano. Testimonio de esta
postura es el Editorial del tomo 2, "Las ciencias administrativas en Amrica Latina", pp. 11-
130, cuya separata maneja nuestro autor, infra, pp. 195-196.
39 Habilitado al margen de la Constitucin por las leyes de coordinacin fiscal de 28 dic. 1953 y de
27 dic. 1978, ha sido constitucionalizado por los nuevos preceptos adicionados y reformados en el
arto 115 frac. IV de la Constitucin, por decreto de 3 de febrero de 1983.
40 Ahora constitucionalizados por decreto de 3 de febrero de 1986, en el arto 28, prrafo 11
0
de la
Carta federal.
41 Sobre el rgimen jurdico de estas "ayudas" financieras, v. SCHEUING, Dieter Helmut, Les
aides [inancieres publiques (aux entreprises privs en droit [rancais et europen), Pars: Berger-
Lvrault, Prface de Prosper WEIL, 1974,381 pp.; GARCIA, Filiberto, Aspectos jurdicos de la
intervencin del Poder Pblico, a travs del fomento, en la economa (El caso de los estimulas),
U.N.A.M.lDivisin de Ciencias Jurdicas de la E.N.E.P. "Acatln", 1986,428 ff., tesis profesional.
42 Cfr. HABA, Enrique Pedro, La idea de totalitarismo y la libertad individual (autopsia de una
nocin mistificadora), Bogot: Ternis, Prlogo de Len CORTIAS-PELEZ, 1976, XXXVI-256
pp.; ms especficamente, MAIER, Hans, "Verwaltungslehre und politische Theorie" (Doctrina
Estudio preliminar xxxvii
Al pasar sta de ser la resultante de nuestra individualista esfera de accin,
que defendemos inclusive contra el abstencionista Estado liberal, y devenir
una "libertad potenciada" por nuestra activa participacin como destinatarios
y hasta gestores de las prestaciones del Estado intervencionista, nos encontra-
mos con una radical transformacin de ambas partes: el individuo y su libertad
han cambiado, precisamente porque "se enriquecen" con la transformacin
operada en las intervenciones sociales y econmicas del Estado. Naturalmente,
la nueva coyuntura histrica supone la plenitud permanente de las libertades
individuales clsicas, que pretendamos aseguradas por el Estado "juez y gen-
darme", ejemplificado por los escasos cometidos encomendados a la
"raqutica" administracin centralizada de los cuatro "ministerios" de la po-
ca del Presidente Jurez. En aquellos tiempos del liberalismo del siglo XIX y de
la Constitucin de 1857, todava era vlido el aforismo de que "cuanto menor
sea la esfera de accin del Estado; tanto mayor ser la esfera de libertad de los
individuos" .
Nuestro tiempo, adems de aquellas libertades clsicas o abstractas, se
plantea la exigencia de libertades concretas.t que el individuo aislado parece
incapaz de lograr plenamente en la sociedad de masas. Estas libertades concre-
tas invierten, con su mera exigencia, "la mentalidad defensiva" ante el Estado,
y ello a tal grado que, muy por el contrario, el aforismo de la segunda mitad del
siglo XX -en el marco del Estado democrtico y social de Derecho, precep-
tuado por la Constitucin de 1917 y sus adiciones y modificaciones- bien
podra ser que" cuanto mayor queramos que sea la esfera de libertad de los in-
dividuos, tanto mayor y eficiente deber ser la esfera de accin del Estado".
Reiterando, no nos basta con los clsicos cometidos esenciales del Estado
burgus de Derecho del liberalismo, pues resulta insuficiente satisfacer las exi-
gencias contemporneas de plenitud del ser. humano (Mensch), con los meros
cometidos legados por los soberanos medievales, es decir, defensa, seguridad
interior o "polica" (aqu, en sentido contemporneo estricto), relaciones exte-
riores e interiores y hacienda. Del Estado, las personas y la comunidad poltica
exigen diversas categoras de libertades concretas: as, agua, transporte colec-
tivo, drenaje, alcantarillado, alumbrado, limpia, mercados y centrales de abastos,
panteones, rastros, etc.." en el nivel de vida municipal el cual, de este modo,
tiende a satisfacer "micro-necesidades" mediante estos cometidos de servicio
pblico, eventualmente concesionables a particulares.
Ahora bien, adems de la satisfaccin de estas "micro-necesidades" casi
siempre domsticas, la vida en sociedad, y en particular en las zonas urba-
nas metropolitanas, genera "macro-necesidades" que tambin devienen
exigencias prestacionales del individuo y la comunidad al Poder Pbli-
adminstratrva y teora poltica], Madrid: Perspectivas del derecho pblico en la segunda mitad
del siglo xx, Homenaje a Enrique Sayagus-Laso (Uruguay), ed. LE.A.L., 1969, t. 1, pp. 781
802, esp. 788.
43 Cfr., por todos, BURDEAU, Georges, Trait de science politique, Paris: L.G.D.J., 2a. OO., 11
vols., 1966-1977, especialmente t. VI, vol. 1, Nos. 6 y 117, 1971.
44 As, por ejemplo, lo preceptuado en el adicionado arto 115 frac. Hl de la Constitucin federal,
por decreto de 3 de febrero de 1983.
xxxviii ESTUDIO PRELIMINAR
co. Con un sentido estrictamente social, tenemos las prestaciones educativas
no-esenciales (es decir, las que no son exclusivas del Poder Pblico, por imperio
del artculo 3 constitucional), las prestaciones de vivienda, urbanismo y salud
y, en general, las de asentamientos humanos." Finalmente, en campos otrora
"vedados" (p. 194) para la administracin pblica, sta se ve obligada a entrar
en libre competencia con los particulares respecto de cometidos agropecuarios,
industriales y mercantiles, de manera de asegurar calidades mnimas y precios
mximos razonables a sus destinatarios.
De esta manera, las exigencias sociales y el devenir histrico han rebasado
los marcos de los escasos cometidos y estructuras institucionales administrati-
vas del Estado liberal. Si en los tiempos del Presidente Jurez podamos con-
formarnos con cuatro dependencias centralizadas encargadas de la ejecucin
de otros tantos cometidos del Poder Pblico, en esta segunda mitad del siglo
xx la administracin pblica federal cuenta, para el cumplimiento de sus ac-
tuales cometidos, con unas veinte dependencias centralizadas y jerarquizadas,
y con alrededor de mil
46
entidades coordinadas," para la ejecucin de los ac-
tuales cometidos del Poder Pblico mexicano.
Por lo expuesto en este apartado VI las intensas transformaciones experi-
mentadas por las relaciones prestacionales entre el Estado y los particulares
significan un cambio cualitativo tal, que exige un esfuerzo de la teora de la ad-
ministracin pblica para dar cuenta, en lo orgnico pero tambin en lo fun-
cional, de esta situacin inusitada desde la perspectiva liberal. Cindonos en
lo pertinente al marco jurdico de la administracin pblica mexicana, creemos
oportuno proceder seguidamente a una sistematizacin de la Teora general de
los cometidos del Poder Pblico, inspirada es cierto en algunas esplndidas ela-
boraciones constituyentes," legislativas" y doctrinales" de otros pases, pero
45. Cfr. SILVAHERZOG FLORES, Jess; GONZLEZAVELAR. Miguel y CORTIASPE-
LAEZ, Len, directores, Asentamientos humanos, urbanismo y vivienda (Cometido del Poder Pbli-
co en la segunda mitad del siglo xx), ciudad de Mxico: Porra, S. A., Prlogo por Jess SILVA-
HERZOG.FLORES, 1977, 788 pp., esp. nuestra contribucin, dedicada a Eduardo GARCA DE
ENTERRIA (P. 304.3), Ytitulada "De la posibilidad de un derecItinoamericano de los asenta-
mientos humanos, el urbanismo y la vivienda", pp. 304.1 a 328.
46 En una investigacin, del Taller de Derecho Pblico de la U.N.A.M.! E.N.E.P. "Acatln", se
lleg en 1985 a un total de 1226 entidades integrantes de la administracin pblica federal paraes-
tata1. Esta cifra no ha podido ser confirmada por investigaciones posteriores por lo que, conserva-
doramente y atendiendo a las liquidaciones y fusiones dispuestas desde entonces por el Gobierno
Federal, preferimos tentativamente hablar de unas mil entidades paraestatales.
47 Nos referimos tanto a la coordinacin globalizadora como a la coordinacin sectorial, asumida
sta por cada una de las respectivas "cabezas de sector". Respecto de la coordinacin, como facul-
tad paralela a la jerarquia, en la "galaxia" de nuestras instituciones administrativas, cfr. la tesis,
con mencin honorifica, de CASTILLOMEJA, Hctor Lidio, De las relaciones intraadministra-
tivas e interadministrativas (Dos enfoques de la Reforma Administrativa), U.N.A.M.lDivisin de
Ciencias Jurdicas de la E.N.E.P. "Acatln", 1979, 132 ff.
48 Cfr. por todas, las Constituciones alemanas de Weimar de 1919 (arts. 1 en su Primer Titulo, 89,
101 Y 165) YLey Fundamental de Bonn de 1949 (arts. 30, 33 apartado 4, 87a. apartado 3, 87d.
apartado 2, 89 apartado 2, 91a. ab initio, 104a. apartado 1, etc.); las cuales emplean sistemtica-
mente el vocablo "Aufgabe ", en el sentido que entendemos correcto de "misin" o. "cometido".
49 La Ley Orgnica de la Universidad de la Repblica No. 12549, Montevideo, 1958.
50 El horizonte comparativo nos ilustra con las aportaciones que detallamos seguidamente. En
Francia, frente a la muy dispersa nocin clsica del "servicio pblico", se tiende a hablar de las di-
Estudio preliminar xxxix
versas categoras de las "tareas del Poder Pblico" (taches de la puissance publique), en Reo.
internationale de droit compar, 1966, p. 130-131, Y 1981, pp. 809-811, en general; y, espe-
cficamente respecto del cometido social de la enseanza superior, en Reo. du droit public et
de la science politique en France et ti l'tranger; 1963, pp. 31-32; nueva categorizacin que hemos
tenido el honor de discutir favorablemente, en misin de la U.N.A.M., en nuestras conferencias de
1981 en las Universidades de Pars 1 (Panten-Sorbona), Grenoble y Tolosa III. en esta ltima con
un enriquecedor debate con el profesor Jean-Arnaud MAZRES, quien no escatim elogios, en el
anfiteatro Maurice HAURIOU, respecto de esta invaluable contribucin mexicana a la categori-
zacin de tareas y destinatarios de la administracin pblica contempornea.
En Venezuela, reiteradamente, se hace mencin del concepto de los "cometidos estatales" y
de sus cuatro principales categoras: en Revista de la Facultad de Derecho, Universidad de Carabo-
bo, 1962, Nos. 11-12, p. 122 Y concordantes; en ibidem, ene. 1970-dic. 1972, Nos. 43-45, pp. 16-28,
esp. 28, donde en concordancia con las fuentes alemanas, se dice que "el esfuerzo cotidiano del admi-
nistrativista se multiplica en proporciones inesperadas, (. ) al descenderse del Estado como ser (Seinl
al Estado como cometido (Aufgabe)"; en Archivo de Derecho Pblico y Ciencia de la Administra-
cin, Universidad Central de Venezuela/Instituto de Derecho Pblico, vol. 1, 1968-1969, pp. 159-191,
esp. 176 ss.; y en ibidem., vol. 2, 1970-1971, esp. 20-33, siguiendo igualmente la doctrina alemana
(SCHEUNER). fundamentada en las constituciones precitadas supra, nota (48).
En Uruguay, la enseanza del Maestro SAYAGUS-LASO, superando al francs BONNARD
ya su continuador mexicano FRAGA, lleva a comprender la estrechez conceptual del trmino "atri-
buciones" y la desvirtuacin del sentido lato de "servicio pblico", para concluir en la utilidad didc-
tica y cientifica del castizo "cometidos": Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, ao
XVII, Nos. 2-3-4, ab.-dic. 1966, in totum, esp. 337-348, 349-367 y 617-618.
En Brasil, siguiendo la literal traduccin francesa de los cometidos (tachesl, se adopta el concep-
to con el vocablo "tarefas": Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Sao Paulo, Fase.
n, 1967, pp. 441-469, esp. 463.
En Costa Rica, la doctrina de los cometidos tiene eco en la mxima publicacin, la de la Suprema
Corte de Justicia. San Jos: Revista Judicial, ao VIII. No. 27, dic. 1983, pp. 111-123, esp. 114 y
122; en el mismo sentido, San Jos: Revista de ciencias jurdicas, No. 37, 1979, pp. 209-240, esp. 221,
227, 229, 230 Y 238.239.
En Chile, idntica postura la encontramos en la Crnica del V Congreso Hispano-Luso-America-
no-Filipino de Municipios, Santiago de Chile, nov; 1969, tomo Il, pp. 41-81, esp. 64 ss., con la explici-
ta adhesin del eminente Maestro Eduardo GARCIA DE ENTERRIA. Jefe de la Escuela Democrtica
del Derecho Administrativo y de la Ciencia de la Administracin en Espaa; criterio convergente
igualmente en la Escuela de Derecho de la Universidad de Concepcin:Revista de Derecho, ao XXXIX,
No. 157, sept.-dic. 1971, Editorial Andrs Bello, pp. 5-49, esp. 8-19.
En Espaa conocemos estas referencias: en Barcelona: Revista del instituto de derecho com-
parado, No. 18, ene.-jun. 1962, pp. 55-69, esp. 54-66; en Madrid: Revista de administracin pblica,
ene.-ab. 1963, pp. 465-503, esp. 474-475; en Perspectivas del derecho pblico en la segunda mitad del
siglo xx. ed. LE.A.L., 5 vols., 1969, t. I, pp. 51-52, con mltiples concordancias de los 176 autores
de 22 paises que contribuyen en dicha obra colectiva; finalmente, tambin en Espaa, acaba de
publicarse la recopilacin 34 articulos seleccionados de la revista de Administracin Pblica con
ocasin de su centenario, Alcal de Henares: Instituto Nacional de la Administracin Pblica, pp.
550-588, esp. 559.
Terminando respecto de pases ms afines esta rpida ojeada comparativa (Francia, Vene-
zuela, Uruguay, Brasil, Costa Rica, Chile y Espaa), cabra, respecto de culturas ms lejanas,
puntualizacin de idntica recepcin del concepto y vocablo que consideramos exacto: as, en Ale-
mania, pas originario del trmino Aufgabe, en el sentido de "obligacin de servicio" o
"cometido": Stuttgart/BerlinlColonia/Maguncia: Kohlhammer, Neue Entwicklungen im offentlichen
Recht (Beitriige zum Verhiiltnis von Burger und Staat aus Volkerrecht, Verfassungsrecht und Verwal
tungsrecht), [Nuevos desarrollos en derecho pblico (contribuciones a la relacin entre ciudadano y
Estado en los campos del derecho internacional, derecho constitucional y derecho administrativoj],
487 pp., esp. 447463; asi tambin en la Blgica de lengua neerlandesa, Antwerpen: Tijdschrift
van de urije uniuersiteit van brussel (Revista de la Universidad Libre de Bruselas), pp. 75-104.
esp. 88.
xl ESTUDIO PRELIMINAR
catapultada al cumplimiento contemporneo de aquellos objetivos supremos
de los cameralistas, es decir, la proteccin del inters pblico," la lucha contra
la pobreza (p. 32) Y la bsqueda del bienestar y cultura del pueblo (p. 128), fines
que son tambin objetivos supremos de la Constitucin federal mexicana de
1917 y, por consiguiente, de la administracin pblica de nuestro pas.
VII
En un intento por superar las confusiones terminolgicas tan frecuentes entre
los cultivadores de la ciencia de la administracin y del derecho administrativo,
parece importante contribuir previamente aqu a un deslinde, lo ms preciso
posible, de ciertas nociones capitales. En este sentido, sanos permitido hacer
referencia a los conceptos de funcin del Poder Pblico, de Poder del Estado, de
facultad y de cometidos del Poder Pblico.
La construccin terica se apoyar naturalmente en vocablos de acepcin
no siempre univoca, por lo cual resultar oportuno prescindir de algunos, no por
frecuentes menos multvocos en su significacin. As, se prescindir de utilizar
la voz "funcin ", con la generalidad excesiva con que suelen manejarla algunos
apresurados burcratas, poco aficionados a estas finezas conceptuales; igual-
mente, como ya lo anticipbamos ms arriba en nuestro apartado Hl y sin
perjuicio de la muy alta estima intelectual que nos merece la obra de Gabino FRA-
GA,52 preferimos eliminar el vocablo "atribuciones ", que nos parece referirse ms
bien a los concretos poderes jurdicos de un aislado rgano administrativo y no
a las tareas concretas o actividades de competencia de una institucin; final-
mente, slo marginalmente y en sentido muy restringido nos referiremos a la
respetabilsima nocin de los "servicios pblicos ", porque como lo documen-
tan la doctrina" y alguna reciente legislacin, 54 su vaguedad e imprecisin la
hacen incompatible con el deslinde terminolgico que buscamos.
51 Cfr. l ~ reciente tesis profesional de licenciatura, con mencin honorfica, de MARTNEZ-
CASTANN, Jos Antonio, El inters pblico y la intervencin estatal, U.N.A.M.lDivisin de
Ciencias Jurdicas de la E.N.E.P. "Acatln", 1984,423 ff. __
52 Adems de nuestra irrestricta adhesin al Homenaje a Fraga, citado ms"arriba al final de
n u ~ s t r a nota (81 y al estudio de Antonio CARRILLO-FLORES, "Doctor Gabino Fraga Magaa,
forjador del derecho mexicano moderno administrativo", publicado en FRAGA, Gabino, Derecho
administrativo, 23a. ed. pstuma, revisada y actualizada por Manuel FRAGA MOURET ciudad
de Mxico: Porra S.A., 1984, pp. 468-482; sanos permitido mencionar nuestra recensin de la
13a. ed. de 1969, publicada por el Archivo de Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin
Universidad Central de Venezuela/Instituto de Derecho Pblico, vol. 1 (1968-1969), Caracas, 1971:
pp. 625-630.
.53 Cfr. CORAIL, Jean-Louis de, La crise de la notion juridique de service public en droit administra-
ti] [rancais, Paris: L.G.D.J., Prface de Paul COUZINET, 1954, in totum; LATOURNERIE, R.,
"Sur un Lazare juridique. BulIetin de sant de la notion de service publico Agonie? Convalescence?
ou Jouvence?", Paris: Etudes et documents du Conseil d' Etat, 1960, p. 61; EISENMANN, Char-
les, "Un dogme faux: l'autonomie du droit administratif", en Perspectivas del derecho pblico en
la segunda mitad del siglo xx, Homenaje a Enrique Sayagus-Laso (Uruguay), Madrid: I.E.A.L.,
T. iv, PP. 417-438; asi como la bibliografa en ellos citada y los Manuales usuales.
54. La utilizacin indiscriminada, sin terminologa ni concepto precisos, del "servicio pblico" ex-
plica las, al parecer, insuperables contradicciones de la Ley General de Salud, decretada el 26 de
Estudio preliminar xli
Partiendo de estas salvedades, las funciones del Poder Pblico son cuatro:
la constituyente, la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Genrica-
mente, la funcin del Poder Pblico es una manifestacin de la voluntad gene-
ral que, mediante la emisin de actos jurdicos y/o la realizacin de operaciones
materiales, tiende al cumplimiento de los fines supremos del Estado, precep-
tuados por la Constitucin y dems reglas subordinadas del ordenamiento
jurdico. En lo que aqu directamente interesa a la Ciencia de la administracin,
las tres primeras funciones del Poder Pblico se agotan en la emisin de actos
jurdicos (constituyentes, legislativos, jurisdiccionales), sin que requieran para
su plenitud la realizacin de operacin material alguna. Por el contrario, especfi-
camente, la funcin administrativa es la nica que no puede contentarse con la
simple emisin de actos jurdicos, pues su plenitud exige la ejecucin de los
mismos mediante operaciones materiales. Por ello, definimos a la funcin
administrativa como una manifestacin de la voluntad general que, mediante
la emisin de actos jurdicos y su ejecucin mediante operaciones materiales,
tiende al cumplimiento de los cometidos del Poder Pblico, impuestos a la Ad-
ministracin Pblica, por la Constitucin y dems reglas subordinadas del
ordenamiento jurdico.
Ahora bien, las funciones del Poder Pblico estn precisamente atribuidas,
en su ejercicio predominante." a un especfico Poder Pblico: la funcin consti-
tuyente al Poder Constituyente, la funcin legislativa al Poder Legislativo, la
funcin jurisdiccional al Poder Judicial y la funcin administrativa al Poder
Ejecutivo. De donde, y para los efectos de la ciencia de la administracin, el Po-
der Ejecutivo es el titular de principio56 de la funcin administrativa."
diciembre de 1983, publicada en el D.o. de la Federacin el 7 febo 1984 y entrada en vigencia el1 o
jul. 1984.
55 En efecto, puede haber funcin legislativa, por atribucin, en el Ejecutivo (reglamento, actos-
regla subordinados) o en el Judicial (regla jurisprudencial); puede haber funcin administrativa en
el Legislativo (presupuesto, ratificacin de nombramientos) o en el Judicial (licencias]. .
56 Para la distincin de las funciones de principio y de las de atribucin, v. CORTINAS-PELAEZ,
Len, Poder Ejecutivo y funcin jurisdiccional; ciudad de Mxico: Universidad. Nacional Autnoma
de Mxico/Coordinacin de Humanidades, Prlogo de Enrique GILES-ALCANTARA, 1982,314
pgs., esp. 55-80.
57 Ello, salvo texto constitucional expreso que atribuya el ejercicio de la funcin administrativa
a algn otro de los Poderes del Estado. As, el Poder Constituyente, por imperio inmediato de la
Carta de 1917, es titular de atribucin, de una clara expresin de la funcin administrativa:
la supresin de la Secretara de Justicia (por aplicacin del articulo 14o transitorio). As, el Poder
Legislativo es titular, de atribucin, de la funcin administrativa, por imperio del arto 73 de la
Constitucin, en estos casos (en los cuales se indica la respectiva fraccin, en nmeros ro-
manos): admisin de nuevos Estados (I); formacin de nuevos Estados (III); arreglo definitivo
de limites entre los Estados (IV); cambio de la residencia de los Supremos Poderes de la Fe-
deracin (V); aprobacin de nombramientos de magistrados (VI, base 4a.); creacin y supre-
sin de empleos pblicos de la Federacin (XI); declaratoria de la guerra (XII); otorgamiento de
licencia y aceptacin de la renuncia del Presidente de la Repblica (XXVI y XXVII); y adems, en
estas otras hiptesis: exameny discusin anuales del Presupuesto de Egresos y revisin de la Cuenta
Pblica del ao anterior (art. 74, fracc, IV, prr. 10); autorizacin de salida y entrada de tropas
(76,m); disposicin de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (76,IV); etc. Final-
mente el Poder Judicial, para su organizacin y disciplina interiores, tiene amplia funcin admi-
nistrativa, vg. respecto dell1ombramiento, reeleccin o promocin de los Magistrados de Circuito
xlii ESTUDIO PRELIMINAR
Los rganos de la administracin pblica pueden organizarse, mediante
los mecanismos de la jerarqua o de la tutela, en "sistemas orgnicos", a los
cuales por lo general incumbe el ejercicio de principio de una funcin del Poder
Pblico. De esta manera, en sentido muy estricto, definimos al Poder Pblico
(sea ste el Constituyente, el Legislativo, el Judicial o el Ejecutivo) como una
porcin orgnica competencial de principio. Para decirlo de otra manera, con
un ejemplo, el Poder Ejecutivo es el sistema orgnico al que, en principio, in-
cumbe el ejercicio de la funcin administrativa. En otros trminos, regresando
por otra va a la generalizacin anterior, Poder del Estado es un rgano o siste-
ma de rganos al que compete la exclusividad de principio, en el ejercicio de
una funcin del Poder Pblico.
Presentadas as sendas definiciones de "funcin del Poder Pblico" y de
"Poder del Estado", podemos aproximarnos a los otros dos conceptos propues-
tos, el de "facultades" y el de "cometidos" del Poder Pblico.
VIII
Los rganos de los Poderes del Estado estn dotados de facultades para el
cumplimiento de los cometidos que les son eventualmente encomendados. As,
por ejemplo, para el cumplimiento del cometido de hacienda, el rgano Presi-
dencia de la Repblica tiene la facultad de promulgar y ejecutar las leyes hacenda-
ras, la facultad de nombrar y remover libremente al Secretario de Hacienda y
Crdito Pblico, la facultad de nombrar con aprobacin del Senado a los em-
pleados superiores de hacienda y de removerlos libremente, la facultad de dirigir
las negociaciones diplomticas crediticias y de celebrar tratados financieros
con las potencias financieras, la facultad de habilitar toda clase de puertos y de
establecer aduanas martimas y fronterizas y designar su ubicacin, la facul-
tad de hacer llegar anualmente a la cmara la correspondiente ley de ingresos a
ms tardar el da 15 del mes de noviembre, etc., es decir, que las facultades son
poderes jurdicos especficos de que estn dotados los rganos de la administra-
cin pblica para el cumplimiento de los respectivos cometidos, en funcin ad-
ministrativa.
Resumiendo los conceptos hasta aqu visualizados, y siguiendo con el
ejemplo hacendario, el Poder Ejecutivo, titular de principio de la funcin admi-
nistrativa, est dotado de facultades especficas para el cumplimiento del co-
metido esencial de hacienda. Insistiendo. Una cosa son las funciones, actos o
manifestaciones eventualmente aisladas de la voluntad general (vg. un nombra-
miento, en funcin administrativa), otra cosa es la facultad especifica de poder
nombrar; una tercera cosa es el6rgano, titular en cuanto Poder, de esa funci6n
y Jueces de Distrito; nombramiento de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito supernume-
rarios; designacin de comisionados especiales en averiguacin; distribucin, para su visita, de los
tribunales de circuito y juzgados de distrito; nombramiento y remocin de secretarios y dems
empleados, designacin del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sometimien-
to del nombramiento de un ministro provisional a la aprobacin del Senado o en su receso a la de
la Comisin Permanente, etc. (arts, 94, 97 Yconcordantes de la Carta).
Estudio preliminar xliii
y de esa facultad; una cuarta y muy distinta cosa, es la actividad global (lo ha-
cendario) o tarea concreta que incumbe a dicho rgano o Poder del Estado, en
su caso. A esta actividad o tarea, que es responsabilidad u obligacin del po-
der u rgano, la llamamos en castellano cometido.
IX
Importa distinguir radicalmente, en un lenguaje jurdico que mucho ayuda en
su precisin a los estudios de la teora de la administracin pblica, entre la
funcin y el cometido. El Poder Ejecutivo es, salvo texto constitucional expre-
so, el titular de principio de la funcin administrativa. En verdad, en todos los
tiempos y lugares se ha dado cada una de las funciones del Poder Pblico y, con
este sentido estricto y en particular, el concepto de funcin administrativa: en
efecto, Augusto en Roma como Netzahualcyotl en Texcoco, tenan igualmente
que ejecutar mediante operaciones materiales (envo de tropas, construccin de
obras hidrulicas, prestacin de ciruga y medicamentos, provisin de vi-
tuallas para la poblacin econmicamente dbil) sus actos jurdico-administra-
tivos consistentes, respectivamente, en una declaracin de guerra, en una pla-
neacin de la distribucin de aguas, en una decisin relativa a la salubridad de
reas geogrficas o clases sociales necesitadas, en una determinacin de sumi-
nistro de enseres y alimentos a los desprotegidos. En otros trminos, a cada
operacin material concreta la precede un acto abstracto y formal. Genrica-
mente pues, no existen limitaciones histricas ni geogrficas para la necesaria
plenitud material de las expresiones formales de la voluntad administrativa.
Cabe entonces interrogarse respecto del rgimen jurdico atribuible, y sistema-
tizable, a la muy variable gama de estas operaciones materiales en funcin ad-
ministrativa, las cuales s vienen condicionadas por consideraciunes histricas,
de tiempo y lugar.
Con otras palabras, mientras las funciones constituyen una categora abs-
tracta y universal, vlida para todos los paises y para todas las pocas; los co-
metidos, por el contrario, constituyen una categora concreta y particular, que
puede variar segn el "genio propio" de cada pais y de cada circunstancia his-
trica.
En algunos casos, las operaciones materiales, que dan plenitud a la accin
administrativa anunciada por el acto jurdico formal, son exclusivas del Poder
Pblico; y sus destinatarios, compelidos por actos de imperio en ejercicio direc-
to de la soberana, se encuentran en calidad de sbditos, sindoles aplicable un
rgimen estricto de derecho pblico, cuya plenitud excluye la posibilidad de
concesionar esta actividad a los particulares. Llamamos cometidos esenciales
a estas tareas concretas, en funcin administrativa y mediante actos de autori-
dad o imperio, insusceptibles de toda concesin a los particulares, en rgimen
estricto de derecho pblico, y cuyos destinatarios se encuentran frente a ellas
en calidad de sbditos.
Como apunta certeramente GUERRERO-DROZCO (pp. 216-219), en la era
abstencionista del Estado liberal, los cometidos esenciales se limitaban a muy
xliv ESTUDIO PRELIMINAR
escasas actividades: relaciones exteriores, defensa, hacienda y crdito pblico,
seguridad interior o polica, relaciones interiores o gobernacin.
Tales eran los "nicos" cometidos esenciales en el siglo XIX, a los cuales
podramos calificar de cometidos esenciales "clsicos".
Ahora bien, el creciente intervencionismo del Poder Pblico, en la mayora
de los pases y sealadamente en Mxico con posterioridad a la Primera Guerra
Mundial y a la crisis de 1929-30, llev a incorporar otras tareas concretas de la
administracin pblica, al rgimen estricto de los cometidos esenciales. A dife-
rencia de otros pases y mediante el mecanismo de las adiciones y modificaciones
a la Constitucin federal, el actual estadio del derecho constitucional positivo
de nuestra administracin pblica, precepta los siguientes "cometidos esen-
ciales del constitucionalismo social mexicano", 58 por oposicin a los "clsicos"
antedichos:" el "cometido esencial?" de banca de crdito," la acuacin de mo-
neda, los correos, los telgrafos, la radiotelegrafa y la comunicacin va satlite,
la emisin de billetes por medio de un solo banco, organismo descentralizado del
Gobierno Federal; el petrleo y dems hidrocarburos, la petroqumica bsica,
los minerales radioactivos y la generacin de energa nuclear, la electricidad,
los ferrocarriles.w los puertos y aeropuertos y, ahora, la programacin, el pre-
supuesto y la evaluacin del gasto pblico y, genricamente, la planeacin de-
mocrtica del desarrollo." en el marco de la rectora del Estado, en rgimen
de economa mixta."
Todos estos cometidos esenciales son aqullos que incumben al Estado por
su calidad de tal y que, segn las ideas dominantes en un estadio cultural de
una sociedad econmico-poltica determinada, vg. actualmente en Mxico, no
se conciben sino ejercidos directamente por la administracin pblica, sea me-
diante dependencias centralizadas como en el caso de los cometidos esenciales
58 Cfr. por todos, SAYEG-HEL, Jorge, El constitucionalismo social mexicano, 4 vols., 1972-
1975, esp. su t. IV, 1975, "La integracin constitucional de Mxico (1917-1974)", ed. Cultura y
Ciencia Politica A.C., esp. 187-319.
59 Partimos de los fundamentos constitucionales respectivos, esp. de los articulos 28, 25, 26 Y 27
de la Constitucin.
60 La doctrina no est obligada por las impropiedades o errores terminolgicos del constituyente
o del legislador. El rgimen jurdico es tan estricto, que lleva a la conviccin de hallarnos ante un
"cometido esencial" y no ante un "cometido de servicio pblico", pues el rgmende la banca y el
crdito, al ser insusceptible de concesin a los particulares, pone de manifiesto su verdadera natu-
raleza de "cometido esencial".
61 Esto, por adiciones y modificaciones del Constituyente Permanente, publicadas el 17 de no-
viembre de 1982, intocadas por las reformas del 3 de febrero de 1983.
62 Estos son una adicin especfica del 3 de febrero de 1983, que rompe la unidad de rgimen
jurdico del "transporte", el cual tendr as niveles de cometido esencial y de cometido de servicio
pblico, segn los casos.
63 Por imperativo del nuevo artculo 26, en sus cuatro prrafos, adicionado por decreto publicado
el3 de febrero de 1983.
64 El tema jurdico del rgimen de la economa mixta no ha tenido hasta el momento la considera-
cin doctrinal sistemtica que exige. Como desarrollos precursores, pueden verse los dos
subcaptulos del captulo XII, "El sistema socio-econmico en el constitucionalismom_eaDo", de
MADRID-HURTADO, Miguel de la, Elementos de derecho constitucional, ciudad de M.co: Ins-
tituto de Capacitacin Politica del P.R.!. y Porra S.A., 1982, pp. 545-627, esp. 598-61'7.
Estudio preliminar xlv
"clsicos", sea mediante entidades paraestatales, como lo apunta GUERRE-
RO-ORZCO (p. 19) en afirmacin que nos parece vlida para los "cometidos
esenciales del constitucionalismo social mexicano" o "reas estratgicas", se-
gn las adiciones constitucionales de 1983. En los Estados modernos, y pecu-
liarmente en un Estado democrtico y social de Derecho como los Estados Uni-
dos Mexicanos, no cabe imaginar que tales cometidos puedan estar a cargo de
particulares, ni siquiera en carcter de concesionarios.
Respecto de estos cometidos esenciales, tanto clsicos como propios del
constitucionalismo social mexicano, proceden ciertos sealamientos relativos
a su rgimen jurdico."
a) En primer lugar, en el ejercicio de los cometidos esenciales, la admi-
nistracin est dotada de facultades ms intensas, que cuando desempea los
dems cometidos; as, por ejemplo, puede imponer prestaciones personalesw o
pecuniarias," limitar la libertad individual." etctera.
b) En segundo lugar, la violacin de las reglas de estos cometidos o el in-
cumplimiento de los deberes que imponen, motivan generalmente sanciones
ms severas que cuando se trata de los dems cometidos."
e) En tercer lugar, la posicin de los particulares frente a la administracin
es distinta a la que tienen respecto de los dems cometidos del Poder Pblico.
En estos, segn los casos, pueden situarse como usuarios, beneficiarios o clien-
tes, mientras que aqu, como ya indicramos, se hallan en calidad de sbditos.
De ello derivan importantes consecuencias, por ejemplo en lo relacionado con
la naturaleza jurdica del vnculo entre la administracin y el particular, el de-
recho a la prestacin del cometido, la responsabilidad de la Administracin, et-
ctera.
Habiendo as distinguido la cualitativamente ms importante categora de
los cometidos del Poder Pblico, aqulla mejor perfilada en el derecho constitu-
cional mexicano y de ms fcil aceptacin por la doctrina naconal.w veamos
ahora una categora ms sutil y de limites menos precisos, la de los cometidos
de servicio pblico o servicios pblicos "en sentido estricto".
65 Cfr. por todos, SAy AGUS-LASO, Enrique, Tratado de derecho administrativo. Montevideo:
Barreiro y Ramos S.A., 4a. ed. actualizada con notas de Danel-Hugo MARTINS, 1974,2 vols., en
su vol. 1,48-86, esp. 56-57.
66 Asi, en la organizacin de la defensa nacional, podr ser obligatorio el "servicio" de las armas;
es obligacin de los mexicanos recibir instrucci6n cvica y militar que los mantenga (...) diestros
en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar; as! como alistarse y servir en la
Guardia Nacional (arts. 5, 31 frac. 1I y lII, Y36 fracc. II de la Constitucin).
67 Para las finanzas clsicas, el impuesto era la contrapartida de los cometidos esenciales, reser-
vndose derechos y productos para los restantes cometidos; para las finanzas modernas, el par-
teaguas obedece a otros criterios que tienden a abandonar el criterio de la "contraprestacin" y a
hacer prevalecer la "universalidad" de destinatarios del servicio, al margen de la escasa capaci-
dad contributiva de grandes mayoras de la poblacin.
68 Vg. en el ejercicio de las facultades de polica, de fiscalizacin tributaria, etctera.
69 Sanciones de multa y arresto, que no excluyen la represin penal.
70 La Teoria general de los cometidos del poder pblico, entendidos como prestaciones obligato-
rias que generan derechos subjetivos pblicos en sus destinatarios, viene teniendo una creciente
xlvi ESTUDIO PRELIMINAR
x
Al abordar el punto de los cometidos de servicio pblico, nos encontramos con
prestaciones en cuya ejecucin pueden eventualmente participar los particu-
lares, habilitados para ellopor un acto de concesin del Poder Pblico, el cual de
esta manera, disminuye la intensidad de su control sobre el servicio y permite
la existencia de ciertas clusulas menores de derecho privado, en un rgimen
jurdico global en el cual se mantiene empero la supremaca del derecho pblico
aceptacin, no solamente como ya vimos en el campo del derecho comparado lv, supra, nuestra ex-
tensa nota 50), sino en el propio desarrollo doctrinal mexicano. En la conclusin general de un tra-
bajo presentado para un reciente concurso de oposicin en la materia de derecho administrativo,
se afirma:
"La Teoria de los cometidos del Poder Pblico ha venido a perfeccionar el campo del derecho
administrativo que, hoy en dia, se ha visto en la necesidad de replantear sus conceptos e institu-
ciones, en virtud de ser el catalizador de la movilidad social que presenta el Estado Mexicano."
"Consideramos que con la aceptacin que, lenta pero paulatinamente se va haciendo, sobre
todo de los cometidos esenciales, se solucionan entre otros puntos, algunos aspectos de la proble-
mtica que universalmente ha presentado el concepto y el alcance del trmino servicio pblico, asi
como de las actividades exclusivas del Estado que no son objeto de concesin por su propia natu-
raleza" (cfr. PREZ y PREZ, Marcial, Teoria de los cometidos del Poder Pblico, U.N.A.M.lDi-
visin de Ciencias Jurdicas de la E.N.E.P. "Acatln", 16 de enero de 1985, 20 pgs.). Al respecto
y haciendo propia la terminologia econmico-constitucional de las "reas estratgicas", el autor
citado entiende que stas ensanchan considerablemente el campo de las actividades cuya exclusi-
vidad prestacional por el Estado las sustrae del rgimen tradicional de los servicios pblicos; con-
sideramos, empero, que confunde la titularidad orgnica de los cometidos esenciales pues, conside-
rndolos necesariamente como emisores de actos de autoridad, no parece comprender la realidad
de que ya muchos de ellos tienen por titular a una entidad paraestatal.
Ahora bien, planteamientos convergentes hacia la recepcin doctrinal de una moderna Teoria
general de los cometidos de Poder Pblico, pueden apuntarse en los siguientes autores mexica-
nos: CHUAYFFETCHEMOR, Emilio, "Derecho administrativo", en Introduccin al derecho
mexicano, ciudad de Mxico: U.N.A.M., 1981, pp. 45-46; ACOSTA-ROMERO, Miguel, Teoria
general del derecho administrativo, 4a. OO., ciudad de Mxico: Porra S.A., 1981, pp. 345-346;
GONZLEZ-eos10, Arturo, Eljuicio de amparo, ciudad de Mxico: Porra S.A., 2a. OO., Prlogo de
Len CORTIAS-PELEZ, 305 pgs., esp. pp. 235-236, y, del mismo GONzLEz-GQs10,EI poder
Pblico y la jurisdiccin en materia administrativa en Mxico, ciudad de Mxico; Porra S.A., 2a.
ed., 1982, pp. 55,67,71'72, aqui con una expresa remisin a la obra de SAYAGUSLASO, precio
tada supra, en nuestra nota (651; el mismo autor reenvia a la extensa recensin que dedicramos a la
Teoria General del derecho administrativo, de ACOSTAROMERO, publicada en ciudad de Mxi-
co: Vivienda, ao VI, No. 6, nov.-dic. 1981, pp. 610-621, donde apuntbamos algunas diferencias
en el manejo de esta terminologa con el distinguido Director (1981-1989) de la Facultad de De-
recho de la U.N.A.M. A estas referencias, cabe aadir, por parte de los constitucionalistas mexi-
canos: MADRID-HURTADO, Miguel de la, Elementos de derecho constitucional, ciudad de M-
xico: LC.A.P. del P.R.I. y Porra S.A., Presentacin de Miguel ACOSTA-ROMERO, 1982,680
pgs., esp. en sus numerales 710, 799, 804, 1004 Y1400, respectivamente en sus pp. 329, 378, 379,
469-470 Y 626; y, del mismo Miguel de la MADRID, Estudios de derecho constitucional, ciudad
de Mxico: Porra S.A., 2a. ed., 1980, pp. 17-19.
Cabria tener igualmente presentes las referencias a la Teoria general de los cometidos del Po-
der Pblico, contenidas en las revistas mexicanas siguientes: Revista de la Facultad de Derecho
de Mxico, ciudad de Mxico: U.N.A.M., tomo XVI, jul.-dic. 1966,Nos. 63-64, pp. 955-976, esp.
967; Revista mexicana de ciencia politica; ciudad de Mxico: U.N.A.M.lFaeultad de Ciencias Pol-
tcas y Sociales, Ao XVIII, Nueva poca, ab.-jun. 1972, No. extraordinario "Administracin P-
blica y Desarrollo", pp. 75-99. esp. 82; y Vivienda, ciudad de Mxico: INFONAVIT, Ao 2. No.
!O, junio 15 de 1977, pp. 2-33, esp. 1928.
Estudio preliminar xlvii
y cuyos destinatarios se encuentran, frente a la administracin y al eventual
concesionario, en la posicin de usuarios. Importa sealar, desde el principio,
que nos encontramos ante una transicin categorial que, alejndonos de la ple-
nitud de los actos de imperio caracteristicos de los cometidos esenciales, nos
ir acercando por grados a veces imperceptibles a otros niveles de cometidos,
en los cuales se desvanecer la hegemona del derecho pblico e irrumpirn pro-
gresivamente categorizaciones, de actos y de destinatarios, cada vez ms pr-
ximas a los derechos privado y social.
Si el acto de concesin deviene "piedra de toque" de la aplicacin del rgi-
men de los servicios pblicos en sentido estricto, se reitera que todos aquellos
cometidos inconcesionables quedarn reservados a la categora de los "cometi-
dos esenciales". Precisamente, la legitimidad de una concesin en la prestacin
del cometido abre las puertas de los "servicios pblicos en sentido estricto" a
los particulares y plantea la posibilidad de que este cometido pueda derivar en
una relacin de particular (concesionario) a particular (usuario), pero siempre
regida por la soberania de la autoridad concedente, a quien corresponde la sobe-
rana fijacin del rgimen tarifario.
Histricamente, los cometidos de servicio pblico son todos aquellos que
han sido o son prestados, total o parcialmente, en rgimen de concesin: gas,
transportes (exceptuando en Mxico los ferrocarriles desde 1983), seguros, fian-
zas, radio, televisin, minera, telfonos, hasta 1982 el "servicio pblico de
banca y crdito", la educacin primaria, secundaria y normal, y la de cualquier
tipo o grado destinada a obreros y campesinos. 71 Adems, los tpicos cometi-
dos de servicio pblico municipales: agua potable y alcantarillado, alumbrado
pblico, limpia, mercados y central de abasto, panteones, rastro; calles, par-
ques y jardines; seguridad pblica y trnsito; as enumerados por el arto 115,
frac. JII de la Constitucin, adicionada y reformada en 1983.
. Atendiendo a los rasgos generales que acaban de indicarse, llamamos co-
metidos de servicio pblico a aquellas tareas concretas en funcin administra-
tiva, ejecutadas directamente por la administracin pblica o por particulares
bajo concesin, en rgimen de derecho pblico y cuyos destinatarios se en-
cuentran frente a ellos en calidad de usuarios.
En el siglo XIX, en la era abstencionista del Estado liberal, la escasez de los
cometidos esenciales converta a los cometidos de servicio pblico en una acti-
vidad reveladora de gran intensidad en sus actos tpicos de autoridad o impe-
rio. Eran, por as decirlo, la categora "expansiva" en el seno de las actividades
de la administracin pblica, a tal punto que Len DUGUIT lleg a sostener la
naturaleza de "servicios pblicos" inclusive para las actividades comerciales
del Poder Pblico.
71 Tampoco aqu est obligada la doctrina por las impropiedades, o errores terminolgicos. del
constituyente o del legislador. los cuales sin distinguir los distintos niveles de cometidos, hablan
genricamente del "servicio pblico" de educacin. Ciertamente que en lo que se refiere a los nive-
les educativos indicados en el texto, la discrecional autorizacin expresa del Poder Pblico, que
"podr ser negada o revocada, sin que contra tales resoluciones proceda juicio o recurso alguno".
es una "autorizacin" puramente semntica y debe ser entendida como un radical acto admi-
nistrativo de concesin. en el ms puro sentido jurdco-admnstrativo.
xlvi ESTUDIO PRELIMINAR
En nuestros das y respecto de estos cometidos de servicio pblico, proce-
den ciertos sealamientos relativos a su rgimen jurdico :72
al En primer lugar, adoptamos una nocin funcional y muy restringida del
"servicio pblico ", que descarta las perplejidades de la utilizacin simultnea
o alternativa de una nocin orgnica, reservando para sustituir a esta ltima la
terminologa tpica de la legislacin administrativa mexicana, que distingue
entre las distintas especies de los gneros de "dependencias centralizadas" o
"entidades paraestatales".
b) En segundo lugar, la riqueza de los "cometidos esenciales" en derecho
mexicano provoca un "empobrecimiento" de los "cometidos de servicio pblico"
cuya identidad parece dudosa respecto de las constitucionalmente denomina-
das "reas priortarias'L" complementado por el surgimiento de "cometidos
sociales" y "cometidos agropecuarios, industriales y mercantiles" que tam-
bin disminuyen la amplitud de la otrora categora "totalizadora" del servicio
pblico.
el En tercer lugar, la prestacin directa e inmediata a los integrantes de la
comunidad parece una nota distintiva del pasado en la medida en que, por 10
antes indicado, existen cometidos esenciales y de otras categoras, en los cuales
la inmediatividad con el destinatario es igualmente de principio. As, por
ejemplo, entre los cometidos esenciales, tambin se caracterizan por la naturaleza
directa e inmediata de sus prestaciones, la electricidad y los ferrocarriles; por lo
dems, tambin parece exigible esta naturaleza respecto de los cometidos so-
ciales de salubridad y vivienda, y de los cometidos mercantiles de abasteci-
miento de subsistencias populares.
En otros trminos, la existencia concreta de un destinatario individual no
bastara ya para tipificar la categora de "cometido de servicio pblico".
d) En cuarto lugar, en comn con los "cometidos esenciales", los cometi-
dos de servicio pblico se regulan predominantemente por reglas de derecho
pblico, sin perjuicio de la aplicacin de las reglas del derecho privado en los
casos excepcionales en que expresamente lo establezca el derecho positivo, o
cuando proceda conforme a los principios generales. Es la solucin de princi-
pio. Si se excluye o se concesiona la actividad privada, es porque el rgimen de
derecho privado no permite la plena satisfaccin del inters general. Para
lograrlo, es necesario un rgimen administrativo, que posibiliteIaplicacin de
los procedimientos y potestades tipicos del derecho pblico: expropiacin, servi-
dumbres y limitaciones de la propiedad, uso especial de bienes pblicos, sanciones
administrativas y an penales, etc. Asi, para la construccin de autopistas y
72 Cfr. SAYAGUS-LASO, precitado supra en nota (651, pp. 63-77.
73 La fluidez de esta terminologa de origen econmico y que el constituyente no quiso o no se
atrevi a precisar en 1983, se revela en 1986 en el nuevo texto de la Ley Federal de las entidades
paraestatales, cuyo articulo 6, despus de remitirse a la Constitucin respecto del concepto de
"reas estratgicas", aade en su prrafo 2:
"Se consideran reas prioritarias (...)los tendientes a la satisfaccin de los intereses naciona-
les y necesidades populares, tales como la produccin y distribuci6n de bienes, as como la presta-
cin de servicios socialmente necesarios, la proteccin de la planta productiva y del empleo, la
promocin, fomento y fortalecimiento de la industria nacional y la investigacin e incorporacin
de avances cientficos y tecnolgicos". [As, sera todo!
Estudio preliminar xlix
de ferrocarriles, la expropiacin resulta un procedimiento frecuentemente ine-
ludible; igualmente, no se concibe la construccin del subterrneo metropolitano
(metro) o del cableado telefnico, sin la imposicin de servidumbres o la utiliza-
cin de bienes pblicos. En suma, aunque quiz con una intensidad de imperio
algo menor que respecto de los "cometidos esenciales", la regulacin por el de-
recho pblico es tpica de los cometidos de servicio pblico.
e) En quinto lugar, reiterando que nos hallamos ante una transicin cate-
gorial, cabe recordar que no solamente en otros pases existen cometidos de
servicio pblico que para nosotros ya son "cometidos esenciales" (hidrocarbu-
ros, banca y crdito), sino que el derecho mexicano considera "cometidos de
servicio pblico" a actividades que en otros pases se desarrollan en el marco
de los" cometidos sociales' '74 o inclusive en rgimen de libertad individual para
la industria y el comercio (radio y televisin). Ms an, cabe recordar que esta
categorizacin ha estado histricamente condicionada, dentro del propio Mxi-
co, por las caractersticas polticas del momento histrico: as, los hidrocarbu-
ros antes y despus de 1940; la enseanza primaria, secundaria y normal, antes
y despus de la Constitucin de 1917; la banca y el crdito, antes y despus del
17 de noviembre de 1982, etctera.
f) En sexto lugar, la determinacin de que un cometido del Poder Pblico
constituye un cometido de servicio pblico, slo puede efectuarse, respecto de
la administracin pblica mexicana, mediante un acto legislativo, ley federal"
o ley estadual o local, 76segn los casos.
En efecto, el Estado democrtico y social de derecho previsto por la Cons-
titucin federal de Quertaro de 1917 es, en definitiva y a pesar de sus clusulas
democrticas y sociales, un Estado liberal, donde la calificacin de una actividad
como cometido de servicio pblico, sustrayndola as del campo de la activi-
dad privada e individual, requiere de un acto legislativo, exigencia enfatizada
por las adiciones y modificaciones constitucionales de 1983. Claro que no es in-
dispensable que el texto legal, federal o estadual, diga expresamente que "tal
actividad constituye un cometido de servicio pblico". As ocurre con las leyes
que habilitan a una institucin pblica para el otorgamiento de concesiones de
tales o cuales servicios, o respecto del uso y aprovechamiento de bienes de do-
minio de la Federacin. 77 Si una institucin pblica, de nivel federal o de nivel
74 As, todos los niveles del cometido de educacin pblica configuraban un "cometido social" e
inclusive un cometido mercantil, en la poca abstencionista del Estado liberal, tal cual siguen configu-
rndolo, con matices a veces importantes, en pases como Francia y Uruguay; por el contrario, por
imperio del arto 3 de la Constitucin, en su frac. 11, constituyen un sez:virio pblico en sentido
tricto, como indicramos supra, nota (71) y texto. Cfr. CORTINAS-PELAEZ, Len, "Entes aut-
nomos de enseanza en el Uruguay", Montevideo: La justicia uruguaya, Doctr., 1963, pp. 85-115;
reproducido en Madrid: Reo. de administracin pblica, No. 40, ene.-ab. 1963, pp. 465-503; y aho-
ra, en 34 artculos seleccionados de la reuista de Administracin pblica con ocasin de su centena-
rio, seleccin, Introduccin General y presentacin por Alejandro NIETO-GARCA, Alcal de
Henares y Madrid: Instituto Nacional de la Administracin Pblica, 1983, 1200 pgs., pp. 550-589.
75 La exige el arto 28, pr, 10 de la Constitucin, desde 1983.
76 La exige. implicitamente, el arto 115, frac. IlI. literal i) de la Constitucin, desde 1983.
77 As lo prev, sujetndose a las leyes, en casos de inters general y tendiendo a la utilizacin social
de los bienes. evitando fenmenos de concentracin que contraren el inters pblico, el arto 28,
pr, 9 de la Constitucin federal, desde 1983.
ESTUDIO PRELIMINAR
.>
estadual, puede concesionar a particulares la explotacin de un cometido, es
porque esta actividad le pertenece como cometido propio y configura un come-
tido de servicio pblico.
Como es obvio, y por aplicacin del "principio del paralelismo de las for-
mas" los mismos principios regulan el caso inverso: el de un cometido de servi-
cio pblico que deviene cometido social o mercantil.
g) En sptimo lugar, siguiendo casi puntualmente los requisitos de la doc-
trina y derechos comparados, el derecho de la administracin pblica mexicana
estatuye que sern caractersticas de la prestacin de los cometidos de servicio
pblico, la continuidad, la uniformidad, la regularidad, la permanencia y la sa-
tisfaccin de necesidades de carcter colectivo, las cuales son irrenunciables
porque la prestacin de estos servicios es de inters pblico. 78
h) En octavo lugar, la concesin de un cometido de servicio pblico est re-
gida por vigilancia y reglamentacin intensas por parte de la autoridad adminis-
trativa, 79 las cuales por su carcter exorbitante respecto del rgimen de derecho
privado contractual, se complementan con una prolija normatividad pblicas"
y por una decisiva participacin del Jefe de Estado en materia de caducidad'" y
de plazos."
i) En noveno lugar, la titularidad en la prestacin de un cometido de servi-
cio pblico puede ser muy variada: directa, por medio de una dependencia
centralizada, federal o estadual; indirecta, por medio de una entidad paraestatal,
federal o estadual; concesionada, por medio de un particular concesionario,"
quien tendr que respetar los principios que vienen de enunciarse.
j) En dcimo lugar, el destinatario de un cometido de servicio pblico se
encuentra, ante el servicio y la institucin que ostente su titularidad (directa,
concesionada o indirecta) en una posicin menos rlgida que la de los sbditos
de los cometidos esenciales, posicin que la doctrina conviene en designar co-
mo de "usuario". Se trata siempre de una posicin de derecho pblico, en la
cual, por el hecho de la utilizacin del cometido de servicio pblico, el usuario
se encuentra colocado en una situacin objetiva, estatutaria, de la que derivan
derechos y obligaciones empero para ambas partes, al punto de que una postura
doctrinal hoy superada lleg a hablar de la configuracin de un contrato priva-
do de adhesin.
78 En este sentido, el arto 23, pr. 10. de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal
de 1984, idntico a sus similares anteriores de 1970 y de 1978. Se trata en verdad de las clsicas
"leyes del servicio pblico" (en sentido lato) de la doctrina francesa, vlidas hoy "mutatis mutan-
dis" para todos los tipos de cometido.
79 As, los arts. 24 a 26 de la Ley de 1984, precitada en la nota anterior.
80 Ibidem, arto 27.
81 Ibdem, arto 28.
82 Ibidem, arto 29.
83 Sobre la concesin, por todos, SAy AGU8-LASO. precitado supra, nota: 50, en su vol. II, pp.
1285; adde, ACOSTAROMERO, Miguel, "Teoria general de la concesin", Caracas: Archivo de
derecho pblico y ciencias de la administracin, Universidad Central de Venezuelallnstituto de
Derecho Pblico, vol. 2, 1970-1971, pgs. 245-260.
Estudio preliminar li
En derecho mexicano." las soluciones legislativas y doctrinales no en-
cuentran explicacin lgica sino con el criterio estatutario. As, el derecho de
los particulares a exigir las prestaciones previstas seria inconcebible en la vieja
tesis contractualista, incapaz de explicar cmo los particulares pueden exigir el
funcionamiento del cometido de servicio pblico antes de la celebracin del
contrato, pues el "usuario contratante" carece de todo derecho hasta el instan-
te de perfeccionamiento del contrato. Por lo dems, la fijacin unilateral de las
condiciones de funcionamiento, organizadas y determinadas en todos sus de-
talles, antes de conocerse quin ser el usuario, excluyen toda hiptesis
contractual que reposa necesariamente en el reciproco conocimiento de las par-
tes. Complementariamente, la posibilidad de modificar en todo momento la or-
ganizacin del servicio, el tratamiento igualitario de todos los usuarios, etc.,
confirman la regla de principio.
