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Licenciado en Ciencias
Polticas y Administracin
Pblica por la Facultad de
Ciencias Polticas y Socia-
les de la UNAM, y doctor
en Administracin Pbli-
ca por la misma Facultad,
actualmente tiene la cate-
gora de Profesor Titular C de tiempo com-
pleto en dicha Facultad, y es Investigador
Nacional Nivel III en el Sistema Nacional de
Investigadores.
Fue galardonado en 1980 con la medalla
Gabino Barreda debido a que obtuvo el mxi-
mo promedio en los estudios de posgrado,
y con el Premio de Administracin Pblica
1979. otorgado por el Instituto Nacional de
Administracin Pblica.
Es integrante de la Academia Nacional de
Ciencias. miembro de nmero del Colegio
Nacional en Ciencias Polticas y Adminis-
tracin Pblica, y forma parte del Consejo
Directivo del Instituto Nacional de Adminis-
tracin Pblica.
Ha publicado 15 libros y colaborado en
cuatro obras colectivas, adems de ms de
70 artculos, ensayos, cuadernos e intro-
ducciones de libros. Los libros publicados
son los siguientes: Teora administrativa
de la Ciencia Poltica, La administracin
pblica del Estado capitalista, El proceso
histrico de la accin gubernamental,
Introduccin a la administmcion pblica,
La teora de la administracin pblica, Las
ciencias de la administracin en el Estado
absolutista, El Estado y la administracin
pblica en Mxico, La administracin p-
blica en el estado de Guerrero, El Estado en
la era de la modernizacin, Historia de la
Secretara de Relaciones Exteriores, Races
borbnicas del Estado mexicano, La forma-
cin profesional de administradores pbli-
cos en Mxico, La Secretara de justicia y el
Estado de derecho en Mxico, Principios de
Administracin Pblica, El funcionario, el
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Teora administrativa
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del Estado
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TEORA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Todos los derechos reservados 2000, respecto a la primera edicin por
Ornar Guerrero Orozco
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ISBN 970-613-401-8
Impreso en Mxico Printed in Mexicu
1234567890 0403020100
Esta obra se termin de imprimir
en el mes de mayo del 2000 en
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Fresno No. 7
Col. del Manto
09830, Mxico, D.F.
El riraje fue de 2 000 ejemplares.
A la memoria del doctor Beauregard Gnzalez Ortiz
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1I
ndice de contenido
Presentacin xi
Prlogo xiii
Introduccin xvii
Parte 1
Gestacin de la ciencia de la administracin
pblica: una disciplina uninacional
Parte 2
Desarrollo de la ciencia de la administracin
pblica como ciencia internacional
5. La administracin social 91
Configuracin 91
Teora de la accin social positiva y directa del Estado 100
Parte 3
La ciencia de la administracin pblica
contempornea: una ciencia multinacional
9. Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos
de la Unin Europea 193
Francia 194
Espaa 202
Alemania 206
Italia 210
e onoc al doctor GUERRERO OROZCO a mediados de la dcada de 1970, cuando era uno
de los investigadores jvenes ms destacados de la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales de la UNAM. Ms tarde, tuve el honor de ingresar como profesor de carrera
en esa misma Facultad, lo que me brind la ocasin de ampliar mi conocimiento de su
persona y de su obra, hoy en da uno de los pilares de la ciencia de la administracin p-
blica en Mxico, cuyos libros han sido profusamente ledos en Centro y Sudamrica. Ornar
GUERRERO es autor en esta casa editorial desde hace tres lustros, por lo que ahora nos
complace ofrecer a nuestros lectores-una nueva obra: Teora administrativa del Estado,
una propuesta para la reflexin de un sistema renovado de administracin del Estado en
este nuevo siglo.
GUEI;UffiRO OROZCO ha sido un autor prolfico, desde estudios especializados a las mo-
nografas, y de ah a la teora y a la reflexin de la administracin pblica. La diferencia res-
pecto a sus escritos anteriores consiste en que, encontramos ya al investigador con una
gran madurez intelectual. Sus reflexiones hacen que nos detengamos en la lectura, pues
adems de la teora hay una filosofa de la administracin pblica. Una obra que invita a
la lectura reflexiva. Las dos obras publicadas con anterioridad por esta casa editorial! cons-
tituyeron en buena medida el itinerario para llegar a varios de los planteamientos que ahora
hace el autor. Son notables un mayor desarrollo de conceptos y nuevas propuestas con
slidos fundamentos. El aparato bibliohemerogrfico utilizado por el autor, da cuenta
de ello.
La propuesta acerca de la internacionalidad de la ciencia de la administracin pblica
se funda en un acucioso estudio de administracin pblica comparada, un mtodo que
ha probado ser sumamente benfico para las ciencias sociales y el derecho. Ampla los pun-
tos de vista hacia otras formas de plantear los problemas y se enriquece con el pensamiento
de otros autores en otros pases, y en otras pocas. Buena parte de la innovacin cientfica
en las ciencias sociales entra por esa puerta. La "agenda de la teora de la administracin
pblica" es un ejemplo. Sin dejar de analizar las dificultades, propone el cambio a partir del
concepto de terminacin: "un fino retorno en el proceso de implementacin es el inicio
de una terminacin parcial", nos dice el autor.
Ornar GUERRERO nos muestra cmo es posible el diseo de una arquitectura y de me-
todologas que permiten analizar a un rgano administrativo interesado a la vez, en la so-
ciedad y en ser estable y efectivo para resolver los problemas que le son inherentes. Pero
como texto de estudio tambin cumple sus propias funciones. Ensea al alumno la forma
de plantear mtodos distintos, al tiempo que suministra una informacin internacional
sobre el tema en forma por dems actualizada.
En sus propuestas finales es relevante el hilo conductor hacia la estabilidad del sis-
tema, pero un sistema que cambie y se transforme sin alterar la "misin pblica ritual".
Se trata de alimentar al sistema sin perder de vista sus facultades bsicas. Que el cam-
bio poltico no signifique necesariamente cambio administrativo, lo que en pases como
Mxico suele equivaler a la disrupcin de los servicios. Un sistema estable y fuerte que
constituya un aliciente para participar en l y para su desarrollo y as como el de sus miem-
bros, que debern estar siempre atentos a los cambios.
Las burocracias europeas, hoy en da desarrolladas gracias a la Unin Europea, son
un ejemplo de lo que se puede lograr en ese sentido.
Tengo el placer y el honor de contar con la amistad del doctor GUERRERO, lo cual incre-
menta mi satisfaccin de ser testigo de la publicacin de una de esas escasas obras en cada
especialidad que constituyen un hito y sin duda, por su importancia, ser ampliamente
comentada por los especialistas en la materia, por lo que slo me resta desearle an mayor
xito editorial que el de sus obras precedentes.
P honor prologar este libro del distinguido investigador Ornar GUERRERO. Sin duda
lo es para m. El doctor GUERRERO se ha convertido en el investigador mexicano ms
destacado de esta generacin de estudiosos de la administracin pblica. Ha dedicado
ntegramente su vida profesional al conocimiento de la teora de la administracin pbli-
ca y su aplicacin en las instituciones estatales.
El trabajo que ahora reseamos es un modelo de investigacin en un campo defi-
nido. Ornar GUERRERO opt por titularlo Teora administrativa del Estado. El nombre est
cuidadosa y deliberadamente elegido. No se trata de un estudio sobre la teora de la ad-
ministracin pblica, como algunos podran pensar. De hecho, estamos frente a un anlisis
del Estado, esa gran creacin de la cultura universal de todos los tiempos, desde un n-
gulo administrativo, que incluye, desde luego, lo policial o jurdico, lo pblico, lo propia-
mente administrativo y aun lo gerencial.
No ser fcil encontrar en espaol ni en otras lenguas un trabajo analtico tan com-
pleto sobre los orgenes y el desenvolvimiento del enfoque administrativo del Estado
moderno.
Ornar GUERRERO tambin pudo haber decidido denominar su trabajo Historia ge-
neral de las teoras de administracin pblica, que tambin habra reflejado fielmente
la naturaleza de su obra. Es por tanto una obra imprescindible de consulta y de referencia
sobre la materia. Se trata de un trabajo de plena madurez. Representa aos de paciente
estudio, investigacin y lectura, en cuatro o cinco idiomas, y exige del lector, tambin, un
grado de conocimiento previo sobre las ideas administrativas a fin de apreciar la calidad
y sutileza de las aportaciones que contiene.
Quienes piensen que las ciencias administrativas nacieron en el siglo XIX y se desa-
rrollaron en el xx, recibirn una sorpresa en las pginas de la Teora administrativa del
Estado. Descubrirn autores relativamente poco conocidos para el lector comn, cuyas ri-
qusimas aportaciones desentraa, sustancia y sumariza magistralmente Ornar GUERRERO.
Por las pginas del libro vemos desfilar lo mejor del pensamiento de tericos como
Helnrich VaN JSTI, del francs Ch. J. P. BONNIN, del tambin germano Lorenz VaN STEIN, del
sudamericano Florentino GONZLEZ, del mexicano Luis DE LA ROSA, del espaol Javier DE
BT.JRGOS, entre muchos otros autores de los pasados siglos.
Los capitulo~ van.desgranando el. enfoque del autor sobre las diversas concepcio-
nes que l~admin~tr.acinpblica ha tenido con el paso del tiempo. El au tor llama focos
o cert{r()$ de inters a1os.acefl:;ami~ptos que la teora de la administracin pblica ha
tenido con distintas categoras conceptuales. Destina algunos captulos a analizar la cate"
xiv TEORA ADMINISTRKDVA DEL ESTADO
gora conceptual que denomina primigenia sobre la que descansaron los estudios de
administracin pblica, que no es otra cosa que el Estado mismo. En otro tiempo, dice
el autor, fue la poltica la categora que explicaba la necesidad de un estudio sistemtico
de la administracin pblica. En las postrimeras del siglo XiX y durante el siglo xx apa-
receronenfoques que el distinguido investigador llama emergentes, tambin como cate-
goras conceptuales que impulsaron el estudio de la administracin pblica. Se analizan dos
de estas nuevas formulaciones en los captulos finales de la segunda parte. La primera se
refiere a una nocin designada por una palabra anglosajona que no es fcil traducir al
espaol: policy, El vocablo policy y su plural policies pueden significar en espaol poltica(s),
cnterio(s), directriz(ces), estrategia(s) y tal vez otras ms. Este concepto fue aclarndose
poco a poco y hoy en da se ha hecho moneda de uso corriente entre los estudiosos de la
materia, quienes se refieren a l llamndole polticas pblicas. Ornar GUERRERO pone de
relieve que el surgimiento de esta categora tuvo su origen en Estados Unidos de Amrica.
El entonces profesor Woodrow WILSON, futuro presidente de ese pas, ya haca uso de l en
alguno de sus famosos artculos. Sin embargo, sostiene el autor con erudicin, son los
politlogos y no los administrativistas "quienes convierten a esa nocin en una categora
cientfica y fundan a las ciencias de policy",
Ms recientemente aparecieron otras categoras conceptuales. Una de ellas, el ma-
nejo equivalente al vocablo ingls management, se transforma, en la acertada opinin del
autor, en eje analtico de las ciencias administrativas. Ornar GUERRERO hace una descripcin
ntida de la influencia del manejo empresarial en la administracin del Estado y su transfor-
macin en manejo pblico aunque no lo llama de ese modo. Resultado de ese anlisis es,
entre otras, esta afirmacin: "En Estados Unidos de Amrica ya no quedan dudas acerca de
que el titular del Ejecutivo es director general, aunque su Constitucin poltica no men-
cione la voz management ni se refiera a la de public administration ." GUERRERO aborda con
sabidura un tema que constituye una asignatura pendiente en el continente europeo y
cuya discusin contina. Es la dicotoma que plantea la administracin pblica tradicional
europea, dominada por el enfoque jurdico, propio del derecho administrativo, y por otro
lado la nueva concepcin de la administracin pblica originada en el mundo anglosajn
durante las ltimas pocas. Esta ltima consiste, como se sabe, en un cuerpo multidiscipli-
nario que se alimenta de la sociologa, pero en especial de las ciencias de la conducta, de
las tcnicas instrumentales de la microeconoma, del manejo privado y de las nuevas tcni-
cas de la computacin, la informtica y la comunicacin. Se trata del denominado nuevo
manejo pblico (new public management).
Sostiene GUERRERO con optimismo que las contribuciones de Georges LANGROD -que
sin duda son de la mayor relevancia en el pensamiento francs-e- han cooperado para
reconciliar la postura de los publicistas europeos, en especial los administrativistas, con la
tendencia del nuevo manejo pblico. ste encuentra a su principal difusor en Pars, don-
de asienta sus reales la oficina general de la OCDE. Ornar GUERRERO afirma, expresando
ms un deseo que una cabal realidad, lo siguiente: "Hoy en da existe una conciencia del
valor histrico del derecho administrativo y de su contribucin universal al estudio de la
administracin pblica;' pero tambin se sabe que ha' cumplido Stl papel histrico y que
corresponde a la ciencia de' la admmistraCin pblica resrableer'ss bases a partir del
ideario de BONNIN." ,.
Prlogo xv
En la parte final de esta obra tan erudita el autor analiza la influencia de las polticas
econmicas llamadas neoliberales o ultraliberales sobre la administracin pblica. Con
toda razn seala que muchas de las ideas administrativas en boga tienen su origen no
en e! pensamiento. de los propios admnstratvstas, sino en e! de "esa escuela conser-
vadora de la economa". El autor hace una afirmacin categrica y definitiva, y seala que
estas nuevas ideas constituyen "un proyecto transdisciplinario con e! cual la economa
neoliberal pretende tomar e! lugar de la ciencia de la administracin pblica como estu-
dio de la administracin pblica misma", Ornar GUERRERO demuestra en pginas brillantes
cmo esta concepcin de la administracin pblica, exclusivamente orientada por las
fuerzas del mercado, carece de futuro cientfico y social.
Es alentador que e! autor, al final de su enciclopdica obra, seale que el nfasis debe
ponerse no en los medios, sino en los fines y resultados de! ejercicio administrativo. Ade-
ms, sostiene que la ejecucin, es decir, la implementacin, constituye la veta ms generosa
de la reorentacn del anlisis administrativo. En sus ideas terminales Ornar GUERRERO
regresa a los valores sociales como medida contra la cual debe juzgarse el xito de una
administracin.
sta es la obra de un pensador que, desde la cima de su erudicin y cultura admi-
nistrativa, pone en manos del lector e! panorama completo de la evolucin de las ideas
administrativas a lo largo de varios siglos y en distintas partes del mundo. Sin duda,
Ornar GUERRERO seguir investigando y publicando para beneficio de los estudiosos de
habla hispana; pero difcilmente podemos esperar una obra de esta envergadura, de tan
gran aliento y profundidad, como la que hoy tenemos entre manos.
IGNACIO PICHARDO
Presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
La Haya, Pases Bajos, noviembre de 1999.
Introduccin
ste libro comienza con una frase feliz, en la cual Dwight WALDO, una de las figuras
E cimeras del pensamiento administrativo pblico de la segunda mitad del siglo xx, ha
declarado sin lugar a dudas que todo Estado es administrativo o no es Estado. Esta
frase viene a colacin porque hoy en da, cuando comienza un nuevo milenio, el Estado as
conceptuado desde los das de Nicols MAQUIAVELO ha cumplido ms de 400 aos de vida, y
su vigor es tal que parece que seguir lleno de salud durante los siglos venideros. Ade-
ms, la sentencia formulada por WALDO es muy oportuna, porque de antao existen ver-
siones del estudio de la administracin pblica sin el Estado,' y en la actualidad han
proliferado enfoques econmicos de esa administracin pblica con bases empresaria-
les privadas que marginan al Estado, tal como es visible en el nuevo manejo pblico (new
public management).
La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se han desarrollado dos
fuerzas mutuamente complementarias: la continuidad y el cambio. La primera ha conser-
vado su identidad, pues de tal modo ahora sera algo diverso de lo estudiado sucesiva-
mente por MAQUIAVELO y WAI.DO, as como por Toms HOBBES, Juan Jacobo ROUSSEAU y Max
WEBER; el cambio, por su parte, propici los comienzos y las terminaciones que engen-
draron una serie de etapas progresivas que dieron fuerza a su transformacin.
La materia prima del Estado es la poltica y la administracin. En el ancho mundo del
Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del pblico, se
.congregan una variedad de ciencias sociales y polticas que lo visualizan a travs del color
peculiar de su cristal. Tiene aqu su lugar la administracin pblica, cuyo cultivo cientfico
entraa a la teora administrativa del Estado o, lo que es lo mismo, el punto de vista ad-
ministrativo del Estado.
La administracin del Estado, pues tal es un sinnimo de administracin pblica
por cuanto el Estado personifica a 10 pblico, ha sido el terreno abonado y cultivado por
una sucesin de estudiosos cuya labor se inicia a principios del siglo XIX, y contina en
nuestros das. Ciertamente, el Estado y su admnlstracin se estudiaban desde el siglo XVIII,
1 El mejor ejemplo de esta postura epistemolgica lo represent Juan Ignacio JIMNEZ NIETO, autor de tres
obras muy cons""ltadas ,en la dcada de 1970: Poluica y administracin (Tecns, Madrid, 1970); Teoria
general r4 J",afl",#nistr4~oe<;E),S, Madrid, 1975); Ieoria administrativa del gc#erno (Tecns, Ma-
drid, 1978).
xvill TEORA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO
11
Este libro pretende destacar la relevancia terica de la administracin pblica en tres sen-
tidos. En primer lugar, la tratamos como un conocimiento acumulado desde antao.
Todava a finales de la dcada de 1940, Robert MERTON reconoci que la sociologa sufra la
carencia de capacidad acumulativa de conocimiento por parte de sus cultivadores y que
las aportaciones de fundadores del calibre de COMTE o SPENCER no slo eran diversas, sino
hasta antagnicas. En contraste con la sociologa, la ciencia de la administracin pblica
es acumulativa y existen ms puentes de entendimiento entre sus fundadores que pun-
tos de divergencias. Por este motivo nosotros, dedicados a mostrar una panormica del
estado del arte en la actualidad, no renunciamos a trazar el desarrollo de la ciencia de la
administracin pblica desde sus orgenes.
En segundo lugar, aqu trascendemos algunas de las estrategias expositivas con-
temporneas, dedicadas a circunscribir el estudio de la administracin pblca a su puro
diseo organizativo y a su mera ingeniera de operacin. Alejndonos de las prcticas limi-
tadas a las funciones manifiestas de la administracin pblica expresadas en los esbozos
prescriptivos para la mejora, la eficiencia, la economa o la efectividad, nos situamos ms
bien en el contexto de su vida oculta a los ojos meramente tcnicos. De manera similar a
la parfrasis de las ceremonias de los indios hopi para atraer el agua de los cielos, no nos
ocupa que llueva, como a los meteorlogos, sino la funcin latente que refuerza la inte-
gracin social del grupo.'
MERTON adverta sobre el hecho de que los socilogos se ocuparan solamente de las
funciones manifiestas, pues de tal modo su trabajo estara fijado por hombres prcticos,
como los industriales o los lderes sindicales, y no por los problemas tericos de la discipli-
na. Atendiendo slo las funciones manifiestas, el socilogo observaba como problema clave
si una actividad o una institucin alcanzaba sus objetivos, de modo que su trabajo cientfi-
co se restringa a la prctica del registro de una norma de conducta que le es familiar." Su
labor, en suma, era meramente la de estimar la implementabilidad de esa actividad u or-
ganizacin. Tal es hoy en da la labor de muchos estudiosos de la administracin pblica,
cuyo empleo est regido por finalidades prcticas que resuenan en voces como la eco-
noma o la eficiencia, y realizan ms la labor de ingenieros que de cientficos.
El desarrollo disciplinario ms prometedor se orienta hacia la exploracin de las fun-
ciones latentes, las cuales no interesan al ingeniero administrador, sino al cientfico' que
escudria territorios ignotos y, de manera similar al pensador poltico alemn Arnold
CLAPMAR, activo en el siglo XVII, que indagaba en el mundo subterrneo de las arcanas de
dominacin, aqul penetra en las fronteras de lo que no est expuesto a la simple vista, a
fin de develar sus misterios.
Finalmente, queremos sealar que la realidad administrativa no slo est integrada
por las prcticas, sino tambin por los valores. Tal como lo advirti Wallace SAYRE hace
medio siglo, la expresin administracin pblica entraa asimismo un valor enaltecido, y
el acento que desde entonces se pone sobre el pblico -que l advierte haber enfatizado
deliberadamente al escribirlo en cursivas- se deba al rescate de la administracin desde
la estrechez gerencial de los procedimientos y al habrsele reubicado en el seno de la
policy> De tal modo fue que el hombre administrativo se traslad desde su condicin de
mero ente reactivo a los imperativos tcnicos gerenciales, hacia la perspectiva de la con-
ducta humana dentro de la accin cooperatva.
De tal modo se refuerza la idea de que la prctica no se debe deslindar de los valores,
as corno los valores no deben divorciarse de la prctica, con lo que se establece con fir-
meza no slo que el estudio y la accin son inseparables, sino el que en una sociedad
democrtica la administracin, por cuanto pblica, es ineludiblemente responsable ante
el pueblo del que emana, y que est sujeta a la rendicin de cuentas (accountabiluyys
Como corolario, SAYRE sentenci que el estudio de la administracin pblica se elevaba
ms all de ser una ciencia, para significar tambin una teora del gobierno que el pue-
blo se ha dado a s mismo.
111
Este libro constituye la culminacin de casi tres dcadas de labor docente e investigacin
de quien escribe estas lneas, en particular como profesor de la asignatura Teora de la
administracin pblica, impartida en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico. De hecho constituye la secuela de dos libros, a
los que ahora sustituye, y cuya preparacin obedeci a una generosa invitacin hecha
tiempo atrs por el doctor Leonel Pereznieto Castro. Las obras anteriores ya no sern edi-
tadas, pero creo que pervivirn en bibliotecas, en libreras de segunda mano y en las co-
lecciones bibliogrficas privadas. 7
El lector encontrar aqu a profesantes y pensamientos ya conocidos, pues parte del
libro recuper materiales utilizados en las obras mencionadas. De suyo, Teora adminis-
trativa del Estado es una obra antigua, pues muchos fragmentos de su discurso han sido
reconfigurados desde las obras sealadas. Es tambin un trabajo nuevo porque se ha
puesto al da, mudado su formato de exposicin e incluidos los progresos actuales del pen-
samiento administrativo pblico.
Nuevo aqu es el estudio de la policy en administracin pblica, y de las ciencias de
policy, con el nfasis en los temas de implementacin y terminacin administrativa, del
mismo modo que el examen del manejo pblico (public management) y del nuevo ma-
nejo pblico (new publie management). Nuevo, igualmente, es el tratamiento de la op-
cin pblica de cara a nuestra disciplina y de los enfoques de la economa neoclsica sobre
la administracin pblica, as como el temario referente a la persuasin en el anlisis de
policy; el argumento administrativo y el uso de la hermenutica. En fin, nuevo es el for-
mato del discurso del libro en atencin a temas y problemas de inters en la teora de la
administracin pblica contempornea.
IV
Aqu es menester referirnos al uso de los vocablos ingleses policy y management, y el
modo que se traducen en la obra.
La voz inglesa policy por lo general se vierte indebidamente al espaol como "pol-
tica", pues esta ltima corresponde, semntica y conceptualmente, al vocablo politics.
Una traduccin en la cual policy se vierte como "poltica" genera no slo notables des-
arreglos idiomticos y semnticos, sino notorios errores conceptuales. En Estados Uni-
dos de Amrica y otros pases anglfonos se utilizan las palabras politics, policy y policies
con significados diversos, y las traducciones al espaol de la primera y la tercera no cau-
san problema: poltica y polica; pero no la segunda, que no tiene equivalente en nues-
tro idioma y obviamente "poltica" no es la adecuada. Por tanto, optamos por dejar las voces
policy y policies en ingls, en atencin a sus races grecolatinas, propias tambin del es-
paol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar,"
7 Ornar GUERRllRO, lntroduccion a la adminiStracin pblica,' Haper and Row latinoamericana, Mxico,
1984, y La teorla de la administracin pblica, Haper and Row Latinoamericana, Mxico, 1987.
8 Ornar CUERRI!RO, "Las PblticiSpblicasc6mombitode concurrendamultidisciplinaria", ReviSta de'Admi-
nfstracin y Desarrollo, nm. 29, diciembre, 1991, Escuela Superior de Administraci6n Pblica, Santaf de
Bogot, pp, 11-33.
Introduccin xxi
9 ]effrcy PRESSMAN y Aaron WIl.DAWSKY, Implementation, Berkeley University Prcss, Berkeley, 1979 (1973).
10 Douglas BUNKER, "Policy Sciences Perspectives Implementation Process", en Policy Sciences, nm. 3, 1972,
pp. 72 Y 73-
ll'Florentino GONZLEZ, Blementos de ciencia administrativa, Imprenta de]. A Cualla, Bogot, 1840, dos
tomos, t. 1, p. III p. 1 (hay una edicin actual publicada por la Escuela Superior de Administracin Pblica de
Colombia, en 1994).
TEORA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO
v
La obra fue culminada gracias a la colaboracin de varias personas, entre ellas el licenciado
Joli Hernndez Riwes, amigo y discpulo de los estudios de posgrado; as como mis alum-
nos Luis Felipe Len, Jorge Gonzlez Garca y Rommel Rosas Reyes, quienes contribuyeron
decisivamente en la correccin del manuscrito y las pruebas mecanogrficas. Un recono-
cimiento afectuoso al doctor Leonel Perezneto Castro por refrendarme la posibilidad de
continuar trabajando sobre la teora administrativa del Estado, promoviendo esta publi-
cacin ahora en la prestigiada casa editorial Oxford University Press, a cuyos directivos
extiendo mi gratitud. Este libro se engalana con la participacin del licenciado Ignacio
Pichardo Pagaza, presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, quien
hace el Prlogo y a quien rindo tributo de mi amistad.
Una expresin final de amor para Rita y Ornar Augusto, fieles compaeros de mis
viajes investigativos a travs de la teora administrativa del Estado.
Parte 1
Gestacin de la ciencia de
la administracin pblica:
una disciplina uninacional
Definicin de lo administrativo:
1 de la pluridisciplina a la unidisciplina
H blica es la accin de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que
tengan el carcter pblico, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido
para manejarlos."! Esta frase constituye una definicin que marca los lmites conceptuales
de un fenmeno social. La expresin fue formulada en Santaf de Bogot, Colombia, en
1840. Casi cien aos despus, el estadounidense Leonard WHlTE conceptu a la "adminis-
tracin pblica como el manejo [management] de hombres y materiales para lograr los
propsitos del Estado"? En 1972, varias dcadas despus de publicada la obra de Leonard
WHITE, en Francia Charles DEBBASCH afirmaba que "la administracin pblica es el apara-
to de gestin de los asuntos pblicos"."
Las tres categorizaciones comparten la idea de lo socialmente comn, pues la prime-
ra y la tercera se refieren a lo pblico, en tanto que la segunda menciona al Estado; del
mismo modo que la trada apunta con nfasis al "manejo" (o "gestin") como elemento
nodal de cada definicin. Empero, la primera y la tercera concepciones dan prioridad a los
aspectos externos de la administracin pblica sobre los intereses sociales, en tanto que
la segunda se centra en elementos internos de la gestin, es decir, el modo como se or-
ganzan y manejan los seres humanos con miras a lograr los fines del Estado por ellos
integrado.
Media entre las definiciones un gran periodo de tiempo, pues se generaron en pases
cuyas culturas cvicas son diversas; adems, el desarrollo de la ciencia de la administracin
pblica en cada periodo es muy distinto. Cada uno de ellos muestra ingredientes que han
permanecido, as como material de nuevo cuo, pues de otro modo no se podra percibir
el carcter mutante del fenmeno social referido: la administracin pblica. Que existan
en las definiciones ingredientes comunes y, al mismo tiempo, materias diversas, quiere
decir que entre ellas ha ocurrido un suceso caracterizado tanto por la continuidad como
por el cambio. El hecho de que en ellas conviva lo que permanece y lo que se transfor-
ma es 10 que hace posible la pervivencia de un fenmeno a lo largo del tiempo, por ms
de cien aos.
1 Florentino GoNZLllZ, Biementosd cieru:ia administrativa, Imprenta de). A.CuaIla, Bogot, 1840,dos tomos,
t. 1, p. 1.
~ Leonarti Wj{rn'~~1f) tht!$M(iyofPublicAdministration,McMj)lan, NuevaYork, 1926, p. 2.
3 Charles Di!BBt\SCH, ~itmFe Mmin#trati~: Administration Publique. DalIoz, Pars. 1989 (1972). p. 1.
4 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA ...
Estas definiciones transmiten la energa vital de una disciplina cientfica que, sin es-
tar amenazada de caducidad alguna, se nutre del cambio para fortificar la permanencia de
lo esencial. Esta trada de definiciones de administracin pblica, en suma, trata de algo
que es de suyo diferenciado, disfruta de autonoma conceptual y tiene fronteras recono-
cibles dentro de los fenmenos sociales. Ellas se refieren a la administracin pblica, fe-
nmeno que definen y separan a partir de elementos que le son inherentes, en contraste
con los propios de otros fenmenos sociales.
En el fondo de las tres definiciones, que reflejan tres etapas espaciadas -1840, 1926 Y
1972-, yace la persistencia vital de lo administrativo.
4 FRONnN, Les Aqueducs dela VilJede Roma, Societd'edition les Belles Ieetres; Patis, 1944, p.vl.. Se trata de
una edicin bilinge, en francs y latn,
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 5
de definicin de lo propiamente administrativo a travs de la polica. Fue entonces que lo
administrativo adquiri autonoma y posibilit un desarrollo cientfico autnomo.
Por otro lado, los fenmenos polticos han sido de antao un tema de gran inters
para la administracin pblica desde la poca de PLATN y ARISTTELES. Sus obras clsicas,
tituladas respectivamente Politeia y Poltica, tratan de la polis, entonces referida al Esta-
do y la ciudadana. Ambos trminos: poltica y politeia, permanecieron en la civilizacin
occidental como herencia de la cultura helnica. Entre los griegos, poltica denotaba las
cosas inherentes a la polis, en tanto que politeia significaba la organizacin guberna-
mental especfica en ella instituida. La cultura romnica asimil a la politeia y la transfor-
m en politia, legndola a los idiomas europeos como polica, police, policey y policy, en
espaol, francs, alemn e ingls, respectivamente.
En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Iohann Heinrich VaN JUSTI diferenci policey
de otros fenmenos gubernamentales, como la economa, las finanzas y la poltica," y as
facilit la definicin primigenia de lo que despus fue la administracin. De aqu tambin
surgi la ciencia de la polica (Policey-Wissenschajt) como eje de los estudios administra-
tivos, que entonces se conocan como ciencias camerales. La ciencia de la polica era la
disciplina cuyas enseanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funciona-
rios pblicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar
sus fuerzas interiores.
Esa disciplina se sigui cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como
se puede constatar en el libro ele Robert VaN MOHL La ciencia de la polica (Die
Policey-Wissenschajt, cuya primera edicin se remonta a 1832, y que volvi a imprimirse
en 1866).6 Sin embargo, la ciencia de la polica se encontraba en va de extincin, pues ya
estaba activo Lorenz VaN SrElN, cuya Teora de la administracin (Die Verwaltungs-
Lebre) se haba comenzado a publicar en 1864.7
Sin embargo, el trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin
, ya se haba iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traduccin francesa
de la obra de VaN JUST!. En efecto, al referirse a la polica como una fuerza que incremen-
ta el poder del Estado, utiliza el vocablo administracin con referencia a la necesidad de
hacer un uso inteligente de los recursos econmicos y financieros." Pero la muestra ms
ntida del cambio se ofreci posteriormente: un autor annimo explicaba en 1786:
La administracin (...) es esa direccin general que mantiene el orden de la sociedad po-
ltica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restable-
cero Es relativa a la situacin fsica del pas, a su clima fro o caliente, al temperamento de los
habitantes y la calidad de las tierras. Ella est interesada por la grandeza del pas, por su pro-
5 El ttulo de la obra en alemn es: ]ohann Heinrich Gottlob VON JUSll, Grtmdsatze der Policey-Wlssenschajt,
Gotinga im Verlangs der Vittwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francs como lments gnraux de
poJice, chez Rozet, braire, roe S. Severin, a la Rofe d'or, 1769, Pars, y al espaol como Elementosgenerales
de policia (Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor, Plaza del ngel, Barcelona, 1784).
6 Roben VON MOllL fue el ltimo gran Cultivador de la vieja tienda de la polica. Su libro se. titul en alemn:
Die Poltcey-wtssenschajt, Verlang der H. Laupp'fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos.
7 torenz VON STI!lN es el primer tratadista de ciencia dela administracin en Alemania. El ttulo de su obra en
alemn es: Die VerwaJtungs-Lehre, Ver1ang del"F.G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez volmenes.
8 LDrenz \ION jusn, lments Gnraux de Police, p. 18. .
6 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
duccin y riqueza, as como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las
. artes, comercio e industria de sus habtantes.?
Con base en sus races grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la
politeia, resulta evidente que la administracin pblica est caracterizada por atributos
propiamente estatales como una emanacin de lo pblico, pues el concepto as formulado
la define a partir de ese pblico y de todo lo trascendental que entraa. Dicha adminis-
tracin, por principio, es una cualidad del Estado, y slo se puede explicar a partir del
I
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 7
Estado como organizacin poltica de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un con-
junto complejo de atributos, el carcter distintivo de la administracin pblica consiste en
la capacidad del Estado para producir esa utilidad comn, que a partir del siglo XVIII se
proyect a travs del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explay un pensador, la admi-
nistracin propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y administrativa, porque
stas protegen al derecho que es turbado, en tanto que "aqulla Busca y realiza lo til"."
El objeto de la administracin pblica consiste en facilitar el desarrollo libre y per-
fecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento est condicionado por
el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo pblico el
continente sustancial de la vida asociada. Lorenz VaN STEIN afirmaba que la prosperidad de
la singularidad humana depende directamente del "subsidio" que le ofrece la colectivi-
dad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad humana." Ese sub-
sidio es la materia prima con que trabaja la administracin, pblica por antonomasia.
Resulta evidente que la administracin pblica es un fenmeno diferenciado dentro
del ms complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba clara-
mente de la Constitucin, la poltica, la justicia y la administracin privada. Por adminis-
tracin se entenda una "expresin opuesta a la Constitucin o a la ley, dado que designa
la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden
pblico y jurdico general y permanente"." Esto explica por qu la Constitucin deter-
mina la forma de gobierno, en tanto que la administracin se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitucin plantea los
principios de la representacin nacional, la administracin convoca a las elecciones.
Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de ]ean-]acques ROUSSEAU
acerca de la oposicin psicolgica entre voluntad y accin, as como a Lorenz VaN STEIN,
que en ella fundamenta su concepto de administracin. En realidad la ley y la administra-
cin se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, as como el orden ge-
n'eral y la disposicin especial: la ley fija los principios y los lmites de la administracin,
la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple aplicacin de la ley."
Pero, como lo afirma BLUNTSCHI1, "la administracin se opone tambin a la poltica;
sta comprende entonces la alta direccin general del Estado; aqulla la actividad deta-
llada inferior; la una es la misin del hombre de Estado; la otra de los funcionarios tc-
nicos''.'? El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administracin organiza y regula
los detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaracin inmediata de este
autor: tal oposicin es naturalmente muy elstica, la poltica es incapaz de caminar sin el
auxilio de la administracin y en realidad muchos actos administrativos toman un carc-
ter poltico, por su importancia general. 20 As, los actos administrativos tambin reclaman
la atencin del estadista.
21 Jbid., p. 249.
22 Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, JI Cameralismo e l'Assolutismo ledesco,per , tpi
dell'edtore don. Antonio Giufre, Miln. 1968. p. 345.
23 Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL. Tbe Cameralists: Tbe Pioneers ofGerman Scx;.lIPo/icy,
TIte Unlversity of Chicago Press, 1909, p. 226.
24 bid. p. 338.
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 9
peciales, as como la polica rural y urbana, y tambin a la cameralstica (ciencia financiera
y tributaria)." Finalmente, Georg ZINCKE coment que la economa es una ciencia prc-
tica, con base en la cual se aplican con sabidura, inteligencia y pericia casi todas las
ciencias que tienen como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del
cuerpo y el espritu para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera
superfluo para los casos de necesidad." Subsecuentemente la dividi en economa p-
blica y economa privada, pero explic que la primera no era otra cosa que la ciencia de
la polica. .
Los cameralistas no siempre entendieron la economa de manera unvoca. Algunos,
como ]ohann Heinrich VaN ]USTI, al hablar de economa de Estado presagiaron el uso de
la nocin de economa poltica; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de la
economa domstica hacia la economa ms general de! Estado. Sin embargo, la mayora
la confundi con la direccin o con e! manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay
quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas em-
parentadas con ella, como Wirtschaft o Hausbaltungs. Algunos ms germanizaron los vo-
cablos latinos y hablaron de oceonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidi
diferenciar a la economa de otras disciplinas afines.
La cameralstica fue uno de los mbitos del saber mejor definidos. sta fue para
Peter Simon GASSER la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en
aptitud de servir tilmente a su seor," en tanto que a los ojos de DITHMAR enseaba
cmo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante e! buen uso de
los dominios y las regalas, as como de las prestaciones obligatorias de los sbditos y
otros fondos pblicos; y cmo tales ingresos deben emplearse para la conservacin de la
comunidad." DARJES esgrimi una versin similar; para l, la cameralstica es la ciencia
que ensea la forma razonable de preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del
I?rncipe, es la ciencia de la direccin razonable de un prncipe." Finalmente, ZINCKE afir-
maba que la cameralstica y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia
cameral y financiera. Se trata de una ciencia prctica destinada a producir, aumentar y
mantener los medios de vida de un seor y de un Estado mediante un buen manejo
econmico del pas, as como una buena administracin para el bien del prncipe y del
Estado.'?
Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralstica se en-
tenda en lo fundamental como una ciencia que produca ingresos financieros al Estado,
segn la interpretacin de DITHMAR y ZINCKE. DARJES y VaN ]USTI, en contraste, la considera-
ron en el ciclo financiero completo: ingresos, administracin y aplicacin, si bien VaN
]USTI no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene una versin aun ms general. En
suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para definir a la cameralstica.
25 lbid., p. 333.
26 bid., p. 403.
27 Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA,Op. cit., p.31.
28 bid., p. 368.
.29 prrafo reprodu~y traducido pdrAlbiollSMAu.,Op.cit., p. 280,
30 Prrafo reproducido y traducido por Pler;mgelo SCHIERA, op. cit., pp. 405 Y406.
10 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
Por lo general se entenda como la administracin patrimonial del Estado, como la ad-
mnstracn de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado.
La cameralstica tendi a confundirse con las finanzas pblicas. stas fueron una in-
novacin postrera en el esquema de las ciencias camerales. VaN JUSTI fue quien la separ de
otras materias y la concibi como disciplina cameral especfica. En 1766 public Sistema
de finanzas, su ltima obra, donde realiz esa destacada labor. Por su parte, Ioseph
SONNENFELS, el ltimo gran cameralista, propuso tres ciencias camerales: polica, comercio y
finanzas, y a cada una reserv un volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sen-
tido que le dan VaN JUS"I1 y SONNENFELS es muy similar al que hoy en da tienen, porque
para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, ade-
ms de su administracin.
La polica tuvo tambin hondas dificultades conceptuales. DITHMAR opinaba que la
ciencia de la polica ensea cmo mantener el sistema interno y externo del Estado con
buena polica, en funcin de la felicidad general. La polica era la vida y el alma del Estado."
Daniel SCHREBER sostena una versin similar: pensaba que la polica se refiere a la adecua-
da organizacin de los hombres y los recursos econmicos con miras a la consecucin de
la felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas BERCH afirmaba que a travs de la polica,
los miembros de la comunidad se mantienen en buen orden y pueden de tal modo per-
seguir con mayor eficacia sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera econ-
mica. 32 En 1752, ZINCKE sealaba que la polica tiene la tarea de dirigir y promover los
medios de vida y la direccin del pueblo." Finalmente, SONNENFELS comentaba que, cuan-
do las decisiones y los proyectos estn unidos y se refieren a ciertas mximas derivadas
de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento de la seguridad interna del
Estado: la ciencia de la polca.>'
Con excepcin de DITHMAR y ZINCKE, las nociones de polica mencionadas tienen ms
relacin con el concepto de conservacin que con el de desarrollo. Por eso, el verdadero
salto cualitativo ocurri con la definicin de polica formulada por VaN JUSTI en 1756, que
trataremos ms adelante.
Pero existi un campo del saber todava ms nebuloso: se trata de haushaltungskunst,
un concepto alemn que Albion SMALL tradujo al ingls atinadamente como management
-manejo en espaol para nosotros- y que constituye un mbito de enorme valor, pero
que no mereci una explicitacin relativamente individualizada en tanto ciencia concreta,
tal como la economa, la cameralstica o la polica. Sin embargo, su cultivo y desarrollo
como tema del cameralismo fue de gran relevancia. Fue julius Benhard VaN ROHR, uno de
los precursores de las ciencias camerales, quien en el temprano ao de 1716 hizo una
de las primeras sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explic que el
"arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia prctica que ensea cmo,
en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y cmo conservar y ampliar lo
31 Ibid., p. 367.
32 Ibid., p. 338.
33 Prrafo reproducido y traducdo por AlbionSw.u., op.ctt.; pp. 251 Y252.
34 lbid., p. 505.
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 11
35 Ibid., p. 188.
36 Idem.
37 Idem.
38 PierangeloSCHlERA, op. c., p. 338. SCHIERA traduce bausbaltungs como direccin:
39 GeorgesLANGROP,. EJpensamientoQdm~islratitXJ no-juridico: L'icisitudes y renacimiento. Centro de
Formacin y Perfeccionamientode Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.
4Q MariaOOBA.l!NAJ>J!l. ~,.~prlOgo~enQtnariGlJIlIlRIlROLas ciencias-de la administra(:iOn~eI Estado
abso!utista.~. M~.1987, p. xnx
!
12 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA ...
Diferenciacin de lo administrativo:
la ciencia de la polica
Tal era la situacin general de las ciencias camerales cuando comenz su actividad intelec-
tual ]ohann Heinrich VaN ]USTI, quien empez a estudiar la administracin pblica hacia
mediados del siglo XVIII. SU labor intelectual se realiz dentro de su estadio ms progresivo
y cuando el carcter general del Estado, tal como ha trascendido hasta nuestros das, fue
marcado por la asuncin de la administracin integral de la sociedad, desde los comple-
jos procesos econmicos hasta los delicados asuntos morales, pasando por la adminis-
tracin de la justicia, la salud y la religin.
VaN ]USTI no fue terico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo carc-
ter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una expro-
piacin general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propici la expansin
de sus fuerzas interiores y promovi el desarrollo de la nueva sociedad que estaba cons-
truyendo. El signo del Estado es una intervencin racional en los procesos econmicos, a
los que liberaliza, pero regula con fro clculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatal
de tributacin y planificacin del gasto pblico productivo y rentstico; y de suyo es igual-
mente la administracin de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se trata
de un Estado inteligente que aprende y ensea a sus pobladores para convertirlos en ciu-
dadanos ms virtuosos, trabajadores ms productivos y sbditos ms obedientes.
El motor y la fuerza del Estado es la polica, cuya existencia y funcin parte de princi-
pios que definen los campos de accin donde se desempea, y anticipan los resultados
esperables y los obstculos por vencer. Los principios de la polica se basan en su objeto
mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado. Este poder estatal no con-
siste solamente en la Repblica como tal, as como en cada uno de los miembros que la
componen, sino en las facultades y los talentos de todos los que la integran. Por consiguien-
te, "todas sus mximas, pues, deben estar fundadas sobre el conocimiento que tiene ella
de las facultades del pblico, tanto en general como en particular"." El Estado absolutista
antecede al Estado de derecho, por cuanto al valor del pblico como semilla primigenia de
su emanacin, pero sin concebir otra cosa que sbditos, y an no alcanza la trascendencia
que obtiene con el peso de la ciudadana.
En el siglo XVIII se haca uso del concepto de mxima de Estado. La palabra mxima
significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar per-
sonas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposicin de manifiestos, funda-
mentos y declaraciones, a travs de los cuales se razona previamente a su ejecucin." Tal
determinacin es el resultado del conocimiento de la causa de la que procede la obra.
Una vez que un gobierno descubre algo til para su principal objeto, que es el bien del
Estado, debe hacer un uso adecuado de la mxima para alcanzar el fin que se propone.
4J Este pasaje de la obra Economia de Estado (Staats-Wirtscbaft, 1755) de VON JUSTl, fue traducido por Albion
SMALL, op.cit., p. 372. .
