Evaluacion Programas - Sociales - EVasquez PDF

Programas sociales de lucha contra
la pobreza?: casos emblemticos

Enrique Vsquez Huamn
Consorcio de Investigacin Econmica y Social
Antero Aspllaga 584, San Isidro
Telfonos 421-8082 / 421-7968
<www.consorcio.org>
Universidad del Pacfico

Centro de Investigacin
Av. Salaverry 2020, Jess Mara
Telfono: 219-0100
<www.up.edu.pe>
Edicin: Lima, febrero de 2006

Correccin de estilo: Alberto iquen
Cuidado de edicin: Myriam Arriola
Diseo grfico: Carmen Inga
Arte de cartula: Roni Heredia
Impreso por Ediciones Nova Print SAC
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2006-0595

ISBN 9972-804-53-4
El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de treinta instituciones de investiga-
cin o docencia y cuenta con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), el Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y otras fuentes de cooperacin.
El Proyecto Elecciones Per 2006: fortaleciendo el debate nacional es una iniciativa del CIES con el auspicio de
las siguientes instituciones: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), National Endowment for Democracy (NED),
International Development Research Centre (IDRC), Canadian International Development Agency (CIDA), Banco
Mundial-Per, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de Poblacin de las Naciones
Unidas (UNFPA) y la Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN).
El presente documento constituye una coleccin de hallazgos publicados y por publicar por parte del autor. Las
principales fuentes digitales se encuentran disponibles electrnicamente en el website <www.losniosprimero.org>.
Las fuentes publicadas ms importantes son Los nios... primero? Vol. I, II y III publicado por la Universidad del
Pacfico y Save the Children Suecia. Finalmente, el documento Gerencia Estratgica para el cambio social est en
proceso de edicin final por parte de la Universidad del Pacfico pero los cuadros estadsticos ya han sido presenta-
dos en este trabajo solicitado por el CIES. En caso que se quiera citar algn resultado publicado en este documento
se ruega consignar la fuente original tal como se precisa en cada uno de los cuadros, grficos, diagramas as como
en las notas al final del texto.
CIES y CIUP-Universidad del Pacfico, no comparten necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicacin,
que son responsabilidad excclusiva de su autor.
Contenido
PRESENTACIN 5
RESUMEN EJECUTIVO 7
INTRODUCCIN 9
1. VISIN GENERAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DE LUCHA CONTRA LA POBREZA 12

1.1 Mapa de programas sociales 12
1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico 13
2. PROGRAMAS DE ALIMENTACIN-NUTRICIN: VASO DE LECHE Y COMEDORES POPULARES 15

2.1 Diagnstico 15
2.2 Opciones de polticas 16
2.3 Anlisis de costos y beneficios 17
2.4 Identificacin de ganadores y perdedores 18
2.5 Obstculos para la implementacin 18
2.6 Hoja de ruta: medidas sugeridas 19
2.7 Conclusiones 21
3. PROGRAMAS DE SALUD Y BIENESTAR: SEGURO INTEGRAL DE SALUD Y WAWA-WASI 22

3.1 Diagnstico 22
3.7 Conclusiones 30
4. PROGRAMAS EDUCATIVOS: ALFABETIZACIN Y EDUCACIN RURAL 31

4.1 Diagnstico 31
4.6 Conclusiones 38
5. PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA: FONCODES Y PRONAMACHCS 39

5.1 Diagnstico 39
5.7 Conclusiones 46
BIBLIOGRAFA 47
ANEXO 52
Presentacin
El presente documento empieza con una visin general de los programas sociales de lucha contra
la pobreza, recomendando la fusin de varios de ellos que tienen objetivos similares. Luego, el tra-
bajo analiza dos programas representativos en cada uno de cuatro sectores clave -nutricin, salud,
educacin e infraestructura-, y propone polticas de reforma de estos programas, con miras a su
aplicacin durante el prximo gobierno 2006 2011.
Con respecto a los programas alimentarios, el autor propone la concesin de su ejecucin a
terceros, la focalizacin hacia los nios ms vulnerables y la creacin de un sistema de monitoreo y
evaluacin. Para el caso del seguro integral de salud se plantea una estrategia similar. En educacin se
postulan mejoras en la gestin y uso de recursos de los programas de alfabetizacinhoy ineficaces-
y educacin rural. Con relacin al rea de infraestructura, se analizan Foncodes y Pronamachs. En
el primer caso se recomienda mejorar el sistema de focalizacin geogrfica, y en el segundo pasar
de una focalizacin comunal a otra municipal distrital.
Un denominador comn a muchos de estos programas es su politizacin y la presin que ejercen
grupos de beneficiarios no pobres y burocracias ejecutoras para una continuidad de las activida-
des sin cambios mayores. As, resulta fundamental incrementar la transparencia de los procesos de
seleccin de beneficiarios y de asignacin del gasto, para contrarrestar la presin por mantener el
status quo.
El documento es parte del proyecto Elecciones Per 2006: fortaleciendo el debate nacional. Este
proyecto es una iniciativa del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), en alianza con
otras instituciones, para elevar el nivel del debate electoral, enfatizando la discusin de opciones de
poltica y programas de gobierno. En este marco, el CIES ha promovido la elaboracin de documentos
de poltica 2006 2011 sobre diez temas clave que tendr que afrontar el siguiente rgimen:
Competitividad Regulacin y concesiones

Empleo Modernizacin del Estado
Programas sociales y pobreza Desarrollo rural
Educacin Descentralizacin
Salud Gnero
Cada texto examina las opciones de poltica, los costos y beneficios de las distintas alternativas,
los obstculos para su implementacin y la estrategia para superar estas barreras, especificando
una hoja de ruta a 100 das, un ao y cinco aos. El proyecto Elecciones Per 2006 enfatiza la
incidencia de estos documentos en las polticas pblicas desarrollando una secuencia de tres
tipos de actividad: reuniones con los equipos de plan de gobierno de los principales partidos
Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 5

polticos; seminarios descentralizados en seis regiones del Per; y campaas de diseminacin en
los medios de prensa.
Ms all del debate electoral, el Proyecto busca promover consenso sobre polticas de Estado
en nuestro pas y aportar al diseo de programas en el prximo gobierno. Creemos que la presente
publicacin nos permitir avanzar colectivamente hacia el logro de ambos objetivos. En este punto
tenemos que reconocer la contribucin fundamental del autor Enrique Vsquez (CIUP) tanto por su
capacidad analtica, como por su esfuerzo para culminar el trabajo y liderar su diseminacin.
Asimismo, queremos agradecer a las instituciones aliadas del CIES en esta iniciativa: Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), Acuerdo Nacional, Grupo Propuesta Ciudadana, Asociacin Civil
Transparencia e Instituto de Defensa Legal (IDL).
Por ltimo, debemos tambin reconocer el aporte de los auspiciadores que han hecho posible
la ejecucin del Proyecto: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fundacin Nacional para la
Democracia (NED, por sus siglas en ingls), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
(IDRC, por sus siglas en ingls), Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Banco
Mundial, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de Poblacin de las
Naciones Unidas (UNFPA) y la Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN).
Lima, febrero de 2006
Carlos Eduardo Arambur Javier Portocarrero Maisch

Director Ejecutivo CIES Director Adjunto CIES
6 Enrique Vsquez Huamn

Resumen ejecutivo
En el periodo 2000 2005, el gasto social en el Per se ha ido incrementando, en promedio, 8%

anual. Sin embargo, este esfuerzo no se ha visto reflejado en resultados tangibles, pues los niveles de
pobreza se han mantenido relativamente constantes (perjudicando a ms del 50% de la poblacin)
y el malestar percibido ha aumentado durante este periodo. En este sentido, es legtimo preguntarse
a qu se debe esta situacin para poder tratar de hallar soluciones que puedan ser implementadas
en el corto plazo.
As, el presente trabajo propone que estos resultados pueden deberse a una gestin deficiente
de los recursos pblicos destinados a los distintos programas sociales. En consecuencia, surgen pro-
blemas tales como filtracin, subcobertura, politizacin del gasto, e incremento del gasto corriente:
planillas y obligaciones sociales. Ante estas dificultades, se sugiere dejar atrs el enfoque asistencialista
predominante en la dcada de los noventa y pasar a uno orientado al desarrollo de capacidades de
la poblacin que refuerce la gestin social de riesgo.
Para ello, el anlisis de este documento contiene dos secciones. En primer lugar, se expone
una visin general de los programas sociales de lucha contra la pobreza, detallando cules son
aquellos que estn vigentes y la importancia del gasto destinado a ellos. Adems de presentar un
panorama general, esta seccin pretende generar una reflexin acerca del gran nmero de programas
que presentan objetivos similares, y que podran funcionar como uno solo.
En segundo lugar, se analizan dos programas representativos de cuatro sectores bsicos: ali-
mentacin y nutricin, salud y bienestar, educacin, e infraestructura. En esta seccin se realizar
un breve diagnstico de los programas, y se plantearn posibles soluciones acompaadas de un
anlisis costo-beneficio, identificando a los ganadores y perdedores de cada medida y los posibles
obstculos para implementarlas.
Para alimentacin y nutricin, se toman como ejemplos representativos el Vaso de Leche y
los Comedores populares. Estos programas presentan altos niveles de filtracin y subcobertura, lo
cual denota un mal manejo de recursos. Ante estos problemas, se propone la tercerizacin de los
programas y la aprobacin del Proyecto de Ley N 11441, el cual plantea la creacin de un Sistema
Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la
Infancia.
Para el sector salud y bienestar, se analizan el Seguro Integral de Salud (SIS) y el Programa
Nacional Wawa-Wasi (PNWW). El primero, al igual que el caso del Vaso de Leche y los Comedo-
res populares, presenta altos niveles de filtracin y subcobertura. El segundo, en cambio, presenta
dificultades a nivel operativo, tales como frecuente inasistencia de las madres cuidadoras y escasa
participacin de la comunidad en los consejos de vigilancia. Ello y el recorte de presupuesto que
sufrir este programa en el ao 2006 representan posibles amenazas para el buen desempeo del
programa. Ante estas dificultades, se plantea la creacin del Sistema de Informacin del SIS para el
monitoreo y evaluacin de sus resultados, as como la tercerizacin de los servicios de salud, tal

como el caso exitoso de las Asociaciones de las Comunidades Locales de Administracin en Salud.
Con respecto al PNWW, se propone establecer un criterio objetivo de asignacin de recursos y
fomentar la mayor participacin de la comunidad.
Para el sector educacin, se estudian los programas de Alfabetizacin y Educacin rural. El
primero presenta un manejo ineficaz reflejado en los altos niveles de analfabetismo de la poblacin
principalmente quechua hablante. Por ello, se propone una reforma en la gestin del programa que
involucre ms capacitadores, as como la generacin de incentivos para aumentar la asistencia a los
centros de enseanza. Igualmente importante resulta la implementacin de entornos alfabetizados que
refuercen lo aprendido en el programa. En cuanto al Programa de Educacin Rural estrechamente
relacionado con el anterior muestra una problemtica muy complicada que se origina tanto en el
hogar como en la escuela y que, adems, se ve acentuada por el entorno. Desnutricin, diferencias
en el lenguaje y carencias en el sistema docente son slo algunos de los problemas que generan un
gran ausentismo y abandono escolar en las zonas rurales. Ante esta situacin, se recomienda mejo-
rar el manejo de recursos, comenzando por actualizar las planillas del personal docente, impartir
capacitaciones y actualizaciones pedaggicas a los maestros, y generar incentivos para incrementar
la asistencia de los mismos.
Para el sector infraestructura, se analizan Foncodes enfatizando en las lneas de accin
Mejorando tu vida y A producir y Pronamachcs. La principal deficiencia de Foncodes radica en la
mala focalizacin de los recursos hacia los distritos menos pobres, a pesar de que en 2004 la inver-
sin en dicho programa fue mayor que en aos anteriores. El problema de Pronamachcs no slo es
la incorrecta focalizacin al igual que en Foncodes sino que la mayor parte del presupuesto del
programa se destina al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios
no personales. Ante esta situacin, se sugiere mejorar el sistema de focalizacin para poder beneficiar
a aquellos distritos con mayores niveles de pobreza. En el caso de Pronamachcs, se propone focalizar
a nivel municipal y no especficamente comunal como se viene haciendo. Ello permitir generar
sinergias entre comunidades para poder realizar proyectos de mayor envergadura. Asimismo, debe
fomentarse una mayor participacin de las comunidades, con el fin de que cooperen con un mayor
monitoreo del programa.
Con respecto a los posibles obstculos que puedan presentarse en la implementacin de las
propuestas planteadas en el documento, debe hacerse especial nfasis en la politizacin de varios
de ellos. Esto se da no solamente en lo referido al manejo de recursos sino a la presin que ejercen
los sindicatos pertinentes. En este sentido, resulta esencial fomentar la transparencia de los procesos
para poder evitar la presin de determinados grupos que defienden sus intereses. Esto est relacio-
nado con los altos niveles de burocracia en las entidades estatales, las cuales generan rigideces
para la implementacin de cualquier reforma. Otras trabas importantes son la heterogeneidad de
las comunidades, tanto en lo concerniente a sus niveles de desarrollo econmico como cultural, la
presin de beneficiarios actuales que podran dejar de recibir prestaciones de los programas vigen-
tes, y por ltimo, la legitimidad de los indicadores y resultados expuestos, sobre todo para el caso
de Foncodes, en los que algunos proyectos estn desfasados y, por consiguiente, dificulta el clculo
del cumplimiento de metas.
Por ltimo, cabe sealar que al final de cada subseccin se presentar una hoja de ruta para
los cien primeros das de gobierno. En ella se detallan todas aquellas medidas gubernamentales a
tomarse para una mejor gestin de cada programa. De esta manera, se espera contribuir con un
mejor uso del gasto social, el cual a pesar de ser un poco limitado podra ser mejor aprovechado.

Introduccin
Durante los ltimos aos el Per ha experimentado uno de los periodos de crecimiento econmico
ms sostenido nunca antes visto. Por tanto, el gobierno ha disfrutado de recursos pblicos (gasto social)
para poder apoyar a los ms pobres; sin embargo, ha carecido de recursos humanos calificados que
impidan el malgasto del dinero de los programas sociales. Segn nuestros estimados, anualmente
S/.267 millones no se han asignado ptimamente debido a la inexistencia de una gerencia social
de calidad.
En el periodo 2000-2005 se destin en promedio un 25% del presupuesto pblico al gasto social.
Dentro de este rubro est el gasto en los llamados programas sociales prioritarios, el cual equivale a
aproximadamente el 46% del gasto social. Un hecho importante es que el gasto social y el gasto en
programas sociales se han incrementado ao tras ao, en promedio 8% anual, y sin embargo, este
esfuerzo no se ha traducido en resultados tangibles en tanto los niveles de pobreza se han mantenido
casi constantes (segn el INEI, la pobreza y pobreza extrema alcanzan al 52% y 26% de la poblacin,
respectivamente).
Por qu no se logr lo prometido si se poda hacer? Una respuesta tentativa est en la escasez
de personal tcnico que pueda combatir la filtracin (beneficiarios del programa que no son parte del
pblico objetivo), subcobertura (personas que pertenecen al pblico objetivo que deberan recibir las
raciones del programa, pero no son beneficiarios), politizacin del gasto (destinar partidas a regiones
sensiblemente ms polticas), incremento en las planillas poco productivas (asesores para organizar
fiestas de cumpleaos) y gastos operativos innecesarios (consultoras para sistematizar consultoras),
entre otros.
Casos emblemticos
Por ejemplo, en los programas de alimentacin y nutricin son representativos el Vaso de Leche
y los Comedores populares. Ambos presentan altos niveles de filtracin (que alcanza a 1.073.639
y 297.858 personas, respectivamente) y subcobertura (68,5% y 97,5%, respectivamente), lo cual
denota un mal manejo de recursos.
Asimismo, en los programas de salud y bienestar el Seguro Integral de Salud (SIS) presenta altos
niveles de filtracin (se estn desviando una cuarta parte de los recursos en la atencin de 24,1%
de afiliados que no corresponden al pblico objetivo) y subcobertura (que vara entre el 48,5% y el
70,7%); mientras que el Wawa-Wasi, adems de una cada de 12,4% en el presupuesto asignado
para este ao pero incrementando el nivel de cobertura, presenta dificultades en el campo operativo,