XI
Perfiladas de esta manera, en los apartados IX y X que vienen de exponerse, las
nociones de los cometidos esenciales y de los cometidos de servicio pblico,
procede ahora ocuparnos brevemente de la ms joven y an algo imprecisa
categora de los cometidos del Poder Pblico, es decir, los cometidos sociales de
la administracin pblica mexicana.
En esta hiptesis, los particulares actan por derecho propio, habilitados
para su actuacin concurrente con el sector pblico, mediante actos admi-
nistrativos de autorizacin, es decir, mediante actos en los que est excluido el
intenso matiz de imperio contenido en los actos de soberana, caracterstico de
los cometidos esenciales; ni siquiera estamos en un campo de accin de princi-
pio de la administracin pblica, en el cual la presencia de los particulares est
severamente restringida y controlada mediante un acto de concesin, caracte-
rstico de los cometidos de servicio pblico.
Nos encontramos aqu ante una especie de cometidos tpicos del Estado
democrtico y social de Derecho, mediante los cuales la administracin pblica
admite la necesidad de su accin para impulsar ciertos niveles no-bsicos de la
educacin pblica; promover y asegurar la salud pblica y la ecologia; impulsar
y controlar sistemas de asentamientos humanos, urbanismo y vivienda, que
sean ms respetuosos de la plenitud en el desarrollo de las potencialidades de la
persona humana; en definitiva, estimular el financiamiento, la organizacin, el
funcionamiento y el control, de sistemas cada vez ms integrales de seguridad
social.
Complementariamente, el destinatario de las prestaciones de los cometidos
sociales tiene en algunos aspectos analogia con los usuarios de los cometidos de
servicio pblico, aunque presenta ciertas diferencias substanciales, derivadas
del distinto objetivo de unos y otros cometidos.
84 Los criterios que siguen, encuentran su fundamento en las precitadas disposiciones de la Ley
Orgnica del Departamento del Uistrito Federal de 1984, esp. arts. 26. fraes. 1 a V y 28, fraes. 1,
I1Iy VI.
l ESTUDIO PRELIMINAR
En los cometidos de servicio pblico, la prestacin que se ofrece al usuario
es de carcter material y tiende a constituirse mediante la realizacin de un servi-
cio o el uso de un medio tcnico: suministro de agua potable o de gas, transporta-
cin area o por carretera, garanta focal de la seguridad pblica y organizacin
del trnsito, recepcin de sonidos o imgenes mediante la radio o la televisin,
intercambio de conversaciones va telefnica. En los cometidos sociales, la
prestacin es distinta y variada. A veces se limita a la entrega de una suma de
dinero (jubilacin, pensin, subsidio, asignacin familiar, primas de seguridad
social) o de cosas materiales (auxilios de ropa, comida, albergue, etc.); en otros
casos consiste en el cuidado de su persona (asistencia mdica y farmacutica
para los derecho-habientes de un sistema de seguridad social, residencia para
ancianos, etc.) o en el desarrollo de sus conocimientos (niveles de enseanza tc-
nica, de bachillerato, universitaria, pedaggica, empresarial, es decir, los nive-
les de educacin especializada y superior, no comprendidos en los niveles del
cometido de servicio pblico de educacin, preceptuado por el artculo 3o cons-
tituconal)."
Esta diferencia en la naturaleza de las prestaciones apareja un rgimen
jurdico que tiende a ser divergente en muchos aspectos, respecto de los desti-
natarios del cometido de servicio pblico. Por ello, los destinatarios de los co-
metidos sociales bien merecen la denominacin de beneficiarios.
Atendiendo a los rasgos generales que acaban de indicarse, llamamos co-
metidos sociales a aquellas tareas concretas en funcin administrativa, asumi-
das directamente por el Poder Pblico o previa autorizacin y concurrentemente
por los particulares, en un rgimen jurdico mixto que entrelaza regmenes de
los derechos pblico, privado y social, y cuyos destinatarios se encuentran en
calidad de beneficiarios.
Ahora bien, examinando el conjunto de los cometidos sociales, nos parecen
perfilarse estos caracteres fundamentales comunes:
a) En primer lugar, la finalidad de estos cometidos es eminentemente so-
cial, pues estn dirigidos a obtener en forma inmediata un mejoramiento en el
nivel de vida de los individuos, especialmente de aqullos que, por encontrarse
en condiciones menos favorables, suelen definirse en derecho comparado como
"econmicamente dbiles".
b) En segundo lugar, estos servicios no persiguen fines lucrativos y Son
generalmente deficitarios, todo lo cual determina un rgimen especial de finan-
ciamiento, puesto que slo pueden desenvolverse mediante el establecimiento
de impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social o contribuciones
especiales."
85 La ley de salud de 7 febo 1984 distingue tres niveles: un cometido de servicio pblico de salud,
prestado a la poblacin en general; un cometido social de salud, cuyos destinatarios son los
derecho-habientes de instituciones pblicas de seguridad social; y un cometido mercantil de sa-
lud, derivado de un contrato entre el cliente o paciente de la institucin y esta misma. En los tres
casos, cabria hablar diferenciadamente de usuarios, beneficiarios y clientes de los servicios de sa-
lud; pero la Ley unifica la terminologa, hablando indiscriminadamente de "usuarios" en todos los
casos (cfr. esp. arts, 34 a 49).
86 Cfr. por todos, el arto 2 del Cdigo riscal de la Federacin de 1981, que establece: "11.- Apor-
taciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley, a cargo de personas que
Estudio preliminar liii
c) En tercer lugar, el cumplimiento de estos servicios constituye en los
tiempos actuales un cometido del Poder Pblico, en el ms rico sentido de nuestra
fuente germnica, las Aufgabe, es decir, de una responsabilidad u obligacin
prestacional ineludible del rgano o institucin administrativa competente.
d) En cuarto lugar, y como apuntbamos en el inicio del presente apartado
XI, la principal diferencia en la forma de prestacin, que habilita un rgimen
jurdico diferenciado para los cometidos sociales respecto de los cometidos de
servicio pblico, radica en que la actuacin de los particulares opera en este
campo ejerciendo un derecho propio dentro de los lmites que fijen las leyes,
pues no requieren para ello de un acto de concesin del Poder Pblico. Importa
insistir en esta diferencia fundamental. Por un lado, las actividades comprendi-
das en la esfera natural de la soberarda (cometidos de servicio pblico) cuyo
ejercicio por particulares deviene posible slo gracias al acto de concesin." el
cual confiere al concesionario algo que no estaba comprendido en su libertad
natural, un poder de accionar derivado del Estado, una esfera de actividades
que por naturaleza misma no seran accesibles al individuo." a quien el Estado
confiere un verdadero nuevo derecho, del cual el particular no tenia ni siquiera
el germen. amplindole de este modo su esfera jurdica privada, mediante un
derecho que no posea anteriormente." Por el otro lado, el caso que aqu nos
ocupa, una situacin parecida, que es menester distinguir con precisin: los co-
metidos sociales son una actividad que los particulares van a ejercer en su
nombre y por su cuenta, pero una actividad que, por su naturaleza, podra ser
ejercida en virtud de la libertad natural; la autorizacin no hace sino levantar
un obstculo puesto por una regla de derecho." sin que este acto de autoriza-
cin amplie la esfera substancial de la accin individual y tenga por objeto con-
ferir al particular el ejercicio de una actividad propia de la esfera soberana del
Estado".
son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de
seguridad social, o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad
social proporcionados por el mismo Estado".
De esta manera, reciben financiamiento especifico mediante contribuciones votadas por el
Congreso de la Unin, el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores IINFO
NAVIT) y las instituciones de seguridad social de los trabajadores del sector privado (Instituto Me-
xicano del Seguro Social o I.M.S.S.), del sector pblico (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado, o I.S.S.S.T.E.) y de las fuerzas armadas (Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de las Fuerzas Armadas, o I.S.S.S.F.A.M.).
87 Otto MAYER, Le droit administratif allemand, Pars: V. Giard et. E Brire, t. IV, p. 155.
88 Otto MAYER, ibidem, t. IV, pp. 153-154.
89 RANELLETTI, Teoria generale delle autorizeazioni e concessioni amministratiue, Turn,
1894, pp. 3738. -
90 FLEINER, Fritz, Les principes gnraux du droit administratif allemand, Pars: Delagrave,
trad. del alemn por mi maestro de Pars Charles EISENMANN, 1933,280 pp., p. 212.
91 Otto MAYER, ibdem, t. I'I, pp. 153154.
92 ZANBINI, Guido,.L'esere4zio privato delle funzioni e dei seruizi pubblici; Miln: Giuffre,
1935, pp. 421 Y422.
liv ESTUDIO PRELIMINAR
/
XII
Por lo expuesto en los tres apartados anteriores, tenemos, en grado decreciente
de participacin del Poder Pblico, cometidos que implican, respectivamente
en sus tres primeros niveles, una actividad soberana y exclusiva del Poder
Pblico (cometidos esenciales); una actividad soberana, pero que eventualmen-
te el Poder Pblico concesiona a los particulares, ensanchando su esfera natu-
ral de accin mediante un nuevo derecho (cometidos de servicio pblico); y una
actividad del Poder Pblico en la cual ste permite la accin paralela de los par-
ticulares, por razones de inters general y respecto de una esfera de accin que
les es propia (cometidos sociales). Respectivamente, los particulares han visto
determinada su posicin ante la Administracin como destinatarios que tienen
el rango, sea de sbditos, sea de usuarios, sea de beneficiarios.
Ahora bien, el creciente intervencionismo del Poder Pblico en ramas agro-
pecuaria, industrial y mercantil de la economa ha llevado a una importante
actuacin en el campo de la actividad privada. De este modo, la intervencin
estatal respecto de la actividad privada individual, no se limita a su regulacin
mediante reglas," ni a su contralor y fiscalizacin administratva." Mucho
ms, en rgimen de economa mixta, el sector pblico desborda la esfera origi-
naria de su accin y pasa a actuar en las actividades propias de los sectores pri-
vado y social, comprendidas en el principio de la libertad de trabajo." en libre
concurrencia con estos sectores y bajo la denominacin de ordenamientos jurdi- .
cos predominantemente de derecho privado y de derecho social. Atendiendo a es-
tos rasgos generales, llamamos cometidos privados de la administracin a
aquellas tareas concretas en funcin administrativa, asumidas directa o indirecta-
mente por ella, en libre competencia con la iniciativa privada, en rgimen pre-
dominante de derecho privado que implica grados variables de control por el
Poder Pblico y cuyos destinatarios se encuentran en calidad de clientes.
En los ltimos lustros, tenemos ejemplos de estos cometidos privados de
la administracin pblica, en las mltiples facetas recientes del intervencionis-
mo mexicano en materia econmica: siderurgia, industria automovilstica y de
carros de ferrocarril, hotelera, ediciones econmicas, cinematografa, teatros,
textiles, inmobiliarias, turismo, agricultura, pesca, agroindustrias, subsisten-
cias populares, explotacin forestal, elaboracin de guanos y fertilizantes, etc.
Estas tareas tan variadas configuran un importante sector de la actuacin
cotidiana de la administracin pblica en Mxico, con caracteres propios que
93 SAYAGU&LASO. Enrique. Tratado de derecho administrativo. precitado supra en nota (65).
t. l. pp. 5253.
94 SAYAGU8-LASO. ibidem, pp. 53.55.
95 Tradicionalmente. los particulares en el ejercicio de un derecho individual protegido constitu-
cionalmente. pueden dedicarse libremente a la profesin. industria. comercio o trabajo que les
acomode. siendo lcitos (art. 5 constitucional). pero desde 1983 la Constitucin establece la
rectora del desarrollo nacional como responsabilida<idel Estado. quien planear. conducir. coor-
dinar y orientar la actividad econmica nacional (art. 25. pr, 1o Y2 constitucional). Y, en ver-
dad. esta misin del Poder Pblico ya se encontraba en el arto 131pr. 2 de la Constitucin desde
1951. as como en la Ley sobre atribuciones del Poder Ejecutivo en materia eeonmea, en texto
de 1951 adicionado en 1959.
Estudio preliminar Iv
permiten distinguirlas de los tres otros niveles de cometidos, por lo cual cabe
estudiar estos cometidos baj o el nombre de cometidos agropecuarios, in-
dustriales y mercantiles del Poder Pblico o, ms clsicamente, cometidos pri-
vados del Poder Pblico. Habiendo ya explicado la naturaleza genrica del con-
cepto de cometidos, con relacin a sus especies de las cuales la presente es la
cuarta y ltima, se comprende que sta no sea mencionada en los manuales que
engloban "a la francesa" todos los "cometidos" bajo el rubro tradicional y lato
de los "servicios pblicos"; idntica omisin, igualmente inaceptable, caracte-
riza a los manuales que marginan estas actividades del derecho administrativo,
considerndolas con criterio formalista como de derecho privado, sin reparar
en la gravitacin ciertamente orgnica pero inclusive de funcionamiento, que
en ellas tienen los principios, las instituciones y el rgimen mismo del autno-
mo derecho de la administracin pblica.
Respecto de estos cometidos privados del Poder Pblico, proceden ciertos
sealamientos relativos a su rgimen jurdico:
a) En primer lugar, los particulares tienen un derecho individual, constitu-
cionalmente protegido, para desarrollar estas actividades, para las cuales no
requieren el consentimiento del Poder Pblico, salvo la exigencia legal even-
tual de licencia o permiso y, todo ello, sin perjuicio de los requisitos de policia,
sanidad, higiene, tributarios, etc. Por encontrarnos en el marco de la libertad
constitucional de trabajo, la directa actuacin de la administracin pblica en
este campo requiere acto legislativo, ley o decreto, federal o estadual, que la le-
gitime para ello, sin que su actuacin excluya la iniciativa privada frente a la
cual se encontrar en rgimen de libre concurrencia. Naturalmente que, respec-
to de las empresas pblicas integradas mayoritaria o minoritariamente por el
Poder Pblico, esta modalidad mercantil de la administracin pblica mexica-
na permite tambin su indirecta actuacin por la aplicacin automtica de la le-
gislacin mercantil y de la Ley General de Sociedades Mercantiles, lo cual no
deja de crear ciertas complicaciones y perplejidades en la prctica, de las
cuales se ha hecho eco la doctrina."
b) En segundo lugar, como no estamos ante actividades exclusivas de la
soberana, ni ante actividades que exijan actos de concesin o de autorizacin
para su prestacin por los particulares, 'rige en principio en forma irrestricta la
libre concurrencia. Para limitarla, o para excluirla, mediante la atribucin en
monopolio de alguna de estas actividades a un organismo o empresa de la ad-
ministracin pblica, se requiere el acuerdo de un acto legislativo." que a falta
de texto expreso y para la esfera de las entidades federativas, deber ser una
ley estadual."
c) En tercer lugar, estos cometidos agropecuarios, industriales y mercanti-
les del Poder Pblico admiten ms fcilmente la aplicacin de los derechos so-
cial y privado, sea a texto expreso o por analogia,\19 pero sin excluir las normas
96 Cfr. MADRID.HURTADO, Miguel de la, Estudios de derecho c07lstitucionat 2a. ed., ciudad
de Mxico: Porra S.A., 1980, pp. 35-57, esp. 4852.
97 "De acuerdo ,:::on las leyes", establece el arto 28, pr. ~ o in fine, constitucional.
98 Cfr. a r t . l l ~ , frac.lII y X de la Constitucin.
99 SAYAGUS.LASO.Enrique. Tratada. . " precitado en nota '65, t. 1, pp. 384,388.
lvi ESTUDIO PRELLMINAR
de derecho pblico que sigue siendo el derecho de principio. Por ejemplo, todo
lo relativo a la organizacin, competencia y contralor de las instituciones admi-
nistrativas que realizan estos cometidos, se regula casi exclusivamente por el
derecho pblico y, en casos tpicamente mercantiles en que se empieza dispo-
niendo que la actividad se regular por el derecho privado, comienzan al poco
tiempo a surgir reglas especiales que, poco a poco, van consagrando un rgimen
diferente que progresivamente se acerca a los sistemas de derecho pblico.100 En
realidad, es el derecho pblico el que permite, expresa o tcitamente, la aplica-
cin de las reglas del derecho privado y social.
d) En cuarto lugar, las potestades caractersticas del derecho pblico apare-
cen en menor escala que en los otros cometidos del Poder Pblico; pero no desapa-
recen por completo y de este modo se reconoce a las dependencias o entidades
administrativas, el derecho de recurrir al ejercicio de la potestad expropiatoria,
al beneficio de ciertos regmenes procesales y tributarios de excepcin, etctera.
e) En quinto lugar, como lo ha apuntado la doctrina mexicana101, en el con-
junto de estas actividades, las hay que satisfacen intereses meramente indivi-
duales y otras que llenan necesidades colectivas ms intensas o que por sus ca-
ractersticas propias ponen en juego intereses ms transcendentales, como en
ciertos abastecimientos esenciales e impostergables (farmacia, carne, leche,
pescado, pan, tortilla, frijol). Dada la importancia de estas actividades indivi-
duales, adems de su intervencin directa mediante los organismos o empresas
pblicos competentes, el Estado las somete a una regulacin y fiscalizacin
ms intensas, determinando minuciosamente la forma como debern ser ejerci-
das, imponiendo condiciones tcnicas, efectuando severos controles, imponien-
do regmenes sistemticos de aprobacin y aun de autorizacin, etctera.
El rgimen jurdico especial de estas actividades justificar quizs, con el
tiempo, que se las examine separadamente, distinguindolas de los cometidos
privados corrientes de la administracin pblica. En este sentido, se ha sugerido,
atendiendo a los intereses colectivos generales que afectan, que se las califique
como actividades individuales de inters. pblico. Esta terminologa as dife-
renciada, sin llegar a ciertas distinciones doctrinales que podran parecer exce-
sivas
l 02
, destaca la posicin de los particulares que explotan estas actividades,
la cual es algo diversa de los cometidos puramente privados, pero sin que
quepa en modo alguno equipararIas a la especie de los cometidos de servicio
pblico. En efecto, los particulares que actan en este tipo de negocios, lo ha-
cen en el ejercicio de un derecho constitucional de libertad individual, cual-
lOO As, respecto del cometido de banca y crdito, las Leyes reglamentarias de 31 dic. 1982 y de
14 ene. 1985, y la Ley federal de las entidades paraestatales de 1986.
101 Cfr. MARTNEZ CALVILLO, Salvador (coordinador, en equipo con BREGO SANTOS,
Rosario; CARRILLO LPEZ, Alberto, y SMANO MARTNEZ, Roberto), Teorla general de los
cometidos del Poder Pblico, ciudad de Mxico: U.N.A.M. Divisin de Ciencias Juridicas de la
E.N;E.P. "Acatln", 1986,26 pga., quien sigue aqul (p. 24, en nota) expresamente a SAYAGUS-
LASO, Enrique, Tratado. . ., precitado supra en nota 65, t. 1, p. 186.
102 Las que llevan a calificar dichas actividades C0I110 "servicios 1?blicos impropios". Cfr. BIEL-
SA, Rafael, Derecho administrativo (Legislacin administrativa argentina), Buenos Aires: El
Ateneo, 4 vols., 1947, en su vol. 1; pp. 153-156, esp. nota (62) de p. 154.
Estudio preliminar lvii
quiera que sea la severidad de las condiciones y limitaciones a que los someta
la administracin pblica. Por el contrario y como vimos extensamente en los
apartados X y XI, los particulares no intervienen por derecho propio en la presta-
cinde cometidos de serviciopblico sino que, paraello,se requiere conferirles una
ampliacin de su esfera individual de accin, mediante un acto administrativo de
concesin.
XIII
En los apartados anteriores (VI al XII), hemos intentado articular la riqueza e
importancia de los desarrollos de la obra que va a leerse, con la rigurosa ac-
tualidad de sUs contenidos, situados por momentos aparentemente en tiempos
remotos.
Es mrito incuestionable de GUERRERO-OROZCO, el habernos provoca-
do, con su lectura, esta algo prolija conexin entre las ciencias camerales de los
siglos XVII y XVIII con el horizonte en devenir del Estado democrtico y social
contemporneo de Derecho. En efecto, por encima de las diferencias ideolgi-
cas que formalmente separan a los fundadores de la ciencia de la administra-
cin, respecto a los forjadores de la democracia social de este umbral del siglo
XXI, en la entraa de los clsicos planteamientos, de los cultivadores de "la
ciencia de la polica", yacen las races de estas tareas concretas que configuran
los cometidos de la administracin pblica de nuestros dias.
No es hora ni lugar de hacer un catlogo de discrepancias con la estimulan-
te creacin de nuestro distinguido autor. Nos estamos permitiendo empero
apuntar algunos enfoques complementarios, que creemos convergentes con la
mdula de su excepcional discurso acadmico.
En este sentido, la extensin de los anteriores desarrollos nos parece la na-
tural proyeccin del pensamiento administrativo aqu presentado. Pero, debe-
mos confesarlo abiertamente, implica tambin quebrar una lanza en pro de una
aproximacin ''plural'' del objeto de esta disciplina, que en lugar de excluir
a las deformaciones del gerencialismo angloamericano y del derecho administra-
tivo a la europea, les brinde una creativa integracin en el marco ms amplio de
las "ciencias de la administracin",
Pensamos que si la misin (Aufgabe) de la administracin reclama, con Lo-
renzo de STEIN (pg. 14'1), como principio del Estado, la elevacin de los indi-
viduos al travs del mismo y de la participacin en su actividad (cometidos), es
igualmente cierto que la administracin alcanza su forma ms pura e ideal una
vez que ha convertido en nico cometido suyo la vida de todos los individuos.
Por ello, en estas horas aciagas de la crisis econmico-socialdesatada en Nuestra
Amrica a partir de los aos ochentas de este siglo XX, estadistas y adminis-
tradores pblicos deben ser conscientes, y los investigadores Ydocentes uni-
versitarios deben alertar con lucidez y sin descanso, respecto de que "la muerte
de Un Estado no es otra cosa que la suspensin de las respectivas misiones
(AufgabenJ de la Constitucin y de la administracin" (ibidem). Si el Estado
absolutista desapareci cuando dej de cumplir con este principio, nuestra dtt
moeracia social latinoamericana tambin se aproxima a los abismos de su propw
lviii ESTUDIO PRELIMINAR
muerte, en la medida en/que no logre reformas a una administracin prestacional
llevada al lmite de su flJrza y creatividad (p. 140). Y, en la Amrica Latina de 1986,
debe subrayarse con fuerza la tajante distincin steiniana entre los derechos
constitucionales (organizacin, competencia y polica) de la administracin del
Estado y la administracin privada (ibidem), y el papel fundamental que en la
riqueza vital de toda Administracin ha jugado (en Alemania, en los Estados
Unidos del Norte, en China Popular) el principio de la autoadministracin
(p. 141) o Selbstuenoaltung.t'"
Ahora bien, planteada as la concepcin steiniana por GUERRERO-OROZ-
CO, nos parece ineludible el replantamiento del rol del derecho administrativo,
en la determinacin de ciertas categoras fundamentales de la concepcin ''plu-
ral" de las ciencias de la administracin.
XIV
Ciertamente las concepciones europeas, clsica y contempornea, 104 del enfo-
que jurdico de la Administracin pblica, justifican severas reservas a todo
intento de ubicar al derecho administrativo como una disciplina capital en el
marco multidisciplinario de las "ciencias administrativas".
Nos parece empero innegable que el estudio del derecho administrativo
puede aportar a las ciencias de la administracin un mejor conocimiento de las
instituciones, un mtodo para la comprensin de las competencias orgnicas y
una precisin en la aprehensin del fenmeno administrativo, mediante los me-
canismos normativos. El ordenamiento jurdico-administrativo, al fijar pautas
de conducta a los servidores pblicos y metas concretas para los cometidos del
Poder Pblico, puede ser tambin un objeto, en s mismo, de la investigacin de
las ciencias de la administracin, que gracias a l adquieren un punto de refe-
rencia interesante para fijar la eficiencia de las instituciones. No solamente co-
mo garanta de las libertades pblicas, sino como exigencia institucionalizada
de eficiencia en el cumplimiento de los cometidos del Poder Pblico, as como
por el riguroso razonamiento que impone a los administradores en la fundamen-
tacin y motivacin de sus actos, permiten integrarlo slidamente en las cien-
cias polticas de la preparacin y anlisis del comportamiento administrativo.
103 En este sentido. CORTIA8-PELEZ. Len, reiteradamente en: "La nouvelle structure ad-
ministrative de l'universit en Uruguay: Le cogouvernement des tudiants", Paris: Rev. du droit
public et de la science politique, 1963. pp. 20-47; "Entes autnomos de enseanza en Uruguay" en
Madrid: Revista de administracin pblica, ene.-ab. 1963, pp. 465-503. ahora en la recopilacin 34
articulas seleccionados de la Revista de Administracin Pblica con ocasin de su centenario, 1983.
Madrid y Alcal de Henares: Instituto Nacional de la Administracin Pblica, 1200 pg., pp. 550-
588; y en "Estructuras administrativas de las reas metropolitanas", en colaboracin con Eduar-
do GARCA DE ENTERRA, Montevideo: Revista de derecho, jurisprudencia y administracin,
t. 71, 1970, pp. 1-20 Yciudad de Mxico: Vivienda, afio 2, No. 10, 1977, pp. 233.
104 Cfr. ampliamente Il1 citada contribucin sobre Las ciencias ;Wministrativas en Amrica nati-
na, numeral 53 ("El derecho adIl1nistrativo en las ciencias administrativas") y S8., pp. 99-114.
Estudio preliminar lix
En verdad, toda ciencia jurdica bien entendida en cuanto ciencia social, y
en particular esa rama del derecho pblico que es el derecho administrativo,
forma parte del gran espectro de las ciencias polticas, de las cuales las ciencias
administrativas no son sino una rama. El mrito de las construcciones jurdicas
europeas, indiscutible, les confiere automticamente validez universal; pero
sera igualmente arbitraria una exasperacin de ese "particularismo latino-
americano" (p. 198), que implicara el rechazo de su aportacin terica y prcti-
ca, sin cotejarla crticamente con nuestras necesidades latinoamericanas, de
Estado dbil y asediado por la dominacin deformante del exterior y por las
disfuncionalidades de la sociedad nacional. En cierta medida, nos encontramos
en Amrica Latina, como en la Alemania de los siglos XVII 1YXIX, ante un divorcio
marcado entre Estado y Sociedad, que slo la accin integradora del primero
puede superar. Por supuesto que una consideracin rigurosa del entorno, que
engendra y protege a nuestras frgiles instituciones administrativas, implica
automticamente el rechazo de un enfoque formalista, intemporal e inespacial,
ahistrico, desvinculado del realismo jurdico, que nos parece el nico mtodo
cientfico, coherente y sistemtico, aplicable a las construcciones del derecho
administrativo. La realidad de la administracin, como fenmeno humano y
consecuentemente como fenmeno poltico.!'" nos parece un hecho elemental,
de evidencia desmesurada, que slo puede negarse por pereza intelectual, ten-
dente a simplificar la inmensidad de la tarea multidisciplinaria que impregna
tambin decisivamente las consideraciones del derecho administrativo.
Pues bien, la profundizacin de las categorias administrativas no ser eficaz
si se limita a la cuantificacin funcionalista del gerencialismo angloamericano,
prescindiendo de la realidad esencial de la Administracin como conduccin,
como centro real de preparacin y formulacin primaria, sometida luego a la
decisin de las instancias polticas, de las grandes opciones del Poder Pblico.
El objeto de nuestra ciencia, la Administracin Pblica y en definitiva el Estado,
prepara, propone y ejecuta decisiones claves en el hexgono de las prioridades
de las administraciones pblicas latinoamericanas, las cuales, necesariamente
en evolucin, son las siguientes:
Primera: El acceso libre y efectivo de las mayoras a todos los bienes y ser-
vicios de la comunidad y, en particular a la ciencia y la cultura, para hacer ms
consciente y responsable su participacin en la gesta de un Nuevo Poder Pblico;
Segunda: La determinacin, por el Nuevo Poder Pblico, de una racional
absorcin de la desocupacin, apoyndose en una potente administracin pres-
tacional, la cual y en ejecucin de todos sus cuatro niveles de cometidos, procede
a una reestructuracin dinamizante de los espacios inexplotados;
Tercera: La plena participacin, en rgimen de autoadministracin (p. 143),
de las mayoras en este aparato prestacional, en sus dependencias centraliza-
das como en sus entidades paraestatales o territorialmente autnomas;
105 En el clsico sentido de Aristteles, que campea en la obra toda de GARCtA DE EN
TERRtA, la precitada en nuestra nota (25), en La administraeid';
4a. ed., Madrid: Alianza. 1986,165 pp. y, fundamentalmente, en su Curso de derecho administratiuo,
en colaboracin con Toms-Ramn FERNNDEZ, reimpresin de la 4a. ed., Madrid: Civitas,
1986, 2 vols.
Ix ESTUDIO PRELIMINAR
Cuarta: La superacin del divorcio entre Estado y sociedad, mediante la
quiebra de los sectores feudales del poder poltico, sean ellos econmicos o so-
ciales, nacionales o extranjeros;
Quinta: La extensin sectorial y el perfeccionamiento tcnico-gerencial en
la ejecucin de los cometidos del Poder Pblico; y
Sexta: La atenuacin de la dominacin y deformacin ejercidas por centros
de poder externos, corolario apenas separable de las cinco prioridades prece-
dentes.
La naturaleza poltica del hexgono de las prioridades de las administra-
ciones pblicas, que no necesita ser demostrada, define por s misma al derecho
administrativo contemporneo de Nuestra Amrica106 y, con l, a la Ciencia de
la Administracin en cuyo enfoque polivalente aspira a integrarse.
La legitimidad de la visin sociolgica del derecho administrativo se re-
fuerza ante los imperativos del hexgono administrativo; stos llevan, en Am-
rica Latina, a conferir a la Administracin Pblica un papel conductor de primer
plano en materia de planeacin democrtica del desarrollo.w' papel respecto del
cual la adaptacin forzada del derecho administrativo de la era del liberalismo
europeo, que aqu se critica con razn (pp. 171, 192 y 369), parece inadecuada,
planteando a los administrati vistas, una vez ms, la necesidad de flexibilizar sus
enfoques abstractos, atendiendo a las realidades del entorno econmico y social:
" .. .factores jurdicos y extrajuridicos no pueden ser vlidamente separa-
dos. Es muy cierto que, en los hechos, la estructuracin y el funcionamiento de
la administracin comportan un desajuste ms o menos sensible, con relacin a
las reglas que los rigen. No es por ello menos cierto que esta estructuracin y
esta actividad se establecen con referencia a estas reglas, que constituyen su
marco y permiten emitir sobre aqullas un juicio de validez. Nadie considera ya
en nuestros das, sin duda, que la armazn jurdica baste para explicar y juzgar
a la administracin; ella no constituye por ello menos un elemento indispensable,
tanto en el anlisis como en la apreciacin de los hechos administrativos.r'" Una
ciencia administrativa que pretendiera separarse del derecho administrativo,
desembocara en resultados parciales y decepcionantes. Inversamente, el estu-
dio del derecho administrativo sera errneo si descuidara las aportaciones de
la historia, de la sociologa [de la economa] o de la tecnologa. La regla de de-
recho administrativo debe mucho a las experiencias de la administracin y a
sus prcticas. Su dogmatismo, inherente a toda regla de Derecho, disimula mal
el empirismo que ha presidido frecuentemente a su elaboraci6n y al que dar lu-
gar su ejecucin. Si es para el jurista legtimo y necesario el considerar la regla
en s misma, no podra, sin abdicar de sus responsabilidades, negarse a indagar
106 En este sentido, CORTIAS-PELEZ, Len, "Un derecho administrativo comunitario lati-
noamericano (Notas para una consideracin multidiscplinarial", ciudad de Mxico: Reo. latino-
americana de administracin pblica, 1978: No. 7, Presentacin de Andrs CASO-LOMBARDO,
pp. 7-78.
107 Cfr. el nuevo articulo 26 de la Constitucin de 1917, vigente desde 1983.
108 En el sentido de LANGROD, aqu estudiado en las pgs. 173174.
Estudio preliminar lxi
su gnesis y su efectividad y, para ello, la aportacin de las disciplinas admi-
nistrativas no jurdicas les es Indispensable".'?"
xv
En un manual tan completo y armnico, no deja de llamar la atencin el franco
reconocimiento de lagravitacin, desde las ciencias camerales hastala admirable
y renovadora aportacin de nuestro querido mentor y amigo Fritz MORSTEIN-
MARX (pp. 239-240), del pensamiento cientfico de Alemania en la construc-
cin (pp. 6, 178), en la difusin (p. 188) Y en la resurreccin fascinante (p. 239)
de la Ciencia de la Administracin. Toda la introduccin general es un homena-
je, ciertamente merecido, a los precursores alemanes de esta disciplina, desta-
cndose aqu y all (pp. 36, 257, 265, 266, 268, 281, 292), la intensidad de su
irradiacin hasta estos umbrales del siglo XXI. Inclusive en su Eplogo, nuestro
autor brinda con singular modestia, para que este libro contine la tradicin
germnica de la elaboracin de libros de texto para la formacin profesional de
los administradores pblicos, tradicin iniciada por Pedro Simn GASSER, el
cameralista y catedrtico de la universidad alemana de Halle, en 1727. Precisa-
mente, ante la Asociacin mexicana de ex-becarios investigadores en Alema-
nia de la Fundacin Alexander von Humboldt, nuestro autor expone en 1986
una clara reivindicacin de la potencia creativa y de la solidez cientfica de la
aportacin alemana a la Ciencia de la Administracin. En este sentido y muy
recientemente, asistimos en Mxico a una remota repercusin de la clsica idea
alemana del fomento, y de su encarnacin en nuestra moderna administracin
pblica,'!" gracias a la aportacin de un tenaz e inteligente investigador de ori-
gen oaxaqueo.
Complementariamente, interesa sealar, en la historia de La teora de la
administracin pblica la estrecha relacin existente entre maestros alemanes
y franceses (pp. 119,238,277,360), la cual se combina con las virtudes promo-
toras de los pensadores alemanes en el desarrollo administrativo de Italia (pp.
245,249), de los Estados Unidos del Norte (p. 277 ss.) y de la Unin Sovitica
(pp, 343-344).
En la presentacin de estas influencias, me importa un sealamiento per-
sonal, que al mismo tiempo configura una radical objecin latinoamericanista.
Por una hispanofilia respetable pero que, en el contexto nos parece excesiva y
fuera de lugar (p. 181-199), nuestro autor quita sustantividad propia a la
mayora de los latinoamericanos versados en administracin pblica, con un
argumento de una supuesta Amrica "espaola", que nos parece tan mecnica-
mente artificial como el de un europeo que hablara de una Espafta "rabe"
(p. 184). Todo a lo largo del libro, se manifiesta esta tendencia que slo lastima la
causa que pretende defender que, como lo demuestra la evolucin de las pro-
109 AUBY, Jean-Marie, "Le milieu juridque", en LANGROD, Georges, director, Trait de scien-
ce administrattue; Par1s: Mouton, 1966, 901 pp., p. 176.
110 Cfr. la tesis de GARCA. precitada supra en nota (41).
lxii ESTUDIO PRELIMINAR
pias instituciones democrticas espaolas desde la Constitucin de 1978,
no es la de la imperial "cultura hispnica" sino la de la "cooperacin ibe-
roamericana". Sin perjuicio de nuestra sincera y hasta entraable relacin
con algunos distinguidos profesores de la resistencia espaola contra las es-
tructuras "clerical-autoritarias" de la dictadura franquista, III no creemos que
sea justo afiliar, a la as pretendida corriente "hispanizante", a espritus tan
universales como el mexicano Gabino. FRAGA, el oriental Enrique SAYA-
ouss-t.xso o el argentino Rafael BIELSA (pp. 198-199), Y lo mismo
diramos de este prologuista cuya obra aqu generosamente se encomia (pp.
195-196), la cual es de inequvoca factura tranco-germnica. A este respecto,
no es quiz inoportuno traer a colacin una pgina memorable de otro
prlogo.! en la que un ilustre Maestro de Madrid se atrevi a escribir, en ple-
no auge de la "cultura hispnica" promovida por el gobierno de Franco:
"Para los autores espaoles, el contacto con la realidad americana y con la doctri-
na que, ms o menos penosamente (como todas las doctrinas), la refleja y a la vez
intenta conformarla, es algo no slo enriquecedor, sino, yo diria, (...) imprescin-
dible para su propia madurez y conformacin intelectual. No se trata, naturalmen-
te, de buscar a travs de ese contacto ninguna satisfaccin nacionalista, como ha
sido tan comn y, por lo dems, tan contraproducente para los efectos que se bus-
caban, en una cierta politica de los aos precedentes; tampoco pienso, parece an
ms obvio, en la posibilidad de fundar nuevos imperios espirituales o, menos an,
parroquias personales ms extensas. El mundo latinoamericano tiene plena y susta-
tiva realidad y no es un apndice de nada ni de nadie; asi como el amor al prjimo
comienza por su aceptacin como persona, singular y distinta, el amor a Amrica
comienza por la conciencia de ese hecho elemental, por lo dems de una evidencia
desmesurada, (...)".
"Amrica Latina es para un espaol justamente lo contrario de un mero pre-
texto para el esteticismo nacionalista, es la liberacin de la estrechez de los hori-
zontes domsticos, del encerramiento en una supuesta dialctica definitiva y pre-
determinante, de la reduccin del futuro a repeticin de gestos y posturas ya usados
y vacios, del personalismo y del hastio de lo cotidiano. La formidable realidad
americana, sus ingentes problemas, su vitalidad proteica. su inmediato protago-
mismo planetario, son una cura de universalidad que, como pas que sale a penas
de lo que Ortega calific certeramente de una "tibetizacin" secular, necesitamos de
manera especialmente aguda."
"En el campo de la Administracin (... ) ese contacto relativiza, por de pron-
to, frmulas que tendemos a usar como absolutas y alumbra funcionalismos y
comprobaciones o correcciones inesperadas para poder penetrar en la esencia de
las instituciones. En el terreno puramente doctrinal, por otra parte, la escuela o
escuelas americanas son especialmente vivaces y alertas, de modo que un verdadero
dilogo por encima del Atlntico es una perspectiva estimulante e incitadora". 113
111 As, los agrupados en la Escuela Democrtica del Derecho Pblico y de las Ciencias de la Admi-
nistracin, encabezada por Eduardo GARCADE ENTERRAy en laquemilitan, distinguidamente
en ladisciplina de este libro, los Maestros Ramn MARTN-MATEOy Alejandro NIETOGARCA.
112 El de Eduardo GARCA DE ENTERRA al libro de Julio A. PRAT, Los entes autnomos en
la descentralizacin funcional uruguaya, Montevideo: Amalio M. Fernndez,1971, 196pgs., esp. 7-9.
113 Ibdem, pginas 7 y 8.
Estudio preliminar lxiii
XVI
Hay una. experiencia, de entre las muchas riquezas que este libro nos brinda,
que merece ser destacada. Nos referimos a la "escuela de pensamiento" que,
dentro del Cameralismo, supieron constituir los fiscalistas (pp. 9-11). El autor
nos informa de que convivieron, se conocieron e influyeron entre s y que, el que
todos estos pensadores as se conocieran, posibilit un ambiente adecuado y
frtil, con espritu de cuerpo acadmico, que produjo el desenvolvimiento de las
ciencias camerales en el siglo XVIII. A partir de 1727 la transformacin del mo-
vimiento cameralista en las ciencias camerales, va a promover, en dos genera-
ciones, un encadenamiento generacional e intergeneracional que asegurar una
asociacin acadmica vital, frtil y vigorosa, as como un ambiente idneo para
la formacin, no nicamente de los cameralistas de las oficinas, sino la del pro-
pio profesorado.
Nos parece que se trata de un hecho muy interesante, sobre todo si lo con-
templamos en la perspectiva contempornea de las universidades latinoameri-
canas. En stas, la falta del "interlocutor vlido" tiende a ser sustituida por
amistades y "palancas", de las cuales slo resulta la promocin aislada y no
siempre autntica de alguno que otro profesor. La formacin de colegios de
profesores se practica slo en alguna que otra universidad del sub-continente y
ello, no siempre obedece a motivos de promocin de la excelencia acadmica, si-
no a la constitucin de grupos de intereses, a menudo reidos con ella. La alec-
cionadora ancdota del robustecimiento personal y comunitario de las ciencias
camerales en Alemania no debera ser echada en saco roto: particularmente en
Mxico, la fraternal colaboracin en el seno de colegios, autnticos y no coyun-
turales, as como la formacin de talleres entre profesores y estudiantes podra
ser, juntamente con la publicacin de bibliotecas universitarias editadas por
conjuncin de la actividad cientfica de los mismos, una sencilla pero fermental
herramienta de multiplicacin de nuestros escasos recursos humanos de alta
calificacin.
En otro plano muy diferente, este volumen tiene el mrito de recordarnos
"la ley de impotencia de la administracin". En efecto, en estas pocas en que
la desesperacin de la crisis pretendera exigirle a la administracin pblica la-
tinoamericana quiz ms de lo que puede hacer y transformar, es factor de luci-
dez recordar que hay una contradiccin entre la decisin y buena voluntad de
la administracin, por un lado, y sus riquezas y recursos, por el otro; esta
contradiccin no se puede conjurar, porque la existencia de la administracin
est basada en ella: el Estado vive de la oposicin entre la vida pblica y la vi-
da privada, entre los intereses generales y los intereses particulares. La admi-
nistracin tiene que limitarse a una actividad formal y negativa, pues est
limitada por las condiciones reinantes de una sociedad a la cual debe servir y
contra la cual no puede atentar. Por lo tanto, no se le podra pedir a la admi-
nistracin que transforme a la sociedad sobre la cual acta, ni que modifique
las condiciones en las cuales sta se desenvuelve. Esta visin es quizs
frustrante pero es veraz: es una objetividad contra la cual el cientfico no debe
estar vacunado (pp. 222-224).
lxiv ESTUDIO PRELIMINAR
En un tercer orden de consideraciones del presente apartado XVI, cabra
apuntar la actualidad mexicana, algunas veces directa y muchas veces indirec-
ta pero clara, de muchas informaciones y reflexiones de este Manual. En este
sentido, de la polmica entre el "centralista" HAMILTON y el "estadual" JE-
FFERSON (p. 284), surgen luces que iluminan estremecedoramente algunos de
los dramas de nuestro federalismo semntico; son de inters las reflexiones res-
pecto a la conveniencia de dar carcter electivo a todos los servidores pblicos
(p. 343) y, en particular, a los integrantes del Poder Judicial (p. 285), as como
las reflexiones que nos recuerdan la utilidad social de tener funcionarios meno-
res al servicio de un robusto Poder Pblico (p. 287) y, en general, todas las refe-
rentes a los servidores pblicos (pp. 291, 308, 333); finalmente, no dejan de
tener un "sabor picante" las precisiones de diversos autores, tendentes al for-
talecimiento efectivo de la descentralizacin, de preferencia en grado de auto-
gobierno (pp. 312, 340, 342, 343, 345). Al cabo, no deja de ser histricamente
estimulante la conviccin de que las grandes reformas surgen en ocasin de las
grandes catstrofes (p. 122).
La Universidad Nacional Autnoma de Mxico ha emprendido, desde 1984,
en diversas carreras, una vigorosa reforma de los planes de estudios y de los pro-
gramas de las diversas asignaturas. En la carrera de derecho'" se ha estableci-
do, como prerrequisito para la obtencin de la licenciatura, una preespecializacin
en derecho de la administracin pblica. Sin perjuicio de las crticas de detalle
que esta preespecializacin nos merece, no es por ello menos exacto que La TeoTL
de la Administracin Pblica de GUERRERO-OROZCO aparece en un momento
por dems oportuno y est llamada a convertirse en la obra bsica para el estudio
serio, a ese nivel, de esta disciplina, columna vertebral, en dos semestres, de la
preespecializacin indicada.
Estamos ante un Manual de excepcin, por lo menos en dos sentidos. En
primer lugar, por abocarse con vocacin autntica de pionero, al trazado de los
arduos senderos de una disciplina cuya enseanza contempornea115 es an
muy joven y con direcciones ciertamente todava grvidas de incertidumbre;
en segundo lugar, porque tamaa dificultad no ha sido obstculo para que el
autor nos presente una obra armoniosa y plena, que sintetiza, con talento peda-
ggico poco frecuente, fuentes europeas y americanas no slo dispares sino
prcticamente inhallables. Los postcameralistas como BLUNTSCHLI (p. 214) se
114 .Nos referimos al plan de estudios ms avanzado, aprobado con aporo del Instituto de Investi-
gaciones Jurdcas, por las autoridades centrales de Ciudad Unverstara, para la Divisin de
Ciencias Jurdicas, U.N.A.M./E.N.E.P. "Acatln", en octubre de 1984.
115 Baste recordar que la creacin de la ctedra de ciencia administrativa en la Facultad de De-
recho y Ciencias Econmicas de la Universidad de Pars, data de 1965, siendo su primer titular el
profesor Roland DRAGO, a quien se debe posteriormente y ya en la Universidad de Pars 11, la
creacin y direccin del Centro de Estudios e' Investigaciones de Ciencia Administrativa
IC.E.R.S.A.. en la sigla francesa).
Estudio preliminar Ixv
sentiran satisfechos de la cuidadosa y aguda contribucin de este remoto
discpulo mexicano.
LEN CORTIAS-PELEZ
Coordinador del Taller de Derecho Pblico,
catedrtico por oposicin de Derecho Administrativo
y Presidente del Colegio de Profesores en Derecho Econmico,
de las Finanzas y de la Administracin Pblicas,
en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico;
Presidente del Club Alexander von Humboldt de Mxico.
T1alpan, Mxico, D. F.. junio de 1986.
CONVENCIONES
Y ABREVIATURAS
Se han establecido algunas convenciones y abreviaturas, que se han consi-
derado tiles para facilitar la lectura del libro:
1) Se han castellanizado los nombres extranjeros, de modo que en lugar
de Johann o John, se anot Juan. Ello puede favorecer el aprendizaje de
muchos nombres que, posiblemente, resulten extraos.
2) Para un libro sinttico, como es importante expresar una relacin ste,
estrecha entre autor, su obra y el ao de aparicin. Tratamos de exami-
nar a la ciencia de la administracin en su devenir histrico y para esto
se requiere destacar la relacin antes mencionada.
3) Hemos utilizado algunas siglas; a saber: RICA, para referirnos a Revista
Internacional de Ciencias Administrativas; RAP: Revista de Admi-
nistracin Pblica de Mxico; PAR: Public Administration Review;
lNAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica; EU: Estados
Unidos; lEAL: Instituto de.Estudios de Administracin Local; APSR:
American Political Science Review.
.
4) En caso de los periodos de aos encerrados en un parntesis, luego del
nombre de un monarca. nos referimos a su periodo de gobierno.
CAPTULO INTRODUCTORIO
EL PROCESO DE
CONSTRUCCiN
HISTRICA DE
LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIN
En prusia la reforma fue hecha por
administradores, y desde el punto de
vista administrativo. . . Ellos
demostraron que cuando se contempla
a la administracin con suficiente
dignidad y altura, pueden deducirse
consecuencias para el estado y para
la sociedad.
ALEJANDRO N/ETO (962)
2 CAPTULO INTRODUCTORIO
La ciencia de la administracin pblica es una de las disciplinas que, con mayor
dignidad, cuenta en su haber con pergaminos nobiliarios de antigedad acad-
mica. Su origen se remonta a los principios del siglo XVIII, cuando los sobera-
nos de Prusia establecieron las primeras ctedras de enseanza cientfica de
los quehaceres administrativos, para los servidores del Estado.
Desde entonces, la ciencia de la administracin ha sido materia de estudio
y reflexin, aunque es cierto que la improvisacin y el olvido han provocado
que nuestra disciplina se haya extraviado ms de una vez, al grado que algunos
piensen que ni tiene pasado, ni su objeto de conocimiento tiene el rigor de una
ciencia. Entre aquello que se perdi se encuentran las ciencias camerales o cien-
cias de la administracin del Estado absolutista y de cuyo dramtico extravo
se lleg a pensar que haban precedido a la economa, no a la ciencia de la admi-
nistracin.
Durante el siglo XIX, la ciencia de la administracin volvi a perderse, aun-
que parcialmente, lo que indujo a ciertas personas a crear "nuevas ciencias de
la administracin" a principios del siglo xx y a otras ms, extraordinariamen-
te ingenuas, a creer en ellas. Fue este el tiempo en que se consagr el geren-
cialismo y luego los estudios sobre las organizaciones, que supieron acomodar-
se temporalmente en el hueco dejado por la ciencia de la administracin.
Pero en los tiempos actuales las cosas han cambiado y, una vez que la cien-
cia de la administracin ha recuperado su identidad y autenticidad, las modas
intelectuales del presente han comenzado a ser desplazadas. Hoy da, los pases
del mundo vuelven a interesarse en el estudio de la actividad estatal y la cien-
cia de la administracin ocupa de nuevo el sitial que le corresponde.
En el seno de las ciencias sociales, ahora consolidadas en su autonoma y
estatuto acadmico, se est aceptando la versin autntica de la administra-
cin pblica, otrora observada en la distorsin nacida del gerencialsmo, La
ciencia de la administracin recupera el estatuto y reconocimiento perdidos, y
aspira a no volverlos a perder.
Es tiempo, pues, de que el Estado se recupere de nueva cuenta como centro
de inters de la ciencia de la administracin y que el resto de las organizaciones
Proceso de construccin histrica 3
ocupen su lugar secundario. En todo caso, como bien lo argumenta Baena del
Alczar, no hay que olvidar que entre el Estado y las organizaciones privadas
median distancias abismales. El no recordarlo, nos llevar a una confusin tan
grande como la que tuvo aquel que se extravi en el laberinto de Ariadna.
Con todo acierto, Albion Small ha llamado a las ciencias camerales "el capitulo
perdido de la historia de las ciencias sociales". Tal capitulo, se escribi a lo lar-
go del siglo XVIII por las ms brillantes plumas del pensamiento administrati-
vo alemn.
Estas disciplinas, sepultadas por el olvido y la indiferencia de algunos
cientficos sociales de la actualidad, constituyen el ms vigoroso y exitoso es-
fuerzo por comprender a la administracin pblica del Estado absolutista en
su proceso de desarrollo. Las ciencias camerales nacieron como efecto de este
proceso, pero tambin incidieron directamente en l.
Una antigua institucin medieval llamada Cmara fue, en sentido pleno,
revolucionada. Antao una tesoreria al servicio del seor feudal, limitada a la
realizacin de operaciones meramente financieras, a partir del siglo XVI la C-
mara conservar slo su nombre y parte de su idea original. Los cameralistas
mismos no perdieron nunca de vista el origen medieval de la Cmara. Justo
Cristbal Dithmar dijo en 1731 que la "ciencia [ociencias] que toma su nombre
de la palabra Cmara (Camera) era, de acuerdo al idioma de la Edad Media, el
lugar en el cual los ingresos del Reino eran guardados".' Por su parte, J oaquin
Jorge Darjes coment en 1756 que en la "Edad Media la palabra Cmara de-
signaba el lugar donde el principe conservaba sus ngresos".> En adelante, ya
no seria igual: los ingresos financieros no sern un fin en si mismos, se tomar
en cuenta su administracin y uso, y la Cmara dejar de ser concebida como
una institucin meramente fiscal.
La mayora de las instituciones camerales, en cuanto tales, llevan el
nombre de Cmara. Sin embargo, a partir del siglo XVII se empieza a usar la de-
nominacin de Colegio (Collegia), pero como sinnimo de Cmara. En este sen-
tido, Guillermo Schroeder escribi en 1686 que la denominacin ms adecuada
para la Cmara era la de Colegio Sumo y Absoluto. En forma similar, aunque
con ms extensin, Juan Joaquin Becher pens en 1668 que la organizacin ad-
ministrativa cameral debia comprender cinco colegios: Colegio Espiritual, Co-
legio Moral, Colegio Doctrinal, Colegio Civil y Colegio Vital. Cada uno seria
responsable del desarrollo, cuidado o vigilancia de actividades sociales relati-
vas a la administracin del culto, la disciplina tica de los sbditos, la educa-
1 Citado por Albion Small, The cameralists. p. 229.
2 [bid, p. 279.
4 CAPTULO INTRODUCTORIO
ci6n, las ciencias y las artes, el patrimonio estatal y, finalmente, la salud y la
seguridad de la poblaci6n toda.
La organizaci6n cameral colegiada tambin fue una preocupaci6n de Julio
Bernardo von Rohr, quien, como Schroeder, pensaba que s610deberan existir
dos colegios. Su idea, que es formulada en 1716, era un paso decisivo hacia el
perfeccionamiento cameraL Pensaba que uno de los colegios sera propio para
la obtenci6n de los ingresos y el otro para los egresos, pero nicamente los fun-
cionarios del segundo seran denominados cameralistas (cameralisten). Era de
su incumbencia la Cameralstica (Cameral-Sachen), o sea, lo relativo a la Cma-
ra, los asuntos camerales.
La Cmara absolutista inaugura un estilo de trabajo administrativo sin
precedentes. Los soberanos, considerando a la Cmara como la espina dorsal
de la administraci6n del Estado absolutista, establecieron un proyecto
diametralmente opuesto al de sus predecesores feudales. No aspiraban a man-
tener el estado de cosas, sino a transformarlo de manera radical, de modo que
la administraci6n pblica deba ser revolucionada. Los fines que perseguan se
resuman en un propsito: el progreso integral del Estado. La consecuci6n de
esta finalidad suprema supuso un proceso constructivo, un movimiento edifi-
cador que cre las condiciones materiales adecuadas. Ese movimiento es el Ca-
meralismo, que originalmente "era la rutina de las oficinas en las cuales los em-
pleados de los gobiernos, principalmente de los departamentos fiscales, hacan
su trabajo; en sentido amplio, constituy los procedimientos gubernamentales
sistematizados, cuya aplicaci6n se efectuaba en las oficinas administrativas".
3
Pero el Cameralismo dej6 de ser un mero conjunto de trmites oficinescos.
Se convirti en la racionalizacin del trabajo administrativo para fomentar la
consecucin de objetivos no administrativos, a saber, la felicidad de los sbdi-
tos y el bienestar del Estado. El Cameralismo es un estadio superior de sste-
matizaci6n, racionalizacin y organizaci6n del trabajo administrativo, con vis-
tas a potenciar el poder del Estado absolutista. Asimismo, constituye una
construcci6n te6rica encaminada a explicar esos complejos procesos construc-
tivos del Estado, y ms an, a transmitirlos por medio de la ctedra. "El Ca-
meralismo es una tcnica y una teora de la administraci6n de un tipo de Estado,
que se basaba en una sociedad construida sobre propsitos igualmente pecu-
liares... fue primordialmente una teora y tcnica del gobierno".
4
El carcter gubernamental del Cameralismo no debe ser olvidado, porque
ello implica una tecnologadel ejercicio del poder. Otrora, durante la Edad Me-
dia, la dominacin estamental implicaba relaciones personales entre los seo-
res y los sbditos. El vasallaje es, como relaci6n de dominio, la ms tipica: vin-
culaba al feudatario, como patrn y persona, al vasallo que le renda homenaje.
3 Ibid, p. 18.
4 Ibid, p. 3.
Proceso de construccin histrica 5
Tal relacin no era institucional. Por lo contrario, el Cameralismo significa el
establecimiento de la dominacin por medio de una institucin: el Estado, cuya
organizacin administrativa ha sido racionalizada al efecto. El Cameralismo
"fue una tecnologa administrativa"," un conjunto de medios racionalizados
que favorecieron la dominacin de la sociedad por medio de la administracin
pblica.