-U Nicols DONxto, ElhomJ:1re de Estado, npografiaPopular, Mxico, 1904, (res tomos (J.'uomodtGovemo,
Venecia, 1860), t. Ill, p. 38.
:;
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 13
La prontitud y precisin con la que concibe el fin, as como la vivacidad de penetracin
que faciliten el uso de ese bien ofrecindole la ejecucin ms fcil y el mtodo menos
complicado, son el fruto que brindan las mximas de Estado como un producto de la
relacin entre la penetracin yel entendimiento.
Las mximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y descubrimien-
tos, y permiten sacar provecho del pasado en beneficio de lo presente. La mxima de
Estado est basada en un principio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, en
tanto que el fin del Estado es el bienestar de los sbditos que gobierna, de modo que la
mxima de Estado tiene por propsito este mismo fin.
VaN ]USTI haba previsto en su Economa de Estado que hara una obra exclusiva-
mente destinada al estudio de la polica a fin de distinguir las dos materias. Pero adems
de su inquietud en torno de la mutua definicin de los campos acadmicos de la polica y
la economa, le preocupaba la ignorancia acerca de la primera y tom la decisin de po-
ner remedio al problema. Crey que la polica era todava una ciencia poco conocida, y
se congratul de ser el primero en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma
de la cosa, y en tratarla profundamente, con independencia de las otras ciencias que
tienen alguna relacin con ella." Pensaba que la mayor parte de los errores que se
cometieron al respecto provinieron de haberse confundido la polica con la poltica.f
VaN ]usT explicaba que en los muchos libros de poltica que consult sus materias se con-
fundan con las cosas relativas a la polica. Hay que aclarar que l se refiere a la confusin
entre policey y Staatskunts (la traduccin literal de la ltima significa "arte del Estado"). El
traslado de Staatskunts por "poltica" se debe a M. E., iniciales del nombre del traductor
francs de quien se ha perdido la identidad." La traduccin es correcta, pues VaN ]USTI
entiende la poltica como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzas
y amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacfica de
sus miembros.
Se debe entonces diferenciar poltica de polica, pues como lo sentenci VaN ]USTI:
"cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes". En efecto:
la poltica tiene por fin la seguridad de la Repblica tanto por fuera como por dentro, y es su
principal ocupacin instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos o intentos de las
potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como tambin establecer un buen
orden entre los sbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacialos otros; igualmente
que para el gobierno ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar medidas neo
cesarias para prevenirlas. Al contrario, el finde la polica es asegurar la felicidad del Estado por
la sabidurade sus reglamentos, y aumentarsus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para
este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que te-
nen necesidad para subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de
esta ltima se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin embargo,
en ello no es ms que un instrumento de la poltica, y nota las ofensas que no hieren a la
constitucin y al mantenimiento del Estado.w
Define perfectamente lo que creo es el propsito del arte moderno del gobierno, o ra-
cionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos,
de modo tal que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado.t!
BOTERS, en tanto que en el XVII las de SCHRAMMENS y REIKINGER, de las cuales no hace jui-
cio. Pero s lo hace cuando trata los libros de polica del siglo XVIII, de los que opina que
dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y asstemticos, en su lista estn
los trabajos de BETTER y LANGEMAKY
Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la
polica con otras ciencias se hallarn muy pocos a los que se pueda recurrir para instruirse
sobre ella. No se ha escrito de polica antes del siglo XVIII, y aunque hay algunos libros
cuyo ttulo parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan comprendido lo que
significa polica y la han confundido con poltica. En la lista estn el libro de BOTERS inti-
tulado Aviso importante para establecer una buena polica, impreso en Estrasburgo
en 1596; la Polica histrica de SCHRAMMENS, editada en Leipzig en 1605, y la Polica
bblica de REINKINGS.53
VaNJUSTI concibe los conceptos administrativos como categoras histricas, pues an-
tes del siglo sealado no se escribi de polica porque ella estaba de incgnita dentro de
un mundo gubernamental indiviso; era un hecho annimo indiferenciado dentro de otros
fenmenos estatales. La identificacin y definicin de la polica dentro de los negocios p-
blicos consisti en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces confundido o subordi-
nado a otras materias, tales como la poltica, la hacienda y la cameralstica. Pero el mpetu
reformista que inund Alemania durante el siglo XVIII incit un formidable movimiento de
definicin de lo propiamente admnstratvo, a partir del concepto de-polica. Esta catego-
ra sintetizaba la esencia de la idea de administracin. La expresin aplicada de esta idea
naci del imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organizacin ad-
ministrativa, cuyos titulares alcanzaran cierto grado de profesionalizacin administrativa.
Esto impuls el requerimiento de una formacin propiamente administrativa del alto ser-
vicio pblico en materias de polica, asuntos interiores, diplomacia, finanzas y economa, as
como la capacitacin del funcionario en el arte de la elocuencia y la escritura.
johann Henrich VaN JUSTI cre una ciencia fundada en principios generales, cuya
aplicacin deja a los funcionarios pblicos. Su tarea fue establecer las bases generales,
las categoras abstractas y de ndole universal, en su tiempo, para el establecimiento efec-
tivo de la polica. Como explic, no se deba esperar que l tratara las diferentes especies
de polica que existen en talo cual pas, ni que aplicara los principios generales a talo cual
Estado particular.54 Polica, opinaba el pensador prusiano, significa el orden y la disci-
plina que reinan entre los ciudadanos que integran la Repblica. Los griegos y romanos
52 Las obras de los autores citados por VON jusn son las siguientes; BOTERo." Auiso importante para establecer
una buena policia (Grnslicber Berich van Anordung gutter Policey, Estrasburgo, 1596); SCHRAMMENS,
Policia histrica (Politia bistorica, Leipzig, 1605); J:EINKlNGS, Polica bblica (Bibliche Policeyy; Annimo,
Proyecto de reglamentos para establecer una buena polica (Enwurf einer uiobleigericbteten Policey),
M. C. D. d L., Proyecto para establecer una buenapolicia (Obnvfangliche Vorschlige zu Einrichtung,
1739); Fricdrich LANGEMAK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer oolleommenen Policey,
Berln, 1747). #
53 VON ]US11, op. cit., p. XN.
54 Ibid., p. XVII.
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 17
entendieron por ella lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que son
las bases de las repblicas. Extendindose ms, discierne que
Se'toma en el da esta palabra en dos sentidos diferentes: el uno extendido, el otro limita-
do; en el primero se comprenden bajo el nombre de polica las leyes y reglamentos que con-
ciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a aumentar su poder, y hacer un buen uso
de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos, en una palabra, el comercio, la hacienda,
la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc, atendido que la felici-
dad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas. La
palabra polica, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir
a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la conservacin del orden y la disciplina,
los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda y procurarles las cosas que necesitan
para subsistir.Y \
La idea de VaN ]USTI es clara: el Estado es una institucin perfectible, lo mismo que
degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzas
y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata de un ejercicio especu-
lativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y estimado con pre-
cisin sus potencias, stas puedan incrementarse de modo tal que sean superiores a las
de los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas repercusiones entre sus propios
habitantes. Pero nos engaamos si pensamos que la polica es un simple repertorio de
tcnicas gubernamentales. Es un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo inte-
lectual brota la explicacin de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, de
sus precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal expli-
cacin se refiere a un programa de accin viable, calculado y racional, que actualiza la
fuerza del Estado por medio de la superacin de la vida de la sociedad. La polica es una
ciencia aplicada al mejoramiento del Estado por el camino del adelanto de las condicio-
nes de existencia de la sociedad. Se refiere a los campos de actividad del Estado, es el
conocimiento que explica el qu del gobierno con base en principios o mximas del Es-
tado; trata tambin del cmo del gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer
al Estado, hacerlo ms poderoso.
VaN ]USTI defini la polica como una capacidad que desarrolla el Estado para asegu-
rar su felicidad por la sabidura de sus reglamentos, y que permite aumentar sus fuerzas y
su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su poder a travs de
una diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad compleja de ingre-
dientes que comprenden el orden econmico, la sociedad civil y la administracin de ius-
ticia,como grandes apartados temticos en que se pueden clasificar sus campos ms
amplios de actividad.
Finalmente, una de las diferenciaciones ms relevantes hechas por VaN ]USTI, con la
cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consisti en separar a la polica de
la administracin de justicia. Su puente es la seguridad interior del Estado, pues la polica
debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar que surjan pa-
siones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y medidas falseadas;
No hay regla un poco extendida que no padezca alguna excepcin, sea que se trate una
ciencia juntamente con otra, sea que se trate separadamente segn el orden y el enlace que
ella exige; sera til, sin embargo, para el progreso de las ciencias, que se fijasen sus lmites. No
se conoce una ciencia, sino mperfectsimamente, cuando no se miran y ven todas sus partes,
y se olvidan infinidad de cosas tiles cuando se tratan muchas ciencias de una vez,57
56[bid., p. 173.
571bidi, pp, XIII Y XIv.
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 19
tantes"." Ha nacido la ciencia de la administracin pblica, aunque todava lleva por
nombre ancestral ciencia de la polica. An no recibe el bautizo y su nuevo nombre:
administracin pblica.
Durante el siglo XIX la idea singular de polica se convirti en la "materia administra-
tiva". Tal como lo explic un pensador: "administrando se lleva con regularidad los
servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los servicios p-
blicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesi-
dades colectivas o sociales't.>?
Paralelamente, la simbiosis del secretario de Estado con e! secretario del Despacho,
que signific la acentuacin de lo administrativo dentro de lo gubernamental -especial-
mente ante lo jurisdiccional-, impuls el desarrollo de la polica, junto con los asuntos
interiores y la diplomacia. El concepto de Secretara de Estado y del Despacho acom-
pa al desarrollo de la teora de la construccin del rgimen poltico, cuya fabricacin se
vsualizaba como un procedimiento tcnico peculiar, que f~ita alcanzar el xito en se-
mejante empresa.s? La organizacin gubernamental del Estado exiga la tecnicidad por
la cual e! gobernante funge como e! artesano constructor de un Estado en perenne pro-
ceso de edificacin, cuyo pape! consiste en hacer transitar al pueblo de una situacin
caracterizada por la irracionalidad a un orden racional. A la tcnica poltica y a la racio-
nalidad debe sumarse la "ejecutivdad'', que consiste en el apego disciplinado de la ad-
ministracin pblica al funcionamiento tcnico.
Qu mejor modo de rendir tributo a los cameralistas como creadores de la ciencia
de la administracin pblica, que los crditos que les brind Charles-lean BONNIN, quien
saba de los antiguos cultivadores de la administracin pblica y a quienes identifica como
los "economistas": a mediados del siglo XVIII ellos desarrollaron estudios sobre las prc-
tcas del gobierno y la administracin, de donde se deriva una gran cantidad de obras so-
bre estas materias; pero juzgaba que la administracin pblica era entre los economistas
un manojo de temas aislados que no formaban parte general de la economa social. lle-
g entonces la Revolucin francesa, y los antiguos conocimientos fueron revisados; as, se
encontraron errores y se replantearon los problemas.f
Se haba dado un paso cualitativo hacia la nueva ciencia de la administracin pblica
gracias a la evasin de lo administrativo desde el nebuloso ropaje del antiguo arbitrismo
fnancsta y economizante. En efecto, "la administracin pblica pasa la valla del misera-
ble crculo fiscal y aun del puramente econmico, se presenta y se deja contemplar ex-
tensa, tutelar, benfica, creadora, presidiendo a los destinos del pas y proveyendo de
elementos de poder y grandeza al Estado".62
58 bid., p. XI:
59 Alejandro OUvAN, De la administracin pblica cnrelacina Espafla, RoixEditor, Madrid, 1843 (1842), p. 44.
60 Cad ScaMn;, La dfctadura,R~Sta de ()fci~nte, Madrid, 1%8, pp. 40-43.
61. Char\es1eiul BoNNJN;eomper,dio~losfJtlncipi$ de administracin, p. 22.
62 AlejandroOtlvAN, op. elt:, p. 4.
20 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
63 El arbitrismo fue una corriente de pensadores financieros cuyos anlisis se cean a los arbitrios o ingre-
sos del gobierno. Estos pensadores estuvieron activos en los siglos XVll y X\1U. perg su influenciase sinti
an en el XIX.
64 Emst FQRSTHOF\', Sociedad lfJ!iustrjaJy .liI{imtnistracin. p(:dica, Escuela Nacio~.~. !odminl$~r<lcin
Pblk;a, Madrid,1967 (1958), p. 87.
La ciencia de la administracin:
2 ciencia del inters pblico
T do una honda huella en la Francia de principios del siglo XIX, a pesar de la sucesin
de regmenes. Ms all de los Pirineos, Espaa conserva an la monarqua ilimi-
tada y la disciplina administrativa consonante es la polica, cultivada por Valentn DE
FORONDA. Allende el Rhin trabaja Robert VON MOHL, quien en Alemania configura las pri-
meras lecciones que facilitan el trnsito de la polica hacia la cenca de la administracin
pblica.
1 Luis jORDANA DE POZAS, "Introduccin", en Toms VALF.R10LA, Idea general de policia, Instituto de Estudios Ad-
ministrativos, MaQrid,1977 (1798), p. XVI.
z.~. obffl fuet~clw;ida ef1~tc;cJI,~p~ .v~ase:JcobFreidjch BARN DI:: B1ELEFELD,Instituciones po/{ti-
cas,<'I~ ~lll\fi4~qe~~lief~cl~lWidricl,clq.~tomos, 1768 (1761-1762).
22 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
DE FORONDA crea que para labrar la felicidad de los habitantes de un pas no basta
edificar una Constitucin sabia sobre los slidos fundamentos de la propiedad, la seguri-
dad, la libertad ordenada y la igualdad ante la ley; tambin eran precisos los goces lcitos y
las comodidades entre todos los asociados del pacto constitucional, es decir, los ciu-
dadanos, para lo cual se requera una buena polica." Incluso en la segunda: edicin de su
obra propuso que el libro se usara como texto para los responsables de los ayuntamientos
constitucionales, los jefes polticos y las juntas provinciales creados en la Constitucin de
Cadiz, a la que dedic fervorosas alabanzas.' Desde 1801 sus Cartas sirvieron de gua a
los intendentes, corregidores y alcaldes, tomando en consideracin que stos, por sus
ocupaciones, no tenan tiempo de recordar lo que haban aprendido en los libros. En ellas
se percibe un espritu didctico, pues exponen consejos prcticos que ayudarn a recu-
perar la memoria sobre cosas sabidas por los funcionarios pblicos:
en una palabra, da una especie de seales que los condujesen, siempre que se tratara de pro-
veer a los pueblos de vveres, de salud en general; de las comodidades y adornos de las ciu-
dades; de algunas providencias favorables a la agricultura, industria y comercio, y a la seguridad
y propiedad de los bienes de mis compatriotas.>
3 Valentn DE FORONPA, Cartas sobre la polica, Imprenta de Ramn Domingo, Pamplona, 1820, p. 3.
4 MiJ., p. 8.
51dem.
6~qUlenes dominan l lengUa ~e G01ITHE,la obl'lles accesibl~.en la'edid~nSJguief1d~: lU)bertVON Mom,
Die Poltcey.Wissenscbaft. Verlang C\er H.Laupp'fchen BchhandJUng, Tobinga;18321866, tie!s t'tllos;
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 23
pblica. As entendidas, cada disciplina se convierte en una de tantas materias que conver-
gen en el estudio del Estado.
La ciencia de la polica estudia cmo se consiguen los propsitos del Estado de de-
recho "para ordenar la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mis-
mo pueda recibir proteccin y realizarse mediante el uso -lo ms libre y completo- de
su fuerza conjunta"." Esta idea trasciende la mera nocin del Estado como defensor del de-
recho vigente. Por otra parte, defini la ciencia de la administracin pblica como "la
exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares
individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes"." Pero hizo
patente que aunque ambas conviven, la ciencia de la polica es la disciplina que antecede
a la ciencia de la administracin pblica; es decir, sta tiene su precedente inmediato y
directo en la ciencia de la polica.
Pierangelo SCHIERA juzga que VaN MOHL utiliz el trmino polica para entender a la
administracin interna y completa del Estado, lo que significa una tr~acin gradual de
una categora hacia la otra.? La polica es una fuerza capaz de removetc>s obstculos que
se alzan frente al desarrollo de la sociedad, es una fuerza pblica apta para desarrollar las
facultades humanas donde la actividad de los particulares resulta ineficaz. Puesto que
Roben VaN MOHL era un hombre de ideas liberales, y todava ms un terico de la admi-
nistracin del Estado de derecho, no opina que el Estado deba ceirse a la mera defensa
de la esfera privada. Su actividad es trascendente: tiende a fomentar las facultades colecti-
vas de los hombres.
Su obra La ciencia de la policia lleg hasta Italia, donde fue traducida muy parcial-
mente en lo que toca a su introduccin, labor que se debe a Gualtiero GABBIONETIA. Esta
publicacin se hizo en Turn, durante 1861, y lleva como ttulo La ciencia de la admi-
nistracin conforme a los principios del Estado de derecho (La Scienza dell'Amminis-
trazione Secando i Principii dello Stato Legale). -
DE FORONDA no contaba con una ciencia de la administracin pblica con vigor su-
ficiente para reemplazar el estudio de una polica, que no era conciliable con sus ideas
libertarias y progresistas. VaN MOHL cultiv las dos disciplinas, pero enfrascado en el salva-
mento y la perpetuacin de la antigua ciencia, limit por principio el desarrollo de la nue-
va materia.
DE FORoNDA y VaN MOHL no dieron el paso trascendental a la modernidad plena, por-
que en sus pases no existan las condiciones de progreso generadas por una revolucin,
como en Francia, en la que la cudadana, el republicanismo y una vida cvica activa deman-
daban una administracin plenamente pblica, as como una nueva ciencia que, al no tratar
ya con sbditos, estableciera sus principios a partir de los ciudadanos. Esta ciencia slo
poda fraguarse en Francia, y ese mrito correspondi a Charles-lean Baptste BONNIN.
7 Citado por Pierangelo SCHIERA, JI Cameralismo e l'Assolutismo 1edesco, per i tipi dell'edtore dott. Antonio
Giufre, Mfin, 1968, pp;78-+S4.
8 Citado por PierangeloSCHlERA, op, cu. p. 84.
9 PierangeloSCHIBRA, op.ctt., p. 82.
24 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
que surge en elseno dela cQQ1plejidacI g\jIJernarnental para obtener identidad y" as dife-
recarse de lfiinciero, lo econmico y .I() potico. Entohces~ la policia -:-nombre que
eneses8r0tellttla.-adfnisir<iX;iQfl.f*ba~, .pasa' de' Ic9Jl.dfdnde Ctl,a5ite6rti'i\"esta-
tuto de teora propIarnentedicha. - . _ -
. Fue entonces cuando la administracin pblica estuvo en condiciones de evadirse de
su mera especificidad y trascender hacia una condicin general, pues consiste en una
teora, en "un conjunto de generalizaciones entrelazadas deductivamente que puede uti-
lizarse para explicar a otras generalzacones"." La administracin pblica as entendida
dej de ser un mero fenmeno derivado, cuya explicacin slo es posible a partir del fe-
nmeno primigenio, sino que se convirti un ente que se explica por s mismo dentro de
la fenomenologa del Estado y con referencia a l.
La administracin pblica obtiene legitimidad acadmica porque su emergencia
como teora 'se fundamenta en la necesidad de que un objeto de conocimiento sea descri-
to, explicado y evaluado dentro del universo emprico en el que se encuentra inmerso, y
participe, al mismo tiempo, en su explicacin general. Dicha administracin constituye
una forma de pensamiento social y, como cualquier pensamiento acerca de la sociedad
humana, comprende tres elementos para su conocimiento: descripcin, explicacin y
evaluacn.F La ciencia de la polica, as configurada como una teora administrativa del
Estado, constituye un territorio cultivado por una nueva disciplina a travs de la ensean-
lQ Eugene MEEHAN, Pensamiento politice contemporneo, Revistade Occidente, Madrid, 1973, p. 14.
11lbitl.,p. 31.
l21bitl., pp. 19-5l.
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 25
za, la investigacin, la divulgacin del saber y la discusin argumental de los cultivadores
del saber. La ciencia de la polica se desenvuelve como un mbito del trabajo acadmico
donde privan el debate intelectual, la crtica constructiva, la polmica pblica oral e impre-
sa, la bsqueda del rigor discursivo, el ensayo de la metodologa del rigor conceptual y la
experiencia acumulada del saber.
Sin embargo, dentro de su primera modalidad terica como polica, la administracin
pblica corresponda a-un tipo de Estado concreto y reflejaba la esencia de ese Estado: el
absolutista. Pero una vez que el Estado absolutista es abolido sucesivamente en los prin-
cipales pases de Europa, y se reemplaza por el Estado de derecho, algunos elementos
primigenios de identidad de lo administrativo desaparecen, otros se conservan metamor-
foseados y unos ms se engendran. Entonces el vocablo polica pierde valor por haber
desaparecido la esencia fenomnica de la polica, y su lugar lo ocupa una palabra de an-
tigua existencia: administracin, a la cual las libertades ciudadanas le imponen con
nfasis el adjetivo pblica.
Este hecho, cuyo acontecer sucedi a partir de 1808, dentro-de la Francia de enton-
ces, propici la emergencia de la moderna teora administrativa del Estado. En ella es
perceptible el legado intelectual y temtico de la ciencia de la polica a la ciencia de la
administracin pblica," as como la aparicin de nuevos rasgos cuyo origen es lo pblico
concebido como una gesta de la civilidad segn la 'doble nocin de res publica y de ciu-
dadana. La ciencia de la administracin pblica, como la ciencia de la polica que le pre-
cedi, tambin constituye un mbito del trabajo acadmico donde impera la esgrima
intelectual, la crtica edificante, la discusin foral abierta -incluido el debate impreso-, el
designio del rigor discursivo, la prueba de la metodologa del rigor conceptual y la acu-
mulacin del conocimiento. La ciencia de la administracin pblica es un escenario de
actividad creativa donde se produce y se reproduce el conocimiento, una institucin social
dedicada al progreso del ser humano. Dentro de esta ciencia, la teora administrativa del
Estado -consttuye una frmula expositiva del 'pensamiento cientfico que explica sencilla-
mente la complejidad estatal, que ensambla elementos dispersos, que ofrece sentido a lo
antes incomprensible, y que hace imperativo el uso del rigor, el argumento y la evidencia.
La ciencia de la administracin pblica es un producto social, la emanacin de rela-
clones sociales cientficas que unen el pasado y el presente, y vinculan las andanzas intelec-
tuales existentes en un momento determinado. Pero al frente de una empresa cientfica
suele haber lderes que marcan las lneas principales del desarrollo del saber. El caudillo de
esa ciencia fue Charles-lean BONNIN, quien adems de hombre de los aos tempranos de la
era revolucionaria y del Imperio, era un iniciado en la ciencia de la polica. Aunque nunca
cit a los cultivadores de esa ciencia en sus Principios de administracin pblica, es
sin duda, su tributario. El hecho de que BONNIN no haga referencia alguna a los tericos de
la polica se debe, pensamos, a que como republicano y liberal convencido rechazaba
13 Francia est orgullosa por contar Con uno de los grandes cultivadores de la policll: Nlcolas DI!1.AMARIl, cuyo
ratado de la pouaa, publicado entre 1705Y1713, tiene el mrito de ser la ms relevante obra francesa sobre
la (IlllJ.erhi, y URa de las mS IJnport;intesdeEutQpll. &e en Francia donde tambin se hizo la primera traduc-
ci6ll del libro clsico de la materia: Princfpk>S de ci~.frde la pd/kia (GrundsiiJze der Policey"'Wissenscbaft),
pl.I~otiginlmef1~ ~ 17~pofJOhann He\tl.fk.1hVON)usn.l.a. vetsln ~ fue editada con el-ttulo
~(nrauX de ~.y apareci pocodespus, en 1769.
26 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
!Je1itre pues la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora
todo cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas."
14 Charles-lean BoNNIN, Compendio de losprincipios de administracin, Imprenta de don Jos Palacios, Madrid,
1834, p. 291.
15 Johann Heinrich VON JUSTl, Elementos generales de policia, Eulalia Piferrer, Barcelona, .1784 (1756),p. 18.
lCi Charles-lean BONNIN, COmpendiode los principios de administracin,p. 34.
17MlU"k RUl'OBRS, "Beyond WOodrow Wilson: The IdentityStudyof Publc A4ministration",Cn Administration
tlndcSQciety.Londres,vot.29~nm.3,1997,1".286.\
'8harles-JeanBoNNlN, PrlndjJesd'AdministrationPuh#que, chezRenandJere'hnprim~\Jf;~r~,~,,~812
(1808), tres tomos, t. 1, pp. 91 Y92.
1
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 27
19 Nicolas DELAMARE, Iratt de la Po/ice, chez Michel Brunet, Pars, 1722 (1705), cuatro tomos, t. 1, Introduccin.
20 johann Heinrich VaN JUSTI, /ments Gnraux de Police, chez Rozet, Lbraire, Pars, 1769 (1756),
1'.11.
21 Valentn PE FORONDA, Cartas sobre la poitda, Imprenta del Cano, Madrid, 1801, p. 4.
22 JohannHeinrch .vONJlJrn,EIemenJQ$'J1I!tJer~4e,polida.
23 Gle~o MOSCA, EJemenfi di !kgi~f'p/itica,1ipografi\t;QeUa ~tll4eiQputa~k~'i189?
24 Chatl~JeanBoNJmt>'C'ml~m,~I~~0$,d!1'f14min~aei6n.p,3fii.\.v.,! .
28 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIADE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
El pblico moderno
Con cierta frecuencia se tiende a soslayar el significado primigenio de lo pblico y atri-
buirle cualidades diversas, con lo que se producen confusiones perniciosas que medran
la fidelidad entre el hecho y la palabra que lo refiere. En efecto, se considera pblico a lo
que entraa las acciones colectivas de todos los miembros de una sociedad, as como la
propiedad patrimonial de todos sus ntegrantes.s?
A pesar de la gravitacin de lo administrativo como una herencia determinante del
antiguo rgimen a los gobiernos democrticos de hoy en da, el rasgo principal de la ad-
ministracin del Estado contemporneo es lo pblico. Esta palabra es una emanacin del
concepto de pueblo, matriz de la cadena: popuius-puplcus-publicus-pblico, Por consi-
guiente, pueblo, popular y pblico tienen la misma raz,de modo que la administracin
pblica no es otra cosa que la administracin del pueblo considerado en .su totalidad
social. Pblico es una categora comprensiva que incumbe a la totalidad de un pueblo po-
lticamente organizado, es decir, una Repblica -<:osa pblica-=- donde impera el inters
colectivo y la vida comunitaria. Desde entonces podemos referirnos a la administracin
pblica, propiamente, como la administracin popular.
La cultura poltica occidental tiene sus fuentes en la poltica y el derecho grecorro-
manos. Esta herencia clsica permanece fielmente entraada en el derecho pblico, las
organizaciones y los procedimientos polticos, la administracin gubernamental y otras
instituciones pblicas generales de la sociedad, donde es perceptible la nocin clsica de
lo pblico. Pero, debido a que a partir de la Revolucin francesa la distincin entre los de-
rechos del hombre y los derechos del ciudadano destac la diferencia entre la vida priva-
da y la vida pblica, la modernidad emergente propici el surgimiento y desarrollo de un
pblico nuevo que fungera como un espacio de mediacin y conciliacin entre el ser
humano, concebido como el tomo de la sociedad, y la sociedad como comunidad de los
seres humanos. Consiste en un espacio de publicidad cuya esencia es el movimiento
autnomo, una mediacin determinante en el funcionamiento de los regmenes polticos
2S /dem.
26 Matk RlITGERS, "Beyond Woodrow Wtlson: Thetdentity Study ofP1Jb1ic AdminlStration", .enAdmlnlstratJon
and Soctety,vok$,numf3rI:ondres, 1994, .,.286;
21 Andl'e\'f( OVNStlll.,Mmlnlstratim.'rF1JreWor'dand t1:Je Sc/ent!!rMartinRobertSOnr~ 1973'"pll66,
28 john KJ.WlE, La vida pb.lica y e/capitalismo tardio, Alianza Editorial, Mxico, 199, pp. 174 Y 175.
29 JcanSARIl.\lLH, La Espaa ilustrada de la segunda mitad del siglo XVIII, Fondo de Cultura Ecqnnica, Mxi-
cO,198k
30 vcerae RoORGUEZ CAsADo, La poIiticay los polticos en el reinado de carlos 11l"Edicjqnes Rialp,iMadrid,.1962,
pp. 250-264. '
30 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
31 Idem.
32 Hermann HEllER, Teoria del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1963, p. 190.
33 Ibid., p. 191.
34 Nuria CUNlUGRAU, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, Centro Latnoamertcano de_Administra-
cltlpara el Desarroll, Caracas; 1997, pp, 29 y 30.
35 carlos MARx, "El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte", 'en Marx y Engels, Obras escogidas,. Progreso,
MoscG,s.'f.d5wmosjt;;I,p.29Z,i.
36 Nuria CUNlU G'NtlJ,op.dt, p. 31.
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 31
El proceso de maduracin del pblico deriva en la integracin de partidos y grupos
de inters, cuya existencia repercute en el Parlamento para convertirlo en el escenario de
sus actividades y de su influencia. Con su arribo al Parlamento, los partidos y las asocia-
ciones se elevan a la condicin de corporaciones pblicas que sustituyen la intervencin
ciudadana espontnea y abren un ancho cauce al desarrollo del Estado social de derecho.
En estas condiciones, el pblico opera como la mediacin maestra que hace de la sociedad
una congregacin humana pblicamente vinculada con el Estado, al tiempo que ste se
observa como una entidad que ya no sirve a una sociedad pasiva a manera de simple
usuaria de servicios gubernamentales, sino a una organizacin activa que participa en la
formacin de la voluntad pblica Y
A travs de los partidos y los grupos de presin, as como de la expresin de los de-
rechos ciudadanos de peticin, de imprenta y de reunin, el clsico pblico del pueblo
se asimila con el emergente pblico ciudadano, para nutrir a la a4rT1inistracin del Esta-
do de los necesarios rasgos de comunidad que la hagan marchar con miras en el inte-
rs colectivo.
37 Ibid., p. 34.
38 Chades-Jean J30NNIN, ComPendio de los principios de administracin, pp. 40 Y41.
39 bid., p. 41.
32 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
pblico, cuya misin es reunir las necesidades sociales en un cuerpo nico y conducir su
accin, lo que permita el establecimiento de una institucin social. BONNIN crea que
La administracin es esta institucin y esta magistratura destinada a dar a todos los ciuda-
danos una direccin comn por medio de la ejecucin de las leyes, que como ya he dicho, son
la expresin de las necesidades sociales: necesidades y dependencias puestas en comn para el
orden pblico y el inters general; esto es lo que se puede llamar movimiento en el cuerpo
poltco.'?
Las dependencias sociales, a las que tambin denomina dependencias civiles, tienen
como base la inscripcin cvica que es de inters para la administracin. sta comprende
nacimientos, adopciones, casamientos, divorcios, naturalizaciones y defunciones. BONNIN
explicaba que "todas ellas son acciones o cosas administrativas porque se trata de una
relacin social, y toda relacin social forma la accin de la administracin, especial, esen-
cial y exclusivamente"."
La asociacin humana genera tres tipos de dependencia, adems de las depen-
dencias sociales, que se refieren a los nexos naturales de las personas. A ellas hay que agre-
gar las dependencias polticas, que renen a los ciudadanos en una misma institucin
social, y las administrativas que cimentan la unidad social con base en la necesidad
comn. Estas ltimas se tratarn ms adelante.
Las dependencias polticas, que tambin se conocen como pblicas, tienen una refe-
rencia directa con la comunidad en tanto cuerpo poltico y abarcan la sociedad entera. Se
refieren a las relaciones entre el individuo y la comunidad en el punto preciso de la
seguridad de la sociedad, cuya base es el uso de la fuerza pblica, y constituyen la parti-
cipacin de cada individuo en la conservacin de la comunidad. Para tal efecto, corresponde
pues a la administracin pblica convocar al reclutamiento militar y organizar su servicio.
La administracin del Estado comprende un doble espacio de cara a la sociedad, pues
ella es doblemente pblica. Por un lado, entraa dos tipos de relaciones sociales que recla-
man su presencia: las relaciones administrativas pblicas y las relaciones administrati-
vas civiles. Por el otro, dirige su ocupacin y cuidado hacia el hombre como tal, y sobre las
cosas que necesita para vivir: he aqu su accin sobre los seres humanos y las cosas.
Emanada de las libertades del hombre y del ciudadano que la Revolucin francesa
engendr, la ciencia de la administracin pblica trata no slo del administrador pblico,
as como lo haca su predecesora, la ciencia de la polica, sino tambin del ciudadano en
calidad de administrado. Su base social son las relaciones administrativas pblicas y las
relaciones administrativas civiles, pues unas refieren al hombre como parte del pueblo
ciudadano y, las otras, al ser humano en su privacidad.
Las primeras identifican a quien, como contraparte del administrador, es el ciuda-
dano y a quien ante la administracin pblica no slo tiene una relacin general, sino
tambin vnculos que tienden a especificarse conforme las relaciones administrativas se
diversifican. En condicin de administrados, los ciudadanos pueden encontrarse ante la
40 Ibid., p. 42.
41 lbid., p. 95.
I
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 33
administracin pblica como contribuyentes de la hacienda estatal, como conscriptos del
servicio militar, como miembros de la guardia civil, como jurados en los tribunales judi-
ciales o meramente como personas inscritas en el Registro Civil. Las relaciones administra-
tivas pblicas contribuyen tambin a definir ciertas obligaciones de los ciudadanos, de
modo que en su calidad de contribuyentes participan en las "reparticiones" (tributos sobre
materias territoriales, personales, mobiliarias, de puertas y ventanas, y de patentes) y las
"reclamaciones", al constreimiento de los infractores, las recaudaciones y las concesiones
municipales. Finalmente, los administrados colaboran al precisar los procedimientos de
conscripcin, definen los requisitos de examen, las formas de reemplazo de los conscrip-
tos y los castigos a los que se hacen merecedores los infractores.
Las relaciones administrativas civiles son menos variadas que las pblicas, pero no
menos relevantes, y miran ms la individualidad del ser humano que su contorno colecti-
vo. Se refieren al estado civil, la celebracin de matrimonio y la naturalizacin. '"'
La ciencia de la administracin pblica trata con los seres humanos y con las cosas
necesarias para su desarrollo, pues ellos son su mbito de aplicacin y de su cuidado. La
accin de la administracin pblica sobre las personas se clasifica en cinco rubros. El pri-
mero se refiere a la agricultura, la industria y el comercio; el segundo, a la instruccin, que
a su vez comprende la educacin primaria y las escuelas especiales de servicio pblico; el
tercero, a los socorros pblicos (un complejo sistema de actividades relacionadas con ni-
os abandonados, mujeres encinta sin proteccin, indigentes vlidos y enfermos, invlidos
incurables, dementes y mendigos); el cuarto, a las crceles, yel quinto, al culto religioso.
La accin de la administracin pblica tambin se efecta sobre las cosas, a las cuales
BONNIN tambin llam propiedades. Son de tres tipos: la primera es la propiedad pblica,
que comprende una inmensa cuanta de recursos como bosques y maderas, carreteras,
caminos y canales, ros y riberas, as como todo aquello que se refiere a la venta del dominio
pblico. La segunda es la propiedad departamental, que se divide en dominio departa-
mental propiamente y en dominio comunal. Por ltimo, existe la propiedad privada, sobre
la cual acta la administracin pblica slo cuando afecta al inters pblico; la propiedad
privada comprende casas, maderas, aguas, canteras, minas, minerales, pantanos y propie-
dades industriales de los particulares.
BONNIN desarrolla la categora dominio de la administracin para referirse a su
accin sobre los hombres y las cosas, y que refleja con nitidez la publicidad administrativa
como mbito del pueblo. Tal dominio est determinado por un elemento primordial que
define a la administracin pblica: el inters general. Como el propio BONNIN lo explic, la
accin de la administracin pblica se ejerce en forma legal y directa sobre las personas y
las cosas, dentro de sus relaciones con el inters general." Consiste en un espacio pblico
configurado por un conjunto de relaciones personales determinadas por el inters gene-
ral, inters que inspira la accin administrativa y pone en movimiento a la administracin
pblica, pues el administrado se considera dentro de sus relaciones forzadas y necesa-
rias, y se trata de "la accin de la sociedad sobre l". 43
44 lbfd., p. XXVI.
45/dem.
1tildem.
471bid. p. XXVIII.
I
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 35
en ejecucin, sino tambin todo aquello que implica "las relaciones directas de los admi-
nistrados en la socedad'v" Dicho de otro modo, la ciencia de la administracin pblica no
incluye solamente lo relativo a las materias del administrador, sino tambin las relaciones
de los administrados en la sociedad. Es la ciencia del administrador, as como del admi-
nistrado por cuanto objeto de su accin. La administracin pblica no se limita a asuntos
legales, va ms all: tiene otras cuestiones como objeto de solicitud, como la higiene pbli-
ca, los descubrimientos en las ciencias y las artes, los premios, las recompensas; en fin,
aquello que BONNIN denominaba moral de la administracin y que supone "otra manera
de considerar a los admnstrados".'?
481bid., p. XIX.
49 lbid., p. XXX.
50 lbid., pp. VII YVIII.
51 Charles-Jean BoNNIN, Compendio de tosprindpios de administracin, p. 481.
36 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
52ldem.
53'
lbid., p." 489.
54 Charles-,Jean BoNNIN, Compendio de los principios de administracin, pp. 35 Y36.
551ht, p.36.
I
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 37
administracin: los funcionarios pblicos. 56 Contemplando un universo de actividad vital
como el narrado, BONNIN expresa lo siguiente:
Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia de asegurar
los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciu-
dadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o de la astucia, la fuerza pblica
contribuye al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta con la industria par-
ticular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y
posee, los individuos se ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que
aumenta a la existencia, y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos.57
que pertenecen a los propios hombres, pero siempre en funcin del inters de todos. Es
una disciplina cientfica caracterizada como terica y como prctica social, y puede enton-
ces considerarse 'Como el conocimiento de ciertas relaciones sociales. De la misma manera,
constituye la teora y el anlisis de esas relaciones, as como la aplicacin a las personas y
las cosas de ciertas reglas que ordenan tales relaciones dentro del inters comn.F
Los Principios de administracin pblica constituyen una obra que contiene los
conocimientos relativos a la ciencia de la administracin. En ellos encontrar el admi-
nistrador pblico del Estado revolucionario y del Imperio todo lo necesario para desem-
pear su oficio de conformidad con lo que BONNIN concibe como la naturaleza de la cosa:
Las materias contenidas en esta obra forman propiamente a la ciencia del administrador.
Estaciencia es inmensa, sin duda; su conocimiento no debe ser ajeno al hombre pblico. A ella
toca todo lo que tiende al orden general, lo que mira a estrechar las relaciones de los ciudada-
nos con el Estado, poner en armona a las personas, las voluntades y las acciones, y asegurar la
tranquilidad, la conservacin y la moralidad de los hombres. A ella corresponde el uso libre de
la propiedad dentro del inters general, as como todo lo que interesa a la humanidad y al or-
den pblco.w
62 Idem.
63 Idem.
64 lbid., p. XXVII.
65 [bid. Nada justifica la posterior identificacin entre administracin pblica y burocracia, hoy en da muy en
boga. Dicho sea de paso, se es uno de los contados pasajes en los cuales BoNNIN utiliza la palabra' buro-
craci(l, a la cual por cierto menciona en sentidopeyoratlvq. Hay quedestacaria lntc;:ncipncurativ::de la
cjc;:ncla de la administracin pblica, aplicada como remedio de los males causados por la huroq-a<;:la.
La ciencia de la administracin: ciencia de! inters pblico 39
Corno cualquier disciplina, la nueva ciencia debe identificar su fundamento existen-
cial, un principio primitivo de! cual fluyan los principios secundarios que le dan vida.
BONNIN explica que tal principio yace en las relaciones sociales que han surgido de! dere-
cho natural, fuente de todas las leyes, derecho inherente al hombre, y origen y objeto de
la legislacin en general y de las leyes administrativas. De manera secundaria, el princi-
pio primitivo ha producido la existencia de principios sucedneos de donde surgi e! go-
bierno como elemento y motor de la administracin pblica." Los afluentes mediato e
inmediato de la administracin pblica son la sociedad y e! gobierno, pero ms all
se debe "sealar el objeto de su institucin dentro de la organizacin del Estado" (...) "me
he consagrado particularmente a demostrar que la administracin pblica es el principio
de todo orden en e! Estado'v" Debido a que la administracin pblica emerge de la so-
ciabilidad humana y que su funcin consiste en perpetuar las relaciones pblicas en que
se sustenta, la administracin misma constituye un ingrediente esencial de la estatal-
dad moderna.
El Estado constituye una emanacin de la sociedad, es "la organizi8on poltica de!
pueblo" donde se plasma la nueva publicidad ciudadana. La sociedad tiene corno finalidad
asociar a los hombres; el inters pblico representa esta asociacin. De la institucin de
la sociedad surge e! gobierno y del gobierno nace la administracin. Por consiguiente, "la
administracin no puede ser considerada corno una institucin distinta del Estado", aun-
que tampoco identificarse con l.68
Con e! nimo de precisar conceptos, BONNIN limita poco el campo de la administra-
cin pblica pues expresa: "la administracin abraza todo lo que constituye las relaciones
de los administrados con el Estado, dentro del inters del orden social".69 Pero ms ade-
lante precisa:
la administracin pblica es la autoridad comn que, dentro de cada departamento ejecuta las
leyes de inters general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado
con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; as como sobre las personas, los bie-
nes y las acciones, como interesantes al orden pblico.?"
66 La asociacin intelectual entre BONNIN y el usnaturalsmo resulta evidente. A ello habra que agregar la po-
sible deuda de nuestro autor con la fisiocracia que, como sabemos, fue cultivada por TURGOT. Tambin hay
que consignar que BoNNIN fue tributario intelectual de ROUSSEAU.
67 Charles-lean BONNIN, Prncipes d'Administraiion Publique, t. 1, p. XXXIII.
M lbid., p. 30.
69 Ibid., p. 88.
70 Ibid., p. 91.
71 Charles-lean BoNNIN, Compendio de tos principios de administracin, p. 37.
40 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PI3UCA...
Tl Idem.
7i Ibid., p. 45.
3 El bienestar social: legitimidad
disciplinaria de la administracin pblica
L
a administracin pblica tiene una funcin esencial en la sociedad, porque es una
capacidad activa en pro de su desarrollo y preservacin. La accin administrativa es
lo que se refiere a las personas, as como las cosas, y constituze propiamente la vida
de la administracin. Es la materia administrativa relacionada con la
sociabilidad huma-
na, en la vida colectiva de los hombres, lo que la administracin debe asegurar pues su ob-
jeto es el bienestar social. A esta relacin BONNIN la llama moral de la administracin,
porque constituye el conjunto de los vnculos no obligatorios que no tienen como base la
ley, sino los deberes que impone el bien pblico y el sentido de humanidad.'
1 Charles-lean BoNNlN, Compendio de los principios de administracin, Imprenta de don Jos Palacios,
Madrid, 1834, p. 88.
2 bid., p. 132.
42 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
En efecto, se trata de un amplio horizonte que comprende toda la vida social emer-
gente: instruccin pblica, agricultura, industria, comercio, higiene y socorros pblicos,
prisiones, descubrimientos e invenciones, estmulos y recompensas, y mucho ms. Se trata
de la moral administrativa cuyo carcter no slo tiene una base legal, sino que asienta su
accin en los deberes y las obligaciones, a fin de que la administracin pblica aumente la
prudencia y sagacidad en sus actividades. En administracin pblica, adems del cono-
cimiento de las leyes y de su aplicacin, es preciso que se obtenga cuanto pueda intere-
sar al hombre en sociedad, ocuparse de su conservacin o contribuir a su ventura. Abarca
los medios enseados por la medicina y las artes rural y veterinaria, as como la sabidura
necesaria para apreciar el mrito y la utilidad de las invenciones y descubrimientos que
puedan servir a la humanidad. Estos conocimientos son extensos, pero el funcionario pbli-
co debe poseerlos y trascender el empleo que ejerce para desempearlo adecuadamente,
porque "no es la administracin la que ensea a impregnarse de los grandes intereses de
la sociedad y manejarlos?'? Esta exigencia para el funcionario entraa grandes responsabi-
lidades, pues debe conocer materias dismbolas vinculadas con los intereses generales,
porque de tal modo se relacionan con la administracin pblica. De aqu que BONNIN haya
sealado que del administrador pblico es de quien puede decirse que cuanto ms sabe,
ms le queda por saber.'