tales como frecuente inasistencia de las madres cuidadoras y escasa participacin de la comunidad
en los consejos de vigilancia.
En educacin, el manejo de programas como los de Alfabetizacin y Educacin rural es ineficaz.
Al ao 2004, la tasa de analfabetismo ascenda al 24,63% de la poblacin y la mayor concentracin
de personas analfabetas estaba en zonas en las que ms del 60% de la poblacin habla una lengua
diferente del castellano, principalmente quechua. En cuanto al programa de Educacin rural, existen
altos niveles de ausentismo y abandono escolar. La tasa neta de cobertura en reas rurales tan slo
llega al 43% en educacin inicial, 90,2% en primaria y 52,6% en secundaria; en tanto que las tasas
de conclusin de primaria y secundaria ascienden al 59% y 24%, respectivamente.
Los programas de infraestructura social tampoco estn libres de problemas. La principal deficien-
cia del Foncodes radica en la mala focalizacin de los recursos hacia los distritos menos pobres, a
pesar de que en 2004 la inversin en dicho programa fue mayor que en aos anteriores. En efecto,
Mejorando tu vida est desatendiendo la demanda de las comunidades de las regiones que poseen
un nivel de pobreza por encima del 50% de la poblacin. Algo similar ocurre con el programa A
producir. En relacin con el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin
de Suelos (Pronamachcs), entre los aos 2001 y 2004 la distribucin de beneficiarios del programa
no reflej una correcta focalizacin y, adems, aproximadamente el 47,7% del presupuesto del
programa se dirige al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios
no personales.
Propuestas
En general, para resolver estos problemas se propone mejorar la calidad del gasto social haciendo
que repercuta de manera tangible sobre la calidad de vida y la acumulacin de capital humano de
la poblacin peruana. Para ello se requiere, en lugar de crear nuevos programas, reformar los ya
existentes y cambiar el paradigma de la poltica social, pasando del asistencialismo al desarrollo de
capacidades en las personas y enfocando los esfuerzos a la gestin social de riesgo.
Para ello se necesitan metas y objetivos claros, teniendo en cuenta los perjuicios sociales y eco-
nmicos que generan la yuxtaposicin de funciones, el clientelismo, la subcobertura, y la filtracin;
y a la vez los beneficios, en estos mismos mbitos, de la eficiencia, eficacia, equidad y transparencia
en la ejecucin de estos programas.
Ms especficamente, en nutricin se propone la creacin de un Sistema Nacional de Monitoreo y
Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia; en salud y bienestar
se plantea la creacin del Sistema de Informacin del Seguro Integral de Salud para el monitoreo
y evaluacin de sus resultados. En ambos campos se propone la tercerizacin de los servicios (tal
como el caso exitoso de las Asociaciones de las Comunidades Locales de Administracin en Salud).
Con respecto al programa Wawa-Wasi, se necesita establecer un criterio objetivo de asignacin de
recursos y fomentar la mayor participacin de la comunidad.
En educacin se propone una reforma en la gestin del programa de Alfabetizacin que incre-
mente el nmero de facilitadores, ya que ste es relativamente bajo en comparacin con el personal
docente requerido para un programa de educacin bsica. Asimismo, la generacin de incentivos para
aumentar la asistencia a los centros de enseanza como, por ejemplo, establecer como condicionante
al programa Juntos un determinado porcentaje de asistencia a las clases de alfabetizacin.
En infraestructura social la propuesta es mejorar los sistemas de focalizacin. Para el caso de
Pronamachcs, una focalizacin en el mbito municipal; asimismo, fomentar una mayor participacin
de las comunidades, que coopere con un mayor monitoreo del programa, y un sistema de vigilancia
social a cargo de la comunidad a travs de la asamblea o la junta comunal.
A continuacin presentamos las principales medidas para los primeros 100 das.

Alimentacin-Nutricin:
Presentacin y aprobacin del Plan de Reforma de los Programas de Alimentacin-Nutricin.
Presentacin y aprobacin del proyecto (Ley N 11441) para crear el Sistema Nacional de
Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia.
Inicio de la reestructuracin de los programas sociales.
Inicio de la seleccin de las entidades privadas a las que se tercerizar la administracin de los
programas.
Salud y bienestar:
Dar a conocer a la opinin pblica el plan de reforma del Seguro Integral de Salud, que incluye
la puesta en marcha del Sistema de Identificacin de Usuarios.
Iniciar, con el Indecopi, una intensificacin de la campaa en Defensa de los Derechos del
Consumidor, en lo que respecta a la disminucin de los precios de venta de los medicamentos
genricos cuyos aranceles han sido disminuidos.
Inicio de la seleccin de las entidades en el sector pblico (centros y/o puestos de salud) que
sern recomendadas para su tercerizacin.
Presentar el plan de reestructuracin del presupuesto asignado ante el consejo directivo para su
aprobacin.
Educacin:
Aprobacin del incremento del presupuesto para el programa de Alfabetizacin (ms an si este
ao disminuye 34% en relacin con el presupuesto de apertura del 2005).
Aprobacin e implementacin del Plan de Reforma Docente en reas Rurales (PR-DAR), e inicio
de evaluaciones a docentes de escuelas rurales.
Establecer como requisito para acceder al programa Juntos la asistencia al programa de alfabe-
tizacin.
Presentacin y aprobacin del proyecto de ley que permita dar de baja a aquellos docentes que
no aprueben una evaluacin de conocimientos bsicos (flexibilidad laboral).
Infraestructura:
Iniciar la reestructuracin del Foncodes, que incluye una revisin exhaustiva de sus tres lneas
de accin y del Pronamachcs.
Iniciar el reempadronamiento de beneficiarios del Pronamachcs.
Presentar la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin de pblico objetivo: de regiones
en situacin de pobreza a distritos en situacin de pobreza tanto para Foncodes como para el
Pronamachcs.

1. Visin general de los programas sociales
de lucha contra la pobreza
1.1 Mapa de programas sociales
En el Per existen alrededor de 40 programas de lucha En el segundo grupo se identifica un cambio consi-
contra la pobreza, adscritos en los distintos sectores como derable. Monetariamente tuvieron un incremento signi-
los ministerios de Salud, de Educacin, de la Mujer, de ficativo (se manejaban recursos cercanos a los US$2.000
Trabajo, de Agricultura, de Vivienda, de Transporte, de millones). Por el lado administrativo se implementaron
Economa y Finanzas y de Energa y Minas. procesos de reingeniera a fin de tratar de reducir los gas-
Dentro de las polticas de organizacin de recursos tos administrativos para poder ser ms eficientes y aplicar
humanos, monetarios y administrativos aplicados en estos polticas de tercerizacin, es decir brindar los servicios
programas es necesario distinguir tres momentos en el sociales bsicos a travs de terceros privados. En este
tiempo: los programas sociales previos que se dieron en sentido, algunas ONG y otras empresas se convirtieron
la dcada de los ochenta; los programas sociales recien- en ejecutores de los programas sociales. En trminos de
tes en la dcada de los noventa y los programas sociales recursos humanos, hubo un aumento de calificacin,
ltimos que se dieron a partir del ao 2000. pero el elemento poltico en las esferas superiores de
En el primer grupo se puede decir que, en trmi- decisin s prevaleci, pues los cargos altos eran ocupa-
nos de recursos humanos, estuvo plagado por gente del dos por personas de confianza y de compatibilidad con
gobierno, independientemente de si tenan formacin tc- quien estaba en el poder.
nica o no. En trminos monetarios, se utilizaron recursos En relacin con el ltimo grupo de programas, se
ordinarios y tambin de cooperacin internacional para el puede decir que las mejoras en capital humano no son
refuerzo de estas instituciones. En el aspecto administrati- tan visibles porque el elemento poltico se ha superpuesto
vo, las instituciones estaban muy sujetas a las polticas del al elemento tcnico calificado. En cuanto al presupuesto,
presidente y del gabinete de ministros, y esto responda hubo un aumento de US$1.000 millones en el manejo de
a lo que era el enfoque de cmo resolver el problema de los recursos y administrativamente hay un retorno hacia
pobreza en esa poca: enfoque asistencialista. las pocas antiguas, con incrementos en el gasto admi-
nistrativo para, por un lado, generar empleo a los parti-
darios y, por el otro, incrementar los procesos que tratan
Foto: CIES
de ser, supuestamente, ms participativos. Sin embargo,

no se traducen en resultados concretos ni cambios en el
bienestar de la poblacin objetivo.
La aplicacin de las polticas generaron dos resulta-
dos importantes. En primer lugar, los programas sociales,
al carecer de un sistema de evaluacin y monitoreo de
sus funcionamientos, trajeron consigo que el manejo de
padrn de beneficiarios, si es que lo tuvieran, sea limita-
do. Esto trae como consecuencia dos grandes problemas:
filtracin (la poblacin beneficiaria que no es poblacin
objetivo) y subcobertura (poblacin objetivo que no est
siendo atendida). Particularmente, hay un tercer proble-
ma que estuvo en la cspide al finalizar la dcada de los
noventa y an se manifiesta en los programas sociales
de carcter productivo: la yuxtaposicin de beneficiarios
(un beneficiario recibe un mismo servicio de diferen-
tes programas). En segundo lugar, la existencia de estos
tres problemas genera prdidas valorizadas en ms de
S/.250.000 anuales para el Estado.
La relacin de los programas sociales existentes en
el Per, al ao 2005, se encuentran en el Anexo.

1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico
En el Per, en el periodo 2000-2005 se destin en pro- est sujeto a mltiples problemas en la focalizacin:
medio un 25% del presupuesto pblico al gasto social1. filtracin y subcobertura (Vsquez 2004), politizacin
Dentro de este rubro se considera el gasto en los lla- del gasto (Shady 2000), incremento en las planillas4
mados programas sociales prioritarios, que equivale a (CAD 2003), entre otros5.
aproximadamente el 46% del gasto social2. Un hecho Para 2005, la situacin no fue muy diferente. Es ms,
importante es que el gasto social y el gasto en programas con la implementacin del programa Juntos el monto
sociales se ha incrementado ao tras ao (ver grfico destinado a los programas sociales va a incrementarse aun
1.1); sin embargo, este esfuerzo de todos los peruanos ms6. De hecho, es importante, y adems es obligacin
no se ha traducido en resultados tangibles en tanto los del Estado, ayudar a las personas ms pobres, pero esta
niveles de pobreza se han mantenido casi constantes3. ayuda debe ser eficiente y eficaz en tanto existen mltiples
Por tal motivo, es legtimo preguntar qu ocurre y por necesidades y se carece de los recursos suficientes para
qu no se estn logrando las metas propuestas. Una de satisfacerlas. En este sentido, los resultados obtenidos en
las respuestas est en el manejo poco eficiente de los la lucha y alivio de la pobreza no justifican los recursos
recursos pblicos destinados a los ms pobres, el cual que se estn destinando con este fin (ver cuadro 1.1).
Grfico 1.1
Per: evolucin del gasto social 1999-2004 por tipo de gasto
(en porcentajes y miles de millones de nuevos soles)
14
Complementario Prioritario 12,3
12
10,8
10,3
10 9,4
9,1 9,0
46%
8 47%
46%
47% 49%
55%
6
53% 54%
53% 51% 54%
2 45%
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.

Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
1 Las cifras y proporciones que se emplean en esta seccin, a no ser que se diga lo contrario, se toman del SIAF.
2 En el Anexo se presenta la composicin del gasto social segn la definicin que el Ministerio de Economa emplea.
3 La pobreza, segn el INEI, se ha mantenido en el 52% mientras que la pobreza extrema est en 26%.
4 El gasto en planilla estatal se ha incrementado en trminos absolutos y ha estado por encima de la inversin.
5 Aunque tambin se podra decir que el porcentaje de pobres pudo ser mayor si es que no se hubiese efectuado este gasto. De hecho, sta podra ser una respuesta,
pero lo que es innegable es que la situacin podra ser mejor en ausencia de estos problemas.
6 De este programa no se tiene mucha informacin, al menos no la suficiente como para poder hacer un anlisis ms detallado, ya que se encuentra en etapa de
implementacin.

Cuadro 1.1
Presupuesto pblico en los principales programas sociales en el Per
Ministerio Programas sociales Presupuesto
Energa y Minas Electrificacin rural 124.472.573
Agricultura Pronamachcs 87.686.099
Economa y Finanzas Vaso de Leche7 363.000.000
Vivienda y Construccin Edificaciones urbanas 154.233.176
Foncodes 468.459.631
Pronaa 396.431.334
Mujer y Desarrollo Social Conadis 3.637.683
Inabif 58.156.664
Programa Nacional Wawa-Wasi 48.474.711
Transporte Provas rural 133.399.749
Mejoramiento de la calidad de la educacin

20.182.854
primaria
Mejoramiento de la calidad de la educacin
en los niveles inicial y secundaria, y 220.969.690
Educacin educacin para el trabajo
Programa Nacional de Alfabetizacin 27.183.000
Programa Huascarn 18.730.798
Programa de Educacin Rural 65.260.000
Control de enfermedades infecciosas 27.106.075

Salud Programa de apoyo a la reforma del sector
108.197.445
salud (Par Salud)
Seguro Integral de Salud 264.722.031
Trabajo y Promocin del Empleo ProJoven 26.102.471

A trabajar urbano 151.053.972
Fuente: MEF - SIAF 2005.

En sntesis, se requiere mejorar la calidad del a la gestin social de riesgo (Holzmann y Jorgensen,
gasto social haciendo que sta repercuta de manera 2001). Esto demanda metas y objetivos claros teniendo
tangible sobre la calidad de vida y la acumulacin de en cuenta los perjuicios sociales y econmicos que
capital humano de la poblacin peruana. Para ello se generan la yuxtaposicin de funciones, el clientelis-
requiere, en lugar de crear nuevos programas, reformar mo, la subcobertura, y la filtracin; y a la vez los
los ya existentes y cambiar el paradigma de la poltica beneficios en estos mismos mbitos de la eficiencia,
social, pasando del asistencialismo al desarrollo de eficacia, equidad y transparencia en la ejecucin de
capacidades en las personas y enfocando los esfuerzos estos programas.
7 El monto asignado al Vaso de Leche para 2005 se tom de la pgina web del MEF, en http://www.mef.gob.pe/propuesta/PRENSA/noticias/NP_MEF_Vaso_de_
Leche_03012005.php.

2. Programas de alimentacin-nutricin:
Vaso de Leche y Comedores populares
2.1 Diagnstico
Los programas de alimentacin-nutricin son verdade- do que la salud en la infancia y juventud temprana tienen
ramente importantes, puesto que cumplen una doble un importante impacto sobre el nivel de vida futuro de
funcin. La primera, aliviando la pobreza al mejorar la las personas9. Entre los programas estatales relacionados
calidad de vida de las personas en dicha situacin. La con la alimentacin, los que ms destacan son el Vaso de
segunda, al reducir la pobreza, al existir un claro vnculo Leche y los Comedores populares. La forma ms prctica
entre una buena alimentacin y una buena salud, particu- de evaluar el desempeo de estos programas es a travs
larmente en los primeros aos de vida8. Se ha determina- de sus niveles de filtracin10 y subcobertura11.
a. Filtracin
El nmero de filtrados en el programa del Vaso de Leche programas, los niveles de filtracin son ms elevados en
a nivel nacional es de 1.073.639, y para los Comedores las regiones con menores niveles de desnutricin, como
populares es de 297.85812. Se puede apreciar en el gr- es el caso de Tacna y Lima. Esto es indicativo de una
fico, los niveles de filtracin en cada regin. Para ambos mala asignacin de los recursos.
Grfico 2.1
Niveles de filtracin e ndice de vulnerabilidad nutricional por regiones (2004)
120% 120%
Vaso de Leche
100% Comedores populares 100%
ndice de Vulnerabilidad
80% a la Desnutricin 80%
60% 60%
40% 40%
20% 20%
0% 0%
San Martn
Ucayali
Ayacucho
Hunuco
Ancash
Moquegua
Madre de Dios
Loreto
Tumbes
Cajamarca
Apurmac
Puno
Amazonas
Huancavelica
Arequipa
La Libertad
Lambayeque
Pasco
Tacna
Lima
Junn
Piura
Cusco
Ica
Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), Enaho 2004.