El proyecto de los soberanos absolutistas implic, naturalmente, la idea de
un nuevo funcionario. Los que existan a principios del siglo XVI, los oficiales a
que se refiere Juan Bodino en 1576, eran un poderoso estamento independien-
te. En los pases alemanes apareci un funcionario peculiar: el cameralista o
miembro de la Cmara, que constituye una especie dentro del tipo ms general
de servidor estatal del absolutismo. El cameralista es el funcionario cuya voca-
cin lo lleva directamente al ejercicio de funciones distintas; no desempe:a las
clsicas actividades de todo Estado en proceso de formacin, es decir, las del
interior o gobernacin, guerra y justicia, y nicamente participa parcialmente
en las de hacienda. Se encamina a las funciones estatales de fomento, porque
los soberanos absolutistas los comprometen directamente en la consecucinde los
fines del desarrollo del Estado. "Para los cameralistas, el problema central de
la ciencia era el problema del Estado. Para ellos el objeto de toda teora social
era mostrar cmo puede ser asegurado el bienestar del Estado. Observan en el
bienestar del Estado la fuente de todos los dems tipos de bienestar. La clave
del bienestar del Estado eran los ingresos pertinentes para satisfacer necesida-
des. Su teora social general circulaba alrededor de la tarea central de ministrar
al Estado esos bienes"."
La nocin ms interesante del perfil del cameralista es la que tiene de s
mismo el propio cameralista. As, Darjes afirm en 1756 que el "cameralista es
aquel que entiende de las ciencias camerales; mas en lo particular, debe ser h-
bil" en los siguientes asuntos: definicin de las fuentes fiscales potenciales, en
el incremento de los ingresos y la aplicacin razonable de los mismos. Pero
la destreza meramente financiera no es suficiente, por lo que el cameralista
debe saber "cmo debe estar organizado el Estado" para hacer trabajar pro-
ductivamente a los sbditos, hacerles comprender los mtodos por los cuales
enriquecerse, crear las oportunidades para que apliquen sus conocimientos y
ense:arles a conservar sus ingresos. Es, en este sentido -agrega-, que el ca-
meralista se debe esforzar para convertir a los sbditos en seres productivos y
realizados; slo as puede el prncipe incrementar sus propios recursos econ-
micos. En suma, Darjes concibe al cameralista como un agente comprometido
con el bienestar de la sociedad y la prosperidad del Estado.
7
5 [bid, p. 591.
6 [bid, p. VIII.
7 [bid, pp. 280-281.
6 CAPTULO INTRODUCTORIO
Por su parte, Jorge Enrique Zincke manifest, entre 1751 y 1752, que por
cameralistas se debe entender a "quienes poseen conocimientos fundamentales
y especiales acerca de todo o alguna parte de aquellas cosas que son necesarias y
en las que ellos pueden asistir al prncipe para mantener la buena direccin
del Estado". En su opinin, el cameralista es un tipo de director que coadyuva
a la debida conduccin del Estado, un tipo especial de funcionario comprometi-
do con la gerencia estatal."
Sin embargo, la interpretacin ms completa de la idea del cameralista la
formul Juan Enrique von Justi en 1755. En su opinin, el cameralista univer-
sal debe ser distinguido del cameralista particular. Por propia voz dice que
"podemos admitir como posible que un cameralista meramente prctico, si
tiene una buena inteligencia natural y su industriosidad lo hace informado de
las instituciones y de los pases, pueda convertirse en un buen cameralista par-
ticular de esta o aquella rama de la administracin pblica, pero nunca ser un
buen cameralista universal. La ausencia de principios bsicos coherentes le
haran caminar pasos inseguros. En una situacin excepcional podra dudar y
tomar decisiones cuestionables. Si piensa que ha introducido mejoras impor-
tantes en su sector de la organizacin administrativa, no sabe que ha causado
un dao proporcional en otra parte de la administracin del Estado, porque no
conoce suficientemente la correlacin de este gran sistema y la influencia que
todas las circunstancias de un sistema entero tiene con otros. Qu podra ser
ms indispensable al Estado que un cameralista universal perfecto? El
bienestar del Estado reposa pesadamente en l".9
El cameralista, pues, es un administrador pblico formado cabalmente en
la totalidad de los negocios gubernamentales, pero no nicamente por la va de la
experiencia y el experimento personal, sino tambin por el aprendizaje univer-
sal y sistemtico proporcionado por las universidades. El cameralista es, desde
1727, un profesional de la administracin pblica formado en las aulas univer-
sitarias de Halle y Frankfurt del Oder.
11
Esta forma peculiar de desarrollo del absolutismo en los pases alemanes,
procre una ideologa del Estado. Esa ideologa es el Cameralismo, desdoblado
en un sistema de pensamiento encaminado a justificar los exitosos proyectos
autonomistas de los principados. En sus proyectos polticos los prncipes han
contemplado la colaboracin de consejeros, a saber, aquellos que asumieron la
8 lbid, pp. 252-253.
9 Ibid, pp. 301-302.
Proceso de construccin histrica 7
fiel denominacin de Consejeros de Prncipes. lO A peticin de sus seores, los
Consej eros de Prncipes redactaron memorias secretas dedicadas al anlisis de
la situacin reinante en el Estado. El contenido de tales memorias era conside-
rado como una arcana o misterio, slo develable a los soberanos. Como el arte
de la poltica es un privilegio de los soberanos, y nicamente de ellos, es un pe-
ligro que sea del conocimiento de los sbditos. Tal es su primer consejo. Su se-
gundo consejo es, en s, un programa de accin. Uno de los ms clebres
programas de accin contenidos en una memoria reservada a los prncipes, fue
elaborada por Melchor von Osse, un Consejero de Prncipes tpico que vivi du-
rante la primera mitad del siglo XVI. Lleva por ttulo Testamento politico. Por
su carcter secreto y exclusivo para ser consultado por su seor, el Testamento
qued luego en el olvido, hasta que fue encontrado sepultado en una biblioteca
pblica a principios del siglo XVIII, y entonces pudo ser publicado. Otra memo-
ria de este gnero, no menos clebre, es la Secreta politica de Jorge Obrecht, un
Consejero de Prncipes cuya vida transcurri en la segunda mitad del siglo an-
tes mencionado. En el ttulo est plasmada su intencin. Ambos Consejeros
proponen a sus seores algunos mecanismos para fortalecer la estructura de la
sociedad, es decir, la economa, con la finalidad de responder adecuadamente a
los desafos presentados al Estado absolutista. En sus consejos yace una con-
cepcin del Estado absolutista, de su naturaleza, sus poderes y objetivos, en
fin una ideologa en la que se explican los motivos de las acciones estatales.
La ideologa cameralista es un componente orgnico del Estado absolutis-
ta, la expresin abstracta, pero beligerante y activa, de sus prcticas polticas.
Sin duda el gran idelogo del Principado absolutista fue el Consejero de Prnci-
pes, Luis Von Seckendorff, nacido en 1626 y muerto en 1692. En su poca
ocurre un hecho trascendental: los consejos dejan de ser secretos, son revela-
dos como un arma de la publicidad literaria, frente a otros soberanos. Los argu-
mentos son planteados a la luz del da, intentan formar y atraer una opinin
favorable entre los sbditos y, esencialmente, ilustrar positivamente a los so-
beranos. Este es el motivo de su ms clebre obra, el Principado alemn, un
programa de accin estatal que sirvi de prototipo a los proyectos polticos
contenidos en los libros escritos por los cameralistas durante el siglo XVIII.
En el momento en que, segn feliz expresin de Small, el "Cameralismo de
los libros" ha dejado el seno de las oficinas y abandona el carcter secreto de sus
proposiciones, se ha dado un paso trascendental, porque como ideologa com-
bativa se ha transformado en una doctrina, es decir, un campo de desarrollo para
10 Refirindose a las obras de Osse y Seckendorff, que sern inmediatamente analizadas, Pieran-
gelo Schiera dice que "reflejan en su contenido y en el titulo, la antigua actitud medieval tardia y
de la primera Edad Moderna, de 'Espejos de Prncipes', que reflejan la fase de formacin del Esta-
do territorial". "Cameralismo", Diccionario de Politica, letras A-J, p. 204, dirigido por Bobbio y
Matteucci.
8 CAPTULO INTRODUCTORIO
la erudicin, la academia y la docencia. As como en el siglo XVI el secreto era
consustancial a los consejos, durante el XVII lo es la publicidad. Todo est lis-
to para que en la centuria del XVIII el Cameralismo se transmute en las ciencias
camerales.
En este ambiente, el pensamiento poltico va a participar ntimamente en
la formacin del Cameralismo. Autores de la talla intelectual de Puffendorf,
Wolff y Thomasius aportarn categoras de enorme importancia. Destacan las
de bienestar y felicidad, as como la teora de los deberes del soberano hacia los
sbditos. Los cultivadores del Cameralismo, con base en estos conceptos, se-
rn en su momento los formadores de la teora del Estado de bienestar. Pro-
pondrn a los soberanos la idea de que el aumento del poder del Estado, es po-
sible por la va del mejoramiento de las condiciones materiales de existencia de
los sbditos. El Estado no puede prosperar si los sbditos no progresan en sus
niveles de vida. Los pensadores polticos introdujeron ideas que los cameralis-
tas trataron de realizar.
Otra fuente del pensamiento cameralista provino del Reino de Austria, se
trata del Fiscalismo. Los fiscalistas entran en actividad durante el siglo XVII.
Entre ellos destaca la terna formada por Becher, Hornick y Schroeder. El Fis-
calismo debe ser conceptuado como una tecnologa administrativa especfica
referida a los ingresos pblicos. Fue ideada por sus doctrinarios para sistema-
tizar y perfeccionar los mtodos y procedimientos por los cuales se pueden
incrementar los ingresos financieros del Estado. Su preocupacin esencial radica
en los ingresos en s, aunque no pierden de vista del todo los objetivos polticos
del Estado. Tal como ya lo pudimos apreciar, fue gracias a dos fiscalistas que
el concepto colegial de la Cmara se comenz a definir con gran precisin.
En fin, los Consejeros de Prncipes, los pensadores polticos y los fiscalis-
tas, constituyen las fuentes intelectuales a partir de las cuales se forma la teo-
ra cameral de la administracin pblica. Estas races intelectuales, por tanto,
precursan el camino que seguir el Cameralismo a partir del siglo XVIII.
Sin embargo, hay pensadores que opinan que los autores mencionados son
parte del Cameralismo. Ello ha derivado en un interesante debate en torno a la
periodizacin del propio Cameralismo. Algunos estudiosos modernos piensan
que el Cameralismo tiene dos periodos de vida, uno original, otro acadmico; el
primero cubre el siglo XVI y XVII, el segundo del XVIII. Otros autores suman a
Osse y Obrecht entre los cameralistas, unos ms los mantienen al margen. Con
cierta frecuencia ocurre que el Cameralismo y el Fiscalismo son confundidos.
En otras palabras, no es posible estudiar el Cameralismo sin asumir una posi-
cin con respecto al debate, que no se puede, de ningn modo, eludir. Pensa-
mos, con base en nuestra investigacin, que el Cameralismo como totalidad
comprende los siglos XVI al XVIII, aproximadamente, aunque las primeras c-
maras absolutistas aparecen a finales del xv y todava funcionaban en la pri-
mera mitad del XIX. Hegel todava habla de ellas, particularmente de las Kam-
mersteur o Cmaras de Contribuciones, durante el ao 1801.
11
Como proceso de
Proceso de construccin histrica 9
desarrollo institucional, por tanto, se puede decir que el Cameralismo vive du-
rante los siglos XVI, XVII YXVIII, si bien no hay que olvidar su origen a finales
del XVI y su pervivencia en la primera mitad del XIX. A este desarrollo institu-
cional, Albion Smalllo ha denominado adecuadamente como "Cameralismo de
oficinas", al cual contrasta el "Cameralismo de los libros".
Ahora bien, considerado al Cameralismo en su concepcin intelectual, como
relativo a los libros, la periodizacin vara. Se empieza a hablar de ciencias
camerales hasta el siglo XVIII, ms de dos siglos despus del nacimiento de las
primeras cmaras y por tanto de la aparicin de las primeras prcticas admi-
nistrativas camerales. En el sentido meramente intelectual, los cultivadores
del Cameralismo literario son los pensadores de! siglo XVIII porque buena par-
te de su tiempo lo dedican no slo a la produccin de libros, sino a la investiga-
cin y la docencia. Tal es el motivo por el cual, an refirindonos al Cameralismo
en sus ms de tres siglos y medio de vida, al hablar de los cameralistas lo
hacemos nicamente para el caso de los cultivadores de los libros, y de ciencias
camerales como las materias objeto de su cultivo.
Es el momento de hacer una explicacin pertinente: conservamos la voz
Cameralismo, en lugar de la de Camaralismo, ms apropiada en castellano, en
atencin a la carta de naturalizacin universal adquirida por la primera, inclu-
so en nuestro idioma.
11I
Las ideas antes vertidas quedan reforzadas cuando analizamos el carcter ge-
neracional de los cultivadores del Cameralismo. El que formen una generacin
es de gran importancia porque la coexistencia y la convivencia fueron un es-
timulo para trabar las relaciones sociales entre los cameralistas y de este modo
asegurar la transmisin del conocimiento.
Los precursores intelectuales de los cameralistas, a excepcin del Fiscalis-
mo, no formaron una generacin. Si observamos los ciclos vitales de von Osse
(1506-1556) y Jorge Obrecht (1547-1612), se intuira la posibilidad de influencia
intelectual de uno a otro; pero, como sabemos, esto no ocurri y ambos susten-
tan al pensamiento cameralista por su propia va. Es ms, Obrecht fue conoci-
do antes que Osse, porque su Secreta politica fue publicada en 1590, mientras
que ste, descubierto por Thomasius en 1717 y publicado en ese ao, fue hasta
entonces comenzado a estudiar por los interesados en su Testamento politico.
En contraste a ambos Consejeros de Principes, los fiscalistas si forman
una escuela de pensamiento. Becher (1635-1682), Hornick (1638-1712) y Schro-
11 Hegel, La constitucin de Alemania, publicada en 1893, pero redactada entre 1801 y 1802.
10 CAPTULO INTRODUCTORIO
eder (muerto en 1663), convivieron, se conocieron e influyeron entre s. La na-
cionalidad austriaca fue, sin duda un fuerte vnculo entre ellos. Seckendorff
(1626-1692), siendo alemn, fue conocido y citado por los fiscalistas. El que to-
dos estos pensadores se conocieran posibilit un ambiente adecuado y frtil,
con espritu de cuerpo acadmico, que produjo el desenvolvimiento de las cien-
cias camerales en el siglo XVIII. Otros dos pensadores, Efrain Gerhard y Julio
Bernardo von Rohr (1688-1742), son los precursores inmediatos y directos de
los cultivadores de las ciencias camerales. Ambos escriben, respectivamente,
en 1713 y 1716, es decir poco ms de una dcada antes que sean inauguradas
las ciencias camerales como disciplinas universitarias en 1727.
El movimiento cameralista sufre una metamorfosis trascendental en este
ao: se transforma en las ciencias camerales, a saber, la economa, polica y ca-
meralistica (o cameralia). En 1727 Federico Guillermo I, rey de Prusia, tom la
importante decisin de establecer en las universidades de Halle y Frankfurt
del Oder una nueva profesin para la formacin de los funcionarios pblicos del
Reino: la Profesin en Economa, Polica y Cameralstica. De esta decisin im-
portantsima, Juan Pedro Ludewig (1668-1743), entonces Pro-Rector de la Uni-
versidad de Halle, coment que obedeca a la insuficiencia de la formacin
jurdica de los servidores estatales, que en adelante deberan conocer nuevas
disciplinas relacionadas con la promocin del desarrollo del Estado.w
Tres aos despus, en 1730, la ciudad de Rilten sigui el ejemplo prusiano
y cre en su universidad la Profesin en Economia. Austria, por su parte, que
se haba rezagado en el desarrollo de las ciencias camerales, inici un vigoroso
esfuerzo de reforma administrativa en la que se incluy el establecimiento de
una institucin docente para la formacin de los funcionarios pblicos: la Aca-
demia Teresiana, fundada en 1746, baj o los auspicios de la soberana austriaca
Mara Teresa (1746-1780), si bien las "ciencias camerales" comenzaron a ser en-
seadas hasta 1752 por Juan Enrique von Justi. La enseanza cameral tam-
bin fue implantada en Jena y Leipzig, e incluso en la Universidad de Uppsala
en Suecia.
La enseanza de las ciencias camerales tiene dos grandes generaciones de
catedrticos. La primera est formada por Pedro Simn Gasser (1676-1750),
Justo Cristbal Dithmar (1677-1737), Federico Stisser (1689-1732), Juan Furs-
tenau (1688-1756) y Joaqun Jorge Zincke (1692-1768). Gasser y Dithmar
fueron los fundadores de la enseanza de las ciencias camerales en 1727, en
Halle y Frankfurt del Oder respectivamente. Furstenau imparti ctedra
en Rilten, Stisser en Jena y Zincke en Leipzig.
12 Schiera ha comentado que en esta poca el Estado prusiano tuvo que afrontar fuertes desafos
y que el Cameralismo fue la respuesta: "Una respuesta desarrollada dentro de los limites precisos
del tiempo y con referencia a prcticas obligadas... una respuesta que facilit. en Alemania. el paso
del arte de gobernar, a las modernas ciencias del Estado". Op. cit., p. 206.
Proceso de construccin histrica t t
La segunda generacin incluy a profesores cuyas actividades docentes se
realizaron en Alemania, Austria y Suecia. Joaqun Jorge Darjes (1714-1791)
profes las ciencias camerales en Jena y Frankfurt del Oder, y Daniel Schreber
(1709-1777) en Leipzig. Sin embargo, Juan Enrique von Justi (1717-1771) y Jos
von Sonnenfels (1733-1814), nacidos en Alemania, hicieron de sus ctedras
en Viena las ms importantes en su momento. La hegemona intelectual de las
ciencias camerales durante la segunda mitad del siglo XVIII, haba pasado par-
cialmente a Viena, donde radicaba Sonnenfels (impartiendo "ciencia cameral y
de la polica" desde 1763), porque las actividades acadmicas de Justi conti-
nuaron desarrollndose en suelo alemn. Finalmente, Andreas Berch (1711-
1774), imparti sus lecciones en la Universidad de Uppsala, Suecia, desde
1740.
El encadenamiento generacional e intergeneracional asegur una aso-
ciacin acadmica vital, frtil y vigorosa, para el cultivo de las ciencias camera-
les. Asimismo, fue un ambiente idneo para la formacin no nicamente de los
cameralistas de las oficinas, cual era su finalidad, sino la del propio profesorado.
El hecho de que se tratara de catedrticos cuya mitad de su tiempo til lo
destinaran a la academia (la otra mitad era la del ejercicio cameral de la admi-
nistracin pblica), les exigi una preparacin completa. Para facilitar su
comprensin sobre los complejos problemas implicados en el conocimiento y la
enseanza de las ciencias camerales, comenzaron una prctica acadmica cu-
yos efectos revolucionarn el desarrollo de las mismas: la elaboracin de libros
de texto.
El primer libro cameralista es el texto: Introduccin a las ciencias econ-
mica, politica y cameral, elaborado por Gasser en 1729 para el uso de sus estu-
diantes en la especialidad de Profesin en Economa, Polica y Cameralstica.
Y, a excepcin de la obra Biblioteca cameralista de Jorge Enrique Zincke
y otras pocas ms, la mayora de los textos cameralistas servirn para la do-
cencia.
Ya que hablamos de la Biblioteca cameralista de Zincke, conviene que
mencionemos algo a lo que ya hicimos alusin: el desarrollo de la investigacin
entre los cameralistas. Ciertamente los libros elaborados por el profesorado
servan como textos para la enseanza de las ciencias camerales y en la ctedra
se desarrollaban los grandes debates tericos que iban haciendo que esas dis-
ciplinas se superaran. Sin embargo, estos libros no eran simples materiales para
la docencia, sino verdaderos tratados de construccin terica. Lo que ocurra
en la ctedra alimentaba las reflexiones del profesorado cameralista y por tan-
to la reconstruccin de las ideas y la reorientacin de la enseanza. Por tanto,
las diferencias de enfoque enriquecan extraordinariamente la investigacin
sobre las materias camerales. Pero, obviamente, se requeran textos no docen-
tes que divulgaran masivamente las contribuciones camerales. Tal fue la idea
de la Biblioteca de Zincke.
Las ciencias camerales tuvieron su centro vital en la ctedra, pero no estu-
12 CAPTULO INTRODUCTORIO
vieron confinadas a ella. La extensin del conocimiento cameral fue una necesi-
dad, tanto en las ciencias camerales, como en las que no lo fueran. Los camera-
listas estuvieron en estrecha relacin con los cultivadores de otras disciplinas
y nunca dejaron de abrevar en materias diversas. Es ms, algunos de los ms
distinguidos cameralistas eran a la vez destacados especialistas en otras dis-
ciplinas, tal como Darjes, que se distingui en ciencia poltica. Justi mismo
produjo obras polticas de enorme valor.
IV
Los cultivadores de las ciencias camerales, las concibieron como una triloga:
economa, polica y cameralstica. Sin embargo, pasado el tiempo y tomando
como base las reconstrucciones tericas de las mismas, a mediados del siglo XIX
todava seguan siendo tres, pero diferentes: polica, comercio y finanzas.
Llamaban a sus disciplinas "ciencias camerales" (Cammeralwissenschaft).
Originalmente las referan a "las teoras sobre la administracin de los procedi-
mientos de ingresos fiscales", para luego hacerlo, ms propiamente, con rela-
cin a "las ciencias del estado en general". 13 Esto no debemos olvidarlo, porque
la definicin conceptual de las ciencias camerales no es tarea fcil.
Las ciencias camerales son ciencias del Estado, se refieren al Estado, pero
no en general, sino a su administracin. Por eso son las ciencias de la admi-
nistracin del Estado absolutista. Cada una de las ciencias camerales tienen un
objeto en s, pero se refieren a su materia en funcin del Estado. Cuando los ca-
meralistas estudian el comercio lo hacen con referencia al Estado, o ms bien,
con referencia al auspicio del vigor y fuerza del Estado. A ellos no interesa el
crecimiento del comercio en cuanto tal, sino con relacin al crecimiento del po-
der del Estado. El titulo de una obra cameral sintetiza magistralmente esta
idea: Los fundamentos del poder y el bienestar de los estados o Exposicin de
todas las ciencias de la polica, publicada por Juan Enrique von Justi en 1760-
1761. Las ciencias camerales, ya se trate de la economa, la polica o la camera-
lstica, ya lo sea el comercio o las finanzas, no tienen ms propsito que hacer
prosperar al Estado y ayudar a desenvolver su potencia.
La idea anterior fue desarrollada magistralmente por el cameralista ms
destacado: Juan Enrique von Justi. Segn lo explica en 1755, las ciencias ca-
merales son disciplinas referidas al Estado, tienen como propsito fomentar su
prosperidad e incrementar su poder. En sus palabras, "una Repblica o Estado
consiste en una multitud de personas relacionadas entre s por medio de la mu-
tua dependencia y por ciertas instituciones, para, con sus energas sumadas y
bajo un poder supremo, promover su felicidad". La categora clave de su expo-
13 Small, op. cit. p. 18.
Proceso de construccin histrica 13
sicin es la de medio: "en sentido estricto, entendemos por medios la posesin
de suficientes bienes muebles e inmuebles, que ponemos en nuestras manos, de
acuerdo a la posicin social que ocupamos y para todas las conveniencias de la
vida... los medios del Estado consisten meramente en toda suerte de bienes
muebles e inmuebles, posedos por los sbditos o por el Estado mismo; son
tambin los talentos y destrezas de las personas que forman al Estado".>
Las ciencias camerales estudian al Estado, pero desde el particular punto
de vista en el cual los medios constituyen las posibilidades potenciales o efecti-
vas de su desarrollo. Por tanto, en opinin de von Justi, la ciencia estatal por
excelencia, a saber, la poltica o arte del gobierno (Staatskunst), est en ntima
relacin con las ciencias camerales, las cuales, desde la perspectiva del Estado,
deben ser sumadas a las ciencias que lo estudian. Hay que recalcar, sin embar-
go, que las ciencias camerales examinan al Estado a partir de la Cmara, es de-
cir, a partir de la unidad organizativa medular de la administracin pblica.
Son, precisamente, ciencias administrativas del Estado absolutista.
La consideracin anterior marca la lnea divisoria entre las ciencias carne-
rales y la poltica, como disciplinas estatales. Justi mismo explica en qu con-
siste la poltica, de un lado, y cada una de las ciencias camerales, del otro,
segn la siguiente enumeracin: poltica, economia, cameralistica, polica, co-
mercio y direccin.
"El propsito general del arte del gobierno [politica], es garantizar la segu-
ridad integral de la comunidad contra los peligros internos y externos". En
contraste, la economa tiene una finalidad diferente: su "objetivo en si es pre-
servar e incrementar los bienes del Estado", en tanto que la cameralistica "en-
sea cmo usar estos medios sabiamente y para la promocin de la felicidad del
Estado". Por su parte, "la ciencia de la polica est principalmente relacionada
con la conducta y sostenimientos de los sbditos, y su gran objetivo es poner
en equilibrio y correlacin lo que los sbditos de la Repblica pueden utilizar,
y en posicin tan cmoda que pueda apoyarlos". En cuanto a la ciencia comer-
cial, sta se encuentra formada por "dos disciplinas diferentes": la primera se
refiere al comercio en si, "la otra trata de las medidas por medio de las cuales
pueden ser establecidas empresas comerciales y hechas florecer, lo que da por
resultado que el sostenimiento de los sbditos pueda ser ampliado y los recur-
sos del pas incrementados". Finalmente, la "direccin (Haushaltusgskunst)
est particularmente inclinada a mostrar cmo los recursos de las personas
particulares pueden ser preservados, incrementados y usados". Todas estas
ciencias -concluye von Justi- deben incrementar los medios del Estado, para
acelerar sus procesos de desarrollo.
15
14 [bid, pp. 317.318.
15 [bid, pp. 328-329.
14 CAPTULO INTRODUCTORI
Tal como lo hemos podido apreciar, la poltica y las ciencias camerales for-
man un cosmos dinmico, a la vez que un programa de actividad administrati-
va orientada hacia la expansin de las fuerzas del Estado, resumidas en la
posesin, guarda y uso racional de sus medios. Tal es, en suma, la teora de
la administracin pblica del Estado absolutista desde la perspectiva de las
ciencias camerales.
La versin estatal de las ciencias camerales formulada por Juan Enrique
von J usti es compartida, en lo general, por cameralistas que le antecedieron,
coexistieron con l o le sucedieron. Antes que l, en 1735, Federico Stisser habla
acerca de que las ciencias camerales "son parte de la ms amplia ciencia del Es-
tado y constituyen por tanto el alma del Estado mismo; ellas sirven, simple-
mente, para ensear cmo un soberano puede hacer prosperar a su pas y a su
pueblo". Tambin con antelacin a Justi, Jorge Enrique Zincke haba sosteni-
do entre 1751 y 1752 que "una de las ms importantes misiones de las ciencias
camerales, es la de mostrar las formas en que los pases pueden ser recta y sa-
biamente convertidos en fuente de ingresos y beneficios'L'?
Despus de Justi, Joaqun Jorge Darjes coment en 1756 que las ciencias
camerales se relacionan con lo "ms til y aplicable" al progreso humano. Por
su parte, Jos von Sonnenfels, evocando las ideas justianas, concibi en 1765
la nocin de una ciencia del Estado (Staatswissenschaft), a la que defini como
"la ciencia del bienestar del Estado, la ciencia del gobierno"; y a la que conside-
r dividida en cuatro ciencias especiales: poltica o arte del gobierno, polica,
comercio y finanzas.t?
La concepcin administrativa de las ciencias camerales obedece a su natu-
raleza en s. Son materias que incumben a la Cmara o ncleo de la administra-
cin pblica. Von J usti lo explica en una magna sntesis: estas disciplinas son
ciencias camerales porque se refieren a la Cmara o elevado colegio que el go-
bierno ha establecido para la direccin de las acciones administrativas encami-
nadas a la preservacin, expansin y uso de los medios de la Repblica.
El consenso habido entre los cameralistas en torno a la idea general de
ciencias camerales, no existe cuando se refieren a cada ciencia en lo particular.
Ocurre lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada una corresponde, con
relacin al desarrollo del Estado. Comencemos con la economa.
Dithmar declara en 1731 que "la ciencia econmica o arte de la economa y
la direccin, ensea cmo pueden ser obtenidos el bienestar y la riqueza, gra-
cias a la actividad econmica rural y urbana, y por la consecucin de la felici-
dad temporal". 18 Antes que l, Ludewig haba afirmado en 1727 que la econo-
ma se refiere a la "direccin de la corte y del pas", forma sustancialmente dis-
16 Ibid, p. 252.
17 Ibid, p. 494.
18 Ibid, p. 226.
Proceso de construccin histrica 15
tinta de entenderla. 19 El cameralista sueco Andreas Berch propuso en 1740 una
concepcin global de la economa, en la que quedaban comprendidas la econo-
ma en sentido estricto, la polica y la cameralstica.v Ms de dos dcadas des-
pus (1764), Schreber segua esta versin diciendo "que la economa compren-
de en s los principios de las disciplinas econmicas generales y especiales, as
como la polica rural y urbana, y la cameralstica o ciencia financiera y tributa-
ria". Zincke, en 1746, coment que la "economa es una doctrina o ciencia
prctica con base en la cual se aplican, de acuerdo a la sabidura, inteligencia y
pericia, casi todas las ciencias que tienen como fin la justa actividad producti-
va que es desarrollada por todas las fuerzas del cuerpo y el espritu para obte-
ner existencia suficiente y tranquila, y lo que se considera superfluo para los
casos de necesidad...". Acto seguido divide a la economa en pblica y priva-
da, y dice que la primera no es otra cosa que la ciencia de la polica. 22
Tal como se puede observar, los cameralistas no slo tienen versiones dife-
rentes, sino hasta contrapuestas, y todava ms, el peso que le asignan es di-
verso. Berch, Zincke y Schreber tuvieron predileccin acusada por la economa,
a la cual subordinaron las restantes ciencias camerales. Otros pensadores no
reflexionarn de la misma forma.
La polica tiene tambin sus adeptos, especialmente Dithmar y Justi, sin
que ello signifique que otros cameralistas no la hayan cultivado. El propio
Dithmar explic que "la ciencia de la polica ensea cmo mantener el sistema
interno y externo del Estado, con buena polica y orden, en funcin de la felici-
dad general"; y agrega una declaracin contundente: la polica es la "vida y el
alma del Estado". 23 Schreber tiene una versin similar, porque considera que la
polica se refiere a la adecuada organizacin de los hombres y los recursos eco-
nmicos, con miras a la consecucin de la felicidad de la poblacin. Por su par-
te, Berch afirm que "mediante la polica, los miembros de la comunidad se
mantienen en buen orden y pueden de tal modo perseguir con mayor eficacia
sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera econmca". En 1751 y
1752, Zincke, al igual que los cameralistas que hemos mencionado, concibi a
la polica de manera similar: "la polica tiene la tarea de dirigir y promover los
medios de vida y la direccin del pueblo";" Finalmente, Sonnenfels coment
que "cuando las decisiones y los proyectos son unidos, y se refieren a ciertos
principios derivados de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimien-
to de la seguridad interna del Estado, esto es, la ciencia de la polica'L'"
19 Citado por Pierangelo Schiera, 11Cameralismo e l'assolutismo tedesco, p. 345.
20 Citado por Schiera, op. cit. p. 338.
21 [bid, p. 333.
22 [bid, p. 403.
23 [bid, p. 367.
24 1bid, p. 338.
25 Citado por Small, op. cit., pp. 251252.
26 [bid, p. 505.
16 CAPTULO INTRODUCTORIO
A excepcin de Dithmar y Zincke, las nociones de polica mencionadas
tienen ms relacin con el concepto de conservacin, que con el de desarrollo.
Por eso, el verdadero salto cualitativo ocurri con la definicin de Justi en
1756: "se comprende bajo el nombre de polica las leyes y los reglamentos que
conciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar e incrementar su poder, y
hacer buen uso de sus fuerzas, procurar la felicidad de los sbditos, en una pa-
labra, el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las
maderas, los bosques, etc., atendiendo que la felicidad del Estado depende de
la inteligencia con que todas estas cosas son admnistradas". Esta es, sin duda,
una forma bien distinta de entender a la polica.
La cameralstica es la tercera de las ciencias camerales que debemos exa-
minar. Es conocida tambin con la denominacin de cameralia. Esta es para
Gasser, segn su versin de 1729, la disciplina "mediante la cual un joven es-
tudiante puede ser puesto en aptitud de servir tilmente a su seor".28 por su
parte, su colega Dithmar explic que ensea "cmo se pueden aumentar y me-
jorar los ingresos del Estado mediante el buen uso de los dominios y las rega-
las, as como de las prestaciones obligatorias de los sbditos y otros fondos
pblicos; y cmo tales ingresos deben ser empleados para la buena conserva-
cin de la comunidad". 29 Darjes tiene una versin similar a la anterior: la came-
ralstica es "la ciencia que nos ensea la forma razonable de preservar, aumen-
tar y aplicar los ingresos anuales del prncipe... [es] la ciencia de la direccin
razonable de un prncipe"." Finalmente, Zincke afirm en 1743 que la cameralia
y la hacienda eran una sola disciplina, a la que llama ciencia cameral y finan-
ciera. Esta es "una ciencia prctica, por fundar, aumentar y mantener los
medios de vida de un gran seor y de un Estado, al travs de un buen manejo
econmico del pas, y una buena administracin para el bien del prncipe y del
Estado".31 Tal como se puede constatar en las exposiciones transcritas, la ca-
meralstica es entendida en lo fundamental como una ciencia que produce
ingresos financieros al Estado, segn interpretacin de Dithmar y Zincke. Dar-
jes y Justi, en contraste, la consideraron en el ciclo financiero completo: in-
gresos, administracin y aplicacin, si bien Justi no habla de finanzas, sino de
medios; es decir, tiene una versin an ms general de la cameralia. En suma,
tampoco hay unanimidad ni consenso de criterio para definir a la camerals-
tica.
Obviaremos examinar a las finanzas, de algn modo ya tratadas, as como
al comercio, disciplinas no estudiadas por la generalidad de los cameralistas
como ciencias independientes, a excepcin de Sonnenfels. En su lugar nos refe-
27 Justi, Elementos generales de policia; P. l.
28 Citado por Schiera, op. cit., p. 3l.
29 Ibid, p. 368.
30 Citado por Small, op. cit., p. 280.
31 Citado por Schiera, op. cit., p. 406.
Proceso de construccin histrica 17
riremos a una disciplina no especificada por los cultivadores de las ciencias ca-
merales: la direccin, campo de estudio de enorme valor, pero que no mereci la
explicitacin individualizada como una ciencia concreta, tal como la economa,
la cameralstica o la polica. Sin embargo, su cultivo y desarrollo como tema di-
lecto del Cameralsmo fue de gran relevancia.
Fue Julio Bernardo von Rohr, uno de los grandes precursores de las cien-
cias camerales, quien hizo una de las primeras sistematizaciones del concepto
de direccin en 1716. El "arte de la direccin" (Haushaltungskunst) es, en su
opinn, una "ciencia prctica que ensea cmo, en forma apropiada, se puede
adquirir el dinero y los bienes, y cmo conservar y ampliar lo adquirido para la
promocin y el mantenimiento de la felicidad temporal". Su proximidad a
la categora de cameralstica es evidente. Rohr divide a la direccin en econmi-
ca (oeconomica) de los prncipes y en econmica de los particulares. La primera
es la que nos interesa. Es denominada ciencia cameral, de finanzas y dominos
y "consiste en la prudencia para dirigir los medios e ingresos propios, as como
los del pas; en mantener a la comundad y en aumentar el dinero y los bienes
de los sbditos". 32 Esta parte de la direccin, por tanto, "ensea a los prncipes
no meramente a conservar y aumentar sus medios, sino tambin a promover la
felicidad de los sbditos y a organzar la direccin de la economa". De esta
concepcin de ladireccin, todos los cameralistas son deudores de von Rohr.
Zincke, recordndonos la nocin de von Rohr, dijo en 1751-1752 que "el
uso de los medios de vida se llama direccin (Wirthschaften) ".33 En 1755 Justi
nos habla de la "gran direccin del Estado" y Darjes afirma en 1756 que "la
ciencia de la direccin (Wirthschaft) puede hacernos capaces de lograr una di-
reccin ordenada, donde haya sido imposible hasta ahora, y guiarnos asimismo
hacia el desarrollo de la sociedad humana"; y agrega que una direccin ordena-
da comprende el mantenimiento, administracin e incremento de los
ingresos.as Pero el cameralista que dio un significado ms preciso a la direc-
cin, fue Schreber. En su opinn, la economa y la cameralia son la base en la
que descansa la "ciencia general de la direccin (Allgemeine Haushaltungsuiis-
senschaft)", qUe es la disciplina que "revela cules son los males y las caren-
cias del Estado, con referencia a la riqueza y al poder de los medios que necesita;
ella se ocupa del estado de salud o enfermedad del cuerpo estatal y de sus diver-
sas partes, y desde su punto de vista se puede definir la patologa y terapia del
Estado". En forma ms general, sintetiza que la direccin es la "ciencia que en-
sea cmo fundar, incrementar y mantener el bienestar de los estados".
Tampoco la direccin reclama undad de criterio. Sin embargo, el que en las
ciencias carnerales no existiera tal unanimidad, n el consenso, no es un defec-
32 Citado por SO:;U. op. cit., p. 188.
33 [bid, pp. 252-53.
34 [bid, p. 270.
35 Citado por Schiera. op. cit., p. 338.
18 CAPTULO INTRODUCTORI
to, sino su gran virtud. Ello propici el debate, porque era a la vez su producto.
El que las ciencias camerales se desarrollaran como ocurri, fue porque el dilo-
go, la crtica y el intercambio de ideas alimentaron ese desarrollo.
Las ciencias camerales tienen mucho de prctica, pero no son empricas.
Son racionalistas, pero intuitivas. Ante todo, los cameralistas son buenos co-
nocedores de la naturaleza humana. Las ciencias camerales, son un arte, y ms
an, un arte del gobierno, pero basado en la mejor experiencia: la que suma la
experiencia humana en general, no la experiencia propia, aunque esta no se des-
carta. Las ciencias camerales son ciencias del Estado, una ideologa del Estado
absolutista, al que representan y defienden. Su enemigo es el feudalismo, toda-
va presente en la organizacin social alemana.
No son disciplinas especulativas. No son morales, sino amorales. Tratan a
la religin, pero son arreligiosas. Consideran que la historia y el futuro del
hombre obedecen al desarrollo de su talento, no a la promocin por parte de se-
res suprahumanos. No hay teologa ni mitos, no existe en ella el misticismo ni
las proposiciones ticas. Son ciencias de la realidad, a la cual entienden y acep-
tan, pero quieren modificar. Conocen para transformar, el conocimiento en s
no entra en sus planes.
En contraste a las modernas ideas de la ciencia administrativa, cuyos ci-
mientos descansan en el concepto de la "gestin de recursos escasos", a los que
concibe ya producidos, no por producir, las ciencias camerales estudian no slo
cmo administrar recursos, sino cmo producirlos abundantemente para admi-
nistrarlos mejor. Las ciencias camerales son disciplinas de la produccin, adminis-
tracin y uso de recursos abundantes. Ellas usan un verbo en forma privile-
giada y en sentido literal: ensear. Las ciencias camerales ensean cmo producir
la riqueza, cmo administrarla y cmo aplicarla para favorecer su reproduccin
y, con ello, un ciclo perenne de creacin de riqueza. Sin embargo el fin ltimo y
supremo no es la riqueza; sta es un medio para alcanzar dos fines paralelos
y superiores: la felicidad de los sbditos y el bienestar del Estado. Ambos se
suman a la idea de prosperidad, de la cual los cameralistas fueron los grandes
tericos.
La economa es una de las ciencias camerales y, sin embargo, los cameralis-
tas no siempre entienden lo mismo por ella. Algunos como Justi, al hablar de
economa de Estado, presagian ya el uso de la nocin de economa poltica;
otros sin embargo lo hacen como un mero desdoblamiento de la economa
domstica, hacia la economa ms general del Estado. La mayora la concibe
como direccin, gerencia o gestin, en fin, dentro de las afinidades de estas ca-
tegoras. Tampoco las palabras son uniformes. Hay quien usa latinismos como
oeconomie o quien usa palabras alemanas emparentadas: Haushaltung o
Wirthschaft. Alguno ms germaniza los latinismos y habla de oekonomie. Al
final, el lector puede perderse en la trama conceptual y renunciar al estudio del
Cameralismo. Aqu se ha tratado de contextuar el uso de estas palabras, as
como el empleo de las categoras.
Proceso de construccin histrica 19
Cameralstica O cameralia parece un poco ms precisa, siempre y cuando se
logre distinguir de las ciencias camerales en general, cuestin que los carnera-
listas no hacen con frecuencia. Pero, por lo general, la cameralia es la adm-
nistracin patrimonial del Estado, la administracin de los bienes del Estado
como sujeto de derecho privado. Sera, a grosso modo y mutatis mutandis, los
grmenes del llamado sector paraestatal moderno. La administracin del patri-
monio estatal incluye empresas productoras, generalmente mineras, cotos de
caza, salinas, fincas, tierras de cultivo y pastoreo, as como la administracin
de ciertos ingresos (sobre todo regalas, derechos, permisos, autorizaciones,
etc.), su contabilizacin y aplicacin. Para realizar esta actividad, el Estado
cuenta con funcionarios particulares, distintos a los oficiales pblicos. Dato cu-
rioso es que, este sector de la administracin absolutista, cuyo origen es pura-
mente medieval, sea a la vez el antecedente del aspecto productivo del moderno
Estado burgus de derecho. Finalmente hay que consignar que, volviendo a su
idea original, la cameralia tendi a confundirse con las finanzas pblicas; as lo
hizo Sonnefels, si bien, con ms tino, von Justi tambin lo hizo, aunque conser-
vndola en su estatus de ciencia independiente.
Las finanzas pblicas fueron una innovacin postrera en el esquema de las
ciencias camerales. Von Justi fue quien la separ de otras materias y la concibi
como disciplina cameral especfica. En 1766 escribi su ltima obra, Sistema
de finanzas, donde plantea lo mencionado. Por su parte, Sonnenfels, el ltimo
gran cameralsta, propone tres ciencias camerales: polica, comercio y finanzas,
ya cada una reserva un volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sen-
tido que le dan tanto J usti como Sonnenfels es muy similar al que hoy da
tienen, porque para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos, como lo corres-
pondiente a su gasto, no sin dejar de incluir su administracin.
El comercio fue incorporado por Sonnenfels como ciencia cameral indepen-
diente. Todos los cameralistas lo haban tratado con abundancia, inclusive los
fiscalistas austriacos, de donde les viene la fama de "mercantilistas", Justi
mismo lo consideraba como materia que debera impartirse junto con la poli-
ca. Pero, como dijimos, fue Sonnenfels quien consider al comercio por separado
y lo estudi con extraordinaria profundidad en el segundo volumen de su obra.
La idea original de los cameralistas no discrepa mucho del concepto actual, salvo
que, como dijimos, el comercio era entendido, en cuanto ciencia cameral, como
uno de los mecanismos para fortalecer el poder del Estado y nada ms.
Nos falta tratar a la polica, pero ella merece estudio especial.
v
La ciencia de la polica es la disciplina cameral que tuvo un mayor desarrollo.
Es ms, no nicamente fue campo de cultivo en Alemania, sino en Europa en
general, donde destacan especialmente Francia y Espaa. La Politeia era entre
r..
20 CAPTULO INTRODUCTORIO
los griegos la forma establecida de gobierno, a saber, la democracia, aristocra-
cia y monarqua. Latinizada como Politia, pasa a las lenguas occidentales como
polica, pero teniendo un significado diferente, sobre todo a partir del Renaci-
miento, especialmente a finales del siglo XIV. "Fue en el interior de los estados
renacentistas, en Italia, pero sobre todo en Francia, en el Ducado de Borgoa,
que el concepto de polica adquiri una importancia operativa inmediata, de
instrumento preciso en las manos del prncipe para perseguir sus fines polti-
cos (o cumplir con los deberes de su Estado, que es lo mismo)".36 Esta referen-
cia de Pierangelo Schiera, se complementa con otro dato que da el mismo
autor: del Ducado de Borgoa fue de donde pas a Alemania, para convertirse
en uno de los mejores instrumentos polticos para la consolidacin de los prin-
cipados alemanes.
Lo anterior provoc que el cultivo de la polica tuviera dos desarrollos se-
parados: el francs, que conserv su sentido original, y el germano que se mati-
z en el seno de las ciencias camerales. En Francia "la police fue adquiriendo
muy rpido un significado absolutamente tcnico, en el mbito de la precoz
orientacin juspublicista que all asumi -a causa de las distintas (mas antici-
padas) condiciones constitucionales-la actividad del Estado". Se refera, por
tanto, a "la defensa de la soberana frente a las persistentes fuerzas excntri-
cas dirigidas a conservar o a reconquistar los antiguos privilegios locales". La
polica, agrega Schiera, se relacionaba con la "posicin de defensa y no de ata-
que" del soberano, "la police era entendida en principio como el conjunto de las
actividades de gobierno... reductibles a la seguridad y la tranquilidad de los
sbditos (y del prncipe}";" Esto es de extraordinaria importancia, porque de-
termin el carcter preciso que adquiri la ciencia de la polica en Francia y
luego, por su influencia, en Espaa.
Alemania fue caso diferente, explica Schiera: "radicalmente distinto fue en
cambio el papel desempeado por la polizei en los territorios alemanes. Aqu se
convirti en el instrumento del que se sirvi el prncipe territorial para imponer
su presencia y autoridad frente a las fuerzas tradicionales de la sociedad impe-
rial: el emperador, por encima de l, y las clases territoriales, por debajo... una
verdadera esfera soberana tanto hacia arriba como hacia abajo... como cren-
dose nuevos campos de intervencin y presencia poltica en los sectores nuevos
de la vida asociada que el proceso histrico haca cada vez ms importantes y
que al mismo tiempo la arcaica estructura constitucional del Sacro Imperio Ro-
mano de la nacin alemana no permita cubrir adecuadamente. El conjunto de
las intervenciones y de las afirmaciones del prncipe en tales sectores -siem-
pre cambiantes y nuevos- constituy en su plenitud la polizei; que por lo tanto,
36 Schiera, "Estado de polica", Diccionario de Politica, K-Z. p. 615.
37 [bid, pp. 615-616.
Proceso de construccin histrica 21
en lo esencial fue el principal instrumento con el cualel prncipe logr realizar
su propio esquema centralizador y al mismo tiempo justificarlo histricamente". 38
El desenvolvimiento que la polica tuvo en Francia, como en los principa-
dos alemanes, determin directamente las formas peculiares que adopt la
ciencia de la polica en ambos pases. En Francia se desarroll independiente-
mente entre los siglos XVI y XVIll, y fue ella el origen de la ciencia de la admi-
nistracin del Estado burgus de derecho, una de las grandes contribuciones
francesas a las ciencias sociales. En Alemania la polica es un proceso paralelo
y asociado al desarrollo del Cameralismo, y desde el siglo XVIll la ciencia de la
polica es una de las tres ciencias camerales.
No sera exagerado decir, de ningn modo, que la polica fue uno de los ele-
mentos motores del nacimiento del Cameralismo. De hecho es la nica discipli-
na preexistente a las ciencias sociales y, dicho sea de paso, la literatura admi-
nistrativa de la polica era muy abundante cuando el Cameralismo comenzaba
su desarrollo. La polica fue cultivada por Melchor von Osse y principalmente
Luis von Seckendorff, entre los precursores del Cameralismo, y naturalmente
tambin por los cultivadores de las ciencias camerales.
El lugar que ocup la ciencia de la polica en el concierto de las ciencias ca-
merales fue, por lo general, de privilegio. A excepcin de algunos profesores, la
mayora de los catedrticos le dieron un papel de mxima importancia. Fueron
especialmente Justo Cristbal Dithmar y Juan Enrique von Justi quienes ms
y mejor la cultivaron. Justi privilegi a la ciencia de la polica e hizo girar a su
alrededor al resto de las ciencias camerales. Perangelo Schiera, uno de los ms
distinguidos estudiosos contemporneos del Cameralismo, ha dicho con razn
que la ciencia de la polica fue la creatura predilecta de Justi.
La ciencia de la polica tuvo una evolucin cclica en el seno de las ciencias
camerales, Como hemos dicho, ya tena cierto desarrollo como disciplina aun
antes que el Cameralismo surgiera y por tanto con antelacin al nacimiento de
las ciencias camerales. Esto hay que analizarlo con profundidad, porque la
existencia de la polica tiene una etapa precameral y una propiamente cameral.
Por cuanto a la primera, que como pudimos apreciar fue trabajada por algunos
precursores del Cameralismo, consiste en lo fundamental en un conjunto de
disposiciones y reglas propiamente gubernamentales que, en esencia, se aplica-
ban a la vida urbana. La polica no era an una ciencia, sino un conjunto de
prcticas administrativas orientadas a estimular la convivencia social, asegu-
rar el abasto de vveres, garantizar la pureza del agua y el aire, prescribir las
caractersticas de las obras pblicas y la vivienda privada, regular el trfico
mercantil, vigilar la salud pblica y la salubridad de bebidas y alimentos, y te-
mas similares.
38 [bid, p. 616.
1'.
22 CAPTULO INTRODUCTORIO
Estas materias nunca dejaron de ser tratadas, pero cuando la polica co-
menz a ser estudiada como ciencia y ser enseada junto con la econom1a y la
cameralia, lo que hasta el momento eran medidas preventivas y correctivas, se
convirtieron en mecanismos de promocin y desarrollo. Gasser y Dithmar la
impartieron dentro de esta perspectiva en la Profesin en Economa, Polica y
Cameralstica. Zincke y Schreber le dieron un lugar secundario, porque se incli-
naron preferentemente por la economa. Por lo general, la ciencia de la polica
fue considerada como una de las ciencias camerales y a la vez como disciplina
poltica o muy emparentada con ella. Algunos autores la entendieron como par-
te del arte del gobierno. Pero, de conformidad con su evolucin cclica, la cien-
cia de la polica tendi a-hacerse independiente de las otras ciencias camerales,
pero sin dejar de ser una de ellas. A pesar de que Sonnenfels contina la tradi-
cin de impartir juntas a las ciencias camerales, y hacerlo en una ctedra y en
un solo libro, todava hasta el tardo ao de 1848 en que pstumamente se usa-
ba su libro en la Universidad de Viena, la ciencia de la polica tendi hacia su
independencia.
El que von Justi haya sido considerado como el verdadero profeta del Ca-
meralismo, a decir de Otto Mayer, obedece en buena parte a su idea de espe-
cializar a las ciencias camerales. Fue el nico que prepar libros especficos
para cada una de las ciencias camerales: Economia de Estado en 1755 para
economa y cameralstica; Principios de ciencia de la polica en 1756 para cien-
cia de la polica; Sistema de finanzas en 1766 para la hacienda. Es ms, la ya ci-
tada obra Los fundamentos del poder y el bienestar de los estados o Exposicin
de todas las ciencias de la polica, constituye una ampliacin de los Principios.
Ese afn de especializar a las ciencias camerales entre s, le llev asimismo a di-
ferenciarla de las ciencias no camerales, como la ciencia poltica, a la cual dedi-
c dos obras: Naturaleza y esencia de los estados (1759) y Tratado del buen go-
bierno (1760), Su gran propsito era el de distinguir, en especial, a la ciencia de
la polica y a la ciencia de la poltica como disciplinas que estudiaban dos for-
mas de accin del Estado emparentadas y complementarias, pero diversas, a
saber: la polica y la poltica.
En Europa, en general, la ciencia de la polica fue campo de cultivo. Fran-
cia y Espaa, como lo hemos sealado, destacan en este aspecto. En ambos
pases la polica fue cultivada, pero no en la modalidad cameral, y nunca dej
de ser una disciplina intelectual independiente, por ms que no fue llamada
"ciencia". En Francia fue escrito el primer gran trabajo de polica considerada
como materia independiente: Tratado de la polica de Nicols Delamare, quien
lo redact entre 1705 y 1713, en cuatro muy gruesos volmenes. De ella, To-
ms Valeriola hizo una traduccin parcial y acomodada a las instituciones es-
paolas, cuando ya conclua el siglo XVIII, que titul Idea general de polica
(1798-1805). Hay que agregar que esta traduccin fue un plagio, porque Vale-
riola nunca seal a Delamare, pero que gracias a esto la ciencia de la polica se
difundi en Espaa.
Proceso de construccin histrica 23
Tambin fueron traducidos al espaol von Justi y el Barn von Biefeld, el
segundo por dos personas diferentes: De la Torre y Mollinedo, y Valentn de
Foronda. Sin embargo, los tratados espaoles de polica son de altsima cali-
dad, segn lo podemos observar en Francisco Rom y Rossell, y en el propio
Foronda. Slo a manera de informacin, debemos mencionar que los estudios
sobre la polica se extendieron en forma tal que, incluso, en la Nueva Espaa se
produjeron algunos libros sobre la materia. Dos obras destacan: el Discurso
sobre la polica de la ciudad de Mxico de Baltazar Ladrn de Guevara y el Tra-
tado de varios ramos de polica de Hiplito Villarroel, ambos elaborados a fina-
les del siglo XVIII: 1788 y 1787, respectivamente.
Aunque los tratados de polica franceses y espaoles son de alta calidad,
no tuvieron esa idea alemana del fomento que hizo de la polica una fuerza acti-
va que se encaminaba a nutrir el poder estatal. Esto, sin embargo, no merece
ms a una versi6n sobre la otra, sino que slo marca las diferencias que las
identifican en sus peculiaridades, y nada ms.
Hay que decir que Albion Small haba comentado que, "usando el trmino
en el sentido en que son entendidos..., los cameralistas no fueron prima-
riamente economistas. Fueron esencialmente cientficos de la poltica". Es
ms, contrario a la opinin del politlogo alemn decimonnico, Gaspar Blunt-
schli, que no conceda crdito alguno a los estudiosos alemanes de la poltica du-
rante los siglos XVII y XVIII, Small responde: "mi argumento es que los alema-
nes no fueron estriles en este campo... de hecho no hubieron pensadores
polticos ms fecundos en los siglos XVII y XVIII, que los cameralistas alema-
nes".40
Tal como lo hemos podido observar, los cameralistas deben ser agregados
dentro del grupo de autores que han cultivado el estudio del Estado, pero des-
de la perspectiva de la ciencia de la administracin. Ya lo hemos dicho, fueron
los productores de la teora de la administracin pblica del Estado absolutis-
ta. Los cameralistas examinaron a la administracin pblica en su doble e nti-
ma dimensin de materia y estudio, de praxis y teora. Nunca, como lo explica
Small, fueron "meramente tericos de academia", pero tampoco, diramos, id-
latras del empirismo. En este sentido, Albion Smalllos ha definido de manera
magistral: "los cameralistas fueron ante todo administradores tericos y prc-
ticos". Ms an, "el Cameralismo de los libros fue una teora y una tecnologa
del gobierno", en fin, "fue una tecnologa adminstratva"."
39 Small, op. cit., p. XIV.
40 tus.
41 Ibid, pp. 152 Y591.
1',
24 CAPTULO INTRODUCTORIO
VI
La teora de la administracin pblica ha estado parcialmente implicada, hasta
nuestros das, en una serie de consideraciones errticas y tergiversadas. Estas
consideraciones tienen como causa ltima la ignorancia de las fuentes histri-
cas e intelectuales en las que tiene su origen. Asimismo, los particularismos na-
cionales han coloreado los desarrollos locales de la ciencia de la administraci6n
y con frecuencia son importados irreflexivamente de unos paises a otros. No
ha existido un cuadro completo y sinttico que establezca una genealoga del
desenvolvimiento de la ciencia de la administracin en el mundo occidental. Al-
gunos profesores de administracin pblica an creen que la ciencia de la admi-
nistracin acaba de nacer y otros ms, paradjicamente, siguen considerando
que la administracin pblica es ajena al conocimiento cientfico.
Este libro est encaminado a esclarecer los puntos oscuros que distor-
sionan la real imagen de la ciencia de la administracin; a situar, en su fluir his-
trico, las lneas de desarrollo de la ciencia de la administracin.