Es en las funciones metajuridcas donde se encuentra la esencia de la administracin
pblica, pues en ellas descansa la nutricin de la sociedad. La administracin pblica est
encargada del precioso depsito de la seguridad de las personas y de sus bienes, as como
de la moral pblica y de todo lo que puede conservar la salud ele los hombres y contri-
buir a su felicidad, as como al mejoramiento de su estado fsico y moral. Tambin le atae
la sociedad en lo referente a la distribucin de auxilios y recompensas, y apoyar el fomen-
to de la agricultura, la industria y el comercio. En fin, la administracin pblica debe llevar
sus cuidados ms all de las funciones que le estn sealadas por las leyes, porque no slo
est encargada de su ejecucin material, sino tambin de todo lo que en las relaciones o
dependencias sociales constituye la moral de la institucin administrativa."
La administracin pblica vela por la subsistencia, la vida fsica y la vida espiritual del
hombre; su materia es el hombre en todas sus manifestaciones: salud, mejoramiento fsico,
superacin moral, desarrollo de su felicidad y de su trabajo, ya se trate de la industria, el
comercio o la agricultura, sin olvidar que debe recompensar sus iniciativas de invencin y
descubrimiento. Y todo esto ms all de lo sealado por la ley, sin contravenida. La funcin
metajurdica es la mdula de la administracin pblica concebida en la forma de potencia
que arregla, corrige y mejora a la sociedad.
Un apartado esencial de la materia administrativa est constituido por la enseanza,
pues corresponde a la instruccin formar hombres tiles a la sociedad, fundamentalmente
con base en la razn y los conocimientos amplios y profundos de la propia sociedad. La
administracin pblica debe vigilar el cuidado fsico y moral de los nios en las escuelas,
6 lbid., p. 138.
7 lbid., p. 203.
8 lbid., p.205.
9 lbid., pp. 305Y306.
44 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA ...
lO lbid., p. 89.
ulbid., p. 170.
12ldem.
U/bid., p. 140.
14 !bid., p. 4'10.
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 45
coleccin de descripciones de productos territoriales y de poblacin, "sino como la cien-
cia de las fuerzas reales y de los medios ele poder y engrandecimiento de un pueblo", que
es el objeto ms grande, til y positivo que puede ocupar a un gobierno.'>
La estadstica tiene un uso poltico porque el conocimiento exacto de los recursos y
medios fortalece al Estado lo hace menos vulnerable a las debilidades que suelen inva-
dirlo. En fin, no es el mero conocimiento de las leyes que ordenan los objetos de que
trata, y tampoco la aplicacin de las leyes a ellos, sino los resultados polticos que se
obtienen de la influencia que ms o menos ejercen directamente sobre la poblacin, pro-
ducciones, industria, consumos y comercio, y en consecuencia sobre el poder y la ri-
queza de una nacin."
Los rubros que atiende la estadstica como aplicacin poltica de la accin administra-
tiva son los siguientes: topografa, meteorologa, hidrografa, orografa, bosques, animales,
valles, plantas, minerales, poblacin, beneficencia, instruccin pblica, hbitos, agricultura,
productos agrcolas, contribuciones, industria, comercio y medios de comunicacin. Tal es
el universo donde cultiva la administracin pblica el bienestar del ser humano, pues:
La ciencia administrativa es extensa, abraza mucho; pero, hay algn conocimiento que
deba ser extrao para la administracin, cuando todo lo tlue depende del orden social, cuanto
tiende a estrechar los lazos del hombre con la comunidad y poner en armona a las personas,
las voluntades, los intereses y las acciones; y hacerlas concurrir a la prosperidad comn, a ase-
gurar la conservacin, la seguridad y la moralidad de los hombres (...)?17
221dem.
23Charles-)ean BoNNlN, Doctrina social, Imprenta de don Antonio Marnez, Madrid, 1821 (1820), p. 3.
48 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
responsabilidad de los funcionarios pblicos. Por ello, es menester que el ejercicio de las
funciones pblicas se lleve a cabo mediante una delegacin legal y slo de manera tern-
'poral, y en ningn caso hay que concebir los cargos pblicos como distinciones o re-
compensas, sino como deberes. Los administradores no son representantes del pueblo,
sino servidores pblicos elegidos temporalmente para desempear funciones pblicas
bajo la autoridad del gobierno.
BONNIN crea que quienes ejercen esas funciones no pueden convertirlas en propie-
dad, ni permitirse que un funcionario que delinca disfrute de impunidad o se juzgue l
mismo como superior a la ciudadana. En suma, BONNIN demanda que "la sociedad tiene
el derecho de pedir cuenta a todo agente pblico de su administracin"."
La vida cvica sustenta el ejercicio de la ciudadana, pues nadie puede ser buen ciu-
dadano si no es buen hijo, buen hermano y buen amigo. Es ms, quien viola abiertamente
las leyes se declara en estado de guerra contra la sociedad, ya que el ciudadano tiene por
derecho la resistencia contra la opresin cuando el gobierno viola los derechos del pue-
blo: "La insurreccin es para el pueblo, y para cada porcin de l, el ms sagrado de los
derechos y el ms indispensable de los deberes.':"
La administracin pblica es un resorte que difunde entre los ciudadanos la bondad
de las leyes, as como la sabidura del gobierno, porque nace de la ley y es respaldada por
ella con base en las necesidades colectivas; es ms, por ella se dirigen los hombres al bien
y se disminuye en los tribunales la necesidad de castigar, pues la organizacin de la
sociedad ser mejor y ms slida cuando la administracin pblica tenga leyes estables
como base.> Incluso BONNIN juzg que su obra estaba comprendida dentro de lo que
denomin economa social, porque la administracin pblica tiene la misin de soportar y
mantener el orden social, garantizando la vida de las personas y asegurando sus propie-
dades, incluso aquellas cosas que parecieran superfluas.
Como corolario expres lcidamente las siguientes palabras:
Me propuse, pues, tratar de la administracin como ciencia, por lo que respecta a la teora
de los principios productores de las cosas administrativas; como arte, en cuanto a la aplica-
cin de los principios, a la ejecucin de las leyes, y como institucin poltica en el conjunto de
la organizacin de las autoridades ejecutoras, que es el sistema completo de la ciencia adm-
nstratva.P
Con base en estos tres conceptos: ciencia, arte e institucin poltica, se propuso cons-
truir la doctrina administrativa y demostrar que sus principios constituyen una ciencia.
Para la administracin pblica el problema existencial no es meramente jurdico.
BONNIN no consideraba suficiente que la Asamblea Constituyente eliminara el caos de la
ciencia legislativa, ya que esto sera intil si, a la sazn, no se difundan el conocimiento
de la teora de la administracin y los elementos naturales de la misma; es decir, si no
se estableca una ciencia de la administracin pblica. Por este motivo recrimina la cegue-
24 lbid., p. 16.
25 bid., p. 10.
26 Ctlarles-Jean BoNNIN, Compendio de los principios de administracin, p. 20.
TIbtd..,p. 21.
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 49
No abrig dudas acerca de que su materia de estudio constitua en efecto una mate-
ria cientfica. ~ administracin pblica ha buscado elementos y demostrado principios de
manera ordenada y sistemtica y, por tanto, rene las cualidades exigidas a toda ciencia.
Pero lo que realmente importaba era dar una idea exacta de lo que es administracin en la
institucin poltica, pues de otro modo hubiera sido error sobre sus principios. BONNIN
explica lo siguiente:
Cuando escrib la parte de administracin pblica, result muy voluminosa, efecto de que
todo en la sociedad procede de la administracin: mas no queriendo formar un sistema sobre
ella, tom por bases las que vi existan en el orden natural de las cosas, cuyo orden natural
fue mi regla alguna vez para juzgar de los hechos.i?
Y aade que conforme examinaba las leyes administrativas y apreciaba las dificultades
inherentes a su ejecucin, tomaba ms fuerza su idea del establecimiento de principias que
sistematizaran un plan, el cual a su vez facilitara su prctica; es decir, perciba la necesi-
dad de principios invariables de la administracin pblica.
Que el gobierno est bien establecido, que la justicia est debidamente organizada
y que las leyes polticas sean buenas es intil si la administracin peca en su organiza-
cin y funcionamiento.
Pero cualesquiera que sean los sistemas de administracin de las naciones con relacin a
las personas ya las cosas, la doctrina administrativa es independiente de tiempos y ele pases, y
por consecuencia universal, y tiene su base en la naturaleza como los principios primitivos de la
sociedad y de la legislacin. llegar un da en el que se demostrar esta verdad y se disminui-
r el mrito de mi obra, pero habr indicado la senda que otros rectificarn y embellecern.w
El autor tuvo razn, ya que de sus Principios de administracin pblica, nunca suf-
cientemente elogiados, surgi la nueva ciencia de la administracin pblica, que no fue
rectificada sino menormente, y s embellecida aunque ningn autor que haya escrito des-
pus que l ha llegado a superarla.
La ciencia de la administracin pblica es hija dilecta de la Revolucin francesa. Tanto
su poca como los aos que la antecedieron fueron tiempos de una enorme importancia
intelectual. Con s~ citar algunos nombres habremos dicho casi todo: ROUSSEAU, DIDEROT,
28 lbid., p. 25.
29 lbld., p. 26.
30 lbid., pp. 97 Y98.
50 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
MONTESQUIEU. Es la edad de la razn y las Luces, la poca cimera del pensamiento poltico
moderno, de aqu que BONNIN haya concluido con una sentencia magistral:
Yen qu tiempo ser ms necesario el estudio de la ciencia administrativa, que cuando el
.desarrollo de la razn ampla la inteligencia y permite al talento abrazar ms, y cuando los
nuevos adelantos, la economa pblica y la estadstica ensanchan y rectifican los conocimien-
tos de la administracin? Cundo las luces se difunden en todas las profesiones y en todos
los pases? Cundo el campo ms vasto se halla abierto al talento humano, la inteligencia se
desenvuelve ms pronto en los hombres, las ciencias y las artes se hallan ms perfeccionadas y
por la bondad de los nuevos mtodos han llegado a hacerse ms sencillas y fciles? Cundo
la instruccin tiende a aumentar el nmero de hombres tiles?31
Puede ser considerado entre los precursores del derecho pblico, del derecho cons-
titucional y del derecho administrativo,.en el sentido que estas materias tienen hoy en
da. Incluso su Doctrina social lo sita entre los iniciadores de lo que despus constituy
la sociologa. Tambin practic la crnica parlamentaria y se interes por los problemas
educativos.
Pero el BONNIN fundador de la moderna ciencia de la administracin pblica es el que
nos interesa, por lo que ahora cedemos lugar al examen de su obra administrativa, a la cual
tambin observaremos en forma cronolgica a travs de sus diferentes ediciones:
38D. H. MA!mN, "Dj v. French Antecedents of the American Public Admlnstratlon", en Public Administra-
tion Reoteur, Washington, vol. 47, nm. 4, 1987, p. 302.
39 Charles-Jean BoNNlN, Compendio de los principios de administracin, p. 19.
40 Georges 1.ANGROD, op. cit., p. 76.
41 Mari< RUTGERS, "Beyond Woodrow Wilson: The Identity Study ofPublic Administration", LOndres, en Ad-
tninistratiott andSoctety, voI29,nm. 3, 1997, p..286.
42 Guy 'fHUII1.IER, "Les principes d'administration publique de Charles-JeanBOlinin (1812)", La RevueAd-
miniSlrative, Pars, mayo-junio, 1992, p. 204.
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 53
43 Alexplorar con mi amigo Emiliano Botero los acervos reservados de la Biblioteca Nacional de Colombia. dimos
por casualidad con esta edicin. Se trata de un hallazgo extraordinario: consta de 54 pginas compendiadas y
ttducl.daspor Esteoon Fll8RJlS ~ confines educativos, pero no indica cul fue la edicin francesa sobre
laque settllbaj.1ltobrasepubl.icQet) ~ por la Editorlal Santos en 1838.
54 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
44 Florentino GONZLEZ, Lecciones de derecho constitucional, Imprenta y Etereotipia de Medrana Rivas. Bogot,
1869.
45Las lecciones de DEBURGOS se impartieron en Granada, entre diciembre de 1839 y enero de 1840. Las exposi-
ciones fueron recogidas por uno de los cursantes, quien las public en el peridico La Albambra, rgano del
Liceo que organiz la reunin acadmica entre enero y abril del ao siguiente. Antonio MESA SEGURA com-
pil las lecciones con el ttulo de "Ideas de Administracin", junto con otros trabajos de DE BURGOS. Vase:
Labor administrativa de Javier de Burgos, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1946. Las
breves ctedras granadinas de DEBURGOS fueron el prembulo del ambicioso proyecto que signific la creacin
de la Escuela Especial de Administracin en 1842, cuyos cursos se iniciaron el 29 de noviembre de ese mismo
ao. Luis JORDANA DE POZAS, "El Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios de Alcal de
Henares: precedentes del Centro", en Revista Internacional de Ciencias AdminiStrativas,. Bruselas, vol. XXVIII,
nm. 1, 1962,pp. 34-62.
46Aguso Sn.VI!LA escribi610s I'studios prCticos de adminiStraCin (Imprenta Nacional, Madrid, ~839)1 YAlejan-
dro OUvN, De la administfi;u;itmpbtit/l con re!acina Espaa (BibUotecad!:Educacin. Madrid, 1843).
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 55
En Europa, hacia 1840, era Espaa la que dedicaba el mayor esfuerzo al estudio de la
administracin pblica. Esto no es fortuito, sino el efecto de una fuerte tradicin de culti-
vo de las disciplinas administrativas desde el siglo XVIII. En 1784 fueron vertidos al espaol
los Elementos generales de polica de VaN JUSTI, en tanto que Toms DE VALERIOLA haba
realizado una traduccin parcial, con cierta dosis de plagio, del Tratado de la polica de
Nicolas DELAMARE. A principios del siglo XIX, la polica ya pe haba convertido en un campo
del saber tratado por los propios espaoles, tal como lo haca Valentn DE fORONDA en sus
Cartas sobre la polica, publicadas en 1801. Esta actitud intelectual de inters y ocupa-
cin por los temas del gobierno propiciaron una atmsfera muy favorable para la reno-
vacin del saber administrativo en Espaa, cuyo afluente intelectual vino de ms all de los
Pirineos, cuando en 1808 apareci en Pars la primera edicin de los Principios de admi-
nistracin pblica, de Charles-lean BONNIN. Es posible que la desafortunadamente per-
dida obra de Jos DE CANGA ARGELLES, Elementos de ciencia de la administracin, escrita
en 1833, tenga en BONNIN sus fundamentos. BONNIN fue traducido en 1834, con lo que se
ampli en forma extraordinaria la divulgacin de sus ideas y, sobre todo, la difusin de la
ciencia moderna de la administracin pblica.
Hemos destacado en especial la relevancia del pensamiento-, administrativo espaol
en la primera mitad del siglo XIX europeo con el objeto de srtuar en su justa dimensin la
importancia de la obra administrativa de Florentino GONZLEZ. A muchos kilmetros de
distancia, en el otro lado del Atlntico, los hispanoamericanos estaban comenzando a culti-
var a la ciencia de la administracin pblica' con independencia de los progresos de la
madre patria. En 1839 se dio a la luz un primer esbozo de estudio sistemtico de la disci-
plina en Espaa, pero con alcances muy restringidos y carente de los propsitos de
trascendencia histrica insoslayables para quien deseara ensanchar los cauces de un nuevo
campo del saber. Se trata de los Estudios prcticos de administracin de Agustn SILVELA.
Aunque tiene el mrito de ser el primer esfuerzo para configurar tal estudio, su formato
antolgico de documentos legales y administrativos y la brevedad de su exposicin teri-
ca limitan su virtual aportacin. SILVELA fue sumamente honrado al declarar el alcance de
SlJ obra: slo se propuso, como lo indica-el ttulo completo, abordar los Estudios prcticos
de administracin o coleccin de proyectos, dictmenes y leyes orgnicas, de modo que
el tratamiento cientfico de la administracin pblica se limit a las 41 pginas de la intro-
duccin, en tanto que el resto, 387 pginas, estn dedicadas a la recopilacin de esos
proyectos, dictmenes y leyes. Tal como l mismo lo acot:
De haberlo permitido nuestras fuerzas, hubisemos emprendido escribir unos Elementos
de administracin pero desconfiando por una parte, y con sobrada razn, de nosotros mis-
mos y, por la otra, persuadidos de que en medio de la agitacin de los nimos los estudios pu-
ramente tericos y especulativos consiguen rara vez fijar la atencin, al paso que la captan no
poco los de aplicacin, hemos preferido formar una coleccin de proyectos y leyes explica-
das por sus rnotvos.f?
48 He mencionado antes la autora de Jos DE CANGA ARGEu.ES, de unos Elementos de ciencia de la admi-
nistracin, escritos en 1833. Sin duda es la obra primigenia en las disciplinas administrativas en nuestro
idioma, pero el hecho de haber permanecido manuscrita y no tener difusin alguna, pues ningn autor
contemporneo cita a CANeA, vuelve inviable cualquier aporte al pensamiento administrativo. Mariano BAENA
DEL AlcAzAR, el ms profundo conocedor de la ciencia de la administracin pblica espaola, me coment
que considera este libro posiblemente perdido para siempre.
49Alejandro OINN, op. cit. Un ao antes OINAN habia impreso una versin preliminar e Incompleta de la
que, por insistencia de sus amigos, prepar como un libro; esa versin apareci en la Enciclopedia espa-
Ola del siglo XIX y se refera la voz "administracin".
50 AlexandreNMEN, Etudes administratitJes, Editions Cujas, Paris, 1974. dos volrneres, la edicin prncipe,
de 1845, fue seguida pOr las de 1852 Y 1859, de la cual se obtwo la edicin facslIlliI de.19'h4, aquu~.
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 57
nistracin (Die Verwaltungs-Lebre), gracias al cual los pases alemanes abandonaron la
ciencia de la polica y adoptaron la ciencia de la administracin pblica. La fuente intelec-
tual de VaN STEIN fue la misma de Florentino GONZLEZ: Charles-lean BONNIN, pero sin olvi-
dar sus dbitos intelectuales a VON]USTI, quien tambin fue maestro de BONNIN.
El aporte mundial de Florentino GONZLEZ es ms comprensible y legtimo, si se con-
sidera el desarrollo universal de la ciencia de la administracin pblca, principalmente
en pases como Italia y Estados Unidos de Amrica, muy acreditados por la calidad de su
administracin pblica. En cuanto a Italia, hubo un sensible rezago a pesar de que esta dis-
ciplina se haba introducido en el pas desde 1824, gracias a la traduccin del libro de
BONNIN. 51 Tambin VaN MOHL fue vertido al italiano en 1861, cuando su libro La ciencia
de la polica se tradujo en forma proftica con el ttulo de La ciencia de la adminis-
tracin (La scienza dell'amministrazione), aunque de manera parcial. Como suele ocu-
rrir en la ciencia de la administracin pblica, la enseanza es un poderoso incentivo para
su desarrollo, yen Italia el decreto de 1875, destinado a la imparticin de cursos sobre la
materia, fue complementado al ao siguiente con un ensayo 1k Giovanni DE GIONNIS, titu-
lado "Prlogo al Curso de ciencia de la administracin pblica"; yen 1877 con un ar-
tculo de Carla FERRARIS sobre la "Ciencia de la administracin pblica en las facultades de
derecho. FERRARIs, adalid de la disciplina en Italia, produjo el primer texto completo hasta
1888, cuando en Turn egres de la imprenta su libro Ensayos sobre economa, estadstica
y ciencia de la administracin. Para entonces, la obra de Lorenz VaN STEIN estaba muy
difundida en suelo italiano y su influencia haba sido decisiva para el desarrollo de la cien-
cia de la administracin pblica peninsular, de modo que un resultado natural de este
desenvolvimiento fue la traduccin de su Manual en 1897.52
En Estados Unidos de Amrica la ciencia de la administracin pblica fue introducida
hasta bien entrado el siglo XIX. La influencia preponderante en Europa durante la segunda
mitad de esa centuria emanaba de Lorenz V:ON STEIN. Uno de sus discpulos, M. BWNTSCHU,
fue la fuente de inspiracin directa para Woodrow WILSON, cuyo artculo "El estudio de la
administracin" inaugur en 1887 el cultivo de las disciplinas administrativas en Estados
Undos.v No pas mucho tiempo para que en este pas viera la luz una obra completa so-
bre la nueva ciencia, pues Frank GOODNOW public en 1900 su clebre y polmica obra
Poltica y administracion" Luego se produjo una abundante cascada de trabajos sobre
administracin pblica, encabezados en el bienio 1926-1927 por los dos primeros libros
de texto estadounidenses elaborados por Leonard WHlTE y William WILLOUGHBy.55
Trece aos despus de que aparecieron los Elementos de Florentino GONZLEZ en
Bogot, el mexicano Luis DE LA ROSA dio a la imprenta la primera entrega de su obra La
\
51 Charles-lean BoNNlN, Principii di Amministrazione Pubblica, nella Stamperia Francese. Npoles, 1824, tres
tomos.
52 Lorenz VON STElN, La Seienza de/la Pubb/iea Amministrazione, Unione-TIpografico Editrice, 'Iurn, 1897.
53 Woodrow Wn.sON, "The Study of Administration.", en PoliticaJScience Quarter/y, vol. 2, nm. 2, Washington,
1887, pp. 197-222.
54 Frank GooDNOW, Politics l1ItUflitninstt'alion, R~ and Russell, Nutw.i York, 1900.
55 Leonard WHlTIl, Introduction.1o tbe Study ofPub/ic Administration, McMillatl, JIluevaYork, 1926, William
Wlll.OOOHQY, PrinciplesoJPub/icAdmlnistration,Thejohn Hopkins Press, Baltimore, 1927.
58 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
Como se trataba de una ciencia nueva en Amrica, su objeto fue poner a los jvenes en
el camino para arribar a la organizacin administrativa ms perfecta que se tiene, no tanto
disertar para los estadistas que por principio tienen sabidura en los contenidos de la obra.
BONNIN tambin dej honda huella en otros pases, donde la ciencia de la adminis-
tracin pblica continu cultivndose. En la poca en que Florentino GONZLEZ estaba acti-
vo, en Espaa Alejandro auvN prepar el primer tratado de administracin pblica con
aspiraciones cientficas, con el fin de explicar la naturaleza de tal administracin. auvN
public su obra De la administracin pblica con relacin a Espaa en 1842, como
parte de la Enciclopedia espaola del siglo XIX. Por consiguiente, su proyecto primigenio
fue definir la voz administracin. Como lo adelantamos, al ao siguiente apareci una edi-
cin por separado dentro de la coleccin Biblioteca de Educacin, edicin tan limitada
que la obra slo fue accesible a muy pocas personas. El prologuista de la edicin que con-
sultamos, Eduardo GARCA DE ENTERRA, dice del texto: "la primera sugestin del libro de
auvN es la de ser virtualmente el primer libro sistemtico en la materia publicado en
nuestra patria", siempre que aceptemos la distincin, como lo hace el propio prologuista,
S6 Luis DE LA ROSA, La administracin pblica de Mxico y' medios de mejorarla, s.. d., Mxico, 1853.
Antonio GONZLEZ SARAVIA, La administracin pblica, Establecimiento TIpogrfico de la Nacin, Guatemala,
1888.
S7 Florentino GoNZLFz, Elementos de ciencia administrativa, Imprenta de J. A. Cualla, Bogot,' dos tomos,
1840. Los Elementos fueron concluidos posiblemente en octubre de 1839, pues el secretario de la
Gdbe~nacin de la PrO\>in<:.ia de Bogot, Jos Mat'aOrtega, otorg6el derecho de exc;fusividad de la dbraa su
autor eI7denoviembtede1839. \./
58 lbtd., p. 1lI.
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 59
"entre descubridores y colonzadoresv.v Javier DE BURGOS YAgustn SILVELA son descubri-
dores, en tanto que Manuel ORTIZ DE ZIGA, Jos POSADA DE HERRERA Y Alejandro OuvN
son colonizadores.
GARCA DE ENTERRA sugiri que se trata de una obra nica dentro y fuera de Espaa, y
que en ella se sintetiza un rgimen administrativo con factura napolenica de cuya expo-
sicin no existe paralelo. Creemos que los juicios del prologuista no son exagerados; si a la
obra de OuvN agregamos las de ORTIZ DE ZIGA, POSADA DE HERRERA, Manuel COLMEIRO y
Francisco de Paula MADRAZa, estamos finalizando la primera mitad del siglo XIX ante la
ciencia de la administracin pblica ms importante del mundo. Puede afirmarse que el
libro de OuvN es filial genuino de la obra de BONNIN, de donde fue introducida de ma-
nera muy vigorosa esa disciplina en Espaa.
Mientras que en 1845 la ciencia de la administracin pblica estaba fuertemente an-
clada en la Amrica hispnica, su estudio en Francia languideca. BONNIN no haba dejado
discpulos en su pas, era ms conocido y reconocido en Espaa, Italia, Portugal e Ibero-
amrca, y no faltaba mucho para que Lorenz VaN STEIN lo aqoptara como su maestro y
renovara en Alemania la antigua ciencia de la polica para ccvertrla en la teora de la
administracin. Entonces aparecieron los Estudios administrativos de VMEN, cuya publi-
cacin vino a contrastar y desafiar el dominio monopolstico que ejerca el derecho ad-
mnstratvo.w Su obra constituye un tratamiento cabal de la administracin pblica de
sus das, pues la sita dentro de las instituciones polticas y da un tratamiento muy pre-
ciso de cada uno de sus rganos, como los consejos, los tribunales y otros ms, as como
de los funcionarios y los procedimientos y formas de la administracin. Adems, el libro
est dedicado al estudio de la administracin local, la polica, los cultos y los espectcu-
los pblicos.
El siglo XIX fue una poca de hombres ilustres. Hemos hablado de algunos de ellos, y
ahora nos referimos a Luis DE LA ROSA, economista, socilogo y politlogo mexicano. Sin
embargo, sus principales aportes fueron para la ciencia de la administracin pblica, por
cuya 'Pluma se fund como disciplina cientfica en nuestro pas. Sabemos que Luis DE
LA ROSA fue estadista y hombre de academia, que cultiv las letras y que debemos a su es-
fuerzo dos obras de valor extraordinario: Obseruaciones sobre varios puntos concernien-
tes a la administracin pblica del estado de Zacatecas, publicada en 1851,61 y Sobre la
administracin pblica de Mxico Y medios de mejorarla, editada dos aos despus.P
La primera, un magnfico estudio sobre la administracin del estado de Zacatecas, es el
primer trabajo realizado en Mxico acerca de la administracin estatal en general; pero
adems, ofrece una clara y detallada exposicin del pas desde el punto de vista de la cien-
cia de la administracin pblica. La segunda obra es el nico tratado plenamente admi-
nistrativo sobre esta disciplina escrito en Mxico durante el siglo XIX y todo parece indicar
que el segundo texto en Iberoamrica, despus del libro de Florentino GONZLEZ.
59 Eduardo GARclA DE EN'I1UUA, "Prlogo", en Alejandro OuvN, De la administracin pblica con relacin a
Espaa, Alianza, Madrid, 1972 (1961) p. 6.
60 AlexandreVMEN, op. cit.
61 Luis DE ROSA, Observaciones sobre varios puntos concernientes 'i la administracin pblica del estado
LA
i1IeZadale~fJan,MUrphyy Ci.,Blt1timoi"e, 1851 i
62 LuisDf!LA RosA, La administracin publtea de M:Jd(;o yme4iosi1lemejOrarla, s, d., Mxico, 1853.
60 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
Por sus mltiples cualidades, Lorenz VON STEIN nos recuerda mucho a su cornpa-
triota johann Heinrich VON JUSTI. Ambos cultivaron una diversidad de ciencias de manera
profunda y brillante. Ambos hicieron aportes a la ciencia poltica, la economa y las finan-
zas. Igualmente, ambos tuvieron como disciplina preferida a la ciencia de la administracin
pblica. En fin, VaN JUSTI y VON STEIN perfeccionaron su talento en la ciudad de Viena,
aunque ambos eran alemanes.
Lorenz VON STEIN (1815-1890) naci en Schlewig cuando an era territorio dans.v
En 1832 estudi filosofa en Iena y luego ingres en las aulas de la Universidad de Kiel para
cursar jurisprudencia; en 1840 se gradu como doctor en derecho. Ejerci la adminis-
tracin pblica en su tierra natal y luego viaj a Pars, donde conoci a CONSIDERANT, CABET
y Lois BLANc, quienes lo inspiraron para que se dedicara al estudio del socialismo. MARx
tambin conoci los trabajos de VaN STEIN. A su regreso de Pars fue nombrado profesor
en la Universidad de Kiel, donde permaneci hasta 1851, ya que fue despedido por estar en
favor de la independencia de Schlewig. Igual cosa ocurri en la Universidad de Wrzug, de
la que fue cesado por el gobierno prusiano, que lo consideraba enemigo por apoyar las
ideas independentistas de su patria. En 1855 ejerci la ctedra de Teora del Estado en la
Universidad de Viena, plantel en el que encontr tan buen ambiente que 30 aos de
su productiva vida acadmica los pas all. No obstante, la docencia no absorbi todo su
tiempo, por lo que pudo dedicarse al ejercicio de la administracin pblica, la poltica, la
economa y las finanzas. No era la primera vez que Viena reciba y alentaba el trabajo de
profesores alemanes: cien aos antes haba dado la bienvenida a VaN JUSTI y SONNENFELS.
VON STEIN muri en Weidlingan, cerca de Viena, en septiembre de 1890.
La produccin escrita de Lorenz VaN STEIN es vasta y variada. Incluye poemas y ar-
tculos del ms diverso temario, tales como el ejrcito, el derecho ferroviario, la mujer, la
msica y la geografa. Aqu solamente referiremos su obra poltica, sociolgica, econ-
mica y administrativa.
~Luj.s J.')fAz DEL CORRAL, "Prlogo". Lorenz VON SttIN, Movimientos sociales y monarqui4,ceOtlP de Estu-
.<Jlgs (;;onstituctona1es, Madrid,l981(lS50)pp_ IX-LVIll.
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 61
Bergleichung der Literatur und Geje{3gehung van Frankreich, England und
Deutschland, Stuttgart, 1870).
Historia de la educacin (1884).
64 Esta obtala uaduJo parcialmente al espaol Enrique TIERNO GALvN en 1957. Esta versin es la que consulta-
rnos en la edicin de 1981, con el ttulo de Movimientos socia/es y monarquia.
Parte, 2
Desarrollo de la ciencia de la
administracin pblica como
ciencia internacional
4 Universalizacin de la ciencia
de la administracin pblica
a los cuales Florentino GONZLEZ destaca como de ndole social. Estos principios, sustenta-
dos en el saber cientfico, son la gua que sirve de brjula a la actividad de las autoridades
para hacer realidad el destino y misin de la administracin pblica: conservar las rela-
ciones entre la sociedad como un todo y las personas individuales que la integran.
Estas mismas nociones se adoptaron en Espaa poco tiempo despus. Jos POSADA DE
HERRERA afirmaba, evidentemente influido por BONNIN, que:
la ciencia de la administracin ser aquella ciencia que establece los principios y las relacio-
nes que hay entre la sociedad y los miembros que la componen, o viceversa, entre los indivi-
duos que componen la sociedad y la sociedad misma, ms aquellos derechos que la equidad
establece entre los particulares, y nacen del mismo principio de asocacin.
De vuelta con Florentino GONZLEZ, debemos agregar que l comentaba que los inte-
reses sociales son inherentes a la condicin del individuo como miembro de la sociedad
y, por tanto, a la sociedad en s, y contrastan con los dems intereses, de tipo privado, que
se refieren a los que el individuo cuida por su propia utilidad. A diferencia de los intereses
privados, como el ejercicio del pensamiento y la industria, as como la profesin de un cul-
to religioso, los intereses sociales se refieren a las poblaciones, al usufructo de los pro-
ductos naturales, la seguridad de los habitantes, la educacin pblica, el matrimonio, los
decesos y las contribuciones, que por naturaleza tienen un carcter pblico.
Por consiguiente, GONZLEZ declara que "la administracin pblica es la accin de las
autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejerci-
da conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos".' Como corolario de
estas nociones, se distingue a la administracin pblica nacional de la administracin mu-
nicipal; la primera se atiende como la accin de la autoridad pblica sobre los intereses y
negocios sociales relativos a la nacin, y la segunda, como la accin de la autoridad pbli-
ca sobre los intereses ynegocios referentes a las partes de la nacin.
Los intereses sociales son la gua de la administracin pblica, en la medida que su
atencin significa la felicidad de quienes los expresan. Pero estos intereses deben repre-
sentar las partes que integran la nacin, sin llegar a atomizarla y producir un efecto con-
trario que dae su principio de unidad como base del pas.
La teora de los intereses sociales fue tambin cultivada en Espaa, poco tiempo des-
pus de haberlo hecho Florentino GONZLEZ en Colombia. POSADA DE HERRERA adverta en
sus lecciones: "No nos vamos a ocupar de vanas teoras, de principios puramente abstrac-
tos, sino de doctrinas de aplicacin, de intereses sociales."? Por su parte, Alejandro OuvN
sealaba que "hasta estos ltimos tiempos puede decirse que no se ha aplicado con fruto
el anlisis a la investigacin y clasificacin de las diferentes operaciones que en una na-
cin practica el poder supremo para la conservacin, direccin y mejora de las fuerzas e
intereses sociales"." El hecho de administrar es tan antiguo como la existencia misma de
en administracin, que es una ciencia de aplicaciones y mtodos, son an menos admisibles los
raptos de imaginacin, y menos disculpables los desrdenes. Fundada en el conocimiento del
6/dem.
7 IfrJid.; pp. 5 Y6,
8 Ibtd pp. Sy 9:
68 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA...
corazn del hombre, y en el estudio de las necesidades pblicas, su misin es satisfacerlas sin
distincin, conservar la armona que conviene en la sociedad y auxiliarla para que, mejorndo-
se, prospere. Arraigada una buena administracin, no nos cansaremos de indicarlo, poco afec-
tan al estado las oscilaciones de la discusin poltica; al contrario, sin una buena administracin
las sacudidas polticas se traducen en trastornos sociales?
9 Ibtd., p. 42.
10 A1exis DE TOCQUEVIUE, El antiguo rgimen y la Reuolucin, AlianzaEditorial, Madrid, 1982 (1856), doStQ10S.
11
,
Luis DE LA ROSA, La administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla. s. d., Mxico, 1853) PI'; 1 y 2.
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica 69
vas, sino que muchos escritores espaoles examinaron la teora de la administracin p-
blica que se ensea all y aun en Cuba, como debera ensearse en Mxico.F
Para DE LA ROSA, la ciencia de la administracin pblica es disciplina que ha madura-
do con el tiempo, es una ciencia exacta y segura. Un estadista encargado de dirigir la ad-
ministracin pblica deber conocer con profundidad esa ciencia, as como las teoras
administrativas del pasado y la historia econmica y administrativa de otras naciones, a la
vez que sus instituciones administrativas. Pero deber entender sobre todo que las teoras
sobre el tema se adaptan a cada pas, incluidas sus condiciones fsicas y naturales. DE LA
ROSA consult las teoras de la administracin pblica desarrolladas principalmente por
autores espaoles y franceses, y procur formar una idea exacta de los planes e institu-
ciones administrativas en Francia, Blgica, Espaa, Inglaterra y Estados Unidos de Am-
rica." Este ltimo fue el nico pas extranjero que visit, por lo que se le podra atribuir
alguna predileccin, pero dice estar "lejos de creer que all la administracin pblica haya
llegado a la perfeccin. Todo lo relativo a la administracin general de aquella repblica
est casi en embrin"."
La administracin pblica est muy relacionada con el progreso de la sociedad, y los
inventos y las innovaciones deben considerarse en pro de cumplir con su propsito y evi-
tar que el gobierno sea objeto de especuladores y charlatanes proyectistas. Deben con-
siderarse los progresos morales de la "economa industrial", como el vapor, las bombas
hidrulicas, los pozos artesianos, los ferrocarriles, los telgrafos magnticos y el alumbrado
de gas, as como las mejoras intelectuales y morales, por ejemplo, las escuelas lancaste-
rianas, los establecimientos para ciegos y sordomudos, las casas de partos, las cajas de
ahorro y los nuevos sistemas penitenciarios.
Tambin opinaba que la nueva disciplina es adems un aliciente cuando los tiempos
difciles aparecen, pues es en ellos donde la administracin pblica debe brindar sus me-
jores frutos. Escribi su obra y comenz a imprimirla en circunstancias en que todava se
poda esperar que la paz y el orden se conservaran, que era posible fomentar la instruc-
cin pblica y mejorar a todas las clases de la sociedad por medio de una buena admi-
nistracin pblica. En efecto, la nacin estaba cansada de disputas y conflictos, y deseaba
disfrutar de los beneficios de la civilizacin y que se reanimara el espritu de empresa, con
el trabajo de .los caminos, los telgrafos y el vapor. Asimismo, eran necesarias las exposi-
ciones industriales, los hospicios, las penitenciaras, la construccin de nuevos teatros y la
maquinaria agrcola e lndustrial. Pero todo haba fallado, y sobre los escombros de las ins-
tituciones caeran las obras de utilidad pblica, las mejoras administrativas que se haban
realizado ya, o que se iban planteando cada da. 15
En su libro, DE LA ROSA tena:
por objeto establecer verdaderos principios de la buena administracin, exportar las opinio-
nes ms fecundas sobre materias administrativas, que an no estn bien dilucidadas; resumir, en
12Ibid., p. 13.
13lbid., p. 14.
1~ ldem.
15lbid., p. 3.
,.70 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
fin, las doctrinas de los escritores ms eminentes que en nuestra poca han comenzado a for-
mar con sus escritos una nueva ciencia, la ciencia de la administracin. Pero no he considerado
en este ensayo a fa administracin como una pura teora, sino como una ciencia que tiene una
aplicacin prctica en el estado de cada pas. Al tratar sobre cada materia, asiento los princi-
pios que creo ms seguros, y hallo luego su aplicacin a la situacin actual de Mxico.l"
Pero VaN STEIN pensaba que la accin administrativa del Estado es el campo ms vasto
del examen no de una sino de varias ciencias que constituyen el "sistema' de la ciencia
poltica positiva", formado por el estudio del ejrcito, las relaciones internacionales, las
finanzas, la administracin de justicia y la administracin interna que, al mismo tiempo,
constituyen ciencias autnomas. No debe confundirse a la administracin interna con la
ciencia general de la administracin, porque la administracin interior no es sino una par-
te de la segunda.
Las cinco ciencias polticas tienen como finalidad facilitar lo que constituye el libre y
perfecto desarrollo del individuo. He aqu el ncleo del-concepto de los asuntos internos
pp. 4 Y 5.
16 Ibid.,
p. 5.
17 lbid.,
18 Lorenz ~N STEIN, La ScieneadeJlt:I PtfbJica Amministrazione, Unone Tlpograco-Bdtrce, Thrn, 1897,:>. 17.
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica 71
19 Ibid., p. 37.
20 Lecciones sustentadas en la Universidad de PVaen el lti\o lectivo de 1878. Attilio BRUNlALTI, "Prefazone"
Lorenz VON STEIN, en La SCienza della PubblicaAmmmistraxione, p. XXXVII. '
211dem;o 000'
22dem.
PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
cho administrativo, pues en la actividad del Estado tambin deban considerarse la riqueza
y la poblacin.
Alemania se adelanta en este progreso, mientras que Francia e Italia se mantienen recluidas
dentro del cerco de una disciplina emprica, al grado de aceptar como divisin cientfica, la
divisin prctica de la materia administrativa que presentan los ministerios, en tanto que
Alemania puede crear un sistema orgnico de ciencia administrativa (...).23
El error fundamental del estudio jurdico de la administracin pblica propio de Fran-
cia e Italia consisti en la identificacin de Poder Ejecutivo con administracin pblica. En
Alemania se dio un paso adelante al distinguirse el Poder Ejecutivo de la verdadera y pro-
pia administracin pblica, y se separ el estudio del Poder Ejecutivo, considerado como
organismo, del estudio del Poder Ejecutivo, visto en su accin, su objeto y su materia.
De acuerdo con estas nociones, la administracin pblica es "la ciencia de la accin
social positiva y directa del Estado"." sta ocupa un lugar en el seno de las ciencias polti-
cas, junto con la ciencia de la polica, la ciencia de las finanzas, la ciencia de la administra-
cin militar y la ciencia de la administracin civil. FERRARIS apel a las categoras de Estado
y sociedad como fundamentos sobre los cuales se levanta la ciencia de la administracin
pblica, que se ocupa de toda institucin social relacionada con la actividad del Estado.
Para l, la ciencia de la administracin pblica se auxilia de la economa poltica, la demo-
grafa, la pedagoga y el derecho administrativo. Se apoya en los elementos sociales, procu-
ra que la accin del Estado sea permanente, sistemtica y prudente.
Este modo de visualizar la administracin pblica en Colombia, Espaa, Mxico,
Alemania e Italia fue compartido en Estados Unidos de Amrica cuando ya culminaba el
siglo XIX. El estudio de la administracin pblica all tambin tuvo como una de sus fuentes
principales el derecho administrativo. Su representante fue Frank GOODNOW, quien tam-
bin cultiv de manera conspicua la ciencia poltica. Hay quienes piensan, y no pocos, que
a l debe acreditarse el nacimiento de la ciencia de la administracin pblica estado-
unidense, no a Woodrow WILSON.
GOODNOW tuvo la distincin de ser el primer presidente de la Asociacin Estadouni-
dense para la Administracin Pblica; en 1893 escribi el primer libro de derecho adminis-
trativo en su pas -Derecho administrativo comparado-s, y elabor el primer tratado
de ciencia de la administracin pblica: Poltica y administracin: un estudio del go-
bierno (Politics and Administration: a Study 01Government, 1900).
La primera obra de GOODNOW no abarca el derecho administrativo en su conjunto,
sino que abraza en particular los mtodos de organizacin administrativa adoptados en
Estados Unidos de Amrica, el Reino Unido, Francia y Alemania. El propsito que lo anim
a escribirla fue que "los grandes problemas del derecho pblico moderno son de un carc-
ter casi exclusivamente adrninstratvo"." Evocando el ideario de Lorenz VON STEIN, obser-
v que as como el periodo pasado fue una poca de reforma constitucional, su presente
fue de reforma administrativa. En las condiciones reinantes en su poca haba grandes
Estados Unidos es U1:l pas receptor de la ciencia de la administracin pblica. La obra que
mejor representa el ambiente que propici el ingreso de la disciplina en esa nacin es "El
estudio de la administracin" ("The Study of Administration"), de Woodrow WILSON, un
artculo con el doble mrito de introducir la ciencia de la administracin pblica y sentar
bases sobre las cuales pudo plantearse en el terreno intelectual la necesidad de la carrera
administrativa. El trabajo apareci en junio de 1887, mucho tiempo despus que lo hi-
cieran otros estudios pioneros de la ciencia de la administracin en Europa y Amrica la-
tina; WILSON mismo explica el porqu de semejante tardanza.
Para l, estudiar lo concerniente a la administracin pblica implica tres aspectos de
inters: historia del estudio, o sea, tomar en consideracin los aportes precedentes; preci-
sar con exactitud en qu consiste el objeto del estudio, y establecer los mtodos idneos
26 lbid, p. 3.
74 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
para dicho estudio, as como las ideas polticas ms pertinentes para abordarlo Y En efec-
to, la ciencia de la administracin fue un fruto de la ciencia poltica hacia finales del siglo
XIX. Fue un producto de esa centuria, de la generacin del propio WILSON. Pero este autor
se pregunta, por qu lleg tan tarde a Estados Unidos? Por qu esper hasta ese ocupado
siglo para demandar atencin por s misma? El inters por la ciencia de la administracin
pblica no se suscit durante la primera mitad de la centuria decimonnica, porque lo
que ocupaba a estudiosos de la poltica era la constitucin del gobierno, la naturaleza del
Estado, la esencia y la sede de la soberana y el poder popular. Lo central era la ley, cmo
se formaba y quin la elaboraba. E! inters radicaba en cmo debera ser administrada la
ley con sabidura, equidad, rapidez y sin friccin, en tanto que la administracin se poster-
gaba como un detalle prctico que los empleados podran resolver despus de que los
doctores acordaran los principios."
WILSON afirmaba: ".. .la administracin es la parte ms obvia del gobierno; es ste
mismo en accin; es el aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo; y es, por
supuesto, tan antigua como l msrno"." Sin embargo, esa ciencia no se haba desarrollado
hasta entonces en su pas porque an no se encontraba un mtodo cientfico impar-
cial en sus prcticas administrativas. No haba ni siquiera un sentido elemental de buena
administracin, sino un estado catico y de corrupcin: "... no, los escritores estadouni-
denses no han tomado parte hasta el momento en el avance de esta cenca"." La cien-
cia de la administracin pblica se haba cultivado en Europa, en especial por parte de
profesores franceses y alemanes, as como -agregamos nosotros- por catedrticos es-
paoles, hispanoamericanos e italianos. El desafo para los estadounidenses consista en
adaptar la ciencia de la administracin pblica europea, propia del absolutismo, no de
un Estado altamente descentralizado como el suyo.