8 Cortez (2002: 7).

9 Case (2003: 20).
10 La filtracin de recursos se refiere al porcentaje de beneficiarios del programa que no son parte del pblico objetivo.
11 La tasa de subcobertura es el porcentaje de personas que pertenecen al pblico objetivo que deberan recibir las raciones del programa, pero no son beneficiarios.
12 Debe tomarse en cuenta que estos nmeros estn subvaluados, debido a discrepancias entre las cifras provistas por las Enaho, que son menores a las cifras repor-
tadas por el MEF.

b. Subcobertura
En 2004, los beneficiarios potenciales desatendidos del les de subcobertura en todas las regiones son elevados y
Vaso de Leche fueron 3.930.511 (un nivel de 68,5%); de similar nivel, independientemente de las tasas de des-
mientras que en los Comedores populares se lleg a los nutricin o pobreza que presentan. Esto muestra que el
13.857.667 (un nivel del 97,5%). Tal como se puede problema de la subcobertura se debe a una falta de recur-
apreciar en el grfico 2.2, para ambos programas los nive- sos, ms que a una mala utilizacin de los mismos.
Grfico 2.2
Niveles de subcobertura e ndices de Vulnerabilidad Nutricional, por regiones (2004)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Lima
Moquegua
Tumbes
Junn
Amazonas
Piura
Ucayali
Ica
Ancash
San Martn
Tacna
Cajamarca
Huancavelica
Arequipa
Lambayeque
Cusco
Apurmac
Hunuco
Loreto
Pasco
La Libertad
Madre de Dios
Ayacucho
Puno
ndice de Vulnerabilidad
Vaso de Leche Comedores populares
a la Desnutricin
Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), ENAHO 2004.

2.2 Opciones de polticas
A partir de los niveles de filtracin y subcobertura obser- los necesitan: la poblacin en pobreza extrema. Para
vados, resulta claro que uno de los principales proble- empezar a solucionar esta situacin existen varios cursos
mas de los programas de alimentacin-nutricin es el posibles de accin. A continuacin se expondrn algunos
de la focalizacin de los recursos en quienes realmente de ellos.
a. Proyecto de Ley N 11441

Esta ley propone la creacin de un Sistema Nacional mecanismos de evaluacin y seguimiento13. En cada
de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado una de stas habr subsistemas encargados respecti-
en los Grupos Vulnerables de la Infancia, con el fin vamente de generar, procesar, analizar y presentar la
de articular los esfuerzos de las entidades ejecutoras informacin; bajo la supervisin de la Defensora del
de los programas y proyectos pblicos de los distin- Pueblo y el Ministerio de Economa y Finanzas14. As,
tos sectores en lo referido al gasto social, crendose la rendicin de cuentas y vigilancia del desempeo
13 P.L. N 11441. pp. 14.

14 El MEF ser la ms alta autoridad tcnica del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia,
a travs de la Direccin Nacional de Presupuesto.

de los distintos proyectos y programas se fortalecer y sistemas de este tipo ya han sido institucionalizados
mejorar. Este sistema tiene precedentes, puesto que en Mxico y Argentina15.
b. Tercerizacin
La tercerizacin propone la aplicacin de tres medidas iii) Estructurar el proceso de licitacin de proveedores,
importantes16. de tal manera que la propuesta ms costo-efectiva
i) Tercerizar el servicio de los programas al sector pri- sea la seleccionada. El dar preferencia a las empre-
vado17. Uno de los efectos positivos de esta accin sas agroindustriales locales al momento de la selec-
es evitar la politizacin del servicio. cin18; tendr un efecto positivo sobre la economa
ii) Bajo el esquema del Sistema Nacional de Monitoreo en dichas zonas19.
y Evaluacin, se tercerizara los subsistemas de pro-
cesamiento, anlisis y presentacin de la informa- En conclusin, la tercerizacin mejorar la admi-
cin. De preferencia a empresas privadas que estn nistracin, supervisin y monitoreo de los programas
dentro del rubro. Este proceso mejorara la calidad alimentarios.
de la informacin recogida.
2.3 Anlisis de costos y beneficios
La ineficacia en la asignacin de los recursos pblicos calidad de la atencin. Estos costos y oportunidades se
implica que se estn desaprovechando fondos, que observan en el cuadro siguiente:
podran utilizarse para ampliar la cobertura o mejorar la
Cuadro 2.1
Costos de oportunidad y beneficios potenciales20
Costos de oportunidad Beneficios potenciales
La filtracin en el Vaso de Leche le costar al Estado Sera posible elevar en 750.000 el nmero de beneficiados por el
S/.108.417.252,8021. programa del Vaso de Leche.
Con la cifra anterior se podra atender al 19% de los Otra opcin es elevar el gasto anual per cpita en los beneficia-
3,9 millones de nios y nias subcoberturados. rios en S/.6022.
En el caso de los Comedores populares, el costo de la Para el programa de Comedores populares podra ampliarse la
filtracin sera de alrededor de S/.24.209.290,46. cobertura a 297.858 personas adicionales.
Los fondos anteriores slo serviran para atender a un Alternativamente, podra ampliarse en S/.66,7 el gasto anual per
2,15% de los 13,8 millones de subcoberturados. cpita del programa (un incremento del 82% en relacin con el
gasto actual).
Incrementar el mercado para los productos de cultivos andinos23.
Fuente: Vsquez (2005).

15 P.L. N 11441. pp. 18-21.

16 Para un anlisis ms detallado, aplicado a casos especficos, ver Vsquez (2005a: 32-38).
17 La competencia y la posibilidad de que los contratos sean rescindidos ante un mal desempeo estimularn un mejor servicio. Por ejemplo, la no reduccin de la
desnutricin en las reas designadas.
18 De acuerdo con Alczar y otros (2003: 48-49) solamente el 50% de las municipalidades de Lima y el 40% de las del resto del pas expresaron preferencia por
proveedores o productores locales durante los procesos de licitacin. Adems, en las reas urbanas fuera de Lima slo el 53% de las compras se realiza a travs
de licitaciones u ofertas pblicas.
19 Esto guarda coherencia con la Ley N 27470, que establece que el 100% de la racin alimenticia del Programa del Vaso de Leche deber ser de origen nacional
en las zonas donde haya oferta suficiente para cubrir la demanda.
20 Fuente: Vsquez (2005b).
21 De continuar los mismos niveles de filtracin reportados en el 2004.
22 Esta es una opcin que se debe tomar muy en cuenta, pues Stifel (2003) ha encontrado que el Programa del Vaso de Leche no cumple completamente con su
objetivo de mejorar la situacin nutricional de los nios pequeos.
23 Estos productos tienen un alto valor nutricional. De acuerdo con Surez (2003: 60-61): Ha sido ampliamente demostrado que el consumo de granos andinos,
cereales o leguminosas en la misma comida aumenta el valor de la calidad de la protena que si se consumieran por separado. Estos alimentos suplementarios,

2.4 Identificacin de ganadores y perdedores
Como en todo proceso de reforma, la implementacin de seguir, resulta conveniente identificar quines se veran
las medidas expuestas anteriormente afectar de forma perjudicados y quines resultaran beneficiados. Esto se
diferente a distintos sectores de la sociedad. Antes de pro- puede apreciar en el cuadro 2.2.
Cuadro 2.2
Actores afectados por el proceso de reforma
Ganadores Perdedores
Poblacin subcoberturada en la actualidad, que recibira Organizaciones sociales de base, en particular las dirigen-
los beneficios del programa. tes que perdern influencia poltica26.
Beneficiarios de los programas, que recibirn una mejor Proveedores actuales, que perderan los ingresos prove-
atencin24. nientes de abastecer a los programas.
Empresas agroindustriales locales que se convertiran en Servidores pblicos a nivel municipal27, cuyos puestos se
los nuevos proveedores25. volveran innecesarios28.
Polticos, que perderan la capacidad de utilizar los pro-
gramas con fines electorales29.
Fuente: Surez (2003), Alczar y otros (2003).

2.5 Obstculos para la implementacin
a. La politizacin del uso de los programas alimentarios
El factor poltico es muy delicado. La autonoma de puesto que sta siempre ha sido terreno de pugna entre
las organizaciones de base de los Comedores popula- organizaciones polticas y organizaciones no guberna-
res y de los Comits del Vaso de Leche es una ficcin; mentales30. Cualquier intento de reforma, menoscabara
especialmente los formulados a partir de fuentes vegetales, presentan como ventajas, adems de proporcionar una mejor cobertura de las necesidades nutricionales
especficas, el tener menores costos. En este sentido, se han desarrollado mltiples frmulas con mezclas agregando la quinua y otros productos andinos, produ-
ciendo excelentes resultados. En muchas de estas mezclas, las pruebas de aceptabilidad en madres y nios procedentes de diferentes niveles socioeconmicos
mostraron un alto grado de aceptabilidad.
24 A travs de los fondos ahorrados al eliminar la elevada filtracin de los programas, en particular el del Vaso de Leche.
25 De acuerdo con Surez (2003:59), una parte importante de los productos adquiridos por el Vaso de Leche es importada. Slo los productos andinos y la leche
fresca o evaporada constituyen alimentos de origen exclusivamente nacional, lo que significa poco ms del 20% de todo el gasto realizado.
26 En particular, en el caso del Vaso de Leche, segn Surez (2003: 24), muchas dirigentes utilizan el cargo para obtener visibilidad poltica, y que de esta manera
les sirva como trampoln a cargos pblicos elegidos, como el de regidora o congresista.
27 Segn Surez (2003: 22), slo para el Vaso de Leche los organismos municipales tienen las siguientes atribuciones:
a) Del Comit de Administracin
Coordina la seleccin de beneficiarios y su empadronamiento con las organizaciones sociales.
Efecta la depuracin y seleccin de los beneficiarios.
Elabora el requerimiento de productos o insumos, y solicita su compra al rea de Abastecimientos de la municipalidad.
Elabora el programa de distribucin de los productos y lo entrega al almacn municipal.
Elabora la informacin de ejecucin mensual sobre uso y destino de los fondos.
b) De las municipalidades:
Incorpora trimestralmente los fondos del programa en su presupuesto.
Organiza y determina los clubes de madres o comits del Vaso de Leche a cargo de la atencin del programa.
Define el tipo de alimento a utilizarse.
Compra los productos o insumos de acuerdo con los requerimientos del Comit de Administracin, a travs de su rea de Abastecimiento.
Almacena, conserva y distribuye los productos segn programa de distribucin aprobado por el Comit de Administracin.
Supervisa la ejecucin del programa en trminos de calidad, cantidad, precio y oportunidad en la entrega de la racin, as como su atencin.
Gestiona recursos complementarios o donaciones provenientes de la cooperacin internacional.
28 Un estudio de Alczar y otros (2003: 40) indica que la mayora de las municipalidades rurales tienen entre uno y cuatro empleados en el programa del Vaso de
Leche, mientras que el 40% de las municipalidades urbanas tiene ms de cuatro trabajadores dedicados exclusivamente a las operaciones del programa; y el 17%
tiene ms de ocho empleados dedicados a tiempo completo al mismo.
29 Ver el apartado a) de la seccin siguiente.
30 Tanaka (2001: 61).

el control de las organizaciones sociales de base sobre programas para obtener puntos polticos, como fue el caso
los programas. durante el gobierno de Fujimori32. A un nivel operativo, la
La politizacin de los programas se evidencia en reforma de los Comedores populares tambin afectara los
cmo la identificacin de ciertas dirigentes con determi- privilegios de las mujeres encargadas de las cocinas33.
nados partidos polticos ha llevado a disputas entre fac- La solucin de los problemas de subcobertura y filtra-
ciones por el control de los mismos31. Esta situacin se cin debe ir acompaada de una negociacin con dichos
vio exacerbada por los continuos intentos de utilizar los grupos para que acepten los cambios necesarios34.
b. Las rentas de los proveedores
El gasto anual de los programas de alimentacin nutricin transparente; de acuerdo con intereses polticos y comer-
supera los US$100 millones anuales. Esto representa un ciales35. Resulta evidente asumir que dichos proveedo-
considerable mercado para los proveedores de los pro- res ejercern presiones polticas a travs de lobbies para
gramas, tanto nacionales como extranjeros. En muchos impedir cualquier intento de eliminar sus rentas, estando
casos, estos proveedores se seleccionan de manera poco alertas ante cualquier intento de reforma36.
c. La burocracia a nivel municipal
Foto: CIES
La administracin de estos programas ha generado buro-
cracias a niveles municipales. Un estudio de Alczar y
otros (2003: 40) indica que la mayora de las municipa-
lidades rurales tienen entre uno y cuatro empleados en
el programa del Vaso de Leche, mientras que el 40% de
las municipalidades urbanas cuenta con ms de cuatro
trabajadores dedicados exclusivamente a las operaciones
del programa; y el 17% tiene a ms de ocho empleados
dedicados a tiempo completo. Si bien esta burocracia no
absorbe recursos de la transferencia del MEF, s genera un
costo de oportunidad al absorber los recursos propios de
las municipalidades37. De implementarse las reformas,
esta duplicacin de funciones se eliminara, lo que le cos-
tara sus empleos a muchos de estos funcionarios. Debido
a ello es de esperarse que combatan encarnizadamente
cualquier intento de modernizar los programas.
2.6 Hoja de ruta: medidas sugeridas
La siguiente hoja de ruta tiene como propsito servir como una gua de las medidas que se deben tomar durante
los primeros 100 das del nuevo gobierno que se instalar en 2006. Independientemente de qu partido poltico o
alianza alcance el gobierno. Los pasos a seguir se establecen en el cuadro siguiente:
31 Tanaka (2001: 65-66). Un ejemplo de esto fue lo ocurrido en San Juan de Lurigancho en el ao 2000.
32 Garrett (2001: 15).
33 Las seoras encargadas de la cocina tienen derecho a un determinado nmero de mens, lo cual sirve no slo para estimular la participacin en las tareas de
cocina, sino tambin como un mecanismo de subsidio para las mujeres ms necesitadas. Ver Blondet (1995: 83).
34 Vsquez (2005a: 17).
35 Surez (2003: 36).
36 Vsquez (2005a: 16).
37 Por ejemplo, las Demunas reciben nfima asignacin presupuestal frente a la administracin del Vaso de Leche.

Cuadro 2.3
Hoja de ruta
Periodo de tiempo Accin a efectuar
Da 1 Presentacin ante el Congreso de la Repblica del Plan de Reforma de los Programas de

Alimentacin-Nutricin.
Da 3 Presentar el Proyecto de Ley N 11441 ante el Congreso para ser debatido.
Da 25 Iniciar dilogo con organizaciones de base y otras instituciones que podran verse afectadas por las
reformas.
Da 30 Inicio de Etapa de Prefactibilidad del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto
Social38.
Da 50 Inicio de la reestructuracin de los programas sociales.
Inicio de la seleccin de las entidades privadas a las que se tercerizar la administracin de los
programas.
Negociar con las partes para minimizar los efectos negativos de la transicin.
Da 60 Aprobacin de la Ley N 11441.
Da 90 Presentar la Reglamentacin de la Ley N 11441 ante el Congreso39.
Solicitar un debate rpido.
Da 100 Iniciar el reempadronamiento de los beneficiarios de los programas de alimentacin y nutricin,
bajo la supervisin del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin.
Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin publica.
Presentacin elaborada a partir de la informacin recolectada y procesada por el Sistema Nacional
de Monitoreo y Evaluacin.
Da 150 Aprobacin de la reglamentacin de la Ley N 11441
Da 190 Finalizacin del reempadronamiento de los beneficiarios de los programas de alimentacin y
nutricin, bajo la supervisin del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin.
Da 230 Inicio de funciones de los programas nutricionales reestructurados.
1 ao Primera reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
1 ao y 2 meses Inicio de evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
Se deber evaluar:
Volmenes de filtracin y subcobertura.
Efectividad y eficacia de los programas reformados.
Problemas encontrados durante la implementacin de la reforma.
1 ao y 4 meses Conclusin del proceso de evaluacin.
Presentacin de los resultados del mismo para su revisin final por parte del Congreso.
1 ao y 10 meses Inicio de la segunda evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
Se tomarn en cuenta los criterios antes mencionados.
2 aos Conclusin del segundo proceso de evaluacin.
Segunda reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
2 aos y 6 meses Inicio de la tercera evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
2 aos y 8 meses Conclusin del tercer proceso de evaluacin.
38 Nuevamente cabe resaltar que la preparacin de estas medidas debe iniciarse con anterioridad a la juramentacin del nuevo gobierno.
39 Al igual que la Ley N 11441, el reglamento debe estar elaborado con anterioridad a la juramentacin del nuevo gobierno.

