Responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora?

Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano

Vctor Sebastian Baca Oneto

Sumilla: 1. Justificacin. 2. Puede la Administracin pblica imponer sanciones o es algo que le debe
corresponder exclusivamente al Poder judicial? 3. El ius puniendi del Estado es nico, pero existe alguna
diferencia entre lo sancionable penalmente y administrativamente? 4. El Derecho sancionador peruano: el
reconocimiento de los principios del procedimiento administrativo sancionador. 5. El principio
causalidad y la exigencia de dolo o culpa en el Derecho peruano. 5.1. El significado del principio de
culpabilidad y los supuestos en que su aplicacin es controvertida. 5.1.a. Una (brevsima) precisin sobre
el principio de culpabilidad. 5.1.b. Los supuestos controvertidos de aplicacin del principio de
culpabilidad. 5.1.b.1. Las sanciones administrativas y las omisiones formales5.1.b.2. La responsabilidad
solidaria y subsidiaria. 5.1.b.3. La responsabilidad de las personas jurdicas. 5.2. La culpabilidad en la
legislacin y jurisprudencia peruana. 5.3. Es siempre exigible la culpabilidad en el Derecho
administrativo sancionador? Un criterio de distincin que puede fundamentar una respuesta negativa pero
excepcional. 6. Conclusin (y punto de partida)

1. Justificacin
A raz de la modificacin de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (en adelante LPAG) por el Decreto legislativo 1029, se ha
planteado nuevamente la discusin en torno al carcter objetivo que algunos le
atribuyen al Derecho administrativo sancionador, que lo distinguira del Derecho penal
no slo porque puede sancionarse como regla general sin necesidad de demostrar
dolo, sino porque sera posible hacerlo incluso sin culpa alguna. Este es un tema
que me ha generado multitud de dudas y sobre el que he reflexionado intermitentemente
a lo largo de los ltimos aos, lo que me ha permitido llegar a algunas conclusiones
preliminares, a partir de la idea de que es necesario buscar una justificacin si se
pretenden aplicar los principios del ius puniendi del Estado de modo diferente en el
mbito penal y en el administrativo sancionador.
En este sentido, el primer paso es precisar si la Administracin pblica tiene
competencia para sancionar, y las condiciones en que sta debe ejercerse, pues slo se
ha admitido en la medida en que se garantizaban en el procedimiento sancionador
ciertos principios, tradicionalmente afirmados en el Derecho penal. Como se ver, esto
se explica a partir de la unidad de todo el ius puniendi del Estado, que exige el
reconocimiento de estos principios, aunque dicha unidad no implica la plena identidad
entre lo administrativo sancionador y lo penal, pues existen alguna diferencias en
aplicacin e, incluso, entre lo que se castiga en uno y otro mbito. Precisamente, el
principio de culpabilidad es uno de los que pretende matizarse en el Derecho

Este trabajo es esencialmente el texto de la ponencia que fue presentada al IV Congreso
Internacional de Derecho administrativo realizado en Mendoza, Argentina, los das 15, 16 y 17 de
septiembre de 2010.

Abogado por la Universidad de Piura. Doctor en Derecho por la Universidad de Valladolid
(Espaa). Profesor de Derecho administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura,
donde tambin ocupa los cargos de Director del Programa Acadmico de Derecho en Campus Lima y
Director de la Maestra en Derecho. Presidente de la Comisin del INDECOPI en Ica.
administrativo sancionador, al punto que se ha defendido su carcter objetivo. Sin
embargo, quiz como reaccin ante esta posicin tan radical, en el otro extremo parte de
la doctrina y la jurisprudencia defienden la aplicacin plena del principio de
culpabilidad, al menos como negligencia levsima, que termina siendo difcil de
distinguir de la infraccin objetiva. Por tanto, se hace necesario y tal es el objeto de
estas pginas determinar si siempre debe aplicarse igualmente el principio de
culpabilidad en el mbito administrativo y, de ser negativa la respuesta, encontrar el
criterio que permita justificar las diferencias que existan con el Derecho penal. Se trata
de grandes objetivos, y por tanto ste no es ms que un primer paso para alcanzarlos.

2. Puede la Administracin pblica imponer sanciones o es algo que le debe

corresponder exclusivamente al Poder judicial?
Es innegable la importancia que tiene la regulacin jurdico-administrativa del
rgimen sancionador: en la actualidad, la Administracin ha suplantado, en la prctica, a
la actividad sancionadora judicial penal. Con base, por una parte, en el principio de
subsidiariedad del Derecho penal, y por otra en los mayores medios tcnicos de la
Administracin (frente a los de los jueces), la Administracin sancionadora ejerce una
actividad desbordante, ms propia de una persona hiperactiva que de una Entidad
pblica. No en vano, la extensin de las sanciones es tal, que ha llevado algn
especialista a recordar que es poco menos que imposible no realizar a diario actividades
infractoras de alguna normativa y que, por eso, ameriten la correspondiente sancin1.
Por tanto, es legtimo preguntarse si la Administracin realmente debera gozar de esta
potestad.
Al respecto, es oportuno empezar el anlisis de este tema recordando la summa
divisio de la potestad sancionadora administrativa: la potestad sancionadora especial
o disciplinaria y la potestad sancionadora general o potestad sancionadora sin ms
adjetivacin. Mientras que la primera se ejerce respecto de sujetos especialmente
vinculados con la Administracin, que de algn modo se integran dentro de su
organizacin, la segunda se ejerce respecto de los administrados en general, en tanto
destinatarios del ordenamiento administrativo que pueden infringir, y que por tanto a los
que cabe castigar.
A partir de esta divisin, no se cuestiona la potestad disciplinaria de la
Administracin pblica, mientras que es posible encontrar en la legislacin
decimonnica e incluso ya bien avanzado el siglo XX no pocas voces que ponen en tela
de juicio la potestad administrativa de orden general, alegando que en virtud de la
separacin de poderes le correspondera nicamente al Poder judicial castigar en el caso
de estos incumplimientos. Es el caso, por ejemplo, de los trabajos publicados durante la
dcada del setenta por GARCA DE ENTERRA2 y PARADA VZQUEZ3, ste ltimo con un
completo anlisis del Derecho comparado en aqul momento, en el que sostena slo los
jueces podan castigar por infracciones de orden general.