E! pensador administrativo angloamericano opinaba que los gobiernos ms desarrolla-
dos pasan por tres etapas: la primera es la propia del absolutismo y de la administracin
adaptada a l. La segunda consiste en la implantacin de constituciones que eliminan a los
Estados absolutistas, a los que se procura sustituir por gobiernos populares y, por ello, el
establecimiento de la administracin pblica debe esperar en pro de esos principios.
Finalmente, la ltima fase se caracteriza por el empeo del pueblo soberano en organizar
a la administracin a partir de la Constitucin poltca." Por consiguiente, los gobiernos
ms avanzados en la prctica administrativa de la poca de WILSON eran los que antao ha-
ba tenido regmenes absolutistas, iluminados con la idea de que los gobernantes son en
realidad servidores de los gobernados. En los regmenes absolutistas la administracin
pblica se organiz para servir al propsito general con la simplicidad y la efectividad
propias de las iniciativas regidas por una voluntad nica." Debido a que el gobierno
27Woodrow Wn.50N, "The Study of Administraton", en Political Science Quarter/y, Washington, vol. 2, nm. 2,
1887, p. 197.
28 lbid., pp. 197 Y 198.
~9 Idem.
301dem.
31bi4. p. 204.
321dem.
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica 75
era propiamente absolutista, ello facilit la pronta organizacin de la administracin p-
blica, cosa no ocurri ni en el Reino Unido ni en Estados Unidos, donde los anglosajones
demostraron ms competencia en la elaboracin de constituciones que en la organiza-
cin de administraciones pblicas. En Estados Unidos era inaplicable el sistema prusiano
porque habra ahogado a la nacin, de modo que arreglar la administracin pblica en su
pas fue una tarea ms ardua que en Europa. En todo caso, la soberana popular y la opi-
nin pblica han impedido un aprendizaje rpido de los negocios administrativos.
Los estadounidenses son un pueblo prctico, afirma Woodrow WILSON, que ms que
estudiar el arte del gobierno, gobierna; ms que reflexionar, acta. Por eso han tenido tan-
tos tropiezos. Convena, entonces, emprender estudios comparados sobre el gobierno
que produjeran los paralelos de! Estado democrtico con el Estado que no lo es: "en cuan-
to concierne a las funciones administrativas, todos los gobiernos tienen un fuerte pareci-
do estructural; ms que eso, si deben ser uniformemente eficientes y tiles, deben tener
un gran parecido estructural'i.v En su organizacin son idnticos un Estado democrtico
y un Estado absolutista, como lo son en sus cuerpos un hombre libre y un esclavo. Poda
pedirse prestada la ciencia de la administracin pblica para obtener de ella provecho y
ventajas, si de ella se tomaban diferencias que separaran a la democracia yal absolutismo.
De Europa deban adoptarse no sus principios polticos, sino los procedimientos admi-
nistrativos. El mtodo comparado fue ideal para estudiar la administracin pblica e in-
corporar la ciencia de la administracin en Estados Unidos, tarea que llev a cabo WILSON
a fines del siglo XIX.
En el Reino Unido, por su condicin geogrfica insular y por e! sentido de indepen-
dencia y peculiaridad de sus habitantes, se gener un pensamiento administrativo de acuer-
do con estas condiciones. Como es sabido, las instituciones administrativas britnicas son
clebres por su autogestin, acorde con el intenso sentido de participacin poltica ciu-
dadana de los ingleses, escoceses y galeses, adems de los norirlandeses. El hecho de que
el Reino Unido abarque a Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda de! Norte, unidas y autno-
mas a la vez, habla mucho de este espritu de autogobierno propio de los britnicos.
M. BWNTSCHIJ ya haba advertido respecto del enorme contraste existente entre la
centralizada Franca'y la descentralizada Inglaterra. El hecho de que fueran as determin
la omnipresencia de la administracin pblica en la primera y su virtual "ausencia" en la
segunda en cuanto a los asuntos de los particulares. No obstante, esto no significa que en
el Reino Unido no se hayan formado destacados profesantes de la administracin pbli-
ca. Hasta la aparicin del artculo "La ciencia de la administracin pblica", de W H.
MORELAND, publicado en 1921, no se haba incursionado en el cultivo estricto de la cien-
cia de la administracin pblica. Dicho de otro modo, el Reino Unido es uno de los pases
qUe comenz a cultivar la ciencia de la administracin pblica ms tardamente.
Como el propio MORELAND nos lo hace saber, apoyado en la idea de que con fre-
cuenoa la prctica se adelanta a la teora, y en lo que concierne a la administracin p-
blica ello no es la excepcin, slo encontr estudios prcticos de administracin, pero
33 lbid., p. 218.
76 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
ningn tratado terico. En efecto, los estudios a los que se refiere son los siguientes:
Informe del Comit Gubernamental de Maquinaria (1918); Reporte de la Comisin Real
del Servicio Civil (1914); Informe de esta misma Comisin sobre los Servicios Pblicos en
la India (1915); Reporte del Comit del Programa de Exmenes para la Primera Clase del
Servicio Civil (1917); Informe del Comit de Organizacin y Asesoramiento de las Ofi-
cinas Gubernamentales (1919), e Informes del Gabinete de Guerra (1918-1919). De esta
lista de documentos, los dos primeros son obra de equipos de trabajo encabezados por
Lord HALDANE, uno de los prohombres que contribuy al desarrollo de la administracin
pblica britnica, as como de su servicio civil. MORELAND hace referencia tambin a dos
obras: Gobierno local y central, de Percy AsHBY (1906), e Industria y comercio, de Alfred
MARSHALL (1919).
MORELAND, entonces, asume la tarea histrica de preparar el primer trabajo terico
sobre la administracin pblica e introducir de tal modo la ciencia de la administracin
pblica en el Reino Unido. Tambin explic que el retardo del cultivo de la ciencia de la
administracin pblica en su pas obedeci a la escasez de textos sistemticos sobre el
tema. Incluso los principales triunfos de los administradores pblicos britnicos se lograron
en pases distantes y pasaron casi inadvertidos. Los britnicos estaban familiarizados con la
oficina de correos, el recaudador de impuestos y, ocasionalmente, con un inspector. Sin
embargo, como individuos, se interesaron muy poco en el trabajo del gobierno central, y
los hombres destacados que lo han dirigido no revelaron los principios de su arte."
Con fundamento en la tradicin europea continental de la ciencia de la administra-
cin pblica, MORELAND explicaba
... el campo de la ciencia puede ser ms claramente definido con referencia a las relaciones en-
tre la policy y la administracin. La policy decide sobre los objetivos por lograr; la administra-
cin pone a lapolicy en ejecucin o, dicho en pocas palabras, hace las cosas. La ciencia poltica
trata esencialmente con los medios por los cuales se formula la policy pblica; y la ciencia
emparentada de la administracin pblica comienza donde la poltica (politics) termna''.
34w. H. MORELAND, "The ~ience of Public Administration", en Quarter/y Revew, Londres, vol. 235, 1921, p. 413.
3e51bJd., p. 414.
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica 77
se trata la dicotoma poltica-administracin, pero se dej aqu debido a su mrito como
introductor de la ciencia de la administracin pblica en el Reino Unido.
El desarrollo de la disciplina fue muy rpido y hacia 1963 empezaba a dar frutos que
no solamente se hacan sentir en la URSS, sino tambin en las democracias populares." Sin
embargo, lo ms asombroso fue que, junto con el pensamiento administrativo de LENIN,
haba ocurrido el renacimiento de una ciencia de la administracin pblica cultivada des-
de la poca de los zares.
En la URSS la influencia del derecho administrativo fue muy importante, pero no
obstruy el desarrollo de la ciencia de la construccin estatal. El inspirador inmediato de
sta fue W F. KOTOK, cuyos trabajos se remontan a 1948. El derecho administrativo sovi-
tico tuvo la peculiaridad de trascender los temas puramente legales para adentrarse en la
organizacin econmica, social y poltica. El derecho administrativo se estaba gestando
incluso como una especie peculiar de ciencia administrativa, que abraz tambin los ele-
mentos [urdcos."
Entre los pensadores administrativos soviticos destac G. I. PETROV, profesor de la
Universidad de Leningrado, quien escribi un interesante artculo sobre el objeto de
la ciencia de la administracin pblica en la Unin Sovitica." Su trabajo tiene dos ele-
mentos fundamentales: refleja el estado de la disciplina en la URSS hacia finales de la dca-
da de 1960, al tiempo que entraa su concepcin sobre la ciencia de la administracin
como una disciplina forjada dentro del marxismo-leninismo con un carcter distintivo.
En la Unin Sovitica existi un intenso debate en torno de la materia de la ciencia de
la administracin pblica. Algunos autores la interpretaban en sentido literal como la cien-
cia de la administracin del Estado, de modo que le incumba estudiar los problemas
generales de la administracin estatal socialista. En esta lnea de pensamiento se situaba A.
E. LUNEV (Problemas jurdicos de las ciencias administrativas, 1966; Algunos problemas
teoricojurdicos de la ciencia administrativa, 1966). Otros cientficos, en especial los
economistas, estudiaban la administracin a partir de su aplicacin a la economa, pero .
PETROV observaba que esto era un error, pues el mbito de la administracin no se limita a
la economa. Entre los economistas se contaba a A. M. BERMAN (Algunos problemas de la
ciencia de la economa, 1965) y A. A. GUDUNOV (Introduccin a la teora de la admi-
nistracin, 1967).
Algunos autores identificaban la administracin con la direccin de la sociedad: con-
ceban a la ciencia de la administracin como ciencia de la direccin de la sociedad. PETROV
enjuici con severidad esta perspectiva porque diluye el campo de estudio de la ciencia de
la administracin transfirindolo al seno de otras disciplinas sociales; tambin polemiz
contra V G. AFANASIEV (La direccin cientfica de los problemas sociales, 1965) y D. A.
KERIMOV (El objeto y contenido de la ciencia administrativa, 1967).
Hubo quienes, incluso, dudaron de la existencia de la ciencia de la administracin en
la URSS, como A. K. BELYK (Organizacin poltica de la sociedad y la administracin
socialista, 1967), quien crea que el marxismo-leninismo era la nica ciencia de la sociedad
y de la administracin de los procesos sociales, por lo que la ciencia de la administracin
37 Georges LANGROD, "La Renaissance de la Scicnce Administrative en URSS et les Democraties Populares",
International Review o/Administrative Sciences, Bruselas, vol. XXIX, nm. 1, 1963, pp. 2129.
38 lbid, p. 22.
39 G. 1. PI!TROV, "L'ob,t de la Science de la Administration", Annuairede PURSS,.Parfs, 1969, pp.~15~223.
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica 79
pblica en su especificidad slo era aceptable como un desarrollo concreto en el marxis-
mo. PETROV refut a BELYK acusndolo de desconocer las ideas leninistas en torno del des-
arrollo y difusin de la organizacin cientfica del trabajo y del trabajo administrativo, lo que
permite que no haya confusin alguna entre el materialismo histrico y la ciencia de la
administracin.
Z. M. BaR propuso la especificacin de la ciencia de la administracin como una rama
de las ciencias sociales, dentro de su obra La administracin de la produccin y la or-
ganizacin del trabajo, y defini la administracin como la direccin de la sociedad.
Igualmente, distingui la ciencia de la organizacin -que estudia la creacin y ordena-
cin de las relaciones entre los administradores y los administrados-, de la ciencia admi-
nistrativa, cuyo objeto es el funcionamiento y las modificaciones de aquellas relaciones
organizativas. Por consiguiente:
PETROV desaprobaba esta definicin porque deja a un lado la relacin entre el rgano y
su actividad, ya que la administracin y la organizacin son inseparables, y porque la se-
gunda representa la especificidad de la primera. En tanto que funcin social particular, la
administracin nace de las exigencias de la armonizacin, de la coordinacin del trabajo y
de la vida comunitaria de los pueblos." En una sociedad sin clases la administracin tiende
a transformarse en la autoadministracin de la sociedad. De esta manera, la administracin
constituye la condicin necesaria de la sociedad en todos los grados de su evolucn.?
Acta sobre la base econmica, que a su vez la determina, pero siempre considera las con-
diciones sociales y polticas vigentes. La administracin es necesaria tanto para la sociedad
como para las comunidades que la forman: sin administracin los pueblos no pueden al-
canzar los objetivos complejos, pero tampoco los smples.v Estas palabras mucho recuer-
dan las ideas bonninianas respecto de la pertenencia social de la administracin, ms all
de sus modos concretos de existir.
PETROV aprovecha este argumento para refutar las concepciones de AFANASIEV, que con-
sideraba la organizacin como una de las funciones de la administracin. La definicin de
administracin se basa en el concepto de organizacin; MARx afirmaba que la adminis-
tracin es
la actividad organizadora del Estado y ENGELS argumentaba que la organizacin
es actividad combinada, en tanto que LENIN sostena que la organizacin es una prctica.
Las ideas anteriores son la base metodolgica de la nocin de administracin de la
sociedad, y a su vez permiten sealar que la "administracin es la actividad organizadora
orientada, es decir, una actividad tendiente al establecimiento o la modificacin de los
44 Respectivamente: Carlos MARx, "Notas crticas 'El rey de Prusia y la Reforma Social', por un prusiano", en
Carlos MARx, Manuscritos de Parls y anales franco-alemanes, Grijalbo, Mxico, 1978. Federico ENGElS, El
origen de la familia, la propiedad privada y el Estado, Progreso, Mosc, s. d., v. 1, LENIN, Acerca de la In-
corporacin de las Masas a la Administracin del Estado, Progreso, Mosc, s. d.
45 G. I. PETROV, op. cit., p. 18.
46 Idem.
47 Ibid., p. 219.
48 Ibid., p. 222.
I
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica 81
estudia los hechos sociales, en tanto que el segundo se ocupa de las normas de la accin
administrativa.
KOWALEWSKI, autor de un ensayo "Qu es lacienca de la administracin?" (1960), trat
sustancialmente los problemas relativos a la organizacin y gestin en la administracin
socialista y destac la importancia del cameralismo como fuente histrica de la ciencia de
la administracin polaca. LANGROD crea que KOWALEWSKI haba situado a la ciencia adminis-
trativa dentro del marco relativo a la organizacin y el funcionamiento del aparato del
Estado, como un sector de lapraxiologa (o teora general de la accin eficazj>?
LANGROD encontr una distincin importante entre la ciencia de la administracin
sovitica y la propia de los dems pases socialistas. En los segundos no se emple el con-
cepto de ciencia de la construccin estatal, sino el de cultura de administrar, que se
entenda como la elaboracin de ciertas reglas de accin, como disciplina de autordad."
Tambin haba un factor comn en los pases socialistas: en ellos cobr fuerza la inten-
cin de separar los campos respectivos de la ciencia de la administracin y del derecho
administrativo.
Este proceso de separacin haba ganado mucho terreno a fnales de la dcada de
1970, como se puede comprobar en las ideas administrativas de Eugene PuSIC sobre el es-
tado de la ciencia de la administracin en los pases socialistas. PuSIC, profesor de la Uni-
versidad de Zagreb, prefiere la denominacin ciencias administrativas en plural, no en
singular. Explica que por ellas se entienden a las ms tradicionales disciplinas de la admi-
nistracin pblica y el derecho administrativo, as como las materias designadas con otros
nombres y que tratan de los fenmenos administrativos, como la teora de la organi-
zacin, construccin estatal, teora de sisiemas.praxioiogta y las tcnicas orientadas a la
aplicacin de estas materias: administracin financiera, administracin de personal y cien-
cias aplicadas a la informacin y los procesos admnstratvos.v Esta explicacin aclara el
sentido de las ciencias administrativas, aunque ciertamente no nos sentimos inclinados a
aceptarla, al menos no completamente. La ciencia de la administracin pblica, para
nosotros, es una.
PuSIC argumentaba que la doctrina socialista de la administracin no reconoce nada
privado, que todo es colectivo y que el desarrollo de las ciencias administrativas en Europa
oriental estuvo determinado por el advenimiento del socialismo. La ciencia de la admi-
nistracin en los pases socialistas de Europa se caracterizaba por su relacin con el mate-
rialismo histrico y tena diferencias con la ciencia de la administracin de los pases
capitalistas. Pero frente a los problemas cotidianos de la administracin socialista, haba
una curiosa inercia en la dscplna." Aunque la separacin del mbito de estudio de la
ciencia de la administracin y la del derecho administrativo progresaba, an no se comple-
taba a finales de la dcada de 1970, y predominaba el derecho administrativo gracias a
54ldem.
551dem.
56 Charles Es7..LARY, "LesAdminlstrations CamraIesde Brandembourg et de la Monarquie des Habsbourg et leurs
Effets dams les Administratlons MOdernes", InternationaJ Review of Admfnistrative Sciences, Bruselas,
vol. xxx, nm. 2, 1964, pp. 171-178.
57 Eugene PusIC, Qp. dt.; p. ,35.
84 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICAoo.
5Sldem.
591lunbin fue traducido al rumano. Eugene PuS1C, op, cit.
60 Citado por Georges 1.ANGROD, "La Renassance de la Scence Administrative en URSS et les Dernocrates
Populares", op.c., p. 26.
611dem.
Universalizacin de la ciencia de la admnstracn pblica 85
con e! derecho admnstratvo.v Por tanto, la ciencia de la administracin no puede expli-
carse por medio del derecho administrativo, no est circunscrita a l, hay diferencias
fundamentales entre ambos. Las tareas de la ciencia de la administracin socialista y la
direccin de sus estudios deben encaminarse a la realizacin de! trabajo prctico, as como
a la formacin y e! perfeccionamiento del personal de la administracin pblica. La cien-
cia de la administracin estudia al Estado, no es una disciplina jurdica; sin embargo, lo
estatal y lo jurdico no deben oponerse, no son categoras que se excluyan mutuamente.
Para este autor, la ciencia de la administracin estudia la administracin pblica en su
integridad, ya que la entiende como la actividad del Estado y le atribuye una naturaleza
estatal. Asimismo, es una actividad de gestin, lo que la relaciona con otras formas de la
administracin, pero siempre conserva la autoridad en su mano y esto la distingue del resto
de las organizaciones. Hay que hacer notar que SZAMEL, a diferencia de otros pensadores
administrativos socialistas, utiliza el concepto de administracin pblica en su forma
aceptada en los pases occidentales. Como ya se dijo, para los marxistas la administracin
pblica tiene una ntima relacin con la organizacin. "Si confrontamos esta constata-
cin con el objeto de la administracin pblica, llegamos al resultado de que ella, considera-
da en su conjunto, es una actividad organizadora cuyo objeto es la sociedad entera
constituida en Estado. "63
La administracin pblica socialista estaba dividida en tres grandes sectores: admi-
nistracin pblica en s, administracin de las empresas del Estado y administracin social,
ya que el papel de la administracin privada era entonces nslgnicante.f La administra-
cin del Estado socialista se bas en la frmula "administrar es organizar", lo que la llev
al temario de la ciencia de la organizacin como un proyecto futuro del pensamiento
administrativo. En suma: la ciencia de la administracin fue un campo del cultivo vigoro-
so de los estudios de la administracin de los pases socialistas, que logr hacer compati-
bles los lmperatvos del materialismo histrico y la ancestral ciencia de la administracin
pblica.
62 Lajos S7..AMEL, "Les Taches de la Science Administrative dans les Pays Sociallstes'', lnternational Reuieto of
Admtnistratiue Sciences, Bruselas, vol. XXX, nm. 3, 1964, p. 297.
63 lbid., p. 298.
64lbid., p. 300.
86 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA ...
que carece el hombre aislado, y all es que se experimentan los bienes o los males de la
adrnnstracnv.w Las ideas de nacin, de provincia y de cantn, tienen algo de "areo",
en tanto que el distrito parroquial es "realidad, todo se toca, se ve y se palpa". El territorio
adecuadamente dividido se complementa con otros dos medios pasivos de la adminis-
tracin pblica: la carta geogrfica y la estadstica.
Pero ningn pensador cal ms hondo que Lorenz VaN STEIN en el movimiento ad-
ministrativo, al que centr en la nocin de actividad, cuyo sustento son las relaciones
entre el Estado y la sociedad. El pensamiento administrativo de VaN STEIN se basa me-
datamente en la antinomia entre el Estado y la sociedad, pero con inmediatez en la
vinculacin entre la Constitucin y la administracin. En su entender, la Constitucin del
Estado es el organismo de participacin de los individuos en todo ente interno del Es-
tado.s? VaN STEIN denominaba libertad poltica al derecho del individuo para participar de
este modo. Invocando la idea del principio del Estado, el primer principio postula una
Constitucin para todos y libertad para el individuo.
La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se
repite en forma continua, se denomina actividad: "esta actividad del Estado, que tiene lu-
gar mediante los rganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior
del Estado, es lo que se llama administracin del Estado"," En cuanto a la Constitucin,
organiza la participacin individual en- el Estado; entonces la administracin es su activi-
dad. El principio del Estado reclama la elevacin de los individuos a travs del mismo y
de su actividad; con ello se fija la misin de la administracin pblica. A ella le corresponde
utilizar los recursos estatales para llevar a cabo lo que el principio del Estado le dicta; es
decir, desarrollar la vida y la potencia de los individuos. La administracin alcanza su for-
ma ms pura, ms ideal, la exige el principio del Estado, una vez que ha convertido en
deber suyo la vida de todos los individuos." Ser perfecta la administracin pblica
cuando alcance estos cometidos; ser imperfecta, peor incluso, cuando mayor sea el
nmero de indigentes atas cuales descuida. ste es el segundo contenido del principio
del Estado.
Si el principio del Estado descansa en lo anterior y no en su arbitrio, ello quiere de-
cir que verdaderamente se apoya en condiciones necesarias. Esto explica por qu "no es
necesario que lo vivo viva siempre", porque los Estados particulares mueren. La muerte de
un Estado ocurre cuando slo vive para s, no para los individuos. La muerte de un Estado
no es otra cosa que la suspensin de las respectivas misiones de la Constitucin y la ad-
ministracin. De esta muerte fenecen los Estados absolutistas, sobre todo cuando ms r-
pidamente han abandonado su principio.
Pero la supervivencia del Estado puede asegurarse, al menos por cierto tiempo; ocu-
rre cuando la Constitucin y la administracin convergen en un mismo destino. Es ms,
la Constitucin puede perecer y la administracin sobrevivir, como lo testimonia el des-
68 Ibid., p. 18.
69 Lorenz VON STEIN, Movimientos sociales y monarquta, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981
(1850), p. 33.
70 Ibid. El nfasis es nuestro.
71 Ibid., p. 34.
88 PARTE 2. DESARROU.o DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
potismo ilustrado; sin embargo, este tipo de situaciones es precario, porque o la admi-
nistracin pblica da pie a la Constitucin o la propia administracin termina por des-
aparecer.
Tanto Lorenz VaN STEIN, como Luis DE LA ROSA, definan la administracin por con-
traste con el derecho administrativo: ".. .la administracin considerada como la accin del
Estado". Para VaN STEIN la administracin pblica est integrada por cinco partes. La primera
se refiere al derecho internacional y los asuntos exteriores: comprende el concepto in-
ternacional de soberana, el derecho de gentes y el sistema del derecho internacional. La
segunda entraa la defensa nacional, el ejrcito y la armada. La tercera, la hacienda y la cien-
cia de las finanzas. La siguiente parte aborda lo relativo a la administracin de justicia, es
decir, al sistema jurdico y la administracin de justicia. Finalmente, la quinta parte se re-
fiere a la administracin interna.
Un concepto central relaciona a la ciencia de la administracin interna, integrada por
la administracin de la vida fsica, la administracin y la vida econmica con la adminis-
tracin de la vida social. La primera se divide en tres grandes partes: la administracin de
la vida fsica individual, la administracin de la salud pblica y la administracin de la vida
espiritual. La administracin de la vida fsica individual trata de la poblacin y de! dere-
cho administrativo civil, en especial el matrimonio y la organizacin administrativa de los
habitantes. La administracin de la salud no requiere mayor explicacin. La administra-
cin de la vida espiritual examina la educacin, la cultura en general, la polica de las
costumbres o de la moralidad pblica y la imprenta. La materia de la administracin y
la vida econmica es muy amplia, comprende dos apartados: uno que diserta sobre la
administracin y sus elementos, la administracin del agua, los seguros, el comercio, las
comunicaciones, la circulacin y e! crdito; y otro que se llama administracin econ-
mica, que se refiere a la produccin natural, la economa rural, la industria y la adminis-
tracin econmica internacional.
Finalmente, VaN STEIN aborda los nexos entre administracin y vida social. Se refiere a
la administracin social que divide en polica social y poltica social. Contina con la
administracin asistencial como ayuda a los pobres, polica de la medicina y fundaciones
asistenciales; el apoyo a los trabajadores (derecho del trabajo, administracin autnoma
del trabajo y trabajo internacional) y; finalmente, e! sistema social de capitalizacin, o sea,
lo relativo al capital fiduciario y la capitalizacin social.
En ese inmenso escenario que son las relaciones entre la sociedad y e! Estado de su
tiempo, VaN STEIN propone como centro su teora de la administracin pblica: para ello
comienza definiendo la administracin. VaN STEIN opinaba que la humanidad sigue una va
ascendente contra la incivilizacin material, moral e intelectual, y en cada poca busca di-
ferentes objetivos e ideales. As, cada poca se caracteriza por un intento especial, contra
el cual concurren diversas fuerzas socales." En el siglo XVIII la primera gran finalidad en
Europa era mudar de Constitucin poltica, en tanto que en el XIX se busc el mejora-
miento y perfeccionamiento de la administracin pblica. "No cabe duda alguna que el
carcter de nuestra edad consiste precisamente en haber reconocido la importancia de las
73/dem.
74/dem.
75 /bid., p. 4.
76/dem.
n/bid, p. 6.
90 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
debida a los propios organismos de Estado; de tal modo surge lo que se llama Estado de
derecho." La voluntad de la comunidad es, entonces, la que determina a los individuos.
E! desplazamiento del foco hacia el Estado obedeci a que VaN STEIN lo conceba
como diverso de la sociedad, pues juzgaba que los conceptos de Estado y sociedad son
netamente distintos. Para l, la sociedad es el cuerpo donde el Estado se apoya; ella de-
termina, con su conformacin, la naturaleza del Estado. Esto, que implica una antinomia
conceptual, requiere una mediacin que no es otra cosa que la administracin pblica.
As, el concepto de Estado se eleva como una condicin del estudio de la administracin
pblica y centra la discusin de su estatuto cientfico con base en esa categora. Merced a
este desplazamiento de foco, para Lorenz VaN STEIN la ciencia de la administracin p-
blica constituye la piedra de toque de todas las ciencias sociales."
78 Ibid.. p. 12.
79 Mark RUTGERS, "Can the Study of Public Administration do Without a .Concept of the State? Rcflections on the
Work of Lorenz vos STEIN", Adminstration ami Society, Londres, vol. 26, nm. 3, 1994, p. 404.
5 La administracin social
L
a tradicin acadmica de la ciencia de la administracin pblica arraig honda-
mente en Europa, y desde entonces destaca la orientacin general que conser-
van hasta nuestros das como un campo de cultivo con parcelas en el Estado as
como en la'sociedad. Constituye un mbito del saber compartido con las ciencias sociales
y ciencias polticas, cuyo objeto de atencin abandon los viejos moldes cameralistas y se
extendi hacia una visin ms amplia de un Estado preado de la nueva publicidad, en-
gendrada por la emergente sociedad civil de entonces. Se trata de la ciencia de la admi-
nistracin pblica, cuyo objeto de conocimiento es el Estado desde la perspectiva de una
vigorosa actividad social que ha fungido como el crisol donde se fragua el bienestar p-
blico. Consiste, sencillamente, en la administracin social.
Configuracin
La ciencia de la administracin pblica, nacida en Francia, fue adquiriendo un desarrollo
que gradualmente se
expandi por toda Europa. Su antiguo estatuto uninacional muy
pronto adquiri una razn cientfica ms poderosa, y fue trasformndose en una ciencia
internacional. Espaa la recibi desde las fuentes intelectuales francesas, pero su evolu-
cin fue condicionada por los acontecimientos histricos propios del pas. La conjuncin
del tiempo histrico espaol durante la primera mitad del siglo XIX y la adopcin de la
ciencia de la administracin desde sus orgenes franceses, pueden sintetizarse en la labor
de una gran personalidad: Javier DE BURGOS.
Francisco Javier DE BURGOS y OlMO (1778-1848) estudi en el Colegio de San Cecilia,
en la ciudad de Granada, con la intencin de ordenarse como sacerdote. Sin embargo,
carente de vocacin religiosa, march hacia Madrid en 1798 para emprender otros estu-
dios. All conoci a Gaspar DE ]OVEI.LANOS, su primer maestro en las disciplinas administra-
tivas.! A los 21 aos regres a su ciudad natal para ejercer el cargo de corregidor, pero
aprovechaba sus horas libres para estudiar letras y economa, esta ltima materia consi-
derada entonces una novedad en Espaa. Entre 1808 y 1811 DE BURGOS ejerci el cargo de
! Antonio MEsA SEGURA, "Introduccin". en Labor administrativa dejavier de Burgos, Instituto de Estudios de
Administracin Local, Madrid, 1946, p. 251. '
92 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
2 Javier DE BURGOS, "Exposicin dirigida a S.M. el Seor D. Fernando VII, desde Pars", en Antonio MESA SEGURA,
Labor administrativa de fauier de Burgos; pp. 115-148. .
3 Antonio MESA SEGURA, op. cit., p. 12.
La administracin social 93
Castilla, de Indias, de Guerra y de Hacienda, aunque colabor en la creacin de uno
nuevo, o por lo menos renovado: el Consejo Real.
Cuando DE BURGOS dej el Ministerio de Fomento se fue nuevamente a Pars. Retorn
a Espaa en 1840, y radic en Granada, donde se incorpor a las labores acadmicas del
Liceo de Granada, entidad dedicada a la divulgacin de las artes, la literatura y las ciencias
en general. Se trataba de una asociacin civil de naturaleza cultural que contaba con un
rgano informativo denominado La Alhambra. Eran miembros del Liceo, entre otras per-
sonalidades, Manuel ORTIZ DE ZIGA y Joaqun Mara MRQUEZ, dos futuros cultivadores
de la ciencia de la administracin gracias al influjo de Javier DE BURGOS. Uno de sus pro-
gramas de trabajo consista en la organzacn de conferencias, por lo que DE BURGOS fue
invitado a impartir las charlas relativas a la ciencia de la administracin pblica. Sus po-
nencias, que se han hecho clebres, se conocen con el ttulo de Ideas de Administracin,
y fueron publicadas en La Alhambra.
La vida poltica llam nuevamente a Javier DE BURGOS, quien regres a Madrid en
1843, y luego de unas elecciones exitosas, ocup el cargo de diputado. En 1845 fue nomi-
nado como senador vitalicio y poco despus como miembro del Consejo Real, del que
asumi la presidencia de la seccin de hacienda. Tales fueron sus ltimas responsabilida-
des al servicio del Estado espaol y la administracin pblica, a la cual ayud a remodelar
con sus obras e ideas.
En Granada, mientras disfrutaba de un retiro temporal de la vida poltica, prepar en
el invierno de 1840 su propia doctrina sobre las experiencias de los aos anteriores, ade-
ms de que dio un paso adelante en las enseanzas de BONNIN al impartir sus lecciones
en el Liceo. Las ctedras granadinas comenzaron probablemente a finales de diciembre de
ese ao, continuaron hasta principios del siguiente y se publicaron entre enero y abril
de 1841.4 No se puede decir que las charlas de DE BURGOS constituyan un curso acadmico
formal, aunque el plan de stas, muy bien sistematizado, podran envidiarlo los progra-
mas universitarios contemporneos.
Defini la administracin pblica con absoluto apego a los cnones establecidos por
BONNIN: es la ms variada, la ms vasta, la ms til de las ciencias morales porque preside
el movimiento de la mquina social y precipita o modera su accin, pues arregla o modifi-
ca su mecanismo, y protege y conserva o mejora todos los intereses pblicos.'
DE BURGOS acu el concepto de omnipresencia de la administracin pblica, idea
que inspir uno de los pasajes ms lcidos del pensamiento administrativo, si bien es
uno de los prrafos redactados de manera ms tortuosa:
objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es despus que ha dejado de existir. En
las escuelas de arte obsttrico prepara, en efecto, la administracin, los socorros a las partu-
rientas, y allana as la senda de la vida a los que la naturaleza condena a recorrerla. Contra el
virus maligno que debe luego infeccionar su sangre, tiene la administracin preparado un
4 las charlas se publicaron en La Aihambra durante cinco domingos: 31 de enero, 6 y 14 de febrero, 7 de marzo
y 4 de abril de 1841.
5 Javier DE BURGOS, "Ideas de administracin", en Antonio MESA SEGURA, Labor administrativa de Javier de
Burgos, p. 220.
94 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
poderoso Contraveneno en otro virus benfico, que por la inoculacin infiltra en sus venas.
Preservado por ella al nio de la lepra, que durante siglos diezm la infancia, la administracin
le lleva por la mano a las escuelas que tiene establecidas, infiltra asimismo en su mente los
grmenes del saber y le preserva de la lepra de la ignorancia, tan mortfera para el espritu como
lo es para el cuerpo el vicio de la sangre. Adulto en breve el infante, la administracin cuida de
que los ejercicios gimnsticos desarrollen sus miembros, y de que nuevos y ms elevados cono-
cimientos fortifiquen su inteligencia. Domiciliado en un pueblo, la administracin vela sobre su
seguridad y reposo, y cuida adems, de que aguas copiosas y saludables aplaquen su sed; ali-
mentos abundantes y sanos satisfagan su hambre; rboles frondosos le proporcionen sombras
y frescor en el verano, y calles espaciosas, ventilacin y comodidad en todas las estaciones. Ella
abre cauces estrechos para llevar la fecundidad y la vida a las campias ridas, y los abre anchos
para que los surquen barcos cargados de los productos del suelo y de la industria. Ella borda
las mrgenes de estos cauces, cubiertas ya de pinges esquilmos, de vastas y slidas rutas, so-
bre las cuales se alzan a su voz protectora cmodos y elegantes albergues, donde el viajero halle,
no slo abrigo y seguridad, sino sosiego y aun regalo. De sus avenidas aleja al mendigo y al
ocioso, que no siendo observados ni protegidos, haran de la vagancia y de la miseria escalones
para el crimen. La administracin proporciona ocupacin a los hombres robustos en los tra-
bajos pblicos; proporcinala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los
estableCimientos de correccin. Socrrelos en sus dolencias, ora abrindoles las puertas de
los hOSpitales, ora derramando sobre el hogar domstico los dones de la compasin privada
y los ConSUelos de la caridad pblica. A los desgraciados, que fruto de la flaqueza o el crimen,
son abandonados al nacer por sus padres, tiene la administracin abiertos desde luego asilos
para alimentarlos, y ms tarde escuelas y talleres donde adquiriendo medios de vivir a sus pro-
pias expensas, puedan retribuir a la sociedad los beneficios de su santa tutela. Ni aun al morir
el hombre abdica la suya la administracin; ella preside a los funerales, dicta las precauciones
con que deben hacerse, asle el asilo de los muertos y, sealando a los vivos la mansin que
les aguarda, les ofrece en cada tumba un recuerdo de su miseria y una leccin de moralidad."
9 AttiJio BRUNIALTI, "Prefazione", .enLorenz VON STElN, La Scienza de/la Pubblica Amministrasione, Unionc
Tipografico-Edtrce, Thrin, 1897, p. I.
10 Citado por AttiJio BRUNIALTI, op. cit., pp. ID-VI.
96 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA...
provisin de la tutela de la accin realizada, que resuelve las controversias entre los ciu-
dadanos y el Estado motivadas por las acciones gubernativas, as como de los ciudadanos
entre s debido a la aplicacin del derecho privado.
La administracin del Estado es indivisible pues se caracteriza por el monto de
las fuerzas sociales que concentra; la administracin civil por su parte, tiene tantas ramas
como objetos tiene la sociedad. La administracin contenciosa se distingue en funcin de
los objetos a los que se aplica. Esta administracin debe regresar hacia s misma para faci-
litar el funcionamiento de las administraciones estatal y civil as como prevenir las pertur-
baciones y los peligros.
As, para este autor la administracin del Estado constituye un instrumento de la ad-
ministracin civil, porque el Estado es un medio para que la sociedad logre los fines que
persigue. La primera establece los modos de conservacin del derecho; la segunda los
acomoda a los diferentes fines de la sociedad. La administracin del Estado rene las
fuerzas morales, intelectuales, fsicas y econmicas y debe cuidar su desenvolvimiento. La
administracin civil tiene la doble finalidad de remover los obstculos que se alzan en
contra del derecho y conformarse plenamente a la nocin del Estado para suplir las defi-
ciencias de los individuos, cuidar de las personas, asegurar la propiedad, estimular la socia-
bilidad, y desarrollar a los hombres, pero sin confundirse con elementos de la vida social,
como el arte, la religin y la industria. Corresponde a la administracin civil el cuidado de
lo comn, el sistema de prohibiciones, la vida fsica y moral de la sociedad y la vida in-
telectual. Aunque no le corresponden los elementos de la vida social, es su responsabili-
dad el cuidado de obras pblicas, vveres, salud, comercio, industria, ciencias, bellas artes,
letras y educacin. Se trata de la accin supletoria del Estado, que nace en razn directa
del grado de desarrollo de civilizacin.
En la poca en que DE BURGOS estaba activo en Espaa, Jos POSADA DE HERRERA se ini-
ciaba en el estudio y la enseanza de la administracin pblica, con la gua del ideario de
Charles-lean BONNIN. Tambin fue uno de los primeros catedrticos de ciencia de la ad-
ministracin pblica en el mundo, gracias a las lecciones que imparti en la Escuela de
Administracin de Madrid. Estas Lecciones de administracin, dictadas durante .1843 y
reunidas como versiones taquigrficas de sus alumnos, se hicieran pblicas para beneficio
de entonces y de ahora." Esos alumnos fueron Antonio DE BASCN, Juan PREZ CALVO y
Francisco de Paula MADRAZa, este ltimo tambin autor de una obra sobre administracin
pblica basada en el trabajo de su profesor."
11 Las lecciones comprenden tres tomos, en los que estn editadas 66 disertaciones magistrales de POSADA DE
HERRERA en la Esc~c1a Especial de Administracin. Jos POSADA DE HERRERA, Lecciones de administracin,
Instituto Nacionafde Administracin Pblica, Madrid, 1978 (1843), tres tomos, versin facsimilar. Esta edicin
careca de un cuarto tomo, que comprende las lecciones 67-73, quiz porque fue hecha con el ejemplar de la
Biblioteca Nacional, que no lo tiene. Recientemente, Francisco SOSA WAGNER encontr la obra ntegra en cua-
tro tomos en la Biblioteca de la Universidad de Oviedo y la dio a la imprenta, donde se public de manera fac-
similar: Jos POSADA DE HERRERA, Estudios sobre la beneficencia pblica. Lecciones de administracin,
Universidad de Oviedo y Universidad de Len, Oviedo, cuarto tomo, 1995 (1845).
12 Francisco de Paula MADRAZa, Manual de administracin. COleccin Popular Mexicana, Librera de Rosa,
Bouret y Ca., Pars, 1857.
La administracin soral 97
La ctedra de administracin implic un gran progreso para la instruccin pblica,
sobre todo porque entonces la enseanza comprenda el derecho, la medicina y las cien-
cias eclesisticas, militares, naturales y exactas y, como lo seal con nfasis POSADA DE
HERRERA, slo estaba olvidada la ciencia del gobierno y de la administracin pblica, como
si regir a un pueblo fuera un arte fcil y sencillo que no necesita estudio. u Insiste en
que esto era aceptable antao, cuando el gobierno constitua el patrimonio de una fa-
milia, mas no en la poca del autor, en la cual la democracia haba ampliado los derechos
ciudadanos.
Incluso, mientras que para los cargos de juez, promotor fiscal y abogado se exigan
"aos de estudio y una gran cantidad de ctedras y exmenes, ninguna prueba de capaci-
dad se cree necesaria al que ha de desempear la carrera administrativa, y sin ms m-
ritos que el favor, entran a gobernar algunos de nuestros empleados, haciendo ensayos
costosos en el cuerpo de la nacin". 14 En los quehaceres judiciales el trabajo es complejo,
reclama la participacin de personas inteligentes que demuestren sus argumentos, lo que
no ocurre en la administracin pblica, donde las exigencias a los servidores pblicos son
mucho menores. Es ms, en tanto los errores de un juez puede corregirlos un superior, los
de la administracin son irreparables. En fin, POSADA DE HERRERA se muestra muy sorpren-
dido del gran cuidado puesto en los intereses de un individuo y el enorme descuido hacia
los de la sociedad, de la preferencia mostrada a las relaciones entre los individuos por en-
cima de las rel~iones entre el individuo y la nacin.
Evocando el planteamiento de Javier DE BURGOS sobre el carcter omnipresente de la
administracin pblica, POSADA DE HERRERA nos recuerda cun importantes y cun variadas
se han ofrecido a nuestros ojos todas las ramas de la administracin pblica." Desde que
el hombre nace y hasta que muere, vive bajo su vigilancia y su cuidado, y con la solicitud
de una madre cariosa, la administracin pblica lo acompaa de la cuna hasta el sepul-
cro. En suma: "Si el cielo le dio vida, la administracin lo certifica."16
Para este autor la administracin pblica sigue la mano del legislador, ejecutando las
leyes; pero con frecuencia examina las necesidades pblicas, rene los datos y prepara
los fundamentos de las disposiciones legislativas. Preside las elecciones, organiza el ejrci-
to, recaba los ingresos pblicos, administra el patrimonio de la nacin, celebra tratados
internacionales: "Es, en suma, la sociedad en accin, pensando, obrando, siguiendo el ca-
mino que le ha marcado la providencia en el espacio de los siglos."17 Todo esto, que
consiste en una multitud de relaciones que vinculan al hombre y la administracin, com-
prendan tambin la organizacin social y su vida moral y material.
POSADA DE HERRERA comenzaba sus lecciones con un alegato vigoroso que refera a la
administracin pblica como propia de todos los tiempos y todas las sociedades; aada
que en las administraciones, segn su clase, hay siempre un principio que domina y
forma la base de todas ellas." En sus inicios, la administracin era heterognea, yaca
dispersa en los territorios, nacida del egosmo local, y careca de principios generales
que la unificaran. No haba condiciones para la unidad administrativa de Espaa. Para
entonces, el desarrollo de las reglas propias de la administracin pblica forj una estre-
cha relacin entre la administracin y el derecho administrativo. Pero mientras la admi-
nistracin pblica es el nmero y distribucin de agentes que tiene el gobierno para
poder ejecutar las leyes, el derecho administrativo es el conjunto de las leyes adminis-
trativas.'? Ambos convergen en el campo de cultivo de una nueva disciplina, la ciencia de
la administracin pblica, que es
aquella ciencia que establece los principios y las relaciones que hay entre la sociedad y los
miembros que la componen, o viceversa, entre los individuos que componen la sociedad y la
sociedad misma, ms aquellos derechos que la equidad establece entre los particulares, y na-
cen del mismo principio de asociacn.i"
POSADA DE HERRERA fue uno de los ms genuinos discpulos espaoles de BONNIN pues,
como su maestro, concibi la administracin pblica como una ciencia, un arte y un es-
tablecimiento poltico. De manera similar, el alumno ms genuino de POSADA DE HERRERA
fue Francisco de Paula MADRAZa, nacido en Barcelona en 1817. A la edad de 25 aos asisti
a las lecciones de administracin impartidas por Jos POSADA DE HERRERA, de los que tom
apuntes junto con dos condiscpulos suyos. En 1857 sali a la luz una obra de Francisco de
Paula MADRAZa, Manual de administracin, pero no en Espaa sino en Mxico, como par-
te de la Enciclopedia popular mexicana. Tal es el motivo hipottico por el cual este au-
tor se desconoce en Espaa, donde no encontramos referencia alguna de su obra. Su
Manual, inspirado por completo en las Lecciones de POSADA DE HERRERA, constituye una
especie de sntesis de esta obra. Su publicacin en Mxico seala un hecho relevante: aqu
haba una significativa actualizacin intelectual en el siglo XIX, pues se cultivaba la ciencia
de la administracin pblica ms avanzada entonces: la espaola.
MADRAZa cuenta que la aficin que se haba despertado sobre el estudio de la ciencia
de la administracin pblica no slo debe mirarse como un notable progreso de la' ins-
truccin pblica, sino como uno de esos fenmenos que revela el estado de la sociedad."