3 aos Tercera reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
3 aos y 4 meses Inicio de la cuarta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
3 aos y 6 meses Conclusin del cuarto proceso de evaluacin.
4 aos Inicio de la quinta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
Cuarta reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
4 aos y 2 meses Conclusin del quinto proceso de evaluacin.
4 aos y 8 meses Inicio de la sexta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
4 aos y 10 meses Conclusin del sexto proceso de evaluacin.
5 aos Evaluacin global de la situacin de los programas nutricionales durante todo el periodo del go-
bierno de turno.
El resultado de esta evaluacin debe presentarse al siguiente gobierno para que pueda continuar con
cualquier reforma que se requiera.
Quinta reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
2.7 Conclusiones
Los programas de alimentacin-nutricin del Estado presentan elevados niveles de filtracin y subcobertura, lo
que es indicativo de un manejo ineficaz de los recursos nacionales.
Se debe aprobar el Proyecto de Ley N 11441, de modo que se cree el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin
del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia.
Tal institucin ahorrar al Estado peruano millones de soles, que podrn ser utilizados para atender las necesi-
dades de los sectores ms vulnerables de la sociedad.
Se debe introducir la tercerizacin tanto en los programas mismos como en los mecanismos de monitoreo y
evaluacin. As se mejorar su desempeo.
La implementacin de estas medidas permitir expandir la cobertura de los programas de alimentacin nutricin
y/o mejorar la calidad del servicio prestado.
En toda etapa del proceso se debe tomar en cuenta la resistencia de los intereses creados, y tener preparadas
medidas para lidiar con ella.

3. Programas de salud y bienestar:
Seguro Integral de Salud y Wawa-Wasi
3.1 Diagnstico
a. El Seguro Integral de Salud
Este programa tiene por finalidad proteger la salud de la

Foto: CIES
poblacin que carece de un seguro de salud, en especial

de aquellos grupos vulnerables que estn en situacin de
pobreza y pobreza extrema. El SIS es consecuencia de dos
programas piloto de subsidios, el Seguro Escolar Gratuito
(SEG) y el Seguro Materno Infantil (SMI), los cuales pre-
sentaron problemas de filtracin y subcobertura al inicio
de su gestin40. En 200541, el 92,4% de las afiliaciones
realizadas al SIS correspondi a los planes A (nios de 0
a 4 aos) y B (nios de 5 a 17 aos)42. Lamentablemente,
los problemas presentados con anterioridad por los pro-
gramas piloto parecen no haber sido subsanados con la
implementacin del SIS (ver cuadro 3.1).
Como se puede apreciar en el cuadro a continua-
cin, se est desviando una cuarta parte de los recursos
en la atencin de 24,1% de afiliados al plan A, que no
corresponden al pblico objetivo. Tambin se observa
los altos niveles de subcobertura que alcanza el 48,5%
para el plan A y el 70,7% para el plan B.
Cuadro 3.1
Niveles de filtracin y subcobertura de los planes A y B del SIS
Plan A (nios de 0 a 4 aos) Plan B (nios de 5 a 17 aos)
Produccin Nivel alcanzado Produccin Nivel alcanzado
Filtracin 14.786.289 24,1% 19.108.853 29,3%
Subcobertura 29.692.049 48,5% 46.112.790 70,7%
Fuente: SIS (2005) y Enaho 2004 III y IV Trimestre.

40 Ver Jaramillo y Parodi (2004).

41 Setiembre 2005.
42 Seguro Integral de Salud. Estadsticas. Disponible en web [referencia: 9 de noviembre 2005]: http://www.sis.minsa.gob.pe/

b. El Programa Nacional Wawa-Wasi
Grfico 3.1
Presupuesto y nmero de beneficiarios del Programa Nacional Wawa-Wasi
(2003-2006)
60 60.000
Cada del presupuesto
50 47.072 50.000
Millones de nuevos soles
39.082 50.000
38.820
40 40.000
Beneficiarios
30 30.000
48,50
20 40,40 42,00 42,50 20.000
10 10.000
0 0
2003* 2004 2005 2006
Presupuesto N de Beneficiarios
Fuente: Vsquez, Enrique (2005: 46) Presupuesto pblico 2006: A favor de la infancia? Lima: CIUP y Save the Children Suecia.
El PNWW es el ms emblemtico en el esfuerzo nidad deja mucho que desear. El nivel de inasistencia
del gobierno por mejorar el bienestar de la niez, pues de las madres cuidadoras45 a las asambleas comunales
provee de atencin integral a la infancia temprana, brin- es alto. El mayor nivel de asistencia se presenta en la
dando cuidado diurno a nios y nias menores de tres Costa con un 64%, mientras que el menor se observa
aos43. Sin embargo, pese a su importancia, el presu- en la Selva, donde slo la mitad de las madres asisti
puesto que se le asigna genera preocupacin. a alguna asamblea46. En lo referente a la participacin
Tal como se observa en el Proyecto de Presupuesto ciudadana, de acuerdo con Vctor Acero47, existe un
Pblico 2006, su fondo disminuye en S/.6 millones, una problema de participacin ciudadana en los Consejos
cada de 12,4%, al mismo tiempo que se incrementa de Vigilancia48, ya que en promedio slo uno de los
su cobertura de 47.000 a 50.000 beneficiarios44. En tres miembros estipulados en la norma participan acti-
estas circunstancias, el PNWW carecer de suficientes vamente en el programa. Si no se mejora el nivel de
fondos para operar a toda su capacidad, y esto afectara participacin, esto puede tener consecuencias negati-
la calidad de la atencin. vas en la efectividad del PNWW, pues ser ms difcil
Adems, el programa tambin presenta problemas implementar mejoras al mismo.
a nivel operativo, ya que la participacin de la comu-
43 MEF (2005: 4). Segn la pgina web del PNWW (http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi/) atiende a menores de 4 aos.
44 Vsquez (2005b: 44).
45 De acuerdo con el Instituto Cunto (2004: 8), cada Wawa-Wasi est a cargo de una madre cuidadora, quien es una voluntaria capacitada para ejecutar las estra-
tegias de salud, alimentacin y educacin de las nias y nios.
46 Instituto Cunto (2004: 72).
47 Entrevista con Vctor Acero, jefe de la Oficina de Planeamiento, Monitoreo y Evaluacin del Programa Wawa-Wasi. Julio 2005.
48 Encargados de la supervisin de los Comits de Gestin. Estos comits estn compuestos por cinco miembros provenientes de alguna organizacin social de base,
elegidos por la comunidad para administrar los recursos del programa.

a. Sistema de Informacin del SIS para el Monitoreo y Evaluacin de sus resultados
El SIS, an en etapa de formacin, requiere nfasis en el aseguren el correcto uso de los fondos. Esta necesidad
desarrollo de los mecanismos de identificacin e incorpo- est reconocida dentro del Acuerdo Nacional para la
racin de beneficiarios, sistemas de pago, consolidacin Gobernabilidad49.
de lneas de financiamiento y de medidas de control que
Grfico 3.2
Distribucin de servicios otorgados a los beneficiarios del SIS segn quintiles
(Set. 2003- Set. 2005)
1,4 30
La inversin que el SIS viene realizando ha atendido
a la poblacin de menores quintiles, pero no deja
1,2 24,77 de mostrar cierto nivel de filtracin del programa.
25
21,75
1 20,25
20
0,8
16,89 16,34 15
0,6
10
0,4
5
0,2
0 0
Extremadamente Muy pobre Pobre Regular Aceptable
pobre
N de atenciones Niveles de gasto
Fuente: Base de datos SIS (2005).

La adopcin de un sistema de focalizacin indi- tad de establecer vnculos institucionales tanto al interior
vidual50 se manifiesta a travs del uso del Sistema de del Estado como en su relacin entre ste y la sociedad
Identificacin de Usuarios (SIU)51. Los efectos inmediatos civil52.
de la aplicacin de este sistema es prevenir filtracin y En lo que se refiere a los problemas del PNWW, stos
facilitar una evaluacin de los resultados referentes a la deben enfocarse desde dos perspectivas: i) establecer un
cobertura. As, pues, Madueo y otros (2004) y Jaramillo criterio objetivo de asignacin de presupuesto e ii) incre-
y Parodi (2004) realizaron estudios en los que presentan mentar la participacin de la comunidad en el programa
diferentes indicadores para la identificacin de usuarios sujeto a evaluaciones.
que buscan evitar el problema de la filtracin. Respecto al primero, es necesario un reglamento que
Una de las limitaciones para llevar a cabo la siguien- establezca criterios tcnicos para la determinacin del
te etapa de reestructuracin del SIS radica en la dificul- gasto necesario para brindar atencin de calidad a un
49 Portal del Estado peruano. Acuerdo Nacional ... unidos para crecer. Compromiso poltico, social y econmico de corto plazo. Disponible en web [referencia: 3
de noviembre 2005]: http://www.acuerdonacional.gob.pe/.
50 Madueo y otros (2004: xiv).
51 Ibdem.
52 Ibdem.

nio o nia. Por ejemplo, calcular el costo bsico de la un mayor involucramiento con los mismos, participando
racin que proporcione a cada nio los nutrientes apro- en programas de capacitacin53. El valor de las propinas
piados. Con esta solucin se elimina cualquier elemento que las madres voluntarias reciban estar sujeto a las
subjetivo en la asignacin. evaluaciones permanentes que se les har a los nios
En cuanto al segundo, se debe estimular la participa- en cuanto a su nivel de salud, estimulacin temprana y
cin de la comunidad en el programa. Condicionar sta a alimentacin.
b. Una alternativa: la tercerizacin
La tercerizacin de servicios pblicos busca brindar una Entre los sectores que, por su ineficiente atencin
mejor atencin al pblico objetivo, pero con las venta- a la poblacin, pueden aplicar el sistema de la terce-
jas que trae la atencin por una empresa privada, cuya rizacin est el de salud54. A continuacin se presenta
gestin es financiada con recursos pblicos. Entre los el caso de las Asociaciones Civiles CLAS (Comunidades
ejemplos se pueden citar experiencias como las entida- Locales de Administracin en Salud) que ejecuta el Minsa
des prestadoras de salud (EPS) en el Per o el Sistema de a travs del Programa de Administracin de Acuerdos de
Subsidios Educativos de Chile. Gestin.
c. Replicando experiencias exitosas
Las ACLAS surgieron a principios de la dcada de los En resumen, las ACLAS cumplen con los lineamien-
noventa. Aqu el gobierno central con ayuda del gobierno tos planteados por la OMS y buscan que las comunida-
local55 descentraliza el servicio de salud de manera que des tomen un rol activo en la gestin de los servicios
la poblacin participe y asuma responsabilidades por la de salud proporcionando las herramientas para que sus
gestin y administracin del servicio. miembros ayuden a la formulacin del Plan de Salud
Para el primer semestre de 2005 existan 2.155 esta- Local.
blecimientos administrados por las ACLAS, grupo equi-
valente a un 35% del total de centros y puestos de salud
Foto: CIES
del territorio nacional. Su cobertura alcanz a ms de
6 millones de peruanos (35% pertenecientes a sectores
pobres y 27% pertenecientes a sectores muy pobres56).
Se puede apreciar en el grfico 3.3 que la mayor
parte del presupuesto57 destinado a las ACLAS est diri-
gido a cubrir las necesidades de la poblacin en situacin
de pobreza y pobreza extrema.
La inversin en servicios de salud en el primer nivel
de atencin es recomendada por la Organizacin Mundial
de la Salud (OMS), la cual busca el acceso universal de
la poblacin y fomenta la participacin de la comunidad
en trminos de administracin de centros y/ o puestos de
salud58.
53 Al igual que en Guatemala, donde segn Ruel y otros (2002: 25) en 2002 se reform el Programa de Hogares Comunitarios para atender mejor a los nios y se
dieron capacitaciones a los padres de los nios beneficiarios.
54 Las deficiencias en la atencin se caracterizan por largos tiempos de espera para la atencin, maltrato por parte del personal del sector salud, falta de compro-
miso por parte de la administracin del centro o puesto de salud, entre otros aspectos. Ardito Vega (2005) recoge las declaraciones de pobladores insatisfechos
con los servicios de salud otorgados por el Estado.
55 En su rol de lder del desarrollo comunal segn Interregiones Per. Disponible en http://www.interregionesperu.org/regpiura/salud5.htm.
56 Ministerio de Salud. Lnea de Inversin Administracin Compartida [en lnea]. Lima, Presupuesto CLAS por Estrato de Pobreza. Mayo 2005 [referencia: 4 de
octubre de 2005]. Disponible en Web: http://www.paag.minsa.gob.pe/.
57 35% para poblacin en pobreza y 27% para poblacin en pobreza extrema.
58 Con el fin de suplir la falta de personal de salud disponible para la ejecucin de las polticas sanitarias dictadas por el Estado. Para mayor profundizacin ver OMS
(2005).

Grfico 3.3
Distribucin del pblico beneficiario de acuerdo con las transferencias
destinadas a las ACLAS
Fuente: Base de datos SIS (2005).

3.3. Anlisis de costos y beneficios
Cuadro 3.2
Costos de oportunidad y beneficios potenciales
Sistema de Informacin del SIS

Costos operativos que acarrea la recoleccin Correcta identificacin de beneficiarios, lo que permite una
y procesamiento de datos en el campo que acertada focalizacin de los recursos y evita la filtracin.
conformarn la base de datos del Sistema de Permite la evaluacin del impacto del programa, ya que se
Informacin59. dispone de un padrn ordenado de los beneficiarios.
Para 2006 se estara reduciendo S/.3 millones Contratacin de personal capacitado para manejo del SIU
del presupuesto del Programa de Atencin y su base de datos. Dicha base de datos alternativamente
Madre - Nio60. podr ser utilizada para la identificacin de usuarios de
Inversin en infraestructura logstica para la programas con diferente objetivo62.
implementacin del SIU61 en la nueva red de
informacin del SIS.
59 Un buen sistema de identificacin requiere de 8 a 10 meses para su elaboracin, como fue el caso del Programa Progresa Mxico, ahora Oportunidades. Ver
Vsquez (2005:3).
60 MEF (2005).
61 Sistema de Identificacin de Usuarios, nombrado as por Midori de Habich en ponencia Costo beneficio de un padrn nico de beneficiarios. Universidad del
Pacfico, 23 de febrero de 2005.
62 Como el Programa de Vaso de Leche, Mejorando tu vida, Wawa-Wasi, entre algunos.

Experiencias ACLAS
Transferencias de fondos adicionales63 realiza- Participacin activa de los miembros de la comunidad que
das por el Minsa para ampliacin de infraes- perciben las falencias de la ejecucin de la estrategia sanitaria.
tructura. Desarrollo de la capacidad para enfrentar los eventuales
Exoneracin de impuestos a los ingresos per- recortes de presupuesto y crisis financieras, gracias a recur-
cibidos por las ACLAS64, con el fin de reinver- sos directamente recaudados.
sin pblica65. Mayor cobertura de beneficiarios SIS y, por ende, mayores
recursos para la reinversin en el centro y/o puesto de salud.
Programa Nacional Wawa-Wasi
Tres mil nios y nias, que recibirn una aten- Efectos positivos sobre la nutricin infantil, los salarios, la
cin inferior en 2006 debido a los recortes de empleabilidad de las mujeres, y la asistencia a clases de los
presupuesto66. hermanos mayores67.
Fuente: Altobelli y otros (2004), Ruel y otros (2002).

Cuadro 3.3
Sistema de Informacin del SIS

Poblacin adicional cubierta gracias a la mejo- Los beneficiarios que dejarn de ser atendidos, una vez
ra en la focalizacin. Entre stos hay 200 mil implementado el Sistema de Informacin e Identificacin
potenciales beneficiarios de los planes A, B o C. de Usuarios. El nivel de filtracin alcanzado a agosto del
El pblico que ser atendido con una mayor ao 2005 es de 60,4% de usuarios68.
eficiencia, gracias a la poltica optimizadora
de recursos que origina una celeridad de los
procesos de identificacin.
Experiencias ACLAS
Las comunidades que toman la iniciativa y Las direcciones de salud (Disa), que generan resistencia a
participan en la formulacin de los planes de la prdida de la toma de decisiones sobre el destino de los
salud locales, atendiendo sus verdaderas nece- recursos69.
sidades. Los miembros de la comunidad que obtienen la informa-
El proceso de descentralizacin, que tiene en el cin incompleta del funcionamiento de un CLAS y que
programa un medio para capacitar a la comu- desconocen sus derechos.
nidad en la toma de decisiones que afectan su Los miembros de la comunidad que carecen de la capa-
gobernabilidad. citacin necesaria para conformar o ser miembro de un
directorio de un CLAS.
Programa Nacional Wawa-Wasi
Los nios y nias que recibiran mejor atencin. Los sectores que dejarn de recibir los fondos tomados del
Las familias, que obtendran los beneficios de presupuesto del PNWW para 2006.
colocar a los menores en los Wawa-Wasi.
63 Adems de los recursos destinados para la inversin en medicamentos y obligaciones con el personal.
64 Conocidos tambin como RDR, cuyo fin es la reinversin en el centro y/ o puesto de salud.
65 En el Informe N 002-2005-Sunat/2B0000 se exonera del pago del Impuesto a la Renta a los establecimientos pertenecientes a las ACLAS siempre y cuando el
servicio brindado sea exclusivamente de asistencia social.
66 Vsquez (2005b: 44-46). Con los fondos asignados al PNWW en el Proyecto de Presupuesto Pblico 2006, los administradores del mismo se veran ante la alternativa
de disminuir la calidad de la atencin durante dicho ao, o mantener el nivel y paralizar operaciones en octubre. Ninguna de estas opciones es realmente aceptable.
67 Ruel y otros (2002: 25-29). La experiencia de los Hogares Comunitarios en Guatemala indica que un programa de cuidado diurno infantil bien gestionado puede
tener efectos positivos en todas estas reas, adems de afectar el presupuesto de los hogares en cuestin.
68 Enaho 2004 - III y IV Trimestre.
69 Altobelli y otros (2004:12).