1
NIETO, A., Derecho administrativo sancionador, 4 edicin, Tecnos, Madrid, 2005, p. 29
2
GARCIA DE ENTERRA, E., El problema jurdico de las sanciones administrativas, Revista
Espaola de Derecho administrativo 10, 1976, pp. 399 y ss.
3
PARADA VZQUEZ, R., El poder sancionador de la Administracin y la crisis del sistema
judicial penal, en Revista de Administracin pblica 67, 1972, pp. 41 y ss.
 Sin embargo, y como el propio GARCA DE ENTERRA sostiene con su manual4,
en Espaa la Administracin pblica tuvo tradicionalmente reconocida la potestad
sancionadora, y se le devolvi casi inmediatamente despus de habrsele privado de ella
a mediados del siglo XIX. En realidad, lo que motivaba a estos autores a negar la
potestad administrativa era el constatar que se trataba de una potestad punitiva pre-
beccariana, pues la resolucin no era recurrible y la disposicin del procedimiento
administrativo permita aplicar viajas tcnicas del Derecho de polica del antiguo
rgimen, como la presuncin de verdad de la decisin administrativa frente a presuncin
de inocencia del imputado, la carga de probar la inocencia, la ejecutoriedad inmediata
del acto administrativo sancionador frente al carcter suspensivo de los recursos
procesales contra sentencias condenatorias5.
Sin embargo, en la medida en que se ha reconocido la aplicacin de los
principios del ius puniendi nico del Estado tambin a la potestad administrativa,
incluso sus mximos detractores han terminado por aceptar la imposicin administrativa
de sanciones, como una expresin del ius puniendi nico del Estado, al que deben
aplicarse por tanto los principios propios de ste, desarrollados con detalle por la
doctrina penal6. Esta evolucin ha sido reseada por Blanca LOZANO, en un artculo en
donde queda patente la vinculacin entre la despenalizacin y la garanta en el
procedimiento administrativo sancionador7. Estamos, por tanto, de acuerdo con NIETO
cuando afirma que [e]l problema actual no es el de la existencia de la potestad
administrativa sancionadora, y ni siquiera el de su justificacin, sino mucho ms
sencillamente el de su juridificacin. No se trata ya (en otras palabras) de devolver a
los Jueces potestades indebidamente detentadas por la Administracin sino conseguir
que sta ofrezca en su ejercicio las mismas garantas que los Jueces y los procesos
penales. Y as, la despenalizacin de las materias se corresponde con una
jurisdiccionalizacin de los procedimientos y garantas8.
En todo caso, se trata de una concesin necesaria (pese a la excepcionalidad de
Francia sobre esta materia9), porque de otro el colapso de la jurisdiccin sera
inevitable, pues de otro modo se necesitaran miles de jueces dedicados por entero a
castigar la comisin de todo tipo de infracciones, las ms graves y las ms leves.

4
GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ RODRGUEZ, T.-R., Curso de Derecho administrativo,
II, 10 edicin, Thomson-Civitas, Madrid, 2006, pp. 165 y ss.
5
Ibdem, p. 169.
6
No obstante, algunas voces se han levantado contra la identidad de garantas. Ver, por ejemplo,
CID MOLIN, J., Garantas y Sanciones. (Argumentos contra la tesis de la identidad de garantas entre las
sanciones punitivas), en Revista de Administracin pblica 140, 1996, pp. 131 y ss. As, segn este
autor, las garantas no deben determinarse por el rgano que las impone, sino por la gravedad de la
sancin
7
LOZANO CUTANDA, B., Panormica general de la potestad sancionadora de la Administracin
en Europa: despenalizacin y garanta, en Revista de Administracin pblica 121, 1990, pp. 393 y ss.
8
NIETO, A., Derecho administrativo sancionador, cit., p. 89, en cursiva en el original. Claro est,
el reconocimiento de esta potestad en Espaa se encuentra facilitado por su expresa previsin
constitucional, algo que no sucede en Derecho peruano, y que se ha considerado como innecesario,
siempre y cuando se respete el principio de legalidad (BASULTO LIEWALD, A., Carcter no constitucional
de la potestad sancionadora de la Administracin pblica, en AA. VV., Preguntas y respuestas sobre la
Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado y su reglamento, Garca Consultores & Editores, Lima,
2006, pp. 37 y ss.).
9
LOZANO CUTANDA, B., Panormica, cit., pp. 405 y ss.

3
Adems, como bien se ha dicho, la potestad sancionadora es tambin la otra cara de la
moneda de la potestad administrativa de polica, de regulacin (siempre creciente, al
menos desde la primera guerra mundial), pues podra no servir de mucho otorgarle a la
Administracin la potestad para regular o exigir determinados requisitos para actuar, y
luego no permitirle castigar los incumplimientos, obligndola a acudir a un colapsado
Poder judicial.

3. El ius puniendi del Estado es nico, pero existe alguna diferencia entre lo
sancionable penalmente y administrativamente?
No obstante, a partir del reconocimiento de la potestad sancionadora de la
Administracin, queda planteada la cuestin de qu cosas pueden ser sancionadas por
sta. Mientras que algunos han defendido una distincin cualitativa entre las
infracciones administrativas y las penales10, la doctrina generalmente afirma que sta no
existe, como un modo para exigir la aplicacin en ambas de los mismos principios,
aunque pueda haber algunas matizaciones11. Sin embrago, esta unidad sustancial entre
las infracciones administrativas y las infracciones penales no da una respuesta a la
cuestin de qu es sancionable penalmente y qu es sancionable administrativamente.
As, es indudable que no es posible afirmar que en el mbito penal se castiga la
infraccin de bienes jurdicos mientras que en el mbito administrativo se castiga la
mera infraccin de la norma. Son muchos los casos en que el Derecho administrativo
sanciona por la violacin de un bien jurdico perfectamente identificable. En realidad,
sea cual sea la conducta sancionada, siempre habr un bien jurdico vulnerado que
justifica su tipificacin como infraccin. Significa esto que la nica diferencia es la
cuantitativa? Es decir, las conductas ms graves se sancionan penalmente mientras que
las menos graves se castigan administrativamente? No son pocos los autores que lo
sostienen, aunque la realidad muestra que en ocasiones conductas graves son castigadas
por la Administracin, y que las sanciones administrativas (como el cierre de una
empresa o una multa muy alta) pueden ser incluso ms gravosas que las penales
(especialmente cuando no se impone una pena privativa de libertad efectiva).
En realidad, la diferencia puede encontrarse en la posibilidad, admitida en el
Derecho administrativo sin mayor discusin, de castigar por infracciones de peligro
abstracto puro o hipottico, en las cuales la violacin del bien jurdico protegido no se
produce por la conducta sancionada, que no lo afecta ni siquiera indirectamente. Se trata
de ilcitos de desobediencia, en los cuales el legislador ya tipific el riesgo,
estableciendo por tanto que una conducta, sin importar sus efectos reales o potenciales
en el supuesto en concreto, es en s misma riesgosa. En estos casos, que por algo se
llaman infracciones estadsticas, el bien jurdico tutelado se puede ver afectado por la