La ciencia de la administracin, como otras disciplinas sociales, es el cono-
cimiento de un campo u objeto de estudio. La ciencia de la administraci6n, para
decirlo llanamente, estudia a la administracin pblica. Tal es el objeto de sus
reflexiones. El origen de la ciencia de la administracin es precisable en el tiem-
po y en el espacio, aunque ciertas consideraciones deben ser mencionadas. A
ello nos dedicamos enseguida.
Asumir una posicin nominal sobre la ciencia de la administracin sera
equivocado. Este no ha sido siempre su nombre, por ms que 10 estemos utili-
zando desde hace casi 200 aos. Tampoco el listado de materias relativo al
campo actual efe estudios dara una versi6n exacta, ni remotamente, del obj eto
de estudio de la ciencia de la administracin. Hay que recurrir a reflexiones
profundas y anlisis completos para establecer, con precisin, el ser y el deve-
nir de la ciencia de la administracin.
La ciencia de la administracin contempornea es un producto histrico, el
resultado de un proceso que ha cruzado el tiempo. En su punto remoto de ori-
gen, las disciplinas que estudiaban a la administracin pblica haban tomado
su nombre de una institucin administrativa europea: la Cmara o centro vital
de la administracin pblica. Estas disciplinas, como hemos visto, sedenomi-
naban ciencias camerales.
Las periodizaciones hoy da usadas, siendo tan tiles, sin embargo son una
ayuda accesoria. Sirven fundamentalmente como convencin y marco de refe-
rencia. Asimismo, son inaplicables para todos los paises por igual. Slo en
atencin a las reservas expuestas, es que las periodizaciones pueden servir efi-
cientemente al objeto al que se aplican.
Las periodizaciones, si seguimos la de los siglos, merecen entonces consi-
deraciones con respecto a los paises. Dicho de otro modo, el desarrollo de las
disciplinas administrativas que estamos examinando no tiene homogeneidad
Proceso de construccin histrica 25
en Europa. Por ejemplo, en Francia el cultivo de la polica se intensific en
el siglo XVIII y no trascendi de l. En Espaa, iniciado en el ltimo cuarto de
ese siglo, todava abarca la primera dcada del XIX. En contraste, Alemania
observa vivas y activas a las ciencias camerales durante la primera mitad del
siglo XIX. La respuesta de la asincronia en el desarrollo de estas disciplinas, se
encuentra en el trnsito del Estado absolutista al Estado constitucional.
El que el Estado absolutista haya sido eliminado radicalmente, de un gol-
pe, como en Francia, o que haya sido abolido gradual y casi pacficamente,
como en Espaa y Alemania, determina directamente el grado de rapidez de
desaparicin, en su caso, de la ciencia de la polica o de las ciencias camerales,
porque stas son las ciencias administrativas que estudian a la administracin
del Estado absolutista. Y, por extensin, en la medida en que el Estado de
derecho sustituye al Estado absolutista, sea rpida o lentamente, el momento
de aparicin de la moderna ciencia de la administracin se adelanta o retrasa.
En resumen, ya se trate de las viejas ciencias camerales, ya lo sea de la nueva
ciencia de la administracin, el desarrollo histrico del Estado determina el de-
senvolvimiento de las disciplinas que estudian a su administracin.
Lo anterior nos permite, a partir de este momento, prescindir de llamar
"moderna" ciencia de la administracin a nuestra disciplina, para referirnos a
ella llanamente como ciencia de la administracin.
La periodizacin de la ciencia de la administracin, por tanto, no debe ser
secular. Las ciencias camerales y la doctrina de la polica an se cultivan en el
siglo XIX, en tanto que la ciencia de la administracin comienza a serlo en Fran-
cia desde la ltima dcada del XVIII. Es mejor que nos atengamos a una pe-
riodizacin poltica, en la que fijemos como fase absolutista al estudio de las
ciencias camerales y como fase del Estado de derecho a la propia de la ciencia
de la administracin. El parteaguas entre una y otra es diferente en cada pas,
a saber, Francia, Espaa o Alemania.
Hasta el momento slo nos hemos referido a estos pases. Esto permite
afirmar, tajantemente, que la ciencia de la administracin de ayer y hoyes una
disciplina europea, que todos los pases del mundo han tenido que importar, sin
excepcin, cuando menos los relativos al mundo occidental. Nosotros no esco-
gimos estos pases, ni tenemos preferencia por ellos. Sencillamente, en ellos es
donde, antes que en otro lugar, se inici el cultivo de las ciencias camerales y la
polica, as como de la ciencia de la administracin. Pero como slo nos interesa
aqu la ltima, a ella nos remitimos.
Francia, Espaa y Alemania representan analogas y diferencias. Hay asi-
mismo puntos histricos de contacto, influencias que van de un pas a otro. En-
contramos que en estos paises, tal como lo hemos podido constatar, la vieja y la
nueva ciencia fueron cultivadas en su momento. Si tuviramos que afirmar, ro-
tundamente, que las disciplinas administrativas tuvieron un lugar y un tiempo
especfico de origen -y esto hay que hacerlo-, lo haramos de tres maneras:
26 CAPTULO INTRODUCTORIO
Primero: que en Francia, en 1705, Nicols Delamare en su Tratado de la po-
lica haba formulado los elementos fundamentales de nuestra materia; pero
que fue en Prusia, entre 1755 y 1756, que Juan Enrique von Justi elabor en su
Economa de Estado y sus Principios de ciencia de la polica, los principios
cientficos de las ciencias camerales. Dicho agregadamente, el desarrollo de es-
tas ciencias es un esfuerzo asociado -por ms que el tiempo y la distancia se-
pare a los autores-e, pero que toc a un cultivador sintetizar y desenvolver los
principios que dan vida y objeto a las ciencias de la administracin de enton-
ces: von J usti.
Segundo: las ciencias camerales son histricas, corresponden a una forma
de Estado especfica, el absolutista, de modo que al desaparecer su objeto de
estudio desaparecen ellas mismas. Y as ocurri. Dentro de una idea estricta-
mente utilitaria, estas disciplinas slo sirven al Estado al cual son aplicables.
Pero, tal como lo demostr Tocqueville en El antiguo rgimen y la revolucin,
ciertas instituciones son legadas al nuevo Estado, algunas tan importantes
como la centralizacin administrativa. Estas instituciones llevan como compa-
a, muchas veces, las ideas que abstractamente las representan y estas ideas
pueden ser adoptadas, adaptadas y nuevamente desenvueltas a favor del
nuevo Estado. Otras veces las ideas sobreviven por fuerza propia y cambiando
de ropaje, siguen vivas y activas. Esto ocurri con la polica, que en la poca
del Estado de derecho asumi nuevos significados y se volvi a utilizar vigoro-
samente. En suma, tanto las instituciones como las ideas cameralistas, aunque
selectivamente, fueron heredadas y reformadas por el nuevo Estado, y oca-
sionalmente slo se recurri a un cambio de denominacin.
Tercero: lo anterior explica porqu el Estado constitucional, an recibien-
do contribuciones del pasado, reclama para s una nueva disciplina: la ciencia
de la administracin. De acuerdo con todo lo anterior, puede decirse que la cien-
cia de la administracin nace en Francia en 1808, por efecto del pensamiento y
la pluma de Carlos Juan Bonnin en sus Principios de administracin pblica.
A lo anterior hay que agregar que, adems de las condiciones histricas
que se refieren al trnsito del Estado absolutista hacia el Estado burgus de
derecho, se debe tambin considerar la modalidad especifica de ese cambio.
Dicho en otras palabras, el trnsito aludido tiene dos variantes, una revolu-
cionaria en Francia, otra reformista en Espaa y Alemania. Sin embargo, los
tres pases tienen el denominador comn de compartir proyectos de reforma
administrativa asombrosamente anlogos. El periodo que va del ltimo cuarto
del siglo XVIII, a la primera mitad del XIX, en el que el Estado absolutista en es-
tos tres pases emprende reformas profundas en su administracin, tambin est
fincando las bases histricas del arranque de la ciencia de la administracin.
Existe una relacin directa entre las reformas administrativas absolutis-
tas en Francia, Espaa y Alemania, y el nacimiento de la ciencia de la admi-
nistracin. Esta relacin no es de causa-efecto, ni tampoco tiene naturaleza me-
cnica. Son las leyes del desarrollo histrico de la sociedad, esa fina red de
Proceso de eonstruecn histrica 27
conflictos y armonas, las que dictan tal relacin. Esa red est formada por la
divisin y los conflictos de clase, las revoluciones exitosas o fracasadas de
la burguesa por tomar el poder, sea en 1789, sea en 1848; por el esfuerzo del
Estado absolutista por perpetuarse, por las reacciones y contrarrevoluciones
de la aristocracia para no ser desplazada de la cumbre de la sociedad.
En Francia, la reforma administrativa es ejecutada por Turgot algunos
aos antes de que estallara la Revolucin. Ocurri antes de esa gran explosin
social. Javier de Burgos la concibi en 1826 para Espafta y la ejecut en 1833-
34, luego de alternancias en el poder entre liberales y conservadores. El Barn
von Stein la hizo en Prusia luego de la catastr6fica derrota en Jena en 1806.
Los tiempos y las finalidades nacionales varan, pero el propsito ltimo, con-
servar al Estado absolutista, es el mismo.
Las tres reformas fracasaron parcialmente. Todas fueron obstaculizadas
por los sectores reaccionarios de la aristocracia, con lo cual sellaron su destino,
es decir, la prdida del poder. Pero las reformas fracasaron inmediatamente, no
a largo plazo. Desataron fuerzas cualitativas y cuantitativas poderosas que
fueron mermando lenta pero inexorablemente al antiguo rgimen en Espala y
Alemania, en tanto que en Francia lo derrumbaron de un solo golpe. Al fin de
cuentas, las viejas instituciones administrativas desapareciern y con ellas la
mayora de las ideas que las interpretaban. Se haba creado una nueva admi-
nistracin pblica y por tanto existian las condiciones para renovar a las dis-
ciplinas administrativas del pasado, o bien marginarlas parcialmente. Esta ta-
rea fue de los doctrinarios.
En Francia, Carlos Juan Bonnin inaugur la nueva era, universalmente
hablando. Con todo derecho, l tiene la paternidad de la ciencia de la admi-
nistracin. Javier de Burgos fue en Espaa, a la vez, el reformador y el doctri-
nario, porque en sus escritos oficiales y en sus doctas lecciones acadmicas,
amn del ejercicio de la administraci6n pblica, llev de Francia a Espafta a la
ciencia de la administracin. En Alemauia, UD erudito profesor )Jamado Loren
zo von Stein, aprovech su larga estancia en Viena para reformular las bases
de las ciencias camerales en su pais natal y en Austria, y realizar una aporta-
cin de efectos universales sobre la ciencia de la administraci6n.
Bonnin inici su actividad intelectual. como dijimos, en 1808. Javier de
Burgos en 1826 y Lorenzo von Stein en 1865. Estas fechas deben MI' perma.
nentemente recordadas, porque sonlospuntos dispares del arranque de la cien-
cia de la administracin universalmente consideradas.
VII
Las ciencias camerales, vivas ..a medidados del siglo XiX, todavfa son
materia de enae4Jmza _V l ~ . No,.1Iepdo el aAo:del866,puedeya
cledararIe que oIJcW1ftM'tle BIltioJIeIIe , ..
ailbaat.irOn ........ _.lltl.. . , . . ~ ..8fI'b producieDdoolins
l..
28 CAPTULO INTRODUCTORIO
que llevaban su titulo, las ciencias camerales haban sido sustituidas por la
ciencia de la administracin en Alemania y Austria.
Sin embargo, como ha dicho Marx, el hombre desecha lo que no le sirve y
conserva lo que considera como parte de su progreso futuro. Ello hizo que la
antigua composicin de las obras cameralistas se conservara cuando se comen-
zaron a elaborar los tratados de ciencia de la administracin. Pero no fue slo la
conservacin de la forma, sino tambin del fondo, porque se preserv asimismo
la idea de las ciencias camerales, a saber, que la justificacin terica de los es-
tudios en administracin pblica se encuentra en la aplicacin del conocimien-
to a la prosperidad del Estado. As, los tratados de ciencia de la administracin
eran a la vez manuales de activacin de los centros vitales del Estado, para en-
caminarlo hacia su desarrollo y por tanto a la expansin de sus fuerzas inte-
riores. No es otro el espritu de Lorenzo von Stein al escribir su clebre obra La
teora de la administracion; con la cual, publicada en 1865, puede decirse que
oficialmente nace ~ n Alemania la ciencia de la administracin.
En el seno de esta magna obra de Stein, ocurre un proceso de fusin de todo
el conocimiento cameral, en el que desaparecen las antiguas divisiones entre
las ciencias camerales, y todo ese conocimiento queda asimilado y conjugado
con las contribuciones frescas que est comenzando a aportar la ciencia de la
administracin. Pero es esencialmente la ciencia de la polica la que colabora a
la formacin de la ciencia de la administracin, cuyo sentido, espfritu y princi-
pios son recogidos en lo esencial por la nueva disciplina. Por tanto, como lo sos-
tienen con acierto muchos de los cultivadores contemporneos de nuestra dis-
ciplina, bien puede afirmarse que en buena parte entre la ciencia de la polica y
la ciencia de la administracin ocurri un mero cambio, aunque ciertamente su-
cedieron adaptaciones pertinentes al nuevo Estado para el cual estar al servi-
cio: el Estado burgus de derecho.
No obstante lo mencionado, el proceso de trnsito entre la ciencia de la po-
lica y la ciencia de la administracin, ocurre mucho antes que en Alemania y
Austria. Delamare, de cuyo Tratado de la polica hemos tenido ocasin de men-
cionar, escribi su obra dos dcadas antes de que se establecieran las ctedras
camerales en suelo germnico. Seguramente Carlos Juan Bonnin fue uno de los
lectores del libro mencionado y, tambin, seguramente consult la versin
francesa de los Principios de ciencia de la polica de von Justi, publicados en
Pars en 1769. Pero, quiz por los escrpulos propios de un republicano, no hace
referencia alguna a los libros de polica.
Bonnin saba que el concepto original de polica se haba pervertido duran-
te el Antiguo Rgimen, por lo que prefiere referirse a la administracin, en el
sentido que hoy tiene y a l debernos el que la concibamos as. Bonnin afirmaba
que "la polica entre los antiguos significaba la forma de institucin de la so-
ciedad y tenia un sentido polftico. Al perder este sentido entre loseW'opeos, en
lugar de constituirse en aquella vigilancia cuyo objeto es la seguridad, .tran-
quilidad y salubridad pblicas, degener en inquisicin, car'ctet distil)tivo <le
-.
Proceso de construccin histrica 29
la debilidad y la tirana, es decir, el miedo que constituye la base de sus gobier-
nos".
Habiendo sufrido semejante degeneraci6n de significado, la polica no po-
dia en Francia referirse a las actividades de un Estado de derecho, cuando se
haba convertido en inquisici6ny terror. Eso explica porqu Bonnin prefiri6 el
concepto de administracin pblica y referirse a ciencia de la administraci6n.
Sin embargo, tambin en Francia existe una conservacin sustancial del signi-
ficado de policia, habindose desechado su denominacin. En este sentido,
Bonnin dice: "definir pues a la administracin pblica: es una potencia que
arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una direccin ms conveniente
a los seres organizados y a las cosas". 43
El parentesco de la definici6n bonnjnjana de administraci6n evoca, mutatis
mutandis, la categoria de policia concebida por Juan Enrique von Justi, de la
que recordamos que alude a las leyes y reglamentos encaminados a la consoli-
dacin y aumento del poder del Estado, a su buen uso, a dar felicidad a los sb-
ditos. En ambas categorias se encuentra una idea similar, es decir, que la admi-
nistraci6n .pblica es capaz de realizar actividades que expandan las fuerzas
interiores del Estado.
A Lorenzo von Stein no repugna la nocin de polica, sino por lo contrario,
la conserva y desenvuelve en sus trabajos. Es ms, asegura que la ciencia de la
policia es elcentro y nima de las ciencias camerales, a las que, como conjunto,
considera como antecedente de la ciencia de la administraci6n. Afirma que
"contemporneamente, el quehacer prctico de un conocimiento especializado
en las distintas partes de la administracin, hace surgir el sistema de las cien-
cias camerales, que para lograr su prop6sito prctico derivaron en el estudio
te6rico de la ciencia de la admnstracn";"
No hay duda, son Bonnin, en Francia y Stein en Alemania quienes trans-
forman la ciencia de la policia y a las ciencias camerales, en ciencia de la admi-
nistracin, y ellos deben ser justamente considerados como fundadores de
nuestra disciplina en el sentido en que hoyes cultivada. Hay que agregar un
dato importante, a saber, que von Stein pas algunos aos de su juventud en
Pars, estudiando a la Revolucin Francesa, el socialismo y el comunismo. En
su estancia parisina, Stein conoci a personas interesantes y abrev6 en litera-
tura progresista. Parece muy probable que Stein leyera alguna de las varias
ediciones de los Principios de Bonnin y que fuera por tanto Bonnin el que lo in-
dujera a cultivar posteriormente a la ciencia de la administracin, en forma
extraordinariamente similar a como lo babia hecho el pensador administrativo
francs.
42 J3omiin, Compendio de .tJ..administracln, p. 291.
43 lbid, p. 18. . . .. . '. ........
.. Voa'Steitt,La .......... ..mu,.,..,..,p.22.
t"
30 CAPTULO INTRODUCTORIO
VIII
Tradicionalmente, desde el siglo XVIII, las ciencias de la administraci6n ha sido
una disciplina que estudia al Estado. Hoy da en que el Estado ha ampliado sus
actividades y potencia sus fuerzas extraordinariamente, no tiene por qu haber
cambios: la ciencia de la administraci6n ser todava una teora del Estado.
Bonnin bautiz a la ciencia de la administracin tal como la conocemos,
aunque ciertamente alternaba como denominaci6n el llamarla ciencia admi-
nistrativa. En Francia se adopt6 el segundo nombre, en tanto que en Espaa se
opt6 por el primero. En Alemania, desde los das de Stein, se le llam6 teoria de
la administracin, en tanto que en Italia se prefiri6llamarla ciencia de la admi-
nistracin pblica. Pero en todo caso, sea a la francesa, a la espaola, a la ale-
mana o a la italiana, se trata de la nica y misma disciplina: la ciencia de la ad-
ministraci6n.
Entre los anglosajones no se emplea ninguna de las denominaciones men-
cionadas. Sin embargo, tempranamente W.H. Moreland introdujo en las Islas
Britnicas a la ciencia de la admnstracn, en el sentido continental, bajo el
titulo de ciencia de la administracin pblica. Por su parte, an siendo aceptada
de principio la denominacin de ciencia de la administraci6n, de titulo y conte-
nido, en Estados Unidos se fue prefiriendo el llamarla estudio de la administra-
cin pblica. Todavia ms, en Inglaterra tambin se pens en 1900 y 1939 que
no existi una ciencia de la administraci6n, sino una filosofia de la administra-
cin. Tambin, ya se trate de Inglaterra. ya lo sea de Estados Unidos, es la
ciencia de la administracin lo que se ha cultivado, aunque con denominaciones
diversas.
Tradicionalmente, de los tiempos camerales a la fecha, cuando nos referi-
mos a administracin lo hacemos a administraci6n pblica. Administraci6n es
igual a administraci6n pblica. Recientemente, algunas nociones han perverti-
do esta identidad, asignndole a administraci6n un sentido genrico en el que
~ pretende fundir a la administraci6n pblica y la administraci6n privada, ten-
dencia confusa agudizada por las malas traducciones del ingls que vierten al
castellano management por administracin, cuando aquella sgniea direccin,
manejo, gestin o gerencia.
Tampoco antao, como lo hemos observado, nuestra disciplina tenia una
nica denominaci6n. Entre los cameralstas, inclusive, se cultivaban hasta tres
ciencias de la administracin: economa, policia y cemeralstea, y despus co-
mercio y finanzas. Y sin embargo, todas ellas estudian 8. la administracin
pblica. nicamente en esta poca es aceptable la referencia alas ciencias de la
administraci6n, algo que no puede ocurrir hoy da.
Todava es ms equivocada la versi6n que asigna a la ciencia de la admi-
nistraci6n Un carcter multi o interdisciplinario. y que al confluir en su seno
disciplinas diversas. asemeja una agregacin sucesiva deconoehnientoa.defini
dos como enfoques especializados sobre la ~ pbb. u......;QlOdo.
Proceso de construccin histrica 31
habria tantos enfoques sobre la administracin pblica, como disciplinas acu-
dieran a ella para formarla, habiendo entonces aproximaciones tales como la
sociolgica, la psicolgica, la econmica y hasta la [poltcet, esto ltimo una
verdadera aberracin, porque la poltica y la administracin tienen una rela-
cin hermanada. Si esto fuera cierto, entonces tambin la sociologia seria pluri-
disciplinaria y tendria un enfoque psicolgico, otro econmico y uno ms admi-
nistrativo. Pero esto no es as, ni la sociologa ni la ciencia de la administracin
son disciplinas de encrucijada, ni tampoco residuales.
Prxima a la idea anterior es la de la aplicacin de metodologias multdis-
ciplinarias, esencialmente las analgicas, tales. como la ciberntica, la teoria
general de sistemas y el llamado anlisis de las organizaciones. Estas mtodo-
logias, de indudable utilidad para la investigacin, se han transformado de
herramientas del conocimiento, en el conocimiento en si, mutando su condicin
instrumental en patrn o modelo que se cree -errneamente- es capaz de in-
terpretar a la realidad. Todas las ciencias sociales han sido invadidas por estas
metodologias, lo que incluye a la ciencia de la. administracin. De ellas espera-
mos, nicamente, su mero auxilio instrumental, nada ms.
Pero mucho ms equivocadas son las versiones de la administracin pbli-
ca al travs de la administracin privada, como las que ya se han mencionado,
y que han conseguido parcialmente que los cientificos de la administracin
pblica se hayan preocupado ms por el examen de las funciones adjetivas de
la misma, que las funciones sustantivas que le dan razn de ser. Esta versin
ha hecho, en buena parte, que algunos cultivadores de la ciencia de la admi-
nistracin se hayan retirado del anlisis de la actividad del Estado y se intro-
dujeran en el estrecho pasillo de la gestin interna de los recursos del Estado,
solamente. Aceptar esto, es negar la sustantividad del Estado y por tanto
estar tejiendo conocimiento en algo que dista mucho ser ciencia de la adminis-
tracin.
El Estado es el objeto de estudio de la ciencia de la administracin, pero sta
no monopoliza el examinarlo cientificameilte. Desde sus respectivas incli-
naciones, el Estado es tambin estudiado por la ciencia politica. la economia
poltica, y el derecho pblico. Ya los cameralistas adviertieron, desde su tiempo.
que el Estado era campo de estudio de las ciencias camerales y del arte del
gobierno o POlttiea. esto no queolvid4lrl
o
Antao $8 sostenia. como lo hizo Lorenzo von Sten. que la administracin
pblica es el Estadoen actividad yque porextensin tal actividad era la mate-
ria propia de la.ciencla de la Hay que se6aIar. sin embargo. que
ms precisamente la ciencia de a la actividad estatal
cwmdo.... enfila del Estado. La ciencia de la
administracin esladisc;ip1ina.. soejaJ .. J'rob- Estado. que
clesarrqJleen
'l'6&"!Qil J '. . . esaa con el.talentO
....." l.. . Por tanto, ciDda de la ldmt-
,., .. ' .....:. :.... ;' ."\, "'".. .. ::..':"'<"'.i'- __.,-'_'
32 CAPTULO INTRODUCTORIO
nistraci6n estudia al Estado cuando tiende a potenciar sus fuerzas e incremen-
tar su poder.
Sin embargo, la expansin del poder"del Estado no tiene su objeto en si
mismo, sino en el seno de la sociedad civil, de la cual es su organizaci6n politi-
ca. Ello hace que el Estado atienda el desarrollo del elemento constitutivo de la
sociedad, el hombre, para realizar su propia finalidad: potenciar su poder. Las
ciencias camerales estudiaban c6mo potenciar al hombre comn, es decir, al ser
humano integrado en comunidad. Enseaban c6mo nutrirlo, c6mo proveerlo de
los medios de vida, es ms, c6mo dotarlo de la educaci6n, la comodidad y el des-
canso, que potenciaran su talento. El objeto del Estado era el hombre vivo, ac-
tivo y productivo, el hombre capaz de crear los medios necesarios para produ-
cir a la vez los medios del Estado.
En el siglo XIX, el advenimiento del Estado burgus de derecho llega con
cambios fundamentales: ahora los derechos del hombre y el ciudadano se juz-
gan inherentes a la persona humana, inalienables y propios de l. Tal es la con-
dici6n humana. La atenci6n del Estado se encamina desde entonces a cuidar al
hombre individual El Estado anima la vida individual y privada, porque con
ello asegura la realizacin de su finalidad y por tanto el expander sus fuerzas
interiores.
Ayer y hoy, la ciencia de la administraci6n es la ciencia social que estudia
las relaciones entre el Estado y la sociedad, particularmente en aquella dmen-
si6n que Bonnin conceba como relaciones pblicas administrativas y que eran
aquellos vinculos que unan al Estado como totalidad y a los individuos consi-
derados como seres genricos. Tambin estos vinculos incluan a la esfera de
vida de los particulares, pero s610cuando ella se relacionaba de algn modo con
el Estado, vnculos que Bonnin llam6 relaciones administrativas civiles. La
ciencia de la administraci6n comprende, entonces, un magno conjunto de rela-
ciones que vinculan al Estado y la sociedad, y los hacen vivir a la vez en conflic-
to y armona, pero vivir.
La administraci6n pblica se ocupa del hombre, en todos sus aspectos.
Cuida de l, le da comodidades, lo protege; pero ello no lo hace con un sentido
altruista, est muy lejos de hacerlo, porque su nico objeto es el Estado. Cuida
al hombre, porque de ello depende el cuidado del Estado. Aqu no caben consi-
deraciones ticas, sino cientficas. Stein haba advertido que una sociedad de
pobres, empobrece al Estado; que una sociedad de ricos, enriquece al Estado.
Est claro: la administraci6n pblica cuida al hombre, porque en ello va la exs-
tencia del Estado. Incluso, cuando la ciencia de la administraci6n comprende
entre sus materias a la moral, lo hace por mera conveniencia instrumental. Le
interesa el hombre moral s610en su conden de elemento de sus fuerzas, mu-
camente en condici6n de parte integrante del orden social. Es todo.
Dentro de los terrenos de la tica, la ciencia de se Preocu-
pa de la forma en que la moral puede fomeli
tar
u
fuerzas del Estado. Ast, su preocupaci6n por la fI-
Proceso de construcci6n histrica 33
dad, vicio, prostitucin, etctera, descansa doblemente en que constituyen un
problema moral y a la vez una limitante al desarrollo del Estado. Sin embargo,
hay que advertir que juzga a estos problemas como fallas del funcionamiento
del Estado en su empeo por desarrollar a la sociedad civil, no como lo que son:
condiciones estructurales propias de un rgimen de produccin determinado.
Por tanto, ms que empearse por darles solucin de fondo, la ciencia de la ad-
ministracin los concibe como atenuableacomo dolencias sociales cuyos efec-
tos pueden ser mitigados. En todo caso, la ciencia de la administracin es una
teoria del desarrollo del poder del Estado, nunca una concepcin revolucionaria
del estado de cosas.
La administracin pblica es tambin entendida funcionando positivamente.
Ocurre as, cuando los cientficos de la administracin examinan a la estructu-
ra econmica, a la que por lo general estudian en sus actividades industriales,
comerciales, agrcolas, ganaderas, slvcolas, crediticias, monetarias, etctera.
Asegurando la produccin de riqueza, el Estado garantiza la transferencia de
medios de la sociedad en la cual son creados. El Estado se interesa asimismo
por hombres sanos y bien alimentados, por seres humanos que vivan en condi-
ciones sanitarias adecuadas yal margen del riesgo de las epidemias, asentados
en terrenos limpios y cuya agua y aire translucen pureza. Optimizacin, tal
seria aqu un propsito del Estado.
Finalmente, el Estado se preocupa tambin del desenvolvimiento del talen-
to humano. Por lo cual establece o autoriza el establecimiento de todo tipo de
instituciones educativas, bibliotecas, museos, centros recreativos y exposi-
ciones cientficas y culturales. Un hombre instruido, caPaz de desenvolverse a
s mismo, es un medio a la vez de la superacin de la sociedad de la que forma
parte y por extensin integrante de los medios que el Estado requiere para su
desarrollo.
Todo lo anterior concluye en que el hombre, en su condicinde administrado,
es para la ciencia de la administracin tan importante como el administrador.
No debemos sorprendernos que durante el siglo XIX y como secuela de los
progresos administrativos del siglo XVIII, un tratado de ciencia de la admi-
nistracin integrara su tabla de materias con temas relativos a los aspectos
materiales, fsicos, morales e intelectuales de la vida humana, cuando semejan-
tes aspectos respondian sustancialmente a laidea de que laprocraci6n del desa-
rrollo integral del hombre era unacondicin inexcusable del desarrollo del Es-
tado. Muy bien entendida la admjnistracinpor Javier de Burgos en 1826,
encontr que su carcter era preeiamente la omnicomprensi6n.
DifcUmente se encontrar entre los cielltificOe de la ad
mi
nistraci6n un
espfritu de critica y mucho menos de autocr1tica. En buena medida son idelo-
gos del Estado.. bur8\lS de CQfI1DOobservan comoobjeto de
contemplacin, sino como UD&t eDtidad,IJlCl1fO se encwmtra:a
del Estado,
otrOIe. eatedtiticoe uiliVenJI.... SiD
'j,0{:",:'"- -,
f..
34 CAPtTULO INTRODUCTORIO
embargo, aunque ciertamente son idelogos del Estado, en tal condicin se en-
teran de su naturaleza. No seria posible ensear sobre los modos de acrecentar
su fuerza, si no se conociera profundamente a la naturaleza estatal.
En el siglo actual la ciencia de la administracin ya no es una ideologia del
Estado. Su compromiso es con la objetividad. Ahora, potenciar al Estado des-
cansa en el conocimiento nacido de la investigacin cientfica y del razonamien-
to objetivo. La ciencia de la administracin es una disciplina aplicada a los
problemas administrativos del Estado, pero tal aplicacin obedece a los dicta-
dos de un compromiso irrenunciable con la veracidad que brota de los hechos.
IX
El trnsito de las ciencias camerales a la ciencia de la administracin, tuvo como
marco histrico el reemplazo del Estado absolutista por el Estado burgus de
derecho. La administracin pblica, antao sujeta a la voluntad regia, fue so-
metida a una Constitucin poltica. Este hecho influy considerablemente en el
desarrollo de la ciencia de la administracin, porque prohij al mismo tiempo
el desenvolvimiento del derecho administrativo como disciplina acadmica,
ocurriendo entre ambos constantes y variados intercambios. Jorge Langrod,
un estudioso contemporneo de la ciencia de la administracin, ha examinado
el complejo problema que histricamente ha sido la relacin habida entre la
ciencia de la administracin y el derecho administrativo. 45
Dentro del continente europeo, las relaciones entre la ciencia de la admi-
nistracin y el derecho administrativo determinaron en buena parte el arran-
que, desenvolvimiento y estado actual de la primera, desde el lejano ao de
1808. Del mismo modo, esas relaciones tambin han determinado la velocidad,
secuencia, ruptura, prdida, amnesia y retardo en el desarrollo de la ciencia
de la administracin.
En Francia ocurre una trgica paradoja: Bonnin, a quien el mundo entero
debe la paternidad de la ciencia de la administracin, no dej escuela en su pas
natal. Pese a que sus Principios de administracin pblica tuvieron sucesivas
ediciones: 1808, 1809, 1812 Y1829, la ciencia de la administracin dej de culti-
varse en Francia durante el siglo XIX y ms de la primera mitad del XX. SUlu-
gar fue ocupado por el derecho administrativo, si bien es cierto que durante la
primera mitad del siglo pasado existen los trabajos de Tocqueville y Vivien.
Fue hasta 1966 que Langrod y Gournay" hicieron renacer el cultivo de la cien-
cia de la administracin francesa.
45 Ver Langrod: El pensamiento administrativo no jurldico (19671 y "Drit administratif et scien.
ce administrative: antagonisme ou hannoJUsation" (19681.
46 Respectivamente con la,obras: Tnzit el Bcienceadministnztive e Int.cti9", a la
ministratiue; ambas aPllrl'Cidas en 1966. Sin. embargo. d,esde.I963L. .. ..t\(1
este renacimiento con su trabajo: "La renaissance de la science administrative eJllI'race".
Proceso de construccin histrica 35
Italia es un caso similar al de Francia y casi tan dramtico. Fue un ita-
liano, Domingo Romagnosi, el fundador del derecho administrativo en el mun-
dO.
47
Su obra apareci en 1814 y luego Italia fue invadida por el derecho admi-
nistrativo francs, pese a que los Principios de Bonnin se haban traducido al
italiano en 1824. El derecho administrativo fue puesto en crisis hasta el ltimo
cuarto del siglo XIX, cuando las ideas administrativas de Lorenzo von Stein
fueron introducidas en los medios administrativos italianos, hasta derivar en
la traduccin de su obra La teora de la Ddministracin al italiano cuando con-
clua el mencionado siglo. As, mientras que en Francia se dejaba a la ciencia de
la administracin en el olvido, en Italia naca una pujante ciencia de la admi-
nistracin que, an hoy da, no ha permitido la prdida de su autonoma frente
al derecho administrativo.
En Espaa tuvo un desarrollo ejemplar la ciencia de la administracin. Ja-
vier de Burgos introdujo las ideas de Bonnin en 1826 y en 1834 fue vertido al
castellano su Compendio de los principios de la administracin. Durante la pri-
mera mitad del siglo XIX, aunque principalmente durante su segundo cuarto,
en Espaa se cultiv la ciencia de la administracin ms rica y elevada de toda
Europa. Todava ms, el derecho administrativo espaol, ausente del formalis-
mo francs, fue un compaero til en su progreso. Pero todo termin en 1850,
cuando el jurista Colmeiro impuso el cultivo preferente y monopolizador del
derecho administrativo. Entonces el proceso de progresin de la ciencia de la
administracin espaola fue sbitamente interrumpido, hasta que a mediados
del siglo xx un destacado grupode profesores comenz a cultivar nuevamente
a la ciencia de la administracin, especialmente Jordana de Pozas y Gascn y
Marn.w Ms recientemente, los diversos trabajos de Mariano Baena del Alc-
zar han fortalecido a la ciencia de la administracin espaola, principalmente
por medio de su reciente obra Curso de ciencia de la administracin (1985).
En Alemania las ciencias camerales, cultivadas como hemos visto hasta la
segunda mitad del siglo XIX, impidieron el desarrollo del derecho administrativo
como sustituto de la ciencia de la administracin hasta esta poca. Ello posibi-
lit que en las obras de von Stein, desde 1865, la ciencia de la administracin
naciera vigorosamente y sin ninguna obstruccin. Pero a principios del siglo
actual el proceso se detuvo, para ser retomado en 1946 principalmente por
Fritz Morstein MarX,49 revitalizando a la ciencia de la administracin en la ac-
tualidad. En Espaa y en Alemania, pese a los reemplazos temporales de
la ciencia de la administracin por el derecho administrativo, ella ha sido culti-
47 Rornagnosi.Principios {undal1W'nt4les del derecM administrativo.
48. Jqrdana de Pozas. "La orguiueiny1a&.cienciasadministrativas en Espafta "(19571; Gascn
y Marin, "La doctrina administrativa en Espa&r" (19561,
49 De Morstein Marx.tllJpeciatme1lte:..ADSWJookaLadministrative scienCe in Europe: the Speyer
Conference'.' ( l 9 $ ~ I .
36 CAPTULO INTRODUCTORIO
vada con empeo y vigor, contrastando con lo ocurrido en Francia y en menor
medida en I talla.
Inglaterra no ha vivido problemas como los antes examinados. Entre 1900
y 1939 se forj su propia doctrina, a la qu modernamente se le ha llamado "fi-
losofa de la administracin" y que se encuentra caracterizada por una agrega-
cin de conocimientos provenientes de doctrinas y personalidades dismbolas,
particularmente por la idea de la vinculacin entre la ciencia y la tica. Sin em-
bargo, el ms destacado cientfico britnico de la administracin no fonna parte
de esta concepcin. Su trabajow, publicado en 1921, asemeja mucho a las tradi-
ciones continentales: nos estamos refiriendo a W.H. Moreland. Los modernos
cientficos de la administracin tienen ms en comn con Moreland, que con
los filsofos de la administracin. 51
En los paises socialistas ha sobrevivido la tradicin cameralista, particu-
larmente en Alemania oriental -la Prusia original-, Polonia, Hungra, Che-
coslovaquia y Yugoslavia. Asimismo, von Stein ha vuelto a ser cultivado por
los cientficos de la administracin de estos pases. Aqu ha ocurrido un intere-
sante fenmeno de asimilacin y asociacin entre el materialismo histrico y la
ciencia de la administracin, que ha enriquecido extraordinariamente el estu-
dio de la administracin pblica de estos paises. Sin embargo, hay que recalcar
que en ellos existe una influencia muy fuerte del derecho administrativo y en al-
guna medida una tendencia sustitutiva de la ciencia de la administracin, que
ha ido aminorando.
En la Unin Sovitica tambin hay una preponderancia del derecho admi-
nistrativo, pero tambin una vigorosa ciencia de la administracin que consolida
da a da su estatuto independiente. Se ha tratado y conseguido exitosamente
asociar el marxismo-leninismo y la ciencia de la administracin, crendose,
como en otros paises socialistas, una mezcla de potencialidades muy ricas.
De ms all del Atlntico llega la ciencia de la administracin a Amrica,
importada desde la aduana espaola. Ya desde 1849 el colombiano Florentino
Gonzlez la habia hecho materia de su trabajo intelectual, lo mismo que el me-
xicano Luis de la Rosa en 1853 y el guatemalteco Gonzlez Saravia en 1888.
52
Es una pena que las obras de estos pensadores se hayan sumido en el olvido y
la indiferencia, porque de ello se produjo que la ciencia de la administracin
fuera desplazada en Hispanoamrica por el derecho administrativo. En Esta-
dos Unidos, Tocqueville utiliz a la ciencia de la administracin para examinar
60 Moreland. "The science of public administration".
151 Para un examen global del estado de la ciencia de la administracin en los paises anglosajones.
ver: "The development of the academic study of the public admibiatration in the United Kigdom.
the United States. Canada and Ireland" 11978).
u Respectivamente: Elemento. th ciencia administrrJtiva, lA. admini.t1'IICi61lpblicade Mixico
y medios de mejorar/Q, y Administracin pblica.
Proceso de construccin histrica 37
a la democracia en Amrica; pero fue tardamente, hasta 1887, que Wilson pro-
dujo la primera obra de ciencia de la administracin en su paiS.
53
Tal es, en logeneral, el marco espacio-temporal en el que hemos comprendi-
do lo que Bonnin llam ciencia de la administracin, y que hoy todava llama-
mos as. La ciencia de la administracin es un producto histrico, nace en un lu-
gar determinado y en un tiempo definido. Su existencia no es ni ser perenne.
Brot en las aulas prusianas en 1727, aunque en el pensamiento francs se
reflexionaba sobre ella desde 1705, y est viva y activa hasta nuestros das.
Siempre, aunque con algunas desviaciones, la ciencia de la administracin ha
centrado su trabajo en el examen del Estado. Ciertamente su desarrollo ha es-
tado tambin caracterizado ocasionalmente por la involucin o el estancamien-
to. En algunos de los paises aqu analizados, ocurri lo que hemos considerado
como el trnsito entre la ciencia de la administracin de la sociedad, hacia la
ciencia de la organizacin administrativa, estrechndose su objeto de conoci-
miento a la organizacin del trabajo gubernamental y todava ms, a la mera
gerencia administrativa del Estado.
Sin embargo, desde la segunda mitad del siglo actual, se ha retornado a la
tradicin abandonada y nuevamente la accin del Estado en la sociedad ha
reclamado la atencin de los cientficos de la administracin. En varios paises
se ha revaluado la obra de sus pensadores del pasado, de modo que en Alema-
nia se ha vuelto a von Stein, en Espaa a Burgos, en Italia a Ferraris y en
Francia a Bonnin; todos estos paises estn reclamando lo que de herencia les
leg el Cameralismo y la ciencia de la polica. En Mxicohemos atendido ellla-
mado del retorno a De la Rosa, en Colombiaretornarn a Florentino Gonzlez
y en Guatemala a Gonzlez Saravia.
En el presente y en el futuro, las ciencias camerales ya no sern el capitulo
perdido de la historia de la ciencias sociales; las ciencias camerales ya no se vol-
vern a extraviar. Tampoco la ciencia de la administracin dejar de ser la
ciencia de la administracin de la sociedad, comola ide Bonnin, y la han rees-
tablecido los modernos cientficos de la administracin; Langrod, Gladden y
Baena del Alczar.
En el siglo XIX se perdieron los progresos alcanzados en el XVIII; en el siglo
XX casi se perdi lo construido en el XIX. Para siempre, rescatemos las contri-
buciones dieciochescas, defendamos las decimonnicas, dignifiquemos las ac
tuales y aspiremos a mejorar las del siglo XXI.
53 Wilson, "The study of
PRIMERA PARTE
EL ORIGEN DE LA
CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
Demostrar la existencia de la ciencia de
la administracin, ser sin duda resolver
un gran problema de tes. ciencias
sociales, de las que forma parte, y
refutar a la vez los alegatos tet.os de
espritus rutinarios y superfl. que
todava viven en la administracin, tales
como la burocracia y la arbitrariedad de
la autoridad; en fin, ser destruir un
error muy funesto, un error que es la
causa del abuso del poder, de los
elementos de los pueblos y muy
frecuentemente el origen de las
revoluciones.
CARLOS JUAN BONNIN (7812)
SUMARIO
CAPiTULO 1 LA REVOLUCION FRANCESA y LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACION
CAPiTULO 2 LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS DEL ABSOLUTISMO
Y LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION EN ESPAf;lA
CAPiTULO 3 ALEMANIA: DE LAS CIENCIAS CAMERALES A LA
CIENCIA DELA ADMINISTRACION
CAPTULO 1
LA REVOLUCiN
FRANCESA
Y LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
En general, Turqot, con el carcter
peculiar de sus grandes cualidades de
corazn e intelecto, me parece el padre
de la raza administrativa que
conocemos.
ALEXIS DE TOCQUEVILLE (7856)
OBJETIVOS
Al concluir el estudio de este capitulo el lector:
Identificar el papel de Tw'got en la reforma administrativa del Estado
absolutista francs durante el ltimo cuarto del siglo XVIII.
Conocer el ambiente histrico en el que se fragu la moderna ciencia
de la administracin.
Comprender la trascendencia cientfica del padre de la moderna cien-
cia de 'la administracin: Carlos Juan Bautista Bonnin.
Conocer el primer tratado de ciencia de la administracin:
Principios de la administracin pblica.
SUMARIO ')
1.1 LA OBRA ADMINISTRATIVA DE TURGOT I
1.1.1 La reforma de la administracin pblica I
1.1. 2 La memoria sobre las municipalidades
1.2 LA REVOLUCION FRANCESA
1.3 CARLOS JUAN BONNIN:
NACE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
1.3.1 Vida y obra de Bonnin
1.3.2 Bonnin y la ciencia de la polica
1.3.3 Los Principios de la administracin pblica.
1.3.4 La ciencia de la administracin, ciencia del ad,ninistrador
1.3.5 Identificacin y definicin de la administracin pblica
44 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACI6N
1.1 LA OBRA ADMINISTRATIVA DE TURGOT
No es posible comprender la formacin de la moderna ciencia de la administra-
cin sin estudiar antes a los grandes reformadores administrativos del Estado
absolutista. En Francia, en el ltimo cuarto del siglo XVIII, esta labor corres-
pondi al clebre Anne Roberto Jacobo Turgot, barn de L'Aulne (1727-1781).
Educado en el seno de una prspera familia de terratenientes en la regin de
Normanda, Turgot pronto dio muestra de su talento. Particip en las tareas
intelectuales de los enciclopedistas y estuvo estrechamente vinculado con los
fisicratas. Cont con una slida formacin eclesistica, pero no con la voca-
cin suficiente para abrazar el sacerdocio, al que cambi por el ejercicio de la
profesin administrativa. "Dej'la carrera eclesistica por la administracin
pblica, a cuyo servicio estuvo durante el resto de su vida activa. Las burocra-
cias de todos los tiempos y de todos los paises pueden sentirse orgullosas de l,
puesto que no slo fue el ornamento de la burocracia francesa del ancin rgi-
me, sino que adems sta vino a constituir el ambiente en el que recibi la ter-
cera de las influencias que contribuyeron a su formacin".'
Uno de los cargos administrativos que ms han contribuido a cimentar el
prestigio de la administracin del Estado absolutista francs es, sin duda, el de
intendente. Pues bien, Turgot ocup el oficio de intendente de Limoges entre
1761 y 1774. Difcilmente habia mejor escuela para desarrollar las aptitudes
administrativas de una persona que, como Turgot, tuviera la innata vocacin
para el ejercicio de la administracin pblica, que la de intendente. Por eso, Tur-
got, a decir de Schumpeter, pudo demostrar su celo, espritu de iniciativa e in-
ters por los asuntos gubernamentales.
2
Fue precisamente su gran capacidad que demostr como intendente de L-
moges, por ms de una dcada, lo que propici que Turgot fuera nombrado
1 Schumpeter, Historia del anlisis econmico, tomo 1, p. 234.
2 Ibid:
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 45
Contralor General de Finanzas, a partir de 1774, aunque antes, por breve tiem-
po, desempe la cartera de marina. La Contralorla General de Fnanzes, en la
antigua Francia, estaba encargada del ramo hacendario pero inclua entre sus
competencias a las obras pblicas y al comercio. La presencia de Turgot en la
contraloria fue corta: veinte meses, pero de efectos imperecederos. De esto da-
remos cuenta en seguida.
1.1.1 La reforma de la administracin pblica
Roberto Jacobo Turgot ha sido reconocidoesencialmente como uno de los ms
eminentes cultivadores de la economa de todos los tiempos. Schumpeter dice
que los economistas deben sentir por l un justo orgullo, y as es. Pero es otro
Turgot el que nos interesa: reclamamos de l no al economista, sino al admi-
nistrador pblico que ayud a edificar los cimientos de la moderna administra-
cin francesa.
Turgot siempre ocupar un lugar privilegiado entre los grandes ministros
de todos los tiempos. Fue -dice Schumpeter- un funcionario pblico que ob-
servaba los problemas de la sociedad Ydel Estado con ojos de administrador
pblico. Por tanto, como Contralor General de Finanzas miraba la relacin
entre los problemas mencionados y la hacienda, desde el punto de vista de la
administracin pblica. No fue, por tanto, sino un destacado funcionario del
Estado absolutista cuyas actividades se encaminaron a mejorar las finanzas
pblicas para, en consecuencia, atender problemas relativOIfllla sociedad y al
Estado. Uno de sus mritos, en este sentido, fue el establecimiento del comer-
cio libre de cereales y la abolicin de las corporaciones gremiales, verdaderos
arca1smos sobrevivientes del medievo. "Todo ello se corre 'con la accin
propia de un funcionario pblico extraordinariamente hbil cibe las ten-
dencias de su tiempo e intenta secundarlas con espiritu prctico".'
Sin embargo, Schumpeter alerta contra el equvoco de ver en Turgot a un
profeta de la Revolucin. Esto es cierto: Turgot fue uno de esos funcionarios
del Estado absolutista llenos de luces y habilidades, cuyo inters principal no
era otro que el de prolongar la vida de ese Estado.
Quiz quien mejor entendi a la persona Ya la obra administrativa de Ro-
berto Jacobo Turgot fue el ms grande historiador de la administracin pbli-
ca absolutista francesa: Alejandro de Tocqueville.
Tocquevi1letiene el mrito de haber destacado la figura del intendente: fiel
y competente funcionario absolutista filie trabajaba en las sombras, junto a la
rutilante nobleza de aqellostiempoe. Quin, mejor filie Turgot, para encar-
Dar al intendente? Al efecto Tocquevilleprocede a examinar su actuacinenLi-
lbld, p. 236.
46 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
moges, encontrndose con que la labor del intendente era variada: Turgot hizo
mejoras con relacin a un impopular impuesto llamado talla; mejor el susten-
to y alojamiento de las tropas en trnsito en su provincia, y puso en jaque a los
recaudadores de impuestos corruptos. Estas medidas, y otras que huelga enlis-
tar, fortalecieron lo que Tocqueville llam tutela administrativa; es decir, un
"producto del perfeccionamiento del arte administrativo y de la igualdad. El
innovador Turgot es al propio tiempo, un gran centralizador. No slo no dismi-
nuye la tutela administrativa, sino que la aumenta a la vez que la perfec-
ciona".
Tal como lo observaremos ms adelante, uno de los grandes problemas te-
ricos a que se enfrenta Carlos Juan Bonnin al definir el campo de estudio de la
ciencia de la administracin, radica en la distincin entre administracin y jus-
ticia en el seno ms comprensivo del concepto de gobierno. En Francia, en la
poca en que Turgot era intendente, habia un conflicto continuo entre la justi-
cia y la administracin, lo que nuestro autor deploraba. Por tanto, la delimita-
cin de esferas va a ser un objetivo prctico que se resolver no durante el ab-
solutismo, sino cuando aparezca el Estado burgus de derecho. Slocuando esto
ocurra la administracin podr convertirse en una ciencia independiente. Ya
hablaremos de ello.
La labor del intendente se circunscribe a la provincia bajo su jurisdiccin;
por tanto, es limitada a un espacio territorial. Pero la labor de un ministro
abarca toda Francia. Turgot, una vez que asume el cargo de Contralor General
de Finanzas el 28 de septiembre de 1774, tiene la ocasin de ampliar sus activi-
dades, agudizar su ingenio y explayar su talento. Sabe que los intendentes son
la pieza maestra de toda la administracin francesa, y a ellos encomienda las
grandes reformas que t i ~ en mente. Estas reformas, grandes en s, implican
sin embargo modificaciones que sacuden la vida ntima de los franceses. As, se
trata de una gran reforma cuandolos detalles de la vida de la sociedad civil son
perturbados por las innovaciones administrativas. Esto hizo Turgot. Por tan-
to, la tutela aument y la centralizacin se increment. Como bien lo ha dicho
Tocqueville: "Turgot, padre de la centralizacin"... "lo que propona como in-
tendente, lo ejecuta como ministro...".
5
Los intendentes se haban convertido, como representantes del Estado, en
los personajes ms importantes de la administracin territorial francesa. Como
dice Tocqueville, el intendente era el administrador del pueblo, un nuevoperso-
naje que ocupaba el cargo que un noble o un militar no estaran interesados en
ejercer. Pero eran los intendentes los que tenan el poder. Ellos lo hacan todo.
Esto explica, segn el entender de Tocquevi1le,porque ea enero de 1775 Turgot
deca que las comunidades campesinas estaban integradas por personas
4 Tocqueville. El antiguo rgimen y la revolucin, tomo 11. p. 239.
5 [bid. p. 260.
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 47
pobres, ignorantes y brutales, "incapaces de administrarse". A lo que Toe-
queville pregunta: "De quin era la culpa?". En su afn de hacer todo, los in-
tendentes adormecian ms y ms las fuerzas y las actividades de los campesinos,
sujetos a la tutela centralizadora del absolutismo. Tal es la lgica del Estado
absolutista: hacer todo por si mismo. Turgot era un funcionario de este Estado y
no puede pensar de otra manera.
Si la amplitud y profundidad de las reformas administrativas de Turgot
iban a ser real1nente efectivas, deba ocurrir por tanto una transformacin en la
vida de las comunidades rurales, clulas polticas vivas de Francia. No habra
reforma si tales comunidades no sufran un cambio radical; Francia no cambia-
rla si no cambiaban los tomos sociales que la formaban: las comunas. Por esto,
el programa ms clebre de la reforma administrativa iniciada por Turgot es el
que se refiere a la administracin municipal.
1.1.2 La memoria sobre las municipalidades
Para Eduardo Garca de Enterria, "esta Memoria es uno de los ms impre-
sionantes documentos de la historia administrativa".6 El planteamiento del
proyecto -segn este autor-es radical, porque Turgot desafia al orden exis-
tente. Una frase de la Memoria resume la idea de Garda de Enterria; Turgot
dice al rey Luis XVI: "La causa del mal, Sedor, es que vuestra nacin no tiene
constitucin". Y agrega: "La nacin es una sociedad compuesta de distintos
rdenes y de un pueblo cuyos miembros tienen escasos sociales entre si.
En la que por consiguiente casi nadie se preocupa msque de su inters parti-
cular y exclusivo; casi nadie se molesta en cumplir sus deberes y ni siquiera co-
nocer su relacin con los dems. En esta perpetua gu e pretensiones y
empresas nunca regida por la razn ni las luces respecti .M. tiene que de-
cidirlo todo por si mismo o por sus mandatarios. Se esperan vuestras rdenes
especiales para contribuir al bien pblico, para respetar los derechos ajenos; a
veces para hacer uso de los propios".
7
De este pasaje, Toequeville ha dicho con
todo tino que, el hecho de que el gobierno interviniera en todo naca, entre los
de arriba, de las rdenes, y entre los de abajo de la ausencia absoluta de institu-
ciones locales; en suma, una "buena idea para desarrollar".
La },{emoria se6ala ms problemas de la sociedad francesa: "El ejercicio de
laautoridad en las actuaciones al mantenimiento del orden pbli-
co, .comola ley del msfuerte; ante la ql1eno hay ms razn de ceder que la m-
POtencia d. resistir.. que VM est en guerra con su pueblo", Juicios
6. deErt
tenta
,RetJoluci6n frtsnc,il4 p. 76.
7 Citdo por Teeque:viDe. op; e1t., . t1'aDIC!'iD este Garcla de Enterrta,op.
cit., pp. 77-78.
CilQo por Tocque.viDe, op. cit., p. 2'10.
48 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
extraordinariamente severos del estado de cosas. No deben, sin embargo, con-
siderarse formulados contra el absolutismo, sino dentro del absolutismo. Son,
en realidad, una sacudida para que el Estado absolutista se regenere, reconsti-
tuya sus fuerzas y prosiga su progreso. Turgot agrega que "no existe inters
comn visible... los pueblos, las ciudades, cuyos miembros estn de este modo
desunidos, tampoco tienen ninguna relaci6n comn entre si en los distritos a
que pertenecen. No pueden ponerse de acuerdo para ninguna de las obras pbli-
cas que necesitaran".
9
A lo dicho, Tocqueville ha respondido que, frente a la
flojedad de los lazos de la sociedad poltica, si existe sin embargo la articula-
ci6n s6lida de los lazos que unen a la sociedad civil y a las clases que la forman,
y que ello tenia al menos un reflejo en la sociedad poltica. Lo importante de todo
esto es que la pluma de Turgot elabor6 un diagn6stico crudo y realista de la si-
tuaci6n vivida por Francia en sus das, cuesti6n que s6lo poda resolver un
hombre: el rey.
De lo anterior queda claro que la reforma administrativa de toda Francia
dependa de la reforma municipal, porque era en las comunas donde deberla
surgir el cambio para modificar a la sociedad entera. Pero las cosas no eran f-
ciles. En el seno de las comunas existan privilegios tributarios que benfica-
ban a la nobleza y al clero, ancestra1mente intocados. Esto oblig6 a que se cons-
tituyeran tres asambleas -pequefia, mediana y grande, segn se les conocla-
para decidir el reparto de los impuestos en las localidades. La reforma municipal,
pues, deba ser a fondo.
Garcia de Enterria cita una declaraci6n de un amigo intimo de Turgot,
donde se transcribe una idea de nuestro autor, en el sentido que l haba toma-
do conciencia de los alcances revolucionarios de su Memoria. Declara Turgot
que teme excederse en sus competencias administrativas y provocar un cam-
bio sensible en la constituci6n actual de Francia, entonces gobernada por el jo-
ven Luis XVI, encauzndola, incluso, hacia un rgimen republicano como el de
Estados Unidos. Pero sta no es la intenci6n de Turgot.