Desde un escenario en donde se plantea la reforma de implementar tal modelo. Con el apoyo de las ONG se
un programa de alcance nacional como el SIS, hasta la busca la capacitacin de la comunidad involucrada para
reforma de una propuesta local como las ACLAS inter- la autosostenibilidad del modelo.
vienen motivaciones polticas. Las motivaciones polticas Respecto al PNWW, el mayor obstculo para la
fueron las que otorgaron nombramientos en las vacantes implementacin de las reformas es la falta de disponibi-
de las ACLAS. Este aumento en los recursos destinados lidad de tiempo por parte de los miembros de la comu-
a los pagos de los profesionales nombrados mermaron nidad involucrados en el programa. Por esto se debe
la capacidad de pago de horas extras trabajadas por el establecer un sistema de incentivos para que aqullos
personal de las ACLAS. se involucren por voluntad propia. Un sistema de pena-
Un segundo obstculo para la implementacin de un lidades sera inconveniente debido a que la mayora de
modelo CLAS se presenta en el estado de heterogeneidad la labor de estas personas es voluntaria. En cuanto al
de desarrollo en que se encuentra cada comunidad. No problema de asignacin de recursos al PNWW, slo se
es desconocida la falta de capacidades de las comuni- requiere voluntad poltica para dar prioridad al cuidado
dades quienes carecen de herramientas necesarias para de los nios.
Cuadro 3.4
Hoja de ruta
Da 1 Presentar el plan de trabajo para la reforma de la estructura y el funcionamiento del SIS.

Da 7 Someter a evaluacin la estructura y funcionamiento del SIS.
Da 15 Elaborar el reglamento con los criterios tcnicos para la asignacin de presupuesto al PNWW.
Posteriormente, presentarlo al Congreso para su aprobacin.
Iniciar un inventario de los medicamentos adquiridos por el Minsa, donados por los laboratorios y
organismos multilaterales con el fin de evitar proporcionar a la poblacin medicamentos obsoletos.
Da 16 Inicio de la evaluacin de los programas y servicios del sector tercerizados del sector salud, entre
stos estn los centros y puestos de salud administrados por las ACLAS.
Se deber evaluar:
Funcionamiento;
Cumplimiento del reglamento;
Problemas encontrados durante la implementacin inicial, entre otros.
Da 39 Iniciar una intensificacin de la campaa en defensa de los derechos del consumidor, en lo que
respecta a la disminucin de los precios de venta de los medicamentos genricos cuyos aranceles
han sido disminuidos. Todo esto en conjunto con el Indecopi, autoridad competente.
Da 45 Inicio de reuniones con las organizaciones de base y madres cuidadoras involucradas con el PNWW.
En estas reuniones se presentarn los incentivos para mejorar la participacin de la comunidad en el
programa.
Da 53 Inicio de la seleccin de las entidades en el sector pblico (centros y/o puestos de salud), que sern
recomendadas para su tercerizacin.
Da 68 Presentar los resultados de la evaluacin de la estructura y funcionamiento del SIS.
Da 70 Someter a debate los resultados de la evaluacin de la estructura y funcionamiento del SIS con miras
a una reestructuracin del presupuesto asignado, cuyo excedente ser designado a la implementa-
cin del SIU.
Da 90 Presentar el plan de reestructuracin del presupuesto asignado ante el Consejo Directivo para su
aprobacin.
Da 98 Dar a conocer a la opinin pblica el plan de reforma del SIS, que incluye la puesta en marcha del
SIU.
Da 100 Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin pblica.

Da 106 Presentar el debate para seleccionar un indicador que ser utilizado en el SIU70 y que cumpla con los
objetivos especificados para cada programa. Los posibles indicadores se seleccionarn de estudios
previamente presentados al pblico.
Da 120 Presentar la estructura tentativa del SIU.
Eleccin de centro y/o puestos de salud sugeridos para su tercerizacin.
Da 136 Comunicar el indicador elegido para la identificacin de usuarios en el sistema de monitoreo, as
como la viabilidad de sus resultados.
Da 152 Aprobar la estructura del SIU; as como el presupuesto asignado.
Llevar a cabo la coordinacin entre las Disa y comunidades para iniciar un programa de capacitacin
para la gestin de ACLAS.
Da 170 Poner en marcha el plan de reestructuracin del SIU.
Da 180 Implementar la estructura organizativa del SIU.
Da 226 Iniciar el levantamiento de los datos para la implementacin del SIU.
Da 260 Presentacin del primer informe de gestin de la implementacin del SIU.
Inicio del Programa de Capacitacin para gestin de ACLAS.
Da 286 Presentacin del Primer Avance (al 30%) de la recoleccin de la informacin.
Trmino del Programa de Capacitacin para gestin de ACLAS.
Da 315 Evaluacin de la Primera Etapa de la Reestructuracin del SIS.
Se deber evaluar:
Volmenes de filtracin y subcobertura.
Efectividad y eficacia de los programas reformados.
Eleccin comunal del Consejo Directivo de la CLAS.
Da 336 Presentacin del Segundo Avance (al 60%) de la recoleccin de informacin.
Toma de poder del Consejo Directivo de la CLAS en los establecimientos de salud a elegir.
1 ao Presentacin de los resultados del primer ao de mandato a la opinin pblica.
Inicio de las transferencias destinadas a la atencin en primer nivel (ACLAS).
1 ao 1 mes Trmino del levantamiento de datos.
Implementacin del Sistema de Informacin en establecimientos ACLAS.
1 ao 2 meses Inicio del procesamiento de los datos recolectados para su ordenamiento en el Sistema de
Informacin.
1 ao 4 meses Avance del procesamiento de datos recolectados al 50%, ordenados bajo distintos criterios de elec-
cin.
1 ao 7 meses Puesta en marcha del Sistema de Informacin del SIS.
Presentacin de un padrn de beneficiarios potenciales del SIS.
1 ao 10 meses Eleccin de beneficiarios de cada uno de los planes SIS. Incluye la comunicacin correspondiente.
1 ao 11 meses Difusin pblica de los resultados de la implementacin del SIU.
2 aos Inici de la nueva reforma del SIS.
Evaluacin anual de los establecimientos CLAS tercerizados.
2 aos 10 meses Evaluacin de la segunda etapa de reestructuracin del SIS, que incluye el uso del SIU.
3 aos Evaluacin anual de los establecimientos CLAS tercerizados.
4 aos Iniciar una evaluacin de impacto de la puesta en marcha de la segunda etapa de reestructuracin
del SIS, con herramientas adquiridas del SIU.
5 aos Presentacin de los resultados de los 5 aos de mandato a la opinin pblica.
70 Sobre la base de los estudios presentados por Madueo y otros (2004) y Jaramillo y Parodi (2004).

3.7 Conclusiones
En el corto plazo, se espera el cumplimiento del compromiso adquirido en el Acuerdo Nacional de Corto Plazo,
en el que se requiere la culminacin de la correcta implementacin de un programa social como el Seguro
Integral de Salud que an est en su etapa piloto.
Las polticas de solucin propuestas plantean, por un lado, la reestructuracin del SIS concentrada en encontrar un
mtodo eficiente que evite niveles de filtracin y subcobertura que presenta el programa. Por otro lado, ejecutar
un modelo de gestin eficiente en salud, que puede ser visto como una alternativa de solucin a la baja calidad
otorgada por los centros sanitarios pblicos. Este modelo, a su vez, podra ser utilizado como una herramienta
en el proceso de descentralizacin en el que el pas est envuelto.
Por su parte, el Programa Nacional Wawa-Wasi cumple una importante labor que genera beneficios positivos
en la sociedad, especialmente para aquellas madres jefas de hogar y trabajadoras. Sin embargo, para 2006 est
recibiendo fondos insuficientes para cumplir apropiadamente su labor. Esta situacin debe remediarse inme-
diatamente, tomndose adems medidas para evitar que se repita en el futuro. Tambin se debe incrementar
el nivel de participacin de la comunidad en el programa, ya que sta es indispensable para su apropiado
funcionamiento.

4. Programas educativos: Alfabetizacin y Educacin rural
Inmersas en una compleja problemtica estructural, las tunidades a aquellas poblaciones ms alejadas y exclui-
zonas rurales del Per son las ms pobres71 y las que das. A continuacin se presenta una aproximacin a los
presentan mayores deficiencias educativas72. Ante este programas de Alfabetizacin y de Educacin rural, junto
hecho, resulta imprescindible plantear propuestas que con propuestas de solucin a los problemas ms urgentes
hagan frente a esta realidad, y ofrezcan mayores opor- de cada uno.
4.1 Diagnstico
a. Alfabetizacin
A medida que va transcurriendo el decenio, parece que el En este sentido, resulta alarmante que como se
objetivo de la Declaracin de Dakar de reducir en 50% observa en el grfico la mayor concentracin de perso-
los niveles de analfabetismo de adultos para el ao 2015, nas analfabetas habita zonas en las que ms del 60% de
especialmente entre mujeres, ser inalcanzable en ms de la poblacin habla una lengua diferente del castellano75.
70 pases73. Al igual que estas naciones, el Per tampoco es Esto conduce a prestar especial atencin a la metodologa
ajeno a este problema, considerando que al ao 2004, la tasa a emplear del programa, de manera que considere la
de analfabetismo asciende al 24,63% de la poblacin74. realidad y cultura de los potenciales beneficiarios.
Grfico 4.1
Lengua materna aprendida durante la niez y tasa de analfabetismo,
segn regiones (2004)
120% 35%
La mayor concentracin de poblacin analfabeta se encuentra
en aquellos departamentos con ms quechuahablantes.
30%
100%
25%
Porcentaje de poblacin
80%
Tasa de analfabetismo
20%
60%
15%
40%
10%
20%
5%
0% 0%
Ucayali
Ancash
La Libertad
Junn
Tumbes
Cajamarca
Ica
Tacna
San Martn
Huancavelica
Madre de Dios
Arequipa
Amazonas
Puno
Lima
Loreto
Cusco
Apurmac
Piura
Ayacucho
Hunuco
Lambayeque
Moquegua
Pasco
Castellano Quechua Aymara Otras lenguas Tasa de analfabetismo
Fuente: Vsquez, Enrique (2005: 24) Presupuesto pblico 2006: A favor de la infancia? Lima: CIUP y
Save the Children Suecia.
71 De acuerdo con el INEI (2005), la incidencia de pobreza en las reas rurales es de 72,5%, mientras que en zonas urbanas, sta asciende al 43,3%.
72 Segn el Minedu (2004:36), el 33,9% de los nios residentes en reas rurales con dos aos de escolaridad no sabe leer ni escribir. Asimismo, un nio de zona
rural tiene solamente el 21% de probabilidad de culminar la primaria en 6 aos, y 33% de culminar la secundaria en 5 aos.
73 Unesco (2004: 7).
74 INEI (2004).
75 Vsquez (2005: 24).

b. Educacin rural
Grfico 4.2
Tasas de conclusin de primaria y secundaria, segn rea
de residencia (2003)76
Fuente: Vsquez, Enrique (2005) Gerencia Estratgica para el Cambio Social, Lima: CIUP.
Un aspecto importante del problema de la educacin Segn Cueto (2005), la dificultad en el aprendizaje se
rural en el Per radica en los altos niveles de ausentismo origina tanto en el hogar por ejemplo, padres analfabetos,
y abandono escolar77. La tasa neta de cobertura en reas lengua materna diferente del castellano, desnutricin como
rurales tan slo llega al 43% en educacin inicial, 90,2% en la escuela deficiencias en la instruccin del docente84,
en primaria y 52,6% en secundaria78; en tanto que las carencia de mtodos pedaggicos para la enseanza, des-
tasas de conclusin de primaria y secundaria ascienden perdicio del tiempo acadmico por lejana de la escuela,
al 59% y 24%, respectivamente79. entre otros85. Esta combinacin de factores afecta la calidad
El grfico 4.2 muestra el contraste de estos indica- de la educacin recibida y, por ende, los resultados obteni-
dores en zonas urbanas y rurales, siendo estas ltimas dos. En las zonas rurales, el 33,9% de nios con dos aos
las ms bajas80. La elevada desercin escolar 3,9% de escolaridad no sabe leer ni escribir; y el porcentaje de
en primaria y 6,8% en secundaria81 puede deberse a aquellos con tres aos de escolaridad asciende a 12,9%86.
las altas tasas de repitencia el 12,8% de la poblacin Mujica (2005) seala que el traslape de cdigos de inter-
rural desaprueba primaria y el 9,7%, la secundaria82. pretacin de la realidad de una cultura letrada sobre una
Esto genera frustracin en los padres de familia, quienes tradicionalmente oral superpone las estructuras mentales
optan por asignar a sus hijos tareas domsticas o en la de los alumnos, lo que en consecuencia causa que salgan
chacra familiar, en lugar de enviarlos a la escuela83. de la escuela casi tan analfabetos como entraron.
76 Fuente: Indicadores de la Educacin Per 2004, p. 28 Lima: Minedu.