10
Pueden encontrarse un completo resumen de las distintas posiciones que han defendido la
distincin cualitativa entre infracciones penales y administrativas en REBOLLO PUIG, M., Potestad
sancionadora, alimentacin y salud pblica, MAP, Madrid, 1989, pp. 429 y ss
11
Sin nimo exhaustivo, pueden citarse en este sentido a GARBER LLOBREGAT, J. y BUITRN
RAMREZ, G., El procedimiento administrativo sancionador, 4 edicin, I, Tirant lo Blanch, 2001, pp. 44 y
45; GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ RODRGUEZ, T.-R., Curso, II, cit., pp. 170 y ss.; REBOLLO
PUIG, M., Potestad sancionadora, cit., p. 435 (aunque excluye de esta unidad a las sanciones
disciplinarias); SUAY RINCN, J., Sanciones administrativas, Publicaciones del Real Colegio de Espaa,
Bolonia, 1989, pp. 73 y ss.; y del mismo autor, El Derecho administrativo sancionador, RAP 109, 1986,
pp. 204 y 209 y ss.
repeticin de la conducta infractora, que en individualmente considerada no podra
afectarlo ni siquiera potencialmente. Penalmente, este tipo de sanciones generalmente se
consideran inadmisibles, por ser sanciones ex inuria tertii, mientras que en Derecho
administrativo sancionador s se castigan. Por tanto, quedan dos soluciones: plantear
que tampoco puedan castigarse en el Derecho administrativo12 o admitir que al menos
respecto de la determinacin de las conductas sancionables en uno u otro orden es
posible encontrar una diferencia entre lo penal y lo administrativo, posicin por la que
nos decantamos.
Como sostiene SILVA SNCHEZ13, el Derecho penal y el Derecho administrativo
sancionador pueden perseguir finalidades distintas. Mientras que el primero persigue
proteger bienes concretos en casos concretos y sigue criterios de lesividad o
peligrosidad concreta y de imputacin individual de un injusto propio [el segundo]
persigue ordenar, de modo general, sectores de actividad (reforzar, mediante sanciones,
un determinado modelo de gestin sectorial). Por eso no tiene por qu seguir criterios de
lesividad o peligrosidad concreta, sino que debe, ms bien, atender a consideraciones de
afectacin general, estadstica; asimismo, no tiene por qu ser tan estricto en la
imputacin, ni siquiera en la persecucin (regida por criterios de oportunidad y no de
legalidad. Por tanto, siempre segn dicho autor, procedera introducir algn gnero de
diferenciacin cualitativa, pues el Derecho administrativo sancionador es el refuerzo
de la ordinaria gestin de la Administracin [] es el Derecho sancionador de modelos
sectoriales de gestin. Su inters reside en la globalidad del modelo, en el sector en su
integridad, y por eso tipifica infracciones y sanciona desde perspectivas generales. No
se trata aqu del riesgo concreto como riesgo en s mismo relevante e imputable
personalmente a un sujeto determinado, sino que lo determinante es la visin
macroeconmica o macrosocial. De all que no se requiera un anlisis de lesividad del
caso concreto, ni que la conducta en s misma sea perturbadora de un bien jurdico, lo
que es necesario [] es que el gnero de conductas represente, en trminos estadsticos,
un peligro para el modelo sectorial de gestin o, si se quiere, en trminos menos
tecnocrticos, para el buen orden del sector de actividad determinado. En
consecuencia, la pregunta clave es qu pasara si todos lo hacen?, lo que vale
perfectamente para el Derecho administrativo sancionador, por su carcter
regulatorio, pero es inadmisible como criterio para la imputacin penal de
responsabilidad a un determinado sujeto por el concreto significado de la conducta
aislada que ha realizado; pues una sancin as fundamentada no deja de ser, desde la
perspectiva del Derecho penal, una sancin ex iniuria tertii. No hay en ella ninguna
posibilidad de introducir elementos de lesividad concreta: ni lesin, ni peligro concreto,
ni peligro abstracto entendido como peligro realmente existente, constatable en la
conducta a travs de un juicio ex ante. Simplemente, peligro presunto, peligro
estadstico o todava mejor peligro global.
Sin embargo, esto no significa que siempre y en todos los casos sea posible
hacer una diferencia cuantitativa entre las infracciones administrativas y los delitos,
pues en muchos casos el nico criterio que existe para distinguir entre unas y otros es la
gravedad de la conducta y la correspondiente sancin. Es decir, en ocasiones algunas

12
GMEZ TOMILLO, M., Derecho administrativo sancionador. Parte general. Teora general y
prctica del Derecho penal administrativo, Aranzadi, Pamplona, 2008, pp. 291 y ss
13
SILVA SNCHEZ, J.-M., La expansin del Derecho penal. Aspectos de la Poltica criminal en
las sociedades postindustriales, 2 edicin, BdeF, Montevideo Buenos Aires, 2006, pp. 137 y ss

5
conductas que vulneran bienes jurdicos perfectamente individualizables o conductas
que producen un peligro concreto, son sancionadas administrativamente, y nada de
extrao tiene. Pero no parece ser igualmente indiferente cuando el Derecho penal
castiga conductas que producen nicamente un peligro hipottico o estadstico, que
individualmente son incapaces de vulnerar e incluso amenazar el bien jurdico que se
dice proteger, al que solamente pueden afectar si la conducta sancionada es repetida por
otros. Se trata de los llamados delitos de peligro hipottico o delitos acumulativos, como
sera el caso de los delitos medioambientales, expresin del fenmeno de la
administrativizacin del Derecho penal, que ha sido criticada porque en tales
supuestos no se cumplira con las exigencias propias del Derecho penal. As, por
ejemplo, se indica que en estos casos el fundamento de la condena no sera tanto el
carcter reprochable de la propia conducta, sino el pronstico de la realizacin de la
conducta por otros agentes, lo que nos pondra ante un fundamento del injusto ex iniuria
tertii, rechazable desde los presupuestos legtimos de imputacin configurados en
torno a la competencia por la propia autonoma individual con respecto al menoscabo de
una esfera de libertad ajena, que exige un reproche de culpabilidad basado en un hecho
lesivo individual, y no una culpabilidad colectiva o vicaria14.
Claro est, la crtica a tales delitos slo es posible a partir del reconocimiento de
que existen mbitos distintos entre el Derecho penal y el Derecho administrativo
sancionador, al menos en la medida en que ciertas zonas estn excluidas de la aplicacin
de cada uno de ellos, lo que exige que una diferencia no meramente cuantitativa. As,
los delitos acumulativos, de tan difcil encaje en el Derecho penal, encontraran su
mbito natural en el Derecho administrativo sancionador, lo que presupone que existe
alguna diferencia entre ellos, que no tiene mayor sentido negar 15. En consecuencia,
difcilmente puede afirmarse que los ilcitos y las sanciones administrativas tengan
naturaleza penal, y sta no puede utilizarse como fundamento para aplicar, sin ms,
los principios propios de dicho orden jurdico al Derecho administrativo sancionador.
En realidad, cuando aqullos se aplican, lo hacen no porque sean principios del Derecho
penal, entendido ste como la rama matriz, sino como principios generales del ius
puniendi nico del Estado, y slo en la medida en que sus consecuencias sean
generalizables, lo que explica la referencia a las especialidades y matizaciones que suele
introducirse. Como veremos ms adelante, algunas de estas diferencias encuentran
sentido en la medida en que la diferencia entre lo sancionable penalmente y
administrativamente se concreta en supuestos concretos, donde justamente los
principios podran aplicarse de modo distinto.

4. El Derecho sancionador peruano: el reconocimiento de los principios del

procedimiento administrativo sancionador.

14
ALCOCER GUIRAO, R., La proteccin del futuro y los daos cumulativos, Revista electrnica
de Ciencia penal y criminologa 04-08, 2002, p. 14. Tambin en contra de estos delitos SILVA SNCHEZ,
J. M., La expansin, cit., pp. 143 y ss; y TORIO LPEZ, A. Injusto penal e injusto administrativo
(presupuesto para la reforma del sistema de sanciones), en Estudios sobre la Constitucin espaola.
Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, III, Civitas, 1991, p. 2542
15
La diferencia cualitativa entre el Derecho penal y el administrativo sancionador ha sido
utilizada tambin para explicar alguna de las tradicionalmente consideradas especialidades de ste
ltimo, como la posibilidad de sancionar a las personas jurdicas (por todos, TORIO LPEZ, A., Injusto
penal, cit., p. 2544). Sin embargo, como veremos ms adelante, las sanciones a las personas jurdicas
no son necesariamente exclusivas del Derecho administrativo sancionador.
 Hasta la aprobacin de la Ley 27444, de 11 de abril (LPAG), no exista ninguna
norma que regulara de manera general el procedimiento sancionador. Esta Ley ha
venido a suplir ese vaco existente en el ordenamiento peruano. En este sentido, el
artculo 229.1 establece que las disposiciones de ese captulo disciplinan la facultad
que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones
administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados, aplicndose
supletoriamente en aqullas entidades cuya potestad sancionadora est regulada por
leyes especiales, excluyendo de su mbito de aplicacin nicamente a los
procedimientos disciplinarios (art. 229.3 LPAG, introducido por el D. Leg. 1029).
Si la potestad sancionadora administrativa y la penal son expresin del ius
puniendi nico del Estado, los principios reguladores tienen que ser los mismos. Sin
perjuicio de la lgica adaptacin de dichos principios en el mbito penal o en el mbito
administrativo, existe una bsica identidad, reconducible, en ltimo extremo, a los
principios constitucionales aplicables al rgimen jurdico-penal. De entre los nueve
artculos dedicados a regular el procedimiento sancionador, nos interesa especialmente
el artculo 230 LPAG, que establece los principios de la potestad sancionadora. As, los
principios del nuevo procedimiento sancionador, que coinciden en gran medida con los
que son comunes en el Derecho administrativo comparado porque, en definitiva, son
principios propios del orden penal; estos principios son los siguientes: legalidad, debido
procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de sanciones,
continuacin de infracciones, causalidad, presuncin de ilicitud y non bis in idem: este
ltimo, bsico en el constitucionalismo moderno, no se hallaba recogido en el Proyecto
inicial, pero la tramitacin posterior, con buen criterio, lo recogi en lo que se refiere a
la incompatibilidad entre sancin penal y administrativa.
Al respecto, debe llamarse la atencin sobre una importante modificacin
introducida por el D. Leg. 1029, que ha corregido uno de los errores de la LPAG. De
acuerdo al texto original de esta norma, todas las disposiciones sobre el ejercicio de la
potestad sancionadora en ella previstas eran supletorias, de modo que en
procedimientos especiales poda establecerse una regulacin distinta. Sin embargo, esto
no tena sentido respecto de los principios del procedimiento sancionador, ya que era
absurdo entender que cualquier norma con rango de ley poda establecer que eran
inaplicables en el mbito que regulaban. El citado D. Leg. 1029 ha pretendido superar
este grave error, al establecer que las leyes especiales debern respetar al menos los
principios establecidos en la LPAG. Adems, ha establecido tambin el carcter bsico
de la estructura y las garantas del procedimiento administrativo sancionador previstas
en la LPAG, de modo que las normas especiales no podrn establecer condiciones
menos favorables. Sin embargo, el nico obstculo real que puede establecerse para
impedir que las leyes especiales desconozcan dichos principios es sostener que stoa se
deducen de la propia Constitucin, pues de otro modo se le estara otorgando a la LPAG
un valor supra legal del que carece.