Su obra no tuvo como base teoras vanas ni principios abstractos, sino doctrinas de apli-
cacin prctica. Su objeto fueron todas las instituciones, las leyes y los derechos que
forman los diferentes lazos y relaciones del hombre en sociedad, as como todos los de-
rechos de sta." Se propuso escribir un tratado cientfico, no un libro de poltica, que
pretenda compendiar los buenos principios sobre los que poda establecerse una admi-
nistracin pblica inteligente, ilustrada, justa y vigorosa.
Inspirado por tU maestro, tom los conceptos de unidad y centralizacin para ex-
plorar la nocin emergente de publicidad, donde destaca el espritu de gestacin de la
18 Ibid., p. 18.
19 lbid., p. 36.
20/dem.
21 Francisco de Paula MADRAZO, op.c., p. 5.
22/bid., p. 9.
La administracin social 99
confianza entre los ciudadanos y la generalizacin de las costumbres como una amplia-
cin de la vida civil, lo que llama el espritu pblico a travs de ampliar la comunicacin
entre los ndvduos." Esta versin de lo pblico sirve de prembulo para su definicin de
la ciencia de la administracin pblica, como la disciplina "que establece los principios y
relaciones que median entre la sociedad y los individuos que la componen; ms aquellos
derechos que existen entre los particulares que estn reglados por la equidad y nacen del
principio de asocacin"."
El cultivo de las ciencias jurdicas no es un campo rido, sino un terreno frtil don-
de tambin se labran los asuntos sociales. En 1852 se public una obra de este talante:
Lecciones de derecho administrativo, de Teodosio LARES, impartidas en el Ateneo Mexi-
cano. Consisten en 14 lecciones que tratan del derecho administrativo, el Poder Ejecutivo,
la administracin activa, las atribuciones de la administracin graciosa, la administra-
cin contenciosa, la divisin de poderes, el Poder Judicial, el poder administrativo y la ju-
risdiccin administrativa.
El derecho administrativo era todava una ciencia poco cultivada entre los mexica-
nos, y fue en Francia donde se intent establecer como una ciencia basada en principios
positivos, necesarios e incontestables, tarea en la que participaron CORJo,lENIN y MACAREL en
1818, GERANDO en 1819 y FOUCART en 1841, una vez que LAFERRIERE sintetiz sus elementos
y CHAVEAU Adolphe puso la cimentacin acadmica en la que descansaba. Fue LAFERRIERE
quien influy ms profundamente en el pensamiento de LARES, pues de l adopt su con-
cepto de derecho administrativo como la ciencia y la competencia del Poder Ejecutivo,
pero que abarca tambin a los funcionarios y tribunales administrativos en cuanto a los
intereses y derechos de los ciudadanos, as como al inters general del Estado."
El centro de anlisis resida en la organizacin del Poder Ejecutivo. Un concepto tan
amplio del derecho administrativo 10 relaciona con el derecho pblico, al que concibe
como la ciencia de los principios de la organizacin de la sociedad civil o, ms precisa-
mente, la ciencia de la organizacin de los poderes sociales." La diferencia entre el de-
recho pblico y el derecho administrativo consiste en que el primero implica a todos los
poderes sociales, en tanto que el segundo slo tiene incumbencia con la accin del Po-
der Ejecutivo.
All donde haya existido gobierno hubo tambin administracin pblica, pues no
puede concebirse gobierno sin administracin, ni sta sin reglas destinadas a dirigir a los
funcionarios en los diversos ramos administratrvos." LARES evoca el planteamiento de
LAFERRIERE en el sentido de que el derecho administrativo no se constituy durante la mo-
narqua absolutista, sino en la poca de la Asamblea Constituyente, tal como lo vimos en
la obra de BONNIN. El derecho administrativo se sustenta en principios racionales, y las
instituciones administrativas son la realizacin o consecuencia de tales principios."
23 Ibid., p. 13.
24 Ibid., p. 18.
25 Teodosio lAREs, Lecciones de derecho administrativo, Imprenta de Ignacio Cumplido, Mxico, 1852, p. 2.
26/bid., p. 3.
27/dem.
28 Ibid., p. 5.
100 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA ...
El argumento de LAREs nos coloca frente a una administracin activa, cuyo obrar se
ejerce sobre las personas y las cosas: si la administracin activa concierne a los intereses
de las personas y provoca sus reclamaciones, se llama poder gracioso; si hiere sus de-
rechos y da lugar a un recurso contra sus decisiones, se denomina poder contencioso
En suma, una variedad de pensadores dedicaron su esfuerzo al estudio del bienes-
tar social como uno de los temas de atencin dilecta de la ciencia de la administracin
pblica de siempre.
29 Ibid., p. 10.
30 lbid., p. 16.
31 Citado por Attilio BRUNIALTI, op. cit., pp. XXVlll YXXIX.
32 bid, p. XXIX.
La administracin social 101
de todo este anlisis (...) deriva lgicamente el concepto fundamental de nuestra ciencia. La
ciencia de la administracin pblica es la ciencia que ofrece los principios racionales del orga-
nismo administrativo, las necesidades de la cosa pblica, los medios para proveerlas y la gestin
de los mismos. Es una ciencia prctica, pero no debe confundirse con el arte de las fnanzas.w
33ldem.
34 lbid., p. XXX.
35ldem.
36 lbid.. p. XXX.
102 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
37 Lorenzo MEUCCI, Instuziont di Diritto Amministratiuo, Fratelli Bocca Editore, Thrn, 1898 (1879), p. 1.
38/dem. '
39 V. E. ORLANDO, Principios de derecho administrativo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1978 (1891).
40 Ibid. I p. XLVIl1.
La administracin social 103
Puesto que abrev en el ideario administrativo de VaN STEIN, sostiene que "el Estado
se afirma efectiva y vigorosamente como anttesis de la sociedad, de la cual es la organi-
zacin poltca''." Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver los elementos de la vida
individual de los hombres, afirmar sus fuerzas y ampliar las potencias de los individuos. El
Estado ayuda a la potenciacin de los individuos por medio de la prevencin de enfer-
medades contagiosas, con el establecimiento de centros asistenciales y a travs de la ayuda
a todos los necesitados. Debe velar por la industria, el comercio, el mercado, vigilar los pre-
cios e intervenir positivamente all donde se le necesite.
Aunque ORLANDO consult y ense las ideas de FERRARIS, no estaba de acuerdo con la
propuesta de clasificar a la ciencia de la administracin en ciencia de la administracin
poltica y ciencia de la administracin social, porque opinaba que esto habra implicado
una distincin entre medios y fines. Tampoco aceptaba la concepcin del derecho admi-
nistrativo como disciplina dedicada al estudio del organismo de la administracin, y de la
ciencia de la administracin como el estudio de la accin.
V. WAUTRAIN-CAVAGNARI, o simplemente CAVAGNARI, como tambin se le conoce, fue uno
de los pensadores administrativos italianos de mayor peso intelectual. Su obra constituye
un tratado de ciencia de la administracin pblica muy completo, porque fue producto de
su experiencia como eatedrrico en la Universidad de Gnova. Nos interesa CAVAGNARI por
la relacin directa que tiene con FERRARIS y VaN STEIN, as como por su legado intelectual
dentro de la tradicin de la ciencia de la administracin pblica. Escribi una obra muy
importante para nuestra disciplina: Elementos de ciencia de la administracin (Ele-
ment d Scienza dell'Amministrazionei, publicada primero en 1890, a la que siguieron la
edicin de 1898 y la de 1919.
Para CAVAGNARI la administracin pblica es el Estado en actividad; en torno de ella
crece la teora de la administracin pblica, cuya exposicin parte de la administracin
econmica. Refleja tres formas de accin del Estado: en la produccin de la riqueza; en su
circulacin; en la distribucin y consumo de tal riqueza. La administracin interna, por
su parte, se refiere a la accin del Estado en el desarrollo numrico de la poblacin, la sa-
lubridad pblica y la beneficencia. Finalmente, la administracin de la cultura pblica est
relacionada con la accin del Estado en la cultura del pueblo y los diferentes niveles de
educacin.
Estn equivocados quienes creen que esa disciplina es superficial o una simple rama
del derecho admnstratvo.v CAVAGNARI respondi a un jurista, que sardnicamente haba
dicho que la ciencia de la administracin era "el derecho administrativo sin derecho", con
la afirmacin de que esperaba que quienes tuvieran la paciencia de leer su obra se per-
suadieran fcilmente de que la ciencia de la administracin pblica tiene un compromiso
bien distinto del que corresponde al derecho administrativo, que toca el ordenamiento
jurdico de la admnstracn pblica, en tanto que las nociones tcnicas pertenecen a
la ciencia de la administracin pblica. Ambos tienen tanto parentesco como el que
Tom como base la categora de "accin social del Estado" acuada por ORLANDO, y
se propuso examinar los medios de que se sirve el Estado para conocer las condiciones
de la sociedad.
Segn este autor, la ciencia de la administracin pblica tiene como objeto de atencin
al Estado, y en especial la accin del Estado, que implica el doble problema de la determi-
nacin de los objetivos generales que debe conseguir, por un lado, y el de la adquisicin y
uso correcto de los medios para lograr tales fines, por el otro. De lo primero se ocupa la
poltica; de lo segundo, la ciencia de la administracin pblica. Esta ltima idea, en la que
la determinacin de objetivos generales, y la adquisicin y uso correcto de los medios es-
tn separados, la adopt directamente de BWNTSCHU. Por tanto, la ciencia de la admi-
nistracin es una rama de la poltica, a la vez que una disciplina diferente del derecho
constitucional y del derecho administrativo.
Los medios del Estado, para CAVAGNARI, son de dos clases: bienes econmicos y servi-
cios personales, mientras que las finanzas, el ejrcito y la jerarqua civil son los tres grandes
elementos de su fuerza, y forman en s tres disciplinas ndependentes." La potencia y
prosperidad del Estado descansan en el desarrollo econmico, fsico e intelectual de los
ciudadanos. Pero el bienestar, la salud y la educacin del pueblo dependen de la previsin
y actividad de los particulares, y slo en mnima parte de la intervencin y ayuda del go-
bierno. Sin embargo, el Estado no es un simple espectador, pues acta directa y positi-
vamente sobre las condiciones de la sociedad.
Acci6n social del Estado significa que la actividad estatal corresponde a los indivi-
duos y a las clases, que son los elementos constitutivos de la sociedad: "... diciendo, por
tanto, que la ciencia de la administracin estudia la accin social del Estado, se intenta
eludir aquella accin que se refiere al mejoramiento de las clases sociales bajo el cudru-
ple aspecto econmico, fsico, intelectual y moral"." De aqu que la disciplina tenga la
denominacin de ciencia de la administracion social y aspire a ser aprendida por los
servidores del Estado que conforman sus diferentes ministerios.
La ciencia de la polica vive an; a ella corresponde la accin del Estado que tiene
una naturaleza indirecta y negativa, es decir, un carcter de simple defensa, proteccin
o auxilio.
La ciencia de la adninistracin, por su parte, se refiere a la accin social directa y
positiva del Estado, y se define por la iniciativa y el movimiento. Conforme a lo anterior,
46 lbid., p. LVIII.
47le/em.
106 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
que la administracin social tiene suficiente individualidad para constituir una seccin
particular dentro de la ciencia de la administracin pblica, pero no tanto para ser una
ciencia autnoma." Cuando el Estado ejecuta actos de polica, administra; de la misma
manera que administra cuando expide normas y mantiene a las instituciones de educa-
cin pblica o cuando regula la vida de las comunidades y las personas morales, as como
cuando se ocupa de la vialidad pblica. 'Administrar es perseguir determinados intere-
ses pblicos, y este carcter se diversifica por cuanto son diversos los propsitos que la
administracin se propone alcanzar.?"
G. VACCHELLI fue autor de La ciencia de la administracin como ciencia autno-
ma (La Scienza dell'Amministrazione come Scienza Autonoma, 1894). Manifiesta su
inconformidad con FERRARIS respecto a que la ciencia de la administracin estudia las co-
sas, mientras el derecho administrativo se ocupa de lo correspondiente a las personas y
las acciones. No acepta tampoco que la autonoma de la administracin pblica resida
en la accin del Estado en la vida econmica. Tampoco concuerda con las propuestas
que dicen que la administracin se contrapone a la poltica, porque el elemento poltico
est en la materia que concierne a las relaciones con otros Estados, as como en las deter-
minaciones de los objetos que persiguen el equilibrio entre las clases que integran al
Estado." La poltica y la administracin no pueden separarse porque comparten las mis-
mas manifestaciones; su ndole es igual, sus actitudes y capacidades no son diferentes.
Para VACCHELlJ el fenmeno administrativo puede identificarse en la organizacin de
las fuerzas y de la actividad social, cuando se orienta al cumplimiento de ciertas funciones.
El estudio de la administracin pblica comprende enteramente el proceso funcional de
la organizacin social, por lo que explora sus elementos, caractersticas, energas y condi-
ciones, mediante las cuales se pueden lograr los fines propuestos. Por tanto, la ciencia
de la administracin pblica trasciende los lmites de la ciencia del Estado, porque la ad-
ministracin pblica subsiste de manera objetiva en la cooperacin de las energas,
la voluntad y la actividad que dirigen las fuerzas sociales, respecto a las cuales el Estado es
un rgano parcial, sujeto a algunas de estas energas. La ciencia de la administracin p-
blica "tiene como objeto las funciones sociales en general, pero por cuanto en ellas se
puede advertir una finalidad especial, y una voluntad consciente y reflejo de actuar en
consecuencia para alcanzar los fines de las funciones mismas">' A ella corresponde
establecer cules son las energas elementales de una funcin social, cules son los suje-
tos de la voluntad que se pueden ejercer para influir efectivamente, cul es la relacin
entre las condiciones necesarias en las funciones sociales y la voluntad encaminada a
ejercer una influencia efectiva. En otros trminos, cul es la medida e importancia de lo
"adrninstrable't.S
Domenico GIURA escribi la Introduccin al estudio de la ciencia de la adminis-
tracin (Introduzione al/o Studio della Scienza dell'Ammirustrazione, 1895). Para l, la
53tbid., p. IXII.
54Ibid., p. LXIII.
55 Nicforo GUERRERO, ApunteS de derecho administrativo, Tipografia Comercial, Guanajuato, 1929, p. 5.
56 lbid', p. 11.
108 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA ...
tribunales en las condiciones necesarias para que cumplan su cometido, lo que significa
decidir sobre los conflictos que se susciten entre los habitantes del territorio por lo que
atae a los derechos de los msmos.>' Tambin se refiere a la administracin financiera, es
decir, la administracin de los medios pecuniarios para atender los servicios pblicos.
Finalmente, estudia la administracin de los asuntos interiores, que consiste en la garan-
ta de los intereses colectivos y el fomento del bienestar de la ciudadana.
Respecto de la ciencia de la administracin pblica, GUERRERO opinaba
.. .la administracin puede ser pura o aplicada. La primera como ciencia, es el conjunto de prin-
cipios y de reglas que determinan las relaciones entre el Estado y sus miembros (...) abraza to-
dos los intereses, todas las necesidades de la sociedad, siendo su tarea inmensa fomentar el
bien y combatir el mal, sea cual fuere su causa. La administracin aplicada es la administracin
como poder en ejercicio (...).58
Para una administracin pblica solcita por el bien del Estado nada hay indiferente ni
pequeo, y su mirada debe ser penetrante, su voluntad firme, su accin permanente y
su perseverancia infatigable. 59 La administracin publica se relaciona directamente con
las necesidades materiales y morales de los pueblos, con el fin de satisfacerlas. Tales ne-
cesidades no slo deben considerarse por su influencia inmediata, sino por sus efectos
futuros, de modo tal que la administracin pblica debe ser un rgimen preventivo, ms
que uno represivo.
En lo que se refiere a la accin administrativa, este autor sostiene que no es otra cosa
que la accin social misma, pues incide tanto en los hombres como en las cosas. Los
hombres propenden a la sociabilidad, pero tambin tienen conductas antisociales, por lo
que la administracin pblica fomenta la primera y combate las segundas. Al igual que
COLMEIRO, al que cita con frecuencia, juzga que la administracin no slo debe actuar nega-
tiva e indirectamente, sino de manera positiva y directa, "tomando la administracin la
iniciativa en los casos en que el inters particular es dbil, dscolo o sospechoso't." En
relacin con las cosas, la administracin debe servirse de ellas, pero no para satisfacer las
necesidades humanas.
Su concepto de ciencia de la administracin pblca tambin est muy emparentado
con las ideas administrativas de Manuel COLMEIRO, pues juzga que esa disciplna ofrece
pocas reglas fijas y verdades absolutas para dirigir la accin del gobierno, ya que aplicada
al Estado, tan variable como el individuo, la manera de administrar debe ser variable en
los pormenores y ms flexible el poder que la aplca."
El mrito de la obra de Ncforo GUERRERO no reside en su originalidad, sino en lo
que representa: la continuidad de la idea de ciencia de la administracin pblica a travs
de dos siglos. Tambin ve a sta refrescada por los nuevos aportes a la propia disciplina,
J.i
57 Se trata aqu de una evocacin de la Secretara de Justicia, extinta en 1917. Ibid., p. 12.
58 Idem., p. 13.
59ldem.
60 Idem.
61 Ibid., pp. 15 Y16.
La administracin social 109
tanto en Mxico como en el extranjero, lo que ayuda a actualizar las categoras que se
remontan a la poca de BONNIN.
Este modo de pensar sobre la ciencia de la administracin pblica se extendi incluso
hasta finales de la dcada de 1930. Rafael BIELSA, profesor argentino de derecho adminis-
trativo y ciencia de la administracin pblica, puede considerarse un cultivador de la con-
cepcin italiana y, ms all, como discpulo de Lorenz VaN STEIN.
Segn comenta, fue la eficacia de la accin administrativa, la economa de los servi-
cios pblicos y el progreso tcnico lo que provoc el nacimiento de la ciencia de la ad-
ministracin pblica ya no concebida como ciencia jurdica, sino como ciencia poltica. Esta
idea fue formulada en una de su obras magnas, Ciencia de la administracin (1937),
publicada mucho tiempo despus de su Derecho administrativo (1921).62 La ciencia de
la administracin pblica es una ciencia poltica especial que no estudia al gobierno gene-
ral del Estado, sino al "buen gobierno de la administracin pblca.v' La disciplina se limi-
ta a la eficiencia y la moral administrativa, pues su autonoma ya no es materia de discusin
ni de negativa. La importancia de su crecimiento obedece al incremento correlativo de las
funciones del Estado, en especial de las funciones sociales referentes a la vida cultural y
econmica del pueblo.
Las ideas fundamentales de BIELSA nacieron de las concepciones italianas, entre cu-
yas fuentes de inspiracin se hallan PRESSUTTI, VACHELLI, CAVAGNARI y FERRARIS. Pero el sus-
tento principal de sus tesis es la versin italiana de la obra de Lorenz VaN STEIN, La ciencia
'de la administracin pblicar'
BIELSA argumenta que la distincin entre el derecho administrativo y la ciencia de la
administracin pblica es un supuesto necesario para el estudio de ambas disciplinas:
62 Rafael BUilSA, Derecho administrativo, Dcpalma, Buenos Aires, 1955 (1921), dos tomos.
63 Rafael BIELSA, Ciencia de la administracin, Universidad Nacional del Litoral, Rosario, 1937, p. 24.
64 Lorcnz VON STEIN, La Scienza de//a Pubblica Ammtntstrazione.
65 Rafael BIELSA, Ciencia de la administracin, p. 45.
6 Los conceptos organizadores del
pensamiento administrativo
T odas las disciplinas cient.ficas tejen sus teoras con el hilo de la conceptuacin. El
entramado del discurso. sin embargo, suele tener una urdimbre central que sos-
tiene al resto de la exposicin. Existe un concepto organizador primigenio central
que sirve de pivote a la construccin general de una disciplina, que imprime orientacin a
los argumentos de su discurso cientfico. Naturalmente, el concepto organizador central
de la administracin pblica ha sido la administracin pblica misma, objeto de estudio
alrededor del cual se ha bordado su exposicin cientfica desde la poca de BONNIN hasta
nuestros das.
Un segundo mbito temtico envuelve el concepto organizador central, que enriquece
y, al mismo tiempo, determina elalcance de sus argumentos, adems de operar como un
contexto fronterizo para las aduanas del conocimiento a travs de las cuales los linderos
entre las disciplinas dejan de ser barreras para funcionar como vas fluidas de intercam-
bio. En administracin pblica esos conceptos organizadores han sido el Estado y la po-
ltica y, ms recientemente, se ha incorporado la policy.
Debido a que la presencia y el irflujo de los conceptos organizadores de inters es
variable, habida cuenta de la enorme distancia entre sus tiempos de nacimiento, aqu
trataremos primero el Estado y la poltica, y despus la policy,
Desde su cuna, la ciencia de la administracin pblica ha sido una disciplina que es-
tudia al Estado, y el centro de atencin reside en un concepto de lo pblico que sinte-
tizaba aejas nociones grecorromanas y un civismo vigoroso que emergi en la Francia
revolucionaria. En lo esencial lo pblico no marca diferencias entre lo social y lo poltico;
de hecho, el Estado personifica las zonas comunitarias de la vida asociada. Hacia la se-
gunda mitad del siglo XIX, el comienzo del inters por la ciencia de la administracin
pblica en Alemania suscit una metodologa de adaptacin con los principios estables
legados por la ciencia de la polica. Esta adaptacin no fue dificil, pues la nueva disciplina
era heredera de esa antigua ciencia.
En otros pases el desarrollo nacional de las instituciones sociales y polticas tambin
comenz a gravitar sobre la ciencia de la administracin pblica, y se traslad el centro
de inters disciplinario hacia nociones alternas del Estado. En Estados Unidos de Amrica,
por ejemplo, el concepto organizador del estudio de la administracin pblica desde fi-
nales del siglo XIX fue la dicotoma poltica-administracin, y de' ah esta tendencia se dej
sentir en el Reino Uhido. Sin embargo, esa antinomia ya se cultivaba en Francia, Espaa
y Alemania desde mediados del siglo XIX. Ms tarde, los acadmicos estadounidenses y
112 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
El Estado
La aclimatacin alemana de la ciencia de la administracin pblica estuvo condicionada
por la slida tradicin administrativa de los. pases germnicos, cuya base haba sido el
anlisis del Estado. Y fue el Estado el concepto organizador que reforz el estatuto de
esa disciplina con base en l, pero entonces condicionada dentro de un mbito de doble
publicidad, en el que el pueblo y la ciudadana autnoma imprimieron un sentido ple-
namente pblico a la administracin. En efecto, en tierras germnicas el estudio de la
administracin pblica se fortific con base en el Estado, pero en un Estado cuyo carc-
ter se fundaba en la civilidad engendrada por una nueva sociedad.
Hacia mediados de esa centuria la voz Estado se haba generalizado, pero todava la
acompaaba la sinonimia de Repblica. En 1755, VaNJUSTI explicaba que el Estado es una
organizacin de fuerza, que "una Repblica o Estado es la unificacin de una multitud de
personas bajo un poder supremo, para el propsito superior de alcanzar su felcdad".' El
sustento del poder estatal, de la potestad de la Repblica, es el pueblo (Volkher), que en
el tiempo del autor alemn consista en un principio universalmente reconocido. Pero
VaNJUSTI distingue la Repblica de una entidad de nuevo cuo, cuya base es la relacin
no-coercitiva; se trata de la sociedad (Gessellschaften o Societaten) y, aunque tambin se
encamina a brindar felicidad a los sbditos, no los tiene supeditados de manera forzada.
Es probable que sta sea la identificacin primigenia de la sociedad como una materia
autnoma, que constituya una primera apreciacin de un mbito de donde surgir el p-
blico moderno, que no depende de la Repblica.' Estas ideas fueron desarrolladas ms
adelante por el gran discpulo de VaNJUSTI: Lorenz VaN STElN, tambin alumno de BONNIN.
El desenvolvimiento de las ideas de VaN STEIN sobre la administracin pblica tie-
ne como base las concepciones diferenciales del Estado y de la sociedad. No debemos
olvidar que, adems de otras disciplinas, l estudi y cultiv con profundidad la ciencia
,;
1 A1bion SMALL tradujo este pasaje del alemn al ingls (The Cameralists: tbe Pioneers 01Gerrnan Social Policy,
Burt Franklin, Nueva York, 1909, p. 317). Para quienes dominan el idioma de Goethe, la obra original es acce-
sible: Johann Heinrich Gottlobs VON jusn, Staatsuiirtcbft, Scenta Verlag \alen, Leipzig 1963 (facsmil de la
segunda edicin de 1758). El pasaje citado est en la p. 318. . .
21dem.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 113
poltica y la sociologa. Su nombre puede incluirse con toda legitimidad entre quienes se
dedicaron ms intensamente al estudio de ambos campos del conocimiento durante el
siglo XIX. SU capacidad como investigador lo llev a elaborar, una cosrnovsn de los fe-
nmenos sociales, entre los que destac la administracin pblica. Dentro de estas ideas
hay que resaltar, de manera especial, el problema terico de la antinomia entre el Esta-
do y la sociedad, hecho fundamental para comprender el lugar de la administracin p-
blica en el mundo social.
Para VaN STEIN el estudio del Estado tuvo un largo desarrollo dentro del campo de
las ciencias, pero no haba ocurrido lo mismo con el estudio de la sociedad, por lo que
opinaba que ya era tiempo de examinar sus componentes y movmentos.> Pensaba que al
igual que la ciencia del Estado o de la economa, existe una "ciencia de la sociedad",
pero todava era necesario luchar contra vagas configuraciones y opiniones equivocadas,
sobre todo porque insista en que la sociedad no es una masa inorgnica, sino una for-
ma autnoma y peculiar de la vida humana.'
VaN STEIN comienza el estudio de la sociedad desde su elemento fundamental: el in-
dividuo, pues la ms grande contradiccin que puede encontrarse en el mundo es la que
existe entre el hombre individual y su destino, porque el hombre tiene un impulso irre-
frenable por poseer y usar bienes materiales y espirituales. Es ms, tal impulso es al mis-
mo tiempo el objeto supuesto y final de la vida. Pero como el individuo slo cuenta con
fuerzas finitas para alcanzar esos bienes, he aqu un lmite para lograr un destino que se
encuentra al margen de l mismo, pues se halla en el exterior de su persona y es algo aje-
no a la vida individual. La satisfaccin del destino del hombre como individuo reside en
la pluralidad, ya que la suma de los seres humanos es lo que crea la fuerza colectiva nece-
saria para alcanzar el propsito anhelado por el hombre individual. La pluralidad agrega
el tiempo infinito que posibilita el objetivo vital, porque la pluralidad existe precisamente
para el individuo: existe porque el individuo es una contradiccin absoluta y su esencia es
resolver esa contradiccin. La solucin del existir de los individuos, uno en funcin del
otro, es la comunidad de los hombres.'
Esa comunidad para VaN STEIN es una forma autnoma de la vida porque se esta-
blece mediante la contradiccin indisoluble del individualismo y se halla fuera del arbi-
trio de los propios individuos. No importa si existe a partir del individuo o el individuo a
partir de la comunidad. Lo que interesa es que la colectividad humana tiene vida aut-
noma, una vida personal autodeterminada que fija sus actividades y elementos. La fuerza
que produce la autodeterminacin es la voluntad, porque la autodeterminacin real que
se efecta es el acto." De aqu que la vida personal se convierta en una unidad. La co-
munidad es autnoma y posee voluntad propia, lleva a cabo una actividad dictada por
su autodeterminacin, y sin ella el individuo no puede realizarse, no logra incluso existir.
La existencia del individuo es posible porque vive paralelamente la comunidad: ella es el
3Lorenz VON STEIN, Movimientos sociales y monarqua, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981
(1850), p. 4.
4 Ibid., p. 5.
5 Ibtd., p. 7.
6 Ibid., p. 8.
114 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
Estado, que consiste en una "comunidad de hombres que funciona como voluntad y ac-
cin en su personalidad"."
VaN STEIN distingue la voluntad del acto, porque si se examinan ambos conceptos
resulta claro que la voluntad es slo la posibilidad y fuerza de autodeterminacin, en
tanto que el querer y la accin constituyen las actividades particulares de la misma." Dicho
de otro modo, la voluntad slo se manifiesta cuando se convierte en accin, porque de
lo contrario slo es una mera posibilidad.
Por su parte, el Estado no tiene un objeto para s, su propsito vital son los indivi-
duos que se encuentran sujetos a su voluntad. Pero tanto e! objeto (los individuos) como
el sujeto (e! Estado) se encuentran en contradiccin, en un conflicto entre ambos que se
llama vida. La vida dentro del mbito de lo personal es lo que realiza tambin la existen-
cia del Estado como personalidad general. En suma: la vida autnoma de todos los indi-
viduos es e! objeto existencial del Estado." Se trata de un ente que posee personalidad
porque tiene voluntad y autodeterminacin, y el objeto o motivo por e! cual existe no
mora en l, sino en e! exterior, en los individuos a los que debe perpetuar como tales
manteniendo su vida autnoma.
El conflicto entre el destino del individuo y las condiciones externas causa de manera
directa el trabajo, que produce los bienes que satisfacen las necesidades de! individuo.
Tambin en esto la comunidad es una condicin, aunque la posesin sea de cada cual y
el derecho as lo garantiza. La propiedad excluye cada uno de los bienes de otro, pero
como el individuo no puede explotar toda su propiedad, requiere e! trabajo de los de-
ms. Propiedad y trabajo se presuponen, no es una relacin arbitraria; sta nace de la n-
dole de las necesidades humanas. Lo anterior conduce a la vida utilitaria, la divisin del
trabajo, la vinculacin entre propietarios y trabajadores y la unidad orgnica que se
llama economa. Como la propiedad es exclusiva, el trabajador se vuelve dependiente
del propietario. La sociedad est dividida, "son las dos grandes clases que aparecen ne-
cesariamente en la comunidad y cuya existencia no ha podido abolir ningn movi-
miento histrico, ninguna teora''.'? Adems, ambas clases no son partes confusas de la
sociedad, sino organismos autnomos de la misma.
La vida de la comunidad es la luz, e! aire y la tierra para la vida de los individuos. La
comunidad est representada por el Estado, ella es el Estado. La sociedad, en contraste,
no est representada por la personalidad, sino por los elementos naturales de la vida. No
obstante, ni e! Estado ni la sociedad son dos configuraciones distintas de la vida, sino par-
te de sus elementos. El Estado representa el elemento personal; la sociedad, el elemento
natural. "Consistiendo la esencia de la vida en una constante lucha del elemento perso-
nal autodeterminado, con el impersonal o natural, resulta que el contenido de la vida de
la comunidad humana ha de ser la lucha constante del Estado con la sociedad, y de la
sociedad con el Estado."!' La divisin entre ambos se debe al constante golpe y contra-
golpe entre el Estado y la sociedad.
7 Ibid., p. 9.
8 Idem.
9 Ibid., p. 10.
10 Ibid., p. 18.
11 Ibid., p. 27.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 115
El Estado finca su principio en los individuos, que constituyen su cuerpo: "el Estado
es la comunidad de voluntad de todos los individuos llevada a la unidad personal y que
se manifiesta como accin del Estado"." Mas como los individuos se encuentran en dife-
rente grado de desarrollo personal, esto mismo constituye el grado de desenvolvimiento
del Estado. As, no hay distincin entre la comunidad y sus miembros, de modo que en-
tre ms individuos inteligentes haya, ms inteligente es e! Estado; entre ms individuos
ricos haya, ms rico es el Estado, Cuando disminuyen los bienes materiales y espiritua-
les de los sbditos, el Estado se encuentra en una etapa de decadencia. Cuanto menos
poder tienen los sbditos, menos poder tiene el Estado; cuanto ms progresan ellos, ms
progresa el Estado.P
La comunidad condiciona al individuo, determina su vida, pero e! Estado puede al-
canzar su mximo desarrollo y su mxima potencia siempre que desarrolle los elementos
constitutivos de la vida individual y procure e! progreso, la riqueza, la fuerza y la inteli-
gencia para los individuos, por medio de la mxima potencia con que cuenta el propio
Estado. Slo desarrollando al individuo a su mxima potencia es posible entonces que
el Estado evolucione y alcance la suya propia. He aqu, a la vez, su principio y su misin.
La potencia individual puede fomentarse si se logra que el individuo participe en las ac-
tividades de la administracin pblica. De este modo, el Estado lograr la identidad entre
la vida espiritual de su propio organismo y la de cada uno de los indvduos.t! Esta partici-
pacin ciudadana en las tareas de la administracin pblica ocupa buena parte de los
trabajos administrativos de VaNSTEIN.
Fue de este modo que el Estado se convirti en un concepto organizador de inte-
gracin disciplinaria de la ciencia de la administracin pblica, pues lo comunitario se haba
personificado en l, haciendo de lo pblico algo a su imagen y semejanza. El nuevo Estado,
como una expresin de! inters pblico y de la actividad ciudadana, personific desde
entonces al pueblo reunido en las repblicas que estaban emergiendo.
Yahaca mucho tiempo que se haba dejado de cultivar la ciencia de la administracin
en Espaa, y estaban casi olvidados SIIVELA, OINN, POSADA DE HERRERA Y BONNIN, cuando
Adolfo POSADA edit su libro La administracin poltica y la administracin social
POSADA representa la ms impresionante recuperacin de la ciencia de la administracin
pblica, tanto en Espaa como en Europa, por efecto de la divulgacin de las obras de
un autor cuyas ideas permanecan en plena vitalidad: Lorenz VaN STEIN.
Para Adolfo POSADA, la actividad del Estado tiene como objeto una necesidad por sa-
tisfacer, y que consiste en la conservacin y el perfeccionamiento de la sociedad. Cuan-
do se trata de administracin pblica, toda su actividad se encamina a este propsito y
la amplitud del mbito del Estado, as como el grado de desarrollo, determinan su organi-
zacin y el nmero de los ministerios que atienden la variedad de funciones especficas
que se desprenden de esta actividad. En la medida que el Estado se orienta a un fin jur-
dico, se pone en marcha la administracin poltica, mientras que cuando lo hace con
12 Ibid.. p. 31.
13ldem.
14lbid., p. 33.
15 Adolfo POSADA, La administracin polftica JI la administracin social, Espaa Moderna, Madrid, s. f.
116 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
16 Ibid., p. 16.
171dem.
18Marshall DIMOCK, Administracin pblica, UTEHA, Mxico, 1967 (1953).
19Marshall DIMOCK, Principios y normas de administracin, Limusa-Wiley, Mxico, 1965 (1958).
20 Marshall DlMOCK, "Qu e~ta administracin pblica?", en Revista de administracin pblica, Mxico, nm. 44,
1980 (1933), p. 113.
21 Ibid., p. 14,
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 117
En Estados Unidos de Amrica era muy importante que los servidores pblicos su-
pieran acerca del qu y e! cmo del gobierno, aun cuando muchos ignoraban dnde es-
taban trabajando. Tampoco se puede sostener que e! funcionario pblico haya estado
desligado de la poltica, aunque algunos as lo quisieran, porque es inaceptable continuar
Sosteniendo que la administracin pblica es un "campo ele negocios", como argumen-
taba WILSON en su tiempo.
22 Marshall DIMOCK, "The Meaning and Scope of Public Admnistraton", en John GAlJS, Leonard WHITE y Marshall
DIMOCK, Tbe Frontiers 01 Public Adrninistration, Russell and Russcll, Nueva York, 1967 (1936), p. 1.
23 Ibid., p. 10.
24 Ibid., p. 12.
25 Idem.
26 Marshall DMOCI<, "The Study cfAdmlniStr:ltion", en American Polttical Science Reuieui. Washington, 1937,
p. 31. Las cursivas son del original.
118 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
La poltica
El papel de la poltica como concepto organizador de inters para la ciencia de la ad-
ministracin pblica se reconoce como muy importante, pero su forma de operacin
conceptual ha sido diferente. Existen pensadores que sostienen que la poltica es tan rele-
vante para la administracin pblica que sta se halla subsumida en su campo disciplina-
rio. Otros, por el contrario, razonan que la administracin pblica puede definirse sobre
todo dentro de lo gubernamental, si se le diferencia de lo poltico. Por ltimo, unos ms
se inclinan por tratar una dicotoma abierta de ambos campos, en pos de una definicin
ms ntida de la administracin pblica. Estos ltimos no son la mayora, pero su fuerza
intelectual no ha dejado de hacerse sentir por ms de cien aos.
El hecho de que la poltica y la administracin se planteen como una antinomia no
quiere decir que a los pensadores administrativos no les interese abordar la primera,
sino que se trata de manera separada de la administracin pblica. De hecho, gran parte
de los contenidos de sus obras se ocupan profundamente de poltica. Las crticas dirigidas
en su contra no residen, pues, en que soslayen el estudio de la poltica, sino en que los
fenmenos que le son propios se abordan por separado de los sucesos administrativos, y
a la inversa.
El origen de esta dicotoma nace con la emergencia del Estado de derecho y por la
necesidad de conceptuacin de la administracin pblica ante las nuevas realidades de
aquellos tiempos. Por tal motivo, muchos pensadores administrativos se empearon en
identificar y definir lo administrativo ante fenmenos de los cuales haca poco se haban
separado, como la justicia. Tambin obedece a! surgimiento del parlamentarismo y de los
partidos, as como el propsito de aislar a los servidores pblicos de las refriegas del acti-
vismo poltico y la contienda de los grupos de presin. La dicotoma puede rastrearse en
la formulacin primigenia que deslindaba al gobierno de la administracin.
Gobierno y administracin
Desde su origen, la ciencia de la administracin pblica hizo una clara distincin de con-
ceptos, en especia! los referentes al Estado, la poltica y, obviamente, la administracin
pblica. A ellos hay que agregar los de gobierno y justicia. Charles-]ean BONNIN crea que
el gobierno consiste en la autoridad creada para dar movimiento a! Estado (cuerpo polti-
co) y una direccin comn a todos los individuos para la ejecucin de las Ieyes." Es la
l'
27 Charles-)can BONNIN, Principes d'Admirustrauon Publique, chez Renaudiere Imprimeur-Lbrare, Pars, 1812
(1808), tres tomos, lo 1, p. 85.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 119
fuerza que anima al Estado, la voluntad pblica activa que brinda la direccin del Estado.
As como el gobierno es la voluntad pblica activa, la administracin es la que forma la
accin propiamente del Estado." "Gobernar es dirigir, ordenar, supervisar; administrar
es obrar directamente" (...) "el gobierno es el pensamiento que dirige, la administracin el
brazo que ejecuta.'?' Pero la administracin es diferente del gobierno porque se trata de
una institucin en s misma y tiene sus propias atribuciones Est dotada de autoridad, pero
no consiste en una autoridad ordenante, sino ejecutiva. Es pasiva como voluntad, activa
como ejecucin.
BONNIN realiz un anlisis profundo del gobierno para deslindarlo de la administra-
cin, pues juzgaba como un error funesto considerar al gobierno como la accin que
anima los pueblos, aun en el caso de un gobierno antiguo, pues este papel es propio de
la administracin. Para este autor, la accin del gobierno consiste en la "transmisin", ya
que su autoridad es de vigilancia y censura. El gobierno es pasivo, no activo, porque la
ejecucin de las leyes reside en la administracin, que es el rgano que transmite la vida
al cuerpo poltco.w Sin embargo, no obra a menos que el gobierno no le imprime el mo-
vimiento que la administracin es incapaz de darse a s misma; sin gobierno no hay ad-
ministracin, y aun admitiendo la inexistencia del gobierno, cada administracin sera el
gobierno de su propia comunidad. El asunto inspira a BONNIN una pregunta:
Cul sera el lazo comn de estas partes divididas? O por mejor decir, dejara de disol-
verse el Estado? (...) Dir solamente que el gobierno no es el pensamiento que dirige, porque
ste slo se halla en la voluntad pblica que es la ley, pues de otro modo no habra ni gobierno
ni administracin, sino despotismo}!'
Si se entiende por pensamiento el derecho que tiene el gobierno para transmitir la
voluntad del legislador a la administracin pblica, esto no impide que tenga capacidad
ejecutiva atribuida por la propia ley.
En Espaa, Agustn SILVELA haba realizado una exploracin temprana del gobierno.
En su entender, gobernar, en su ms alta acepcin, es dirigir a los hombres, dictarles re-
glas de conducta y conseguir que las observen: es hacer y ejecutar la ley.32 En la monar-
qua las potestades legislativa y ejecutiva estn reunidas, mientras que en las democracias
estn separadas, lo que exige la participacin de los ms sabios y virtuosos.
Las leyes administrativas son las que tienen por objeto organizar la administracin, as
como crear y armonizar los medios de ejecucin de las dems leyes, generales o particu-
lares. Con base en este planteamiento, como diferente del gobierno, por administracin
del Estado se entiende el conjunto de medios por los cuales las leyes se eecutan. Pero,
como ocurre con BONNIN, en quien se inspira, dice que Poder Ejecutivo y gobierno son la
misma cosa.
28 Ibid., p. 87.
29 Ibid., pp. 88 Y89.
30 Charles-lean BONN!N, Compendio de los principios de administracin, Imprenta de don Jos Palacios, Madrid,
1834, pp. 42 Y 43.
3! Ibid., pp. 48.50.
32 Agustn SILVELA, Coleccin de proyectos, dictmenes y leyesorgnicas o estudios prcticos de administracin,
Imprenta Nacional, Madrid, 1839, p. 9.
33 /bid., p. 6.
120 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA...
SILVELAidentifica al Ejecutivo con el gobierno, pero entendido ste tal como se defi-
ni antes; asimismo, lo distingue del Poder Judicial porque ste aplica reglas o hechos
consumados y probados, mientras que el Poder Ejecutivo se caracteriza por prever he-
chos futuros, evitar que tengan lugar hechos perjudiciales y cooperar en todos los que
favorezcan lo que se juzga conveniente para la prosperidad pblica. Lo distingue tam-
bin del Poder Legislativo, al cual define como el encargado de sentar reglas generales y
uniformes, en tanto que el gobierno "tiene que cuidar de su ejecucin, descender a in-
finidad de pormenores sutiles y variables, segn las circunstancias y las localidades, y
suplir a cada instante la falta, la insuficiencia, el laconismo o el silencio de la ley"."
Con base en tales planteamientos, el autor explicaba que corresponde al gobierno el
mantenimiento del orden interior y la seguridad exterior; la administracin de la hacien-
da pblica; la proteccin de los derechos polticos; el fomento de la industria, el comer-
cio y la agricultura; la defensa de los intereses generales o comunes; la tutela de pueblos,
las provincias, los establecimientos pblicos de educacin, de beneficencia o de correc-
cin; en fin, cuidar de la ejecucin de todas las leyes polticas y administrativas relacio-
nadas con la forma de gobierno y la ciudadana.
Por su parte, Alejandro OuvN planteaba:
... el gobierno es el poder supremo considerado en su impulso y accin para ordenar y prote-
ger la sociedad, y la administracin constituye el servicio generala el agregado de medios y el
sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del gobierno, y para regularizar la
accin legal de las entidades locales. De modo que administrando se goblerna.v
El gobierno sirve para entrar en contacto con sus similares del extranjero, mantener
las instituciones fundamentales de la sociedad y determinar el movimiento que en cada
etapa habr de tener la sociedad. La administracin, por su lado, provee los medios para
realizar estos fines, ya que desde el pensamiento impulsivo del gobierno hasta la accin
administrativa no media gran distancia, porque ambos se tocan y se "confunden a la
vista".36
Dentro de la tnica impuesta por el discurso de OuvN, el binomio gobierno-adminis-
tracin es la base de su teora, en el sentido de que el gobierno forma la administracin,
pero la administracin sostiene al gobierno. As, el primero quedara en el aire sin el so-
porte de una buena administracin. En el caso en que se opte por descentralizar el gobier-
no y se determine conservar una administracin arreglada, compacta y prudentemente
centralizada, se estara cayendo en el error de vulnerar al primero y fortalecer la segunda.
Un gobierno centralizado supone siempre una administracin igualmente centralizada.
Jos POSADA DE HERRERA critic a BONNIN por separar el gobierno de la administracin,
pues mientras el mbito del gobierno se extiende ms que la esfera de la administracin, el
34lbid. p. 7.
35 Alejandro OuvN, De la administracin pblica con relacin a Espaa, Robe Editor, Madrid, 1843 (1842),
p. 6. El nfasis es nuestro.
36Ibid., p. 7.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 121
alcance de la ltima est comprendido dentro del gobierno Y No pueden separarse por-
que son como la voluntad y la accin en el ndvduo.v Pero como el propio POSADA DE
HERRERA tambin est encerrado en el crculo de la ciencia de la administracin pbli-
ca, aunque niega la separacin entre gobierno y administracin ("no se puede separar la
accin del gobierno de la accin de la administracin"), sostiene en forma paralela su
distincin diciendo: "Cindonos a las ideas enunciadas, hallaremos fcilmente la diferen-
cia esencial que hay entre gobierno y administracin."? En efecto, las funciones guberna-
mentales son ms elevadas que las administrativas y estn plasmadas en la Constitucin,
aunque las segundas son igualmente tiles al bienestar y a la felicidad de la nacin.