77 Uccelli (2005: 19).
78 Minedu (2004: 23).
79 Minedu (2004: 28).
80 Los datos del grfico corresponden a la poblacin de 11 a 13 aos de edad para el caso de la tasa de conclusin de primaria y a la poblacin de 16 a 18
aos para el caso de la educacin secundaria.
81 Minedu (2004: 61).
82 Minedu (2004: 53).
83 Uccelli (2005: 26).
84 Daz (2005) seala que, al aplicar pruebas sobre matemticas bsicas, el 40% de los maestros se equivoc en la suma ms simple.
85 Cueto (2005: 33).
86 Minedu (2004: 36).

a. Alfabetizacin
La subcobertura del programa est relacionada con dos
Foto: CIES
aspectos. Por un lado, la centralizacin de la gestin y
el manejo de recursos en Lima obstaculizan un segui-
miento apropiado, ya que podra fomentar cadenas de
corrupcin que sobreestimen el nmero de beneficiarios
del programa. Por otro, la dispersin de las comunidades
en zonas rurales genera problemas logsticos para reunir
a los alumnos de las zonas ms alejadas. Ante esta situa-
cin, se plantean las siguientes tres medidas87:
Cuadro 4.1
Metas del programa de alfabetizacin y PIA*, 2005
Presupuesto institucional de apertura S/.27,2 millones

Nmero de participantes 138.000 nante al Programa Juntos, un determinado porcentaje de
Crculos de alfabetizacin y alfabetizadores 7.667 asistencia a las clases de alfabetizacin. De esta manera,
Supervisores 637 se podran enlazar los objetivos de ambos programas y
*PIA: Presupuesto institucional de apertura.
aprovechar la sinergia que se generen entre s.
Fuente: MEF - SIAF y Portal electrnico del Minedu. En tercer lugar, se debe tomar en cuenta el trata-
miento otorgado a aquellos que ya aprendieron a leer y
En primer lugar, incrementar el nmero de facilitado- escribir, pero que necesitan practicar para obtener mayor
res, ya que ste es relativamente bajo88 en comparacin fluidez y comprensin de lectura. Sera recomendable
con el personal docente requerido para un programa de en este sentido, crear entornos alfabetizados89, esta-
educacin bsica. bleciendo convenios con los municipios u ONG para,
En segundo lugar, generar incentivos para que la por ejemplo, instaurar una biblioteca bilinge o una
poblacin se desplace hacia los centros de enseanza. Un hemeroteca en la cual puedan acceder estas personas
incentivo puede consistir en establecer como condicio- para practicar su lectura90.
b. Educacin rural91
En esta seccin se plantea un modelo de gestin sugerido de la poblacin, por lo que se inserta en las comunidades
para las escuelas rurales, debido al xito de los colegios ms alejadas y excluidas de la sociedad93. Fe y Alegra
Fe y Alegra en trminos de desempeo educativo92. Fe surge como una propuesta educativa diferente, pues si
y Alegra es una institucin sin fines de lucro, orientada a bien pertenece a una organizacin religiosa privada, los
brindar servicios educativos a los sectores ms necesitados sueldos de los docentes son pagados exclusivamente por
87 Seccin realizada sobre la base de entrevista telefnica con Silvia Morn, ex funcionaria del Programa de Alfabetizacin.
88 Como se observa en el cuadro 4.1, la meta del nmero de alfabetizadores en 2005 tan slo asciende a 7.667; mientras que la educacin primaria cuenta con
185.829 maestros y la secundaria cuenta con 160.836 docentes.
89 La creacin de entornos alfabetizados es uno de los objetivos del Decenio de las Naciones Unidas de la alfabetizacin, y consiste en crear en las sociedades o
comunidades infraestructuras que fomenten la lectura y escritura popular, y a la creacin de grupos de voluntarios que colaboren por amor a la palabra impre-
sa. Para mayor informacin sobre el tema, ver Unesco (2004: 45).
90 En Tailandia, las bibliotecas pblicas, los centros de lectura de los pueblos, las bibliotecas mviles, los centros de educacin de la comunidad, los centros
nacionales de ciencias para la educacin y los programas educativos por radio y televisin son recursos empleados en las estrategias para crear o mejorar
entornos alfabetizados. En Senegal, el Programa Asociado para la Investigacin y Educacin para el Desarrollo produce permanentemente libros y currculos de
educacin no formal en lenguas africanas, a la vez que anima a los adultos locales a convertirse en escritores adems de lectores. Vase Unesco (2004: 45).
91 Propuestas realizadas sobre la base de Daz (2004: 66).
92 Sin embargo, tambin podra evaluarse la posibilidad de tercerizar recursos con esta institucin para que opere en aquellos lugares ms alejados, en los que el
Estado podra presentar dificultades para atender a la poblacin.
93 Ver portal electrnico de la institucin. Disponible en: <http://www.jesuitasperu.org/pags/index.asp?id=25>

el Estado94. Adems de las remuneraciones, dicha sub- cuntos profesores trabajan en el magisterio98. En segun-
vencin estatal cubre parte de los gastos administrativos, do lugar, las permanentes capacitaciones impartidas a los
siendo los dems gastos cubiertos por la capacidad de docentes de Fe y Alegra se traducen en mejores resulta-
autogestin de la institucin95. dos para los alumnos. Por tanto, se sugiere al ministerio
El buen desempeo de los alumnos de Fe y Alegra, ofrecer a sus maestros una preparacin constante e incen-
en comparacin con los de escuelas pblicas96, puede tivos econmicos para asegurar la asistencia regular de
ser atribuido sobre todo a la gestin de las escuelas, la sus maestros y el cumplimiento del tiempo acadmico99.
capacitacin del docente y la mayor participacin de los Finalmente, la participacin de los padres de familia,
padres de familia. tanto a travs del apoyo a la gestin educativa como por
En primer lugar, el correcto manejo de recursos medio del lazo entre los maestros y la comunidad100.
escasos le permite contar con los materiales y la infraes- Si bien estos tres aspectos son puntos clave a tomarse
tructura adecuados, a pesar de los pocos fondos con los en cuenta para un mejor desempeo de las escuelas en
que cuenta97. En este sentido, se recomendara realizar reas rurales, an deben superarse las barreras legales
una actualizacin de las planillas del personal docente, sobre las cuales se apoyan las rigideces laborales del
pues el propio ministerio an no tiene una idea clara de sector101.
Grfico 4.3
Logros de Fe y Alegra vs. escuelas pblicas102
100%
Las escuelas de Fe y Alegra 90%
90%
presentan mejores resultados
80% que los de las escuelas pblicas.
74%
70% 65%
60%
50%
42%
40%
34%
30% 26%
20%
14%
10% 6%
0%
Tasa de repiticin Tasa de desercin Tasa de progreso Tasa de retencin
oportuno
Escuelas Fe y Alegra Escuelas estatales
Fuente: Swope y otros (1998) Un sistema eficiente de educacin primaria en Amrica Latina en Umbral 2000, N 0,
Santiago de Chile: Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin.
94 Instituto Apoyo (2002: 9).

95 Swope (1998: 9).
96 Para mayor informacin acerca de este punto, revisar Swope y otros (1998) e Instituto Apoyo (2002).
97 Instituto Apoyo (2002: 54).
98 Por esta razn, se debe implementar un sistema de supervisin efectivo para evitar el cobro de planillas fantasma. Vase Daz (2005: 60).
99 Dado que no existen incentivos econmicos, los docentes suelen escoger las escuelas ms cercanas a sus domicilios. Para mayor informacin al respecto, ver
Cueto y Secada (2005: 168).
100 En la cuenca del ro Nepea, los maestros permanecen todo el mes en sus centros educativos, pues los padres construyeron una habitacin para el maestro con
mnimas comodidades para que pueda vivir decentemente (Badillo, 2005: 82).
101 Este punto es importante, pues el hecho de que un maestro sea nombrado representa una carga burocrtica para el ministerio, pues no se le puede dar de baja.
A su vez, es necesario modificar los requisitos para alcanzar dicho estatus, ya que stos no representan buenos criterios para seleccionar a los ms capaces se
considera el hecho de contar con un ttulo y la antigedad del mismo. Para mayor informacin acerca de estos aspectos, ver Daz (2005: 65).
102 Swope y otros (1998).

a. Alfabetizacin
Cuadro 4.2
Beneficiarios potenciales del incremento de cobertura del Ninguno.

programa.
El programa en s, ya que ahorrara costos al mejorar el

manejo de sus recursos, y obtendra mejores resultados.
Familiares de beneficiarios, sobre todo si son mujeres, ya

que tomarn mejores decisiones con respecto a salud,
nutricin y educacin de sus hijos.
En el largo plazo, el Estado ganara, pues al contar con ms

ciudadanos letrados invertir menos en polticas de alfabe-
tizacin.
b. Educacin rural
Cuadro 4.3
Los alumnos de zonas rurales que se beneficiaran de una Los miembros de los sindicatos del sector, ya que al
educacin de mayor calidad, que en el largo plazo les tercerizar la educacin se tendra que reducir el per-
ofrecer mayores oportunidades de mejorar su nivel de sonal. Sin embargo, se ganara calidad en el servicio
vida. educativo.
Las familias de estos alumnos, ya que pueden ser quienes En el corto plazo, las familias de los alumnos pueden
saquen adelante a sus padres de la pobreza, y que motiven sentirse perjudicadas al no poder disponer de ellos
a su vez a sus hermanos para que tambin estudien. para las labores domsticas y del campo.
En el largo plazo, el Estado ganara, pues invertira menos

en polticas de alivio y reduccin de la pobreza.
Tanto para el programa de Alfabetizacin como para el de Educacin rural se presentan dos trabas importantes, las
cuales se tratarn a continuacin.
a. Politizacin del sindicato de profesores
Uno de los obstculos ms importantes est vinculado a la en la Educacin del Per (Sutep), el cual exige, entre
creciente presin del Sindicato Unitario de Trabajadores otras demandas: la gratuidad de la educacin, incremento

de sueldos y pensiones para los maestros103. Los conti- sobre todo considerando la cada vez mayor politizacin
nuos paros y movilizaciones representan un desafo para presente en este grupo104.
implementar cualquier reforma en el sector educativo,
b. Heterogeneidad del desarrollo de las comunidades
La interculturalidad presente en el Per105 exige que las programa. Por tal motivo, es necesario ensear la len-
polticas educativas se adapten a las distintas realidades gua dentro de un contexto que tenga significado para el
en las que operan. Si bien esto se viene logrando a tra- alumno; sin embargo, a veces es difcil practicar fuera
vs de proyectos como el de Bialfabetizacin en Salud de la escuela porque no hay hablantes de la lengua que
Reproductiva, Gnero e Interculturalidad, es innegable estn aprendiendo106.
que esto representa un desafo para la sostenibilidad del
Cuadro 4.4
Hoja de ruta
Periodo de
Periodo de tiempo
tempo Accin aa efectuar
Accin efectuar
Da 1 Proponer ante el Congreso de la Repblica un aumento del presupuesto del programa de alfabe-
tizacin para realizar un estudio sobre el que se basarn las reformas107.
Presentar un proyecto de ley que permita dar de baja a aquellos docentes que no aprueben una
evaluacin de conocimientos bsicos (flexibilidad laboral).
Da 3 Proponer modificacin de la Ley N 24029 que norma los requisitos para obtener el nombramiento
como docente en el sector pblico, as como el cese de los mismos.
Da 5 Iniciar conversaciones con el director ejecutivo del Programa Juntos, para que los beneficiarios
tengan como condicionante la asistencia al programa de alfabetizacin.
Da 7 Presentar ante el Congreso el Plan de Reforma Docente en reas Rurales (PR-DAR).
Da 11 Aprobacin del incremento del presupuesto para el Programa de Alfabetizacin.
Da 15 Actualizar registro de docentes activos en zonas rurales.
Da 17 Aprobacin del PR-DAR.
Da 20 Iniciar evaluacin de accesibilidad de centros de alfabetizacin, y preparar un plan de reformas, de
acuerdo con los resultados.
Da 47 Implementacin del PR-DAR: inicio de evaluaciones a docentes de escuelas rurales.
Da 50 Establecer como requisito para acceder al Programa Juntos la asistencia al programa de alfabe-
tizacin.
Da 65 Entrega de evaluacin del programa de Alfabetizacin.
Da 70 Presentar ante el Congreso el Plan de Reforma del Programa de Alfabetizacin (PR-PA).
103 Pronunciamiento de trabajadores de educacin y salud acerca del paro y movilizacin nacional del 27 de octubre de 2005.
104 Paredes Castro, Juan. La alfabetizacin merece tener prioridad presupuestal. En: El Comercio, Lima, 8 de setiembre de 2005, p. A4.
105 Ver Diagnstico de esta seccin.
106 Ziga, Madeleine (2005: 41).
107 Es preciso sealar que incrementar el gasto en alfabetizacin no resulta tan descabellado, puesto que el presupuesto para 2006 en dicho programa disminuy
en 33,78% con respecto al Presupuesto Institucional de Apertura del 2005. Vase Vsquez (2005: 32).

Da 75 Aprobacin del proyecto de ley sobre flexibilidad laboral del docente.

Promulgar un decreto ministerial que establezca un aumento de la bonificacin otorgada a los
profesores (titulados) en reas rurales, y asegurarles que, pasado determinado periodo, podrn rotar
hacia zonas menos alejadas.
Da 80 Aprobacin del PR-PA.
Da 82 Realizar las coordinaciones respectivas entre los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad
civil108 para implementar espacios que fomenten la lectura de los recin alfabetizados.
Da 90 Implementacin del PR-DAR: inicio de capacitaciones para corregir las actuales deficiencias de los
maestros (titulados)109, de acuerdo con las evaluaciones realizadas.
Da 92 Formular un sistema de supervisin que permita monitorear realmente la asistencia de los docentes
y la calidad de los contenidos impartidos en las escuelas rurales.
Elaborar un sistema de monitoreo para los centros alfabetizadores.
Da 95 Presentar la Reglamentacin de la ley de flexibilidad laboral ante el Congreso.
Da 105 Aprobacin de la reglamentacin de la ley de flexibilidad laboral.
Da 130 Implementar el sistema de monitoreo y supervisin de los centros alfabetizadores.
Da 135 Incorporar al sistema de monitoreo un mecanismo de incentivos y penalidades para los docentes
(como parte del PR-PA) para reforzar su compromiso con el rendimiento de los alumnos.
1 ao 2 meses Realizar una prueba evaluatoria al personal docente.
1 ao 5 meses Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin.
1 ao 6 meses Iniciar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
2 aos 5 meses Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin.
2 aos 6 meses Empezar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
3 aos 2 meses Realizar una prueba evaluatoria al personal docente.
3 aos 6 meses Iniciar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
4 aos 6 meses Empezar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
5 aos 2 meses Realizar una prueba evaluatoria al personal docente.
5 aos 3 meses Presentar ante la opinin pblica los resultados del PR-DAR y el PR-PA.
5 aos 6 meses Iniciar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
108 En este sentido, se podra apelar tanto a organizaciones sin fines de lucro como a aquellas empresas privadas que estn dispuestas a colaborar con este fin. De
acuerdo con Lerner Consultores (1996), el 66% de las empresas entrevistadas dirigira sus aportes, en condiciones propicias, hacia los sectores salud y educa-
cin, ya que stos son los sectores que, segn su punto de vista, son atendidos con menor eficiencia por el Estado.
109 Es importante precisar que slo se capacitaran a aquellos maestros que cuentan con un ttulo pedaggico, ya que justamente una de las falencias de la educa-
cin rural es que muchos docentes no son titulados. Generalmente, se trata de un miembro reclutado de la propia comunidad. Vase Daz (2005: 59).

4.6 Conclusiones
Alfabetizacin > Implementacin + Difusin + Refuerzo
Si bien es necesario incrementar el presupuesto para el programa de alfabetizacin, tambin es cierto que debe
reformularse la cantidad de recursos para obtener un buen desempeo y poder cumplir con las metas.
Es importante que los gobiernos locales coordinen con organizaciones de la sociedad civil que apoyen el desa-
rrollo del programa, y que estimulen a la poblacin para que se involucre en ste.
Educacin rural > Base legal = Reorganizacin + Incentivos
Es imprescindible contar con una legislacin marco para la reforma educativa.

Posteriormente, se podrn realizar los cambios necesarios tomando en cuenta que, para que stos sean perma-
nentes y sostenibles en el tiempo, deber generarse un sistema de incentivos y penalidades que vele por el buen
rendimiento tanto de maestros como de alumnos.

5. Programas de infraestructura: Foncodes y Pronamachcs
5.1 Diagnstico
a. Foncodes: Mejorando tu vida y A producir
El programa Mejorando tu vida fue creado en 2001, y ficiario. Por ejemplo, la inversin por persona en Ica fue de
su ejecucin est a cargo del Foncodes. Su objetivo es S/.221,2 cuando presenta un nivel de pobreza de 32,5%.
mejorar la calidad de vida de la poblacin rural a travs En contraste, los beneficiarios de Cajamarca recibieron en
del financiamiento de proyectos en infraestructura social promedio S/.58 por persona, a pesar que el nivel de pobreza
y econmica. Su pblico objetivo son las comunidades en dicha regin asciende a 62,6%113 de la poblacin.
compuestas por no ms de 700 habitantes con un alto Se est desatendiendo la demanda de las comunida-
nivel de necesidades bsicas insatisfechas110. De los pro- des de las regiones que poseen un nivel de pobreza por
gramas ejecutados por Foncodes, Mejorando tu vida es encima del 50% de la poblacin. Esto es un sntoma de
la lnea de accin con mayor inversin, que en 2004 la mala focalizacin del programa.
alcanz los US$65.864.802111. Foncodes tambin tiene a su cargo la ejecucin del
En ese mismo ao, la inversin del programa fue mayor programa A producir, que busca financiar proyectos pro-
que en los aos anteriores112, pero la distribucin de estos ductivos a travs de servicios de capacitacin, asisten-
desembolsos a lo largo del territorio nacional no correspon- cia tcnica e informacin especializada para consolidar
de a los niveles de pobreza de cada regin. En el siguiente pequeos negocios rurales en marcha. Aun cuando A
grfico se aprecia la inversin promedio realizada por bene- producir est dirigido a familias en situacin de pobreza
Grfico 5.1
Gasto por beneficiario realizado en el programa Mejorando tu vida,
segn regiones (en nuevos soles)
250 100%
Gasto por beneficiario (en nuevos soles)
90%
Subcobertura
200 80%
70%
Nivel de pobreza
150 60%
50%
100 40%
30%
Filtracin
50 20%
10%
0 0%
Cusco
Apurmac
Piura
Huancavelica
San Martn
Cajamarca
Moquegua
Tumbes
Ica
Amazonas
Ayacucho
Junn
Tacna
Puno
Madre de Dios
Ancash
Ucayali
La Libertad
Lima-Callao
Lambayeque
Arequipa
Pasco
Hunuco
Loreto
2004 Nivel de pobreza
Fuente: Base de datos de Foncodes y Herrera (2004).