Piensa que debe ser abolida la forma feudal que an conservaban las rela
ciones comunales, personales y patrimoniales, y sustituirlas por un orden so-
cial diferente. Aqu hay que destacar que, junto con la idea de uniformidad
territorial, Turgot piensa en erradicar el espritu de desunin social para des-
cargarles a los funcionarios pblicos sus enormes tareas, y afirmar el poder del
rey al tiempo que se concentran las fuerzas de la vida comunal. Dicho de otro
modo, el dar vida a las comunidades, clulas sociales de Francia, mejora en lo
sustancial la organizacin y el funcionamiento de la administracin publica.
Agrega que los individuos se unirian a las familias, las familias al pueblo, los
pueblos a las comarcas, las comarcas a las provincias y stas "en fin, al Estado".
Se trata as de reconstituir a las comunas regenerando su autonomfa, pero
no como en la Edad Media, sino con una idea diferentC:): Turgotpropone crear
9 Ibid.
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 49
un espritu pblico local donde se sintetizan los asuntos de todos. Es el asumir
funciones sencillas y atender cuestiones comunitarias que carecen de naturale-
za politica. El Estado no ser expropiado, por decirlo as, sino que har lo que
Turgot considera una "devolucin" de lo que el propio Estado no debe tener como
competencia, porque no le corresponde como tal. Las materias propiamente
municipales a las que se refiere Turgot, y que han de ser deweltas por el Esta-
do, son las siguientes: 1) repartimiento de impuestos; 2) obras pblicas, cami-
nos vecinales y obras especialmente necesarias para les pueblos; 3) vigilancia
de la polica de pobres, y 4) relaciones de la parroquia con otros pueblos.
El contenido de la Memoria es extraordinariamente rico, pero el abordarlo
en su totalidad rebasa los propsitos de este trabajo. Seguramente los aspa-
cialistas en administracin municipal reclamarn, como lo merece, su estudio
por separado.10 Por tanto, debemos circunscribirnos a los efectos de la Memo-
ria, ms que a su contenido.
Como hemos visto, la Memoria era un documento administrativo destina-
do a la aprobacin del rey. Esto no ocurri porque Luis XVI vio en ella un
programa de subversin de las viejas instituciones en las que estaba asentada
la monarqua. El rey dej algunas notas marginales en la versin de la Memo-
ria que revis, en las cuales no dej de mostrar su desagrado por las ideas refor-
mistas de Turgot. La Memoria -de cuya redaccin directa en 1775 se encarg
Du Pont de NemoUrs- fue desechada, lo que presagi la caida de Turgot
ocurrida en mayo de 1776. Luego, el propio Du Pont pudo decir que la Memoria
habra salvado a Francia. Esto, que seria difcilmente aceptable, tiene sin em-
bargo algo de profeca para el antiguo rgimen. Luis XVI babia manifestado su
escepticismo sobre la Gran Municipalidad del Reino, a la que vea como "la
idea de formar estados generales perpetuos". No debemos olVidar que la insta-
lacin de los Estados Generales fue el principio del fin del Estado absolutista.
La Memoria fue rechazada, pero no muri. Aunque desgwada, en esen-
cia, sigui viva en la reforma municipal del sucesor de Turgot, .;ininistro Nec-
ker, por el ao de 1778. Hacia 1786 otro ministro, Colonne, adopf'el proyecto de
Turgot pero la idea no prosper. El ltimo Contralor General de Finanzas,
Brienne, siguiendo los pasos de Turgot establece las municipalidades al afio si-
guiente, 1787, y publica por primera vez la Memoria. "En la vspera misma de
la Revolucin, pues, el plan de Turgot, cuya realizacin, tan apasionadamente
discutida, se hallaba en vas de ser llevada parcialmente a cabo, estaba presen-
te en todas las mentes que miraban critieamente la situacin politica, y no es
raro, por ello, que su influjo baya pasado de manera notoria al pensamiento
municipal de la Asamblea Constituyente".11
10 Sobre la Memoria, recomend.mo" lasobras de Tocqueville y Garcla deEnterria aqui citadas,
aa1 comola deeh. Petit-DutailJia. Loa mUrUcipio, (ronce,." pp. 252-258.
11 Garcla deEnterria. op. cit., p.9'1.
50 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Tal como lo puede observar el lector, la reforma administrativa general en
Francia fracas, o quiz, no tuvo tiempo de producir efectos revitalizantes para
el Estado absolutista. La Revolucin estall cuando la reforma todavia no
daba frutos, si bien las semillas estaban sembradas. Pensamos, sin embargo,
que la reforma administrativa es siempre til para el Estado en s, no particu-
larmente a la forma que asuma, ya se trate del Estado absolutista, o el Estado
burgus de derecho. Tal como lo ha demostrado Tocqueville en El antiguo rgi-
men y la revolucin, y Marx en El dieciocho brumario de Luis Bonaparte, el
aspecto comn entre el antiguo y el nuevo Estado fue precisamente la centrali-
zacin administrativa; centralizacin que Turgot, ms que nadie, ayud a per-
feccionar.
Por cuanto a la reforma administrativa, el programa importante fue, sin
duda, la constitucin de las municipalidades. El absolutismo, afirmado a partir
del siglo XVI por la abolicin de poderes intermedios, entre ellos la autonoma
municipal, intenta a finales del siglo XVIII reconstituir la vida municipal. Esto
ocurri igualmente en Espaa y Alemania, donde tambin termin en el fraca-
so. y sin embargo, el fracaso en el Estado absolutista se convirti en un xito
en el Estado burgus de derecho.
Intil ser querer ver en Turgot a un liberal. De esto advierte Tocqueville:
"En general, Turgot, con el carcter peculiar de sus grandes cualidades de co-
razn y de intelecto, me parece el padre de la raza administrativa que conoce-
mos (slo que un padre muy superior a sus hijos): amor al orden, a la uniformi-
dad, a la igualdad bajo la mano de la administracin; hostilidad contra todos
los privilegios y en general contra todo lo que obstaculiza a una administracin
bien intencionada; la virtud pblica llevada hasta el punto de querer un gobier-
no justo, igual, activo, previsor, benvolo, que intervenga en todo un poco, pero
sin llegar a admitir o a querer un gobierno libre. El ideal de un funcionario en
una sociedad democrtica sometida a un gobierno absolutista. Nada ms".
Bonnin, del que hablaremos despus, tiene una opinin similar sobre Turgot,
de quien dice que, junto con Sully y Colbert, fueron los "administradores de la
Francia" que trabajaron a favor de la "prosperidad y gloria del Estado"; 13 del
Estado absolutista, agregaramos nosotros.
En suma, la labor administrativa de hombres como Turgot fue, para de-
cirlo de algn modo, la de incorporar en los estertores del absolutismo las insti-
tuciones administrativas que servirn de base, de un lado, a la construccin de
la administracin del Estado burgus de derecho, y del otro, a inspirar el naci-
miento de la ciencia de la administracin.
12 Tocqueville, op. cit., p. 242.
13 Bonnn, Principes de l'administration publique, p. xii,
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 51
1.2 LA REVOLUCION FRANCESA
Un periodo de la historia, por su efecto en la humanidad entera, es clebre: la
Revolucin Francesa. Ella es de sobra conocida para que ahondemos mayor-
mente. Las notas que contiene este apartado, obtenidas de una de las obras de
Eric Hobsbawm. slo comprendern aspectos de inters para nuestro libro.
Hobsbawm considera que en materia econmica el mundo es tributario de
la revolucin industrial inglesa, en tanto que en politica lo es de la Revolucin
Francesa. Esto es verdad, porque las ideas y las instituciones de la democracia
burguesa moderna pueden ser halladas en la Revolucin Francesa. Es muy sig-
nificativo que la ciencia de la administracin sea hija, tambin, de la era revolu-
cionaria. La ciencia de la administracin, pues, debe ser considerada como una
de las grandes conquistas que el mundo moderno tributa a la Revolucin Fran-
cesa.
Ciertamente, la politica europea entre 1789 y 1917 estuvo fuertemente
influenciada por los efectos de la Revolucin, sea a favor o sea en contra. Las
instituciones y las ideas, como ya dijimos, fueron impregnadas por el sabor que
en ellas imprimi la Revolucin. Dice Hobsbawm que los programas polticos
de los partidos liberales, radicales y democrticos, tienen su origen en ella.
Carlos Juan Bautista Bonnin, un hombre de la poca de la Revolucin, puso en
manos de los diputados de la Asamblea Nacional un libro de titulo signifi-
cativo para nosotros: Principios de administracin pblica, el cual, aunque
publicado en 1808 durante el Imperio, debe ser considerado como engendrado
por y en la Revolucin. Esta obra inaugura el cultivo intelectual de la moderna
ciencia de la administracin.
Fue la Revolucin, de la que naci el Imperio, la que origin el primer im-
pulso defensivo de Francia contra los invasores, que una vez expulsados se
convirtieron en invadidos. La ocupacin de Espaa puso a Javier de Burgos en
comunicacin con los franceses, con quienes colabor, lo que gener sentimien-
tos encontrados que lo calificaron como colaboracionista, pa,ra unos, y como
patriota para otros. Lo importante es que, una vez Pars en 1826,
luego de haber abrevado en la ciencia de la administracil)'&; Bonnin, Burgos
la llev a Espaa para hacerla florecer alli. Fue tambin el ejrcito francs, ven-
cedor de los prusianos en Jena, el que infringi una catstrofe de dimensiones
tales al Estado prusiano que le oblig a emprender la ms grande de las refor-
mas administrativas habidas en l desde los tiempos de Federico Guillermo 1
(1713-1740). J.)e la reforma, que desmont paulatinamente la estructura de la
vieja organizacin cameral, naci el Estado de derecho en 1850 y la ciencia de
la administraci6n alemana moderna, en 1865, obra de Lorenzo von Stein. Bien
14 Hobsbawm. Las revoluciones burguesas. volumen 1, cap. 1lI.
52 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
se ha dicho" que las guerras conducen a las revoluciones, y que, por otra parte,
las revoluciones ganan guerras nganablee".
Lo anterior testimonia la idea de Hobsbawm en el sentido de que la Revolu-
cin no fue un fenmeno aislado. Sus efectos se generalizaron y Causaron con-
mocin en muchos paises. Asimismo, la Revolucin fue un movimiento de
masas, sobre todo las campesinas. Es tambin radical, tan radical que los revo-
lucionarios extranjeros -como Toms Paine-, eran considerados radicales en
Inglaterra y en los Estados Unidos, mientras que en Francia los suponian mo-
derados. La Revolucin fue ecumnica, donde pona su pie el ejrcito francs
provocaba cambios que se multiplicaban; pero donde no lo puso,como en la
Amrica hispnica, provocaron tambin transformaciones como las guerras de
independencia. Finalmente, la Revolucin tambin estableci un patrn por se-
guir, una leccin para aprender. En opinin de Hobsbawn, el mtodo revolu-
cionario del socialismo y el comunismo es tributario del francs.
Las causas de la Revolucin deben buscarse en las condiciones histricas
de Europa, en especial las de Francia. Alude aqu Hobsbawm, con pertinencia
y oportunidad, a quien recientemente hemos tratado: Turgot. Entre las condi-
ciones histricas francesas se deben considerar las relativas a las resistencias
de la aristocracia, a la reforma administrativa propuesta por el Contralor de
Francia, Turgot, y al potencial de cambio librado por la misma, aunque par-
cialmente fracasada. Al respecto, Hobsbawm dice que "las nuevas fuerzas
saban con exactitud lo que queran. Turgot, el economista fisi6crata, preconi-
zaba una eficaz explotacin de la tierra, la libertad de empresa y comercio, una
normal y eficiente administracin del territorio nacional nico y homogneo, la
abolicin de todas las restricciones y desigualdades sociales que entorpecian el
desarrollo de los recursos nacionales, y una equitativa y racional administra-
cin y tributacin. Sin embargo, su intento de aplicar tal programa como pri-
mer ministro de Luis XVI en 1774-1776 fracas lamentablemente, y ese fracaso
es caracterstico" .18
En opinin de Hobsbawm, las reformas impulsadas por Turgot no slo no
eran compatibles con el absolutismo, sino incluso fueron bien recibidas. Esto
ya lo pudimos constatar. Es ms, aade, fueron ampliamente difundidas entre
los "dspotas ilustrados". Pero la mayora de tales reformas, concluye, fraca-
saron por la resistencia de las aristocracias. Esto es cierto, en lo general, pero
con reservas. En primer lugar, las reformas administrativas triunfaron parcial-
mente porque los reformadores estuvieron en el poder un tiempo corto: Turgot
algo ms de un afio, lo mismo que el Barn von Stein, en Alemania, y Javier de
Burgos en Espaa, Una vez reinstalados en el poder, las fracciones conserva-
doras de la aristocracia impidieron los progresos de las reformas. Pero, en se-
16 [bid, pp. 127-128.
18 [bid, p. 108.
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 53
gundo lugar, los reformadores administrativos desataron poderosas fuerzas
sociales que el absolutismo fue incapaz de contener y que, cruenta o pacifica-
mente, terminaron por eliminarlo y sustituirlo por el Estado burgus de de-
recho.
Volviendo a los acontecimientos de la Revolucin, debemos agregar que la
quiebra del Estado absolutista ocurri en buena parte por efecto de los gastos
de guerra y por los pagos de la deuda pblica. Hay que recordar que la reforma
tributaria de Turgot fue rechazada. Las solicitudes reales para incrementar
fondos tuvieron en principio la resistencia de la aristocracia, que a cambio de-
seaba recuperar privilegios. Sin embargo, la Revolucin fue encabezada e im-
pulsada por la burguesia, aunque sin plan preconcebido ni un liderazgo organi-
zado. La ideologa revolucionaria se inspir en los filsofos polticos -especial-
mente Rousseau y Montesquieu-, as como en las ideas de los economistas.
Pero la Revolucin, dice Hobsbawm, tendra que estallar aunque no hubiera un
apoyo ideolgico en estos pensadores. r;-
Tan no habia un programa claramente definido, que/:! Estado absolutista
se transform inicialmente en un Estado constitucional]Slo despus' una vez
que la Revolucin fue encabezada por radicales y que el rey escapar de
Francia, fue cuando se aboli la monarqua e instaur la ocurri
en septiembre de 1792, al iniciarse una campaa militar extranjera contra Fran-
cia. Un problema ms que se debe sumar a la compleja situacin del pas en
esos das.
(!.a guerra multiplic el vigor y las fuerzas del Estado revolucionario.
Entre 1792 y 1794, Francia vivi bajo una economa de guerra en la que se
incluy a todos los habitantes y, en esa poca, fue inaugurado un invento de la
repblica: la guerra total. Como resultado, las rebeliones internas se sofocaron
y se rechaz al enemigo. Francia no conocera la hasta que las
guerrillas espaolas vencieron al ejrcito de Napolen en 11610 peninsular.
Todo este impulso transformador que conmovi a Europa y otras partes
del mundo en forma colosal fue el crisol histrico en el que se fragu una nueva
disciplina: la ciencia de la administracin, concebida por Bonnin en forma tal
que fue puesta al servicio del Estado revolucionario. Su autor no sabia, cuando
concibi el primer borrador de Los principios de la administracin pblica, que
tambin seria de gran utilidad para el Imperio, como ocurri, cuando pudo
publicarla en 1808 por primera vez. Tampoco Bonnin poda prever que la cien-
cia de la administracin, aplicada en Espafia y Prusia para aliviar los males del
absolutismo, se convertira, en realidad, en un antdoto del virus de la descom-
posicin; que provocara la muerte lenta, pero inexorable, del Estado absolu-
tista.
Desde el punto de vista de nuestra disciPlina, la Revolucin Francesa ha
cumplido notablemente como forjadora de la ciencia de la administracin.
54 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
1.3 CARLOS JUAN BONNIN: NACE LA CIENCIA DE LA
ADMINI8TRACION
Seguramente muy pocos pensadores pueden compartir la triste suerte de haber
forjado una disciplina y que ello se ignore. Es ms, probablemente slo Carlos
Juan Bonnin haya sufrido este infortunio entre los fundadores de las distintas
ciencias sociales, suerte que no comparten obviamente Augusto Compte, Adn
Smith o Cayetano Mosca. Tampoco estos pensadores sufren de lagunas biogr-
ficas, como Bonnin, pese a su vasta y variada obra escrita y a que en su tiempo
fue un hombre pblico y notorio. Pocos datos tenemos de su vida, pero vale la
pena en que los mencionemos.
1.3.1 Vida y obra de Bonnin
Carlos Juan Bautista Bonnin naci el 4 de octubre de 1772 en la ciudad de
Pars, formando parte de una familia cuyas races se encuentran en Borgoa.
Nada sabemos de la fecha y el lugar de su muerte, aunque Pedro Escoub ha
escrito un articulo sobre nuestro autor." Sabemos que ejerci la administra-
cin pblica como funcionario departamental del Sena y que fue, como se
puede apreciar en sus obras, un pensador progresista. Esto le provoc, por su
manifiesto anticatolicismo, que fuera confinado en la crcel por 13 meses y
multado con 3 mil francos. Fue durante su presidio, que ocurri en 1826, que
escribi sus "Cartas sobre educacin" ("Letres sur education") dedicadas a su
hijo.
Bonnin no fue ningn desconocido. En 1829, en la Advertencia del editor
francs del Compendio de los principios de administracin de Bonnin, del que
luego hablaremos, se cuenta que en 1808 "Mr. Bonnin se propuso desenvolver
la doctrina administrativa, y su obra de los Principios de administracin pbli-
ca fue un servicio que hizo a la humanidad en el arte del gobernar, tanto mayor,
cuanto que jams se haba credo que la administracin fuese o pudiese ser una
ciencia, y slo se le haba considerado como una serie de usos o reglas recibidas
y consagradas. Esta observacin sobre la naturaleza de la obra no se ocult a
los ojos del diputado que la present al cuerpo legislativo, como tampoco a los
de las personas que manifestaron al autor su agradecimiento, ni a los periodis-
tas que la anunciaron; observacin que siempre fue parte de los elogios que le
prodigaron... ".
17 Escoub, "Charles Jean Bonnin, prcurseur de la sciencie acbhinietrative", La Reuu Admi
nistrative (1958). Escoub hace brevtsimas referencias biogr6ficas y bibliogrificas de Bonnin; BU
inters se c,ntr6 en reseftar la edici6n de 1812 de los Principies de la admini.tration publique, le
cual hace con acierto.
Advertencia de an6nimo autor en el Compendio de los principios de administ7'tJci6n de BODDin.
publicado en 1829 en francs y en 1834 en C8steDano, versin aqu citada. Ver p. 7.
La Revolucin.Francesa y la ciencia de la administracin SS
Poco puede agregarse a lo antedicho: Bonnin era bien conocido en los creu-
los polticos, Periodsticos y culturales de la Francia de sus das, particular-
mente -como comenta Escoub- durante el Primer Imperio y la Restaura-
cin. Pero tambin fue conocido fuera de su pas, como el propio Bonnin lo hace
constar en sendas cartas a Toms Jefferson y al seor Dalberg, Duque de Frank-
furt, misivas que acompaaron ejemplares de Los principios de la administra-
cin pblica enviados a ambos Personajes. A Jefferson, presidente de los Esta-
dos Unidos y del que trataremos ms adelante, dice lo siguiente: "los que culti-
van los humanos conocimientos todos son ciudadanos; a este titulo os dirij o
por conducto del ministro de vuestros estados en Francia mi obra sobre admi-
nistracin. Aunque existe una gran diferencia entre las de vuestras repblicas
y la de Francia, no es menos cierto que hay principios primitivos de doctrina,
principios fundamentales y reglas generales y universales, que son comunes a
la legislacin de todos los pueblos, porque son elementos de todas las legisla-
ciones, y los pueblos reflexivos e ilustrados no pueden ignorarlos. Esta regla y
principios son la base de mi obra...". A Dalberg comenta esto: "al someter mi
libro a vuestras luces me seria muy lisonjero obtener la vuestra. Sin duda hace
mucho tiempo que os ha chocado la confusin que reina an en Europa en pun-
to de administracin; en esta parte primera, fundamental, y tan importante del
gobierno de los hombres; y vuestro espritu reflexivo habr intentado conocer
las causas, as como vuestra grande alma hubiera querido ya hacerlas cesar en
vuestro pas".l--l
Los Principios de la administracin pblica viaj, por mano de Bonnin,
ms all del Rhin e inclusive allende el Atlntico, para ser puesta al alcance del
presidente de Estados Unidos. Bonnin, pues, no fue como dijimos ningn des-
conocido.
Bonnin fue un escritor de pluma inquieta y mano verstil. Como los inte-
lectuales de su tiempo, cultiv diversas disciplinas, no como aprendiz y consu-
midor de cultura, sino como productor de conocimiento. Hagamos un recuento
cronolgico de esta produccin:
1791: De l'excellence de Corneille (De la excelencia de Corneille), elaborada
cuando tenia 23 aos de edad.
1795: Reflexions sur Montesquieu (Reflexiones sobre Montesquieu). Ambos
trabajos fueron publicados posteriormente.
1796: Refutation des systemes des publicistes ou examen des causes de la so-
ciabilit et du droit 1l!Jturel (Refutacin de los sistemas de los publicis-
tas o examen de la sociabillad y del derecho natural).
1808: De l'importance .et de la nicesit d'un code administran! (De la impor-
tancia y necesidDdM un c6iligo administrativo), breve trabajo de 70
p'B!nas.
56 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
1809: Droit public francois (Derecho pblico francs), cuyo subtitulo dice:
"Cdigo politico, conteniendo las Constituciones del Imperio". Entre
sus capitulos se encuentran las elecciones, la autoridad imperial, las
grandes dignidades y la geografa y las Constituciones de los" estados
federados a Francia". X749 p.
1815: De la rvolution europe (De la revolucin europea). 196 p.
1820: Elmens naturels de la chronologie /,Elementos naturales de la cronolo-
g{a). 51 p.
Legislation constitutionnelle (Legislacin constitucional), publicada en
dos volmenes con el subtitulo siguiente: "Compilacin de las Const-
tuciones francesas, precedida de la Declaracin de los Derechos del
Hombre y el Ciudadano publicados en Amrica y Francia".
Session de 1819 (Sesin de 1819), publicada en tres volmenes. Como se
indica en el titulo, es una "Coleccin de discusiones parlamentarias".
Doctrine social (Doctrina social), subtitulada: "Principios universales
de las leyes y las relaciones de pueblo a pueblo, deducidos de la natura-
leza de los hombres y de los derechos del gnero humano". 188 p. Hay
una segunda edicin en 1821, de igual nmero de pginas, otra en 1831
mucho ms amplia: 350 p.; y una cuarta de 1833 de XXIX181 p. As-
mismo, existe una temprana versin castellana de 1821, titulada
Doctrina social; de XII-33 p.
1821: Etudes lgislatives (Estudios legislativos), que contiene publicaciones
anteriores de Bonnin.
1824: Pense de eJB Bonnin, suivies des liges de Comeille et Montesquieu
(Pensamiento del eJB Bonnin, seguidos de los elogios a Comeille y
Montesquieu), de 181 p., que recoge los trabajos que elabor en 1791 y
1795.
1825: "Letres sur education" ("Cartas sobre educacin"), XIX-331 p., escri-
tas y con referencia a su hijo, estando recluido en prisin.
"A Madame Bonnin": Poesies et lettres de C.J.B. Bonnin. ("A la seo-
ra Bonnin"-poesfas y cartas de C.J.B. Bonnin).
1834: "Refutation de l'avenier, selon Larnrnenaires et Chautebriand" (Refu-
tacin del acontecimiento, segn Lammenares y Chautebriand"), 32
p., aparentemente su ltima obra.
De ser ste su ltimo trabajo, se habra publicado cuando Bonnin tenia 62
aee de edad y siempre y cuando estuviera vivo, de lo que se puede inferir que
vivi hasta el rededor de esa fecha. Por lo que desprende de su obra escrita, se
observa una gran actividad politica e intelectual. Conrelacin a su'trabajo aca
dmico, Bonnin puede ser considerado entre los precursores del drecho pbl-
co: del derecho constitucional y del derecho administrativo, en ell8J1tido que
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 57
estas materias tienen hoy da. Incluso, su Doctrina social debe situarlo entre
los iniciadores de lo que despus sera conocida como sociologa. Tambin prac-
tic la crnica parlamentaria y se interes por los problemas educativos.
Pero es el Bonnin fundador de la ciencia de la administracin el que nos in-
teresa, por lo que ahora cedemos lugar al examen de su obra administrativa, a
la cual tambin observaremos cronolgicamente al travs de sus diferentes edi-
ciones:
1808: Principes de l'administration publique (Principios de la administracin
pblica), edicin prncipe y con la cual tiene su origen la ciencia de la ad-
ministracin en el sentido moderno del trmino. Est subtitulada como
"Consideraciones sobre la necesidad de un cdigo administrativo".
1809: Segunda edicin de los Principios y en la cual su autor declara que exis-
te un proyecto de cdigo administrativo.
1812: Tercera edicin de los Principios, de tres tomos en dos volmenes, ver-
sin generalmente utilizada por los pensadores administrativos con-
temporneos.
1824: Principi di amministrazione pubblica (Principios de administracin p-
blica), versin italiana elaborada por Antonio di Crescenzi y Michele
Gaffioti, obtenida de la edicin francesa de 1812, y que consta de tres
volmenes. Dato curioso e incomprensible, es que la obra aparentemen-
te es desconocida en Italia, tanto en el siglo XIX como en la centuria
presente. Ningn autor italiano ni francs, ni ninguna nacionalidad,
cita esta versin italiana.
1829: Abreg des principes d'administration (Compendio de los principios de
administracin), que siendo eso, un compendio, a;rJ embargo tiene di-
mensiones mayores: XXVIII-504.
1834: Compendio de los principios de administracin, versin castellana de la
edicin francesa de 1829, obra de DJM Saavedra. 622 p.
No cabe duda, los Principios es una obra ms que imJ>*ta,nte, tal como lo
muestran sus seis ediciones, dos de las cuales se vertieron a otros idiomas. Sin
embargo, aun trascendiendo la obra, poco se sabe de tan importante autor,
aunque ciertamente son todavia muchos los que ignoran que fue de su pluma
de donde brot la ciencia de la administracin.
Cabe insistir, que su obra administrativa es menos conocida de lo que de-
biera, pues nadie que cultiva un arte o una ciencia puede ignorar a quien la es-
Hemos realizado un cotejo de ambas versiones, concluyndose que se trata de una traduccin
completa y e:r.acta, Sin emilargo, auaqUeamlJas tres vol(menes, la distribucin de
los libros es distintll en cada caso. ASJ1l$mo, en versin italiana hay notas de los traductores y
dentro del tercer volumen una ampl.\l el derecho contencioso administrativo,
tambin presumiblemente de los traductores.
58 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
tableci6. Pero resulta todava ms sorprendente que Bonnin sea desconocido
como persona y nicamente se sepa que, como von Justi, padeci6 los rigores
del confinamiento; y ms todava, que conozcamos nicamente el ao de su na-
cimiento e ignoremos los momentos importantes de su vida y cuando muri6.
En todo caso, y esto hay que recalcarlo, su obra escrita es reflejo de su activ-
dad y, en buena parte, de su personalidad viva y fecunda.
La obra administrativa de Roberto Jacobo Turgot cre6las bases para la
formaci6n del Estado nacido de la Revoluci6n. En este sentido, la administra-
ci6n pblica es, estrictamente, recreada desde su origen absolutista. Sin em-
bargo, al ser sustituido el Estado absolutista por el Estado burgus de
derecho, la nueva administraci6n pblica asumira otras funciones y se en-
contraria en condiciones hist6ricas diversas. Tal como Carlos Juan Bonnin
declara en su Compendio de los principios de administracin, ~ l a administraci6n
pblica hunde sus races en la sociabilidad natural del hombre, la misma que
origin6 a la socedad. Nacida pues de la sociabilidad humana, la administra-
ci6n asume las formas organizativas que le dan los convenios humanos; es de-
cir, las leyes mediante las cuales los hombres organizan su convivencia politica
y social. El Estado burgus de derecho tiene como principio politico vital a una
ley suprema, la Constituci6n, y es ella, por tanto, la que va a organizar a la ad-
ministraci6n de conformidad con su propio principio.
Antes del nacimiento del Estado burgus de derecho ya exista una dis-
ciplina intelectual dedicada al estudio de los problemas relativos a la admi-
nistraci6n pblica. En Francia, como en toda Europa, se denominaba policia.
Pese a que la polica tuvo en Francia un gran desarrollo, no alcanz6, como en
Alemania, un status de ciencia; a saber, la ciencia de la polica (polizeiwissens-
chaft). Sin embargo, su espritu intelectual y el caudal de sus materias traspa-
s610s tiempos y permaneci6 en el nuevo rgimen; pero, situada en un momento
hist6rico diferente, la polica se transform6. Ocurri6 entonces que su significa-
do fue cada vez ms estrecho y especializado, y de la polica, concepto general,
brotaron policas especificas, aunque se conserv6 una versi6n ms global con-
cebida como polica administrativa.
Es pertinente comentar que el Compendio de los principios de Cldministruci6nes, precisamente,
una glosa.de los Principios de administracin p4blica de BODDin, pubHcados sucesivamente en
1808, 1809 Y1812. Hemos cotejado el Compendio y la ltima edicl6n, 8DCOntrindonos que, a pe-
sar de ser la misma obra, no s6l0 hay cambios relativos al nmero de hoja., sino tambin a la ex-
posicin y a los planteemjentos te6rico8. En cuanto a la teoria puedeairmarae que el Compendio
est ms y mejor desarrollado, incluso Bonnin es tellricamente ms brillante. E.to nos motiv a
dejar en nueetnl obra Introduccin a kJ administruci6n p4bllcG(PUblicada por HARLA) todo lo
relativo al Compendio yexplayarnos *qu11o suficiente sobreel aruc6mulo denovedades Yestu-
dios originales dela edieiDde1812. Pensamos asi que, deeste modo, el *tor.... pnando, al te-
ner una ideams completa sobreambas versionee dela obra deBoIadL
18 Bonnin, Compendio de los principio' de administracin, p. 14.
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 59
Ciertamente, policia y administracin no son lo mismo durante el absolu-
tismo. Polica es una tecnologa administrativa por excelencia, pero no admi-
nistracin en si. Tampoco la polica es el nico aspecto de la administracin
pblica que entonces se estudiaba, pero, no cabe duda, si fue el ms analizado.
En 1808 ocurre uno de los hechos ms importantes para el estudio de la admi-
nistracin pblica de todos los tiempos: un pensador liberal, hijo de las luchas
revolucionarias de Francia, decide acometer una tarea de extraordinaria impor-
tancia: engendrar intelectualmente una nueva disciplina. Carlos Juan Bonnin,
conservando lo esencial del espritu de la policia, pero innovando radicalmente
la idea de la administracin, sustituye a la primera con la segunda y la pone como
centro de actividad de la vida del Estado. El concepto de administracin es
revolucionado: lo que antao se estudiaba comouna imagen de la organizacin
y el funcionamiento administrativos del Estado, comienzaa ser observado como
una fuerza que lo anima y encamina a su progreso. En esto, la idea de admi-
nistracin es tributaria del concepto de polic1a.
1.3.2 Bonnin y la ciencia de la policia
El legado intelectual y temtico de la ciencia de la polica a la ciencia de la ad-
ministracin puede ser probado. Asilo haremos enseguida.
Francia tiene el orgullo y la satisfaccin de tener 8, uno de los grandes culti-
vadores de la polica: Nicols Delamare, cuyo Tratado ae la policla, publicado
entre 1705 y 1713, tiene el mrito de ser la ms relevante obra francesa sobre la
materia, y una de las ms importantes de Europa. Fue en Francia, tambin,
donde se hizo la primera traduccin del libro tpico de la materia: Principios de
ciencia de la policia (Grundsatze der Polizeiwissenschaft), publicada original-
mente en alemn por Juan Enrique von Justi, en 1756. Le.versn francesa,
editada bajo el titulo de Elementos generales depolieta ( E ~ n s generaux de
police), apareci poco despus, en 1769. .,
Carlos Juan Bonnin era un enterado de la ciencia de la policia. Aunque
nunca cita en sus Principios deadministracin pblica a cultivadores de esta
ciencia, es indudablemente su tributario. El que Bonnin no haga referencia al-
guna a los tericos de la policia se debe, pensamos, a que como republicano y li-
beral convencido rechazaba todo aquello que oliera al antiguo rgimen; la poli-
ca no es la excepcin. En el Compendio explica lo siguiente: "la polica, entre
los antiguos significaba la fonna de institucin de la sociedad y tenia un senti-
do politieo. Al perder este sentido entre los europeos, en lugar de constituirse
en aquella vigilancia cuyo objeto es la seguridad, tranquilidad y salubridad
pblicas, degener en inquisicin pol1tica, carcter distintivo de la debilidad y
la tirana, es decir, del miedo que constituye labase de SUS gobiernos" .18 As, l
18 [bid, p. 291.
60 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
mismo aclara, transparentemente, el rubor que para un liberal como Bonnin sig-
nificara conservar este uso de la palabra "policia", manteniendo el significado
original de la autntica polica.
Lo anterior esclarece, entonces, cmo la idea de polica se conserv bajo la
denominacin de administracin. No se puede probar explicitamente que Bonnin
leyera a von Justi, pero si corroborar los parentescos intelectuales que los
unen. Juan Enrique von Justi haba escrito, en 1756, que "se comprende bajo
el nombre de polica las leyes y los reglamentos que conciernen al interior del
Estado, que tiran a afirmar y aumentar su poder, y hacer buen uso de sus fuer-
zas, procurar la felicidad de los sbditos".20 La polica, por tanto, es entendida
como una tecnologa gubernamental cuya finalidad es la de incrementar el po-
der del Estado, y expander sus fuerzas para propiciar su crecimiento. Bonnin,
por su parte, declara: "Definir pues la administracin pblica: es una potencia
que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una direccin ms conve-
niente a los seres organizados y a las cosas". 21 La palabra cambia, la idea per-
manece: la administracin pblica es una potencia constructora que promueve,
como la polica, el progreso del Estado, porque arregla, corrige y mejora todo
cuanto existe y dirige convenientemente a los hombres y a las cosas. El paren-
tesco, si no la identidad, resulta evidente.
Ahora bien, von Justi sostiene que el aumento y firmeza del poder del Es-
tado, ese buen uso de sus fuerzas, comprende a los elementos de la vida mate-
rial del propio Estado; a saber, el comercio, la hacienda, la agricultura, las minas,
los bosques y cosas similares, pero con la idea de que "la felicidad del Estado
depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas". El
incremento del poder del Estado y el uso debido de sus fuerzas, no es otra cosa
que hacer prosperar al comercio, la industria, la hacienda, la agricultura; en fin,
a los elementos materiales de la vida estatal. En forma similar, Bonnin observa
que "la administracin pblica es la autoridad comunal", a ella corresponde
lo que llama el "estado civil de las personas"; es decir, "la imposicin de las
contribuciones directas, la leva de los hombres de la guerra, las fuerzas perma-
nentes, la agricultura, la industria, el comercio...".22 Huelga alargar nuestro
alegato a favor de la identificacin conceptual entre polica y administracin
pblica, en el trnsito que va del absolutismo al Estado burgus de derecho.
Es tambin de gran importancia la conservacin de las materias compren-
didas por la policia, ahora propias de la administracin. Delamere estudi a la
polica en general y a sus oficiales, a las costumbres, religin, sanidad, vveres
y caminos.v Cada uno de estos temas lo desglos y abord con detalle y pro-
20 Von Justi, Ewmens generawc de police, p. 18.
21 Bonnin, op. cit., p. 37.
22 Bonnin, Prncipes de 'tuiministration publique, vol. 1, pp. 91-92.
23 Delamare, Trait de la police, volumen 1, introduccin.
A
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 61
fundidad, cuesti6n que se le ha criticado como verdaderamente indigesta por
van Justi y Valent1n de Foronda.wEl temario de von Justi es completo y siste-
mtico, toda vez que se trata de un verdadero programa de trabajo administra-
tivo orientado a estimular el desarrollo integral del Estado. Justi comienza con
el estudio del territorio como espacio donde se desarrolla la cultura de la tierra;
es decir, la produccin de los satisfactores de la vida, adems de considerarlo
como asiento urbano. Pasa enseguida al examen de la colonizaci6n por extran-
jeros y mediante nacionales, a lo que agrega el anlisis de la salud pblica. Des-
pus estudia la agricultura en s, las manufacturas, fbricas, oficios y profe-
siones. El comercio, el dinero y el crdito son temas de otro apartado de su
obra, al cual sigue el relativo a la religi6n y a las relaciones sociales. En lo que
se refiere a la educacin, J usti comprende la formaci6n de la juventud y la
lucha contra el vicio y la ociosidad. Finalmente, trata a la administraci6n de
justicia, el orden pblico y el castigo del hurto y la rapifta.
26
Como lo podremos observar enseguida, la concepcin global de estas mate-
rias tocantes a la policla, Mutatis Mutandis, ser conservada por la ciencia de
la adminstraen,
1.3.3 Los Principios de la administracin pblica
Con absoluta precisi6n se puede fijar como momento de nacimiento de la cien-
cia de la administraci6n una fecha: 1808. Fue este ao, que ningn administra-
dor pblico debe desconocer, cuando Carlos Juan Bomwqmblic6 el libro primi-
genio de nuestra disciplina: Principios dela administracin pblica. 26
Los Principios es una obra magna por su calidad y colosal por sus dimen-
siones. En ella se comprenden, por primera vez, las materaaque se refieren a la
administracin. Es ms, fue Bonnin quien la llama de tal modo, "administra-
ci6n", y quien acuda una denominaci6n que ser clsica: cieecia de la admi-
nistracin. ..
~ *
La ciencia de la administracin es, en la idea de Bonnin,.aquella disciplina
que estudia las materias relativas a la administraci6n, y la divide en adm-
nistraci6n pblica y administraciones especiales, que no son sino las ramas de
la primera. A Bonnin le interesa definir, desde el principio, el significado de la
categora administracin pblica; categora a la que liga el estudio de las leyes
administrativas y el personal en el que encarna la propia administraci6n: los
funcionarios pblicos. Analiza detalladamente la .organizaci6n administrativa
en la poca de Napolen Bonaparte. Habla de los famosos prefectos napole6ni
24 Von Juati, ~ l e m e l l S '
fl
fUl7GW' Up0lic#l. p. :Il;J. Foronda, Co.rtos 806,..14 polid4, p.3.
26 Justi, op. cit., p6gb1aa... numera.,;que'tteneueu
tran entre
laportada yel iniciodel prefacio.
16 lA. .verai6D qbe ..tamos utiHlaildo lad. 1811....conatade dos vol6Jneneeen tres tomos. El
ptimero _.no. eon51OP'fJiDD., con 800.
62 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
cos y de sus subordinados; es decir, el secretario prefectural, los subprefectos,
las autoridades municipales y el adjunto municipal. Hace un minucioso anli-
sis de la jurisdiccin administrativa, dentro de la cual comprende a los juicios
en la administracin, al Consejo Prefectural, al Consejo General de Departa-
mento, al Consejo de Partido y al Consejo Municipal.
Parte interesantsima es su estudio sobre las relaciones en la administra-
cin, a las que divide en relaciones administrativas pblicas y relaciones admi-
nistrativas civiles. Las primeras son muy tiles para identificar a quien, como
contraparte del administrador, Bonnin denomina administrado. Este, sin em-
bargo, frente a la administracin pblica no slo tiene una relacin general, sino
que sus vnculos con ella tienden a especificarse conforme las relaciones admi-
nistrativas se diversifican. As, los administrados pueden encontrarse ante la
administracin como contribuyentes a la hacienda estatal, conscriptos para el
servicio militar, miembros de la guardia civil, o meramente inscritos en el re-
gistro civil y, finalmente, como jurados. Pero, asimismo, las relaciones admi-
nistrativas pblicas contribuyen tambin a definir ciertas obligaciones de los
administrados, de modo que, como contribuyentes, participan en las reparti-
ciones (que a su vez se dividen en territoriales, personales, mobiliarias, de puer-
tas y ventanas, y de patentes), y tambin en lo relativo a las reclamaciones, al
constreflimiento de los infractores, a las recaudaciones y a las concesiones mu-
nicipales. Esto permite observar cmo, en su origen, las cosas eran definidas a
partir de las personas; ellas no haban alcanzado, como ahora, ese fetichismo
que las hace casi concebibles como independientes de la voluntad de los hom-
bres.
Tambin las relaciones administrativas pblicas contribuyen a precisar los
procedimientos de conscripcin, segn la organizacin territorial que impera
en Francia. Define asimismo los procedimientos de examen, las formas de re-
emplazo de los conscriptos y los castigos a los que se hacen merecedores los
infractores.
Las relaciones administrativas civiles son menos variadas que las pbli-
cas. Bonnin habla de lo relativo al estado civil, la celebracin de matrimonio y
la naturalizacin. Hay que resaltar que estas tres formas de relacin civil entre la
administracin y los administrados que, vista as1 por Bonnin, parece natural,
normal, propia de las competencias de la administracin pblica, todava, du-
rante el siglo XIX, en algunos paises eran atribuciones de la iglesia, particular-
mente lo relativo al registro civil y el matrimonio.
La Reforma, ese gran movimiento revolucionario que da vida al Mxico
moderno durante la segunda mitad del mismo siglo, da fe del esfuerzo del Esta-
do por hacer suyo aquello que le pertenece.
Un tema estrechamente relacionado con lo anterior es el que se refiere a la
aecn.de la adm
inis.tr8cin
sobre las personas y las C08Ilse . Estos puntos son
los ms relacionados con lo tocante a la ciencia de la~ A." ac:dll" la
administracin sobre las personas, BonDin la elasifica_dDeoaapectoLEl pri-
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 63
mero se refiere a la agricultura, la industria y el comercio; el segundo a la ins-
truccin, que a su vez comprende la educacin primaria y las escuelas espe-
ciales de servicio pblico; el tercero a los socorros pblicos (un complejo sistema
de actividades relacionadas con nios abandonados, mujeres encintas sin pro-
teccin, indigentes vlidos, indigentes enfermos, invlidos incurables, demen-
tes y mendigos); el cuarto, a las crceles, y el quinto al culto religioso.
Bonnin trata tambin la accin de la administracin sobre las cosas, a las
cuales llama tambin "propiedades". Desde su punto de vista, hay tres tipos
de propiedad: la pblica, que comprende una inmensa cuantta de recursos que
Bonnin clasifica en bosques y maderas, carreteras, caminos y canales, ros y ri-
veras, desherencias y todo aquello que se refiere a la venta del dominio pblico;
departamental, que se divide en dominio departamental y dominio comunal; y,
finalmente, la propiedad privada, sobre la que acta la administracin, particu-
larmente con relacin a las casas, maderas, aguas, canteras, minas, minerales,
pantanos y propiedades industriales.
Todo lo anterior es materia del tomo primero. El segundo comienza con el
examen de la polica administrativa, denominacin precisada del antiguo con-
cepto general de polca, y que para Bonnin comprende referida, de un lado, a
las personas y a los extranjeros, del otro a las cosas. Pasa enseguida al estudio
de lasobras pblicas, las cuales clasifica conforme se refieren a los trabajos de
puentes y calzadas, obras civiles y similares. Comprende tambin lo relativo a
adquisiciones, encargos y concesiones, inspecciones de k;s trabajos, adjudica-
ciones, cargas pblicas e indemnizaciones.
En los capitulos relativos a las despensas y la contabilidad administrativa,
Bonnin trata a su naturaleza, a las vfas y medios por las q ~ ~ se ejecutan, a las
competencias de los consejos con relacin a la contabilidad y, por fin, a la con-
tabilidad prefectural. Dentro del tema de la justicia administrf4tiva, anaJir.a la
competencia jurisdiccional del Consej o Prfectural, los co de jurdisdic-
cin y el Consejo de la Prefectura como tribunal administra Con relacin a
la moral en la administracin, categorfa que evoca mucho la idea original de po-
lica, Bonnin explica materias tales como la higiene pblica (del aire, del agua,
de las localidades, y cita las medidas sanitarias), como tambin los descubri-
mientos e invenciones enartes y ciencias. Cuando estudia a la estadstica lo hace
con referencia a la topografta (situacin, formas y naturaleza del suelo y el
agua), la poblacin y la administracin en si. Un interesante apartado se refiere
al administrador, del que sugiere est sujeto a rotacin anual, tenga calidad
moral y sea instruido, en fin, propone las cualidadespropias de quien concibe
como al administrador p6blico. '
El que las materias relativas a su libro sean asi, obedece, dice el propio
Carlos Juan Bonnin, a que "el contenido delacieDcla de laadministracilm" su-
pone unaclasificacilm t.emAticaqUe fa..... e l 8 D ~ i . y, de l, puedan plan-
tearse con toda claridad los objetivos de la misma. Atendiendo esta idea. su-
giere que ladefinici6n de laadmiDltraeilmradica en que, junto con la justicia,
64 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINI8TRACION
ambas derivan de una categora ms comprensiva: la de gobierno. Dicho esto,
se puede adelantar que la administracin es la aplicacin de las leyes generales
a los hombres y a las cosas, en tanto que la justicia impone leyes de carcter
particular. Para actuar, la administracin asume la forma de organizacin, a la
que Bonnin entiende como la "institucin de la autoridad y los consejos", ya
los cuales corresponden tres elementos orgnicos: accin, juicio y examen.
De especial importancia es la categora de "dominio de la administracin",
que suma las ideas relativas a la accin de la administracin sobre los hombres
y las cosas. Este dominio est determinado por un elemento primordial que de-
fine a la administracin misma: el inters general. Como el propio Bonnin lo
explica, la accin de la administracin se ejerce en forma legal y directa sobre
las personas y las cosas, "dentro de sus relaciones con el inters general".27
Aqui se encuentra lo que hemos llamado el espacio pblico y que, en letra de
Bonnin, no es otra cosa que un conjunto de relaciones personales determinadas
por el inters general, inters que inspira la accin administrativa y pone, por
tanto, en movimiento a la administracin. Bonnin declara, "el administrado es
considerado dentro de sus relaciones forzadas y necesarias"; es decir, en la so
ciedad administrada por el Estado, "por cuanto la accin de la sociedad sobre
l".28
Bonnin entiende, conforme lo anterior, que el estudio de la administracin
supone un objeto de su actividad: el administrado; a quien se le observa de ma-
nera particular, desde el ngulo de la accin que la sociedad tiene en l, no al re-
vs. A la ciencia de la administracin no le interesa el individuo como tal, sino
el hombre social; y, al preocuparse por el individuo en si, esto ocurre slo cuan-
do la administracin interviene en los asuntos privados. A la sociedad misma
se le concibe como el producto de las relaciones sociales. Bonnin insiste que no
interesa el hombre individual conforme a su inters privado, ni con relacin a su
familia. Su preocupacin "es elhombre en relacin absoluta con otros hom-
bres, y cooperando por sus relaciones al inters comn y al mantenimiento de
la sociedad". 29
Lo anterior explica porqu se incluye a la propiedad como una materia re-
lativa al contenido de la ciencia de la administracin. Unicamente es considerada
posesin individual por el uso que, efectuado de ella, afecte de alguna manera
al inters de todos. No extrae, pues, que Bonnin diga de ella que es "materia
inmensa, que constituye propiamente la administracin pblica, y que encierra
su accin sobre las personas y las cosas".30
Las personas son slo "consideradas administrativamente" como parte de
la sociedad, pero nada ms; o, en ltimo caso, como individuos, pero siempre en
27 Bonnin, Principes de l'administration publique, voLI, p. xxv.
28 [bid.
29 [bid, p. XXVI.
30 [bid.
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 65
relaci6n con la misma sociedad. Estas ideas de Bonnin llevan a las categorias
de relaciones administrativas pblicas y relaciones administrativas civiles.
Las primeras son las relaciones que unen a los administrados entre s y, como
totalidad, con el Estado. Sin ellas -dice Bonnin-la "sociedad no puede exis-
tir", porque conservan sca y moralmente a los hombres que la forman. Por
su parte, las relaciones administrativas civiles suponen al administrado "de
manera personal", pero sujeto a la acci6n de la administraci6n y al inters de la
sociedad. Aunque Bonnin separa la accin de la administraci6n sobre las perso-
nas, de la acci6n sobre las cosas, la primera determina a la segunda, de modo
que las cosas son apreciadas como propiedad pblica o privada, pero con rela-
cin al inters general.
Recurriendo a una rica herencia del pasado, Bonnin habla de que la polica
administrativa acta asimismo sobre las personas y las cosas. De hecho, con
relacin a la acci6n de la administraci6n, la polic1a "es el complemento de esta
accin". Bonnin hace una aclaraci6n oportuna: la polic1a administrativa es di-
ferente de la polica judicial, porque "imprime a la administraci6n y al gobier-
no mismo ese carcter de previsi6n y solicitud sobre el que reposa la seguridad
individual y comunal", La polica, calificada como polica administrativa por
Bonnin, no ha cedido completamente todo su espiritu a la administraci6n; con-
serva an su sentido de previsi6n y solicitud, o dicho de otro modo, la previsi6n
y la solicitud de la administraci6n no es otra cosa que la polic1a administrativa,
idea que todava se reserva. Hasta aqu, aclara Bonnin, hemos acompaado
a la administraci6n actuando directamente sobre las personas y lascosas. Con
la polica administrativa culmina esta forma de acci6n.
La accin de la administraci6n se torna indirecta, ahora por medio de las
obras pblicas, los suministros y la contabilidad. stas son, Bonnin-
"materias mixtas de la administraci6n".
Todo lo anterior comprende 1& ciencia de la administracin e, como tamo
bin la llama, ciencia del administrador. Agrega Bonnin que del ad-
ministrador no s6lo comprende las leyes que l pone en tambin
todo aquello que comprende "las relaciones directas de los administrados en la
sociedad".82 Dicho de otro modo, la ciencia de la administraci6n no incluye nada
ms lo relativo a las materias del administrador, como ocurre hoy da, sino
tambin las relaciones de los administrados en la sociedad. La ciencia de la ad-
ministracin es la ciencia del administrador. igual que la de los administrados,
considerados como objeto de su acci6n. La administraci6n, por tanto, no se I-
mita a asuntos legales; va ms all: tiene otras cuestiones como "objeto de solio
citud", entre ellasla higiene pblica, los descubrimientos en las ciencias y las
artes, los premios, las recompensas; en fin, aquello que Bonnin denomin6 "mo-
81 bid, p. XXVIII.
82 bid, p. XIX-
66 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
ral de la administracin" y que implica, segn su propia expresin, "otra ma-
. nera de considerar a los administrados".33 Ms adelante, Bonnin concluye
diciendo que "tal es el plan que he concebido de un tratado sobre la administra-
cin, y el orden de las materias que he seguido en esta nueva edcn" de mis
Principios de la administracin pblica".34
Poco puede agregarse a lo que ya hadicho el propio padre de la ciencia de la
administracin. Quiz nos reste nicamente subrayar algo que se ha olvidado:
en un principio, la ciencia de la administracin comprendia por igual a los ad-
ministradores y a los administrados; su preocupacin sobre el desenvolvimien-
to de los segundos, la consideraban los primeros como una condicin'objetiva
del desarrollo material, moral e intelectual del Estado.
1.3.4 La ciencia de la administracin, ciencia
del administrador
Como lo hemos podido observar, Bonnin decidi edificar las bases de la ciencia
de la administracin al travs del examen de sus proposiciones. Consider que
en las ciencias existen elementos que descansan en "principios fundamentales",
que ordenan y clasifican a las propias ciencias. La ciencia de la administracin
no es diferente en esto. Adems, ella se auxilia de la razn y la evidencia para el
desarrollo del conocimiento.
'En los momentos en los que se inicia la Revolucin en Francia, 1789, los le-
gisI8dores comenzaron a ocuparse tambin de la administracin. Es tiempo, in-
dica Bonnin, de empezar a escribir acerca de ella. l, entonces, ha "escrito
sobre administracin" y cQn,cibe la idea de formular un "sistema razonado de
la administracin pblica"..
~ l Estado revolucionario se distingue radicalmente del Estado absolutista
en un punto: ste es un Estado de polica; es decir, su orden legal se estableci
por la voluntad del monarca, cuyo gobierno no se sujet a ley alguna. El Estado
revolucionario es un Estado de derecho, a saber, se basa en la ley, la cual somete
por igual a gobernantes y gobernados. Las leyes, por tanto, son un elemento
clave para la identificacin y la definicin de la administracin pblica durante
el proceso revolucionario.
Las leyes administrativas deben distinguirse de las otras leyes. "Las leyes
administrativas, en efecto, no consideran a los administrados dentro de la fa-
mlia o como individuos dentro del Estado, ni en el ejercicio de sus derechos po-
Itcos, sino como miembros de la sociedad en sus relaciones pblicas, rela-
83 Ibid, p. xxx.
Se refiere la edicibn que hemos utilizado, la de 1812.
34 Ibid.
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 67
ciones necesarias al mantenimiento mismo de la sociedad; ellas no estatuyen
sobre la propiedad sino dentro de su relacin al orden y a lasriquezas pblcas,
pero no como posesin o transmisin de bienes particulares; estatuyen sobre la
industria y el comercio solamente como objetos de produccin, de consumo
e ntereambo, pero no en ocasin de contratos en transacciones econmicas".811
lEl tema de las leyes administrativas ha sido objeto de estudio. Bonnin re-
fiere el de Portiez de l'Oise, Curso de legislacin administrativa (Cours de le-
gislation administrative), y el del seftor Fleurgeon, Cdigoadministrativo (Cde
administratif). Manifiesta respeto por el primer libro, en tanto que del segundo
comenta que se trata de una simple compilacimyEn general, considera que los
trabajos citados corresponden a contribuciones ms bien limitadas, dado que
esencialmente slo han sistematizado las leyes existentes.
Caso distinto sonlas memorias administrativas. Bonnin menciona unaque
le ha causado una grata impresin: la Instruccin doda por el prefec.to elel De-
partamento elelSena y el Mame a los alcaldes del'elepartamento. Se trata de un
buen documento; tiene la ventaja de ser "metdico, bien escrito y DO tratar sino
puramente de administraciD pblica".se
\Sin embargo, ninguna de lasobras citadas hablan de la ciencia de la admi-
nistracin. Todavia no existe, es una tarea por hacersJ'Los principios de la
de1>en. ser "fjOf!y_debidamente determinados". Y, a efecto de
llevar al ca60 esta tare. Bonninse propuso elaborar a1uDas conaideraclones
!sobre la necesidad de un c6diIo administrativo en la versin de 1808 de sus
iPrincipios, y un proyecto de enla de 1:2f sin embargo, que su
deseo fue meramente el der!!PJorar la posib" d del 06diB0.
pero nunca elaborarlo. Esto sirvi cuando menos pera que se fijaran, -
mente, bases de la concepcin de la administracilm organizada, y
funcionaran bajo un Estado de derecho, porque. a decir de Bonnin, la "admi-
nistracin puede y debe estar reglada por leyes positivas. por fijos. y
ser sumisa a una marcha uniforme e invariable".i!,
El propsito de Bonnin noera pues el de redactar UD4 administrati-
vo. Su ambicin tuvo y ms elevados a1ca
nces
C
tratar
de la admi-
nistracin como ciencia';.J
El nacimiento de la ciencia de la administracin no ocurre por capricho de
BODDin ni como realizacin deUDintimodeseode supersona. Obedece a condi-
ciones histricas especlficas, laspropiasdela Revolucin franceJ La ciencia
de la administracin, como la administraci6n misma, sonun prodUcto histri
co. La nueva ciencia nace como necesidad1 8Uexistencia tieDe un sentido: "la
ciencia de la administraciD es la cienda de las relaciones entre la sociedady
.. Bomda, PrirteiN. del'tUlntaiatrofitmpvbllq-. voL1, pp. VU-VIIL
lbid, pp. X:XJ.