5. El principio causalidad y la exigencia de dolo o culpa en el Derecho peruano

A partir de la lectura de lo dispuesto literalmente por la LPAG, no es posible
encontrar una referencia expresa a la culpabilidad como uno de los principios del
procedimiento administrativo sancionador, exigible como elemento esencial de la
infraccin. Por el contrario, el art. 230.3, modificado por el D. Leg. 1029 considera a la
existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor como el ltimo de los
criterios de graduacin de la sancin, en aplicacin del principio de proporcionalidad.
Por su parte, el art. 230.8 consagra el principio de causalidad, que se limita a exigir

7
que la responsabilidad recaiga sobre el autor de la conducta omisiva o activa
constitutiva de la infraccin sancionable. En consecuencia, la Ley parece afirmar a
contrario sensu que la culpabilidad es innecesaria para que un sujeto se haga
acreedor de una sancin administrativa. En realidad, este problema no es exclusivo de
nuestro ordenamiento jurdico. As, por ejemplo, en el Derecho espaol la exigencia de
culpabilidad ha sido objeto de un intenso debate doctrinal y jurisprudencial, que no
termina de cerrarse, pues si bien la gran mayora de la doctrina se muestra favorable a
ella, no termina de quedar claro que en algunos supuestos sea imposible sancionar sin
culpa.
5.1. El significado del principio de culpabilidad y los supuestos en que su aplicacin
es controvertida
5.1.a. Una (brevsima) precisin sobre el principio de culpabilidad
No obstante, antes de seguir adelante, es necesario hacer una precisin previa,
pues el principio de culpabilidad engloba en Derecho penal diversas exigencias,
necesarias para que pueda culparse a un sujeto. As, conlleva los principios de (1)
personalidad de las penas, segn el cual no puede hacerse responsable a un sujeto por
hechos ajenos; (2) de responsabilidad por el hecho, segn el cual ningn dao puede
estimarse relevante si no se produce como consecuencia de una accin, del que a su vez
se desprenden tres consecuencias: la exclusin de castigo de actitudes meramente
internas, no pueden considerarse merecedoras de sancin las conductas esperadas, por
ms que sean de inminente produccin o su autor sea peligroso, y la prohibicin de un
derecho sancionador de autor y no de acto; (3) de dolo o culpa, segn el cual no basta
que el hecho sea materialmente causado por un sujeto para hacerlo responsable, sino
que es necesario que haya sido querido (dolo) o se haya producido pese a haberse
podido prever o evitar (culpa o negligencia); y (4) de atribuibilidad o culpabilidad en
sentido estricto, segn el cual para considerar culpable al autor del hecho doloso o
culposo, ha de poder atribursele a ste, como producto de una motivacin racional
normal16.
Generalmente, cuando se exige culpabilidad, la doctrina y la jurisprudencia se
refieren a la exigencia de dolo o cuando menos culpa para poder sancionar una conducta
ilcita, excluyendo cualquier sancin de carcter objetivo. La culpabilidad sera el
reproche que se dirige a una persona porque debi actuar de modo distinto a como lo
hizo, para lo cual debi tener la posibilidad de actuar de otro modo (es decir, no puede
castigarse por no haber realizado un comportamiento imposible). Mientras que en el
mbito civil es perfectamente posible establecer una responsabilidad objetiva por daos,
la exigencia de culpabilidad para sancionar una infraccin deriva de que en este caso
est implcito un juicio de reproche, que slo sera posible si el autor poda haber
actuado de otra manera.
No obstante, la exigencia de culpabilidad en el Derecho administrativo es de
reciente cuo, pues durante muchos aos se admiti (y hay lugares donde se sigue
admitiendo) una responsabilidad de carcter objetivo, como sucedi en Espaa hasta
bien avanzada la dcada de los ochenta. Simplificando, la evolucin de la exigencia de
este principio ha atravesado por tres fases. En primer lugar, su omisin total, pues no se
haca ninguna referencia a l: no se pona en duda el carcter objetivo de las

16
GMEZ TOMILLO, M., Derecho administrativo sancionador, cit., pp. 305 y ss.
infracciones administrativas. En segundo lugar, la exigencia de voluntariedad en la
conducta, de modo que el autor del acto ha de querer el resultado, aunque no sea
consciente de su antijuridicidad. Por ltimo, en la tercera fase se exige la culpabilidad,
entendiendo que es consecuencia del Estado de Derecho y requisito bsico para la
imposicin de cualquier medida sancionadora (vase, en especial, la STCE 76/1990)17.
Evidentemente, la evolucin de este principio va paralela a la identificacin
entre el Derecho penal y el administrativo sancionador: la culpabilidad se exigira en
ambos, aunque se admitan las modulaciones en el segundo. Sin embargo, la exigencia
de culpabilidad para sancionar administrativamente encuentra tres obstculos, que la
ponen a prueba: la admisin de infracciones formales o de mera inobservancia, la
responsabilidad solidaria y subsidiaria en materia administrativa; y, especialmente, la
responsabilidad de las personas jurdicas. Por tanto, de la respuesta que se d en estos
casos depende la posicin que se tome respecto de la exigencia de dolo o culpa en el
mbito administrativo sancionador.
5.1.b. Los supuestos controvertidos de aplicacin del principio de culpabilidad