110 Esta seccin se realiz con la informacin ubicada en el portal Mejorando tu vida. Disponible en web: http://www. foncodes-mimdes.gob.pe/mejorandotuvida/
111 Foncodes (2004).
112 Foncodes (2005). Disponible en web: http://www.foncodes.gob.pe/
113 Los clculos presentados en esta seccin no tomarn en cuenta los desembolsos multirregin aquellas inversiones realizadas en dos o ms microcorredores
socioeconmicos (MCSE).

al igual que Mejorando tu vida la distribucin de los Como se muestra en el grfico 5.2, con el programa
fondos del programa no se ha realizado necesariamente A producir se obtiene altos niveles de subcobertura.
de acuerdo con el nivel de pobreza de cada departa- Tambin se observa que el nivel del gasto por beneficia-
mento. Lo cual se hace evidente en regiones con altos rio no es suficiente para relacionarlo con los niveles de
niveles de pobreza como Piura y La Libertad 62,6% poblacin en situacin de pobreza. As, cabe la pregunta:
y 51,3%, respectivamente, que reciben menos finan- Se est cumpliendo con los objetivos trazados con el
ciamiento que Madre de Dios e Ica 32,4% y 32,5%, programa? o Cmo un gasto tan poco significativo puede
respectivamente. tener el impacto deseado en estos individuos?
Grfico 5.2
Gasto por beneficiario realizado en el programa A producir,
segn regiones (en nuevos soles)
1.200 100%
La inversin realizada por
beneficiarios no es representativa 90%
1.000 acorde con los niveles de pobreza
80%
que existen en cada regin
Gasto por beneficiario
70%
800
Nivel de pobreza
60%
600 50%
40%
400
30%
20%
200
10%
0 0%
Junn
Arequipa
Ica
Tacna
Loreto
Amazonas
Ayacucho
Moquegua
Lima - Callao
Madre de
Pasco
Hunuco
Huancavelica
Apurmac
La Libertad
Ancash
Puno
Piura
Cajamarca
San Martn
Lambayeque
Cusco
Gasto por beneficiario Nivel de pobreza
Fuente: Base de datos de Foncodes y Herrera (2004).

b. Pronamachcs
Si bien uno de los lineamientos de poltica institucional mayor gasto. En el caso de Pronamachcs, aproximada-
de Pronamachcs es atender preferentemente a los campe- mente el 47,7% del presupuesto del programa, se dirige
sinos en situacin de pobreza y extrema pobreza114, entre al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y
los aos 2001 y 2004 la distribucin de beneficiarios del complementos, y servicios no personales. Esto resulta
programa no ha sido necesariamente consistente con ello, alarmante considerando que estas cuentas presentan
tal como se observa en el siguiente grfico. mucho mayores que las de bienes de consumo115 u otras
Un aspecto importante es analizar los rubros de correspondientes propiamente al giro del programa.
114 Pronamachcs (2004: 15).

115 De acuerdo con la entrevista concedida por Carlos Herrera, gerente de planeamiento de Pronamachcs, esta cuenta contiene el gasto en abonos, fertilizantes,
herramientas, y dems materiales para el desarrollo de los proyectos.

Grfico 5.3
Distribucin de beneficiarios de Pronamachcs y niveles de pobreza,
segn regiones (2004)
60.000 100%
Las zonas ms pobres (Hunuco,
Huancavelica y Amazonas) tienen 90%
50.000 menos beneficiarios que aquellas
zonas menos pobres. 80%
70%
40.000
60%
30.000 50%
40%
20.000
30%
20%
10.000
10%
0 0%
Tacna
Arequipa
Lambayeque
La Libertad
Lima
Piura
Ancash
Cusco
Huanuco
Moquegua
Ayacucho
Apurmac
Amazonas
Cajamarca
Pasco
Huancavelica
Junn
Puno
2001-2003 2004 ndice de pobreza
Fuente: Pronamachcs (2004) Plan de Trabajo Institucional 2004 (Re-programado) Lima: Pronamachcs
Gerencia de Planeamiento. Herrera, Javier (2004) La pobreza en el Per, 2003, Lima: IRD-INEI.
a. Mejora en la implementacin de los programas
En ambos programas se aplica la focalizacin por grupo dos lleguen al pblico objetivo priorizando las regiones
socioeconmico, pero sta requiere de una mejora en el y distritos que mayores niveles de poblacin en situacin
mtodo de implementacin para que los recursos destina- de pobreza presentan.
b. Focalizacin a nivel municipal
El criterio de seleccin de beneficiarios del programa se una mayor coordinacin entre las distintas comunidades
basa primero en la focalizacin geogrfica priorizando que conforman el espacio local. Asimismo, ello permitira
microcuencas y luego en la focalizacin social deter- una mejor asignacin de recursos de acuerdo con las
minando qu organizaciones campesinas sern beneficia- potencialidades de cada zona.
das. Para ello, se utilizan los mapas de pobreza del ex Por otro lado, se recomendara el fomento de una mayor
Instituto Indigenista del Ministerio de la Presidencia y de participacin por parte de las comunidades, de manera que
la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho)116. Sin embar- realicen una labor fiscalizadora con respecto a los gastos
go, el hecho de discriminar determinadas comunidades del programa. Como se mencion en la seccin anterior, la
podra suscitar migracin desde las zonas sin presencia ambigedad de destinar muchos fondos a remuneraciones
del programa hacia aquellas en las que s se encuentra. Se cuando tericamente, stas slo deben corresponder al per-
recomendara en este sentido, realizar una focalizacin sonal administrativo, perjudica a los beneficiarios pudin-
a nivel muncipal, de manera que se pueda aprovechar dose destinar esos fondos al desarrollo de ms proyectos.
116 Extrado de la entrevista con Carlos Herrera.

c. Empoderamiento de la poblacin
Con respecto al monitoreo del programa, se recomenda-

Foto: CIES
ra el fomento de una mayor participacin por parte de las

comunidades, de manera que realicen una labor fiscali-
zadora de los gastos del programa117. En este sentido, la
ambigedad de destinar muchos fondos a remuneracio-
nes cuando tericamente, stas slo deben corresponder
al personal administrativo perjudica a los beneficiarios
pudindose destinar esos fondos al desarrollo de ms
proyectos. Por consiguiente, se propone un sistema de
vigilancia social a cargo de la comunidad a travs de la
Asamblea o la Junta Comunal118.
5.3 Anlisis de costos y beneficios
Cuadro 5.1
Costos Beneficios
Pronamachcs
En 2004, aproximadamente S/.33,8 millones fueron destinados En 2004, Pronamachcs tuvo 147.436 beneficiarios con un
al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y comple- presupuesto de S/.71 millones. Si se destinaran los S/.28,3
mentos, y servicios no personales. Slo estos tres rubros repre- millones directamente al financiamiento de proyectos, se
sentan el 47,7% del total de recursos asignados a Pronamachcs. tendran 58.803 beneficiarios adicionales, en promedio.
Si slo se asignara el 8% del total a gastos administrativos, stos
recibiran tan slo S/.5,8 millones. De este modo, se podran
destinar aproximadamente S/.28,3 millones directamente al
financiamiento de proyectos119.
Fuente: MEF - Sistema de Administracin Financiera 2004.

117 Un ejemplo exitoso gracias a la mayor intervencin de las comunidades es el del proyecto Propilas en Cajamarca, cuyo objetivo es asegurar la sostenibilidad
de los servicios de agua y saneamiento bsico en reas rurales, a travs de la implementacin de modelos innovadores de gestin. Uno de ellos es el modelo
comunal y consiste en que los pobladores, por intermedio del Consejo Directivo de la Junta Administradora de Servicios de Saneamiento (JASS), se encarguen
de realizar la convocatoria, seleccin y contratacin necesarias para ejecutar el proyecto. Para mayor informacin, ver Guerrero (2002).
118 Flores (2001: 49).
119 Para realizar estos clculos, se ha asumido que los gastos administrativos slo constan de esos tres rubros. Evidentemente, stos constan de ms tems, por lo
cual en realidad se est destinando incluso ms dinero slo a gastos administrativos.

Cuadro 5.2
Pronamachcs
Beneficiarios potenciales de una correcta focalizacin. Poblacin que participa en el programa como resul-
Beneficiarios potenciales del incremento de cobertura, tado de la filtracin.
como resultado del recorte en gastos administrativos. Personal administrativo de exceso que absorbe gran
parte del presupuesto.
Foncodes
Beneficiarios potenciales de una correcta focalizacin. Poblacin que participa en el programa como resul-
Mano de obra capacitada que saldr a formar sus propios tado de la filtracin.
negocios, activando la cadena productiva.
a. Burocracia
Como todo programa gubernamental, Foncodes no est La administracin de Pronamachcs est inmersa en
exento de luchas de poder. Como entidad del Estado, un aparato burocrtico que dificulta la fluidez de los
se aprecia que se est procediendo a la transferencia recursos hacia el objetivo fundamental del programa que
de recursos a las regiones y dentro de stas a las muni- es fomentar el desarrollo de proyectos productivos agrco-
cipalidades. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la las. Como se mencion lneas arriba, estos gastos repre-
transferencia del poder de decisin para la ejecucin de sentan el 47,7% del total del presupuesto, por lo cual
los proyectos. Existe una contradiccin entre ambas fun- resulta difcil reubicar dichos fondos, ya que se tendran
ciones, aun cuando se trabaje con los ncleos ejecutores que realizar ceses colectivos y reducir el monto destina-
y los resultados de las transferencias tcnico responsable do a gastos previsionales120. Cabe sealar que la traba
y de competencias se encuentran en la etapa de imple- burocrtica del programa es un problema ya expuesto en
mentacin. el pasado121, pero que an se mantiene irresuelto.
b. Presin de beneficiarios actuales
En el caso de que se focalizara correctamente y se des- hay los que no reciben uno solo122, este paso parece
tinaran mayores recursos hacia aquellas zonas efecti- ser necesario para favorecer a los ms excluidos. Sin
vamente ms excluidas, se generara resistencia por embargo, se deber mantener firmeza en ello, ya que
parte de los beneficiarios actuales que residen en las como se mencion en el literal anterior, la politiza-
regiones menos pobres. Tomando en cuenta que existen cin del programa representa un obstculo para cual-
distritos que reciben varios programas sociales y que quier reforma.
120 Este es un tema delicado debido a la controversia existente por la legislacin relacionada con los trabajadores pblicos cesantes y jubilados.
121 En setiembre de 2004, el presidente de la Comisin Agraria del Congreso de la Repblica, Carlos Chvez Trujillo, exigi la reestructuracin de Pronamachcs
por ser una institucin altamente politizada. Disponible en: http://www.cepes.org.pe/cendoc/notiagro/20040908.htm.
122 Tomado del portal electrnico de la organizacin Ro Abierto. Disponible en: http://rioabiertoperu.org/boletin/3/politicas_sociales.htm.

c. Legitimidad de los indicadores y resultados expuestos
Los resultados del Foncodes carecen de credibilidad al tra- varios proyectos concluyeron el primer semestre con un
tarse de indicadores que, como en el caso de Impacto, avance de proyecto que no llega al 40% de la meta,
no pueden ser medidos sino hasta aos despus de haber- mientras que en unos pocos el acumulado sobrepasa el
se terminado la inversin. En el caso de resultados de 60% de la meta concluida123.
avances de metas hasta la fecha, se puede observar que
Cuadro 5.3
Hoja de ruta
Periodo de
Periodo de tiempo
tiempo Accin aa efectuar
Accin efectuar
Da 1 Proponer ante el Congreso de la Repblica un aumento del presupuesto a Pronamachcs para

iniciar el Plan de Reestructuracin del programa.
Presentar el Plan de Reestructuracin de Foncodes.
Da 11 Aprobacin del Plan de Reestructuracin de Pronamachcs.
Da 15 Aprobacin del Plan de Reestructuracin de Foncodes.
Da 20 Iniciar el reempadronamiento de beneficiarios de Pronamachcs.
Da 22 Iniciar la reestructuracin de Foncodes, que incluye una revisin exhaustiva de sus tres lneas de
accin.
Da 40 Presentar la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin de pblico objetivo: de
regiones en situacin de pobreza a distritos en situacin de pobreza, tanto para Foncodes como
para Pronamachcs.
Da 62 Avance al 30% del Plan de Reestructuracin de Foncodes.
Da 80 Elaborar la base de datos de egresados del Programa A producir.
Da 96 Realizar un seguimiento a los egresados del Programa A producir y observar la utilidad de esta
capacidad en el da a da.
Da 100 Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin pblica.
Da 120 Aprobacin de la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin del pblico objetivo. Se
considerar la posible utilizacin del SIU124.
Da 150 Presentar los resultados de la evaluacin realizada a las tres lneas de accin de Foncodes.
Da 175 Iniciar la evaluacin del anlisis costo efectivo de mantener el programa, a pesar de los niveles
de subcobertura y filtracin en ambos programas.
Da 215 Reorganizar la comisin ejecutora de proyectos de Mejorando tu vida, para permitir la
participacin activa de la poblacin afectada por esos proyectos.
Da 265 Presentar los resultados del anlisis costo efectivo de ambos programas.
Da 315 Finalizar el reempadronamiento de beneficiarios de Pronamachcs.
Convocar a consejos comunales (Foncodes) para invitarlos a expresar su voz sobre las obras que
afecten a la localidad.
1 ao Presentacin de los resultados del primer ao de mandato ante la opinin pblica.
123 Foncodes (2005). Indicadores de Gestin. En: Transparencia de la Gestin Pblica. Disponible en web: http://www.foncodes.gob.pe.
124 Sistema de Identificacin de Usuario, mencionado en el caso del Sistema Integral de Salud.

1 ao 1 mes Iniciar primera evaluacin de Pronamachcs tras las reformas.

1 ao 2 meses Entrega de la primera evaluacin de Pronamachcs.
1 ao 3 meses Replantear la distribucin del presupuesto de Pronamachcs:
- Recorte de gastos administrativos;
- Focalizar distritos de acuerdo con el nuevo padrn de beneficiarios.
Reunin con la sociedad civil para que participe en el planeamiento estratgico de las lneas de
accin de Foncodes, que se llevar a cabo con la colaboracin de entidades neutrales.
1 ao 7 meses Implementar sistema de monitoreo y evaluacin de Pronamachcs.
Establecer convenios con ONG para reforzar en la poblacin la importancia de la vigilancia
social que sea fiscalizadora de los programas.
Plantear el programa de accin para trabajos de infraestructura para el siguiente ao.
1 ao 9 meses Iniciar evaluacin de Pronamachcs tras las reformas.
1 ao 11 meses Eleccin de un padrn de potenciales beneficiarios del SIU para la ejecucin de los programas
de Foncodes.
2 aos Presentar la recopilacin de las opiniones expresadas por los consejos comunales y la sociedad
civil como actores involucrados.
2 aos 1 mes Iniciar segunda evaluacin de Pronamachcs.
2 aos 3meses Entrega de la segunda evaluacin de Pronamachcs.
2 aos 4 meses Iniciar la implementacin de la reforma de los programas de Foncodes, que incluye la nueva
eleccin de beneficiarios.
3 aos 1 mes Iniciar tercera evaluacin de Pronamachcs.
3 aos 3 meses Entrega de la tercera evaluacin de Pronamachcs.
3 aos 4 meses Evaluacin del primer ao de implementacin del nuevo padrn de beneficiarios de Foncodes.
4 aos 1 mes Iniciar cuarta evaluacin de Pronamachcs.
4 aos 3 meses Entrega de la cuarta evaluacin de Pronamachcs.
4 aos 4 meses Abrir un foro de opinin para la sociedad civil donde exprese las opiniones resultantes de los
programas.
5 aos Presentar ante la opinin pblica los resultados del Plan de Reestructuracin de Pronamachcs y
Foncodes.