17 lbId. p. X1L
68 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
los administrados, y de los medios de conservacin de estas mismas relaciones
por la accin de la autoridad pblica sobre las personas y las propiedades, en
todo lo que interesa al orden social".38La ciencia de la administracin, pues,
explica de un lado ese complejo cmulo de vnculos entre la sociedad y los ad-
ministrados; del otro, aplica su conocimiento a la conservacin de esas mismas
relaciones por medio del obrar de la autoridad pblica sobre los hombres y las
cosas que Pertenecen a los propios hombres, pero siempre, en funcin de algo
que Bonnin concibe como el inters de todos; a saber, el orden de la sociedad es-
tablecida por la Revolucin.
Bonnin concibe, por t a n t o ~ disciplina cientffica caracterizada como te-
rica y prctica al mismo tiempo. Explica: "La ciencia de la administracin
puede entonces ser considerada como el conocimiento de ciertas relaciones so-
ciales; es decir, la teora y el anlisis de esas relaciones, as como la aplicacin a
las personas y a las cosas de reglas que ordenan tales relaciones dentro del inte-
rs comn":?l concebir de tal modo a la ciencia de la administracin es, en su
entender, conprenderla "en la naturaleza misma de las cosas" y entenderla en
su dualidad terica y aplicada.
.Francia era, en los das de Bonnin, un pas burocratizado, lo que no habla-
ba a favor de la eficiencia de la administracin. El burocratismo se acompaa,
generalmente, de la prepotencia y la arbitrariedad. Uno de los propsitos de la
ciencia de la administracin es el de desterrar estos vicios: "demostrar la exis-
tenciade la ciencia de la administracin ser, sin duda, resolver un gran problema
de las ciencias sociales, de las que forma parte, y refutar, a la vez, los 8legatos
fatuos de espritus rutinarios y superficiales que todava viven en la admi-
nistracin, tales como la burocracia y la arbitrariedad de la autoridad; en fin,
ser destruir un error muy funesto, un error que es la causa del abuso del po-
der, de los lamentos de los pueblos y, .muy frecuentemente, del origen de las re-
voluciones".4O
Dicho sea de paso, ste es uno de los contados pasajes en los cuales Bonnin
utiliza la palabra "burocracia", a la cual, por cierto,la menciona en sentido pe-
yorativo. Hay que resaltar la intencin curativa de la ciencia de la administra-
cin, aplicada como remedio de los males causados por la burocracia.
Debe buscarse un "principio primitivo" del cual fluyan los principios se-
cundarlos que den vida a la ciencia de la administracin. Bonnin explica que tal
principio yace en las relaciones sociales, que han surgido del derecho natural,
fuente de todas las leyes, derecho inherenteal hombre, origen y objeto de la le-
gislacin en general, y por tanto de las leyes administrativas. Secundariamen-
38 Ibid, p. xv.
3t Ibid.
40 Ibid.
o
La Revolucin Francesa y la ciencia de la administracin 69
te, el principio primitivo ha provocado la existencia de principios sucedneos
de donde ha brotado el gobierno, "elemento y motor de la admnstracn".
Es pues, en el gobierno, donde inmediatamente debe buscarse la naturale-
za de la administracin. El problema consiste en diferenciar, dentro del concep-
to de gobierno, a la administracin y a la justicia, ms precisamente, dice Bon-
nin, "sealar el objeto de su institucin dentro de la organizacin del Estado".
Al efecto, primero, la administracin debe diferenciarse en administracin
pblica y administraciones especiales, que son las ramas que forman a la lti-
ma; luego, deben establecerse las competencias correspondeates a las distintas
autoridades administrativas, fijar las atribuciones de los consejos, indicar los
vinculos entre las relaciones administrativas pblicas y las relaciones admi-
nistrativas civiles, definir la accin de la administracin sobre las propieda-
des, deslindar los conflictos de jurisdiccin entre la administracin y la justi-
cia; en fin, trazar lo que Bonnin llama "tabla" de los conocimientos que forman
la moral de la administracin. Todo esto permitir que se alcance el objetivo
que Bonnin se plante: "Me he consagrado particularmente a demostrar que la
administracin pblica es el principio de todo orden en el Estado". 42
Los Principios de la administracinliJblica contienen los conocimientos
relativos a la ciencia de la administracin n ellos encontrar el administrador
pblico del Estado revolucionario y del I '0, todo lo necesario para desem-,
pear su oficio de conformidad con lo que Bonnin llama "naturaleza de la
cosa", es decir, la administracin misma como del Estado. No
hay confusin posible. "Las materias contenidas en esta obra forman pro-
piamente a la ciencia del administrador. Esta ciencia es inmensa, sin duda; su
conocimiento no debe ser ajeno al hombre pblico. Todo 10 que tiende al orden
general, todo lo que tiende a estrechar las relaciones de los ciudadanos con el
Estado; a poner en armonia a las personas, a las y las acciones, a
asegurar la tranquilidad, la conservacin y la moralidad hombres, el uso
libre de la propiedad dentro del inters general, no es afto un deber y una
atribucin del administrador? Todo lo que interesa a la humanidad y al orden
pblico, que debe ser continuamente estudiado, no es el primero de sus debe-
res, la ms importante de sus obligaciones?".43 Los Principios es un libro no slo
docto, gratificante y de agradable lectura; es, sobre todo, til para los funciona-
rios pblicos de la Primera Repblica, los del Imperio y, porqu no decirlo,
para todos aquellos que laboran en el seno de la administracin pblica moderna.
41 La asociacin intelectual entre Bonnin y el jusnaturalismo resulta evidente. A ello habra que
agregarse la posible deuda de nuestro autor con la fiBiocracla. que como sabemos fue cultivada al
menos parcilmentepot Turgot. Finalmente. hay que consignar que indudablemente Bonnin fue
tributario intelectual deRousseau; sobre esto sugerimos consultar nuestro libro. Introduccin a
la administrtJci6n pblica, p. 89. publicado por HARLA.
42 Honnin. 01', cit, p. XXXIJI.
48Ibid.
70 EL ORIGEN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Tiene un sentido formativo, pues al travs de esta obra los administradores
pblicos conocieron, conocen y conocern las materias que ayer, hoy y maftaDa
sern propias de la administracin pblica, en tanto exista como tal.
La teora Yla prctica van de la mano. La primera prepara al administra-
dor pblico para actuar, y dirige el uso de los medios administrativos. "La se-
guridad, el bienestar y la salud del Estado reposan, en parte, en el poder que va
a ejercer". Esto constituye un problema complejo que exige conocimiento pro-
fundo, que proporciona la teora, y una aplicacin razonada, tambin encauza-
da por ella. Por tanto, ''para ser verdaderamente administrador pblico no es
suficiente conocer las leyes administrativas fundamentales, las leyes y los
reglamentos sobre el ejercicio de los derechos poltcos, sobre los impuestos di-
rectos, la agricultura, la industria, y el comercio... [debe] saber todo aquello
que puede interesar al hombre en sociedad". 44
1.3.5 Identificacin y definicin de
la administracin pblica
En 1808, el problema fundamental de la ciencia de la administracin consista
en identificar y definir a la administracin pblica. Si el administrador pblico
iba a ser formado para realizar su comentido en atencin a la cosa segn su na-
turaleza, dira Bonnin, resultaba evidente que las materias alusivas a ese come-
tido tendrian que ser identificadas, definidas y sistematizadas. As ocurri, como
lo podemos apreciar. Bonnin saba mucho de administracin pblica y en el
contenido de los Principios se plasm la identificacin, definicin y sistemati-
zacin de lo que es propio o relativo a la administracin pblica.
El orden social, ha dicho Bonnin, es similar al orden fsico, porque "todo
est en armona necesaria", tanto en el universo como en la sociedad.
La sociedad tiene como finalidad asociar a los hombres. El inters pblico
representa esta asociacin. De la institucin de la sociedad brota el gobierno y
del gobierno nace la administracin. El que los hombres vivan en sociedad y se
hayan dado un gobierno habla de la existencia del Estado, que no es otra cosa
-dice Bonnin- que "la organizacin poltica del pueblo". Por tanto, "la ad-
ministracin no puede ser considerada como una institucin distinta del
Estado",4!>
"Pasemos ahora al examen de los principios generales para examinar la na-
turaleza y el objeto de la institucin pblica:
Que el hombre es social; que la sociabilidad tiende a su organizacin, a la
naturaleza de sus necesidades y a las relaciones con sus semejantes.
44 Ibid; pp. XXVII.
46 Ibid, p. 30.
I
I
i
,
OBJETIVOS
Al concluir el estudio de este capitulo, el lector:
Conocer el desarrollo de la ciencia de la administraci6n alemana, del
siglo XIX al presente.
Apreciar las contribuciones de los pensadores administrativos alema-
nes a la formaci6n de la ciencia de la administraci6n, universalmente
considerada.
Comprender las lineas de desenvolvimiento del pensamiento admi-
nistrativo a partir de las ideas de Lorenzo von Stein, e imaginar su fu-
turo previsible.
Tornar en consideracin las caractersticas cameralistas en el pensa-
miento administrativo alemn contemporneo.
206 DESARROLLOYSITUACINACTUALDE LACIENCIADELAADMINISTRACIN
6.1 AMBIENTE DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
EN ALEMANIA
Antes hemos tenido ocasin de resaltar el aporte alemn a la ciencia de la admi-
nistracin, gracias al trabajo del Barn von Stein, de Guillermo von Humboldt
y de Lorenzo von Stein. Es tiempo de entrar directamente en el desarrollo de la
ciencia de la administracin en Alemania desde el siglo pasado al presente.
Pese a la enorme figura que es Lorenzo von Stein, universalmente hablando,
y en especial en Alemania, este pais no fue ajeno al dominio del derecho admi-
nistrativo, fenmeno dominante en Europa. Tratndose de Austria, su si-
tuacin es idntica. En ambos paises el derecho administrativo tambin ser
preponderante y sus cultivadores cobrarn prestigio, como Otto Mayer, Rodol-
fo Gneist, Pablo Laband, Jorge Jellinek y Hans Kelsen.
Sin embargo, aunque el dominio del derecho administrativo en Alemania
es innegable, no resulta asfixiante como en Francia. Varios eminentes estu-
diosos de la ciencia de la administracin pudieron mantener una tradicin nr-
memente enraizada, desde los dias del Cameralismo; entre ellos Roberto von
Mohl, un contemporneo de Lorenzo von Stein, con quien intercambi influen-
cias intelectuales; Gaspar Blunstchli, discpulo heterodoxo de Stein, y causante
directo de la adopcin de la ciencia de la administracin alemana en los Estados
Unidos; Otto Mayer, aunque cultivador del derecho administrativo, un desta-
cado estudioso de la administracin pblica; y Carlos Marx, autor de un intere-
eantsimo ensayo que enjuicia la administracin de su tiempo.
Hoy destacan las personalidades de Max Weber, cuya obra tiene los ms
grandes crditos en ciencias sociales; y Fritz Morstein Marx, estudioso de la
administracin pblica cuya obra ha sido tan influyente en los Estados Unidos
como en su tierra natal.
La teorfa de la administracin alemana 207
6.2 ROBERTO VON MOHL
Junto con von Stein, Roberto von Mohl es reconocido como uno de los fundado-
res de la ciencia de la administracin moderna en Alemania y, a la vez, cultiva-
dor en su tiempo de la todava por entonces ciencia viva de la polica. Sin em-
bargo, su prestigio nace ms bien por sus contribuciones a la ciencia poltica, o
como l la concibe: ciencia del Estado. Pierangelo Schiera, moderno estudioso
del pensamiento alemn, considera que von Mohl ocupa un lugar destacado en
el ambiente de la teora poltica alemana.
Aqu haremos nicamente referencia a su obra La-ciencia de la polica (Die
polizeiwissenschaft), publicada originalmente en Tubinga, entre 1832 y 1833,
en tres volmenes. Aprovecharemos el magnfico estudio de Schiera sobre esta
obra.
I
En von Mohl, ms que en ningn otro autor alemn o de cualquier nacionali-
dad, se observa el trnsito de la cienciade la polica a la ciencia de la administracin,
por lo que resulta evidente la conciliacin de categoras correspondientes a ambas
disciplinas. En especial, Mohl trata de conciliar la idea del Estado de derecho y
la de polica.
Como los cameralistas, Mohl sostiene que en el Estado se encierra toda la
vida del hombre. El Estado se ocupa de su personalidad fsica y moral, de su
patrimonio; en fin, de todo aquello que toca a su vida. La ciencia de la polica
estudia como se consiguen los propsitos del Estado de derecho "para ordenar
la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mismo pueda re-
cibir proteccin y realizarse mediante el uso -lo ms libre y completo- de su
fuerza conjunta't.>
Esta idea, conforme a von Mohl, trasciende la mera nocin del Estado de-
fensor del derecho vigente. As pues, va ms all y se mantiene en el concepto
de una administracin cuya finalidad consiste en el bienestar de los ciudada-
nos, algo sobre lo que antes haban teorizado los cameralistas y concebido por
Bonnin en la categora de "moral de la administracin". Schiera, con certi-
dumbre, alega que von Mohl utiliza "el trmino polica para entender la admi-
nistracin interna y completa del Estado"." Concibe a la polica, como antao
los cameralistas, como una fuerza capaz de remover los obstculos que se alzan
frente al desarrollo de la sociedad; cree que la fuerza pblica puede "desarrollar
las facultades humanas" para lo cual la actividad de los particulares resulta
ineficaz. \ . .
Siendo Roberto von Mohl un hombre de Ideas liberales y. todava ms, un
terico de la administracin del Estado de derecho. no piensa sin embargo como
1 Schiera, JI cameralismo e l'assolutismo tedeseo, pp. 72-84.
2 Citado por Schiera, op. cit.; p. 82.
a Schiera, op. cit., p. 82.
208 DESARROLLOYSITUACINACTUALDE LA CIENCIADE LA ADMINISTRACIN
los cultivadores del derecho administrativo. No cree, como stos, que el Estado
se cie a la mera defensa de la esfera privada. Su actividad es trascendente:
tiende a fomentar las facultades colectivas de los hombres.
Ya comentamos que von Mohl es cultivador, por igual, de la ciencia de la
polica y de la ciencia de la administracin, a las que juzga coexistentes y mu-
tuamente complementarias. Define a la ciencia de la administracin como "la
exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones
auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepo-
tentes";'
Situado en la poca transitoria de una disciplina a otra, y siendo consciente
del valor actual de la vieja ciencia y de la importancia de la nueva, determina
una clasificacin de la bibliografa de ambas:
a) El primer periodo comienza en el siglo XVII y est caracterizado por la in-
madurez de la literatura administrativa para asentarse sobre bases cientfi-
cas. La causa obedece a la debilidad de los conceptos de Estado y admi-
nistracin, apenas en proceso formativo.
b) El segundo lleva un sello significativo: ocurrido durante el siglo XVIII, este
periodo es el del Cameralismo. En l, los fenmenos administrativos se han
separado de las materias relativas al derecho. Aunque el nivel cientfico no
es elevado, el proceso formativo de las ciencias camerales es acelerado y
consistente.
c) El tercer periodo comprende la consolidacin de la ciencia de la polica, ya
basada en un alto nivel cientfico y una cierta autonoma. Esta poca
corresponde, segn von Mohl, al tiempo en que Juan Enrique von Justi est
en actividad; es decir, en la segunda mitad del siglo XVIII.
Von Mohl hace patente que, aunque convivan, la ciencia de la polica es la
disciplina que antecede a la ciencia de la administracin, es decir, la ciencia de
la administracin tiene su precedente inmediato y directo en la ciencia de la po-
lica.
Como tratadista de la ciencia del Estado, en tanto es materia fundamental
de su trabajo cientfico, von Mohl ubica las diferentes disciplinas que cultiva en
estrecha relacin con la poltica. Por tanto, dentro de una concepcin unitaria,
comprensiva y sistemtica de la ciencia del Estado, incluye dentro de ella a la
ciencia de la polic1a y a la ciencia de la administracin. As entendidas, cada disci-
plina pasa a ser una de tantas materias que convergen en el estudio del Estado.
Examinadas las contribuciones de Roberto von Mohl a la ciencia de la
administracin, antes de concluir comentamos su obra La ciencia de la polida,
4 Ibid; p. 84.
La teoria de la administracin alemana 209
que lleg a Italia despus que la de Bonnm, pero con anterioridad a la de Lorenzo
von Stein. Esto es muy significativo porque demuestra que los italianos, antes
que cualquier otro pueblo, haban abrevado en las tradiciones ms slidas de la
ciencia de la administracin. Aunque traducida al italiano slo la introduccin
de la obra mencionada por Gualtiero Gabbionetta, sta apareci en la ciudad de
Turn en 1861, con el titulo de la ciencia de la administracin, de acuerdo con
los principios del Estado de derecho (La scienza dell'amministrazione secondo i
princippi dello Stato legale).
Asi pues, von Mohl habia precedido a Stein en Italia por varios aos, sin
que sepamos por el momento hasta donde alcanz su influencia entre los culti-
vadores italianos de la ciencia de la administracin, que habian cambiado el
titulo original de la obra anotando administracin en vez de policia.
6:3,GASPAR BLUNTSCHLI
Toca su tumo a un pensador que no ha sido reconocido todava con todos los
crditos a 'que tiene derecho, pese a que S\UJ contribuciones fueron producidas
hace-ms decien,aosJI'al-eomo10hemos indicado previamente, los estudiosos
norteamericanos estn en deuda con l, pues gracias a su obra la ciencia de la
administracin fue adoptada en los Estados Unidos aprovechando el original
en alemn, lengua de su autor.
6.3.1 La obra de Bluntschli
Gaspar Bluntschli ha escrito un libro ampliamente difundido, quiz su trabajo
ms importante: Derecho pblico uniuersal; aparecido originalmente en 1876.
Hay una versin castellana publicada en Madrid, sin que se consigne el ao,
Componen a la obra tres partes, la ltima de las cuales, "La poltica", fue
publicada con este titulo y separadamente en francs, en 1879, y en italiano ba-
jo el titulo de La pol:itica como ciencia, sin que sepamos en qu ao, Dentro de
la parte tercera hay un capitulo relativo a la "Administracin", publicado en
espalol en 1980, en Mxico.
Aunque dedica un capitulo especifico a la administracin, Bluntsch1i la es-
tudia en otras partes de la obra. Examina los servicios y las funciones pblicas,
el nombramiento de los funcionarios, sus derechos y deberes. Trata asimismo
del gobierno, los ministros, el consejo de Estado y la polica. El libro sexto del
segundo volumen est dedlcado al examen de la administracin del Estado, en
el que puntualiza las relaciones entre el Estado y la iglesia, Yentre el propio
Estado, la ciencia y el arte. TPlbin co
11lprende
el e s t u ~ f ) d e la 8,
hnin
istracip,
econmica, donde aborda los temas de la econolDl y las finan_.
I1
210 DESARROLLOYSITUACIN ACTUAL DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Hay un captulo que llama la atencin, por estar dedicado al municipio. En
l se examina su naturaleza jurdica, la organizacin del municipio urbano y el
rural, junto con el territorio y el patrimonio municipales. Pero las grandes
contribuciones de Bluntschli, como von Mohl, conciernen a la polica y la admi-
nistracin.
6.3.2 La polica
Tal como lo hemos anotado, todava en la segunda mitad del siglo XIX la cien- .
cia de la polica coexista con la administracin. Roberto von Mohl cultiva las
dos, aunque ciertamente con equilibrio y pesos iguales para ambas. Con
chli no sucede igual, ya que atiende ms a la ciencia de la administracin, aun-
que su estudio de la polica no carece de mrito.
Bluntschli se adentra en el tema de la polica sosteniendo que "el concepto
moderno de polica no ha logrado aclararse, sino muy poco". O se le juzga como
entidad extraordinariamente estrecha, inepta y superflua, o se le considera un
obstculo a la libertad de los individuos en la esfera privada." Bluntschli da lu-
ces sobre esta disyuntiva, argumentando que el oficio de la polica no es casti
gar, sino vigilar; su finalidad consiste en lograr la prosperidad de los ciudada-
nos. La policfa es precisamente, poder pblico y gubernativo. Su esencia es
-agrega-la seguridad y la prosperidad pblicas en todo aquello relativo a las
necesidades cotidianas. Ordena lo necesario, es la autoridad que "manda y
prohibe". En suma, podramos decir que, de conformidad con la idea de Blunts-
chli, en su concepto de polica se conserva la nocin cameralista de la prosperi-
dad pblica.
Como von Mohl, Bluntschli sita a la polica dentro del Estado de derecho,
pero al margen del derecho administrativo: "Este necesario cuidado se extien-
de a todo orden pblico y no simplemente al orden jurdico o al orden de la con-
veniencia...".6 Su esfera de actividad comprende la seguridad pblica, no slo
la seguridad jurdica. A ella atae, por tanto, la prevencin de los daos oca-
sionados por el agua, el fuego, las enfermedades y las desgracias.
La polica "mira en conjunto por el bienestar general", vigila las "cosas
aisladas y de menor monta como, por ejemplo, cuando se trata de la construc-
cin de una canal, valindose para ello de los apremios, de la restauracin de los
.mentes que son necesarios para el trnsito, de proporcionar descanso a las cla-
,e9- trabajadoras".'
g BIuntschli, Derecho pblico tomo n, pp. 329330.
6 [bid, p. 330. .
1 Ibid. p. 331.
La teora de la administracin alemana 211
Ms que ninguna otra institucin del Estado, la polica obra sin interrup-
cin y "vuela a todas partes" para acudir en auxilio de los necesitados. "No
puede, permtaseme la expresin, entregarse al sueo ni estarse brazo sobre
brazo. Si pudiera permanecer ociosa, ste sera el signo ms evidente de su
muerte para la vida ordinaria".
8
La polica tiene dos direcciones principales:
una positiva, otra negativa. La primera se dirige a eliminar los daos que ame-
nazan a la sociedad, y la segunda pretende el bien comn. La accin positiva de
la polica se llama "productiva" o polica de prosperidad; la segunda lleva el
nombre de conservadora.
Desde otro punto de vista, la polica es preventiva cuando ataja los daos
que, dice Bluntschli, a lo largo amenazan al Estado. Es represiva cuando casti-
ga los atentados contra la seguridad pblica. Bluntschli considera que, sin em-
bargo, ambas clasificaciones son incompletas, por lo que se debe buscar otra
que se funde en "las principales esferas de la sociedad, para cuya atencin fue
creada". Esta clasificacin, de la que debemos decir que corresponde al
espritu tradicional de la ciencia de la polica durante el siglo XVIII, es a gran-
des rasgos la siguiente:
a) Alta polica poltica
b) Polica individual
c) Polica de la cultura
d) Polica del Estado y de la economa social.
Una vez analizadas las proposiciones de Bluntschli en torno a la polica,
hay que examinar sus ideas sobre la administracin pblica.
6.3.3 La teora de la administracin pblica
de Bluntschli
No est dems que insistamos sobre la importancia de Gaspar Bluntschli para
el desarrollo de la ciencia de la administracin, tanto en Alemania, como en el
mundo en general, pero con nfasis en Estados Unidos. Tal como lo podremos
observar, en su pensamiento administrativo se hallan las ideas que, con modf-
caciones, sern ampliamente desarrolladas allende el Ocano.
Bluntschli, para quien la polica y la administracin coexisten y se comple-
mentan, un problema fundamental es el de su relacin. Por tanto, apenas in-
ciado el tratamientode la administracin, declara que "esta expresin, que ha
destronado enprte a lade slo fue puesta de conclaridad wrla
8 tu.
9 Ibid, p. 334.
212 DESARROLLOYSITUACINACTUALDE LACIENCIADE LA ADMINISTRACIN
escuela moderna".lO Ai'iade que bay varias acepciones del concepto de admi-
nistracin porque en cada caso se le sealan demarcaciones estrechas o atribu-
ciones muy amplias.
Hay asimismo otras acepciones de Bluntschli acerca de la administracin,
que se elaboran en oposicin a otros fenmenos, tales como la constitucin, la
poltica, la justicia y la administracin privada.
Hay que aclarar, antes de analizar estas acepciones, que para Bluntschli,
como para los doctrinarios de la ciencia de la admnistracin, hablar de ella es
hablar de administracin pblica. Una vez expuesta la aclaracin, procedemos
a examinar sus ideas.
Por .dministracindebe entenderse una "expresinopuesta a la constitucin
oa la ley, dadoquedesigna la actividadconcretay variada del Estado, considerada
en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y permanente";'!
Esto establece el porqu la Constitucin determina la forma de gobierno, en
tanto que la administracin se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un
ministro. Puede afirmarse, as, que en tanto la Constitucin plantea los princi-
pios de la representacin nacional, la admnistraen convoca a las elecciones.
Lo anterior es explicable, en el entender de Bluntschli, si nos remontamos
a la idea de Rousseau acerca de la oposicin sicolgica entre voluntad y accin.
Amplia su argumento siguiendo el desarrollo de esta idea lograda por Lorenzo
von Stein, en su obra La tJM de la administracin. Bluntschli, quien hace un
momento defini a la administracin segn Stein, manifiesta empero su discre-
pancia con ste al alegar que la voluntad del Estado llega basta los actos de la
administracin y que las leyes tienen su origen en la voluntad humana, ms
que en la naturaleza.
"En realidad. la ley y la administracin se oponen como la voluntad ge-
neral yla voluntad particular; como el orden general y la disposicin especial:
la ley fija los principios y los l1mites de la administracin, la cual se mueve
libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la ley". 11
Estas ideas, que llaman a la reflexin y seguramente a la discrepancia, d.
ben ser consideradas un progreso conceptual de la ciencia de la administracin.
El que Bluntachli se preocupe por definir a la administracin dentro de las con-
diciones histricas en las que vive el Estado burgus de derecho, es un paso
adelante a favor de la especificacin del fenmeno administrativo frente a
otroe fentnenoe de la vida 80cial Ypol1tica.
10 En la edk:i6D MpdoIa del o.r.clao p46lko uiVC1'Nl deBhmtec:hJi, .. acJIU'a que.. GPU'I6,
'01" lo que deeaparederon JlIU'Wdela obra. UDa de...... la c:itada, que I1llObnvtvi6_ la ....
.n fraDeela 1 _la mexfeau Por taloaquJ c:ltamoe laecIk:i6D muicau dela &iMIa"Ad-
i5fl"llCfI Pablko, ya DWIII(...... P. 41.
'luntec:hJi, op. cit. tomo n. p. 247.
p.248.
La teorta de la adminilJtracin alemana 213
"La administracin se opone tambin a la poltica; sta comprende entono
ces la alta direccin general del Estado; aquella la actividad detallada inferior;
la una es la misin del hombre de Estado; la otra de los funcionarios
tcncos". En la medida en que seala que el gobierno decide sobre la paz y la
guerra, y la administracin organiza y regula los detalles de estos actos, Blunts-
chli retorna a la vieja idea de la ciencia de la administracin en Francia y Es-
pafia, en la que se oponen el gobierno y la administracin, Manuel Colmeiro, en
1850, haba hecho una proposicin idntica, al identificar al gobierno y la
poltica. oponindolo a la adminstracin.'!
Sin embargo, Bluntschli hace una aclaracin inmediata: "Esta oposicin
es naturalmente muy elstica", La poltica es incapaz de caminar sin el auxilio
de la administracin, en realidad, "muchos actos administrativos toman un ca-
rcter poltico, por su importancia general";'! As, los actos administrativos,
reclaman la atencin del estadista,
Gaspar Bluntschli hace tal aclaracin porque sabe de la debilidad del argu-
mento expuesto, Despus que l, otros pensadores debern verter mucha tinta
para explicar lo inexistente: la separacin de la poltica y la administracin, Sin
embargo, aunque declara Bluntschli que existe oposicin, nunca se muestra
sorprendido porque la poltica y la administracin sean entendidas como fun-
ciones paralelas y complementarias del Estado, No debemos olvidar esto,
"La administracin propiamente dicha, se opone tambin a la justicia ci-
vil, penal y administrativa: la una protege al derecho perturbado, la otra busca
y realiza la utilidad", 16 Aunque no da mucha informacin sobre semejante opo-
sicin, vale al menos que comentemos algo: Bluntschli separa a la administra-
cin y a la justicia situndose con ello dentro de la tradicin de la ciencia de la
administracin.
Distingue a la administracin civil y a las ramas que la forman, como antes
lo hizo Bonnin, A las administraciones especiales las llama "tcnicas" y entre
ellas, suma a la administracin militar, financiera, de obras pblicas y educativa.
Estas administraciones se relacionan en lo general con la administracin civil,
que las agrega, y se vinculan en lo particular con la polica e invocando a sta,
dice que se relaciona con las administraciones especiales en lo relativo a la
potca de aulas, polica de pobres, etctera.
Llama la atencin que, ya entrado el ultimo cuarto del siglo XIX, la policl
siga conservando todava su sentido original desde tiempos ca.merales y se
mantenga viva junto a la administracin, aunque sta la desplace.. Segn
nuestro autor, eUoobedece a que la pOOcfa contina siendo considerada un as
la lbid,
\. Si 1M! etee. mis iofonneci6rl. c:onI1teM nuestra obra Intl"Oduccin a la admim.trlJcin pblico,
editada por HARLA. pp. 185-193.
1$ BNnt.lldill. op. ciL. p. 248.
111bid.
214 DESARROLLOYSITUACINACTUAL DE LACIENCIADE LA ADMINISTRACIN
pecto de la administracin, o como l dice: "La polica es el verdadero centro y
la ms clara expresin de la administracin del Estado, y por eso la antigua
teora daba su nombre al conjunto de la administracin civil"Y As, siendo an-
'tes el conjunto de la administracin pblica y el objeto de la "antigua teora" a
la que se refiere Bluntschli, es ahora parte de la administracin, central y defi-
nitoria del Estado.
Bluntschli invoca a una autoridad en esta materia: von Mohl, de quien cita
su libro La ciencia de la polica, que ya antes analizamos. Los cameralistas
podran sentirse satisfechos: su obra magna, la ciencia de la polica, haba tras-
cendido su existencia biolgica y todava estaba presente mucho tiempo des-
pus de que su vida haba expirado.
En su poca, dice Bluntschli, la polica ha sido diferenciada de las fun-
ciones tutelares y tcnicas, que Rossler identifica con la administracin strictu
sensu. Sin embargo, Bluntschli externa su inconformidad con esta apreciacin
a la que juzga medida atentatoria de la unidad de la administracin pblica.
Sin duda, uno de los grandes aciertos de Bluntschli consiste en su distin-
cin entre administracin pblica y administracin privada, en un tiempo en el
que la industrializacin del Occidente pesaba en forma extraordinaria. Debido
al crecimiento de las empresas industriales ya la unidad econmica de la rbita
del capitalismo, estas empresas haban crecido mucho y reclamaban para s
una vasta y compleja organizacin. Hasta donde sabemos, Bluntschli es el pri-
mer pensador que plantea en una obra el estudio diferenciado de la administra-
cin del Estado, de un lado, y la administracin privada del otro, marcando sus
diferencias.
El concepto de administracin en su .sentdo ms amplio, aclara Blunts-
chli, tiene un significado ms general que el relativo a la vida pblica; es decir,
la administracin del Estado. Dicho de otro modo, segn su expresin, existe
tambin una administracin de la iglesia, otra del culto, otra ms de una corpo-
racin. Hay pues, varias administraciones, no una sola. Por tanto, debe "opo-
nerse la administracin privada a la pblica".
Conforme lo anterior, Bluntschli sostiene que "la administracin pblica
se basa en el derecho y el deber pblicos; la administracin privada tiene su base
en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares"." La administra-
cin privada es considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de
una religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administracin
pblica se encargan funcionarios, y de la privada los gerentes.
Nuestro autor ahonda sobre las diferencias de ambas administraciones;
por ejemplo, una administracin privada es aquella ejercida por autores que se
ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su
parte, vigila a la privada precisamente como un acto de administracin pblica.
17 [bid, pp. 148.149.
18 [bid. p. 249.
La teora de la administracin alemana 215
La administracin pblica ejerce la autoridad del Estado, acta y restrin-
ge en cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo reclaman. "Es su
verdadera esfera la del imperium. de la J urisdictio que no puede abandonar a la
administracin privada. "19 Dicho de otro modo, la administracin pblica apli-
ca la coersin y se apoya en el uso de la fuerza fsica. Pero esta condicin es his-
trica -aclara Bluntschli-, ya que se desconoca en la Edad Media, donde el
Estado, an en proceso de formacin como tal, permita que los particulares in-
cautaran los bienes, y que se produjeran las venganzas familiares y las guerras
entre los sefiores feudales. Si interpretamos las palabras de Bluntschli, en el
medievo an no exista el monopolio estatal de la violencia fsica, algo propio e
'inherente a los tiempos decimonnicos, pero cuyo antecedente debe ser busca-
do en el absolutismo. Tal como lo sostiene Bluntschli, "la coaccin y la fuerza
externa no deben dejarse a merced de las pasiones de los partculares't.w son
elementos definitorios de la administracin pblica, como aplicacin y ejercicio
de la autoridad del Estado.
En contraste, "la libre administracin privada recobra su imperio donde
slo se hallan sus intereses", ajenos a la intervencin del Estado.s! En este sen-
tido, la iniciativa individual oscil en dos extremos histricos, el feudalismo y
el absolutismo, porque en el primero logr una ilimitada libertad y en el segundo
casi ocurre su completa extincin. Interpretando a Bluntschli y extrapolando
sus ideas, diramos que el Estado burgus de derecho sera el momento del jus-
to medio de la relacin entre la autoridad estatal y la libertad individual.
La clave se encuentra en la relacin entre los intereses generales y los inte-
reses particulares. En un punto medio entre ambos fluyen diversas e importantes
cuestiones. Si segn Bluntschli consideramos que la nacin es un organismo pol1-
tico y la sociedad el conjunto de las clases y los individuos, entonces la diferen-
cia de los intereses de ambos es muy importante, porque la accin y la sociedad
tienen relaciones estrechas: "El Estado goza del bienestar de la sociedad y pa-
dece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del Estado".
Recordando la divisin entre la sociedad y el Estado, de Stein, Bluntschli sos-
tiene sin embargo, la oposicin no radical, por lo que el estadista debe poner
sus ojos igualmente en los intereses generales y los intereses individuales,
atendiendo a esas importantes y diversas cuestiones que mencionamos, y que
se encuentran en ambos.
Este campo intermedio reclama la administracin privada, si predomna.el
inters privado y las fuerzas que suministra la sociedad son suficientes. Pero,
cuando los intereses pblicos estn comprometidos, o los intereses sociales
-quese sumana los privados- reclamansuintervenci6n. entoncesla administra-
19 [bid, p. 250.
20 [bid.
21 [bid.
22 [bid.
216 DESARROLLOYSITUACINACTUALDE LACIENCIADE LA ADMINISTRACIN
cin pblica ocupa aquel espacio. Hay pues, un campo intermedio incompatible
por la administracin pblica y la privada, una tierra de nadie que slo puede
invadir una de tales administraciones, segn el predominio del inters pblico
o del privado.
El peso de una u otra administracin para ocupar este espacio intermedio
es diferente. Los ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la admi-
nistracin privada, advierte Bluntschli, en tanto que los franceses lo han confi-
nado a la administracin pblica. Inclusive -aade-, en Francia el Estado y
la sociedad se han confundido, lo que tambin ha ocurrido con los intereses
pblico y privados. En Alemania imper una situacin intermedia, en la cual se
acept la separacin entre la sociedad y el Estado, en la que se confa en la ini-
ciativa de los particulares y se acepta la intervencin del Estado cuando las
fuerzas de la sociedad sean insuficientes.
"La administracin pblica y la administracin privada no producen los
mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente gene-
ral, extendindose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el
territorio, o al menos sobre sus divisiones orgnicas: provincias, distritos, mu-
nicipios, que tienen su normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra,
por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que
de ellas se ocupan, y s610 excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la
asociaci6n por la cual es muy variada. Cada cual puede elegir el mtodo que
mejor le cuadre, sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la suje-
ten, dejndose todo a la previsi6n y a la voluntad del nteresado't.w
Bluntschli, para seguir argumentando sobre las diferencias entre la admi-
nistracin pblica y la administraci6n privada, aade que la primera exige ca-
pacidad y educaci6n tcnica y prctica de los funcionarios, a los que vigila y
controla. Pero esto no debe ocurrir en la administracin privada, explica, porque
su principio es la libertad, aunque por imitacin de la administracin pblica se
han implantado en ella los principios propios de la administraci6n estatal. Sin
embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura en sus resultados, que el
modelo".
No obstante, Bluntsclt aM lejos de pensar que la administracin pblica
carece de defectos. Seala que, una vez que se hayan establecido y consolidado,
nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario de la burocracia". Incluso
llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz para percatarse de la existencia de inte-
reses privados. A favor de la administraci6n privada comenta que, estando ba-
sada en la libertad individual, potencia el talento de los hombres, exige la res-
ponsabilidad de la autogestin y acta por su cuenta y riesgo.
23 [bid, pp, 250-251.
u [bid, p. 151.
La teoria de la administracin alemana 217
Se opone Bluntschli a una exagerada supervisin del Estado sobre la admi-
nistracin privada, porque asfixiara la libertad. En su apoyo cuenta con el pro-
fesor francs Vivien, quien sostiene que aquella exageracin abre el paso al so-
cialismo y al comunismo, en tanto que la autogestin lo cierra. Pero tambin se
opone a la superposicin de los intereses privados a los intereses sociales, que
son los que estn prximos a los pblicos. Por esto, reclama que no se debe de-
jar en manos de los particulares lo que la sociedad puede hacer por s misma.
Conforme lo anterior, concluye Bluntschli que con respecto a la diferencia
entre la administracin pblica y la administracin privada, lo deseable es su
coexistencia y la accin en lo comn del estadista y el particular para fomentar
con ello el espritu de ciudadana.
No podemos terminar la exposicin del pensamiento administrativo de
Gaspar Bluntschli, sin comentar algo que nos ofreci: el examen de otras for-
mas de administracin distintas de la administracin pblica y de la privada.
Nos referimos a la administracin de las asociaciones.
Bluntschli dice que el concepto de administracin no se cie ni a la pblica
ni a la privada, que no es un concepto nico, sino que se relaciona asimismo con
otras modalidades que se refieren a la asociacin y organizacin de los intere-
ses sociales. En estas asociaciones no intervienen ni el Estado ni los intereses
privados: "Es como un trmino medio entre la administracin del Estado y la
de los particulares".25
Las asociaciones estn organizadas racionalmente, en el entender de
Bluntschli, y han sido constituidas para satisfacer las necesidades de los aso-
ciados. La libertad es su principio y los estatutos que las norman son votados
por sus miembros, que tambin nombran a sus dirigentes, quienes luego de un
breve periodo de ejercicio en el gobierno de la asociacin son reemplazados. Sus
funcionarios, han sido calcas de los oficiales del Estado, estn sujetos al
control de la asociacin. Esto es, en resumen, las ideas de Bluntschli en rela-
cin con la administracin de las asociaciones.
Aborda tambin los temas de la centralizacin y la descentralizacin, as
como el estatuto profesional de los servidores pblicos, asuntos que se encuentran
al margen de este libro. .
Concluiremos recordando que a Vivien le peocupaba que la limitacin de la
libertad individual en la administracin privada abriera la puerta al socialismo
y al comunismo. Bluntschli comparte esta idea, pero agrega que no slo le-
sionan la libertad individual, sino tambin el orden pblico. Opina, sencilla-
mente, que el comunismo reivindica la autoridad del Estado para el beneficio
de la comuna, "para la muchedumbre grosera". Su maestro, Lorenzq van
Stein, no tenia estos prejuicios y, todava ms, como cientfico de la admi-
nistracin, fueron el socialismo y el comunismo los puntos de arranque de una
211 bid. p. 252.
218 DESARROLLOYSITUACIN ACTUAL DE LACIENCIADE LA ADMINISTRACIN
brillante carrera intelectual que tuvo como corolario el magno producto de la
renovacin de la ciencia de la administracin en Alemania y, de aqui, del mun-
do entero.
El hombre de ciencia puede temer como hombre que es, pero nunca a las
ideas. Ms adelante veremos que Marx, a quien se deben mayormente los
progresos del socialismo cientifico, fue asimismo un destacado colaborador de
la ciencia de la administracin. Antes, sin embargo, estudiaremos el pensa-
miento administrativo de Otto Mayer.
6.4 OTTO MAVER
En los medios acadmicos alemanes ha sido resaltada, con justicia, la figura de
Otto Mayer. Su prestigio tiene como base su obra ms importante: Derecho ad-
ministrativo alemn, publicada originalmente en alemn en 1895. El libro me-
reci una versin francesa hecha por el propio Mayer, y que la dio a luz en 1903,
as como una versin en espaol aparecida en 1949.
Ciertamente es un trabajo dedicado al derecho administrativo, pero en el
cual se da cabida a un breve aunque interesante estudio de la ciencia de la ad-
ministracin. Mayer comenta que el derecho pblico francs caus una fuerte
influencia en Alemania, influencia que se observa en los trabajos de Laband.
Con respecto al derecho administrativo propiamente, la influencia no fue me-
nor, es el propio Mayer, quien declara que es su propsito establecer un sistema
puramente jurdico, separado del "punto de vista de la ciencia administrativa
y de la economa poltica", 2fl
Sostiene que el objeto de inters del derecho administrativo es el Estado,
pero no en lo general, sino en uno de sus aspectos: el de la administracin. "El
Estado es un pueblo organizado bajo un poder soberano para la consecucin de
sus intereses. La administracin es la actividad del Estado para el cumplimien-
to de sus fines. As comprendida, ella se opone a la Constitucin, que no hace
sino preparar esta actividad; la administracin implica la existencia del poder
soberano mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar".27 Seguramen-
te, el lector aprecia aqu un eco de Bluntschli y, ms all, tambin de Lorenzo
von Stein.
Mayer considera que, una vez que han sido establecidos los poderes estata-
les, se emprende entonces la actividad que se orienta a la consecucin de los fi-
nes del Estado. Tal es la administracin, sujeta a esos poderes. Asi, la misma
aparece junto con la legislacin y la justicia, a la cual tambin se opone.
"'f, Derecho admini&trGtiuo olemdn, volumen 1, p. XXIV.
p.3.
La teora de la administracin alemana 219
Habla nuestro autor de una "cuarta especie de actividad": el gobierno, al
cual define como "la alta direccin, el impulso que parte del centro para hacer
marchar los asuntos en el sentido de una buena politica y el inters general".28
Pero la legislacin y la justicia son formas de actividad del Estado, por lo
que esta actividad no se cie a la administracin. Aquellas tambin contribu-
yen a la realizacin de los fines de aquel. La distincin de la legislacin, la justi-
cia y la administracin, radica en la forma en que se lleva al cabo su actividad y
ello est condicionado por su desarrollo histrico.
Mayer recuerda que la administracin es opuesta a la Constitucin, pero
para que sta pueda funcionar requiere de la administracin, y para cumplir
con este cometido se divide en cinco ramas: relaciones exteriores, guerra, justi-
cia, hacienda y lo interior.
Ahora bien, entrando al terreno de la ciencia de la administraci6n, dice que
sta es una rama especial de las ciencias politicas que trata "de la actividad del
Estado desde el punto de vista de su fin y objeto". An ms, "nos ensea sobre
cada punto lo que ocurre en la prctica, por qu se hace eso y lo que razonable-
mente debera hacerse". 29
Esta idea tiene su fuente de inspiracin en Stein, a quien Mayer cita en sus
obras La teoria de la administracin y Manual de teoriade la administracin. Ms
precisamente, Mayer recoge de von Stein la idea de que la ciencia de la admi
nistracin se divide en ciencia de la administracin interior, ciencia de la ha-
cienda y ciencia de la administracin del ejrcito.
Mayer aclara que von Stein, sin embargo, ha sido asimismo consultado por
los cultivadores del derecho administrativo. Citando a Gotefend, toma de ste
la afirmaci6n de que "las obras de Stein hanllegadoa ser la piedra fundamental de
toda doctrina de derecho administrativo". 30 No obstante, Mayer encuentra ine-
xactitudes jurdicas en Stein, que no quiere dejar de mencionar. Seguramente
Mayer tiene raz6n, porque von Stein es un cientfico de la administracin, no
del derecho administrativo. Mayer mismo declara, de su propia obra, que es
ajena al "sistema de la ciencia de la administraci6n" y esto explica su posicin
ante los trabajos de von Stein.
Este ltimo comentario de Mayer es importante, porque seAala que, a fina
les del siglo XIX, se mantena la separaci6n disciplinaria entre el derecho admi-
nistrativo y la ciencia de la administracin. Von Stein mantena su presencia y
la ciencia de la administracin su autonom1a.
28 [bid, p. 5.
29 [bid, p. 20.
lO [bid, p. 21.
220 DESARROLLOYSITUACINACTUAL DE LA CIENCIADE LAADMINISTRACIN
6.5 CARLOS MARX
No es frecuente que Carlos Marx sea citado como un pensador que haya contri-
buido al desarrollo de la ciencia de la administracin. Han sido otras discipli-
nas sociales las que lo reclaman como una de sus grandes figuras; as, hay un
Marx socilogo, un Marx economista y un Marx politlogo. Sin embargo, asi-
mismo, hay un Marx cultivador de la ciencia de la administracin.
6.5.1 Contribucin de Marx a la ciencia
de la administracin
Contrariamente a lo que podra suponerse, los trabajos de Marx sobre la admi-
nistracin pblica no son secundarios, discontinuos ni incidentales. Su preocu-
pacin por la administracin pblica fue permanente a lo largo de su obra, tanto
en sus trabajos de juventud como en los de madurez. La Crtica a la filosofa del
Estado de Hegel. redactada por Marx en el verano de 1843, es su primera inter-
pretacin del funcionamiento de la administracin pblica capitalista, particu-
larmente en el captulo correspondiente al "poder gubernativo". En ese captu-
lo examina especialmente al funcionariado prusiano, al saber burocrtico, a los
cargos pblicos, al sistema de exmenes y a los salarios de la burocracia. De es-
ta obra es clebre su sentencia en el sentido de que el examen de mritos para el
ingreso a la administracin pblica, es un "bautismo burocrtico del saber",
mediante el cual se pasa "del saber profano al saber sagrado".
En El dieciocho brumario de Luis Bonaparte y La guerra civil en Francia.
publicados respectivamente en 1851 y 1871, Marx expone dos de las ms
brillantes interpretaciones de la centralizacin de la administracin pblica en
el Estado capitalista. Ambas obras retratan la burocracia en los distintos
regimenes a los cuales ha servido, y la centralizacin es mostrada como el pro-
ceso administrativo, clave del Estado absolutista, al que Marx considera como
una primera fase del Estado capitalista.
6.5.2 Teora marxista de la administracin pblica
Sin embargo, un artculo de juventud de Carlos Marx representa su ms grande
aporte a la ciencia de la administracin. Este trabajo naci de una respuesta de
Marx a Amoldo Ruge. antiguo compaero de luchas politicas de nuestro autor,
debate ocurrido en un peridico comunista alemn publicado en Pars cuyo
ttulo era el de Adelante! (Vorwiits!). Ruge haba escrito un articulo bajo seu-
dnimo, donde examinaba el problema del pauperismo en Prusia. El articulo
La teora de la administracin alemana 221
se titulaba "El rey de Prusia y la reforma social", y lo firmaba "El prusiano".
Fue publicado en la mencionada revista en julio de 1844.
Ruge haba escrito el artculo movido por los disturbios ocurridos en Sile-
sia y por la orden ministerial, dada por el rey de Prusia con relacin a ellos. El
pauperismo de la clase trabajadora era la causa de tales disturbios, segn cuenta
Ruge, pero el rey pensaba que era producto de "una deficiencia administrativa
o de beneficencia". :11
Marx responde a Ruge con el trabajo" Notas crticas al artculo' El rey de
Prusia y la reforma social', por un prusiano", publicado en [Adelante! en agos-
to del mismo ao. Primeramente, nuestro autor examina la relacin entre la
poltica y la miseria en Prusia e Inglaterra, concluyendo que, a pesar de las di-
ferencias de politizacin en ambos pases, el pauperismo existe en ellos, aunque
parcialmente en el primero y en forma total en el segundo, Por tanto, debe bus-
carse el origen del pauperismo en otra fuente. Marx comenta que se cree, erra-
damente, que su causa se encuentra en la beneficencia pblica. Comenta que en
Inglaterra se trat de eliminar desde 1843, pero ha aumentado de manera
extraordinaria. Acto seguido al travs de una reforma administrativa organiz
a las parroquias que se encargaban de la direccin de la beneficencia pblica, y
quedaron agrupadas en uniones. La junta de guardianes decide sobre la asis-
tencia pblica y sus resoluciones son enviadas al Somerset-House, el recinto de
la administracin pblica inglesa donde se tomaban las decisiones al respecto.
Marx comenta que toca directamente al Consejo Central asumir la responsabili-
dad sobre los auxilios pblicos. Fue Eugenio Buret quien, a decir de Marx.. llam
al Consejo Central el "Ministerio del Pauperismo". Tan cuantioso era su presu-
puesto, que el monto de sus recursos era idntico al que gastaba el ejrcito de
toda Francia. Las administraciones locales de asistencia pblica, que le esta-
ban jerrquicamente subordinadas, sumaban medio millar y cada una tenia
cuando menos seis funcionarios.
Complementariamente, fueron organizadas las casas de trabajo (Work
Housest, a las cuales Marx consider ms bien asilos capaces de hacer desistir
a los menesterosos de acudir a ellos. En suma, en Inglaterra se tom por causa
del pauperismo a la falta de beneficencia, lo mismo que al exceso de la misma.
Pero como el pauperismo era ya una institucin nacional, "se ha convertido en
el objeto de una administracin complicada y enorme; pero esa administracin
ya no tiene por finalidad erradicarlo, sino disciplinarlo, eternizarlo. Esta admi-
nistracin ha renunciado a cerrar por medios positivos la fuente del pauperis-
mo y se atiene a cavarle una tumba con policial ternura, en cuanto asciende a la
superficie del pas", 3:1
31 Ruge, "El rey de Prusia y la reforma social", en Carlos Marx : Manuscritos de Pam y
Anuarios francoalemanes. p. 440.
32 Marx, "Notas criticas al articulo 'El rey de Prusia y la reforma socia)', por un prusiano",
[bid, p. 284. Hay una versin en la RAP conmemorativa del 25 aniveraario del INAP, 198().
222 DESARROLLOYSITUACINACTUAL DE LACIENCIADE LA ADMINISTRACiN
Agrega que el Estado ingls ha fracasado en sus medidas de administra-
cin y beneficencia. Dice: "actualmente se limita a administrar un pauperismo
dotado de la desesperacin de dejarse apresar y encerrar".
Marx comenta que tambin en Francial se intent erradicar el pauperismo.
Napolen, sintiendo la inactividad de su administracin, exigi a su ministro
de lo Interior que dejar a un lado las rutinas burocrticas. Pero todo fracas,
porque el pauperismo no fue eliminado y las instituciones de beneficencia se
convirtieron en verdaderas crceles. La Convencin, en Francia, antes que Na-
polen, tambin haba fracasado, aun haciendo uso de su clebre Comit de Sa-
lud Pblica. "Y sin embargo, la Convencin fue el mximo de energa pol1tica,
de poder pol1tico y de entendimiento poltco".
Marx explica que es propio del Estado, independientemente del pas de
que se trate, combatir el pauperismo por medio de medidas administrativas y
de beneficencia. Por tanto, el Estado no encontrar el origen de las dolencias
sociales en la organizacin de la sociedad ni en si mismo. Ello aclara porqu
partidos opuestos buscan la causa del pauperismo en los programas pol1ticos
de sus contrincantes, y que inclusive pol1ticos radicales y revolucionarios bus-
quen su fuente en una forma concreta de Estado, a la cual aspiran a cambiar,
ms no en "la esencia" del Estado.
Sostiene: "El Estado y la organizacin de la sociedad no son, desde el pun-
to de vista pol1tico, dos cosas diferentes. El Estado es la organizacin de la
sociedad."36 Al no encontrar la causa de los males sociales en la sociedad ni en
si mismo, atribuye su origen a las leyes naturales que puede cambiar, o a la vida
privada de los individuos que son independientes de l, o bien, en deficiencias
de la administracin que le est subordinada. En todo caso, "en ltima instan-
cia, todos los estados buscan la causa en las deficiencias accidentales o inten-
cionales de la administracin por qu? Precisamente porque la administracin
es la actividad organizadora del Estado".36
Marx ha descubierto aqu uno de los principios. ocultos de la naturaleza de
la administracin pblica, a saber, su extraacin con respecto al Estado, es
decir la supuesta disociacin institucional entre el Estado y su administracin.
Pero el Estado no es distinto a su administracin; la administracin es la acti-
vidad organizadora del Estado y, por tanto, es, en suma, la actividad del Estado.
Ms de 20 aos despus, otro alemn, Lorenzo von Stein lleg a la misma
conclusin: la administracin es la actividad del Estado.
Marx conoca muy bien la naturaleza y el funcionamiento de la administra-
cin pblica. Entendi su papel expiatorio de los males de la sociedad y
comprendi perfectamente el alcance de una reforma, que es slo eso, un cam-
" [bid.
,ji [bid, p. 236.
36 [bid.
36 [bid.
La teora de la administracin alemana 223
bio de forma. Esto le permiti formular una de las ms atrevidas proposcones
cientficas de la administracin: la ley de su impotencia.
Segn argumenta, hay una contradiccin entre la decisin y buena volun-
tad de la administracin, de un lado; y sus riquezas y recursos, del otro. Esta
contradiccin no se puede conjurar, porque la existencia de la administracin
est basada en ella. El Estado vive de la oposicin entre la vida pblica y la vida
privada, entre los intereses generales y los intereses particulares. "Por tanto, la
administracin tiene que limitarse a una actividad formal y negativa, toda vez
que su poder acaba donde comienza la vida privada y su trabajo. Ms an,
frente a las consecuencias que brotan de la naturaleza antisocial de esta vida
burguesa, de esa propiedad privada, de ese comercio, de esa industria, de ese
mutuo saqueo de los diversos sectores burgueses, la impotencia es la ley natu-
ral de la administracin".37
As se revela otro principio oculto de la naturaleza de la administracin
pblica: su actividad est limitada por las condiciones reinantes de una so-
ciedad a la cual debe servir y contra la cual no puede atentar. Por tanto, no se le
podra pedir a la administracin que transforme a la sociedad sobre la cual ac-
ta, ni que modifique las condiciones en las cuales se desenvuelve esa sociedad.
Marx sostiene que la sociedad burguesa es un mundo social "antisocial", que
el Estado no puede eliminar radicalmente porque su administracin es impo-
tente. En todo caso, la administracin procede por medio de reformas, a las que
ella misma est sujeta. La eliminacin del carcter antisocial de la sociedad
burguesa implicara, en opinin de Marx, la abolicin de la propiedad privada.
"Pero querer abolir la vida privada es acabar consigo mismo, ya que slo existe
por oposicin a ella". Los seres vivos -aade- no reconocen el origen de sus
defectos en su principio vital ni en la esencia de su vida, sino en las circunstan-
cias externas. "El suicidio es antinatural. Por tanto el Estado no puede creer
en la impotencia interna de la administracin, o sea, de si mismo. Lo nico que
es capaz es de reconocer defectos formales, accidentales, y tratar de reme-
diarlos".38
Conforme lo anterior, Marx sostiene que entre ms politico es un Estado,
menos dispuesto se encuentra a buscar la causa de las dolencias sociales en el
"principio del Estado". Dice que el Estado es la expresin activa, consciente y
oficial de la sociedad, que acta conforme la razn politica. Pero como sta fun-
ciona dentro de si misma, cuanto ms aguda y viva es, menos puede compren-
der los males de la sociedad. El principio de la poltica es la "voluntad"; cuanto
ms parcial es la razn poltica, dice Marx, tanto ms el Estado cree en la omni-
potencia de la voluntad y tanto ms incapaz es de descubrir la fuente de las do-
lencias sociales.
37 Ibid, p. 237.
38 I bid.
i24 DESARROLLOYSITUACIN ACTUALDE LACIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Para Marx, la edad clsica de la razn politica es la Revolucin Francesa.