5.1.b.1. Las sanciones administrativas y las omisiones formales

En primer lugar, es innegable que en Derecho administrativo se sancionan
omisiones formales. Es decir, existen supuestos donde el mero incumplimiento de un
deber establecido en una norma constituye razn suficiente para imponer un castigo
(siempre pecuniario). Es el caso, por ejemplo, de la omisin de la presentacin del
impuesto a la renta: ser sancionado quien cometi dicha infraccin, incluso si esto se
debi a que camino a la oficina de la agencia tributaria sufri un accidente? En este
caso, por ejemplo, habra sido negligente porque podra haber presentado la declaracin
antes, y no hubiera habido problemas.
En el Derecho espaol el problema se presenta claramente a partir de lo
dispuesto por el art. 130.1 de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC), que permite sancionar a las
personas fsicas y las jurdicas por los hechos constitutivos de infraccin de los que
resulten responsables aun a ttulo de siempre inobservancia. La mayor parte de la
doctrina y la jurisprudencia entienden que la inobservancia es una forma de
negligencia, la ms leve de todas, lo que les permite mantener la validez del principio de
culpabilidad18. Sin embargo, es discutible que la simple inobservancia implique una
negligencia.
Es especialmente interesante la posicin de HUERGO LORA, que muestra las
dificultades que se encuentran al interpretar esta norma. As, en primer lugar, niega que
la simple inobservancia sea una forma de negligencia, pues, afirma, aqulla consiste en
incumplir una norma que impone una obligacin o una prohibicin y, por tanto, es
neutra desde el punto de vista subjetivo: no es dolosa ni culposa. Cuando la LRJ-PAC
sanciona por simple inobservancia, nicamente quiere indicar que administrativamente
se castiga por infracciones de desobediencia, se castiga por la accin, sin que sea
necesario que se produzca un resultado distinto de sta. Por tanto, concluye, cuando el
legislador establece que el mero incumplimiento de las normas es ttulo suficiente para

17
Da cuenta de esta evolucin, p. ej. PALMA DEL TESO, A., El principio de culpabilidad en el
derecho administrativo sancionador, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 109 y ss.
18
Ibdem, pp. 137 y ss.

9
atribuir responsabilidad, no est negando el principio de culpabilidad ni diciendo que la
inobservancia es una forma de negligencia, sino que se limita a establecer que los
destinatarios de normas tienen el deber de conocerlas y cumplirlas, y si no lo hacen, por
lo menos actan con negligencia19.
Por su parte, NIETO20 sostiene que en estos casos las infracciones se imponen
objetivamente, pues la inobservancia es la mera antijuridicidad y puede ser dolosa,
culposa o sin culpa alguna. En consecuencia, cuando la norma se refiere a la mera
inobservancia, se refiere a la que se produce sin culpa alguna, que tambin podra ser
sancionada por la Administracin. En realidad, se trata de una consecuencia lgica de la
admisin de las infracciones de peligro abstracto puro en el Derecho administrativo,
ilcitos de desobediencia, en los cuales el legislador ya calific el riesgo, sin necesidad
de que se haga una valoracin real de su verificacin en el supuesto concreto. Adems,
sostener que la mera inobservancia es equivalente a la negligencia levsima implica una
especie de presuncin iuris et de iure de culpabilidad21 (pp. 424 y ss.), que a su vez
sera contraria a las exigencias del principio de culpabilidad, si se pretende aplicar ste
tal como se entiende en el mbito penal. Es decir, y vale esto como crtica a la posicin
de HUERGO LORA reseada ms arriba, se pretende cumplir la exigencia de culpabilidad,
presumiendo, sin prueba en contrario, que una conducta infractora es, por eso mismo,
culpable.

5.1.b.2. La responsabilidad solidaria y subsidiaria

Igualmente complejo es el caso de la responsabilidad solidaria y subsidiaria. A
partir del principio de culpabilidad, son muchos los autores que niegan su
constitucionalidad22, pues implicara sancionar por hechos de otros, adems de afectar a
los principios de proporcionalidad e igualdad. En el caso de la responsabilidad
subsidiaria, slo sera admisible si el responsable fuera tambin autor de una
infraccin, tipificada en el ordenamiento jurdico, y que slo sera a su vez sancionable
si cumple con los requisitos de dolo y culpa. Por su parte, otros pretenden distinguir
entre el autor de la infraccin y el responsable de la obligacin pecuniaria, que lo sera
por imposicin legal. En realidad, al segundo no se le castiga, por lo que no existe un
juicio de reproche, lo que lleva a NIETO a sostener que en su caso no es necesario
determinar si existe dolo o culpa, sino que responde objetivamente, aunque slo por las
consecuencias pecuniarias (nunca por las personales)23.

5.1.b.3. La responsabilidad de las personas jurdicas

En tercer lugar, el reconocimiento del principio de culpabilidad en Derecho
administrativo sancionador encuentra su ms conocido obstculo en la admisin de las
infracciones cometidas por personas jurdicas, pues en estos casos no podra hablarse de
culpabilidad, pues carecen de voluntad24. Slo cabe exigir culpabilidad a los seres

19
HUERGO LORA, A., Las sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2007, pp. 387 y ss.
20
NIETO, A., Derecho administrativo sancionador, cit., pp. 398 y ss.
21
Ibdem, p. 424.
22
En este sentido, p.ej. HUERGO LORA, A., Las sanciones administrativas, cit., p. 396; y GMEZ
TOMILLO, M., Derecho administrativo sancionador, pp. 489 y ss.),
23
NIETO, A., Derecho administrativo sancionador, cit., pp. 436 y ss., y 455 y ss.
24
Ibdem, pp. 440 y ss.
capaces de culpabilidad, y no a quienes no pueden tenerla25. Son responsables, no
autores, y su responsabilidad puede ser objetiva, en tanto no tiene sentido buscar el dolo
o culpa del autor material del hecho, pues, por un lado, no siempre es fcil de
determinar y, por otro lado, esta exigencia podra servir para liberar a las personas
jurdicas de toda responsabilidad. En consecuencia, no tendra verdaderamente sentido
considerar que las personas jurdicas son responsables de los actos de sus dependientes
por culpa in vigilando o por culpa in eligendo porque no pueden ser culpables.
Por su parte, la jurisprudencia espaola, y con ella buena parte de la doctrina, ha
mantenido la exigencia de culpabilidad en el caso de las personas jurdicas, pero
adecundola a su naturaleza, pues si bien falta el elemento volitivo en sentido
estricto, tienen la capacidad de infringir (STCE 246/1991). No obstante, esta
interpretacin del principio de culpabilidad para las personas jurdicas no deja
satisfechos ni siquiera a quienes lo consideran esencial al Derecho administrativo
sancionador. Es el caso de GMEZ TOMILLO, para quien en el caso de las personas
fsicas es el juicio de reproche dirigido contra un sujeto que pudo actuar conforme a
Derecho y no lo hizo, mientras que en el caso de las personas jurdicas es preciso
verificar que la infraccin se cometi debido a un defecto de organizacin26. Es decir, la
culpabilidad como juicio de reproche que se formula frente a una persona jurdica
porque ha omitido la adopcin de las medidas de precaucin que le son exigibles para
garantizar un desarrollo ordenado y no infractor de la actividad relativa al hecho de la
empresa27. Adems, esto requerira una consideracin individualizada de carcter
valorativo, caso por caso y sin presunciones de ninguna clase, segn la cual la empresa
puede liberarse de responsabilidad cuando acredite una correcta organizacin de cara a
evitar ilcitos administrativos.
En conclusin, no est nada claro si cabe exigir en Derecho administrativo
sancionador el principio de culpabilidad, admitiendo incluso sus defensores ms
radicales que su aplicacin encontrara ciertas modulaciones respecto a lo que sucede en
el Derecho penal. As, por ejemplo, mientras que en el mbito penal la regla general es
que se exige dolo para castigar, en el administrativo bastara la culpa, e incluso la culpa
levsima, que en ocasiones costara incluso distinguir de la responsabilidad puramente
objetiva. Adems, existen notorias diferencias entre los distintos ordenamientos
jurdicos, por lo que es preciso analizar nuestras normas para saber si este principio est
reconocido o no en el Per.
5.2. La culpabilidad en la legislacin y jurisprudencia peruana
Al respecto, la LPAG parece haber tomado partido a favor de una
responsabilidad estrictamente objetiva. Esta conclusin se puede deducir de lo dispuesto
por el art. 230.8 LPAG, que slo exige la culpabilidad como principio de personalidad
de las infracciones y de responsabilidad por el hecho (lo que denomina causalidad)28,
no exigiendo en ningn lugar el dolo o culpa como requisito para castigar. Adems, si
bien no tenemos una norma equivalente al art. 130.1 de la Ley 30/1992 espaola (LRJ-

25
Ibdem, p. 451.
26
GMEZ TOMILLO, M., Derecho administrativo sancionador, cit., pp. 429 y ss.
27
Ibdem, p. 435.
28
Esta causalidad es la nica referencia, por ejemplo, que hay a la culpabilidad en el trabajo
de MORN URBINA, J. C., Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la Administracin
pblica en la ley peruana, en Revista Advocatus 13, 2005, pp. 247 y 248.