5.7 Conclusiones
Pronamachcs > Focalizacin + Redistribucin + Difusin
Es necesario que Pronamachcs realice una revisin minuciosa de los beneficiarios actuales y a los que quiere
priorizar para que, de acuerdo con ello, redistribuya el presupuesto a favor de aquellos distritos ms excluidos.
Igualmente importante es recortar los gastos administrativos para utilizar esos recursos en el desarrollo de proyectos
en s, y poder beneficiar a quienes ms lo necesitan.
Foncodes > Focalizacin + Participacin + Impacto
Dentro de su programa de descentralizacin, Foncodes ha iniciado la transferencia de recursos ordinarios a sus

ncleos ejecutores, pero parece que an conserva la facultad de la toma de decisiones que est implcita en
cualquier proceso de descentralizacin.
Tambin se ha encontrado evidencia de niveles de subcobertura, en ambos programas descritos, que no debera
ocurrir si el mtodo de focalizacin es geogrfico y por niveles socioeconmicos. Esta deduccin se debe analizar
con mucho cuidado, ya que indicara una falla en el planteamiento del mtodo126.
Y por ltimo, los indicadores de xito o fracaso de un proyecto social no pueden ser recogidos una vez terminada
la ejecucin del programa. El impacto de un proyecto suele tomar ms de 5 aos, y no es prudente declarar otros
indicadores que no reflejan la realidad.
125 Parodi (2004: 32).

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Vsquez, Enrique
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Vsquez, Enrique
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Children Suecia.
Vsquez, Enrique
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esperanzas. Lima: Fundacin Inca Kola e Instituto Apoyo.

Anexo
Mapa de los programas sociales a noviembre de 2005
Ministerio de Energa y Minas Objetivo
Proyecto de Electrificacin Rural Asistir y complementar la estrategia del gobierno peruano en electrificacin rural,
para mejorar la calidad de vida de la poblacin y facilitar el desarrollo econmico
de las zonas rurales, a travs de la extensin de la provisin del servicio elctrico
a las reas no atendidas, superando, al mismo tiempo, las barreras para el uso de
fuentes de energa renovables126.
Ministerio de Agricultura Objetivo
Programa Nacional de Manejo de Implementar polticas y estrategias vinculadas al manejo de los recursos naturales,
Cuencas Hidrogrficas y Conservacin infraestructura rural, produccin y transformacin agropecuaria, as como la
de Suelos (Pronamachcs) gestin de cuencas para contribuir al desarrollo rural de la sierra en trminos de
sostenibilidad econmica, social y ambiental127.
Proyecto Especial Titulacin de Tierras y Brindar el saneamiento fsico-legal de los predios rurales que fueron expropiados
Catastro Rural (PETT) y adjudicados con fines de reforma agraria, en aplicacin del Decreto Ley N
17716; as como el saneamiento fsico-legal de los predios rurales pertenecientes a
particulares y de las tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad
del Estado para su transferencia al sector privado128.
Ministerio de Economa y Finanzas Objetivo
Programa del Vaso de Leche Otorgar una racin complementaria de 250 cc a la ingesta diaria a nios entre 0
(Gobiernos distritales y provinciales) a 6 aos, a madres gestantes en periodo de lactancia (beneficiarios principales),
as como a los nios de 7 a 13 aos, a ancianos y afectados por tuberculosis
(beneficiarios secundarios)129.
Ministerio de Vivienda, Construccin y

Objetivo
Saneamiento
Techo Propio Mejorar las viviendas y reducir el dficit habitacional otorgando los recursos
Vivienda, Progresiva, financieros.
Vivienda Bsica y,
Mi Barrio
(Banco de Materiales)
Programa de Apoyo a la Reforma del Promover la sostenibilidad de los sistemas, la ampliacin de cobertura y el
Sector Saneamiento (Parssa) mejoramiento de la calidad de los servicios de saneamiento130.
Programa Nacional de Agua y Contribuir a mejorar la salud de la poblacin y la calidad de vida, a travs de la
Saneamiento Rural (Pronasar) construccin de nuevos sistemas de agua potable y disposicin de excretas, y del
mejoramiento de la calidad de los servicios existentes131.
126 Mora, Carlos (2005) Marco de Desarrollo de Pueblos Indgenas aplicable al Proyecto de Electrificacin Rural, Lima: Minem, p. 4. Cabe acotarse que este pro-
yecto cuenta con un proyecto piloto de carcter productivo en agroindustria.
127 Ver: http://www.pronamachcs.gob.pe/pnmprincipal.asp.
128 Ver: http://www.pett.gob.pe/portal/index.php?option=content&task=view&id=3&Itemid=29.
129 Documento de Ley N 24059.
130 Ver: http://www.vivienda.gob.pe/parssa/parssa/objetivo.htm.
131 Ver: http://www.vivienda.gob.pe/pronasar/objetivos.asp.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Objetivo
Social
Foncodes - Mejorando tu vida Busca financiar proyectos de infraestructura social y econmica orientados
a mejorar la calidad de vida de las poblaciones pobres con un alto nivel de
necesidades bsicas insatisfechas de comunidades compuestas por no ms de
700 habitantes132.
Foncodes - A producir Busca financiar proyectos productivos a travs de servicios de capacitacin,
asistencia tcnica e informacin especializada para consolidar pequeos negocios
rurales en marcha133.
Foncodes - A Trabajar Rural Promover el empleo temporal por seis meses a hombres y mujeres que viven
en pueblos muy pobres, quienes participan en trabajos temporales orientados a
la rehabilitacin, mantenimiento y puesta en valor de infraestructura social en
beneficio de la comunidad134.
Pronaa - Programa de desayunos Contribuir a mejorar el nivel nutricional de la poblacin escolar entre 4 y 13
escolares aos de edad que estudia en los centros educativos estatales ubicados en reas
de extrema pobreza del pas; que conlleva mejorar las tasas de escolaridad y la
capacidad de aprendizaje135.
Pronaa - Comedores infantiles Contribuir al estado nutricional de la poblacin infantil menor de 6 aos de edad,
mediante la asistencia alimentaria y actividades de motivacin y capacitacin a
madres136.
Pronaa - Programa de almuerzos Complementar la alimentacin de la poblacin escolar, prioritariamente en
escolares zonas con alta tasa de desnutricin infantil y situacin de extrema pobreza, en la
perspectiva de mejorar su capacidad de aprendizaje y asistencia a la escuela137.
Pronaa - Programa de CEIS y Pronoei Mejorar el estado nutricional y prevenir retrasos en el crecimiento de la poblacin
infantil localizados en los distritos de extrema pobreza a nivel nacional138.
Pronaa - Proyecto Asistencia Alimentaria Mejorar el nivel nutricional de la poblacin en edad preescolar y escolar,
a Nios Preescolares y de Educacin prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutricin y situacin de extrema
Primaria en reas Rurales - PER 4808 pobreza, con el fin de mejorar su capacidad de aprendizaje y asistencia a la
escuela139.
Pronaa - Programa de complementacin Prevenir la desnutricin y evitar daos irreversibles en el crecimiento y desarrollo
alimentaria para grupos de mayor riesgo intelectual de los infantes comprendidos entre los 6 a 36 meses de edad, residentes
(Pacfo) en los departamentos de mayor pobreza140.
Pronaa - Programa de alimentacin y Mejorar el estado nutricional de los nios y nias menores de 36 meses y de sus
nutricin de la familia de alto riesgo madres, identificadas en aquellas familias de zonas de extrema pobreza del pas,
(Panfar) con riesgo a sufrir desnutricin crnica141.
Pronaa - Programa de alimentacin Contribuir a la recuperacin integral del paciente ambulatorio con tuberculosis y
y nutricin para el paciente con a la proteccin de su familia142.
tuberculosis y familia (Pantbc)
132 Ver: http://www.foncodes-mimdes.gob.pe/mejorandotuvida/.

133 Ver: http://www.foncodes-mimdes.gob.pe/aproducir/.
134 Ver: http:// www.foncodes-mimdes.gob.pe/aTrabajarRural/.
135 Ver: http://www.pronaa.gob.pe/pronaa/programas_pronaa.htm.
136 Ibdem.
137 Ibdem.
138 Ibdem.
139 Ibdem.
140 Ibdem.
141 Ibdem.
142 Ibdem.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Objetivo
Social
Pronaa - Programa de Alimentacin y Mejorar la dieta alimentaria (tipo almuerzo) del menor de 6 a 14 aos de edad,
Nutricin dirigido al Menor en Estado entre nios/as y adolescentes que estudian y trabajan, y estn en situacin de
de Abandono y Riesgo Nutricional abandono, riesgo moral y de salud143.
(Promarn)
Pronaa - Programa de Atencin a Mejorar las condiciones de acceso a la alimentacin de personas de bajos
Comedores recursos, constituyndose los comedores como agentes de cambio, con carcter
comunitario, desempeo dinmico y desarrollo organizacional144.
Pronaa - Conadis Brindar apoyo alimentario complementario que permita cubrir la ingesta diaria de
alimentos de la poblacin discapacitada y en situacin de pobreza o en estado
de abandono145.
Inabif - Hogares Proveer al nio una adecuada y sostenida reinsercin familiar y social, fortaleciendo
la unidad familiar como ncleo fundamental mediante acciones que posibiliten su
desarrollo socioemocional propiciando la comunicacin e interrelacin positiva
entre sus miembros146.
Inabif - Educadores de la Calle Contribuir en el desarrollo integral de los nios y adolescentes trabajadores y de
la calle, a travs de un proceso formativo no convencional147.
Programa Nacional Wawa-Wasi Promover en todo el pas acciones orientadas a generar condiciones favorables
para el desarrollo integral de nias y nios menores de cuatro aos, particular-
mente aquellos en situacin de riesgo148.
Ministerio de Transporte y
Objetivo
Comunicaciones
Proyecto especial de infraestructura en Mejorar y consolidar la transitabilidad de la red vial terciaria, a travs de la
Transporte Rural - Provas Rural realizacin de obras de infraestructura vial con especificaciones tcnicas adecuadas
y con participacin de microempresas viales rurales de mantenimiento149.
Ministerio de Educacin Objetivo
Mejoramiento de la Calidad de la Busca extender la modernizacin curricular, la dotacin de mobiliario escolar

Educacin Primaria (Mecep) y material educativo, la capacitacin docente, la modernizacin de la gestin
educativa, la medicin de la calidad educativa150.
Mejoramiento de la Calidad de la
Educacin en los Niveles Inicial y
Secundaria y Educacin para el Trabajo
Programa Nacional de Alfabetizacin Definir polticas para afrontar el analfabetismo en nuestro pas, atendiendo a las
(PNA) particularidades socioculturales y lingsticas de cada lugar151.
Programa Huascarn Ampliar la cobertura de la atencin y mejoramiento de la calidad educativa mediante

el uso y apropiacin de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin152.
143 Ibdem.
144 Ibdem.
145 Ibdem.
146 Ver: http://www.inabif.gob.pe/web/lineas/hogares/hogares1.htm.
147 Ver: http://www.inabif.gob.pe/web/lineas/educadores.htm.
148 Ver: http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi.
149 Ver: http://www.proviasrural.gob.pe/.
150 Ver: http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000009265_3961007150645.
151 Ver: http://alfa.minedu.gob.pe/alfa/index.jsp?opc=somos.
152 Ver: http://www.huascaran.edu.pe/institucional/objetivos.htm.

Programa de Educacin Rural Formar ciudadanos con capacidades para valorar su cultura propia, respetar las
diferencias de gnero y la diversidad cultural y generar procesos de desarrollo
incluyentes en relacin armnica entre persona - naturaleza - sociedad153.
Programa de Educacin en reas Rurales
(USAID / BID)
Ministerio de Salud Objetivo
Proyecto Viga Uno de los principales objetivos es fortalecer la capacidad nacional y local para
identificar, controlar y prevenir de manera efectiva las enfermedades infecciosas
emergentes y reemergentes en el Per154.
Proyecto de Salud Integral del Mejorar la utilizacin de los servicios diferenciados de salud integral para
Adolescente y Prevencin del VIH/Sida adolescentes, as como el nivel de informacin de los adolescentes sobre los
riesgos y la prevencin del VIH/Sida155.
Proyecto de Cobertura con Calidad Mejorar la calidad de atencin de los Servicios de Salud materno-perinatales en
zonas vulnerables156.
Programa de Apoyo a la Reforma del Mejorar el estado de salud de la poblacin principalmente materno-infantil de
Sector Salud (PAR Salud) bajos recursos, a travs de la expansin del acceso de la poblacin a servicios de
salud efectivos, eficientes y de mayor calidad157.
Seguro Integral de Salud Promover con equidad el acceso de la poblacin no asegurada a prestaciones de
salud de calidad, dndole prioridad a los grupos vulnerables y en situacin de
extrema pobreza y pobreza158.
Ministerio de Trabajo y Promocin del

Objetivo
Empleo
Programa de Capacitacin Laboral Facilitar el acceso al mercado laboral a jvenes con limitadas oportunidades
Juvenil - ProJoven laborales y educativas159.
A Trabajar Urbano Generar empleo temporal que contribuya a mejorar las condiciones de vida de la
poblacin urbana en situacin de pobreza160.
Programa Femenino de Consolidacin Mejorar la insercin laboral de las mujeres conductoras de unidades productivas
del Empleo (Profece) y de servicios, fomentando su empleabilidad, el desarrollo de sus desempeos
econmicos, y sus oportunidades en el mercado, para que superen su nivel de
pobreza y logren su desarrollo personal y ciudadano161.
153 Ver: http://www.minedu.gob.pe/ocder/.

154 Ver: http://www.minsa.gob.pe/portal/09InversionSalud/Proyectos/vigia/pvigia.asp.
155 Ver: http://www.minsa.gob.pe/portal/09InversionSalud/proyectos-ivs-gtz.asp.
156 Ministerio de Salud (2005) Ficha de Proyecto - Cobertura con Calidad, Lima: Minsa, p. 2.
157 Ministerio de Salud (2005) Ficha de Proyecto - Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud, Lima: Minsa, p. 2.
158 Ver: http://www.sis.minsa.gob.pe/index1.aspx?P=queessis.aspx.
159 Ver: [http://www.projoven.gob.pe/inicio/que.htm]
160 Ver: [http://www.atrabajarurbano.gob.pe/obje.htm[
161 Ver: [http://www.mypeperu.gob.pe/profece.php]

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Programas sociales de lucha contra

la pobreza?: casos emblemticos

Universidad del Pacfico

Edicin: Lima, febrero de 2006

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2006-0595

1. VISIN GENERAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DE LUCHA CONTRA LA POBREZA 12

2. PROGRAMAS DE ALIMENTACIN-NUTRICIN: VASO DE LECHE Y COMEDORES POPULARES 15

3. PROGRAMAS DE SALUD Y BIENESTAR: SEGURO INTEGRAL DE SALUD Y WAWA-WASI 22

4. PROGRAMAS EDUCATIVOS: ALFABETIZACIN Y EDUCACIN RURAL 31

5. PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA: FONCODES Y PRONAMACHCS 39

Competitividad Regulacin y concesiones

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 5

Lima, febrero de 2006

Carlos Eduardo Arambur Javier Portocarrero Maisch

6 Enrique Vsquez Huamn

En el periodo 2000 2005, el gasto social en el Per se ha ido incrementando, en promedio, 8%

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 7

8 Enrique Vsquez Huamn

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 9

10 Enrique Vsquez Huamn

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 11

1.1 Mapa de programas sociales

de ser, supuestamente, ms participativos. Sin embargo,

12 Enrique Vsquez Huamn

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 13

Ministerio Programas sociales Presupuesto

Energa y Minas Electrificacin rural 124.472.573

Agricultura Pronamachcs 87.686.099

Economa y Finanzas Vaso de Leche7 363.000.000

Vivienda y Construccin Edificaciones urbanas 154.233.176

Transporte Provas rural 133.399.749

Mejoramiento de la calidad de la educacin

Control de enfermedades infecciosas 27.106.075

Trabajo y Promocin del Empleo ProJoven 26.102.471

Fuente: MEF - SIAF 2005.

14 Enrique Vsquez Huamn

Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), Enaho 2004.

8 Cortez (2002: 7).

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 15

Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), ENAHO 2004.

2.2 Opciones de polticas

a. Proyecto de Ley N 11441

13 P.L. N 11441. pp. 14.

16 Enrique Vsquez Huamn

2.3 Anlisis de costos y beneficios

Costos de oportunidad Beneficios potenciales

Fuente: Vsquez (2005).

15 P.L. N 11441. pp. 18-21.

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 17

Fuente: Surez (2003), Alczar y otros (2003).

2.5 Obstculos para la implementacin

a. La politizacin del uso de los programas alimentarios

18 Enrique Vsquez Huamn

b. Las rentas de los proveedores

c. La burocracia a nivel municipal

2.6 Hoja de ruta: medidas sugeridas

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos 19