El jurista mexicano Teodosio LARES prepar su discurso intelectual combinando ele-
mentos fidedignos de la ciencia de la administracin pblica, como su idea de esta
disciplina contemplada en tanto relacin entre los espacios pblico y privado, yelemen-
tos estrictamente jurdicos que confinan el estudio de la administracin pblica a los
marcos del derecho administrativo. y hay ms: LARES, como todo doctrinario de la cien-
cia de la administracin pblica, sostuvo la separacin entre gobierno y administracin,
pues situaba la problemtica del derecho administrativo y la ciencia de la administra-
cin pblica en torno del Poder Ejecutivo, al que consideraba dividido "en Poder Ejecuti-
vo puro, o propiamente dicho, y poder administrativo, o administracin actva''.w Explic
que gobernar implica poder administrativo strictu sensu, en tanto que administrar entra-
a a la administracin activa. La accin del gobierno se manifiesta en los reglamentos,
decretos y rdenes encaminados al cumplimiento de la Constitucin; es decir, son las nor-
mas relativas a la seguridad pblica, las negociaciones diplomticas, los convenios mili-
tares, los nombramientos, retiros y licencias de los funcionarios y en otros actos de orden
disciplina general y alta poltica. En todos estos casos se dice que el Poder Ejecutivo go-
bierna; la administracin activa se manifiesta en la proteccin de los intereses generales
de la sociedad, vigilando la accin de cada ciudadano, y entonces se dice que el Ejecu-
tivo adrninstra."
El planteamiento de lAREs sobre la separacin entre gobierno y administracin resul-
ta dbil, porque los problemas de alta poltica a los que se refiere, as como a la disciplina
general, lo mismo que la seguridad pblica, las relaciones internacionales y las de los
funcionarios pblicos son de inters general para la sociedad, cuestin que atae a la
administracin pblica. Pero si quisiramos aceptar el matiz que afirma que los intereses
generales de la sociedad se preservan gracias a la administracin pblica mediante la vi-
gilancia de la accin de cada ciudadano, entonces el gobierno estara definido por su
desvinculacin de la sociedad, en tanto que la administracin lo estara por sus relacio-
nes con ella.
37 Jos POSADA DE HERRERA, Lecciones de administracin, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1978 (1843), tres tomos, versin facsimilar, t. I, p. 38.
38ldem.
39 lbid., pp. 39 Y40.
40 Teodosio lAREs, Lecciones de derec:/JQ administrativo, Imprenta de Ignacio Cumplido, Mxico, 1852, pp. 15
Y16.
41lbid., p. 16.
122 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADfo,lINISTRACIN PBLICA...
Dicotoma poltica-administracin
42 A1exandre VIVIEN, tudes Admi~istratiVes,Editions Cujas, Pars, 1974 (1845), pp, 3 Y4.
43 Ibid, p. 6.
44 lbid, p. 30.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 123
que sealan una ntima relacin entre la poltica y la psicologa, de ah que gobernar sea
ejecutar la voluntad y encaminar la accin social hacia el bien comn." El gobierno ejerce
un poder general porque personifica al Estado, y tiene como funciones dictar las leyes,
declarar el derecho y proveer el bien comn; en suma: legisla, juzga y administra.
Pero COIMEIRO tambin separa gobierno y administracin, tomando la idea de
ROUSSEAU en el sentido de que administrar equivale a gobernar; es decir, ejercer el Poder
Ejecutivo. COIMEIRO restringe el gobierno a la administracin, situndolo a su vez en el
Poder Ejecutivo. Las argumentaciones del autor van ms all, y entran en una problem-
tica arriesgada: la dicotoma poltica-administracin. Afirma:
" .el gobierno, as Hmitado dispone del poder ejecutivo en el cual se comprenden la poltica y
la administracin propiamente dicha. La primera imprime una direccin moral a la sociedad,
mueve y ordena los poderes constitucionales y restablece entre ellos la perturbada armona
(...) la administracn pura es el conjunto de principios o reglas que determina las relaciones
entre el Estado y/sus rnernbros.w '
45 Manuel COLMEIRO, Derecho administrativo espaol, Libreras de don ngel Calleja y Santiago, Madrid, Casa de
los seores Calleja, Lima, 1850, dos tomos. t. 1, p. 5.
46lbid, pp. 6 Y7.
47 Ibid., p. 7.
48ldem.
49 Jos Mara DEL CAsnI10VELASCO,Ensayo de derecho administrativo mexicano, Taller de Imprenta de la Escuela
de Artes y Oficios para Mujeres, Mxico, 1874-1875, t. 1, p. 7.
124 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA...
interior y establecer las relaciones internacionales son acciones que se llevan a cabo no
tanto por la poltica, sino gracias a las dependencias administrativas encargadas de cum-
plir y hacer cumplir la Constitucin. Asegurar el orden pblico y mantener las relaciones
internacionales son funciones de la administracin, lo mismo que la satisfaccin de las
necesidades materiales, morales e intelectuales de la sociedad. Igualmente,
as como la ciencia administrativa difiere de la ciencia poltica, as la accin del poder de la
administracin difiere de la accin del poder en la poltica (oo.) la ciencia poltica busca el es-
tablecimiento de la armona de todos los elementos polticos en una direccin determinada.
La ciencia administrativa busca la armona absoluta entre todos los intereses sociales y entre
todos los intereses ndvduales.'?
Es ms, para este autor, la poltica satisface las necesidades generales sin detenerse
ante los intereses polticos e individuales, mientras que la administracin analiza las ne-
cesidades del individuo para satisfacer las comunes." En conclusin, el autor declara que
la poltica considera siempre el conjunto de la nacin y el Estado, en tanto que la admi-
nistracin se empea en considerar a cada parte de los componentes de ese conjunto
que forma la nacin."
DEL CASTlLLO VELASca crea que entre la ciencia poltica y la ciencia administrativa hay
una diferencia ms: la primera no es suficiente por s sola y necesita el auxilio de la segun-
da para obtener la felicidad de los pueblos y de los individuos. En cambio, la ciencia de la
administracin pblica puede ser autosuficiente sin el auxilio de la poltica para lograr el
progreso material de las naciones, as como el adelanto moral e intelectual de la socie-
dad y del individuo. 53
Uno de los pensadores italianos que estuvo activo en el cambio entre los siglos XIX
y xx, Errico PRESUTI1, ciment su prestigio acadmico con el libro El Estado parlamenta-
rio y sus empleados administrativos (Lo Stato Parlamentare ed suoi Impiegati Ammi-
ntstrattoi, 1899). De su temario solamente nos interesan las relaciones entre poltica y
adminis tracn,
PRESUTIl afirmaba que la separacin entre poltica y administracin tiene su origen
en la divisin moderna de poderes entre Legislativo, Judicial y Ejecutivo. Con base en esta
divisin, la antinomia entre la poltica y la administracin nace de la diversidad organiza-
tiva y funcional del Poder Ejecutivo. Aunque es claro que la dicotoma poltica-adminis-
tracin descansa en la divisin de poderes, no es nada sencillo establecer una afirmacin
absoluta sobre "un criterio preciso para distinguir dnde termina la poltica y dnde
comienza la adminstracnv.f Al respecto, hace una evocacin acadmica: ni el estudioso
francs de la administracin, VMEN, ni el cultivador alemn de la ciencia de la adminis-
tracin, BLUNTSCHIl, han aportado nada definitivo. PRESUTTI se declara contrario a esta pers-
pectiva, que juzga errnea. Habida cuenta de lo anterior, aporta sus propias ideas.
50 ldem.
SI/bid., pp. 8 Y 9.
52/dem.
53/bid., p. 9.
54 Errico PRESUTI1, Lo Stato Parlamentare ed suoi /mpiegaftAmministrativi, Librera Editrice Internazonale,
Npoles, 1899, p. 276.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 125
lejos, de "ses" y "peros", "cuntos", "sin embargos", hasta que todo se pierda alojo comn no
acostumbrado a esta clase de exploracin y, en consecuencia, no habituado al uso del teodolito
del discernimiento lgico. Una gran parte de la administracin pasa inadvertida para la mayor
parte del mundo, confundindose unas veces con el "manejo" [management] poltico y otras
con el principio constitucionaJ.59
A pesar de este intrngulis, WILSON destil el objeto de su estudio para afirmar que la
administracin pblica es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico." Cada
aplicacin particular de una leyes un acto administrativo, mas no la ley, que est por en-
cima de l. Los planes generales de accin gubernamental no son administrativos, pero la
ejecucin detallada de dichos planes s lo es; sta no es una distincin entre voluntad y
hecho, porque el administrador debe tener y tiene voluntad propia en la eleccin de
medios para llevar a cabo su tarea. La administracin no es ni debe ser mero instrumento
pasivo, pues la distincin se plantea entre los planes generales y los medios especales."
Frank GOODNOW es autor del primer tratado integral de ciencia de la administracin
pblica en Estados Unidos de Amrica, en una tradicin propiamente angloamericana:
Poltica y administracin (Politics and Administration). Este libro constituye la va de
conversin de la ciencia de la administracin pblica europea en la teora de la adminis-
tracin pblica estadounidense. Es un puente a travs del cual se comienza a abandonar a
la ciencia de la administracin pblica del Viejo Continente para dar paso a una disciplina
nueva al estilo local. Es tambin el abandono parcial del derecho administrativo por parte
de un profesor del mismo, que en adelante centr su atencin en la ciencia poltica y la
administracin pblica. Su Poltica y administracin, cuya edicin prncipe es de 1900,
tiene como propsito mostrar, en particular a partir de la consideracin de las condicio-
nes polticas que existan en Estados Unidos de Amrica, que el sistema formal de gobier-
no establecido por el derecho no siempre coincide con el sistema real. Asimismo, intenta
demostrar que los cambios en el sistema formal deben hacerse para que el sistema real se
adecue ms estrictamente a su tiempo, as como a las ideas polticas en las cuales el siste-
ma formal est basado." Por tanto, se requiere el anlisis de las operaciones del gobierno,
as como de las relaciones entre stas.
GOODNOW tendr como tarea fundamental examinar las diferencias entre el gobierno
formal y el gobierno real. Esto lo llev a sus planteamientos ms importantes relaciona-
dos con las funciones primarias del Estado: la expresin y la ejecucin de la voluntad del
Estado o, como tambin las llama, la poltica y la administracin. Respecto de la dso-
ciacin entre la forma y el contenido del gobierno estadounidense, cree que los pensa-
dores locales se dedican a los aspectos legales y a la Constitucin, pero de lo que se trata
es de examinar la vida poltica real del pueblo.v
Para este autor el estudio del gobierno debe cambiar, porque a menudo se da el
caso de que las instituciones no jurdicas influyen con mayor fuerza, en darle su carcter a
64 Idem,
65 Ibid., p. 6.
66 Idem,
67 Ibtd., p. 9.
68 Ibid., p. 11.
128 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
69 lbid., p. 18. I
70 Marshall DIMOCK, "W F. Willoughby and Administrative Universal", en Public Administration Review,
Washington, nm. 5, 1975, pp. 483-485.
71 Woodrow WU.50N, Congressional Gooernment, Hoghton Miffiin Co., Boston, 1900 (1884); The suue, D.C.
Heatht, Bostoq, 1918 (1898).
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 129
(Princtples of Public Administration), que complement posteriormente con dos libros
sobre la administracin judicial (Principles ofjudicial Admtnistration, 1929) y la admi-
nistracin legislativa (Principies of Legislative Organization and Administration, 1934).
Fue autor de un artculo muy relevante titulado "La ciencia de la administracin pblica"
("The Science of Public Administration", 1927). Ms tarde public una de sus obras ms
importantes: El gobierno de los Estados modernos (The Government ofModern States),
que apareci en 1936 y dej una honda huella en el estudio de la administracin pblica
en Estados Unidos. Los Principios de la administracin pblica fueron e! segundo li-
bro de texto estadounidense, luego de la Introduccin al estudio de la administracin
pblica, de Leonard WHlTE, publicado en 1926.
En el tiempo en que WILLOUGHBY estuvo activo, el gobierno de Estados Unidos se ha-
ba estudiado desde el punto de vista de los derechos de los particulares, y poca atencin
se haba puesto en el problema de la organizacin y la conduccin de la rama administra-
tiva como diversa del Poder Ejecutivo dentro de! gobierno. 72 Esto haba ocurrido a pesar
de que desde la terminacin de la Guerra Civil las actividades de la administracin pbli-
ca se incrementaron mucho. Esto oblig a que la tradicional divisin de poderes fuera
revisada, ya que no se poda seguir sosteniendo como un mero principio para evitar e! ejer-
cicio opresivo del poder. Los servicios pblicos deban organizarse en torno de la rama
administrativa considerada en su carcter tcnico, tanto por lo que se refiere a la informa-
cin que maneja como por el mtodo de operacin que emplea. Lo anterior justific que
los funcionarios del gobierno fueran tratados con tanto rigor como lo eran los emplea-
dos de las empresas privadas.
Para WILLOUGHBY l trabajaba con una disciplina que merece un tratamiento riguro-
so, pues tal es la finalidad de su obra, pero estaba consciente de que era posible objetar
darle a la administracin la categora de ciencia. Con independencia de que la objecin sea
vlida o no, sostena la posicin de que en administracin hay ciertos principios fun-
damentales de aplicacin general anlogos a los que caracterizan toda ciencia y pueden
observarse si el objetivo de la administracin, que es la eficiencia de operacin, se ase-
gura. Estos principios existen y su significado se conoce slo por la aplicacin estricta del
mtodo cientfico en sus nvestgacones." Sin embargo, confesaba que tales principios
no se seguan como guas de la conduccin de los negocios administrativos ni gozaban
de aprobacin universal. Por ello, slo aspiraba a que los fines del gobierno fueran al-
canzados con razonable satisfaccin.
La obra aqu referida se escribi especialmente para consulta de estudiantes y fun-
cionarios pblicos, pero conceba la administracin como una rama de la ciencia polt-
ca,74 Por consiguiente,
el trmino administracin pblica puede ser empleado en ciencia poltica en dos sentidos.
En sentido amplio, denota el trabajo en la conduccin de los negocios gubernamentales, obser-
vada desde la rama particular del gobierno implicada. Es as que propiamente se habla de la
72 William WILLOUGHBY, Principies ojPub/ic Admintstration, The john Hopkins Press, Baltimore, 1927, p. VII.
ua, p. IX.
74 Ibid., p. XI.
130 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
75 Ibid., p. 1,
76 WilliamWILLOUGHBY, Tbe Government 01Modern Sta/es, Appleton-Century, Nueva York, 1936, p. 217.
77 lbid., pp, 217 Y218.
78 Ibid., p. 220,
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 131
real sobre el que descansa la falsedad de la divisin entre poltica y administracin. Pero
no se trata de un problema finiquitado, pues en la actualidad esa dicotoma persiste como
elemento medular de la cultura poltica estadounidense, y es parte de lo que Andr
SIGFRIED llam genio administrativo de los pueblos. En efecto, en nuestro tiempo la dico-
toma poltica-administracin todava da de qu hablar y lo seguir dando.
Con la inspiracin de esa antinomia, varios autores han inaugurado una nueva era en
el estudio de la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica, que se caracteriza
por un nimo a favor del re: re-construir, re-fundar y re-inventar." Quiz la ms clebre re
sea la formulada por David OSBORNE y Ted GAEBLER, a los cuales David ROSENBLOOM ubica
en la lnea sucesoria de la dicotoma poltica-administracin, pues su idea de separar el
"timn" de los "remos" en el gobierno empresarial tiene all su fuente." Empero, estas
ideas se concibieron con el propsito de servir al rgimen establecido, cuya comunidad
poltica domesticada en calidad de cliente se mueve en el mercado, no en la arena del
poder. ROSENBLOOM compara el esquema de Frank GOODNOW sobre la antinomia entre la
expresin de la voluntad del Estado y su ejecucin, con la separacin del "timn" y los
"remos" propuesta por OSBORNE y GAEBLER, pero se trata de una analoga desproporcio-
nada, El grado de complejidad del discurso del discpulo de Rudolf GNEIST no es compa-
rable con la idea simplista de esos autores."
La dicotoma tambin sirve de contexto lejano a las propuestas de desregulacin,
privatizacin, mercado libre y orientacin al cliente, pues el gobierno "reinventado'' hoy
en da constituye una nueva ortodoxia. No obstante, su distancia con los problemas del
poder la esterilizan por principio, pues como hace ms de medio siglo lo haba hecho saber
Dwight WALDO, existe una teora poltica de la administracin pblica, del mismo modo
que Aaron WILDAWSKY afirmaba que toda prescripcin administrativa es tambin una pres-
cripcin poltica. ROSENBLOOM cree que "sta es una vieja leccin: si nosotros queremos
mejor gobierno, necesitamos mejor hablar de poltca"."
Razones como las sealadas hicieron que James SVRA considere que, si bien es cierto
que la dicotoma sirvi para establecer las fronteras del estudio de la administracin p-
blica en Estados Unidos, como modelo ha constituido una "aberracin"." Lo ms pre-
ocupante es que no se trata slo de un modelo sujeto al trabajo acadmico, sino de una
gua que disea las actividades de algunos funcionarios locales en el pas. El estudio de la
administracin pblica merece un mejor paradigma como gua de investigacin, instruc-
cin y enseanza, "pues aun reconociendo que la dicotoma fue una aberracin se con-
tribuir a un mejor entendimiento de los verdaderos orgenes del campo y cmo se ha
desarrollado't."
83 David ROSENBLOOM, "Have an Administrative Rx? Don't Forget the Politics!", en Publie Adrninistration
Revieui, Washington, vol. 53, nm. 6, 1993, pp. 503-507.
84 David OSBORNE y Ted GAEBLER, El nuevo modelo de gobierno: cmo transforma el espiritu empresarial al
sector pblico, Ediciones Gprnika, Mxico, 1994 (1992).
85 David ROSF.NBLOOM, op. cit., p. 506.
86 Idem.
87James SVRA, "The Politics-Administration Dichotomy Model as Aberration", en Pub/ic Administratton Reuieur,
Washington, vol. 58, nm 1,1998, pp. 51-58.
88 Ibid., p. 57.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 133
Interdependencia entre la poltica y la administracin
No todos los argumentos administrativos se encaminaron a la exploracin de lo que dis-
tingue a la poltica de la administracin, pues otros pensadores se inclinaron por desta-
car sus modos de interaccin y mutua dependencia. Para ]ohn GAUS, uno de los profetas
de esta perspectiva, la teora de la administracin pblica significaba, en su tiempo, tam-
bin una teora de la poltica," en tanto que para Wallace SAYRE, la administracin pblica
es, en ltima instancia, un problema de la teora poltica yo Por consiguiente, como objeto
y estudio cientfico, la administracin pblica tiene una relacin filial con la ciencia poltica.
Cuando todava Luther GUUCK militaba en las filas de la ciencia poltica escribi un
artculo donde exploraba las relaciones entre poltica y administracin pblica." El ensa-
yo, relacionado con los problemas de la poltica estadounidense de principios de la dcada
de 1930, se orient a situar sus relaciones con la administracin al margen de cualquier
idea de separacin o antinomia. Defina la poltica como "la accin relacionada con el
control de los gobernantes't." Esta concepcin de la poltica no es un logro moderno, se
remonta a las revoluciones y las reformas del pasado, pero es con la democracia moder-
na que ha adquirido su significacin superior, especialmente como autogobierno. En este
sentido realista, la poltica no puede retirarse de la administracin ni alejrsele, porque
nadie desea abandonar el control y dejar a los gobernantes las manos libres para hacer
lo que desean." De ocurrir esto, la historia dara un paso hacia atrs.
Hacer poltica es determinar las decisiones generales, influir en las actividades de los
funcionarios y participar en su nombramiento. Se trata de actos que influyen o alteran la
efectiva voluntad del Estado, que modifican la direccin de la policy y que ejercen el con-
trol de los gobernantes. El gobierno est constituido por un grupo de hombres formal-
mente organizado y reconocido, que ejerce el poder efectivo para forzar la realizacin de
servicios y obtener la conformidad ciudadana, as como para conducir los diferentes ser-
vicios de la comunidad. "En estos mismos trminos, lo que los gobernantes hacen, esto
es, el trabajo del gobierno, el desarrollo y refuerzo de los controles, el establecimiento y
manejo de los servicios, todo ello, entendido en su conjunto, es la administracin pbl-
ca."94 Este pasaje seala con meridiana claridad la ms pura concepcin politolgica de
la administracin pblica.
En 1940, Charles MERRlAM, uno de los ms acreditados politlogos estadouniden-
ses, prepar un artculo que colabor en el desarrollo de la teora de la administracin
pblica." Tradicionalmente se haba considerado a la administracin pblica como un
89 John GAUS, "Irends in the Theory of Public Administration", en Public Administratian Review, Washington,
vol. lO, nm. 3, 1950, p. 168.
90 WalIace SAYRE, "Prernises of Public Administration: Past and Emerging", en Public Administratian Review,
Washington, vol. 18, 1958. p. 105.
91 Luther GUUCK, "Politics, Administration, and 'The New Deal'", en Tbe Annals of American Academy of
Poltical and Social Sciences, nm. 169, 1933, pp. 55-66.
nlbid., p. 59.
93ldem.
94lbtd., p. 60.
95 Charles MSRRlAM, "The Development of the Theory for Administration", en Advancement Management
]ournaJ, Washington, nm. 5, 1940, pp. 130-138.
134 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA ...
arte que ha perfeccionado aptitudes y tcnicas que permiten lograr mediciones precisas y
pronsticos exactos. No obstante, ya aparecan en el horizonte muchos tipos de gene-
ralizaciones que se abran paso a travs de la capa de la tradicin rumbo a la luz de la
organizacin racional." Para este autor hay relaciones estrechas entre la administracin
pblica y la poltica, incluso concibe a la primera como un espacio dentro del campo ms
general de la ciencia poltica. En verdad la administracin pblica "presupone la existen-
cia de polictes y objetivos generales, su tarea es su aplicacin en una sociedad poltica
determnada't.?"
Adems de tener relacin con todas las ciencias sociales, en particular est vincula-
da con la ciencia poltica, porque se encuentra limitada por las categoras propias del
Estado. La administracin pblica tiene aspiraciones tericas legtimas, porque
es claro que el manejo [management) es un aspecto de las relaciones sociales que contiene un
conjunto de personas, prcticas y procesos; una serie de datos que a menudo se pueden ob-
servar con mucha precisin y que son materias disponibles de anlisis, interpretaciones e in-
ferencias con respecto a esquemas generales y continuos del comportamiento de un campo
especial de la conducta."
IOI I dem .
102 Ibid., p. 107.
103 Dwight WAIDO, Teorla poltnca de la administracin pblica, Tecns, Madrid, 1961 (1948). la edicin en
ingls se titula Tbe Atiministrative State.
136 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
104 Fred R1GGS, ~rofessionalism, Political Scicnce and the Scope of Public Administration", en James
CHARLESWORTIi (ed.) Tbeory and Praetiee 01 Publie Administration, Filadelfia, The American Academy of
Political and Social Sciences, 1968, pp. 32 Y33.
lOS Ibid., p. 34.
106 John GAUS, op. cit., p. 168.
107 Marcia WHIKER, Ruth Ann STRICKLAND y Dorothy OlSHI'SKl, "The 1h>ublesome Cleft: Public Administration and
Political Science", en Public Administration Review, Washington, vol; 53, nm. 6, 1993, p. 533.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 137
de manera cotidiana con la actividad de los servidores pblicos de todas las pocas, pues a
ella se debe el tardo e inacabado abandono de la dicotoma poltica-administracin en
Estados Unidos de Amrica y la crtica sobre el uso de la eficiencia como criterio para las
decisiones gubernamentales.l'" Las autoras recuerdan que los promotores de la Nueva
Administracin Pblica a finales de la dcada de 1970 advirtieron que los servidores p-
blicos tendran que dedicarse ms al sistema judicial, si la poltica fracasara en asegurar
justicia para la ciudadana. 109
El conflicto ha sido una categora organizativa para la investigacin en poltica de
tiempo atrs, principalmente para las relaciones internacionales, as como para compren-
der la guerra, y es til para entender a la administracin pblica en las nuevas etapas de
globalizacin planetaria. Policy es una categora organizadora en ciencia poltica des-
de que David EAsTON la sugiri como referente de los productos del sistema poltico, 110
en tanto que Theodore LoWI la convirti en el eje de su clebre tipologa de policies re-
gulatorias, distributivas y redstrbutvas.'!'
Recientemente se ha desarrollado un nuevo enfoque en que se vincula la ciencia
poltica con la teora de la organizacin. En l conviven los politlogos y los economistas.
Su fuente son los muy conocidos trabajos de Herbert SIMON sobre el comportamiento
administrativo y, en especial, la obra de Richard CYERT y James MARCH, en la que se visua-
liza la empresa privada como una organizacin. m
WHlKER, STRlCKLAND y OLSHFSKI concluyen que, en adelante, la ciencia poltica y la ad-
ministracin pblica caminarn unidas gracias a los campos de inters comn. Esos cam-
pos se basan en el aporte que ofrece la ciencia poltica de un conocimiento detallado
acerca de las vinculaciones entre diversos actores e instituciones del sistema poltico, en
los cuales trabajan los manejadores pblicos. Si estos manejadores navegan sin tal cono-
cimiento, son como viajeros sin un mapa de caminos que transitan segn la frmula de
la prueba y el error. 113
Policy
El desarrollo primigenio de la nocin de policy es un mrito del estudio de la adminis-
tracin pblica en Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, en su seno no lleg a madu-
rar plenamente como una categora central en su desarrollo disciplinario. Esto explica por
qu el crdito corresponde al politlogo Harold LASSWEIJ., quien convirti esa nocin en
una categora cientfica y fund las ciencias de policy, a partir de las cuales se ha enri-
quecido el progreso actual de la administracin pblica.
Para Leonard WHITE la diferenciacin hecha por GOODNOW entre poltica (polities) y
administracin, refiere a la primera en trminos de policyP? Hacia principios de la dca-
da de 1940, Marshall DIMOCK planteaba una perspectiva opuesta a la de GOODNOW, a la
que se adhiri Leonard WHITE. DIMOCK argumentaba que los servidores pblicos partici-
paban tanto en la hechura como en la ejecucin de policy. Esto se percibe en el conjun-
to de rdenes ejecutivas, reglas y regulaciones emitidas por el Jefe del Ejecutivo, as
como en sus decisiones para casos individuales. De hecho, esos servidores participan en la
hechura de poliey dentro de la amplia orientacin que fija la ley. Por consiguiente, "no hay
razn para creer que la administracin es incompetente para hacer una importante con-
tribucin a la policy", pues los servidores pblicos aportan a los conocimientos de pla-
neacin la habilidad tcnica y la imparcialidad necesaria que facilitan su configuracin. m
La administracin pblica, incluso, puede ser una rama del gobierno que elabore una
policy genuina, libre del favoritismo hacia los grupos de presin.
Marshall DIMOCK crea que la administracin pblica es parte de la administracin ge-
neral, pero "tambin es parte del campo de la poltica, trata con la determinacin de la
poliey pblica en un proceso que comienza con el electorado y contina a travs de los
partidos polticos y la legislacin, hacia la administracin msma".'>' Esta condicin de
ser parte de la administracin general y parte del estudio de la poltica, a decir de este au-
tor, no es algo fortuito, sino esencial, porque la poltica no solamente est fundada en el
gobierno, sino que abarca todas las instituciones pblicas y privadas. stas estn influi-
das por lo que el gobierno hace, porque en la democracia moderna los partidos y los
grupos de presin estn legalizados y porque el gobierno es la autoridad final en mate-
ria de policyP>
Con base en la poltica, la administracin pblica se concibe como el estudio de lo
que el pueblo quiere a travs del gobierno y cmo lo puede lograr. El trmino poltica
es polivalente, pero se usa sobre todo en un sentido muy amplio para referir cualquier
cosa que se relaciona con la determinacin de la policyJ" El administrador es poltico
cuando contribuye a la formulacin de la ley, cuando se desempea en las organizaciones
pblicas que ejecutan la poliey y cuando trata con los grupos de presin que cotida-.
namente pretenden influir en l. Pero es poltico cuando hace policy, lo mismo que des-
pus, cuando la ejecuta. Tambin definieron a la administracin pblica como el estudio
y la prctica de las cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho y la poltca."?
En una edicin posterior de la obra citada, DIMOCK sealaba que muchas de las dis-
cusiones tericas en la administracin pblica tratan con policy; es decir, se refieren a las
121 Ibid. , p. 7.
.#
122 Ibid., p. 13.
123 Ibid., p. 13-
124 Marshall OIMOCK y Gladys 0IMOCK, Public Administration, Rinhart, Nueva York, 1953, p. 1.
125 Idem.
126 Ibid., p. 4.
127 Idem.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 141
decisiones que en cualquier lugar y tiempo entraan los objetivos y las medidas sustanti-
vas que se eligen para tratar problemas, resultados o innovaciones, as como las razones
que les dieron origen. Poliey tiene que ver con objetivos, decisiones e implementacin en
reas especficas como la tierra, el agua, las relaciones exteriores o la educacin, en las
cuales el gobierno tiene el inters de proveer un servico.!"
Policy, segn Marshall DIMOCK y Gladys DIMOCK, es un concepto que abarca la activi-
dad total del sistema poltico, porque entraa la conciliacin y cristalizacin de los in-
tereses encontrados de muchas personas y grupos, de diversos intereses en el inters
pblico.F? Es una categora que borra las fronteras entre la poltica y la administracin;
por poltica se "entiende todo lo que hace el gobierno en el sentido de determinar la po-
ltica pblica", concibindose por administracin lo "que tiene que ver con el 'qu' y con el
'cmo' del gobiernor.P?
El concepto de policy as formulado nos lleva a una tautologa. Con excepcin del
proceso poltico generado en el seno de los grupos que integran la sociedad, todas las
actividades orientadas a dirigir o influir en la direccin del Estado implican e! significado
pblico inherente de la poltica.
No nos debe asombrar que esta perspectiva no haya derivado en una conceptuacin ri-
gurosa de policy, pues al mismo tiempo que disip la singularidad fenomnica de lo ad-
ministrativo dentro de lo poltico, no se diferenci de este ltimo. Finalmente,poliey ocup
los lugares comunes de la ciencia poltica, sin beneficiar e! estudio de la administracin p-
blica en Estados Unidos de Amrica.
Estas propuestas acerca de la paliey como eje de las conceptuacones de la adminis-
tracin pblica fueron rechazadas porque propiciaban la desaparicin de su singulari-
dad como categora y disciplina. Al subsumirse en la nocin de policy, la administracin
pblica reconoca su naturaleza poltica, pero esto llev al extremo de absorberla en la
ciencia poltica, que deriv en confundir el campo de la administracin pblica con e!
de la ciencia poltica y en el desvanecimiento del centro conceptual; la poltica, como
corazn de la disciplina, no coincida strietu sensu con la funcin administrativa en el
sentido de realizacin de se policy. Al proponerse que la administracin pblica se ocupa-
ra del estudio y la prctica de las cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho y la
poltica, con base en lapoliey, se sobrevalor el pape! de los poderes Legislativo y Judi-
cial, as como de los partidos y los grupos de presin como hacedores y ejecutores de tal
policy, Martn !ANDAD afirmaba que "el campo de la administracin pblica queda enton-
ces con una base imprecisa y vacilante, no es posible distinguirlo de la ciencia polrca''.!
Hay pensadores que juzgan que el muy criticado Frank GOODNOW no haba hecho tan
mal su trabajo en la dicotoma poltica-administracin, pues propuso una clara distincin
entre ambas, no su identificacin. Esta propuesta, fuente para las crticas ms crudas a su
128 Marshall DIMOCK y Gladys DIMOCK, Public Administration, CBS College Publishing, Nueva York, 1983, p. 40.
129 Referido por Martn LANDAU, Marshall DIMOCK y Gladys DIMOCK. op. cit., p. 22.
130 Ibid., pp. 22 Y 42.
131 Martin LANDAu, "El concepto de toma de decisiones en el campo de la administracin pblica", en MAuCK,
SIDNEY y Edward VAN NESS (eds.),La conducta administrativa, Hobbs-Sudamericana, Buenos Aires, 1966,
p.21.
142 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
Olvidamos, sin embargo, que GOODNOW estaba empeado en realizar la "diferenciacin por
abstraccin". No estableca distinciones concretas; es decir, no distingua ramas del gobierno, no
equiparaba determinada operacin con determinado organismo (...) estableca diferencias de
conducta. Sus formulaciones originarias hacan cortes transversales en las instituciones concre-
tas de gobierno, abstraan ciertas series de operaciones, y hacan de ellas la base de un estu-
dio. 133
132 Frank GOODNOW, Polittcs attrJ Administration, ya citada. Al respecto, ver a Dwight WALDO, Teora politica
de la administracin pblica, Tecn6s, Madrid, 1961 (1948), cap. 7; Herbert SIMON, El comportamiento
administrativo, AguiJar, Madrid, 1970, cap. 3.
133 Martin !.ANDAU, op. cit., p. 28.
134 Harold STElN, Public Administration and Public Policy, Harcourt, Brace and Company, Nueva York, 1948.
135 Harold LAsSWEll, "Policy Orientation", Daniel 1.ERNER Y Harold LAsSWBU- (eds.),Too
Policy Sciences,Stanford
University Press, Stanford, 1951, pp. 3-15.
136 Carl FRlEDRlCH y Edward MAsON (eds.), Public Policy, Harvard University Prcss, Harvard, 1940.
.Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 143
tradicional divisin del trabajo de las ciencias sociales. Por el contrario, estos asuntos se
oponan a ser fragmentados y reclamaban la colaboracin de disciplinas afines. Para am-
bos, la trascendencia del cambio en lo que se refiere :t la visualizacin de las policies
consista en aplicar todos los enfoques posibles, rompiendo las barreras entre los anlisis
tericos y prcticos y entre los puntos de vista meramente jurdicos, econmicos y ad-
ministrativos.
Adems, las distinciones disciplinarias de estas ciencias no estaban contribuyendo al
estudio integral de policies, cuya importancia, debida ms que nada a la expansin de las
actividades del gobierno, era evidente. En suma, muchos de los progresos ms significa-
tivos de las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron desde antes, determinados
por problemas de policy cuya presin reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas
disciplinas requeran el anlisis de las condiciones que determinaban el xito o el fraca-
so de lo que los gobiernos modernos emprendan.
sta fue una interpretacin sustancialmente distinta del "enfoque de la poltica p-
blica", que precedi y anunci el nacimiento de las ciencias de policy encabezado por
lAsSWELL aos despus. Se trat de una sugerencia multidisciplinaria a partir del concur-
so de las ciencias sociales en su conjunto. Pero el concepto de policy estaba lejos de ofre-
cer una panacea, o una solucin prctica que enseara al pblico o al gobierno lo que
. deban hacer. Su objeto era lo que cmo el trabajo de los acadmicos y los practicantes
de la administracin pblica puede conseguir en una estrecha y fructuosa colaboracin,
pues la Escuela de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard se propona pre-
sentar anualmente los resultados de esta colaboracin.
La contribucin ms importante sali de la pluma de FRIEDRICH. 137 Como est des-
tinada al tema de las relaciones entre la poiicy y la responsabilidad administrativa, la
mayor parte de su obra est dedicada a definir la primera. El punto de arranque es la po-
lmica contra la dicotoma entre la poltica y la administracin, formulada por Frank
GOODNOW, de la que FRIEDRICH explica que las concibe como cajas aisladas, mutuamente
excluyentes, cuando ambas desempean un papel continuo en la hechura y ejecucin de
la policy, aunque haya ms de poltica en la formulacin y ms de administracin en la
ejecucin. El punto de enlace es lapolicy, como un continuom de hechura y ejecucin,
como un proceso inseparable.
Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un mbito determi-
nado, hay poltica; cuando un acto o propuesta de accin de un funcionario se orienta al
inters pblico, hay administracin. Esto permite desde otro ngulo definir la policy
como "el significado comn del trmino referido a las decisiones acerca de lo que se hace
o no se hace en situaciones dadas".138 Las funciones legislativas constituyen decisiones de
policy, de modo que su hechura se considera cada vez menos como parte de la adminis-
tracin pblica, pero parte al fin, al tiempo que la ejecucin le corresponde plenamente.
Esta aeja interpretacin de Carl FRIEDRICH y sus colegas, ratificada por LASSWELL
10 aos despus, no debe ser soslayada en beneficio de un trabajo necesariamente plu-
ridisciplinario de los temas polticos.
137 Carl FRIEDRICH, "Public Policy and Nature of Administtative Responsability", op. cit., pp. 3-23.
138 Idem.
144 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
Otra colaboracin fructuosa fue la ofrecida por Paul APPLEBY en su obra Policy y ad-
ministracin (Policy and Administration), editada en 1949. Aqu encontramos tambin
el nfasis de los vnculos existentes entre policy y administracin pblica. APPLEBYse ci al
estudio del gobierno en Estados Unidos de Amrica, que fue dividido en atencin a la se-
paracin constitucional de poderes. Uno de los efectos negativos fue que a mediados del
siglo xx, la ciencia poltica se haba convertido en una disciplina individualizada: muchas
de las obras dedicadas a ella aceptaban tcitamente la divisin de poderes y haban exclui-
do la administracin pblica de los procesos de hechura de policy, Del mismo modo, tal
separacin sirvi de sustento para la aceptacin y justificacin del servicio civil."? Incluso,
el Presidente de Estados Unidos fue reconocido como una excepcin, pero esto ocurri
ms en trminos personales que en el orden institucional. Su condicin de hacedor de
policy se conceba ms en su carcter de individuo, que de Jefe del Poder Ejecutivo.
La situacin real, sin embargo, era otra: efectivamente, el Congreso y las legislaturas
locales hacen policy para el futuro, pero no monopolizan esta funcin. De manera similar,
el Poder Judicial determina qu es la ley, pero no tiene su monopolio, pues la adminis-
tracin pblica constantemente expide reglamentaciones para el futuro y determina tam-
bin en forma continua qu es la ley y qu significa en trminos de accin. Del mismo
modo, los cuerpos legislativos conservan parte de poder sobre la administracin pblica.
Ciertamente los administradores pblicos participan en la hechura de policy para el
futuro, pues formulan recomendaciones para la legislacin, y sta es una funcin de los
hacedores depolicy.140 Mientras los cuerpos legislativos elaboran lapolicy en general, co-
rresponde a los administradores pblicos formularla a travs de una aplicacin cada vez
menos abstracta; "la hechura de poltcy en administracin pblica consiste en el ejercicio
de la discrecin respecto a cada accin",141
La hechura de policy no puede situarse nicamente en un punto o sector del rgi-
men poltico, porque donde exista una accin que afecta al pblico hay hechura de
policy. sta se hace a travs de todo el gobierno ya lo largo del proceso poltico. La ad-
ministracin pblica, en su ms amplio sentido, participa en la hechura de policy, por
cuanto le corresponde su ejecucin. sta es un proceso de entremetimiento entre la
hechura de policy y el manejo (management) por debajo de las determinaciones ema-
nadas de los poderes Legislativo y Judicial, as como de los entes popular-electorales.
Hay que destacar que existe una relacin estrecha entre policy y administracin p-
blica que conviene no olvidar, a fin de tener una idea cabal de sus complejas relaciones
dentro de los asuntos de Estado. No se puede dejar de constatar aqu una contribucin al
estudio de policy, con beneficios paralelos a la administracin pblica. Sin embargo, el
trabajo ms fructuoso no se ha llevado a cabo entre los estudiosos de la administracin
pblica, y se debe a los propios militantes de la disciplina fundada por LASSWELL. A ella
nos referiremos ms adelante.
139 Paul A/'PLEBY, Policy and Administration, University of A1abama Press, A1abama, 1949, pp. 1-25.
140 Ibid., p. 1.
141 Ibid., p. 25.
7 La gerencia pbl ica
1 Woodrow WU.sON, "Thc Study of Administration", en Potiucal Science Quarterly, Washington, vol. 2, nm. 2,
1887, pp. 197222.
146 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA AD~UNISTRACIN PBUCA...
2 Ibid., p. 201.
3 Ibid., pp. 209 Y 210.
4 Ibid., p. 211.
Lagerencia pblica 147
El fenmeno gerencial
5 Woodrow WIlSON, op. cit., pp. 197-224. Frank GOODNOW, Politics and Administration, Russell and Russell,
Nueva York, 1900. William WUl.oUGHBY, PrincipiesofPublic Administratian,]ohn Hopkins Press, Baltimore, 1927.
6 Leonard WHlTE,/ntroduction to the Study 01PublicAdministraran, McMiUan, Nueva York, 1926, pp. VII Y VIII.
7 Olver SHELDON, La filosofia del managemenr, Orbis, Barcelona, 1986 (1923).
8 Leonard WHITE, op. cit., p. 2.
9 Leonard WHITE, Trends in Public Administration, McGraw-HilI, Nueva York, 1933, p. 147.
148 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
10 WJliam WILLOUGHBY, op. cit., captulo 1I, titulado "Eljefe del Ejecutivo como director general".
11 Ibid., p. 36. .
12 lbid., pp. 10 Y 11.
13 lbid., p. 11.
La gerencia pblica 149
adopcin del sistema presupuestal como rasgo de control central del sistema financiero
del gobierno y la reorganizacin general de sus departamentos administrativos.
El desplazamiento de los poderes administrativos del Poder Legislativo hacia el Poder
Ejecutivo obedeci a la imposibilidad de los legisladores para atender todos los detalles
de la organizacin administrativa y crear servicios nuevos, en particular como consecuen-
cia de la Primera Guerra Mundial. El sistema presupuestario se encomend al presidente,
desde entonces en calidad de manejador general, debido a la ntima relacin que guarda
ese sistema con los problemas administrativos. Por ltimo, la reorganizacin de los depar-
tamentos administrativos federales se debi a la nocin de agrupamiento de los servicios
pblicos por sus rasgos comunes. Los gobernadores de los estados tambin se convirtie-
ron en manejadores generales de su entidad federal, en tanto que en las municipalidades
emergi una figura tpica del movimiento gerencial: el gerente citadino (city managery.v
La emergencia del manejo pblico en Estados Unidos constituy un fenmeno propio
'del Estado, cuando el incremento de complejidad social, econmica y poltica, hicieron de
la administracin pblica una institucin en gran escala. Pero el fenmeno gerencial ocu-
rrido en el Estado tambin aconteci en otras organizaciones complejas, como la empresa
privada. Por tal motivo, no debemos asombrarnos de que WILLOUGHBY haya percibido que
el movimiento en favor del manejador general se hubiera establecido y fuera bien recibido,
pues represent la adopcin por parte del gobierno estadounidense de los principios
y prcticas universalmente fundadas en toda empresa privada con organizacin adecuada.
De hecho, este autor cree que el jefe del Ejecutivo, como manejador general, vino a ocupar
una posicin similar a la del gerente general de una corporacin privada, que en esa
misma condicin est bajo la tutela del Poder Legislativo, como el gerente lo est del
consejo de adrnnistracin."
A medida que la administracin pblica estadounidense creci y se diversific, a prin-
cipios del siglo xx, el manejo emergi como una necesidad funcional paralela al impe-
rativo de lidiar con la complejidad organizativa y funcional. El ingrediente principal que
propici la emergencia y el desarrollo del manejo pblico en Estados Unidos consisti
en los profundos cambios que se dejaron sentir e influyeron en todas las organizaciones en
gran escala, en las cuales se hizo necesario aumentar la eficiencia, mejorar los mto-
dos de trabajo administrativo y eliminar el desperdicio y la irresponsabilidad. En todo
caso, el gobierno "reconoci la importancia del manejo como tal"."
La emergencia del fenmeno gerencial fue concebida por Leonard WHITE como el
surgimiento del nuevo manejo (new management) , y las condiciones que lo nutrieron se
fundaron en el crecimiento de la centralizacin administrativa. El efecto inmediato fue el
aumento de la autoridad en los niveles superiores de la administracin pblica y su dis-
minucin correlativa en los de menor rango, junto con un desplazamiento de funciones
hacia arriba y una ms estrecha supervisin. Una vez efectuada esta traslacin del poder
administrativo hacia arriba, se gest una clase de directivos superiores que se llamaron
manejadores, que aparecieron con la reorganizacin de los departamentos de la admi-
--
151bid., pp. 41 Y49.
16 Ibid., p. 7.
150 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
17 lbid.,p. 15.
18Ibid., p. 145.
v tu, p. 146.
La gerencia pblica 151
mtico barquero griego del averno, conduce el navo de los acontecimientos que ocurren
en las entraas de la administracin pblica.