11
PAC), que admite las sanciones incluso a ttulo de simple inobservancia, el art. 230.9
LPAG puede tener un efecto similar, pues se sancionara si los administrados no se han
apegado a sus deberes29. Es decir, se reconocera que el fundamento para las
infracciones administrativas es el incumplimiento de estos deberes, como corresponde a
su carcter de infracciones de peligro abstracto puro o hipottico. Finalmente, el art.
230.3 LPAG considera a la existencia o no de intencionalidad en la conducta del
infractor como un factor a tomar en cuenta al momento de determinar la sancin, lo que
la excluira como elemento de la infraccin.
No obstante, en realidad ninguno de estos argumentos es definitivo. Del 230.8
LPAG no se deduce que la culpabilidad sea slo lo que all se establece, y si la
jurisprudencia y la doctrina espaola han podido exigir el dolo o la culpa incluso con un
artculo como citado ms arriba, lo dispuesto por el art. 230.9 LPAG no puede ser un
obstculo insalvable. Y lo mismo puede decirse de lo dispuesto por el art. 230.3 LPAG,
pues no es muy distinto de lo dispuesto por el art. 131.3.a LRJ-PAC, que considera a la
intencionalidad como un criterio para graduar la sancin30. Por tanto, es muy difcil
sacar una conclusin indubitable de lo dispuesto por la LPAG, especialmente cuando el
Tribunal constitucional ha establecido en numerosas ocasiones que que los principios
de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios bsicos del
derecho sancionador, que no slo se aplican en el mbito del derecho penal, sino
tambin en el del derecho administrativo sancionador (por todas, vanse las sentencias
recadas en los Exps. 2050-2002-AA/TC, y 2192-2004-AA/TC, de 16 de abril de 2003 y
11 de octubre de 2004, respectivamente). Sin embargo, la declaracin del Tribunal
constitucional no va ms all, por lo que tampoco est claro el alcance de esta exigencia
de culpabilidad, por lo que en realidad le corresponder a la jurisprudencia y a la
doctrina llenar este vaco, no cubierto por las normas vigentes.
Especialmente importante es lo que establece en la STC de 24 de noviembre de
2004, recada en el Exp. 2868-2004 AA/TC. En ella se dice expresamente que no es
posible sancionar por un acto ilcito cuya realizacin se imputa a un tercero. Sin
embargo, lo llamativo de esta sentencia es que hace una referencia expresa a la
sentencia STC de 3 de enero de 2003, recada en el Exp. 0010-2002-AI/TC, para
afirmar que lmite a la potestad sancionatoria del Estado est representado por el
principio de culpabilidad.
Sin embargo, esta segunda resolucin no se refiere nicamente al principio de
personalidad de las penas como consecuencia del principio de culpabilidad, sino
tambin establece que Una interpretacin que considere que la accin bajo comentario
tiene la condicin de elemento objetivo resulta atentatoria del principio de culpabilidad,

29
Artculo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente por los siguientes
principios especiales: [] 9. Presuncin de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados
han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
30
GMEZ TOMILLO (Derecho administrativo sancionador y Derecho penal. Anlisis del Derecho
positivo peruano. Especial consideracin de los principios de legalidad, culpabilidad y oportunidad en
Revista de Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura 4, 2003, pp. 51 y ss.),
encuentra en este artculo un argumento favorable al reconocimiento de la exigencia de culpa en las
sanciones administrativas, pues la intencionalidad es una caracterstica del dolo. En consecuencia, lo
que querra decir la LPAG es que el dolo debe ser considerado al momento de graduar la sancin, que
nicamente podra imponerse si existe un comportamiento culpable.
que, como exigencia de la clusula del Estado de Derecho, se deriva como un principio
constitucional implcito que limita la potestad punitiva del Estado. Por ende, no basta la
sola afectacin o puesta en peligro de determinados bienes jurdicos que el Derecho
Penal protege. El principio segn el cual no hay pena sin dolo o culpa exige que el
actor haya actuado con voluntad de afectarlos.[] Es decir, es inconstitucional el
sentido interpretativo que excluye del tipo cualquier referencia a la responsabilidad o
culpabilidad del sujeto. Por lo tanto, los jueces no pueden condenar, al amparo de dicho
artculo 2 del Decreto Ley N. 25475, a una persona por el solo hecho de que se haya
lesionado o puesto en peligro los bienes jurdicos sealados en la misma disposicin
legal sin tomar en cuenta el anlisis de su culpabilidad [] El principio de culpabilidad
es una garanta y al mismo tiempo un lmite a la potestad punitiva del Estado; por
consiguiente, la aplicacin del artculo 2 del Decreto Ley N. 25475 queda supeditada a
que, al infringirse los bienes jurdicos sealados por la norma penal, ello se haya
realizado con intencin del agente. A mayor abundamiento, la prohibicin de que la
pena slo pueda basarse en un tipo de responsabilidad objetiva se encuentra prevista en
el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Penal, segn el cual La pena requiere
de la responsabilidad penal del autor. Queda proscrita toda forma de responsabilidad
objetiva.
En consecuencia, al remitirse la STC recada en el Exp. 2868-2004 AA/TC al
principio de culpabilidad como es definido por la STC recada en el Exp. 0010-2002-
AI/TC, y referirse sta a la culpabilidad como exigencia de dolo o culpa, cabra
interpretar que el TC se ha pronunciado en contra de la admisibilidad de las infracciones
objetivas, tambin en el Derecho administrativo (al menos cuando se afecte o se ponga
en peligro determinado bien jurdico, segn el texto de la sentencia). En consecuencia,
as es como deberan interpretarse sus numerosas referencias a la culpabilidad como
uno de los principios del Derecho administrativo sancionador. Sin embargo, se echa en
falta un posicionamiento ms claro de nuestro mximo Tribunal, que tambin tenga en
cuenta las especialidades del mbito administrativo al momento de establecer un criterio
general.
5.3. Es siempre exigible la culpabilidad en el Derecho administrativo
sancionador? Un criterio de distincin que puede fundamentar una respuesta
negativa pero excepcional
Por tanto, a partir de lo explicado hasta aqu, parece claro que no puede excluirse
del todo la aplicacin del principio de culpabilidad en la responsabilidad por
infracciones administrativas. Pero, significa esto que siempre ha de ser subjetiva y, por
tanto, es preciso buscar siempre una negligencia, aunque sea levsima, del autor? Sobre
esta cuestin, compartimos la afirmacin de Alejando NIETO cuando sostiene que
[a]qu, ms que en ninguna parte, no son admisibles los planteamientos polares y,
conforme hemos de ver, siempre hay que tener en cuenta matices que en algunos
casos pueden ser de trascendencia. Ms an, el verdadero problema no es tanto
determinar si opera, o no, la exigencia de culpabilidad en el Derecho Administrativo
Sancionador como precisar el grado de su operatividad, es decir, las peculiaridades
que en este campo ofrece la regulacin propia del Derecho penal31. Por tanto, la
respuesta que demos a esta interrogante no ha de ser tajante, pues el grado de