La Revolucin, lejos de ver en el Estado el origen de las dolencias sociales, ob-
serva en stas la causa de los males politicos. Por tanto, segn se desprende de
lo dicho por Marx, ni la razn politica ni la voluntad poltica ni la sabiduria
poltica de la Revolucin Francesa fueron capaces de entender que los males de
la sociedad deben buscarse tanto en ella como en su organizacin, es decir: en el
Estado.
No olvidemos que la moderna ciencia de la administracin nace con la Re-
volucin Francesa, es hija de ella. Quiz esto explique porqu los cientficos de la
administracin concibieron a los males de la sociedad como problemas cuya sO-
lucin se encontraba en la actividad de la administracin pblica; quiz tambin
explique por qu pensaron que esta actividad era suficiente y no se decidieron a
ir ms all en sus reflexiones y juzgar el estado de cosas. Cabe el mrito de ha-
berlo cuestionado slo a Carlos Marx y a Lorenzo von Stein, cada quin con su
propia visin del mundo y del destino de la administracin pblica frente a l.
Se podra pensar que al examinar tan radicalmente a la naturaleza de la ad-
ministracin pblica, Marx no es un cientfico de la administracin, sino su
ms grande detractor. sta seria una visin miope y errada acerca de las
contribuciones de Marx, porque el que no se busquen slo las virtudes de la ad-
ministracin pblica no es ir contra ella. Aporta lo mismo-aqul que la defien-
ele, como aqul otro que la critica con objetividad contra la cual el cientfico
no debe estar vacunado.
6.6 MAX WEBER: TEORA DE LA BUROCRACIA
La personalidad y obra de Weber para el desarrollo de las ciencias sociales mo-
dernas es de gran importancia. Tradicionalmente, como a Marx, se le ha consi-
derado socilogo, politlogo y economista. Y lo es. Uno de sus grandes aportes
al conocimiento, su teora de la burocracia, se sigue considerando contribucin
sociolgica, ms que administrativa. Pensamos que, sin dejar de ser una
contribucin a la sociologa u otra disciplina social, debe reconocerse que We-
ber ha sido una de las. figuras cimeras del pensamiento administrativo en el
siglo xx.
Max Weber es autor de muchos trabajos. Uno de ellos es "Lapol1tica como
-ocacn" (1919), sin duda una de las disertaciones verbales ms brillantes ja-
.s pronunciadas por un pensador administrativo y hasta social. Weber tra-
j , tal como lo hemos mencionado, tambin para la sociologa y la economa,
s sabido que sus conocimientos sobre la historia, la msica, el urbanismo y
ietodologta, lo sitan entre los intelectuales dotados de mayor erudicin en
siglo. Todo lo que se quisiera agregar como mrito de Weber saldria
sobrando, por lo que procederemos enseguida a examinar su obra administrativa.
La teora de la administracin alemana 225
NO ha sido tarea sencilla escoger lo que consideramos puntos relevantes de
Weber en sus trabajos administrativos, aunque el tema de la burocracia era el
obviamente elegible. La burocracia ha sido motivo no slo de artculos, sino de
libros completos; tratarla selectivamente implic desechar informacin va-
liosa. Tuvimos que omitir sus contribuciones a la historia de la administracin
y dela burocracia, y por tanto nohablar del patriarcalismo, del patrimonialismoni
de la administracin feudal; dejando de lado la administracinde honoratiores, de
las asociaciones, la administracin colegiada, las capas sucesivas de funciona-
rios que han servido al Estado; en fin, a su clebre distincin entre funcionarios
polticos y funcionarios civiles. nicamente nos quedamos con la burocracia en
su sentido moderno.
Asimismo, de la variada literatura weberiana se poda escoger y escoger
bien. Pero su Economia y sociedad, obra monumental de Weber, nos da lo nece-
sario. Este libro, magno y voluminoso que fue publicado por Marianne Weber
en 1921, en la versin alemana original, mereci varias ediciones en otros
idiomas, entre ellos el espaol, que fue la usada para nuestro estudio sobre el
pensamiento administrativo weberiano.
En las siguientes pginas no se dir nada nuevo, sino al contrario, lo que es
ms conocido de Weber: su teora de la burocracia, pero con la novedad de si-
tuar su pensamiento rodeado del pensamiento de los cientficos de la admi-
nistracin. La administracin pblica fue, sin embargo, una de, las materias
que atrajeron directa y principalmente la atencin de Weber. Al estudiar a la bu-
rocracia, no hace sino examinar la forma moderna por excelencia de la admi-
nistracin, para la que diserta abundantemente acerca de sus orgenes en las
sociedades burocrticas del pasado.
A Weber se debe la ms completa visin de la organizacin y el funciona-
miento de la administracin pblica moderna, a la que sublim y puso como
elemento peculiar de las sociedades del presente, ya fueran capitalistas, ya so-
cialistas. Pero al sublimarla, la situ en el pedestal de la deidad a la cual, como
deca Tocqueville acerca de la centralizacin, se adora como estatua, olvidando
la divinidad que representa.
Junto a Marx y Tocqueville, Weber debe ser situado entre aquellos cultiva-
dores de la administracin pblica que, despreocupados por explicar su estatuto
cientfico, contribuyeron sin embargo, fecundamente para que consolidara esta
condicin. Los tres autores estudiaron en lo comn a la burocracia, aunque
correspondi a Weber resaltar sus virtudes y silenciar los vicios que Marx y
Tocqueville han examinado y denunciado.
No obstante, todava nadie supera la interpretacin weberiana de la bu-
rocracia, que sigue siendo la exposicin ms completa de ese debatido fenme-
no, que tanto interesa a los estudiosos de la ciencia de la administracin.
226 DESARROLLO YSITUACIN ACTUALDE LACIENCIADE LAADMINISTRACIN
6.6.1 Dominacin legal y burocracia
En su obra principal Economa y sociedad, Max Weber dice que "la burocracia
se caracteriza frente a otros vinculos histricos del orden de la vida nacional
moderna por su inevitabilidad mucho mayor; no existe ejemplo histrico cono-
cido alguno de que all donde se entroniz por completo -en China, Egipto y
en forma no tan consecuente en el Imperio romano decadente y en Bizancio-
volviera a desaparecer, como no sea con el hundimiento total de la civilizacin
que la sustentara". 39 En otras palabras, para Weber la burocracia significa una
necesidad absoluta de la sociedad, al grado que con frecuencia no pueden sub-
sistir sin cuadros administrativos; an ms, la burocratizacin es un proceso
de la evolucin histrica que hoy dia caracteriza al mundo moderno. Sin embargo,
la burocracia corresponde a un fenmeno social ms amplio; dicta las caracte-
risticas que marcan su naturaleza, la dominacin legal.
El basamento de legitimacin que define la dominacin legal "descansa en
la creencia en la legalidad de las ordenaciones estatuidas y en los derechos de
mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer la autoridad't.w Los
principios en los que se cimenta la dominacin legal son cuatro:
a) El derecho pactado u otorgado entre los miembros de la asociacin es
estatuido racionalmente, y su respeto es de obligatoriedad general.
b) El derecho es un "cosmos de reglas abstractas" estatuidas comnmen-
te en forma intencional.
c) El soberano es designado por la ley, y a la vez que manda y ordena,
tambin obedece el orden impersonal establecido.
d) Los miembros de la asociacin en cuanto integrantes de la misma slo
obedecen al "derecho".
En contraste con las dominaciones de tipo tradicional y carismtico, en las
que la legitimidad se erige sobre normas sociales de hecho establecidas sobre
bases consuetudinarias, la dominacin legal organiza, en forma intencionada,
un cosmos de reglas que seala inequivocadamente el mecanismo de eleccin o
seleccin de los dirigentes.
La activacin del ejercicio de la dominacin legal se expresa por medio de
las "competencias" de los gobernantes, es decir, un mbito de "deberes y ser-
vicios" limitado a una "atribucin de funciones y a una atribucin de poderes",
abocados a la realizacin de la competencia. Cada competencia corresponde a
una "magistratura o autoridad", ubicada en una pirmide de jerarquas, en la
39 Weber, Econom/4 y sociedad, vol 1, p. 1073.
40 [bid, p. 172.
La teora de la admnstracin alemana 227
cual el escaln superior regula y vigila la accin del inferior, en tanto que ste
tiene siempre el derecho de apelar su decisin.
Las competencias magisteriales son efectuadas por medio de reglas de pro-
cedimiento que por lo general, tienen el carcter de "tcnicas o normas", por
las cuales se establecen con precisin las actividades, derechos de uso sobre
bienes y servicios y sobre todo, la separacin entre los funcionarios y los me-
dios materiales de administracin. Tambin, de acuerdo con las competencias,
corresponde a los magistrados un sueldo retribuido en razn de su jerarqua y
responsabilidad, cuidadosamente tabulado.
Finalmente, la dominacin legal est regida por el "principio del expedien-
te", esto es, que toda comunicacin formal se establece por escrito. As, pro-
puestas, decisiones, ordenanzas, etctera, que circulan en la asociacin son
acumuladas, ordenadas y utilizadas como la memoria de sus operaciones y pro-
cedimientos. La activacin administrativa de la dominacin legal corresponde
a su tipo ms puro: la burocracia. En. tanto que la dominacin legal es el rgi-
men de relaciones polticas de gobierno de una asociacin, la burocracia corpo-
riza el cuadro administrativo que ejecuta las decisiones y acciones emanadas
de las competencias magisteriales. Para Weber, la existencia de una asociacin
se fundamenta en el establecimiento de un "orden" normativo en el que las
conductas de los miembros se orientan por medio del gobierno de un lder y la
accin eventual de un cuadro administrativo. Desde luego, la eventualidad del
cuadro administrativo se transforma en una permanente necesidad conforme
laasociacin sufre un proceso de burocratizacin.
Las burocracias se organizan fundamentalmente en aquellas asociaciones
grandes y complejas que "disponen de un equipo numeroso y jerrquicamente
articulado", cuyos ejemplos mejores son el Estado y la empresa capitalista. La
burocracia tiene un papel de importancia dentro de la accin de las aso-
ciaciones de dominacin legal, debido fundamentalmente al aspecto racional y
eficaz de sus actividades, cuyo fundamento son seis principios de accin:
1. Especializacin: las funciones de la administracin burocrtica se en-
cuentran claramente distribuidas como deberes oficiales, entre los diferen-
tes cargos de los funcionarios. De un lado, la divisin del trabajo est per-
fectamente distribuida entre los puestos administrativos impersonales, y
del otro, dentro de los puestos, entre los funcionarios que los ocupan. La
especializacin promueve la formacin de personal altamente calificado
dentro de cada uno de los cometidos y actividades de la administracin.
2. Jerarquizacin: los cargos de la administracin se encuentran organizados
en una pirmide de jerarqua funcional. Los cargos superiores, dotados de
mayor autoridad y responsabilidad, realizan funciones ms importantes
que las de los inferiores, mismas que estn incluidas en su rea de compe-
tencias. El grado de autoridad que media entre un cargo y otro est clara-
228 DESARROLLOYSITUACINACTUAL DE LA CIENCIADE LAADMINISTRACIN
mente diferenciado el funcionario superior cuando ejerce su mando formal
sobre el funcionario subordinado, a la vez que se responsabiliza ante su jefe
inmediato de las decisiones y acciones de su subordinado, lo hace tambin
de las suyas propias.
3. Formalizacin: rige en la administracin un sistema de reglas y reglamen-
tos que enmarcan la toma de decisiones y ejecucin de acciones para todos
los cargos de acuerdo a su ubicacin jerrquica. Toda actividad, operacin
y procedimiento de la administracin presupone la aplicacin de reglas ge-
nerales y abstractas a asos particulares y concretos, como una forma de
asegurar la uniformidad de las funciones de la administracin y la coordi-
nacin entre los cometidos de cada cargo.
4. Personal operativo: la administracin tiene en sus cargos inferiores a un
grupo de funcionarios dedicados a efectuar las operaciones elementales y
mantener la comunicacin interna que cruza en todos sentidos su estructu-
ra. El personal operativo maneja los archivos, fichas, documentos, kardex
y libros que contienen la memoria de la administracin. Mientras el perso-
nal de produccin realiza las actividades bsicas y contribuye directamente
en el logro de los objetivos de la organizacin, el personal operativo mantie-
ne activada a la organizacin.
5. Impersonalidad: la estructura de los cargos es objetiva, esto es, est carac-
terizada por una serie de factores relacionados a la propia administracin,
no a la personalidad del individuo. As, las personas reclutadas deben ade-
-uarse a cada puesto, no a la inversa. Consecuentemente, la realizacin de
ida cargo, que est rigurosamente reglamentado, exige la capacidad del
ncionario para juzgar racionalmente el cumplimiento de sus deberes, as
tomo el rendimiento de sus subalternos y el servicio a la clientela por parte
de la administracin.
6. Carrera profesional: la administracin, como una forma de organizacin
continua, ofrece la formacin de carreras para sus funcionarios. Se establecen,
en L arqufa de cargos, mecanismos de promocin, ascenso, motiva-
ciones materiales y psicolgicas, y sobre todo, reglas que garantizan la per-
petuidad del funcionario en la organizacin. El escalafn es el mecanismo
formal i normalmente establece las formas de ascensos y la ocupacin
de puest e base o planta que garantizan al funcionario la posibilidad de
realizar warrera administrativa en el transcurso de su vida, siempre y
cuando con m rendimiento y aptitudes demuestre su capacidad profe-
sional.
La teora de la administracin alemana 229
Conforme a los principios de la administracin burocrtica, cada funciona-
rio se convierte en ella como una pieza de reloj que le da exactitud y eficiencia.
Sin embargo, en la medida en que la administracin burocrtica seala reglas
precisas e inequvocas que sirven de requisito para el reclutamiento de sus
miembros, los potenciales funcionarios, ms que una vocacin, deben tener un
conjunto de aptitudes y factores selectivos. En contraste a las dominaciones
tradicional y carismtica, en las que imper un reclutamiento adscriptivo de
los miembros de los cuadros administrativos, en la administracin burocrtica
funcionan requisitos plenamente objetivos. En este sentido:
a) el funcionario burocrtico se debe nicamente a la realizacin de los come-
tidos que le confiere el cargo;
b) se encuentra perfectamente ubicado en la escala jerrquica de la admi-
nistracin;
c) se debe estrictamente a las competencias que rigurosamente se establecen
para cada cargo, de acuerdo a una posicin en la escala jerrquica;
d) tiene una especificacin de derechos y deberes, por medio de un contrato;
e) se establece el nombramiento del funcionario como miembro de la admi-
nistracin, fundamentado sobre una calificacin profesional;
f) los funcionarios son retribuidos con sueldos fijos, graduados de menos a
ms conforme a la jerarquia administrativa, autoridad y responsabilidad
del puesto;
g) el puesto es ejercido como nica o principal "profesin";
h) existe la posibilidad de una carrera administrativa con los consiguientes
ascensos y promociones;
i) los funcionarios desempean sus cargos con estricta separacin de la pose-
sin de los medios materiales de administracin y de la posible apropiacin
de los cargos mismos.
j) se establece una disciplina muy rigurosa ejercida por las autoridades o ma-
gistrados de la asociacin.
Precisamente esta forma tan rigurosamente organizada de la administracin
burocrtica eslo que produce su eficiencia. En otras palabras. la profesionaliza
cin delos funcionarios es el factor que permite la cristalizacin de estructuras
230 DESARROLLOYSITUACIN ACTUALDE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN
burocrticas altamente productivas para los fines sustantivos de asociaciones,
tales como el Estado, la empresa o la Iglesia. En este sentido, la eficiencia bu-
rocrtica se manifiesta por medio de:
la "precisin, continuidad, disciplina, rigor y confianza";
clculo, intensidad y extensin en el servicio;
aplicabilidad "formal y universalmente" de todas las tareas adminis-
trativas;
y la "susceptibilidad tcnica de perfeccin para alcanzar el ptimo de
sus resultados" en cualquier tipo de asociacin que organice un cuadro
administrativo de tipo burocrtico."
Para Weber el factor de coincidencia de la mayor parte de las asociaciones
modernas, el Estado, iglesia, sindicato, empresa, partido poltico, etctera, es
la burocratizacin de sus cuadros administrativos. La importancia central de la
burocracia en el mundo moderno se basa en su significacin como el "germen
del Estado moderno occidental", 42 mismo que ha sido tomado como modelo
politico en todos los pases de la tierra. La administracin burocrtica corres-
ponde a los cuadros administrativos de todas las asociaciones de masas, porque
su actividad se fundamenta en un "saber profesional especializado" absoluta-
mente indispensable para los procedimientos y tcnicas de produccin de la
economa moderna sea "capitalista o socialista".
Histricamente, la burocracia ha desempeado un papel poltico que hoy
en da es manifiesto. La eficacia administrativa de la burocracia contiene para-
lelamente una eficiencia politica. La orientacin poltica de la burocracia ha
motivado la burocratizacin contigua de los rganos que integran los intereses
de los miembros de la asociacin. As, frente a la administracin burocrtica de
los gobernantes, los gobernados han organizado gigantescos partidos de masas
burocrticamente organizados; del mismo modo, los sindicatos han establecido
su organizacin sobre bases burocrticas idnticas a la administracin bu-
rocrtica de las empresas.
La importancia social de la burocracia consiste en su funcin integradora,
y tambin, como Weber lo seala constantemente, en su carcter de indispen-
sabilidad. "Sin ese aparato, en una sociedad que separa a los funcionarios,
empleados y trabajadores de los medios administrativos, y que requiere de modo
indispensable la disciplina y la formacin profesional, cesara toda posibilidad de
existencia para todos con excepcin de las que todava estn en posesin de los
41 [bid, p. 178.
42 [bid.
La teorla de la administracin alemana 231
medios de abastecimiento (campesinos)". 43 Incluso, Weber recalca este aspecto
cuando seala que la "burocracia contina funcionando para la revolucin
triunfante o el enemigo en ocupacin, lo mismo que lo hacia con el gobierno
hasta ese momento legal", y concluye con una interrogante: "quin domina el
aparato burocrtico existente?". La respuesta ser: los dirigentes politicos o
los empresarios hierocrticos tienen que contar con la burocracia para mante-
ner las riendas del gobierno. "La necesidad de una administracin ms perma-
nente, rigurosa, intensiva y calculable, tal como la cre -no slo l, pero cierta-
mente y de modo inegable, l ante todo- el capitalismo (sin la que no puede
subsistir y que todo el socialismo racionaltendra que captar e incrementar),
determina el carcter fatal de la burocracia como mdula de toda administra-
cin de masas". 44
En definitivo -aade Weber- pensar en una organizacin grande y
compleja es pensar en la burocracia como su aparato de accin fundamental. El
carcter de la sociedad actual procede en gran medida de la existencia de la bu-
rocracia en la mayora de sus asociaciones. Por eso, slo un "pequeo
instituto" podria prescindir de la burocracia, porque sta significa la "domina-
cin gracias al saber", la "dominacin cientifico-racional" indispensable para
el funcionamiento de las organizaciones modernas, masivas y complejas.
6.6.2 El carcter profesional de la
administracin burocrtica
Tal como se ha observado, la accin de la burocracia est regida por el "princi-
pio de atribuciones oficiales fijas", esto es, leyes y reglamentos que sealan los
cometidos que toca a los empleados efectuar. Los cometidos administrativos
son ejecutados dentro del Estado por la "magistratura" y en la economia priva-
da por el "despacho".
La ubicacin de los cargos magisteriales obedece a una "jerarqua fun-
ciona!", cuya forma de organizacin tipica burocrtica se denomina "monocra-
ca". Todas las decisiones y acciones emprendidas por la magistratura se man-
tienen en archivos, porque la "administracin moderna se basa en documentos
(expedientes) conservados en borradores o minutas, a cuyo cargo se encuentra
"un cuerpo de empleados subalternos y escribas de toda clase".46
La actividad de cada funcionario, dentro de los cargos de la jerarqua de la
organizacin, estriba en "un concienzudo aprendizaje profesional" y en la ca-
pacitacin de los empleados dentro de una "tecnologa especial", tal como la
43 [bid.
44 [bid, p. 179.
46 [bid, vol. U. p. 727.
232 DESARROLLOYSITUACINACTUALDE LA CIENCIADE LA ADMINISTRACIN
"jurisprudencia, administracin, ciencias comerciales". En este sentido, el car-
go ejercido por cada funcionario "es una profesin" que se fundamenta en "un
conjunto de conocimientos firmemente prescritos". El profesionalismo de la
administracin, es considerado por Weher como la "aceptacin de un deber es-
pecfico de fidelidad al cargo a cambio de la garanta de una existencia ase-
gurada" .46
Un cargo de carcter profesional da prestigio al administrador. "El fun-
cionario moderno. tanto pblico como privado. pretende siempre y disfruta casi
siempre. frente al dominado, de una estimacin social 'estamental' especfica-
mente realzada ".47 En apoyo de esta situacin frente a los subordinados, cuen-
ta con reglas y "disposiciones penales" que garantizan la posicin prominente
de que gozan los burcratas modernos.
La burocracia monocrtica se caracteriza porque "el tipo puro de funciona-
rios burcratas es nombrado por una autoridad superior". ya que aquellos
nombramientos que provengan de los "dominados no tienen una figura pura-
mente burocrtica"; sin embargo, cierto es que muchas de las veces tras la elec-
cin est la designacin. El motivo por el cual el funcionario es explcitamente
designado, se basa en una necesidad de conocer los mbitos "tcnicos" de la
administracin y, con ello, la perspectiva de "eleccin y carrera".4H Los fun-
cionarios de la administracin burocrtica gozan de garantas jurdicas que les
permiten mantenerse en sus puestos. frente a destituciones o traslados arbitra-
rios. "En las organizaciones burocrticas oficiales y en las cercanas a ellas, pero
tambin cada vez ms en otras, existe normalmente una perpetuidad del cargo". 49
Como la carrera administrativa tiene un carcter profesional, el funcionario es-
t protegido contra las arbitrariedades de los gobernantes o autoridades.
En la medida en que el funcionario tiene como nica o principal actividad el
cargo administrativo, recibe por su desempeo una retribucin "en forma de
estipendio fijo, as como un retiro de vejez por medio de pensin'I.w El salario
no depende de la cantidad del trabajo efectuado, sino de la calidad de las fun-
ciones ejecutadas. y eventualmente, del tiempo de servicios prestados.
Finalmente, "correspondiendo a la ordenacin jerrquica de las autorida-
des. el funcionario est colocado en un escalafn que va desde los puestos infe-
riores. menos importantes y menos bien pagados, a los superores". La mayor
parte de los empleados aspiran a ascensos, bien se trate de puestos o salarios,
aun cuando para ello tenga que aprobar un "sistema de exmenes". Los fun-
46 [bid. p..718.
47 [bid, p. 719.
48 [bid, p. 720.
49 [bid, p. 721.
50 [bid, p. 722.
51 [bid. p. 723.
'.' .:' : "',, '.', ':', '".. '."::--.:'"'','''
.....:. ,-,
La teora de la administracin alemana 233
cionarios pueden asegurar, por medio del escalafn, la posibilidad de obtener
mej ores cargos o salarios; en todo caso, la administracin es su carrera.
6.6.3 Los antecedentes sociales y econmicos
del desarrollo de la burocracia
La comprensin de la burocracia moderna es inconcebible sin el anlisis histrico
de su desarrollo. La evolucin, desde los esquemas simples del cuadro admi-
nistrativo patriarcal al burcrata de la compleja administracin moderna,
abarca un largo proceso histrico cuyos ejemplos los encontramos en:
Egipto, durante la existencia del imperio nuevo.
El imperio romano tardo, durante la poca en que gobern Diocleciano,
y el 1mperio Bizantino surgido de su seno.
Iglesia Catlica Romana, a fines del siglo XVIII.
China, de los tiempos de Shi-Hoang ti al presente.
El Estado moderno en Europa y las corporaciones pblicas surgidas de
la poca absolutista.
La "gran empresa capitalista" moderna.
En Egipto y China, el pago de los servicios del faran o del emperador se
haca en especie. Sin embargo, aunque la economa monetaria no es un supuesto
indispensable para el desarrollo de la burocracia, es su base ms firme porque
la "experiencia muestra que una remuneracin segura, unida a la probabilidad
de una carrera que no dependa puramente del azar y de la arbitrariedad, ...ofre-
cen mayores oportunidades para alcanzar y conservar una rigurosa mecaniza-
cin del aparato burocrtco". No obstante, observa Weber que, cuando la
economa monetaria no existe "un sistema fijo de impuestos es una condicin
previa para su desarrollo", "ya que se fundamenta en la existencia de utilida-
des permanentes para su conservacin't.w La burocracia, aunque originada en
una economa de trueque, va imponiendo la necesidad de racionalizar los ingre-
sos del seor dentro de una economa monetaria.
El aspecto poltico de la burocracia se integra en el "gran Estado y partido
de masas". Aunque los imperios no siempre se fundamentaron en la burocra-
cia, ella garantiz generalmente la supervivencia de algunos, tal como el roma-
no. Pero, Weber opina que "es evidente que el gran Estado moderno depende
tanto ms de una base burocrtica tcnica cuanto mayor es y ante todo cuanto
ms es o tiende a ser una gran potencia't.v' Egipto es la primera sociedad ca-
52 Ibid; p. 726.
53 rua. p. 727.
64 tu pp. 728.729.
234 DESARROLLO YSITUACIN ACTU ALDE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
racterizada por un patriarcalismo tipico, en donde floreci un grupo de fun-
cionarios que se encargaba de controlar y distribuir las aguas del ro Nilo. Con-
forme el patriarca se convirti en faran y extendi los lmites de su imperio,
creci tambin la necesidad de un ejrcito permanente, un cuadro administrativo
igualmente permanente, y en fin, un sistema hacendario, "ya que lo que incita a
la burocratizacin es todava ms que la dilatacin extensiva y cuantitativa, la
ampliacin intensiva y cualitativa y el desarrollo interno de las tareas admi-
nstratvas"." En Roma, Inglaterra y Venecia se puede observar lo que Weber
denomina desarrollo intensivo y cualitativo de la burocracia.
As, de un lado creci la funcin de "polica", basada en la necesidad de un
orden y una "pacificacin absoluta" y, por la otra, las funciones "tcnicas" en-
cargadas de la comunicacin (fluvial, terrestre y telegrfica), que hoy en da
representan el papel que antes tuvieron el Nilo y los canales de Mesopotamia.
En este sentido, Weber seala que "la razn decisiva que explica el progreso de
la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre cual-
quier otra organizacin", "ya que un mecanismo burocrtico perfectamente
desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma
que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos de fabricacin", La
precisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin,
la uniformidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro de fricciones y de costos
objetivos y personales, son infinitamente mayores en una administracin seve-
ramente burocrtica, y especialmente monocrtica, servida de funcionarios es-
pecializados, que en todas las dems organizaciones de tipo colegial, honorfico
o auxiliar", 56
Para Weber, la burocracia es lo moderno, tcnico y racional; la organiza-
cin de honoratiores es lo contrario: lentitud, costo y lucha de intereses. Por
ejemplo, contrariamente a la administracin colegial, las grandes empresas bu-
rocrticas del capitalismo moderno constituyen "modelos no igualados de ri-
gurosa organizacin administrativa", 57 porque la burocratizacin ofrece las po-
sibilidades ptimas para imponer una divisin del trabajo "segn puntos de
vista objetivos", entre funcionarios "especialistas" en actividades especiales.
La accin de la burocracia requiere de una concentracin masiva de los me-
dios materiales de administracin. Antiguamente, el faran de Egipto y el em-
perador romano combatieron con ejrcitos burocrticos a las milicias de masas
de ciudadanos y campesinos. Actualmente, el ejrcito mecanizado se mueve
con un consumo de cuantiosos recursos. El Estado moderno es la organizacin
que hoy en da centraliza la mayor cantidad de recursos para la administracin,
la economa, la guerra. etctera.
66 [bid, p. 729.
68 [bid, pp, 730-731.
6'7 [bid, p. 731.
La teora de la administracin alemana 235
Finalmente, Weber opina que la burocratizacin nivela relativamente las
"diferencias econmicas y sociales" de la poblacin, en la medida en que este
fenmeno corre parejo en forma "concomitante de la moderna democracia de
masas", en contraste con la democracia de pequeas unidades que mantenia
privilegios tradicionales.
6.6.4 El poder poltico de la burocracia
Seala Max Weber que "la burocratizacin es el procedimiento especifico de
transformar una 'accin comunitaria' en una 'accin societaria' racionalmente
ordenada". Es decir, cambiar el relacionamiento social de una actitud social
inspirada "en el sentimiento subjetivo (afectivo o tradicional) de los participes de
constituir un todo", en una actitud social inspirada "en una compensacin
de inters por motivos racionales (de fines o valores) o tambin en una unin de
intereses de igual motvacn".
En otras palabras, la burocratizacin de la vida social significa la inversin
hacia patrones de conducta racionales, normativos y reglamentarios en grupos
tradicionalmente que se integran en la etnia, ecologa, cultura, etctera.
La intervencin de la burocracia en las ms diversas esferas sociales su-
giere el "incremento efectivo del poder de-los gobernantes, como de los propios
burcratas. La actividad burocrtica en la vida de las asociaciones, tiene un as-
pecto tcnico de servicios, pero tambin presenta un aspecto poltico cuando
interviene con funciones de regulacin, esto es, policiales, militares y judi-
ciales. Generalmente, la intervencin burocrtica con funciones reguladoras ha
sido en razn del mantenimiento del orden interno, su reglamentacin y
garanta. En este sentido, la burocracia es un factor de primer orden que el go-
bernante debe tener bajo su control cuando aspira al dominio poltico integral
de la asociacin; en la medida en que establece una administracin bien organi-
zada puede ampliar y consolidar su esfera de control, ya que' 'una burocracia muy
desarrollada constituye una de las organizaciones de ms dificil destruccin":59
Sin embargo, la neutralidad de la burocracia no debe confundirse con su
pasividad poltica, porque esa neutralidad significa la subordinacin a las deci-
siones y polticas de los gobernantes y con ello la alineacin y lealtad a sus pro-
psitos. En este sentido, la burocracia es un instrumento de lucha poltica con
que cuenta el gobernante para imponer sus objetivos a los miembros de la aso-
ciacin y sujetar la accin oponente de grupos sociales importantes. As, "all
58 bid, vol. t, p. 33.
119 bid, vol. 11, p. 741.
236 DESARROLLOYSITUACINACTUALDE LA CIENCIADE LA ADMINISTRACIN
donde se ha llevado ntegramente a cabo la burocratizacin del rgimen de go-
bierno, se ha creado una forma de relaciones prcticamente inquebrantable". 60
La accin poltica de la burocracia tiene su manifestacin plena en el Esta-
do moderno. En la medida en que ste es la asociacin tpicamente poltica que
detenta el monopolio legtimo de la fuerza fsica en un territorio, la actuacin
que la burocracia desempea es de gran importancia.
En el Estado, lo mismo que en la iglesia. empresa, sindicato o partido. la
burocracia ha adquirido una fuerza poltica considerable, al grado que es una
organizacin indispensable: "por un lado, los dominados no pueden prescindir
del aparato de dominio burocrtico ya existente ni sustituido por otro, pues se
basaenuna metdica sntesis de entrenamientoespecializado, divisindel trabajo
y dedicacin fija a un conjunto de funciones habituales diestramente ejercidas". 6\
Por esta razn, la burocracia puede constituir un peligro para el propio gober-
nante; una vez creada la administracin burocrtica, los funcionarios son capa-
ces de tomar conciencia de su propio poder y articular sus intereses, para
lograr su propio beneficio.
Sin embargo, para Weber el poder mayor de la burocracia no deriva de su
propio engrandecimiento, sino de su carcter de indispensabilidad dentro de
las funciones de la sociedad moderna. Weber llega a sealar que la suspensin
de las actividades burocrticas dara por origen un "caos" social, porque no
existe organizacin capaz de sustituirla. La "vinculacin del destino material de
la masa al funcionamiento correcto y continuo de las organizaciones capitalis-
tas privadas organizadas de una maneracada vez ms burocrtica, se fortalece
a medida que pasa el tiempo, y la idea de la posibilidad de su eliminacin es,
por tanto. cada vez ms utpicat.:" Del mismo modo, el Estado, la iglesia. el
ejrcito, etctera, se inclinan a una burocratizacin incesante. Incluso, en una
situacin en la que el orden establecido fuera quebrantado, el grupo triunfador
podr tomar las riendas del gobierno contando con la lealtad burocrtica, que
ha seguido en funciones. Tambin, en caso de invasin de un ejrcito extranjero,
"un sistema burocrtico racionalmente ordenado" puede seguir funcionando, ya
que esto interesa al enemigo y a los propios habitantes.
De otra parte, tambin la importancia poltica de la burocracia radica en
que constituye una corporacin capaz de obtener ventajas para ella misma. En
todo caso, se trate de un soberano, parlamento, aristocracia, democracia o pre-
sidente, siempre se encontrarn "frente al funcionario especializado en la
empresa administrativa, en la misma posicin en que se encuentra el 'diletan-
te' frente al especialista". 63 Y en este sentido, la fuente de su poder reside en el
60 Ibid, p. 721.
61 [bid.
62 Ibid; pp. 741.742.
63 lbid. p. 744.
La teora de la administracin alemana 237
control absoluto que tiene sobre la informacin de los mtodos y procedimien-
tos de trabajo, "porque toda burocracia procura incrementar esta superioridad
del saber profesional por medio del secreto de sus conocimientos e
intenciones't'": los funcionarios evaden la "publicidad" y ocultan su saber, in-
formacin y actividades "frente a la crtica".
La tendencia al engrandecimiento de la burocracia deriva de los "intereses
de poder hacia afuera", que manifiesta como cuerpo que tiene aspiraciones y
objetivos propios, sea contra sus enemigos, supervisores o el propio gobernan-
te, concluye Weber.
Las pginas anteriores, tal como lo hemos mencionado al comienzo de este ca-
ptulo, constituyen la interpretracin ms completa y erudita de la organizacin y
el funcionamiento de la administracin pblica, en su forma moderna: la burocrti-
ca. Sin duda, la contribucin de Weber a la ciencia de la administracin es a la
vez, uno de los mayores aportes a la condicin de esta ciencia como tal.
6.7 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN ALEMANA
CONTEMPORNEA
La ciencia de la administracin alemana contempornea, heredera de las cien-
cias camerales y de la ciencia de la administracin, forjada por Lorenzo von
Stein, est en proceso de revitalizacin. Esto es observable en el ambiente for-
mado en torno a la disciplina durante 1983, cuando la Revista Internacional de
Ciencias Administrativas dedic un nmero a la ciencia de la administracin
alemana occidental (precisamente el volumen XLIX, nmero 2). El ejemplar lleva
por ttulo: "Administracin y la Ciencia Administrativa en la Repblica Fede-
ral de Alemania", y en l se encuentra un estudio general tanto de la prctica,
como de la teora de la administracin pblica.
Nos interesa, en lo particular, el artculo titulado "La ciencia administrativa
en la Repblica Federal de Alemania" ("Administrative science in the Federal
Republic of Germany"), elaborado por Werner Thieme y Enrique Siedentopf, el
primero trata el "desarrollo", el segundo la "posicin presente" de la ciencia
de la administracin.
6.7.1 La ciencia de la administracin
alemana en la actualidad
Werner Thieme, quien es autor tambin de la obra Teora de la administracin
(Verwaltungslehre, 1967), es profesor de la Universidad de Hamburgo y un ca-
l>4 Ibid.
238 DESARROLLOYSITUACIN ACTUAL DE LACIENCIADE LA ADMINISTRACIN
nocedor del pasado y el presente de la ciencia de la administracin alemana. En
su opinin, la ciencia de la administracin en Alemania ha seguido tres etapas:
1) La era del Cameralismo y de la ciencia de la polica.
2) La declinacin del estudio original de la teora de la administracin.
3) El surgimiento de las ciencias administrativas.
En la primera etapa, "la ciencia administrativa floreci originalmente en
Alemania entre los siglos XVII y XVIII, bajo la denominacin de ciencias came-
ral y de polica"." Estuvo estrechamente relacionada con la formacin del Es-
tado moderno, por lo que los complejos problemas que enfrentaba el Estado
absolutista fueron resueltos mediante la formacin de funcionarios en las uni-
versidades alemanas. Los grandes exponentes de este periodo son Seckendorff,
Justi y Sonnenfels.
En la segunda etapa, las ideas de liberalismo, el impacto de la Revolucin
Francesa y la invasin de Napolen a Alemania provocaron cambios en la ciencia
de la administracin. Estos cambios no fueron positivos, porque favorecieron
el desarrollo del derecho administrativo y la decadencia de las ciencias camera-
les. La formacin de los funcionarios volvi a ser, de nueva cuenta, meramente
jurdica. Tal proceso culmin con la obra de Otto Mayer, que antes analizamos.
El tercer periodo se caracteriza por un cambio favorable de la ciencia de la
administracin. "En la segunda mitad del siglo XIX, algunos autores comenza-
ron a cultivar la ciencia administrativa como ciencia de la realidad social. El
ms prominente, sin duda, fue Lorenzo von Stein".66 Thieme comenta lo que
ya hemos tenido ocasin de tratar: que en la obra de Stein se funde la tradicin
de las ciencias camerales y la influencia de los movimientos sociales franceses.
Con esto, en suma, es eliminado el predominio jurdico, periodo tambin marca-
do por la influencia proveniente de la reforma municipal alemana, iniciada en
1808, y de la cual ya tuvimos ocasin de hablar.
Por su parte, una cuarta etapa est caracterizada por una figura destacada,
la de Max Weber y su teora de la burocracia. Ya examinamos con cierta abun-
dancia la teora weberiana de la administracin pblica.
Finalmente, con respecto a las influencias modernas hay que destacar que
en 1947 fue creada en Speyer, Alemania, la Escuela de Graduados de Ciencia
de la Administracin (Hohshule [iir Verwaltungswissenschaft). Esta Escuela
fue establecida durante la ocupacin francesa a imagen de la Escuela Nacional
de Administracin de Francia, establecida dos aos antes en Pars. La institu-
cin acadmica alemana cont, en sus inicios, con las funciones docentes de
Fritz Morstein Marx, de quien hablaremos un poco ms adelante.
811 Thieme, "Administrative science in the Federal Republic of Germany: development", RICA,
p.156. .
88 Ibid.
La teora dl' la administracin alemana 239
En lo que respecta a la situacin actual de la ciencia de la administracin
alemana, Enrique Siedentopf menciona que en pocas disciplinas se percibe me-
jor que en Alemania la influencia mutua entre la prctica y la ciencia de la ad-
ministracin. De hecho -aade- los ltimos treinta aos de desarrollo de la
ciencia de la administracin alemana estn marcados por dicha influencia.
Tomando como base la idea de Stein, en el sentido de que la teora admi-
nistrativa consiste en el "principiode la administracin social en un alto sentido"
sostiene que la ciencia de la administracin es autnoma de otras disciplinas
sociales. La moderna ciencia de la administracin ha tenido que superar la de-
bilidad nacida de la prdida de sus precedentes camerales y decimonnicos.
Siedentopf afirma que la reconstruccin en un principio, tuvo que ser muy mo-
desta. Peroeste procesono fue meramentealemn, sino europeoen su conjunto. En
esta tarea menciona a MorsteinMarx, profesor de ciencia administrativacompara-
da de Speyer, y dice tambin que en Francia destaca Jorge Langrod.
Desde entonces, en Europa se habla de una ciencia de la administracin
autnoma, con intereses propios, con mtodos especficos y con propsitos de
investigacin privativos. En este ambiente tiene lugar la conferencia de Speyer
en 1969, a la cual acudieron acadmicos de Francia, Italia, Blgica, Yugoslavia
e Inglaterra. Se percibe entonces una consolidacin en la ciencia de la admi-
nistracin alemana, la que cuenta como medio de difusin con la revista La ad-
ministracin (Die Verwaltung), establecida en 1968. Siedentopf concluye que
todos stos son logros indiscutibles, sobre todo cuando se consideran como
progresos de la ciencia de la administracin frente al derecho administrativo.
Tambin seala que el progreso abarc a la sociologa de las organizaciones,
donde destaca la obra de Renata Mayntz: Sociologa de la Administracin
Pblica (1978). Aade Siedentopf que, asimismo, se recuerda a los reformado-
res de la administracin alemana del siglo pasado -al Barn von Stein y a von
Hardenberg- y estn siendo "ledos con fascinacin" los textos cameralistas.
Siedentopf advierte que, sin embargo, persiste el peligro de que la "ciencia
administrativa degenere dentro de una forma de tecnologa administrativa"."
lo que se puede evitar si se hacen estudios comparados del desarrollo de la ciencia
de la administracin en Alemania y otros pases de Europa. Dicho de otro modo,
la ciencia de la administracin debe ser observada en su totalidad europea.
6.7.2 Fritz Morstein Marx: estudioso moderno de la ciencia
de la administracin
Morstein Marx es uno de los pensadores administrativos alemanes contempo-
rneos ms acreditado. Ha emprendido su labor acadmica tanto en Alemania,
67 Siedentopf, "Administrative science in the Federal Republc, of Germany: present position".
RICA, p. 163.
240 DESARROLLO YSITUACIN ACTUAL DE LACIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
como en los Estados Unidos. Dos de sus obras principales fueron publicadas en
este ltimo pais. La primera se llama El Estado administrativo: una introduc-
cin a la burocracia. (The Administrative State: an introduction to Bureaucracy;
Chicago, 1957). La segunda se trata de una obra colectiva encabezada por
Morstein Marx y en la cual colaboran pensadores administrativos norteameri-
canos. entre los que destaca Dwight Waldo, lleva por titulo Elementos de
administracin pblica (Elements of public administration), editado original-
mente en 1946. Este libro, ms que el anterior, debe ser considerado como un
trabajo propiamente norteamericano. A nosotros nos interesa, ms bien, el
Morstein Marx alemn.
En 1969, Morstein Marx escribi el ensayo "Una nueva visin de la cien-
cia administrativa en Europa: La Conferencia Speyer" (A new look at admi-
nistrative science in Europa: The Speyer Conference), en la cual sostiene que la
ciencia de la administracin est renaciendo en toda Europa. Comoejemplo pone
el caso de la reunin de Speyer de 1969, de la que hablamos en el punto ante-
rior. Comenta la fundacin de la Escuela Nacional de Administracin francesa
en 1945 y la de la Escuela de Graduados de Ciencia de la Administracin de
Speyer, en 1947. y agrega que "esto no es mera coincidencia. El origen de am-
bas instituciones est fundado en la bsqueda de nuevas respuestas a los
viejos problemas caracteristicos de un periodo de reconstruccin",68 producto
de la conclusin de la Segunda Guerra Mundial.
La Escuela de Graduados de Speyer, conocida orginalmente como Acade-
mia de Ciencias Administrativas, adquiri su actual denominacin en 1950, para
convertirse en una institucin acadmica de apoyo a los estados federados.
Desde entonces, la escuela ha servido como centro de seleccin y preparacin
de los funcionarios alemanes.
La escuela es hoy dia el centro de desarrollo de la teoria de la administra-
cin pblica alemana moderna. El propio Morstein Marx public en ella dos
libros: Administracin norteamericana (Amerikanische Verwaltugs, 1963) y
Administracin: una presentacin introductoria (Verwaltung: Eine einfiihren-
de Darstellung, 1965).
Morstein Marx hace una breve relacin de las ciencias camerales, men-
cionando entre sus cultivadores a Seckendorff, Schreber, Sonnenfels y Justi, lo
mismo que a los tericos de la ciencia de la administracin en el siglo XIX: von
Mohl y Lorenzo von Stein.
Destaca en el escrito de Morstein Marx el que ratifique el fortalecimiento
de la ciencia de la administracin como disciplina independiente. En su opi-
nin. este proceso incluye a toda Europa. Langrod lo encabeza en Francia, y se
ha apoyado en los origenes intelectuales franceses que se remontan a Bonnin,
68 Morsteln Marx, "AD8W100kat admiDiatrative Ilcience in Europe the Spey..coDfaoeDee", RICA.
p.291.
La teora de la administracin alemana 241
Macarel y Vivien. En Inglaterra, el fortalecimiento de la ciencia de la admi-
nistracin est a cargo del Instituto Real de Administracin Pblica, en Espa-
a, de la Escuela Nacional de Administracin Pblica de Alcal de Henares
[hoy Instituto Nacional de Administracin Pblica] y en Italia, del Instituto
para la Ciencia de la Administracin Pblica.
Las ltimas pginas que integran el presente captulo corroboran un hecho:
la ciencia de la administracin est viva y actuante en Europa, y tiende vigoro-
samente hacia su progreso futuro.
CAPTULO 7
LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
PBLICA ITALIANA
Diciendo, por tanto, que la ciencia de
la administracin estudia la accin social
del Estado, se intenta aludir aquella
accin que se refiere al mejoramiento de
las clases sociales bajo el cudruple
aspecto econmico, ttsico,
intelectual y moral.
V. WAUTRAIN-CAVAGNARI (1890)
t,
OBJETIVOS
Al concluir el estudio de este captulo, el lector:
Comprender el desarrollo global de la ciencia de la administracin ita-
liana.
Conocer la influencia alemana en la formacin del pensamiento admi-
nistrativo italiano.
Situar el lugar de la ciencia de la administracin italiana, en el am-
biente de la disciplina universalmente considerada.
Identificar las contribuciones italianas a la formacin de la ciencia de
la administracin.
SUMARIO
7.1 EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ITALIANO EN EL
SIGLO XIX
7.1.1 Los precursores: Romagnosi y Manna
7.1.2 Los cultivadores de la ciencia de la administracin
en el siglo XIX
7.2 CONSOLIDACiN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
ITALIANA EN EL LTIMO CUARTO DEL SIGLO XIX
7.2.1 Cario Ferraris
7.2.2 Wautran-Cavagner
7.3 EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ITALIANO HACIA EL
SIGLO xx
7.3.1 Desde el siglo XIX
7.3.2 Hacia el siglo xx
24(, DESARROLLO YSITUACIN ACTUALDE LACIENCIA DE LAADMINISTRACION
7.1 EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO ITALIANO
EN EL SIGLO XIX
El inicio del estudio de la ciencia de la administracin en Italia, que fue tardo y
debido en buena parte a la influencia alemana, especialmente gracias a Lorenzo
von 8tein, es al mismo tiempo el trnsito a la ciencia administrativa.
Antes de que se publicara en 1talia La ciencia de la administracin pblica
de Stein, en 1897, el pensador alemn era muy conocido y consultado por los
estudiosos locales. Esta publicacin no vino sino a confirmar su influencia. La
obra de Lorenzo von Stein fue magnficamente prologada por Attilio Brunial-
ti, a quien debemos una sntesis magistral y contempornea del pensamiento
administrativo italiano en la poca mencionada, el cual ha servido de base para
la elaboracin de este captulo. Al principio, Brunialti explica que la edicin de
Stein obedeci a la idea de concretar la relaciones acadmicas establecidas ya
desde la obra misma, con el pensamiento italiano de entonces. Es ms, tanto
juzga a Stein inspirador en gran parte del estudio de la ciencia administrativa
italiana, que dice que debido a las "Instituciones de Juan Domingo Romagnosi,
no se puede afirmar que la ciencia de la administracin sea nueva en Italia, pero
s que fue reforzada, para nosotros, casi exclusivamente por los conceptos de la
escuela alemana".' Atentos a esta interpretacin, pasemos a estudiar el pensa-
miento administrativo italiano.
7.1.1 Los precursores: Romagnosi y Manna
1talia ha sido tierra frtil de estudios polticos, en particular los relativos al go-
bierno. Brunialti cita algunos que juzga antecedentes de la ciencia de la admi-
1 BruniaIti, Prefacio a la obra La scienza'della pubblica amministrazione, de Stein, p. l.
La ciencia de la administracin pblica italiana 247
nistracin: El hombre de gobierno, de Nicols de Donato (1760), Del gobierno
de los pueblos, de Vogli Marcantonio (1791), y La ciencia del gobierno, de Jos
Giovani (sin ao). Agrega que a principios del siglo XIX fue muy fuerte la
influencia francesa, especialmente en la enseanza ms que en la disertacin
terica, elaborada de manera aislada y asistemtica. En este ambiente nace,
en 1814 en Pava, dentro de los cursos de la Universidad, los Principios funda-
mentales del derecho administrativo de Romagnosi, el primer texto de derecho
administrativo en toda Europa. La obra no "se limita slo a explicar los princi-
pios jurdicos, sino que expone una verdadera ciencia de la administracin
pblca".
Romagnosi divide la materia de la administracin pblica en cinco partes:
1) Administracin pblica considerada en su realidad objetiva, en sus re-
laciones con el soberano, los administrados y los funcionarios, as como
en lo relativo a su organizacin interna.
2) Administracin pblica considerada por su objeto: el Estado, y por
tanto, con respecto a los hechos y los ordenamientos de la sociedad
poltica en su rgimen jurdico y nacional, y sus relaciones jurdicas
con la organizacin social desde el punto de vista de la moral.
3) Administracin pblica estudiada a partir del aspecto de la propiedad
pblica, la forma de gobierno y tambin desde el ngulo de la moral.
4) Economa "cvica", como base de la doctrina de la administracin
pblica.
5) Competencia jurdica de los asuntos contenciosos, bajo el doble aspec-
to del contencioso administrativo y el contencioso jurdico comn.
Brunialti no tiene empacho en alabar, con toda razn, una obra que no slo
establece el derecho administrativo en toda Europa, sino que lleva en si misma
un principio propio de la ciencia de la administracin pblica.
. Giovanni Manna, por su parte, es autor de El derecho administrativo en el
Reino de las Dos Sicilias; publicado en 1840. En l observa que el Estado, cuyo
prop6sito es la conservaci6n del derecho, tiene un movimiento doble mediante
el cual se activan las fuerzas sociales del centro a la periferia y de la periferia al
centro.
Las fuerzas sociales se mueven originalmente de la periferia al centro por-
que el Estado se encuentra ah, como 6rgano del derecho y medio del consorcio
civil; luego el Estado las mueve en sentido contrario, hacia la periferia, donde
estn los individuos' que son su fuente original. En este doble movimiento,
Hay una versi6n en eapa1lo1 de la obra, en tres tomos, titulada: El hombre tU estado, pubJicada
en Mxico en 1904.
2 tu p. 2.
248 DESARROLLOYSITUACINACTUAL DE LACIENCIADE LA ADMINISTRACIN
Manna define a la administracin como el ejercicio del poder ejecutivo y judicial;
es, de hecho y de derecho, un conjunto de actos gubernamentales y funciones
que se desarrollan de acuerdo con la Constitucin.
Manna hace una triple divisin de la administracin: la del Estado, la civil,
y la contenciosa. La administracin del Estado es el movimiento concentrador,
la civil es el movimiento de difusin y la contenciosa es la provisin de la tutela
de la accin realizada, que resuelve las controversias entre los ciudadanos y el
Estado motivadas por las acciones gubernativas, y entre los ciudadanos mismos
debido a la aplicacin del derecho privado. Por su parte, la administracin del
Estado no se divide en ninguna otra, porque se caracteriza por el monto de las
fuerzas sociales que concentra, en tanto que la administracin civil tiene tantas
ramas cuantos son los objetos de la sociedad. La administracin contenciosa se
distingue de conformidad con los objetos a los que se aplica. La administra-
cin, en general, debe regresar en su movimiento hacia s misma, para facilitar
el funcionamiento de las administraciones estatal y civil, y prevenir entonces
perturbaciones y peligros.
Por otra parte, la administracin del Estado es instrumento de la admi-
nistracin civil, porque el Estado es un medio para la sociedad con arreglo a los
fines que sta persigue. La primera establece los modos de conservacin del de-
recho, la segunda los adeca a los diferentes fines de la sociedad. La admi-
nistracin del Estado rene las fuerzas morales, intelectuales, fsicas y econ-
micas y debe cuidar de su desenvolvimiento. La administracin civil tiene la
doble finalidad de remover los obstculos que se alzan contra el derecho y con-
formarse plenamente a la nocin del Estado para suplir las deficiencias de los
individuos, cuidar de las personas, asegurar la propiedad, estimular la sociabi-
lidad; desarrollar, en fin, a los hombres, pero sin confundirse con elementos de
la vida social, tales como el arte, la religin y la industria, entre otros. El paren-
tesco entre la ciencia de la polica y la idea de administracin civil es indudable,
sobre todo cuando Manna explica que toca a la administracin civil el cuidado
de lo comn, el sistema de prohibiciones, la vida fsica y moral de la sociedad,
as como su vida intelectual. Y, aclarado que no le corresponden en s los elemen-
tos mencionados de la vida social, establece nuestro autor, que s es su responsabi-
lidad el cuidado de las obras pblicas, vveres, salud, comercio, industria, ciencias,
bellas artes, letras y la educacin. Es, agrega Manna, la accin supletoria del
Estado que nace en razn directa del grado de desarrollo de civilizacin de la
sociedad y que recuerda, segn comenta Brunialti, el concepto de "polica" an-
tao tan generalizado.
Ni Romagnosi ni Manna fueron olvidados. Por el contrario, sus trabajos se
difundieron por sus sucesores, que los consideraron tanto para la ctedra como
para la elaboracin de su propio libro. Nos referimos a Jos Rocco (Curso de de-
recho administrativo, 1850-1854), A. Leoni (Instituciones de derecho pblico
interno, 1835) y Angel Massedaglia (De la necesidad de la enseanza social,
poltica y administrativa, 1854). Debemos agregar que, tanto Leoni como Mas-
La ciencia de la administracin pblica italiana 249
sedaglia, eran catedrticos de la Universidad de Padua, donde imparti sus
cursos Romagnosi.
Tanto los autores italianos en s, como escritores de la ciencia de la admi-
nistracin, as como el efecto de su ctedra y la difusin de sus ideas, pudieron
luego asimilarse a la influencia alemana que ya, a mediados del siglo XIX, dice
Brunialti, era una verdadera ciencia de la administracin pblica.
7.1.2 Cultivadores de la ciencia de la administracin
en el siglo XIX
Ningn pas en el mundo ha mostrado mayor inters que Italia en pro de una
definicin estricta, plena y objetiva de la administracin pblica durante el
siglo XIX. La gran cantidad de obras, artculos, ponencias y disertaciones ma-
gis! rules, tenan como propsito constatar esta idea. Toca, entonces, tratar por
separado a cada uno de los autores que se comprometieron en esta tarea. Sin
embargo, hay que aclarar que tal empeo estuvo determinado por las condi-
ciones peculiares que hicieron que, en 1talia, la definicin de la administracin
pblica estuviera determinada por la oposicin entre la ciencia de la adrni-
nist racin y el derecho administrativo. Esto explica porqu, entre los pensado-
res italianos, exista casi una obsesin por distinguir y afianzar a la ciencia de
la administracin frente al derecho administrativo, que era entonces la discipli-
na preponderante.
Romagnosi y Manna reflejan una lnea de pensamiento que apunta hacia el
derecho administrativo italiano propiamente. Tal como lo hemos comentado,
ambos fueron precursores del desarrollo posterior de la ciencia de la admi-
nistracin y, naturalmente, del desenvolvimiento del derecho administrativo.
Sin embargo, ambas disciplinas han sido igualmente influidas por el derecho
administrativo francs, primero, y por la ciencia de la administracin alemana,
despus. La influencia en Italia de ambas tradiciones producir un choque que
caracteriza, desde entonces, a la ciencia de la administracin italiana. Este choque
ocurre en el ltimo cuarto del siglo XIX y no es sino uno de los varios frentes
en los que la ciencia de la administracin reclama su independencia del derecho
administrativo. Pero, no cabe duda, es Italia donde la lucha por la autonoma
de la ciencia de la administracin tiene su ejemplo ms patente.
Sin duda, en buena parte la lucha por la independencia de la ciencia de la
administracin italiana, dio comienzo con las reformas gubernamentales de
la enseanza de la administracin, dominada por el derecho. En octubre
de 1985 se expidi un reglamento universitario que estableca la enseanza obli-
gatoria de las ciencias politicas. Una de estas disciplinas era la ciencia de la admi-
nistracin, a lacual todava se laconsideraba como parte del derecho administrati-
vo. Antes ya se haban hecho progresos al respecto, como ocuni en 1875 con el
250 DESARROLLOYSITUACION ACTUAL DE LACIENCIADE LA ADMINISTRACION
Reglamento Bonghi, que exiga la enseanza de la ciencia de la administracin y
de la higiene pblica. Este Reglamento estuvo vigente hasta 1879.