En Estados Unidos de Amrica ya no quedan dudas acerca de que el titular del Eje-
cutivo es un manejador general, aunque su Constitucin poltica no mencione la voz
management -ni la de public administration-. Este hecho no hace sino refrendar que
en los orgenes del rgimen estadounidense no se medit acerca de que el Presidente ma-
nejara, aunque en opinin de Dwight INK esto pudo preverse en las secciones referentes
a los frenos y contrapesos."
Pero en el diario acontecer administrativo el Presidente ha desarrollado sus tareas
gerenciales, para lo cual la Comisin Hoover hizo su parte, pues la antigua Oficina de Pre-
supuesto se transform en la Oficina de Manejo y Presupuesto (Office 01 Management
and Budget). El manejo consiste en un vnculo esencial entre los propsitos del cargo pre-
sidencial y su desempeo, pero con frecuencia tambin ha sido el eslabn perdido."
20 Dwight 1NK, "Tbe Presideru as a Manager', en Public Administration Review, Washington, vol. 36, nm. 5,
1976, pp. 508-515.
21Ibid., p. 513.
22 Dwight WAlDO, Tbe Study 01Public Administration, Random House, NuevaYork, 1967 (1955), p. 2.
23 John Vise, "The Growth of Publc AdlIlinistrlltioo", en FrilZ MORSTI!IN MARx (ed.), Blements 01 Public Admi-
nistration, Prentice-HaII, Eoglewood C1iffs, 1959 (1946), p. 5.
152 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
administrativo temprano de Luther GUI.ICK, quien afirmaba que "las cosas que los gober-
nantes hacen, esto es, el trabajo del gobierno, e! desarrollo y la aplicacin de controles, el
establecimiento y manejo de servicios (todos ellos juntos son administracin pblica)"."
De manera similar, Marshall DIMOCK argumentaba que la "administracin pblica inclu-
ye los problemas, poderes, organizacin, y mtodos de! manejo de empleados en la apli-
cacin de la ley y el despacho de las responsabilidades gubernamentales't.f Asimismo,
explicaba que cuando hablamos acerca de la administracin pblica, ello concierne al ma-
nejo, pues se refiere a los mtodos de integracin, las tcnicas de mejoramiento moral,
las reglas relativas a la disciplina y despacho, as como las relaciones pblicas.
DIMOCK fue uno de los pensadores que ms ha contribuido al desarrollo del manejo
pblico en Estados Unidos de Amrica, y quien, igualmente, ms aport a su conceptua-
cin. En principio, juzgaba que no existe una diferenciacin antinmica entre adminis-
tracin y manejo, sino rasgos que incluso suelen identificarlos como sinnimos." Desde
trabajos precedentes, Marshall DIMOCK ha conservado y renovado una de las expresiones
ms ntidas de las diferenciaciones del ser administrativo: en la administracin pblica
hay que distinguir e! qu como objeto de estudio, e! conocimiento que domina e! admi-
nistrador para efectuar sus labores; y el cmo, que constituyen las tcnicas de! manejo y,
por consiguiente, los principios con base en los cuales se realizan exitosamente los pro-
gramas cooperativos." Ambos elementos, que son inseparables, constituyen el todo de
la administracin.
Pero fie! al empeo estadounidense en pro de! manejo, DIMOCK penetr aun ms en
esta divisin primigenia de la administracin pblica para refrendar la naturaleza del qu
y destacar la versatilidad del cmo. El qu del gobierno entraa la influencia de la po-
ltica, las bases de la autoridad, el rango de los negocios pblicos, la determinacin de
los objetivos, las policies administrativas internas y los planes. El cmo del gobierno,
personificado en el manejo es ms diversificado, pues en primera instancia se refiere a la
organizacin, al personal y a las finanzas, as como a la estructura organizacional en sus
aspectos formales. De la misma forma, se extiende a la manera de asegurar la cooperacin
y el trabajo de equipo, es decir, el flujo y ~l proceso de la administracin en movimiento,
en especial en el liderazgo, direccin, delegacin, coordinacin, relaciones entre el cen-
tro y la periferia, supervisin, moral y relaciones pblicas. Finalmente, el cmo implica la
rendicin de cuentas, en lo que se refiere a los controles internos y la supervisin exte-
rior que ejercita e! Poder Legislativo, as como el Poder Judicial y la ciudadana."
En el Reino Unido, E. N. GLADDEN tambin trabaj de preferencia sobre el concepto
de manejo. El mrito de su libro Introduccin a la administracin pblica (An Intro-
f'
24 Luther GUUCK, "Notes on the Theory of Organzaton", en Luther GUUCK y Lyndall URWICK, Papers on Science
ofAdmtnistration, Augustus M. Kclly Publishers, Nueva York, 1973 (1937), p. 60.
25 Marshall DIMOCK, "The Meaning and Scope of Public Admnistration", en john Gaus et al., Tbe Prontiers of
Public Administration, Russell and Russell, Nueva York, 1967 (1936), p. 9.
26 DIMOCK, op, c., p. 3.
27 lbtd.,p. 4.
28 Ibid., p. 6.
La gerencia pblica 153
duction of Public Administration, 1945), es el haber sido el primer libro de texto en el
Reino Unido. Por su carcter ms bien introductorio, la obra no tiene grandes preten-
siones tericas. El propio autor indicaba que su objeto fue describir los sectores ad-
ministrativos del gobierno en un amplio bosquejo, y proveer un mapa razonablemente
detallado de lo que consiste en un campo complejo y no siempre bien defndo.> Su
preocupacin central es el estudio de la organizacin del gobierno, sus actividades y
su direccin.
GLADDEN crea que existe una confusin cuando se habla de administracin pblica.
Unos autores la refieren a la actividad general del gobierno, pero esto es un error, de
modo que en su libro "la administracin pblica se toma ampliamente para significar el
manejo de los asuntos de los cuerpos poltcos't.v La administracin pblica se encuen-
tra al margen de la formulacin de las policies, de la legislacin y de la justicia, que per-
tenecen al mbito ms amplio de la poltica y el gobierno, y de los que la administracin
pblica slo es una de sus partes. En suma: est relacionada con las actividades admi-
nistrativas del gobierno.
La administracin pblica es el manejo de los asuntos del pueblo y, en su inters, el
administrador es un servidor, no un amo; est relacionada con una actividad cooperativa y
no con el manejo del poder." El mbito de la administracin est organizado por la comu-
nidad con el fin de realizar sus propsitos, se refiere a la cooperacin pblica que une
al Estado con la sociedad. No es difcil encontrar aqu ecos de la tradicin de la ciencia
de la administracin pblica europea continental, con la cual GLADDEN parece estar aso-
ciado. Es ms, las palabras que siguen corroboran este nexo: "La administracin est re-
lacionada con los seres humanos, cuyo trabajo consiste en el manejo de las cosas."32 En
un libro posterior afirmaba que "la verdadera esencia de la administracin pblica debe
ser fundada en el sector administrativo del gobierno, el cual es primariamente responsa-
ble de la conduccin o manejo de los asuntos poltcos"."
En la actualidad los acadmicos britnicos han cultivado el manejo pblico, como
se perciba en la dcada de 1970. R. G. S. BROWN public The Administrative Process in
Britain (El proceso administrativo en Gran Bretaa), cuyo captulo 12, titulado "Mana-
gement" trata con amplitud el manejo. La obra volvi a publicarse en 1979, con la colabo-
racin de D. R. STEEL, y luego hubo una reimpresin en 1983.34 BROWN y STEEL permanecen
dentro de la tradicin acadmica britnica, que conserva el concepto de manejo sobre
sus fundamentos originales.
El manejo pblico ha constituido un campo de inters no slo acadmico en el Rei-
no Unido, sino que tiene que ver con las reformas de la administracin pblica y del ser-
vicio civil, como es evidente en el clebre Informe Fulton (1965-1968), yen especial de su
Comit de Asesora en manejo. De acuerdo con este documento trascendente, el manejo
29 E. N. GLADDEN, An Introductton to fublic Administration, Staples Press, Londres, 1966 (1945), p. XIII.
30 Ibid., p. 12.
31 Idem.
32 Ibid., p. 18.
33 E. N. GLADDEN, Approach to Public Administration, Staples Press, Londres, 1966, p. 14.
34 R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, Tbe Administrative Process in Britain, Methuen, Londres, 1979 (1971).
154 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
35 Ihid., p. 295.
36 Ibid., p. 301.
37 Charles MERRIAM, "The Development of Theory for Administraton", en Advancement Managementjoumat,
Washington, nm. S, 1940, p. 13<). .
38 Ibid., p. 133.
La gerencia pblica 155
administracin como un proceso educativo de relaciones dentro de un organismo admi-
nistrativo dado.'? Quien maneja debe desempear el doble y nuevo papel de profesor
y aprendiz, porque el manejo creativo incluye tanto al ciudadano como a quien maneja;
no es sugerencia ni manipulacin, sino ingeniera del consenso como creacin de los arre-
glos orientados al mantenimiento de relaciones consensuales dentro y fuera de la or-
ganizacin administrativa.
Dentro de la ciencia de la administracin pblica el manejo y la administracin han
constituido un matrimonio bien avenido, pero no carente de confusiones. Incorporado a
mediados de la dcada de 1920 como parte de la definicin de administracin pblca.w dos
dcadas despus an implicaba cierto grado de ambivalencia que todava conserva
en nuestros das. Desde 1946 cobija una sinonimia con las nociones de administracin y
ejecucin, con ecos y contraecos del manejo industrial. Empero, manejo no constituye
un sinnimo de administracin, sino que es un trmino especfico referido a los altos
funcionarios: "Manejo es un indicativo del personal profesional con responsabilidad en
cuanto a las tareas generales de direccin del trabajo asignado a otros.':"
39 Egbert WENGERT, "Public Admnsrration", en TbeAmerican Political Science Review, Washington, vol. 36, 1942,
p.320.
40 Leonard WHITE, Introduction ofthe Study 01PubJicAlbninistration. .
41 Iohn PFFIFNERy Robert PRESTHLJS, Public Administration, The Ronald Press, Nueva York, 1967 (1935), p. 28.
42 Marshall DIMOCK, "The Sludyof Administration"; en Tbe American Political Science Review, Washington, vol.
31,1937, pp. 31 y32.
156 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
cin, pero aqu se asigna en forma arbitraria al nivel bsico y se usa para significar la accin
ejecutiva con menor hechura epolicyr
De manera similar, john MILLET pensaba que la administracin participa en las tres
ramas del gobierno, porque todas tienen relacin con ella, aunque de formas diferentes.
Razonaba que la sustancia de la administracin pblica es la policy y la accin pblica, en
una amplia variedad de campos de esfuerzo. Propuso que estos campos incluyeran los
asuntos exteriores, defensa, justicia, conduccin del comercio, conservacin de los recur-
sos naturales, educacin, salud pblica y otros ms; pero agregaba: "Yo podra seguir casi
nfnitamente.v'" El punto comn de estos campos es que requieren un alto nivel de ta-
lento especializado, experiencia y conocimiento. El entramado para la realizacin de la
actividad organizada del gobierno, "a falta de mejor trmino", es el manejo.
De acuerdo con MILLET, la materia vital de la administracin pblica est constitui-
da con la sustancia particular del campo de esfuerzo, y esta sustancia es diferente de una
entidad particular a otra. Cualquier organizacin humana que funcione gracias a los auspi-
cios pblicos tiene un conjunto de problemas de manejo y todas las entidades guberna-
mentales comparten problemas similares. Este fenmeno puede observarse en diferentes
tipos de trabajo gubernamental, pero existen elementos comunes acerca del concepto de
manejo, como la gua de toda la administracin pblica." Desde esta perspectiva, el ma-
nejo no es campo del experto, sino un mbito de trabajo interprofesional, un nexo que
une al politlogo, al psiclogo, al economista, al contador y a otros especalstas.
La nocin de manejo como nexo entre paliey e implantacin es de gran relevancia,
pero debe preservar la idea de que ese manejo sea observable como un proceso o fun-
cin, pues su esencia comprende las materias de personal, presupuesto y planeacn."
Perder de vista estas funciones o procesos significa olvidar algo que es vital en el manejo
pblico. Esto es relevante porque, a decir de Robert GOLEMBIEWSKI, el arte y la ciencia de la
administracin pblica ponen en juego una amplia variedad de especialidades dentro del
contexto del manejo pblico, el cual es el medio para configurar una sntesis.
Esta tradicin ha tenido frutos dignos de sealar, pues en la actualidad el manejo p-
blico se ha convertido en un territorio de cultivo compartido, y permite la existencia de
colaboracin estrecha entre la administracin pblica y las ciencias de policy, Como sn-
tesis de este proceso acadmico se ha producido una obra singular, cuyo objeto es "ofre-
cer una definicin de este campo"." Este empeo obedece a un afn que Laurence LYNN
reconoce como ciertamente arbitrario, pero que se justifica por la ambigedad mani-
fiesta del trmino manejo. Esta labor de manifiesto inters, pues el fenrner.o del mane-
jo ya es antiguo, la realiza LYNN en el tardo 1996, al establecer como "dominio intelectual
48 Ibid., p. 2.
49 Ibid., pp. 3 Y4.
50 Ibid., p. 2.
51 Ibid., p. 7.
52 Ibid., p. 160.
158 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
MORSTEIN MARx, as como Herbert SIMON, VCtor THOMPSON y Donald SMITIlBURG. Los culti-
vadores contemporneos son Hal RArNEY y Barry BOZEMAN, as como el propio Laurence
LYNN, entre otros ms,53 tambin personajes que hoy en da se distinguen como estudiosos
de la administracin pblica.
Laurence LYNN opina, en suma, que el manejo pblico constituye un subcampo de la
administracin pblica cultivado de manera permanente por muchos y relevantes pen-
sadores de ese campo del saber. Las lneas precedentes as lo constatan, al mismo tiempo
que han inspirado un desarrollo relativamente autnomo del manejo pblico como un
campo compartido por los cultivadores de la administracin pblica y los tratadistas de
policy, del cual LYNN es uno de los lderes.
Sin embargo, desde la dcada de 1970 ha ido emergiendo una perspectiva del ma-
nejo pblico orientada a lograr su plena independencia; sus cultivadores proceden de
profesiones diversas de la administracin pblica, y sus locus acadmicos consisten en
planteles de enseanza de policy, por un lado, y de negocios privados, por el otro. Autores
como Barry BOZEMAN y Donald KETIL creen que estas dos lneas, ambas refractarias a la ad-
ministracin pblica, son conciliables a travs de un esquema terico comn y compartido.
Finalmente, una cuarta versin del manejo ha surgido en la dcada de 1990, desde
los moldes de la economa neoliberal y la opcin pblica (public choice), y propone
una versin privatizadora del manejo pblico segn las nociones de mercado, compe-
tencia comercial, clientela y orientacin empresarial privada, que abordaremos en
otro captulo.
El ambiente reinante
Uno de los primeros trabajos que recogi los problemas tericos que entonces emergan
es el artculo de Graham AtUSaN acerca de las diferencias entre manejo pblico y manejo
de los negocios, del que trataremos ms adelante. Para entonces el manejo pblico co-
menzaba a abrazar los campos de la educacin, la investigacin y la prctica de la admi-
nistracin pblica, as como otros mbitos gubernamentales y no gubernamentales.v
55 Michel CHEVAllER y Thomas BURNS, "The Public Management of Private Intcrest", en john Sutherland (ed.),
Management Handbookjor Public Admnistration, Van Nostrand Reinhold, Nueva York, 1978, p. 134.
561bid., p. 135.
57 Peter DRUCKER, The PracticeojManagement, Harper and Row, Nueva York, 1954.
58 Michel CHEVAllER y Thomas BURNS, op.cit., p. 1 4 5 . , '
59 Ha! RAlNEY, "Publc Management; Rea:nt DeV'elopments and Current Prospect", en Noami LYNN y Aaron
WILDAWSKY, Public Administration: 7be.state ojDiscip/ine, Chatham House, Chatham, N], 1990, pp. 157-182.
160 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
La exploracin del manejo pblico reclama entender que se trata de un mbito sumido en
un interminable debate acerca de su identidad; de un trmino an muy confuso y vago; y
de la ausencia de consenso entre sus seguidores.
Nosotros pensamos que el manejo pblico tiene pocas novedades, en coincidencia
plena con apreciaciones similares expuestas tanto por administrativistas como por polit-
lagos. Por esto Donald KETTL opina que la emergencia del manejo pblico provoc que
algunos estudiosos de la administracin pblica hayan mostrado su asombro, y hasta en
cierto grado su ira, cuando el asunto es mucho ms complejo. Incluso hay politlogos
que razonan que su propio campo habitual de trabajo es el manejo pblico, cuyo origen
debe buscarse en el artculo de Woodrow W!LSON publicado en 1887, de modo que esta
labor lleva ms de cien aos de realizarse. Otros politlogos afirman, incluso, que los
trabajos de investigacin en implementacin de policy hoy en da tambin llevan por
nombre la expresin manejo pblicoi"
65 Ibid., p. 57.
66 Barry BOZEMAN, Public Management and Po/icyAna/ysis, Sto Martns's Press, Nueva York, 1979, pp. Vy VI.
67 Barry BOZEMAN, "Introduction: 1Wo Concepts of Public Managernent".
68 Donald Ksrrt, op. cit., p. 56.
162 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
El desafo del manejo pblico, por consiguiente, es ms que una pugna en pro de su
identidad; se trata de una contienda a favor de su existencia, pues el movimiento de ma-
nejo pblico ha rechazado firmemente las reservas de la administracin pblica y la cien-
cia poltica sobre la creacin de una nueva teora en el orden administrativo. Es ms, los
profesantes del manejo pblico creen que la administracin pblica contina siendo el
foro de investigaciones importantes, pero ha perdido incuestionablemente su asiento
central en la mesa de su disciplina hermana, la ciencia poltica. KETn cree, en forma
errnea, que los estudiosos de la administracin pblica gradualmente se han distanciado
de la ciencia poltica y, en ocasiones, incluso han hallado cobijo ms hospitalario en
otras disciplinas. Y que otros tratadistas optaron por hacer de la administracin pblica
una disciplina autnoma.v? De manera paralela, la ciencia poltica ha gravitado sobre la
investigacin del desempeo deficiente de los programas pblicos, al grado que quienes
se dedican a ello juzgan que stos resultan decepcionantes. Adems, mientras las inves-
tigaciones de la administracin pblica se centraron en la burocracia, el estudio de la im-
plementacin se limit a los programas gubernamentales.
Pero no slo el manejo pblico naci como un rechazo a la administracin pblica,
sino tambin las escuelas de policy, Barry BOZEMAN explicaba que dichos centros de estu-
dio, como la Escuela Kennedy en Harvard (Kennedy Schoot), el Instituto de Estudios de
Policy Pblica de Michigan (lnstitute for Public Policy Studies) , el Instituto Humphrey
(Humphrey lnstitute) y la Escuela de Policy Pblica de Berkeley (School for Public Policy),
se fundaron en parte como un repudio directo a la administracin pblica que siguiera
un estilo antiguo. Esas universidades se orientaron sobre todo hacia el anlisis cuantitati-
vo formal, inspiradas por la economa aplicada, adems de que en ellas comenz a reco-
nocerse una limitacin en el sector pblico en lo que respecta al anlisis cuantitativo
formal, tambin llamado de gran diseo de policy. Tambin, exista una gran demanda de
manejo, pero las escuelas de policy requeran algo anlogo a la administracin pblica,
no identificado con un campo considerado "anticuado". Barry BOZEMAN expone que "el ma-
nejo pblico fue inventado como una solucin"."
Esto se dio de tal modo que, a mediados de la dcada de 1970, las escuelas de policy
comenzaron a usar la frase manejo pblico. Sin embargo, dentro de esos planteles nun-
ca dej de ser un concepto nebuloso, de modo que se lleg a la conclusin de que el
manejo pblico debera consistir en un tipo de gerencia complementada por el anlisis
de policy, opcin que no alcanz mayor consenso. Todo lo anterior explica por qu la
mayor parte de los egresados de esos planteles como "expertos en manejo pblico" tu-
vieron pocos antecedentes o se identificaron muy poco con la administracin pblica.
l'
Algunos de ellos eran economistas "renegados", otros, ms practicantes que miembros de
la academia, y unos ms, politlogos con una orientacin institucional.
La investigacin sobre el manejo pblico en las escuelas de policy tiene caracters-
ticas diferenciales, que se inician con el rechazo de la administracin pblica y de la rn-
69 Ibid., p. 56
70 Barry BoZEMAN, op. cit., p. 2.
Lagerencia pblica 163
plernentacn, ya que renuncia implcitamente a su metodologa de investigacin tradi-
cional. Pocos de los estudiosos del manejo pblico en esos planteles son po litlogos o
administradores pblicos, pues en su gran mayora tienen antecedentes disciplinarios di-
versos, ya que olvidan la labor tradicional de la investigacin de la administracin pblica
como una gua para el estudio de poliey. Tampoco se inclinan por el estudio de la imple-
mentacin porque suponen que exhibe un cuadro desolador de los programas guber-
namentales, que rara vez trabajan en forma adecuada. "De hecho, la investigacin en el
manejo pblico no parece haber emergido de ninguna otra base identificable, sino de la
propia de! enfoque estratgico de las escuelas de negocios.'?'
El manejo pblico tambin toma distancia de! estudio de la implantacin, pues se
orienta a explorar el alcance de las metas de un programa, en tanto que dicho manejo in-
daga acerca de cmo se producen los resultados. Donald KET11. es muy claro al respecto,
pues seala que mientras para PRESSMJ.N y WILDAWSKY es asombroso que los programas fe-
derales funcionen tal como lo hacen, los cultivadores del manejo pblico -como Laurence
LYNN- estn interesados en el papel central de los ejecutivos polticos en e! desempeo del
gobierno." Por consiguiente, la unidad bsica del anlisis de los investigadores en mane-
jo pblico reside en el comportamiento de los altos gerentes de las burocracias pblicas.
Otra veta del desarrollo de! manejo pblico, en particular en los planteles de policy,
es el anlisis de cmo debe ser y cmo se han realizado las decisiones pblicas. Esto obe-
dece a que hasta ahora los economistas han predominado en dichos planteles y creen
que las materias administrativas tienen poco inters, porque le daban preponderancia a
las decisiones, dado que ellas impulsan la administracin de los programas. De hecho, las
investigaciones en manejo pblico haban tenido un pape! secundario en el anlisis de
estas decisiones. En consecuencia, "el movimiento del manejo pblico est singular y cons-
cientemente dedicado a lograr una paridad con la economa y e! anlisis de decsones''.
El manejo pblico se interesa, de tal modo, por conocer lo que los gerentes pblicos ha-
cen en realidad y cmo lo hacen, as como por el modo en que lo hecho vara con e! tiem-
po y con los diferentes tipos de problemas que manejan.
El enfoque del manejo pblico se centr en la gerencia de policies de alto nive!, pues
su inters no recae en la administracin cotidiana de las oficinas gubernamentales, ni
tampoco en el manejo estratgico de stas, sino en la funcin de quien maneja o del eje-
cutivo poltico que hace las policies de alto nivel. El sustento de investigacin y docente
de este concepto no es propiamente terico, sino que se orienta hacia reglas prescrip-
tivas basadas en la prctica administrativa. Por consiguiente, e! mtodo de investigacin
preferente es tambin el mtodo de enseanza dilecto, es decir, el anlisis de estudios
de casos."
Con base en este ideario de enseanza, se entiende por qu el enfoque del manejo
pblico basado en los negocios se considera como el lado "blando", en tanto que el
anlisis de policy implica al lado "duro", BOZEMAN opina que los temas fuertes del enf
que basado en policy residen en el reconocimiento de la importancia del anlisis
estos aspectos para el manejo pblico, el aprendizaje basado en la experiencia de I
practicantes de dicho manejo, la preocupacin por destilar las lecciones y transmitir!
de un modo de fcil comprensin y la promocin del dilogo entre manejadores seni
y los estudiosos del manejo pblico."
Uno de los temas de contraste esencial del manejo pblico, frente a la administr
cin pblica y los estudios de implementacin, es que la primera explora a las oficinas
sus empleados, mientras que el segundo ausculta los programas de gobierno y sus resu
tados." El manejo pblico, por su parte, est basado en el papel de los lderes de la alt
administracin y las estrategias que disean. Gran parte de los textos que nutren los cu
sos acadmicos y las acciones prcticas de esos lderes han sido preparados por practica
tes del manejo pblico ya jubilados, quienes han profesado ctedra a partir de estudio
de caso dentro de los planteles depolicy. Las estrategias de los manejadores pblicos, ca
base en esos estudios, tienen tres objetos: en primer lugar, deben desarrollarse para lo
grar una supervisin eficiente y efectiva de los programas de las dependencias pblicas
puesto que se trata de estrategias competitivas que pueden adoptarse, los manejadore
pblicos deben ser capaces de construir apoyo poltico dentro y fuera de la organizacin
en tercer lugar, quienes manejan deben mantener la salud de sus dependencias, tanto e
la capacidad organzatva como en la credibilidad, as como obtener los recursos nece
sarios en trminos de personal, legislacin y electorado. En fin, KErIT. opina que en la
escuelas de policy donde se ensea el manejo pblico se ha hecho aporte a la adminis
tracin pblica y a las policies mismas, pero no en trminos de implementacin sino de
"arte de lo posible"."?
KETTL tambin sabe que el estudio del manejo pblico est en su infancia y que debe
moldearse todava como un campo del saber. Pero explica que sus seguidores tienen la
oportunidad de mejorar la forma en que el gobierno se maneja." Por su parte, Barry
BOZEMAN cree que de ser vlidas las evaluaciones recientes sobre la investigacin y la teo-
ra del manejo pblico, entonces este campo del saber no tiene todava la aptitud para
ocupar un lugar junto a las ciencias sociales, que son ms maduras y ms ricas en el as-
pecto terico. Como campo de estudio, el manejo pblico se ha descrito tanto como el
lado "blando" del estudio -pues el anlisis de policy es el "duro"-, como un mero arte
ajeno al concepto de disciplina. Por consiguiente, su investigacin y su teora tienen
mejores calificaciones gracias a su cariz prctico y su utilidad aplicada. Sin embargo,
BOZEMAN opina que desde la poca del manejo cientfico de Frederick TAYLOR, tampoco
han hecho afirmaciones fuertes sobre su potencial cientfico, yen ello tiene razn."
75 lbid., p. 4.
76 Donald KE1TL, "The Perils -and Prospect- of Public Admnstratlon'', en Public Administration Review,
Washington, vol. 50, nm. 4, 1989, p. 413.
77 Idem,
78 Donald KErrL, "Searching for Clues About Public Management: Slicing the Onion Different Ways", p. 68.
79 Barry BoZEMAN, "Theory, Wisdom, and the Character of Knowledge in Public Management: a Crtical View of
the Theory-Practice Linkage", en Barry BOZEMAN (ed.) , Pub/ic Management: The State oftbe Art, en)ossey-Bass
Publshers, San Francisco, 1993, p. 27.
La gerencia pblica 165
Existen dos problemas interrelacionados que son los males endmicos de la inves-
tigacin en el manejo pblico y entorpecen su progreso cientfico. Uno es el interno/tc-
nico, liT, como lo llama BOZEMAN, que concierne a las nor-nas tcnicas aceptadas en la
investigacin cientfica y la creacin de teoras. El otro es el problema externo/integrati-
va, E/l, que no atae a la elaboracin de conocimiento, sino a su adjudicacin, organizacin
y evaluacin. Aqu se trata de integrar el conocimiento creado por los cientficos sociales
que trabajan fuera de la comunidad que cultiva el manejo pblico, y que se refieren a los
aspectos sociales e institucionales de la produccin del conocimiento.
A pesar de estos problemas endmicos, as como a su diversidad conceptual, BOZEMAN
afirma que la teora del manejo pblico tiene en tal diversidad una virtud, no un defecto.
Pero, aunque este blsamo es optimista, sufre ante la realidad de que esencialmente no
existe una teora del manejo pblico; no, al menos, si excluimos las teoras entroncadas con la
economa, ciencia poltica, historia y campos del saber (... ) hay, creo, poco que es exclusivo de
la teora del manejo pblico mismo, pero sus elementos distintivos logran formar un campo
de estudio unfcado.w
80 Barry BoZEMAN, "Concluslon: searching of PtJblic Managemem", en Barry BozIlMAN (ed.), Public Management:
The State 01 the Art, Jossey-Bass Publishers, Slln Francisco. 1993, p. 362.
166 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
mente, ese componente de los negocios aproxima lo privado a lo pblico. Hemos deja-
do para el final de este captulo el examen de las diferencias entre el manejo pblico y el
manejo privado, habida cuenta de que entre ambos existen puntos de contacto que han
servido de fundamento, o de pretexto, para asimilarlos; o bien, para ensalzar al primero en
demrito del manejo pblico.
Desde tiempo atrs se sostena que la empresa privada es un modelo que cualquier
institucin podra adoptar, de modo que ya no existe motivo para conservar el carc-
ter pblico de los asuntos gubernamentales. En consecuencia, tampoco hay distancia al-
guna entre el manejo pblico y el manejo privado que no sea posible suprimir. sta no es
una prdica actual: se inici junto con la declaracin de los principios de manejo cientfi-
co de Frederick TAYLOR, quien expuso que su obra se haba preparado para llamar la aten-
cin de ingenieros y gerentes que trabajaban en los establecimientos fabriles privados, pero
que esos principios eran aplicables por igual a otras actividades sociales. Se trataba de un
manejo general para los hogares, los ranchos, los negocios, las iglesias, las universidades
y los gobiernos."
Sin embargo, esta postura a favor de la identidad entre los dos tipos de manejo es
tan antigua como la que clama por su ntida diferenciacin. En efecto, el aforismo de
Wallace SAYRE en el sentido de que el manejo pblico y el manejo privado se parecen en
todo lo menos importante es clebre al respecto," igual que la frase de Paul A!'PLEBY en la
que seala que el "gobierno es dferente't." Por tanto, es inevitable y necesario cuestio-
namos si es posible que dos instituciones con propsitos diversos dentro de una socie-
dad pueden asimilarse con base en sus diferencias; o bien, si dicha asimilacin es ms
factible a travs de sus similitudes. En fin, si ms que tratarse de una asimilacin de
lo pblico dentro de lo privado, refiere a una mera trasferencia de caracteres de uno
hacia el otro.
Esta discusin, de suyo de enorme trascendencia, debe partir del aforismo de Wallace
SAYRE en el sentido de que ambos tipos de manejo se parecen en todo lo menos importan-
te, pues de no ser as, seran incomprensibles los papeles diferenciados del gobierno y la
empresa privada en la sociedad. Puesto que ya tratamos con extensin al manejo pbli-
co, ahora pasamos al examen del manejo que, aunque se declara pblico, tiene ms bien
una factura privada por haber emergido en las escuelas de negocios. Se trata del enfo-
que B (business) que nos anunciaba Barry BOZEMAN.
La presencia sealada de los negocios es evidente en la versin B, de la que este
autor cree que representa un concepto de manejo pblico identificado con acadmi-
cos ms prximos a la administracin pblica. Ellos han profesado sus lecciones en los
81 Frederick TAYLOR, Tbe Principies ofScientific Managerneru, Harper and Brothers, Nueva York, 1911, p. 8.
82 Esta frase ha hecho clebre, a Wallace SAYRE, quien la dijo luego de pasar algunos aos colaborando en la
formulacin de los currcuJms de la nueva Escuela de Administracin de Negocios y Administracin Pblica
de la Universidad de Cornell. Graham ALuSON, "Public and Private Management: are they FundamentaHy A1ike
in all Unmportant Respects?" (1980), en Richard STIllMAN (ed.), Public Administration: Concepts and Cases,
Houghton Mifflin, Boston, 1988, p. 283.
83 Paul A!'PLI!BY, "Government isDifferent", en jay SliAFRIZ y Albert HYDE (eds.), C/,assics oi Public Administra-
tion, Moore Publshng, Oak Park, 1978, p. 101.
La gerencia pblica 167
planteles de negocios o se formaron en las instituciones acadmicas de manejo, apropia-
dos para manejadores generales. El enfoque B se caracteriza por los siguientes elemen-
tos: mayor orientacin hacia la investigacin y la teora; aptitud para adaptar y difundir
mtodos, tcnicas y teoras procedentes de diversas disciplinas; incorporacin de anli-
sis comparados ms elaborados, cuyas bases son tanto la; experiencias de! manejo p-
blico como del privado; orientacin hacia la gerencia estratgica; inters por cuestiones
de proceso, y atencin en el manejador pblico de carrera, ms que en la del ejecutivo
poltico.84
Puesto que la versin B constituye una criatura de las escuelas de negocios priva-
dos, el problema de las diferencias entre el manejo pblico y el manejo privado es pre-
ponderante por derecho propio. BOZEMAN recuerda el acertijo sobre la publicidad, una
idea formulada por l hacia 1987, que trata acerca de cmo los aspectos pblicos de las
organizaciones influyen en forma determinante sobre su manejo."
De hecho, como en cualquier organizacin, BOZEMAN propone que ese acertijo re-
fiere el problema central de la teora del manejo pblico.
En verdad es imperativo e! establecimiento de las diferencias entre e! manejo pbli-
co y el manejo privado, pues el primero slo tiene su razn de ser intelectual y racio-
nal, como un mbito de estudio, slo a partir de esas diferencias. BOZEMAN opina que sin
las teoras del manejo pblico, lo pblico del manejo podra observarse fcilmente como
un problema menor, es decir, como un trmino errneo, como una anomala sin inters,
. o como una variable residual."
Una forma de apreciar las diferencias consiste en que el manejo pblico difiere del
manejo privado en que los objetivos y las metas del manejador pblico son ms ambiguas
que las propias del manejador privado. Sin embargo, BOZEMAN sostiene que la investiga-
cin de campo casi no ofrece sustento para tal proposicin, pues otras fuentes sealan
que los manejadores pblicos y los manejadores privados no difieren de manera signifi-
cativa en sus percepciones sobre la ambigedad de las metas."
Si el problema de tales diferencias se considera tan relevante, como en efecto lo es,
se requiere ahondar sobre las ndoles diferenciales de cada manejo. Con apego a este tra-
zo, Graham ALUSON explor el clebre POSDCORB (acrnimo, en espaol: planeacn, or-
ganizacin, personal, coordinacin, informacin y presupuesto) de Luther GULICK, que
sintetiza las funciones de manejo comunes para ambos campos de la vida organzauva.e
En efecto, uno y otro tipo de manejo comparten un proceso interior integrado por la
planeacin, la organizacin, el personal, la direccin, la coordinacin, la informacin y
la presupuestacin. Este ideario gerencial inspirado en Henri FAYOL,89 ha sido muy utili-
zado y reformulado desde entonces por militantes de ambos campos del saber.?? Lo que
hay que destacar es que esas funciones constituyen un mundo integral, cuya armoniosa
articulacin funcional implica el arte del manejo en ambos campos de actividad.
En contraste con la afmidad funcional del manejo, sus contextos organizativos tien-
den a ser significativamente diversos. Aqu se fraguan los elementos que permiten configu-
rar una apreciacin de las diferencias abismales entre un gobierno y un negocio privado. En
efecto, joseph BOWER afirmaba que los manejadores pblicos tienen un carcter peculiar,
pues logran metas formuladas por personas y organizaciones diferentes de s mismos, ope-
ran estructuras diseadas por otros actores administrativos, trabajan con personas cuyas
carreras estn de muchos modos fuera del control gerencial y alcanzan sus metas en un tiem-
po ms breve que los gerentes prvados.?'
En los gobiernos, los gerentes pblicos tienen una perspectiva laboral estrecha,
pues permanecen en el cargo breve tiempo en atencin a las necesidades y el calenda-
rio polticos, en tanto que los gerentes privados permanecen un tiempo ms prolongado
debido a los imperativos del mercado, la innovacin tecnolgica y el diseo organizati-
va establecido." La extensin del ejercicio laboral de un manejador pblico es corta, como
se observa en el cargo de asistente de los secretarios del despacho en Estados Unidos de
Amrica, en los que el promedio de permanencia era de 18 meses, en tanto que los ma-
nejadores privados muestran una permanencia en su empresa y en su puesto un tiempo
mucho mayor, a causa de la responsabilidad de un ejecutivo de capacitar a su sucesor o
escoger entre varios candidatos que incluso procedan del exterior. BOWER explicaba que,
dentro de la empresa, una regla de continuidad laboral ha sido la promocin de los ma-
nejadores privados desde dentro, en tanto que el manejador pblico normalmente pro-
viene del exterior, y ejercita sus labores con base en objetivos de policy, logra poner en
prctica muy poco de lo que desea y sale de la organizacin con un sentimiento de falta
inll1i!l~.
~ de tiempo para haber realizado cambios de fondo."
AtUSaN seala que otra diferencia sustancial es que el gerente pblico se sita en una
atmsfera laboral donde las tareas se han repartido con equidad, en tanto que el gerente
privado se ubica en un ambiente de alta tensin donde predominan los imperativos de la
eficiencia y la competencia. De igual manera, el manejo gubernamental est sujeto a un
escrutinio pblico abierto, y el manejo privado obedece a evaluaciones internas, slo
interesantes para la empresa. Del mismo modo, el gobierno enfrenta todos los das el ojo
escrutador de los medios de comunicacin, siempre atentos a su trabajo; la empresa pri-
vada est sometida a una vigilancia de la prensa mucho menos asdua.?' El gobierno no
slo obedece a los dictados de una opinin pblica amorfa, sino al esquema constitucio-
nal de poderes que lo someten a la vigilancia del Legislativo y el Judicial, una metodologa
de control desconocida por la empresa privada. Segn este sistema, el gobierno trabaja
90 Entre ellos destaca Lyndall URWlCK, Los elementos de la administracin, Herrero, Mxico, 1974 (1942).
91 ]oseph BOWER, "Effective P1.Il'Jlic Management", Frederick Lane (ed.), Current lssues in Public Administration,
Sto Martin's Press, Nueva York, 1978, p. 15.
92 Graham AwSON, op. cit., pp. 287 Y 288.
93 ]oseph BoWER, op. cit.; p. 15.
94 Graham AwSON, op.cu., pp. 287 Y288.
La gerencia pblica 169
con restricciones poderosas y su administracin labora dentro de mrgenes de libertad
muy estrechos. joseph BOWER cree que, al trabajar a la sombra de la publicidad, el gerente
privado ejercita una labor annima, en tanto que el pblico es un actor sometido al flujo
de la informacin pblica como parte de su trabajo." Este factor constituye una lnea
divisoria muy ntida, pues la informacin pblica es parte de la hechura de paliey en el
gobierno, mientras que es inexistente en los negocios.
Esas mismas condiciones hacen que el gobierno acte de inmediato con la presin
de demandas, que lo hacen configurar coaliciones de apoyo a su labor de hechura de
policy, por su parte, los gerentes privados estn situados en una red jerrquica donde los
comandos obedecen a un plan ordenado, metdico y programado, donde las discrepan-
cias suelen ser la excepcin. La pluralidad de la vida poltica fuerza al gerente pblico
a responder con eficacia ante una pluralidad de autoridades superiores y, en los nego-
cios, el gerente debe atender las instrucciones de un solo jefe.96
En los negocios privados los recursos se concentran en gran medida para alcanzar
un objetivo, en lo que se llama el arte del desbalance; por el contrario, en el gobierno se
aplica el arte de lo imperfecto, porque los objetivos deben ceirse a una aplicacin li-
mitada de recursos a objetivos grandes."
Ioseph BOWER, por su parte, explica que ha tratado de mostrar que los negocios es-
tadounidenses constituyen una analoga inapropiada para discutir y evaluar al manejo p-
blico. En el sector pblico, el propsito, la organizacin y las personas no tienen el mismo
, sentido y significacin que en los negocios. Las diferencias incluso podran acrecentarse y
hacerse ms complejas si damos espacio al reconocimiento del contraste dentro de las
organizaciones pblicas, como las oficinas reguladoras, diversas de las organizaciones mi-
litares o paramilitares, por ejemplo, o con secretarios de gabinete concebidos como
opuestos a los funcionarios de eleccin popular."
Graham Aursox concluye que entre ambos tipos de manejo se hallan diferencias
constitucionales de rango superior, pues en los negocios hay un solo jefe que centrali-
za todo, en tanto que en un Estado nacional el manejo se confa sobre todo al Ejecutivo,
pero tambin de manera parcial a los otros dos poderes. Por consiguiente, declara que "el
manejo pblico y el manejo privado son al menos tan diferentes como similares, pero que
las diferencias son ms importantes que las smltudes''.?? Esto contribuye a explicar por
qu, en el entender de AuISON, es una falacia pensar que la transferencia de las prcticas y
tcnicas del manejo privado en el gobierno redundan automticamente en el mejora-
miento de su desempeo.
L
a administracin pblica ha tenido desde hace mucho una gran vinculacin con el
derecho, en especial a partir de la extincin del Estado absolutista. Aunque esto
se percibe sobre todo en los pases en que los sistemas jurdicos se basan en el de-
recho romano, como Francia, Alemania, Espaa e Iberoamrica, las naciones anglosajonas
no han sido ajenas a su influencia. En la actualidad, a pesar de que la ciencia de la admi-
nistracin pblica goza de libertad plena ante el derecho 'administrativo, las vinculaciones
entre ambas disciplinas continan siendo muy estrechas. Esto resulta en especial percep-
tible en la ciencia de la administracin pblica francesa, donde el derecho administrativo
la sustituy hasta bien entrado el siglo xx. Sin embargo, esto no constituy un fenome-
no singular de un pas, sino una muestra tpica de una tendencia que se extendi por
muchos pases.
Esta inclinacin hacia el estudio del derecho administrativo no es fortuita, sino que
se debe a condiciones histricas que la hicieron imperativa. 'TIempo atrs, en la poca del
absolutismo dieciochesco, exista un sistema autoritario de regulacin de los procesos de
gobierno establecido sobre una maraa de leyes, producto de la enigmtica oscuridad
de los procedimientos administrativos Ysustentado en un rgimen altamente centralizado.
Despus, cuando el absolutismo se hizo a un lado y emergi el espritu republicano, se
recuperaron los antiguos patrones romanos de gobierno basados en la ley, con lo que
se dio cauce al Estado de derecho, cuya base es el gobierno fundado en la ley impersonal
e imparcial.'
Ocurri entonces que la administracin pblica se incorpor con grandes dificulta-
des dentro de nuevas prescripciones legales, que se convirtieron en obligatorias no slo
para los ciudadanos, sino tambin para el Estado. Con base en la democracia y la igual-
dad para todos, la ley se elev a la condicin de garanta de legalidad para ejercer la ad-
ministracin pblica, as como en una barrera contra decisiones arbitrarias y una previsin
contra las concepciones transjudiciales. 2 Desde una perspectiva opuesta, en la cultura
anglosajona se ha esgrimido que legalidad y eficiencia son incompatibles, que la admi-
nistracin pblica necesita libertad para adaptar la voluntad preexistente del legislador a
1 Georges LANGROD, Some Current Problems 01 Admtnistration in Prance 7bday, Escuela Graduada de Ad-
ministJ'acin Pblica de la Universidad de Puerto RiCo, SanJuan, 1961, p. 7.
:z lbid., p. 8.
172 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
las condiciones cambiantes, y que no debera existir una revisin posjudicial. Sin em-
bargo, estas prdicas fueron desconocidas en la Europa de finales del siglo XVIII y prin-
cipios del XIX, cuando el derecho administrativo se ajust a los principios del derecho
romano y se acomod en un esquema jurdico plural compuesto por los derechos cons-
titucional, internacional y fiscal.
Todo esto conform un proceso de integracin cuyo inicio fue la Revolucin fran-
cesa y que poco a poco fue realizndose en Europa. Se llev a cabo de tal modo que la
razn de Estado fue sustituida por un sistema de reglas abstractas como esencia del
Estado de derecho. Al final del proceso, primero en Francia y luego en otros pases se
alcanz una armona entre la administracin pblica ancestral y el nuevo derecho admi-
nstratvo.'
Sin embargo, el establecimiento del derecho administrativo como una disciplina
slo fue consecuencia de su desarrollo como marco normativo del Estado liberal de
derecho, cuya esencia consista en la restriccin de las actividades administrativas de todo
aquello que era posible expresar por medio de la aplicacin de la ley Esto propici que la
cuanta sustancial de la actividad administrativa del Estado absolutista se redujera en tr-
minos cuantitativos de manera drstica, pues el bienestar social, esencia de la antigua
polica, fue segregado. Esta peculiar circunstancia, que aflor desde el origen del Esta-
do liberal de derecho, se convirti en la lnea divisoria entre el derecho administrativo, de-
dicado al estudio de las normas que aplica la administracin pblica, y la ciencia de la
administracin pblica, depositaria del temario bienestar, al que BONNIN se refiri como
moral de la administracin.
La relacin armoniosa o antagnica entre el derecho administrativo y la ciencia de la
administracin pblica est lejos de haberse cancelado, ya que cada materia marcha por su
va de desarrollo disciplinario autnomo, pero este tema se tratar un poco ms adelante.