31
NIETO, A., Derecho administrativo sancionador, cit., p. 374, (cursivas en el original)

13
culpabilidad exigible puede depender del tipo de infraccin ante el que nos
encontremos.
As, en ocasiones la Administracin sanciona por la comisin de infracciones de
peligro abstracto puro. En estos casos, es posible que se pretenda sancionar el mero
incumplimiento de un deber, definido previamente por la norma. No se vulnera ningn
bien jurdico y la conducta ni siquiera ha producido un riesgo concreto sobre un bien
jurdico, que tenga que ser valorado por el rgano decisor, sino que la norma considera
como riesgo la simple desobediencia. Es el caso, por ejemplo, de quien no presenta a
tiempo su declaracin jurada de impuesto a la renta, pero lo hace a primera hora del da
siguiente. Entender que aqu es exigible una negligencia leve, configurada por el
mero incumplimiento de la norma (que los administrados tenan el deber de conocer y
respetar), es una solucin creativa, pero que finalmente hacer desaparecer la distincin
entre la responsabilidad objetiva y la responsabilidad por culpa. Se trata de supuestos no
sancionables penalmente, y por tanto tiene sentido predicar en este caso alguna
peculiaridad al principio de culpabilidad aplicado al Derecho administrativo
sancionador.
Sin embargo, complemente distinto es el caso de las infracciones en donde se
exige la produccin de un dao o el riesgo concreto de producirlo. En estos casos es
perfectamente razonable exigir, al igual que en el Derecho penal, la concurrencia de
dolo o culpa, porque en estos supuestos no hay ninguna diferencia entre lo sancionable
en uno y otro mbito. En realidad, debera entenderse que la regla es la exigencia de
dolo o culpa, porque este tipo de infracciones deberan ser tambin la regla, pues las
infracciones de mero incumplimiento encuentran sentido ante la omisin de deberes
formales, pero no son una respuesta adecuada en todos los casos.
Como bien ha indicado al tipificar la mera inobservancia se limita la
discrecionalidad administrativa para determinar si se produjo una lesin o un riesgo
concreto, pero se hace en perjuicio del inculpado, que responde incluso si su conducta
produca menos dao o riesgo que la prescrita (p.ej. usar un esterilizador ms efectivo
que el reglamentario)32. Adems, hacer depender la infraccin de un mero
incumplimiento de una norma [] y de conectar sta a la proteccin de un bien jurdico
declarado como tal por el legislador tiene un inconveniente notable, pues el legislador
tiende inevitablemente a seleccionar bienes jurdicos demasiado numerosos y, sobre
todo, demasiado genricos, con la conclusin de que se agobia al ciudadano con rdenes
y, en consecuencia, con la amenaza de sanciones33; convirtindose as en infractor al
ciudadano ms cuidadoso. Por otro lado, los efectos negativos de esta forma de tipificar
acaban por perjudicar a la propia Administracin, pues la norma que le impone a los
administrados requisitos tambin le impone a ella el deber de exigir su cumplimiento,
por lo que habra responsabilidad patrimonial de la Administracin si un ciudadano
causa un dao incumplindolos.
Qu hacer con las personas jurdicas? Aqu hay dos problemas que deben
solucionarse. En primer lugar, por qu responde la persona jurdica por los actos de sus
dependientes y, en segundo lugar, si la responsabilidad de las personas jurdicas es
objetiva o requiere de dolo o negligencia. Sobre la primera cuestin, las personas
jurdicas no responden como meros responsables de la infraccin, sino como autores,

32
Ibdem, pp. 401 y ss.
33
Ibdem, p. 402.
pues se les considera autores jurdicos de la infraccin (pese a que el autor material
sea la persona que es titular de uno de sus rganos). Y su responsabilidad ser objetiva o
subjetiva dependiendo de la infraccin: cuando se trate de infracciones objetivas (de
mera inobservancia), respondern objetivamente, como lo hara una persona natural (o
incurrirn en negligencia slo por el hecho de incumplir la norma, como diran otros).
Sin embargo, cuando se trate de infracciones que no sean de mero inobservancia, es
necesario que satisfagan los requerimientos del principio de culpabilidad, tambin como
exigencia de dolo o negligencia. Al respecto, no debe olvidarse que incluso en Derecho
penal se ha admitido su culpabilidad, aunque no basndola en una supuesta culpa in
eligendo o in vigilando, sino por haber omitido los deberes de precaucin exigibles. Y
el viejo aforismo societas delinquere non potest? De vuelta a su redaccin original, que
impeda a las sociedades pecar nunca delinquir.
Finalmente, muy distinto es el caso de las sanciones solidarias o subsidiarias,
pues en este caso no est en juego (al menos no solamente) la exigencia de dolo o
negligencia, sino esencialmente el principio de culpabilidad en su vertiente de principio
de personalidad de las penas. Por tanto, su constitucionalidad es ms que dudosa, tanto
en el caso de las sanciones solidarias (reconocidas en el art. 232.2 LPAG) como en el
caso de las sanciones subsidiarias (caso en que slo cabe imponer una sancin si se
entiende que el responsable es coautor de la infraccin o se considera que ha
cometido a su vez otra infraccin, tipificada como tal por el ordenamiento jurdico).
Aunque se trate esencialmente de obligaciones pecuniarias, no puede buscar una
explicacin en las reglas de la responsabilidad civil, porque se trata de la imposicin de
una sancin.
En este sentido, es interesante el supuesto contemplado en el art. 289 del Decreto
Supremo 016-2009-MTC, TUO del Reglamento Nacional de Trnsito, de acuerdo al
cual el conductor de un vehculo es responsable administrativamente de las
infracciones de trnsito vinculadas a su propia conducta durante la circulacin []
Cuando no se llegue a identificar al conductor infractor, se presume la responsabilidad
administrativa del propietario del vehculo, salvo que acredite de manera indubitable
que lo haba enajenado, o no estaba bajo su tenencia o posesin, denunciando en ese
supuesto al comprador, tenedor o poseedor como responsable. Es decir, si no es
posible determinar quin fue el autor de la infraccin, responde el propietario del
vehculo, salvo que pueda identificar al tenedor o poseedor. Por tanto, es interesante
determinar si el propietario debe cumplir con la sancin como mero responsable o
como presunto autor. Al permitrsele excluir su responsabilidad denunciando al
verdadero infractor, parece evidente que nuestra norma est presumiendo su autora y, a
partir de ella, su responsabilidad. Es decir, el propietario responde como autor
(presunto) de la infraccin, no como responsable de la conducta de otro. As se justifica,
por ejemplo, que no slo se le impongan penas pecuniarias, sino incluso las no
pecuniarias, como la prdida de los puntos de la licencia de conducir. Ms complicado
es el caso del propietario que puede probar que no conduca el vehculo, pero no sabe
(ni puede saber) quin lo conduca (quin era su poseedor o su tenedor), de modo que
no puede denunciar a nadie. Sera el caso de una persona que ha salido del pas, y
mientras tanto se comete una infraccin con su vehculo, detectada por medios
electrnicos. Puede probar que no es el responsable? S, con su registro migratorio.
Responde en ese caso ante la Administracin, si no puede mostrar quin tena su
vehculo? Si lo hace, sera a ttulo de responsable, no de autor (pues ha desvirtuado la
presuncin). Es admisible en nuestro Derecho? Depender del reconocimiento que se
haga del principio de culpabilidad en Derecho administrativo sancionador, pues implica