Pero el gran progreso ocurri en el mencionado ao de 1885, porque aun
cuando se enseaban conjuntamente, se hacia una distincin entre ciencia de la
administracin y derecho administrativo. Se estableca que, adems de la ense-
anza de las normas jurdicas, se debera impartir el conocimiento con relacin
a la accin, procedimientos y organizacin de la administracin pblica ita-
liana. Slo quedaba excluido el estudio de las finanzas pblicas, que se reser-
van a su propia disciplina.
No obstante este gran progreso en la direccin de la autonoma de la cien-
ocia de la administracin, el debate en torno a su independencia disciplinaria ya
estaba planteado desde 1866 por Severino Scolari, en su Derecho administrati-
vo (Diritto amministrativo), a quien se le ha de dar el mrito que merece.
Ciertamente, hemos estado hablando acerca de la autonoma de la ciencia
de la administracin, cuando al decir autonoma podamos habernos referido
ms propiamente al nacimiento de nuestra disciplina en Italia. Aqu no ocurre
como en Francia, donde es una tradicin perdida, lo mismo que en Espaa. No,
Italia tiene un desarrollo peculiar caracterizado por el alumbramiento de la
ciencia de la administracin desde las entraas del derecho administrativo; de-
recho administrativo italiano forjado en parte por el derecho italiano
-Romagnosi y Manna-, y en parte por el influjo de la tradicin francesa.
Un repaso panormico del cultivo de la ciencia de la administracin ita-
liana dar fe de las afirmaciones anteriores.
El investigador que estudie la ciencia de la administracin italiana en el
siglo XIX, se asombrar de la cantidad de especialistas dedicados a su cultivo.
Pero ms asombrado se mostrar cuando indague precisamente dentro del lti-
mo cuarto de ese siglo.
Para examinar la etapa mencionada, haremos una resea cronolgica de
los pensadores administrativos italianos y de sus obras, dejando para otra seccin
a dos de quienes creemos que ofrecen aportes relevantes para nuestra discipli-
na: Ferraris y Cavagnari. Antes de comenzar, sin embargo, debe recordar el
lector que los ltimos 25 aos del siglo pasado se caracterizan por el conflicto
disciplinario entre la ciencia de la administracin y el derecho administrativo,
en lo tocante al establecimiento de sus fronteras.
G. Prsico, en su obra Principios de derecho administrativo (Principi di di-
ritto amministrativo), aparecida en Npoles entre 1872 y 1873, haba seguido
la tradicin establecida por Scorali y opin en tomo a la distincin entre la
ciencia de la administracin y el derecho administrativo. Su idea es atractiva:
seale que la ciencia de la administracin estudia la civilizacin y la economa
con referencia al Estado, y se preocupa igualmente por el origen de las institu-
ciones _y los servicios de la administracin pblica.
Giovanni de Gionnia Giaquinto 88 un intenso.1 directo cultivador de la
ciencia de la a
dministraci6n
italiana. En su Prlogo al curso de la ciencia. de
La ciencia de la administracin pblica italiana 251
la administracin pblica iPreiezione al corso delta scienza della pubblica am-
ministraziones, publicado en Florencia durante 1876, sostiene que la admi-
nistracin no es un hecho aislado, sino una serie compleja y concatenada de actos.
Agrega que son "actos, porque administrar es esencialmente hacer; no es puro
consejo, pensamiento o deliberacin, sino esencialmente accin. La actividad
es una de las caractersticas principales de cualquier administracin".
3
Segura-
mente el lector asociar esta idea a aquella otra de Lorenzo von Stein, en el sen-
tido de conceptualizar a la administracin la actividad del Estado.
Gionnis considera que, empero, los actos deben producir una utilidad, a la
que define como el "fin perpetuo que caracteriza a los diversos actos de la ad-
minstracn". La utilidad puede ser positiva o negativa, mediata o inmediata,
ya se trate de lograr un bien o evitar un mal. En todo caso, los actos admi-
nistrativos deben incidir en la cosa pblica porque estn relacionados con la so-
ciedad toda, independientemente del carcter que tengan.
Conforme a lo anterior, Gionnis opina que "la administracin pblica
puede definirse, en sentido objetivo, como una serie de acciones ejecutadas por
la autoridad pblica, de acuerdo a la forma de Constitucin, sobre materias in-
teresantes a la cosa pblica"." Alrededor de la administracin pblica se ha es-
tablecido un cuerpo de doctrina racional, ms en lo particular con referencia a
un grupo de acciones cuyo objetivo es la prosperidad mxima de la cosa pbli-
ca, pero preservando a la propiedad y la libertad.
Pasando al examen de la ciencia de la administracin, Gionnis explica que
est dividida en varias partes. La primera, a la que llama orgnica o tcnica,
examina las leyes supremas de la administracin pblica, los criterios de orga-
nizacin, las instituciones, la jerarqua de los cargos, las relaciones entre ellos,
en fin, el estatuto de los funcionarios. La segunda se refiere a la administracin
del territorio del Estado, a sus provincias y a sus comunidades. Trata asimismo lo
relativo a la satisfaccin de las necesidades de la cosa pblica, as como de los
medios empeados en ello. Finalmente, la tercera se refiere a la accin e incluye
los sistemas de gestin de la cosa pblica y la contabilidad gubernamental.
y aade que "de todo este anlisis... deriva lgicamente el concepto fun-
damental de nuestra ciencia. La ciencia de la administracin pblica es la ciencia
que ofrece los principios racionales del organismo administrativo, las necesida-
des de la cosa pblica, los medios para proveerlas y la gestin de los mismos.
Es una ciencia prctica, pero no debe confundirse con el arte de las finanzas".
6
Enseguida procede a establecer los limites de la ciencia de la administracin
pblica. Considera que a ella toca la "descripcin general de la administra-
cin pblica y la recoleccin de !asuma de los principios racionales".
7
3 [bid, pp. XXVIII.XXIX.
[bid, p. XXIX.
l [bid.
a Ibid, p. xxx.
7 tu,
, ~
,#
, . , ~ .
252 DESARROLLOYSITUACINACTUAL DE LACIENCIADE LA ADMINISTRACIN
Lo anterior significa que la ciencia de la administracin pblica contiene
un ideal puro de la razn administrativa. En alusin directa al derecho admi-
nistrativo, juzga que le incumbe el estudio de las leyes referidas al Estado; a l
no le corresponden los principios puros de la administracin pblica, propios
de la ciencia de la administracin. En suma, al derecho administrativo toca la
jus real y positiva de un Estado concreto. Ambas disciplinas se distinguen
-contina- por "su extensin, objeto, carcter y alcance".
Gionnis sostiene que la administracin pblica, inmersa en su ms amplia
comprensin, abraza dos objetos supremos: uno considera el mecanismo d los
servicios pblicos, el organismo interno, los principios relativos al mismo y las
atribuciones de los funcionarios jerarquizados. Es, dice, la "parte orgnica y
tcnica del orden administrativo". El otro objeto se refiere a la "accin misma
del poder ejecutivo y de todos sus funcionarios", por medio de la cual se prove-
en los servicios pblicos en relacin con los derechos y los intereses de los "ad-
ministrados". Y concluye diciendo que, "en torno al primer objeto se define la
ciencia de la administracin pblica, y respecto al segundo versa el derecho ad-
ministrativo" .8
En el pensamiento administrativo de Gionnis observamos una tendencia:
la ciencia de la administracin lleva el apelativo de "pblica". Este matiz, pri-
vativo de los italianos, ser uno de los sellos que caracterizarn a la ciencia de
la administracin peninsular.
Pasamos ahora al examen de un cultivador, en lo esencial, del derecho ad-
ministrativo. Nos referimos a Lorenzo Meucci y, en especial, a su libro Institu-
ciones de derecho administrativo ilnstitueioni di diritto amministrativo), cuya
primera edicin sali en Roma en 1879. Meucci es seguidor, en buena medida,
de las ideas del ms distinguido de los pensadores italianos, Carlo Ferraris, de
quien hablaremos ampliamente. Por ahora basta con que sealemos que Meuc-
ci tambin se empea por distinguir a la ciencia de la administracin y al de-
recho administrativo, pero que su examen de la administracin se restringe a
sus vinculos con el derecho. Dice que a la ciencia de la administracin corres-
ponde el aspecto material, en tanto que al derecho administrativo toca lo formal;
asimismo, sostiene que a la primera corresponden las relaciones entre el Esta-
do y la sociedad, en tanto que al segundo la organizacin de la administracin
pblica y las relaciones jurdicas entre ella y los ciudadanos.
Recordndonos mucho a Lorenzo von Stein, Meucci concibe al Estado como
la potestad pblica en la cual se pueden encontrar dos momentos: "el de su
Constitucin yel de su accin".
9
Como el hombre, que nace y obra, el Estado se
forma y opera. Pero ambos momentos estn presididos por el derecho, debido a
que al constituirse, su accin est regulada. De la misma manera como la po-
8 Ibid; p. xxx,
9 Meucci, Instituzioni di diritto amministrutivo, p. 1.
La ciencia de la administracin pblica italiana 253
testad del Estado se distingue en legislativo, ejecutivo y judicial, as la acci6n
estatal se divide en legislaci6n, administraci6n y jurisdiccin,
Meucci afirma que, "propiamente la administraci6n es toda la acci6n del
poder que cuida los intereses generales, y de cuyo sentido pudieron decir Macarel
y Pradir-Foder que la administraci6n es el gobierno, exceptuadas la legisla-
ci6n y la judicatura". 10 Aclara, sin embargo, que hay un sentido ms restricto
del gobierno y significa la acci6n poltica que cuida los intereses generales y
morales de la sociedad, considerada como un todo, acci6n para la cual la admi-
nistraci6n es una. mera aplicacin subalterna. Meucci reconoce, empero, su
discrepancia con semejante idea que atribuye a los pensadores franceses citados.
La administraci6n, segn su entender, implica la acci6n misma en el momento
ejecutivo del acto; es ms, aade, la voz latina ab administrando significa hacer.
Pero la administraci6n, en su pleno sentido, no s610 entraa el acto en s, sino al
complejo de las instituciones y rganos que dirigen y llevan al cabo la activi-
dad. He aqu, pues, una definicin amplia aportada por Meucci cuando se re-
fiere a la administraci6n.
Un catedrtico de la ciencia de la administracin, dentro de una publica-
ci6n llamada Nueva antologa (Nuova antologia, enero de 1881), hizo algunas
consideraciones en torno a la enseanza de nuestra disciplina. En contraste
con Meucci, Lorenzo Zamarano no centra sus reflexiones en el derecho admi-
nistrativo, sino en la ciencia de la administraci6n, a la que juzga con estatuto
cientfico suficiente para declarar su autonoma. Es ms, la ciencia de la admi-
nistraci6n tiene una vocaci6n clara, la de desentraar los complejos procesos
de un organismo agitado como es la sociedad de su tiempo. Piensa, incluso, que
es la ms extensa y prctica de las ciencias sociales.
Zamarano proclama su fidelidad a las ideas de Stein. Aprovecha la "oca-
sin para delinear la teora de Stein sobre la ciencia de la admniatraein".'!
Las ideas del pensador administrativo alemn le son muy tiles, porque le pero
miten adentrarse en el espinoso problema de la distinci6n entre derecho adm-
nistrativo y ciencia de la administraci6n. El primero estudia los ordenamientos
ms perfectos que se refieren a la naturaleza y constituci6n del Estado, en tanto
que la ciencia de la administraci6n"seocupa de las determinaciones cuantta-
tvas, del modo como los diversos poderes actan y de la influencia que tienen
en la vida del Estado".12
Lector de Ferraris, disiente de la idea que ste sostiene en el sentido de que
el derecho administrativo se refiere a las personas, en tanto que la ciencia de la
administracin est relacionada con la materia administrativa, dstnen en
la.que abunda.-emos ensumomento. Alega que, ya se trate de un funcionario
individual, ya lc)seade unconeejOtlasiper8onas no pueden ser separadas de la
10 Ibid,
11 ....;p".VIlir :
12 bid., p. XXVIII.
: ~
254 DESARROLLOYSITUACINACTUAL DE LACIENCIADELAADMINISTRACIN
materia que ejercitan. Queden, pues, a disposicin del lector, las ideas de Za-
marano sobre nuestra disciplina.
G. E. Garelli della Morea es un cultivador directo de la ciencia de la admi-
nistracin. Es autor del Ensayo sobre la ciencia de la administracin (Saggio
sulla scienza dell'amministrazione), dado a la luz en Turin en 1882. Opina que
la esencia de la administracin debe buscarse en la distincin entre politica inte-
rior y politica exterior, porque laadministracin coincide con laprimera. Por tanto,
la ciencia de la administracin abraza todo lo relativo a la vida politica Y social.
En forma similar, Luis Miraglia sostiene que la politica administrativa debe
distinguirse de la politica constitucional, la politica eclesistica y la politica in-
ternacional. Estas ideas estn plasmadas en la obra La ciencia de la admi-
nistracin y el derecho administrativo (La scienza della amministrazione e il
diritto amministrativo), editado en Npoles en 1883. Miraglia tambin divide a
la politica administrativa en ciencia de la administracin politica y ciencia de la
administracin social. La primera corresponde a la jerarqua civil, al ejrcito y
las finanzas; la segunda a la vida sica, intelectual y econmica de la sociedad.
El origen de las ideas en favor de Miraglia, seguramente el lector las podr
rastrear fcilmente en las concepciones precedentes de Lorenzo von Stein, por
lo que huelga comentario mayor.
De lo anterior da fe por si mismo Miraglia, quien dice no ser autor, sino
discpulo, pero no de Stein, sino de Manna, a quien toma como precursor del es-
tudio de la ciencia de la administracin en Italia. Brunialti, a quien debemos la
informacin que estamos ofreciendo al lector, manifiesta sin embargo su incon-
formidad con la afirmacin de Miraglia; obviamente, Stein no puede ser omitido
de un modo tal. Quiz ello obedezca a que Miraglia abrevara directamente en
Bluntschli, un discpulo critico de don Lorenzo von Stein.
Miraglia, pese a todo, no fue un autor solitario. Agnetta Gentile sigue sus
pasos en su Prlogoal curso de cienciade la administracin, (Prelazioneal corso
di scienza dell'amministraeione; Palermo, 1885). En su opinin, la "ciencia de
la administracin estudia la accin del Estado en la socedad". Nuevamente
nos recuerda a Stein, inconfesado inspirador de sus ideas.
Toca el turno a uno de los ms clebres cultivadores del derecho admi-
nistrativo no slo en Italia, sino tambin en el mundo. Nos referimos a V.E.
Orlando y su clebre libro Principios de derecho administrativo (Principi di di-
ritto amministratiuo, Florencia, 1891), en el cual se observan pasajes lcida-
mente redactados que citan y explican la importancia de Stein como torico de
la administracin pblica.
Sin embargo, no es esta obra
14
a la que nos referiremos aqu y ahora, sino
una ms relacionada con la ciencia de la administracin: Derecho administrativo
13 Ibid. p. 27.
14 Los Principios de derecho administrativo pueden ser consultado8 en espaftol, en la versin del
Instituto Nacional de Administracin P6blica de Madrid. del do de 1978.
La ciencia de la administracin pblica italiana 255
y ciencia de la administracin (Diritto amministrativo e scienza dell'amministra-
zione), publicada en Bolonia, en 1887, Ypor tanto anterior a los Principios.
Aunque Orlando ha logrado celebridad como cultivador del derecho admi-
nistrativo, sus mritos en ciencia de la administracin son tambin elevados.
Brunialti lo considera uno de los cientficos ms serios de la administracin.
Orlando fue catedrtico del Ateneo de Palermo, donde ense las doctrinas de
Stein y Ferraris. De ambos tom la idea de que Italia es el nico pas donde
existe un debate sobre la oposicin entre la ciencia de la administracin y el de-
recho administrativo, y advierte que tal cuestin exige cuidadosas reflexiones.
Cree que ambas disciplinas se mueven en aquello que se conoce como inje-
rencia del Estado en la sociedad o injerencia social del Estado. Dicho de otro
modo, seala que esta idea se encuentra al margen de las proposiciones del libe-
ralismo y teoras similares.
Habiendo abrevado en Stein, Orlando sostiene que "el Estado se afirma
efectiva y vigorosamente como anttesis de la sociedad, de la cual es la organi-
zacin politica".15 Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver los elemen-
tos de la vida individual de los hombres. Este pasaje nos recuerda a Stein y uno
posterior evoca la ciencia de la polica, cuando Orlando dice que el Estado
puede "afirmar sus fuerzas" y desarrollarse, al ampliar las potencias de los in-
dividuos. En realidad, el pasaje ahora comentado se inspira tambin en Stein,
quien a su vez nos record, en su momento, los aportes camerales recogidos en
su propia obra.
El Estado puede coadyuvar a la potenciacin de los individuos por medio
de -la prevencin de enfermedades contagiosas, con el establecimiento de
centros asistenciales y por medio de la ayuda a todos .los necesitados. Debe
procurar por la industria, el comercio, el mercado, vigilar los precios e interve-
nir positivamente all donde se le necesite.
Aunque Orlando ha consultado y enseado las ideas de Ferraris, muestra
su incoformidad con relacin a la clasificacinde la ciencia de la administracin
en ciencia de la administracin politica y ciencia de la administracin social,
porque dice que esto implica una distincin entre medios y fines. Tampoco est
de acuerdo en la separacin del derecho administrativo, dedicado al estudio del
organismo de la administracin, y la ciencia de la administracin, ocupada en
el examen de la accin.
Orlando, por su parte, define a la ciencia de la administracin como "la
ciencia de la injerencia social del Estado"." Es, por tanto, la injerencia social
la razn material que da vida a la ciencia de la administracin, dice Orlando,
frente al derecho administrativo. Tal es, entonces, su versin sobre los temas
comentados.
u Citado por Brunialti, op. cit., p. XLV.
16 [bid, p. XLVIII.
256 DESARROLLOYSITUACIN ACTUAL DE LA CIENCIA DE LA ADM IN ISTRACIN
Otro profesor, Sabbatini, ha decidido penetrar en el agudo problema de la
separacin entre la ciencia de la administracin y el derecho administrativo. Al
efecto escribi un articulo titulado "Ciencia de la administracin y derecho ad-
ministrativo" ("Scienza dell'amministrazione e diritto amministrativo", Ri-
vista de Diritto Pubblico, anno IV, 1893), donde muestra su discrepancia con
relacin a la teora de la injerencia social del Estado como propia de la ciencia
de la administracin, dejando al derecho administrativo lo correspondiente a
las normas jurdicas que regulan esa accin.
En su opinin, el Estado, para alcanzar los fines que tiene en cuanto tal,
debe emprender actos relativos a su organizacin y conservacin, asi como
aquellos otros que se refieren a la tutela de los ciudadanos. En consecuencia, el
Estado interviene en la sociedad para promover, desarrollar y asegurar la sa-
tisfaccin de las necesidades fsicas, econmicas, morales e intelectuales de la
propia sociedad. Llama a estos actos propios de la administracin.
Sabbatini considera que la administracin puede ser caracterizada de la
manera siguiente:
1) La "administracin pblica del Estado" tiene dos tipos de objetivos,
uno politico, otro social.
2) Sin embargo, debe distinguirse a la administracin pblica en admi-
nistracin poltica, de un lado, y administracin social del otro. Dicho
en otras palabras, la divisin se refiere al Estado, desde el ngulo de su
modo de ser como entidad politica, en contraste a su modo de "obrar
como rgano de la socedad".
3) "La administracin del Estado corresponde a la ciencia de la admi-
nistracin politica y al derecho administrativo politico o del Estado, y
la administracin social a la ciencia de la administracin social y al de-
recho administrativo social".18
4) Aunque ambas disciplinas tienen objeto propio se agregan, sin embar-
go, en una disciplina nica: la ciencia de la administracin.
5) Sin embargo, la ciencia de la administracin debe ser clasificada entre
las ciencias politicas, no dentro de las ciencias sociales, porque estudia
las funciones que el Estado pone en prctica como rgano politico de la
sociedad.
Estos sealamientos de Sabbatini muestran el grado de complejidad de un
debate, que intenta desentraftar los problemas epistemolgicos inherentes a la
ciencia de la administracin.
Antonio Longo escribe un trabajo especficamente destinado a examinar la
multimencionarlil distincin entre el derecho administrativo y la ciencia de
1'7 [bid, p. LVIII.
18 [bid.
La ciencia de la administracin pblica italiana 257
la administracin; es ms, lleva el titulo: "La distincin entre el derecho admi-
nistrativo y la ciencia de la administracin en Italia" ("La distinzione tra il di-
ritto amministrativo e la scienza dell'amministrazione en Italia"), publicado en
la revista francesa Reuue de droit public en el ao de 1894.
Encuentra que en Italia est ocurriendo el choque de dos tradiciones, una,
francesa, hasta el momento prevaleciente; la otra, alemana, impulsada por el
concepto de administracin social. La ltima descansa, aade, en las doctrinas
formuladas por Lorenzo von Stein. El encuentro provoca un ambiente favo-
rable a la independencia de la ciencia de la administracin, en relacin con el de-
recho administrativo.
Dice que se debe reconocer que la "materia de la administracin socia
tiene una individualidad suficiente para constituir una seccin particular de la
ciencia de la administracin, aunque no tanto para que esta individualidad sea
tan fuerte como para constituir una ciencia autnoma. La razn decisiva, para
nosotros, es que esta materia presupone necesariamente una idea madre nica,
que es precisamente la administracin del Estado. Cuando ste ejecuta actos de
polica, administra; de la misma manera que administra cuando expide normas
y mantiene a las instituciones de educacin pblica, cuando regula la vida de
las comunidades y las personas morales, cuando se ocupa de la vialidad pbl-
ca. Administrar es perseguir determinados intereses pblicos, y este carcter
se diversifica por cuanto son diversos los propsitos que la administracin se
propone alcanzar".19
Longo concluye su idea alegando contra la concepcin que setlala que
dentro de una ciencia nica, como la de la administracin, pueda contener una
especial relativa a la administracin social. Su opinin es, por tanto, tajante.
G. Vacchelli es autor de la obra La cienciadela administracin como ciencia
autnoma (La scienza dell'amministraziones como scienea autonoma; Pisa,
1894). El titulo del libro explica su contenido. Vacchelli manifiesta su inconfor-
midad con Ferraris en cuanto a que la ciencia de la administracin estudia a las
cosas, mientras el derecho administrativo se ocupa de lo correspondiente a
las personas y las acciones. No acepta, tampoco, que la autonomia de la adminis-
tracin radica en la accin del Estado en la vida econmica. ni que la administra
cn se contrapone a la poltica. "El elemento politico est entonces en la materia
que concierne a las relaciones con otros estados, como en las determinaciones
de los objetos que persiguen el equilibrio entre las diver888 clases que intepan
al Estado.
20
Es ms, la pol1tica y la administracin no se pueden separar porque com-
parten las mismas manifestaciones; su indole es idntica. sus actitudes y capa-
cidades no son diferentes.
19 Ibid; pp. XLIX.Lo
20 Ibid; p. LIL
258 DESARROLLOYSITUACIN ACTUAL DE LACIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
El fenmeno administrativo puede ser identificado en la organizacin de
las fuerzas y de la actividad social, cuando se encamina a cumplir con ciertas
funciones. El estudio de la administracin comprende enteramente el proceso
funcional de la organizacin social, por lo que estudia sus elementos, caracte-
res, energas y condiciones por las cuales se pueden lograr los fines propuestos.
Por tanto, la ciencia de la administracin trasciende los lmites de la ciencia del
Estado, porque la administracin subsiste objetivamente en la cooperacin de
las energas, voluntad y actividad que dirigen las fuerzas sociales, y con res-
pecto a las cuales el Estado es un rgano parcial sujeto a alguna de estas
energas.
El examen anterior permite a Vacchelli identificar, dentro del mundo social,
aquello que dice corresponde a la materia administrativa. Por tanto, la ciencia
de la administracin "tiene como objeto las funciones sociales en general, pero
por cuanto en ellas se puede advertir una finalidad especial, y una voluntad
consciente y reflejo de actuar en consecuencia para alcanzar los fines de las
funciones mismas". Por tanto, a la ciencia de la administracin corresponde
establecer cules son las energas elementales de una funcin social, cules son
los sujetos de la voluntad que se pueden ejercer para influir efectivamente,
cul es la relacin entre las condiciones necesarias en las funciones sociales y la
voluntad encaminada a ejercer una influencia efectiva. "En otros trminos,
cul es la medida e importancia de lo administrablev.w
Como se puede observar, Vacchelli es uno de los pensadores que ms refle-
xiona sobre la naturaleza de la ciencia de la administracin, y que ms nos hace
reflexionar -por cierto, reclamando profundidad- sobre la ciencia de la admi-
nistracin. Se observa, igualmente, un mayor desprendimiento conceptual con
referencia al derecho administrativo, lo que en la Italia de finales del siglo XI X
era en s un progreso.
Finalizamos esta seccin con uno de los autores que, en opinin de Brunial-
ti, es uno de los cultivadores ms serios de la ciencia de la administracin. Se
trata de Domingo Giura y su Introduccin al estudio de la ciencia de la admi-
nistracin (lntroduzione allo studio delta scienzc Tumministraziones. Bolo-
nia, 1895. Giura define a la ciencia de la administracin como "la disciplina que
indaga los principios reguladores de la accin del Estado para la realizacin de
los fines de utilidad social, definiendo los lmites polticos y jurdicos de la con-
servacin, el desarrollo normal y el progreso del cuerpo social". n La ciencia de
la administracin es, asimismo, una disciplina positiva y experimental. De Ro-
magnosi toma la idea de la administracin como instrumento de armona y uti-
lidad. Del mismo modo, considera que la sociedad y el Estado no son diferentes
21 [bid. p. LVI.
22 [bid.
23 [bid, p. LXII.
La ciencia de la administracin pblica italiana 259
y que la poltica es el arte del gobierno, con lo que se sita dentro de la tradi-
cin propia de la ciencia poltica.
Remarcando sus concepciones en torno a la ciencia de la administracin,
Giura seala que la ciencia de la administracin estudia los lmites de la accin
del Estado cuando se encamina a procurar el desarrollo de la sociedad. "Es la
disciplina que especialmente se propone el estudio de todos los problemas rela-
tivos al orden socal ".>' En fin, la ciencia de la administracin concibe al Esta-
do cuando desarrolla una actividad que promueve el beneficio de la vida social
en lo econmico, fsico, intelectual y moral.
Con Giura, como dijimos, concluimos un apartado en el que han desfilado
los pensadores administrativos italianos que forjaron la ciencia de la admi-
nistracin en su pas.
Toca el turno, enseguida, a dos conspicuos profesores, en los que se expre-
sa, en nuestra opinin, el aporte ms significativo de Italia a la ciencia de la ad-
ministracin: Ferraris y Wautrain-Cavagnari.
7.2 CONSOLIDACiN DE LA CIENCIA
DE LA ADMINISTRACiN ITALIANA
EN EL LTIMO CUARTO DEL SIGLO XIX
l,a presente seccin lleva el ttulo anterior en atencin a una idea: que con
Ferraris y Wautrain-Cavagnari la ciencia de la administracin italiana alcanza
la dimensin de disciplina autnoma. Ciertamente Ferraris, a quien deben con-
cederse los crditos mayores, no alcanz unanimidad en la recepcin de sus ideas;
de ello ya tuvimos ocasin de tomar nota. No se trata de que un autor alcance una-
nimidad, pero s que haga escuela; y Ferraris lo hace, particularmente con
Wautrain-Cavagnari. Las impugnaciones a Ferraris no se encaminan a discutir
sus ideas sobre el estatuto autnomo de la ciencia de la administracin, sino a
la forma en que lo concibe. Lo importante es, en todo caso, que la ciencia de la
administracin alcance su autonoma, porque slo as se puede considerar una
ciencia en el sentido en que la concibieron Bonnin y Stein.
Ferraris y Wautrain-Cavagnari consolidan la ciencia de la administracin.
Pero tambin llevan a Italia la tradicin intelectual alemana, una de las ms
fieles a la idea original de la ciencia de la administracin, propagando su culti-
vo en Italia. Tales son los mritos de ambos y el motivo de su estudio separado
del resto de los cultivadores italianos de la ciencia de la administracin.
24 Ibid. p. LXIII.
260 DESARROLLOYSITUACIN ACTUAL DE LA CIENCIADE LAADMINISTRACIN
7.2.1 Cario Ferraris
Ferraris estuvo permanentemente interesado en el estudio de la ciencia de la
administraci6n: ya desde 1878 haba manifestado sus preocupaciones intelec-
tuales sobre la materia durante la impartici6n de su ctedra en la Universidad
de Pava. Como otros pensadores italianos, tambin le obsesiona la separacin de
la ciencia de la administraci6n del derecho administrativo.
Al derecho administrativo corresponden las personas y las acciones. Por
su parte, la ciencia de la administraci6n tiene un objeto identificable: "En una
palabra, el sujeto de la ciencia de la administraci6n es el Estado, no el poder
ejecutivo"." Ms especficamente, mientras que el derecho administrativo se
ocupa de las "materias-de la administraci6n", es decir, lo relativo a la forma es-
pecial de jerarqua, las relaciones entre el Estado y los individuos; la ciencia de
la administracin se refiere a "las obligaciones, a los deberes, a los alcances del
Estado en materia poltica, de un lado, y en la materia social, del otro"."
Lo anterior aclara porqu, en su opini6n, el derecho administrativo consi-
dera a la administraci6n como poder ejecutivo en su estructura y competen-
cias, distinto tanto del ejecutivo, como de los particulares. "Al contrario, la
ciencia de la administracin la considera como la injerencia del Estado en los
hechos polticos y sociales". 27 En suma, toca a la ciencia de la administraci6n la
acci6n administrativa, en tanto que al derecho administrativo corresponde
la organizacin administrativa.
Las ideas anteriores dan el crdito a Ferraris, de haber llevado a Italia las
ideas de Lorenzo von Stein, segn lo aprecia Brunialti.
Es autor tambin de un articulo sobre la materia que se denomina "La
estadistica y la ciencia de la administracin en las facultades de derecho", ("La
statistica e la scienza dell'amministrazione nelle facolt giuridiche", Giornale
degli Economiste, vol. V, 1877). Pero su obra fundamental fue editada en Turin
en 1880 y lleva por titutlo Ensayos sobre la economia; estadistica y ciencia de
la administracin (Nei saggi di economia, stadistica e seienza dell'amministra-
zione).
Ferraris advierte en este libro, que la ciencia de la administracin tiene, tal
como ya lo hemos podido observar, un doble origen en Italia: uno antiguo, que
proviene del derecho administrativo francs, y otro nuevo que emana de la
ciencia de la administracin alemana. Considera que la formacin jurdica es
insuficiente y critica a los "idlatras del derecho administrativo a la francesa".
;l6 lbid, p. XXXVII.
tu
2'r lbid.
La ciencia de la administracin pblica italiana 261
Argumenta que la estadstica y la economa poltica han mostrado la posi-
bilidad de encontrar nuevos caminos, han probado que se pueden trascender
las limitaciones del derecho administrativo. En la actividad del Estado tambin
se debe considerar a la riqueza y la poblacin. "Alemania se adelanta en este
progreso, mientras que Francia e Italia se mantienen recluidas dentro del cerco
de una disciplina emprica, al grado de aceptar por divisin cientfica, la divi-
sin prctica de la materia administrativa que presentan los ministerios, en
tanto que Alemania puede crear un sistema orgnico de ciencia administrati-
va... ".28
Considera que el error fundamental del estudio jurdico de la administra-
cin pblica, propio de Francia e Italia, consiste en la identificacin del poder
ejecutivo y la propia administracin. En Alemania se ha dado un paso adelante
al distinguirse el poder ejecutivo de la "verdadera y propia administracin";
en otras palabras, se ha distinguido el estudio del poder ejecutivo considerado
como organismo, del estudio del poder ejecutivo visto en su accin, en su obje-
to y su materia.
Ferraris invoca a Rossler, un estudioso alemn del derecho administrativo,
para testimoniar el aserto anterior. Comenta que Rossler conserv elnombre y
la idea del derecho administrativo, pero lodividi en dos partes: material y formal.
Pero los grandes mritos proceden de la propia ciencia de la administracin,
ms particularmente de Lorenzo von Stein, quien desechando el cultivo del de-
recho administrativo tambin abri el camino del estudio de la ciencia de lasfinan-
zas, la ciencia del ejrcito y el estudio de las relaciones exteriores. Stein divide a la
ciencia de la administracin en dos partes: la teora del poder ejecutivo y la mate-
ria y objeto de la administracin. Hay que aclarar que, por teora del poder ej&-
cutivo, se refiere al estudio del "organismo administrativo del Estado", pero
desde la perspectiva no jurdica, por lo que el derecho administrativo es relega-
do al aspecto meramente formal de la administracin.
Lo relativo a la administracin o, como dice Ferraris,Ja cosa (res) de la ad-
ministracin "comprende todas las misiones del Estado y su accin sobre la so-
ciedad, para promover su desarrollo sco, econmico e ntelectual". La dis-
ciplina relativa a esto se llama ciencia de la administracin. Ella no comprende
a la justicia, no se refiere tampoco a las relaciones exteriores, ni lo relativo a la
Iglesia. Stein llamaba a esta disciplina, ms precisamente, ciencia de la adm-
nistracin interna, nocin que no agrada a Ferraris. l prefiere la denomina-
cin ciencia de la administracin social, la cual incluye a las clases polticas, el
parlamentarismo, los funcionarios y al ejrcito, pero excluye todo lo relativo al
culto religioso.
28 [bid, p. XXXI.
29 lbid, p. XXXII.
I1
'!i
111l
262 DESARROLLOY SITUACIN ACTUALDE LACJ<:NCIA DE LA ADMINISTRAc(m
El criterio metajuridico de la administracin es uno de los mritos que se
deben acreditar en el haber de Ferraris. Pero no debemos olvidar que tal idea
obedece a la tradicin propia de la ciencia de la administracin, a partir de Bon-
nin, luego entre los pensadores espa:.oles y despus con Lorenzo von Stein. El
que en Italia se comience a observar a la administracin desde la ciencia de la
administracin, es ponerla en el curso de la historia, situarla en la tradicin que
hemos se:.alado.
Por lo anterior, no nos debe extra:.arque Ferraris sea un estudioso de la so-
ciedad, porque la ciencia de la administracin examina a la sociedad, aunque
desde su perspectiva y slo al travs de ella. Ferraris dice que la sociedad est
dividida en tres organismos: el econmico, el fsico y el intelectual. El organis-
mo econmico nace de la produccin de la riqueza e incluye la circulacin, la
distribucin, el consumo, el trabajo material, las obras, la agricultura, el co-
mercio y la poblacin en general. El organismo fsico se refiere a la poblacin
considerada en su estado y en su movimiento. Finalmente, el organismo inte-
lectual es la consecuencia del movimiento de los bienes intelectuales y abarca
al ejercicio de las profesiones liberales, las escuelas y el cultivo de la ciencia.
Estos organismos suman lo que llama "las clases de la sociedad", y ejercitan
sobre el individuo una influencia decisiva.
Por su parte, la sociedad es "el ordenamiento de los individuos, que perte-
necen a un pueblo dado, en clases fundadas sobre intereses econmicos, fsicos
e intelectuales", en tanto que el Estado es "el regulador supremo de la vida in-
terna y el organismo de la accin colectiva del pueblo". 30 Como tal, debe mante-
ner o restablecer las condiciones de la libertad social, asegurando a todas las
clases libertad de movimiento y accin, as como darles el beneficio de la cultu-
ra. Con relacin al Estado, toca a la ciencia de la administracin aquello que se
refiere a su accin.
La importancia de la administracin econmica es enfatizada por Ferraris,
en contraste -dice l mismo- con Stein, cuya principal preocupacin es la
vida intelectual. Asimismo, rechaza que el Estado no debe actuar sobre la vida
moral, sino nicamente crear las condiciones para su desarrollo. En ello invoca
a la ciencia de la polica, a la que toma como ejemplo, pero de la que dice -en
oposicin a Stein- que se trata de una disciplina independiente, no de una parte
de la ciencia de la administracin. En todo caso, afirma, la accin del Estado
sobre la vida social no es positiva, sino negativa.
Todo lo anterior sirve de prembulo para mostramos su concepto de ciencia
de la administracin. Para Ferraris, "la ciencia de la administracin investiga,
antes que nada, todos los principios generales que dirigen al Estado en su accin
social". Seala cmo el Estado debe promover la actividad individual y cmo esta
30 [bid, p. XXXIII.
La ciencia de la administracin pblica italiana 263
actividad tiene que encaminarse al inters pblico. Le corresponde asimismo
demostrar cmo la accin del Estado remueve los obstculos que se alzan ante
la actividad individual, en especial aquellos que an permanecen de antiguo,
desde la poca medieval, suplindolos con la libre asociacin, con la vocacin
libre, con la libre unin de intereses. An ms, Ferraris proclama que los "prin-
cipios de la libertad y la igualdad vienen a elevarse a la dignidad de principios
orgnicos de la administracin social".31 ,
Lo anterior explica porqu el Estado crece organizativamente cuando
aumentan y se complican los fenmenos sociales, asegura CarIo Ferraris. Pero
el Estado no debe actuar sobre la sociedad, si antes no conoce las condiciones
de ella. Toca a la ciencia de la administracin sealar los medios por los cuales
el Estado actuar en el seno de la sociedad civil. Esto explica, asimismo, el porqu
de la situacin singular de la ciencia de la administracin.
Ferraris insiste en la importancia de los fenmenos econmicos, al decir
que en el orden social sobresalen precisamente estos fenmenos. "El ltimo
mvil de cada distincin social est en el elemento econmico, y es cierto que la
civilizacin actual tiene en l su factor principal". Los intereses materiales
alcanzan. un puesto muy elevado sobre la vida pblica. Seoye hablar de agri-
cultura, comercio y medios de comunicacin. "El Estado debe ocuparse princi-
palmente de promover el desarrollo econmico de la sociedad". 32
Ahora bien, la ciencia de la administracin tiene un campo particular de in-
vestigacin, en l debe indagar: cmo el Estado regula el sistema de pro-
piedad mueble e inmueble, conforme las relaciones entre la utilidad pblica y la
propiedad privada; 2) cmo el Estado organiza a las grandes instituciones
pblicas que apoyan las condiciones generales de la produccin y el cambio, y
en las que se incluyen asimismo los seguros, el crdito, la moneda, los medios
de comunicacin, las invenciones industriales, etctera; 3) cmo el Estado se
ocupa de las ramas especificas de la agricultura, industria, minera, bosques,
pesca, comercio, y dems; 4) cmo el Estado afronta los problemas relativos a
los socorros pblicos, y 5) cmo el Estado protege a la clase trabajadora regla-
mentando el trabajo, autorizando sus organizaciones, etctera.
La poblacin es otro objeto de estudio de la ciencia de la administra-
cin, a la que Ferraris concibe como segundo elemento orgnico. El estudio
comprende tambin el examen de la migracin y la circulacin de las personas,
la salubridad y la beneficencia pblica. Todas ellas garantizan las condiciones
de existencia de la sociedad. "Esta segunda parte de nuestra ciencia se llama
ciencia de la administracin interna"33 y, aunque su denominacin es imperfec-
ta, es til para comprender el fenmeno que estudia.
31 Ibid.
32 Ibid.
33 Ibid, p. XXXIV.
11
2 1 8 ~ 1 9 , 2 2 3 , 232, 2 5 ~ 257,272-
273,282, 284, 292, 293, 295-298,
300,302,304,308-309,311,
328-329, 333-334, 355-357
absolutista, 19
asistencial, 144
autnoma, 143
burocrtica, 227, 229-230, 236
cameralista. Vase Administracin
cameral
cameral, 111, 115, 121, 127-128, 140-
141, 362
central, 124, 329
civil, 100, 124-125, 169, 213-214, 248,
264
civil pblica, 100-101
colegiada, 225, 234
colonial, 168, 171
Administracin (Continuacin)
contenciosa, 248
de justicia, 61, 100-101, 142, 144,
148-149, 302
de personal, 361
del agua, 144
del dinero pblico, 144
del Estado, 6, 141, 207, 209,214,
217,248,257,346,351,353,
358, 365
del Estado absolutista, 2, 4
del Estado burgus de derecho, 50,
142
del ejrcito, 142
del gobierno, 284
del poder ejecutivo, 302
de la cultura pblica, 265
de la rama legislativa del gobierno,
302
de la salud, 144
de la salud pblica, 144
de la sociedad, 357
de la vida fisica individual, 144
de la vida espiritual. 144
394 NDICE DE MATERIAS
Administracin (Continuacin)
de las asociaciones, 217
de las clases sociales, 264
de las empresas del estado, 365
de las fuerzas armadas, 100
de los asuntos interiores, 149
difusa, 329-330
econnllca, 100, 134, 144, 209, 262,
265
econmica internacional, 144
estatal, 127, 216, 341
financiera, 142, 144, 361
funcional y territorial, 128
interna, 142, 144, 149, 219, 265
local, 124
militar, 125, 213, 264
moderna, 233
municipal, 47,49, 104
de obras pblicas, 213
prctica, 148
privada, 31, 141, 212, 214-217, 281,
302, 305, 315, 325, 329, 365
provincial, 127
pblica, 2, 5-6, 14, 23, 24, 29, 33, 45,
58-62, 64, 66, 69-73, 83, 87-89,
95-98, 100, 103, 106, 110, 113,
122-123, 132, 134-135, 141-144,
158,164,171,173-175,177,
214-217, 220-223, 225, 247, 249,
251-252,281,293,298,302,
305, 308, 310-315, 329-330, 333-
334, 365
pblica cameralista, 128, 335
pblica capitalista, 220
pblica central, 444
pblica comparada, 281
pblica del Estado absolutista, 3, 14,
23
social, 144, 257, 358, 360-361, 365
socialista. Vase Administracin
social.
territorial, 85, 128
Administraciones, especiales, 213
Agricultura, 60, 63, 70, 79, 88, 122,
125,351
Alimentos, 124
Alta direccin general del Estado, 213
Alta policia politica, 211
Alumbrado, 124
Arte, 209
Arte del gobierno, 293
Asuntos Exteriores, 120
Beneficencia, 124
pblica, 164, 221, 263
Biolgica, 214
Bosques, 60
Botnica, 146
Burocracia, 68, 116, 126, 220, 224-226,
230-231, 233-238, 281, 285, 326,
341, 344-347
moderna, 233
monocrtica, 232
zarista, 345
Burocratismo de la administracin
pblica, 343
Cmara absolutista, 4
Camarilla, 114
Cameral(ismo) 4, 7-9, 22, 37, 120, 126,
157,175,177,190-192,'197,
206-208, 214, 238, 267, 271,
308, 360, 362
Cameralista (ica], 4-5, 10, 13, 15-17, 30,
125, 129
Canciller, 114-115
Capitalismo, 119-231
Centralismo democrtico, 341
Centralizacin, 131, 168-171,217, 220,
225, 284, 287, 330, 343-344
administrativa, 165, 167-168, 170,
288
colonial, 170
extraordinaria, 288
metropolitana, 170
Ciberntica, 31, 353-354, 357
Ciencats), 209
administrativa. Vase Ciencia de la
administracin.
cameral(es), 2, 3, 5, 8,18,
21-22, 24-29, 34-35, 104, 110,
121, 126, 132, 138, 140, 143-
Ciencia (Continuacin)
144, 174, 197,208,238,267,
335-336
camera! y de la polica, 11
camera! y financiera, 16
del derecho administrativo, lE6, 199
del gobierno, 290
de la administracin, 2, 23-37, 44,
46, 50-51, 53, 57, 59, 61, 63-70,
78, 83, 86-91,93,96-100, 102,
104-106, 110, 115, 123, 126,
132-134, 140-143, 145, 148-149,
156-159, 161, 163-165, 168, 171-
173, 175-179, 184-195, 197-200,
206-209, 211, 213, 218-220, 223-
225, 237-239, 246-247, 249-251,
253-272, 274-275, 287-288, 290-
291, 294-296, 305, 314-316, 323,
327, 331, 333, 335-336, 342,
351-362, 364, 365
de la administracin de cultura, 268
de la administracin econmica, 268
de la administracin de sociedad, 358
de la administracin del ejrcito, 219
de la administracin del Estado, 355
de la administracin del Estado
burgus de derecho, 21, 143
de la administracin interna, 261,
268
de la administracin poltica, 254-255
de la administracin pblica, 30, 173,
247, 249, 251-252, 328
de la administracin social, 254-255,
268
de la constitucin, 146
de las finanzas, 143, 149, 261
de la hacienda, 219
de la instruccin pblica, 264
de la organizacin, 357, 360
de la polica, 13-15, 19-22, 25, 28,
29-37,58-59,62,79,93-94, 110,
125,143,174-175,177,184,
187, 189, 190, 192-193, 195,
197, 207-208, 210-211, 214, 238,
248, 255, 262, 264, 268, 271,
290, 335
de la poltica administrativa, 364
ndice de materias 395
Ciencia (Continuacin)
morfolgica de la administracin, 274
poltica, 12, 22, 25, 28-31, 132-133,
135, 146, 148, 164, 200, 219,
259, 264, 267, 284, 290, 294,
297-298, 302, 314-315, 317, 328,
340-341,352,354
Ciencias comerciales, 232
del ejrcito, 149, 261
del Estado, 12,14,18,135,208,258,
357-358
de la administracin del Estado
absolutista, 12-13
sociales, 2-3, 21, 31-32, 54, 68, 135,
149, 191, 206, 253, 312-315,
340, 352
Circulacin, 144, 263
Colonizacin, 61
Comercio, 12-14, 19, 30, 60-61, 63, 70,
80,88,122,124-125,144,351
Comuna, ::i43-346
Comunicaciones, 144
Comunismo, 52, 217
cientfico, 357
Conductismo, 281
Consejo
de Estado, 120
de ministros, 114
de ministros legales, 114
Constitucin, 140, 142,145,147,212;
218
de Estado, 120, 125
de gobierno, 120
Control del poder poltico, 171
Crdito, 61, 144
Cultura, 3E1
Democracia directa, 346
Demografa, 133, 146,264
Departamento de Minas, 116
Derecho, 311
administrativo, 34-36, 56, 143,
156-163, 166-167,171,175,177-
178, 185, 188, 190, 194, 198
200, 206, 208, 218-219, 288-239,
247, 249-250, 2 5 2 ~ 2 5 8 , 260. 261.
396 NDICE DE MATERIAS
Derecho (Continuacin)
264,266-267,269-271,294-295,
340, 351-352, 358, 360-362
administrativo civil, 144
administrativo privado, 140
constitucional, 56. 267, 340
constitucional de organizacin, 141
de competencia, 141
de gentes, 143
del trabajo, 144
ferroviario, 132
internacional, 143, 149
natural,68
de organizacin, 141
de polica, 134, 141
pblico, 31, 56, 140, 142, 143, 147,
162, 167,218,293-294
privado, 147
universal, 143
y el deber pblicos, 214
Derechos polticos, 119
Descentralizada. Vase
deseentralizacin,
Descentralizacin, 131, 217, 287-288
Direccin, 13-14, 171, 313
Direccin del partido comunista, 341
Doctrina de la polica, 143-144
Economa, 2, 7, 10-15, 17-18,22,30,31,
45.84,88,129,132,135,137,
175,209,224.250,311.352,
355, 357
de los servicios pblicos, 200
del Estado, 18
domstica, 18
en pblica y privada, 15
poltica, 18, 31, 218, 261, 264, 311
Economa rural, 14, 144
Educacin, 61, 79, 123, 125, 134, 144,
213, 351
pblica. 164
Educativa. Vase educacin.
Ejecucin, 304
Ejecutivo, 253, 272, 297, 343
Ejrcito, 124, 345
Empresa capitalista, 227
Enseanza, 124
Estadistica, 133, 143, 149, 261
Estado, 2-8, 10, 12-14, 16, 45-50, 58,
60-62, 64-66, 69-72, 78-79, 89-
90,93-94,99-102, 106, 111, 114,
120-124,126-127,130,135-140,
143, 145-148, 162, 173-174, 191
196, 200, 208-209. 211-212.
214,218, 220, 222-224, 227, 230,
236, 247-248, 250, 252-253, 255-
258,262-265, 267, 287, 290,
297,300, 305, 308, 311, 314-315,
341, 343, 345-347, 356-357, 356-
364365
absolutista, 7, 48, 50, 53, 66, 78, 80,
8485, 106, 110, 115, 118-119,
123,126,140, 175, 177, 220,
238
burgus, 78
burgus de derecho, 46, 50, 53, 58,
119, 212. 215
capitalista, 220, 345
constitucional, 87-88
de derecho, 66-67, 87, 113, 140, 146,
175,177,207,210
de polica, 66
defensor, 207
moderno, 233-234, 236, 238
revolucionario, 53, 66
socialista, 357
Estudio de la administracin pblica,
282
de las organizaciones, 177
Etnografa, 146
Feudalismo, 119
Filosofa de la administracin, 30
Finanzas, 12, 14, 19, 30, 125, 132, 144,
148, 209, 213, 264, 311
pblicas, 19, 267
Fiscalismo, 8-9
Funcin administrativa, 304
ejecutiva, 304
Geografa, 132. 146
,
.
Geologa, 146
Gerencia pblica, 172
privada, 201, 281, 313
Gerencialismo, 2, 281, 305
privado, 174
Gobierno, 13-14,46,69-73,81,99,
113-115, 117, 120, 141, 162,
200, 209, 212-213, 217, 219,
246, 253, 274, 284-285, 290-291,
293, 295, 298, 300, 303-304,
310-312, 314, 333-334
central, 333
local, 333
Guerra, 120
Hacienda, 60, 120, 143
Hecho adminstratvo, 173-174
Historia, 224, 357
Ideologa cameralista, 7
del Estado, 6
Iglesia, 209
Impuestos, 124
Industria, 60, 63, 70, 79, 88, 124-125,
144 "
Ingeniera, 311
Institucin, 178
Instruccin, 63
Interior, 120
Judicial, 253, 272
Jurisdiccin, 253
Jurisprudencia, 232
Justicia, 101, 120, 212-213, 219, 274
administrativa, 213
civil,213
financiera, 144
penal,213
La corte, 115
Ley administrativa, 90
Legalidad socialista, 341
Legislativa. Vase legislacin.
Legislacin, 219, 253, 272, 274, 343
Limpieza, 124
ndice de materias 397
Lucha de clases, 145
Manuales sobre organizacin, 348
Manufacturas, 61, 122
Matemticas, 352
Materialismo histrico, 356-357, 365
Medicina, 311
Metodologa, 224
Migracin, 263
Minas, 60
Ministerios, 120
Ministro de la Casa Civil, 115
Monarqua, 53
constitucional, 79, 81, 114, 127
Municipio, 171, 210
Msica, 224
Organizacin(es) 2, 143, 178, 313
administrativa, 117, 141, 144, 160,
162,170,234,296,347
administra ."a municipal, 124
burocrtica, 34
cameral, 117
estatal, 141
Organizaciones en lo general, 177
privadas, 3
Participacin de las masas en la
administracin del Estado, 341
Parlamentarismo, 304, 346347
burgus, 346
Patrimonio municipal, 210
Planificacin socialista, 341
Periodismo, 84
Pedagoga, 264
Poder administrativo, 287
ejecutivo, 120, 133, 140-142, 144,
162,175, 177,247,252,261,
272, 284, 303
judicial, 248, 303
legislativo, 120, 147, 162,284,296,
303
Polica, 10-17, 19,22,30,58-60,65,
90, 101, 104, 124, 143, 149,
398 NDICE DE MATERIAS
Poltica (Continuacin)
175, 207-211, 213-214, 238, 248,
345
administrativa, 58, 63, 65, 143
de aulas, 213
de cultura, 211
de pobres, 213
del Estado y de la economa social,
211
de la medicina, 144
de las costumbres o de la
moralidad pblica, 144
ejecutiva, 143
individual, 211
judicial, 65
social, 144
Poltica, 13-14,31,132,143,208,212-213,
221,257,259,272,282,284,
290, 292-293, 298, 300, 314-315,
328-329, 334
administrativa, 254
constitucional, 254
eclesistica, 254
exterior, 254
internacional, 254
interior, 254
o arte del gobierno, 14
pblica, 328
social, 144
Psicolgico, enfoque, 31
Reforma constitucional, 295
municipal, 48-49, 79, 238
territorial, 127
Reformas administrativas, 47-48,50-52,
98,115,118-124,126-127,171,
221, 295
Rgimen burocrtico, 114
monrquico, 102
parlamentario, 114
republicado, 48
Relaciones exteriores, 267, 296
internacionales, 148
religi6n, 124
repblica, 13-14, 53
Revoluci6n, 52-53
Salubridad, 263
Salud, 124
pblica, 61
Sanidad pblica, 134
Seguros, 144
Servicio social, 311
Sicologia
del trabajo administrativo, 357
social, 352, 357
Sistmicas, 354
Soberania real, 114
Socialismo, 52, 132, 145, 217,349,357,359
cientifico, 218
Sociedad, 135, 137-140, 146, 173, 215-216,
258,264,333,357
Sociol6gica, 31, 57, 133, 135, 178, 224, 354
Socilogos, 354
Supervisi6n, 171
Tcnicas administrativas, 172
Teoria de sistemas, 361
del poder ejecuivo, 134
de la administracin, 238
de la administraci6n interna, 133
de la administracin pblica, 128,
140,145,173,305,315,317
de la economa politica, 133
de la informaci6n, 353
de la informaci6n ciberntica, 352
de la sociedad, 133
de las organizaciones, 281, 352-353,
361
general de la administraci6n, 131
general de una administraci6n
pblica, 128
general de sistemas, 353
politica, 207, 317
prismtica, 282
Unidad nacional, 114
Urbanismo, 224
Vias de comunicaci6n, 164
Zoologa, 146
NOTAS
NOTAS
NOTAS
La impresin de esta obra se termin el 15 de Septiembre de 1986,
en los talleres de Offset Rebosn, S.A., Zacahuitzco 40,
Col. Portales, Mxico, D.F. - Tel. 532-2238.
El tiro consta de 3000, ejemplares, ms sobrantes para reposicin.
~ _ . _ - , . _ " , .._ - - - ~ - - _ .._-
- - - - - i ~ - - --_._-'-----
+----
----- E
-- -----._------
~ .
--------
- - ~ , - - - - - -----
-
---
!
-
-----
--
(Viene de la 2
a
de forros.)
Entre sus ensayos y artculos, se encuentran
los siguientes: Modernizacin y administra-
cin pblica (1972), Gaetano Mosca: la poltica
profesional de la clase gobernante (1975), Dia-
lctica de la administracin pblica (1978). Fa-
ses del desarrollo de la administracin pblica
capitalista (1980), La administracin pblica
presidencial (1980), La administracin pbli-
ca congresional (1980), El Estado mexicano y
su administracin (1980), La administracin
pblica como disciplina cientfica (1980), La
administracin pblica en el capitalismo avan-
zado (1980), Los espejos de los principes mu-
sulmanes (1982), Los consejos de los principes
espaoles (1983), El Departamento de Contra-
loria: 1917-1933 (1984), Forjadores mexicanos
de la ciencia de la policia en el siglo XVIII
(1985), Las ciencias camerales (1985), El muni-
cipio y la formacin del Estado burgus de de-
recho (1985), La centralizacin estatal en el
siglo XIX (1985), Tadeo Ortz: un cultivador
mexicano de la ciencia de la polica (1985) Y
Descentralizacin de la administracin pbli-
ca federal (1986).
Fue distinguido con el Premio de Administra-
cin Pblica 1978, otorgado por el Instituto
Nacional de Administracin Pblica; con Men-
cin Honorifica en el examen Doctoral y con la
Medalla Gabino Barreda, que otorga la UNAM.
Actualmente es Investigador Nacional, distin-
cin dada por la Secretaria de Educacin
Pblica.
-
/
/
..o
l
' o ,
o
. I
o ,
. .
I
I
1
I
\
\
,
" ISBN 9 6 ~ 60,j4 70-6
-