15
responder por el acto de otro. No debe olvidarse que la culpabilidad no slo significa
la exigencia de dolo o culpa, sino tambin el carcter personal de las infracciones,
reconocido por el art. 230.8 LPAG: la responsabilidad debe recaer en quien realiza la
conducta constitutiva de infraccin. Por tanto, si quiere sancionarse al propietario del
vehculo, sera por la omisin de un deber de cuidado de su vehculo (una especie de
deber de garante), cuya tipificacin en el Reglamento citado es al menos dudosa. En
todo caso, incluso en el supuesto en que se acepten las tesis de Alejandro NIETO, el
responsable en este caso slo podra responder por las consecuencias pecuniarias y no
de aqullas que carezcan de tal carcter (como la retirada de los puntos).
Uno de los supuestos en que se ha planteado el carcter objetivo de las
sanciones es en la contratacin pblica, al interpretar lo dispuesto por el art. 51.1.i) del
Decreto Legislativo 1017, que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), en
virtud del cual incurren en responsabilidad quienes presenten documentos falsos o
informacin inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado, o al
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado34. Sin embargo, aunque no sea
ste el momento para analizar a profundidad la jurisprudencia del Tribunal del
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) al respecto, no creemos
que est tan claro que sea un mbito en el que opere la responsabilidad objetiva, como
puede apreciarse de la lectura de algunas resoluciones. As, es que en ms de una
ocasin se ha declarado que la sola presentacin de documentos falsos ante las
Entidades es suficiente para que se configure el acto ilcito materia de imputacin, sin
que la norma exija otros factores adicionales para su configuracin 35, pero de esta
afirmacin no puede desprenderse sin ms que la responsabilidad sea objetiva, pues al
mismo tiempo se afirma que los postores o proveedores se encuentran obligados a
velar diligentemente por la veracidad formal y sustancial de los documentos
entregados a la Entidad. No es la diligencia el parmetro de responsabilidad cuando se
exige culpa?
En defensa del carcter objetivo de la responsabilidad podra decirse que ste se
mantiene porque la falta de diligencia se presumira iuris et de iure cuando se entregue
informacin falsa, y as lo demostrara que se sancione incluso cuando los documentos
falsos fueron elaborados por terceras personas36. Sin embargo, las resoluciones del
Tribunal del OSCE no nos permiten llegar a una conclusin tan rotunda en dicho
sentido, pues se trata de supuestos en donde de alguna manera la informacin deba o
poda ser controlada por el postor, que habra incumplido as un canon de diligencia al
entregar informacin falsa. As, por ejemplo, en el caso resuelto por la resolucin 2839-
2009-TC-S3, uno de los postores present un certificado de trabajo de uno de sus
empleados que result falso, alegando para evitar la sancin que haba sido tambin
engaada y que no poda revisar todos los datos de sus trabajadores. No obstante, fue

34
As, p.ej. SANTOS LOYOLA, C. R., Derecho administrativo sancionador y responsabilidad
objetiva. Reflexiones a partir de algunas resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado en
procedimientos administrativos sancionadores por presentacin de documentos falsos o informacin
inexacta, en Modernizando el Estado para un pas mejor. IV Congreso Nacional de Derecho
administrativo, Palestra, Lima, 2010, pp. 741 y ss.
35
Resolucin N. 2839-2009-TC-S3 citar ms.
36
Tal sera la posicin, p.ej., de SANTOS LOYOLA, C.R., Derecho administrativo
sancionador, cit., pp. 746 y ss., quien cita expresamente las resoluciones N 2835-2009-TC-S3, 090-
2009-TC-Se. Y 1037-2009-TC-S3.
igualmente sancionada. Significa esto que la infraccin es objetiva? Se trata de un
supuesto en donde la empresa tena cierto control de la informacin proporcionada, y
difcilmente puede afirmarse que se le sanciona pese a no haber podido haber actuado
de otra manera. Es ms, la propia resolucin citada dice ms adelante que ha quedado
demostrado que hubo una falta de diligencia de la empresa [] de revisar la
documentacin que present en el proceso de seleccin37.
Quiz un pequeo cambio en el ejemplo nos permita encontrar la respuesta que
estamos buscando. Qu sucedera si un postor presenta, como parte de su propuesta un
informe cientfico de conocimiento pblico (es decir, no contratado por l) realizado por
un importante grupo de investigadores, que luego es refutado convincentemente y se
demuestra falso. Podra imaginarse incluso que dichos investigadores buscaron falsean
intencionalmente los resultados de su informe. Puede ser sancionado el postor por
presentar informacin falsa o errnea? Si estuviramos ante un supuesto de
responsabilidad objetiva, no quedara ms que responder afirmativamente, pero creemos
que la respuesta ha de ser negativa, sin que nada en la jurisprudencia del Tribunal del
OSCE nos lleve a una solucin contraria, pues se trata de casos en donde se puede hacer
tambin responsable al postor o al contratista de la falsedad, por haber incumplido un
parmetro de diligencia, que puede ser especialmente elevado, pero que igual nos remite
a una responsabilidad por culpa. importa que el beneficio recaiga en l? Slo si fuera
responsabilidad patrimonial civil

se presumen verificados077-2009-TC-S3, y 156-2009-TC-S3

todo postor o proveedor es responsable de la veracidad de los documentos
presentados ante la Entidad, hayan sido tramitados por l mismo o por un tercero, ppor
cuando el beneficio recae directamente sobre l [] se encuentran obligados a velar
diligentemente por la veracidad formal y sustancial de stos 2839-2009-TC-S3.
la sola presentacin de documentos falsos ante las entidades es suficiente para
que se configure el acto ilcito materia de imputacin, sin que la norma exija otros
factores adicionales para su configuracin: 2839-2009-TC-S3, 170-2009-TC-S3, 189-
2009-Tc-S3, 1530-2009-Tc-S3.
Caso 2835: lo falsificado eran documentos que le correspondan a la propia
entidad (boletas de pago) aleg que eran sus supervisores quienes los haban
adulterado, pero es igualmente culpable
Reglamento: Art. 42.1.a) ii. c: el postor es responsable de la veracidad de los
documentos e informacin que presenta durante el proceso art. 62: el postor es
responsable de la exactitud y veracidad de los documentos que presente.

6. Conclusin (y punto de partida)

Por tanto, en conclusin de lo dicho hasta ahora (que slo puede servir como
punto de partida para un anlisis ms a profundidad), en el Derecho administrativo
sancionador la regla general es que para poder sancionar se requiere culpabilidad
entendida no slo como responsabilidad por el hecho y como el principio de
personalidad de las penas, sino tambin como exigencia de dolo o (como regla general)

37
Citar los otros casos

17
de culpa. Excepcionalmente slo ser posible sancionar objetivamente cuando estemos
ante infracciones sancionadas por peligro hipottico, que penalmente no podran ser
castigadas y respecto de las cuales podran no aplicarse las garantas que en aquella
rama del Derecho se exigen para los supuestos en que existe un dao real o potencial a
un bien jurdico. Por tanto, si pretende hacerse una excepcin a la aplicacin de las
reglas del ius puniendi del Estado, tal como se entienden en Derecho penal, al Derecho
administrativo sancionador, esto deber siempre justificarse en una especialidad de ste
ltimo. A partir de estas reglas deben enjuiciarse los supuestos de responsabilidad
subsidiaria y solidaria y de las personas jurdicas, a las que tambin sera exigible la
culpabilidad, aunque adaptada a su especial naturaleza.