Georges LANGROD dijo una gran verdad: la ciencia del derecho administrativo francs
es bien conocida en el mundo.' No puede afirmarse lo mismo de su ciencia de la admi-
nistracin pblica francesa, porque nunca tuvo la importancia del derecho administrativo,
a pesar de la grandeza universal de BONNIN. La influencia del derecho administrativo en
todo el mundo no tiene paralelo. En la misma Francia, desde principios del siglo XIX, ob-
tuvo un lugar privilegiado en el seno de las universidades, yen Europa su trascendencia
fue mayscula. El derecho administrativo ya se enseaba en Francia desde 1804, pese a
ciertos altibajos, pues de 1828 a 1838 se intensific su cultivo docente en todas las uni-
versidades.
BONNIN tambin fue importante para el derecho administrativo, debido a que en la
edicin de 1809 aadi el proyecto de Cdigo Administrativo, que ms tarde se convir-
ti en inspiracin del Cdigo Administratioo portugus. Segn 1.ANGROD, esto explica la
paradoja de que BONNIN no tuviera seguidores directos de la administracin pblica en
Francia, aunque no careca de un "maana" prometedor que en nuestros das se ha vuelto
3/dem.
4 Georges LANGROD, "la Science de I'Administrlftion Publique en France au 1geme er au 20eme Scle. Apercu
Historique et tat Actual", La Reuue Administratiue, Pars, 1961, p. 5.
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 173
realidad. 5 Los primeros estudiosos del derecho administrativo siguieron: la escuela jurdi-
ca de BONNIN, DE GERANDO, MACAREL y CORMENIN. Fueron estudiosos del derecho adminis-
trativo marginalmente interesados en la ciencia de la administracin pblica. .
Los tres autores fueron funcionarios pblicos, miembros del Parlamento y profeso-
res universitarios. Ioseph Marie DE GERANDO (1772-1842) fue el primer profesor de dere-
cho administrativo, pues su ctedra se abri en 1828. Louis Antaine MACAREL (1790-1851),
discpulo de DE GERANDO y su reemplazo en la ctedra despus de la muerte del maes-
tro, ocup el cargo de consejero de Estado. CORMENIN (1788-1868) tambin profes esa
materia, fue consejero de Estado y catedrtico en la Escuela de Administracin duran-
te 1848.
5 Idem.
6 Attilio BRUNWll, "Prefazione", en Lorenz VON STIl1N, La Scienza de/la Pubblica Amministrazione, Unione
Tlpografco-Bdtrce, 'Iurn, 1897, p. n
174 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
11'
15 lbid., p. 24.
16 Ibid., p. 19.
17 A1exisDE TOCQUEVlllE, "Rapport fait a l'Academie des Sciences Morales et Politiques, sur le Liure de M.
Macarel, Intitul Cours de Droit Administratif';;m tudes Economiques, Politiques et Litteraires.Michel
Lvy Freres, Libraires Editeurs, Pars, 1866 (1846), p. 60.
18lbid, p.61.
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 177
cimientos de una nueva disciplina.'? No slo trat nuevos principios e instituciones, sino
los principios y las instituciones que todos los pueblos de Europa haban imitado. La ad-
ministracin pblica francesa influy sobre otras naciones a causa de su excelencia y por
su "conformidad con la condicin de los hombres de nuestro tiempo", y el sistema ad-
ministrativo de ese pas no fue producto de accidentes ni de voluntades arbitrarias: "No,
es el resultado necesario de la revolucin social que est operando en Francia desde fi-
nales del siglo pasado, y que contina en fases diversas en el resto del mundo."20 La
Revolucin aniquil todos los poderes existentes, grandes y pequeos, aboli todos los
derechos particulares, todas las franquicias locales, todas las prerrogativas individuales, e
hizo desaparecer todas las diferencias entre los ciudadanos. Cre de un solo golpe y so-
bre un mismo plan el sistema entero de la administracin pblica."
La profundidad analtica de DE TOCQUEVILLE lo llev a inquirir acerca de las rela-
ciones entre el rgimen poltico francs y las nuevas instituciones administrativas, que
deberan estar en correspondencia con la monarqua representativa vigente en ese mo-
mento, a la que identific como la forma de libertad poltica de su tiempo. Ah reside la
clave de las relaciones entre el derecho pblico y el derecho administrativo. Por tal mo-
tivo, los seguidores de ambos campos del conocimiento deben trabajar unidos y en
completa colaboracin. Al hablar de una verdad incontrovertible, recuerda:
...no perdamos jams de vista que si nuestro sistema administrativo est basado en la libertad,
sin embargo, se halla complementado con el despotismo. Cmo conciliar la centralizacin
extrema que est consagrada con la realidad y la moralidad del gobierno representativo? ste
es el gran problema de nuestro tiempo (...).22
La centralizacin administrativa era a tal grado extrema, que hasta los extranjeros la
percibieron. El modo como deba conciliarse con la monarqua representativa era una
cuestin importante, a la que la obra de MACAREL aport conocimientos.
Alexis DE TOCQUEVILLE resalt la importancia del derecho administrativo contenido en
la obra de DE GERANDO, CORMENIN y MACAREL para la formacin del derecho administrativo.
DE CORMENIN coment que se le deben los progresos del contencioso; por su parte, DE
GERANDO tiene como crdito la formacin del Cdigo Administrativo. MACAREL, por lti-
mo, muestra el mrito de la preparacin de un cuadro racional y completo del sistema
administrativo francs.
En Espaa destacaron dos representantes notables de la ciencia de la administracin
pblica, cuyo foco acadmico era el derecho administrativo: Manuel ORTIZ DE ZIGA y
Manuel COLMEIRO. OR11Z DE ZIGA estuvo muy influido por BONNIN, a quien cita con fre-
cuencia, pero tambin fue discpulo de Javier DE BURGOS, de quien escuch las charlas
granadinas y de quien tom el ideario administrativo. En lo relativo a las fuentes bibliogr-
ficas externas, ORTIZ DE ZIGA slo haba consultado a los autores franceses: adems de
19 Ibid., p. 65.
20 bid., pp. 71 Y72.
21 Ibid., p. 72.
22 Ibid., p. 74.
178 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
BONNIN, a Ncolas DELAMARE y a los juristas DE GERANDO, FOUCART y MACAREL, entre los ms
conocidos. Tambin cit a los economistas Adam SMITH, J. B. SAY y Thomas MALTHUS,
as como a los politlogos Antonio PREZ, Bernardo WARD y Diego SAAVEDRA F1\JARDo. Entre
sus contemporneos, mencion haber ledo a Agustn SILVELA y sobre todo a DE BURGOS,
de quienes opin que haban sido los principales y casi nicos escritores formadores de
la base de la ciencia de la administracin pblica en Espaa.
ORTIZ DE ZIGA perteneca a una generacin de intelectuales brillantes, profunda-
mente creyentes en el progreso y la prosperidad. Su idea sobre la ciencia de la admi-
nistracin pblica emerge en un ambiente de optimismo inusitado:
tos grandes adelantos hechos desde los dos ltimos siglos en las teoras econmicas,
polticas y de gobierno, han conducido a las naciones civilizadas, casi insensiblemente y por la
tendencia que impulsa a la sociedad a su progreso y perfeccin posible, a crear un cmulo de
doctrinas y principios desconocidos o poco vulgarizados hasta entonces, y elevarlos a la altu-
ra de una ciencia de las ms difciles e importantes. Hablo de la administracin. Ningn pueblo
de la antigedad se ocup de esta parte esencial de los conocimientos polticos y legislativos,
cuya utilidad es hoy unnimemente reconocida por las naciones cultas.P
Tambin explicaba que desde el siglo XVI algunos pensadores ya estaban preocu-
pados por el problema de la distribucin de la riqueza de los pueblos: en Espaa des-
tacaron PREZ, WARD y SAAVEDRA, quienes junto con los "estadistas" mucho hicieron en
favor de la formacin de la economa poltica en la que se aliment la intelectualidad de
ese siglo. Afirmaba que los avances en la economa poltica acarrearon siempre impor-
tantes reformas en el orden administrativo, de lo que se concluy que la ciencia econ-
mica y la ciencia de la administracin pblica estaban muy emparentadas.
Como DE BURGOS Y POSADA DE HERRERA, ORTIZ DE ZIGA crea que la administracin
pblica es un poder que vela por la proteccin de los hombres desde la cuna hasta el
cementerio, porque todo cuanto existe, desde lo ms grande y sublime hasta 10 ms
pequeo, est sujeto al influjo benfico y poderoso de la administracin pblica. Esto
comprende esencialmente la libertad individual, los bienes materiales y la existencia
misma. Tambin incluye a la instruccin pblica, la prosperidad y el fomento de la indus-
tria, as como el socorro a la humanidad en sus dolencias y tragedias, la tranquilidad in-
terior y la defensa contra el exterior, adems de los espectculos, el recreo y los ornatos
de los pueblos. Todo es objeto de esa institucin saludable y protectora, que pudira-
mos llamar omnipotente
Sin embargo, sealaba que la administracin pblica debe abstenerse .de intervenir
en la vida privada de los individuos, que no tiene relacin con la sociedad; le incumbe
slo administrar el espacio pblico y las relaciones entre ste y el espacio de la vida pri-
vada. Las "transacciones particulares" y las controversias relativas a lo "tuyo y lo mo"
son propias de la justicia; la administracin pblica slo tiene atribuciones para pre-
venir que no se d paso a ID injusto. sa es la idea con la que ORTIZ DE ZIGA concibe la
23 Manuel ORTIZ DE ZIGA, Elementos de derecho admfnistrattvo, Imprenta y Librera .de Sanz, Granada,
1842.1843, tres tomos, t. 1, pp. 5 Y6.
24 Ibid, p. 3.
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 179
25 Ibid., p. 4.
26 Ibid., p. 11.
27 R. M. VEYIlA, "Opsculo de derecho constitucional y administrativo'; Nuevo febrero mexicano, publicado
por Mariano Galvn Rivera, tomo l'I, Mxico, 1852, p. 231.
28ldem.
29 Nicols PJ.ZARRO, Catecismo politico constitucional, Imprenta de N. Chvez, Mxico, 1861.
30 lbid., p. 258.
180 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
31 Ibid., p. 264.
32 Ibid., p. 259.
El concepto de admnistracin pblica en el Estado liberal de derecho 181
37 Otto MAYER, Derecho admini:p-ativo alemn, De Palma, Buenos Aires, 1949 (1895), tres tomos, t. 1, p. XXIV.
n, p. 3.
39 Ibid., p. 5.
40 lbid., p. 20. ji
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 183
a GOTEFEND, toma de l la afirmacin de que "las obras de VaN STEIN han llegado a ser la
piedra fundamental de toda doctrina de derecho admnstratvo''."
Como jurista activo que fue, MAYER declara que su obra no pertenece al sistema de
la ciencia de la administracin, sino ms bien al derecho administrativo. Este ltimo co-
mentario es importante, porque seala que a finales del siglo XIX se mantena vigente la
separacin disciplinaria entre el derecho administrativo y la ciencia de la administra-
cin pblica.
Federico CAMMEO, autor del Curso de derecho administrativo (Corso :fi Diritto Am-
mtnistratiuo, Padua, 1960), advierte que hay estudios no jurdicos de la administracin, y
se apoya en FERRARIS, PRESUfn y VACCHELU. Incluso es digno de mencin el hecho de que
autores estadounidenses hayan revivido el inters por la ciencia de la administracin p-
blica en Italia, probablemente debido a la presencia de Dwight WALDO, cuyo ao sabtico
transcurri en Bolonia a mediados de la dcada de 1950.
El poderoso influjo del derecho administrativo no ha cejado y en una buena parte del
mundo en l est vigente la herencia del derecho romano" los aspectos jurdicos de la
administracin pblica an se abordan con entusiasmo. Sin embargo, en nuestros das el
derecho administrativo y la ciencia de la administracin pblica disfrutan de espacios
acadmicos propios, sin que ello obste para que continen colaborando cuando as lo
exige el estudio interdisciplinario.
Los tiempos modernos han inspirado un derecho administrativo que abarca am-
plios renglones sociales, ms all de los aejos cnones del antiguo liberalismo. No hace
mucho que incluso estuvo nutrido con normas intervencionistas y expropiatorias. Ya
han pasado las pocas de antagonismo entre la ciencia de la administracin pblica y el
derecho administrativo, como lo haba profetizado Georges LANGROD desde 1968. De
hecho, las relaciones armnicas estn garantizadas, porque a lo largo de los siglos XIX y xx
muchos cargos de la administracin pblica superior se reservaron a funcionarios con
una formacin jurdico-administrativa. Incluso existe la irona de que gran parte del pro-
cedimiento administrativo se concibe "como un derecho administrativo sin derechov.v
Se trata de un reino cuyo soberano es un derecho administrativo que puede reducirse
o, como se dice elegantemente, "depurar", y esto constituye un hecho que no trasciende
para toda la administracin pblica reglada, en especial para los pases de tradicin jur-
dica arraigada.
41Ibid., p. 21.
42Georges I..ANGROD, "Droit Administratif et Science Administrative: Antagonismc OU Harmonisation?", en
Bulletin de l'Institute lruernational d'Administration Publique, Pars, enero-marLO, 1%8, nm. S, p. 15.
184 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
fueron juristas, a causa de que el declogo liberal tena muchos puntos en comn con
los deberes protectores del derecho.
En el siglo XIX se dej sentir la influencia del liberalismo en muchas disciplinas, y
esto se percibe en pensadores que cultivaban varias a la vez. Un caso representativo fue
Manuel COIMEIRO, un distinguido jurista que tambin cultiv la economa. Su obra ms
importante, Derecho administrativo espaol, publicada en 1850 en Madrid y Lima, es
uno de los libros ms influyente sobre la materia y, por tanto, un foco de irradiacin del
ideario liberal.
COLMEIRO crea que la administracin pblica constituye una ciencia que no puede
marchar sola, a la que auxilian otras cuatro disciplinas: el derecho poltico, la jurispruden-
cia civil, la economa poltica y la estadstica. La primera seala sus fuentes, la segunda tra-
za sus lmites, la tercera comunica sus principios y la ltima propone datos y notcas."
Retoma la idea de DE BURGOS en el sentido de que la administracin pblica acompaa al
ser humano de la cuna al sepulcro, y pensaba que cada paso del hombre va acompaado
de un acto de la administracin pblica que lo ampara o lo reprime: aunque los indivi-
duos estuvieran aislados entre s, siempre estaran acompaados por la administracin
pblica. y, como la tradicin administrativa franco-espaola marc, insiste en la variedad
inmensa de sus funciones que incluyen la subsistencia, el hecho de vivir y el bienestar de
la humanidad. En fin, nada hay indiferente para la administracin, desde lo ms grande a
lo ms pequeo, todo englobado en las necesidades materiales y morales de los pueblos.
Entre las primeras debemos incluir no slo las del corazn, sino tambin las del pen-
samiento. COIMEIRO conceba que la administracin pblica 'Abraza la existencia entera
de la sociedad, su pasado, su presente y su futuro, y por eso prever, ver y proveer son
tres verbos que resumen todos los actos de todos los gobernos.v"
Fue uno de los primeros pensadores que milit en la filosofa del liberalismo, y lo
introdujo en el seno de la ciencia de la administracin pblica. sta tiene un carcter
esencialmente preventivo, ms que represivo, propio del Poder Judicial. Sus funciones no
slo se orientan a conservar a la sociedad, sino a perfeccionarla. nicamente a ella toca
satisfacer las necesidades pblicas, pero de acuerdo con una "regla general: el gobierno
jams debe hacer lo que la sociedad sabe y puede hacer por s misma".45 COIMEIRO fue
uno de los primeros pensadores administrativos en declarar expresamente que hay una
separacin entre vida pblica y vida privada, y que la primera es el espacio de la ciencia
de la administracin pblica:
...hay pues una vida moral y social, separada de la oficial y poltica, y descbrese en las naciones
una marcha natural en que la administracin no puede intervenir, sin sofocar todo senti-
miento individual y sin trastocar las leyes del orden, sustituyendo una voluntad ciega y forzada
al movimiento espontneo y colectivo de los hornbres.w
43 Manuel COI.MElRO, Derecho administrativo espaol, Libreras de don ngel Calleja, Editor, Lima, Casa de los
seores Calleja, Madrid y Samiago, 1850, dos tomos, t. 1, p. 5.
44 Ibid., p. 9.
45 Ibid., p. 9. 1
46 Idem.
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 185
Para este autor, la sociedad es un ser activo que se mueve y acta como cuerpo por
medio de la administracin pblica, porque la accin administrativa es la misma actividad
social como reflexin de las fuerzas individuales que se suman en el poder poltico, que
acta irradiando y formando as a la administracin misma. Sin embargo, la sociedad es
individualista y sus individuos son egostas, por lo que los intereses individuales pue-
den chocar y corresponde a la administracin suavizar el impacto: si son "simpticos, los
funde; si son divergentes, los concentra; sin son afines, no turba su reposo"." El orden
social exige que en lugar de una pluralidad egosta reine en. la sociedad la unin ar-
mnica de todos los intereses; en vez del tumulto de las hostilidades individuales, un
gobierno unitario y una administracin pblica moderadora.
COLMEIRO conceba una ciencia de la administracin pblica en la cual no hubiera
reglas fijas ni leyes absolutas. Y a causa de los cambios constantes de la sociedad y sus
individuos, la ciencia de la administracin pblica debe ser variable, as como el poder
que la aplica, flexible. Conviene buscar ideas el! la inmovilidad de ciertos principios, por
lo que en esa ciencia tienen lugar dos cantidades: una fija y constante, la verdad absoluta;
y otra variable e indefinida, la verdad relativa."
En la economa poltica, a la que define como la ciencia de la administracin
pura, es donde deben buscarse las reglas del arte del gobierno, pero cuidando de dis-
tinguir la verdad cientfica del filsofo de la verdad de conveniencia del estadista. Todo
esto lleva a COLMEIRO a concluir que, en vista de que los actos administrativos son de tal
variedad que no es posible clasificarlos, resulta imposible la comparacin y sistemati-
zacin en reglas fijas y no existe una teora general de la ciencia administrativa, sino ese
don de acierto para guiar los estados que se llama tacto gubernativo.
Con base en lo anterior, se plantean las ideas afines acerca de lo comn en la varie-
dad de los actos de la administracin pblica, que son las condiciones orgnicas de la
administracin o las caractersticas propias de la organizacin administrativa de cualquier
Estado. stas son cinco, como veremos, y conviene analizarlas, ya que tales generalizacio-
nes no estn planteadas con base en la accin administrativa, que no es el sustento de
la ciencia de la administracin, sino en la organizacin administrativa.
Las caractersticas se enumeran en seguida. En primer lugar, la administracin pblica
ser anloga a las instituciones polticas de cada nacin. Esto es, estar conformada de
acuerdo con los principios que rigen la vida poltica de cada pueblo. En segundo lugar, la
administracin pblica debe ser esencialmente activa, estar en movimiento, para esto,
las condiciones son generalidad, perpetuidad, prontitud y energa. Es general, porque
aplica las leyes del fuero comn; perpetua, porque en la gestin de los intereses pbli-
cos no hay lugar para el descanso; pronta, porque de otro modo fallara en su cometido:
la accin; enrgica, porque no debe dejarse vencer por los obstculos. En tercer lugar, la
administracin pblica debe ser centralizada: la centralizacin administrativa es la con-
centracin, en el Poder Ejecutivo, de las fuerzas que son necesarias para dirigir los inte-
reses comunes de manera uniforme. COLMEIRO crea que "la centralizacin es la unidad
47 Ibid; p. 10.
48/dem.
186 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
49Ibid., p. 17.
50 Jos Mara DEL CASTILLO VELASCO, Apuntamientos sobre el estudio de derecho constitucional mexicano, Im-
prenta de Castillo Velasco e Hijos, Mxico, 1879.
51 Jos Mara DEL CAsTILLo VELASCO, Ensayo de derecho administrativo mexicano, 11\IIerde Imprenta de la Escuela
de Artes y Oficios para ~ujeres, Mxico, 1874-1875, p. 3.
52 lbid., p. 5.
531dem.
54ldem.
551bid, p. 6.
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 187
conocimientos susceptibles de ser creados por las ciencias sociales. Pero como trata con
una sociedad integrada por individuos, la administracin pblica tiene entonces el de-
ber de velar por el desarrollo de estas unidades singulares de la sociedad.
Este autor crea que "en el ejercicio de la accin poltica la mayora de tos ciudada-
nos tiene el poder de sobreponerse a las minoras. En la prctica de la administracin no
es lcito sacrificar ningn inters por pequeo que sea"." El gobierno, por consiguiente,
no debe hacer aquello que la "sociedad sabe y puede hacer", ni debe limitar la libertad
ni la actividad individual, ni enervar las fuerzas del pueblo para gobernarse por s mismo;
sta es la mejor forma en que la administracin salvaguarda el bien pblico y el beneficio
particular, evitando la tirana que somete al pueblo, como ocurre en el despotismo Y
Parapetado en las almenas del individualismo, DEL CASTILLO VELASCO lo defiende a
ultranza sobre todo cuando los intereses individuales son "legtimos, justos y verdaderos
(oo.) y de ninguna manera debe entenderse que la accin administrativa puede salvar un
inters por ms que pudiera convenir a la mayora siempre que fuese contrario a otro ya
particular, ya general, que tuviera las cualidades de legitimidad, justicia y verdad antes
referidas"." Luego de ratificar su conviccin de la preponderancia del inters particular
sobre el inters general, como se ha dicho antes y es conveniente repetir, explicaba que
la administracin pblica no debe sacrificar ningn inters legtimo, ni aun a la mayora de
otros intereses contrarios, porque el hombre ha nacido para vivir en sociedad y al existir
la trada de necesidades intelectual, moral y fsica por satisfacer, nada debe contrariar este
fin. De ocurrir semejantes cosas se impedira el desarrollo de la sociedad para imponer
tal sacrificio, lo que importara una violacin del, derecho individual y; con ello, una vio-
lacin del derecho natural. Por consiguiente, se exige que la accin administrativa sea
preventiva, a fin de evitar todos los casos en que pudiera aparecer alguna contrariedad
entre el inters particular y el bien pblico, aunque de llegar alguno de esos casos con-
cilie al uno con el otro. 59
Finalmente, DEL CASTILLO VELASCO concluye que es difcil el ejercicio de la accin admi-
nistrativa porque atae a los hombres y las cosas, y que pese a que la ciencia de la ad-
ministracin pblica se integra con las dems ciencias y progresa todos los das an no
tiene la suma de principios universales o verdades absolutas; de aqu que la accin ad-
ministrativa dependa del talento y la instruccin de los funcionarios pblicos, es decir, del
"don de gobierno" del que hablaba su maestro Manuel COLMEIRO.
El jurista mexicano Manuel CRUZADO menciona que elabor su libro de texto, titulado
Elementos de derecho administrativo, con la idea de combinar la teora y la prctica de
la administracin pblica. La obra apareci en 1895, ms de una veintena de aos despus
de que DEL CASTILLO VELASeo haba escrito la suya, y poco antes de extinguirse el siglo XIX.
56Ibid., p. 8.
57 Ibtd; p.7.
58 Ibid, p. 11.
591dem.
188 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
Segn Manuel CRUZADO la autoridad poltica requiere para la ejecucin de las leyes
una gua luminosa que la conduzca:
la realizacin de este deber es el objeto de la ciencia administrativa, la ms extensa y compli-
cada, pues comprendiendo de otras ciencias accesorias, requiere un estudio prolijo del cual
depende la eficacia de su aplicacin. Su carcter es esencialmente positivo y se funda en las
observaciones que diariamente nos sugiere la experiencia. Su principal tendencia es la de for-
mar administradores hbiles, y pugna en cuanto a la ndole con todos aquellos principios que
tengan una aplicacin meramente prctca.v?
-------\
60 Manuel CRUZADO, Elementos de derecho administrativo, Antigua Imprenta de Eduardo Murgua, Mxico,
1895, p. 6.
61 Ibid., p. 7.
62/dem.
63 Ibtd; p. 8.
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 189
do aqul ha llegado a cierto grado de perfeccin, el inters individual reemplaza con ventaja
la intervencin de la autoridad pblca.v'
El gobierno no debe sustituir a los particulares en los negocios en los cuales stos
puedan desenvolverse, ni 'limitar los derechos y las garantas que aseguran la vida del
hombre; no debe tampoco coartar la iniciativa y la libertad individuales, ni enervar la fuer-
za colectiva de los asociados cuando se dirija hacia un objeto lcito. CRUZADO sugiere un
justo medio entre la accin administrativa y la libertad individual, pues un gobierno es
ms liberal cuanto menos interviene en la persona del individuo, y ~ individuo es ms li-
bre por cuanto tiene menos relacin con los funcionarios del Estado.
Luego de establecer la etimologa latina del trmino administracin, CRUZADO define
conceptualmente la administracin pblica como "La institucin que cuida del fomento y
la conservacin de los intereses de la sociedad, por conducto de los funcionarios esta-
blecidos por la ley."65 sta se centra en el suministro de servicios pblicos como atribu-
cin del Poder Ejecutivo. Se refiere a la reunin de servicios pblicos y el conjunto de
reglas que dirigen la relacin de esos servicios, as corno el conjunto de reglas que dirigen
la relacin entre la autoridad administrativa y los particulares. Incluso, la administracin y
el Poder Ejecutivo se asimilan, porque la administracin pblica considerada en forma
abstracta es la intermediaria entre el Estado y sus miembros por efecto de las relaciones
que determinan las leyes,66 no se trata de un invento, pues ha existido desde siempre
en beneficio de la humanidad.
La administracin pblica entraa un doble aspecto: servicios pblicos y relaciones
entre el gobierno y los particulares. CRUZADO concibe a los primeros de manera orgnica y
reglamentara, y las segundas como rgano de derecho. En esta poca todava la adminis-
tracin pblica se confunda con la polica, aunque sta empezaba a confinarse a las ca-
tegoras de prevencin y vigilancia; por ello se consideraba que la administracin hace
el bien y la polica impide el mal.
Manuel CRUZADO no olvid que el oficio de la administracin pblica est orientado a
mejorar al hombre desde su nacimiento, a travs de toda su vida e incluso despus de
muerto. Debe ser esencialmente "civil", con extensin de su dominio en los intereses
generales de la sociedad y representar al pueblo en la universalidad de sus exigencias y
necesdades.s? TIene que procurar en forma constante la gestin de los intereses pbli-
cos, actuar con prontitud y hacerlo en forma enrgica.
CRUZADO fue un hombre ilustrado en materia de administracin pblica y derecho
administrativo: ley a los franceses CORMENIN y MACAREL, GERANDO y FOUCART, a los espa-
oles GMEZ DE LA SERNA Y COLMEIRO, y a los mexicanos LAREs y DEL CAS11LLO VELASCO. En
fin, fue uno de los promotores del ideario liberal en administracin pblica.
D
ur ant e el siglo XIX exista una notoria afinidad de la teora de la administracin
pblica en los diversos pases de Europa e Iberoamrica, que entonces com-
partan nociones comunes. Incluso los autores disfrutaban de una especie de
nacionalidad acadmica europea. Pero en la siguiente centuria se fueron acentuando las
peculiaridades nacionales, que congregadas forman un cosmos cientfico multinacional en
la actualidad. Aunque esto es muy notorio sobre todo en Estados Unidos de Amrica, se
trata de una tendencia universal.
En efecto, la academia de la administracin. pblica, los profesantes de los negocios
privados y otros estudiosos de temas afines, como la teora de las organizaciones y las
ciencias de policy, han convivido en un mundo conceptual interconectado por redes de
sinonimias, analogas y antinomias, que juntaban y separaban, especializaban y diversi-
ficaban, pero siempre dentro de un mundo comunicado. No haba existido ningn labe-
rinto que rompiera esos lazos de relacin y confundiera a los interlocutores.
La administracin vinculaba, en una cultura administrativa multinacional compar-
tida, a una diversidad de subculturas singulares preadas de nacionalidad. De tal modo,
la inglesa public admintstration significa administration publique en francs, as como
administracin pblica en espaol y administracao pblica en portugus. Todas esas
voces significan publica amrninistrazione en italiano, y hasta el alemn cuenta con el vo-
cablo administration como sinnimo de su nativo verwaltung.
As es: la clsica obra de Marshall y Gladys DIMOCK titulada Public Administratian
apareci en Mxico con el ttulo de Administracin pblica,' Un libro del pensador ad-
ministrativo francs Georges LANGROD se tradujo al ingls como Some Current Problems
of Administratian in France Today? Dwight WALDO fue vertido al portugus: su The
Study al Public Administratian apareci como O Estudo da Administracao Pblica?
Finalmente, una obra de Michel LESAGE en francs, L'Administratian Souitique, pas a
la lengua de CERVANTES como La Administracin Sootttca,'
] Marshall OIMOCK y Gladys OIMOCK, AdminiStracin pblica, UTEHA, Mxico, 1967 (1964).
2 Georges 1,ANGROD, Sorne Current Problems o/Administration in Prance 'Ibday, Universidad de Puerto Rico,
Sanjuan, 1961.
3 Dwght Waldo, O Estudo da Admini$trafQP Pblicq, Funda<;ao Getulio Vargas, Ro de ]anciro, 1971 (1955).
4 Mchel Lasxos, La administracin sovitica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1985 (1981).
194 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Francia
En Francia, el estado actual de la ciencia de la administracin pblica es alentador. Los
pensadores con un prestigio cimentado, como Georges LANGROD, y los jvenes investiga-
dores de las nuevas generaciones intelectuales emprenden experimentos de reorien-
tacn de la disciplina. Sin embargo, para ser objetivos, ms que los resultados positivos
debemos considerar el ambiente grato que se ha creado. Hoy, existe una conciencia del
valor histrico del derecho administrativo y de su contribucin universal al estudio de la
administracin pblica, pero tambin se sabe que ha cumplido su papel histrico y que
corresponde a la ciencia de la administracin pblica restablecer sus bases a partir del
ideario de BONNIN. Es de tomarse muy en consideracin que los ttulos de las obras recien-
temente producidas lleven el rtulo de "ciencia de la administracin" o, como en especial
gusta a los franceses, "ciencia administrativa". En relacin con los contenidos, en lo fun-
damental los libros siguen estructurados como manuales tiles para estudiantes de la
profesin en administracin pblica, o bien para funcionarios en servicio; o, en su de-
fecto, corresponden sobre todo a programas de activacin de tecnologas.
Los franceses, entonces, han redescubierto la ciencia de la administracin pblica y,
por lo general, han revaluado el papel creador que en ella desempe Charles-jean
BONNIN. 5 Para reclamar la universalidad de la disciplina, en Francia se public en 1971
una coleccin antolgica a modo de texto introductorio, la que contiene interesantes
pasajes concernientes a Ia-admrustracn pblica. Nos referimos al libro La administra-
5 Esto es particularmente visible en dos trabajos recientes: Guy THUIWER, "Les Prncipes d'Administration
Publique de Charles-jean BONNIN (1812)", en La Revue Administratiue, mayo-junio, Pars, 1992, pp.204-214
jaqueline MORAND-DEVIELLlER, "LesPrlncipes d'Administratian Publique de Chades-Iean BoNNlN", en La Revue
Administratfve, Pars, enero-febrero, 1996, pp. 8-17.
Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos... 195
cin pblica (l'Administration Publique), editado por los Institutos Belga y Francs de
Ciencias Admnistratvas." Un trabajo similar, aunque elaborado en forma de manual, es
la Ciencia administrativa, de Charles DEBI3ASCH, publicado en francs en 1972, y en
espaol en 1975 y 1981,7 No se trata de un trabajo de produccin terica, sino de un
manual sobre la administracin pblica francesa contempornea. Del mismo talante es
la obra de Bernard GOURNAY, Introduccin a la ciencia administrativa (Introduction a
la Science Administrative, 1966),8 que entre sus mritos tiene el haberse traducido al
ruso en 1989 y al turco en 1970.
Texto interesante es La nueva gestin pblica (La Nouvelle Gestion Publique), de
Michel MESSENET, un trabajo que no rchye la controversia porque precisamente es muy
polrnco.? El subttulo lo revela: "Por un Estado sin burocracia". Quiz su mayor contri-
bucin consista en replantear el significado de la gerencia pblica. Los interesados en el
estudio y la aplicacin de tcnicas administrativas encontrarn en esta obra "tela de
donde cortar", pues es uno de los fundadores del nuevo manejo pblico (new public
managemenry, del que trataremos pginas adelante. De esto tom debida nota Charles
DEBI3ASCH, quien a finales de la dcada de 1970 juzgaba que de este modo la ciencia ad-
ministrativa francesa tenda a contemplarse como una "ciencia del manejo" (science de
management) .10
Uno de los aspectos ms significativos que debemos destacar es que, luego de una
larga contienda sostenida con el derecho administrativo, la ciencia de la administracin
pblica estableci un armisticio beneficioso que le otorg plena independencia. En
efecto, Georges LANGROD aseguraba, desde la dcada de 1970, que ya se viva una poca
caracterizada por el renacimiento de los estudios no jurdicos en ambos hemsferos.'!
Era el resultado de una larga acumulacin de trabajo de investigacin, enseanza en aula
e intercambio y debate acadmico, en el que concurrieron varios publiadministra-
tivistas interesados en una accin administrativa que fuera ms all de los asuntos
puramente jurdicos.
Un segundo aspecto relevante fue la consolidacin de la ciencia de la administra-
cin pblica dentro del cosmos de las ciencias sociales, con las cuales interacta desde
tiempo atrs y, al mismo tiempo, observa, con la misma autonoma con la que ellas la vi-
sualzan." Gran parte de su exitosa cruzada independentista ante el derecho administra-
tivo obedece a su naturaleza de ciencia social, ya que el hecho administrativo es en
esencia un fenmeno social.
(, Instituts Beige et Francais des Scienccs Administrdtivcs, L'Administration Publique, Armand Colin Editcur,
Pars, 1971.
7 Charles DEBBASCH, Science Administratiue, Dalloz, Pars, 1989 (1972); Ciencia administrativa, Instituto Na-
cional de Administracin Pblica, Madrid, 1981.
8 Bcrnard GOURNAY, lntroduction a la Science Administrative, Presses de la Foundation Natonale des
factura de ciencia social de dicha administracin, sino tambin los progresos en las cien-
cias del comportamiento y la teora de las organizaciones, que estaban sentando bases
para constituir territorios acadmicos comunes con la administracin de negocios, pero
sin aceptar ninguna subordinacin.'?
Esos tiempos, marcados por la novedad, se destacaron tambin por la actitud re-
fractaria a las concepciones pragmticas angloamericanas, ya que se resenta y reclamaba
el rechazo estadounidense por los aportes europeos, lo que inclua al Reino Unido. La
ciencia de la administracin pblica no estaba se pensaba tanto en trminos de su au-
tonoma, la que ya nadie negaba, sino en su nueva funcin como un "lugar geomtrico"
(geometric locus) , una zona donde confluan diversos estudios en torno de la adminis-
tracin pblica." Sin embargo, haba una paradjica "novedad" dentro de este ambiente:
los estudios en administracin pblica invocaban su pasado rernoco, y ms all del si-
glo XIX recuperaron su "pasado 'prehistrico" cameralista para reforzar su historia y vol-
ver a colocar a la ciencia de la administracin pblica sobre sus bases originales.
Dentro de la obra general de LANGROD destacan dos trabajos importantes: "La ciencia
de la administracin pblica en Francia en los siglos XIX y xx: revisin histrica y estado
actual" y el Tratado de ciencia administrativa, publicado en francs en 1966 y en espa-
ol en 1977. El Tratado comprende una variada coleccin de textos sobre administracin
pblica, en especial de Francia. Fue elaborado en homenaje a LANGROD, quien prepar
uno de los captulos. El lector de este libro no encontrar, a pesar de su ttulo, aportes
notables a la teora de la administracin pblica; en cambio, hallar ese ambiente de
transformacin positiva al que nos hemos referido antes, de ah su valor.
Sin duda, la contribucin terica cimera de LANGROD es la categorizacin del "hecho
administrativo" como centro de las reflexiones relativas a la ciencia de la administracin
pblica. Aunque los autores del Tratado se basaron en la tradicin de BONNIN, quien
haba formulado la categora de "accin administrativa", no lograron manifestar con ple-
nitud el concepto de acto administrativo como la unidad de los mltiples contactos en-
tre el Estado y la sociedad. No obstante, aun con las reservas mencionadas, la nocin de
hecho administrativo no deja de ser reveladora.
Este artculo de LANGROD es una reivindicacin cientfica de la administracin a par-
tir de sus races. La administracin pblica no ha dejado de ser un centro del mayor in-
ters para los cientficos sociales, y exige como materia de estudio la aplicacin general,
incluso universal, de frmulas que beneficien a los asuntos de la comunidad. Sin em-
bargo, a mediados de la dcada de 1970 la ciencia de la administracin pblica se en-
contraba sumida en el inmovilismo intelectual: haba triunfado la rutina." Esta situacin
obedeca a dos causas principales: por una parte, la unidimensionalidad tcnica atribuida
a la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica; por otra, la undimensona-
lidad jurdica que se le ha atribuido en Europa.
19 Georges LANGROO, "La ciencia de la administracin pblica en Francia: orgenes y contorno europeo, actual
y pasado", en Revista de ciencias sociales, San Juan de Puerto Rico, vol. 1, nm. 3, 1957, p. 524.
20 bid., pp, 124 Y125.
Z1 Georges LANGRoD, ratada de ciencia administrativa, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1977 (1966), p. 135.
198 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
22 lbid., p. 138.
23 Dwght WALDO, Tbe Study o[Public Administration, Random House, Nueva York, 1967 (1955).
24 Georges 1.ANGROD, 1ratado de ciencia administrativa, p. ISO.
2S lbid., p. 162. "
26ldem.
Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos... 199
recuperar la tradicin perdida, que no era europea sino universal. Y as se ha hecho en
la actualidad.
Tambin DEI3BASCH aplaudi la expedicin del certificado de independencia de la
ciencia de la administracin pblica, que se centra en el estudio elel hecho administrati-
vo, cuya base son las instituciones polticas. De tal modo, ella se constituye propiamente
como la ciencia de la administracin pblica, pues fundada en la tradicin francesa del
derecho administrativo derogatorio del derecho comn, el vocablo administracin se ha
referido a la gestin de los asuntos pblicos (gestion des affaires publiques), as como a la
institucin encargada de esa gestin. En este sentido, "el objeto de la ciencia administrati-
va es parte del estudio de la administracin definida como la nstltucin pblica encarga-
da de la gestin de los asuntos pblcos"."
Esta percepcin ha hecho que en Francia, a pesar de la mencionada independencia
disciplinaria, exista un vnculo con el derecho administrativo en trminos de la aplicacin
del derecho derogatorio en derecho comn, y provoc que algunas categoras del dere-
cho administrativo se hayan transferido a la ciencia de la administracin. Sin embargo, se
trata de una perspectiva nueva del derecho administrativo. Paralelamente, al centrarse en
el papel de las instituciones polticas, cuya misin es alcanzar el inters comn, corres-
ponde a la administracin pblica la misin de desempear los servicios pblicos. Esta
misin es derivada, pues se refiere a la ejecucin de los mandatos provenientes de las ins-
tituciones polticas."
jacques CHEVAIllER y Danielle LOSCHAK contribuyeron en forma positiva a la renova-
cin de los aejos fundamentos jurdicos de la ciencia de la administracin pblica fran-
cesa. Sin desechar su tradicin ancestral incorporaron conceptos que refrescaron el
ambiente acadmico. LOSCHAK comenz a ocuparse de la ciencia de la administracin p-
blica desde mediados de la dcada de. 1970, cuando public un artculo que lanza un
desafo: "La ciencia de la administracin: Cul administracin? Cul ciencia?" ("La Science
Administrative: Quelle Administration? Quelle Scence?")." Las ideas que plante se des-
arrollaron mucho en otras obras, que en seguida examinaremos.
Asociado con CHEVALI.IER, LOScHAK public en 1978 una obra grande y abundante titu-
lada Ciencia administrativa (Science Administrative) , que a finales de la dcada de 1970
fue el mayor desafo lanzado en Francia contra las persistentes versiones jurdicas de la
administracin pblica." Aunque el trabajo est bondadosamente dotado de espacio
para reflexiones tericas, adems de bien documentado, sigue la tradicin antigua de ser-
vir de manual, lo que no desmerece su alcance terico. Sin embargo, otro libro de los
autores, pero ms breve y sustancioso, con el mismo ttulo de Ciencia administrativa
(1980), sirve con creces a nuestros propsitos de comentar sus contribuciones al des-
arrollo de la ciencia de la administracin pblica..
27 Charles DEBBASCH, "La Science Administrativc dans les Pays de I'Europe Occidentale Contincntale", p. 17.
281bid., p. 18.
29DanielJe LoSCHAK, Uta Science Administrative: Quelle Admirustraton? Quclle Scencej", en lnternational
Review 01Administrative Science. Bruselas, vol. XIl, nm. 3, 1975.
30Jacques CHEVAWER y Danicllc I.oSCHAK, Science Admtnistratiie, Libraire Gnrale de Droit et Jurisprudence,
Paris, 1978, dos tomos.
200 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
341bid., p. 38.
351dem.
36}ean-Michelle BELORGEY, "Vouz avez dit 'Gestion Publique'", La Revue Administratice, nm. 301, Pars, 1998,
pp. 9-15.
37Luc ROUBAN, "O va.la Science Administrativc""LaRevue Admmtstrattue, Pars, nm. 301, 1998, pp. 192-196.
38 Claude GOVARD, "LaCrise de la Science Administrative", La Revue Administrative, Pars, nm. 301, 1998,
pp. 117-121.
39Romain LAUfER y Alain BURLAUD, Management Public: Gestion y Lgittmit: Dalloz, Pars, 1980.
202 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Espaa
En la actualidad, la ciencia de la administracin pblica espaola sigue tres lneas de des-
arrollo estrechamente relacionadas. Una camina en la va del cultivo de la historia de las
instituciones y las ideas administrativas espaolas; otra traza la reconceptuacin de la cien-
cia de la administracin pblica, tomando como base la tradicin de la disciplina iniciada
por los pensadores de la primera mitad del siglo XIX; la ltima se adentra en los problemas
contemporneos de la administracin pblica universal.
El trabajo de Jos GASCN y MARN sobre la doctrina administrativa espaola a me-
diados de la dcada de 1950 es un buen reflejo de lo que en Espaa constituy el regreso
a los clsicos de la primera mitad del siglo XIX. GASCN y MARN abord lo ocurrido desde
la segunda mitad de ese siglo hasta su poca, en particular lo que se refiere a los trabajos
de derecho administrativo, que entonces ya haban sustituido a los de ciencia de la ad-
ministracn." Luis JORDANA DE POZAS, al ocuparse tambin del cultivo de la ciencia de
la administracin, hizo una interesante referencia a los estudiosos espaoles durante el
siglo XIX.41 Incluso observ que existe cierta relacin entre las obras de ciencia de la po-
lica del siglo XVIII y los trabajos de ciencia de la administracin del XIX. Explicaba que el
estudio del derecho administrativo en Espaa nunca alcanz los niveles de formalismo
de otros pases, lo que impidi que hubiera una separacin entre profesores de adminis-
tracin pblica y profesores de derecho administrativo.
Recaredo FERNNDEZ DE VELASCO es un estudioso del derecho administrativo y la cien-
cia de la administracin, tal corno lo muestra el ttulo de su obra.? Lo ms importante
de su trabajo consiste en su enfoque universal de la disciplina, aunque ciertamente las
ideas que predominan son las de pensadores italianos (FERRARIS, PRESUTTI, WAUTRAIN-
CAVAGNARI, MEUCCI Y ORLANDO). Tambin trata las teoras provenientes de Francia, y cita a
BONNIN, DE TOCQUEVILLE Y MACAREL, as como de Espaa, en especial el ideario de OmN
y POSADA DE HERRERA. Adems, se refiere a la teora de la administracin pblica en Alema-
nia, representada esencialmente por Lorenz VaN STEIN.
Eduardo GARCA DE ENTERRA prepar una obra que l mismo calific corno propia-
mente de "ciencia de la admnstracn't.v Ello lo llev al terreno de la polmica sobre el
estatuto cientfico de la administracin pblica, as corno a denunciar la falacia de que
el "mtodo crea el objeto". En efecto:
...el mtodo no es ms que una toma de consideracin de la realidad, un atenerse a las cosas por
las que stas son, no un reglamento intelectual interno o una edificacin estructural de un sis-
tema de categoras lgicas, abstractas, a las cuales poder referir luego los datos de la realdad.w
40 Jos GASCN y MARiN, "La Doctrine Admnistrative en Espagne", en International Review 01 Administratioe
Sciences, Bruselas, vol. XXII, nm. ~, 1956.
41 Luis JORDANA DE POZAS, "Iaorganzacn y las ciencias administrativas en Espaa", en lnternational Review 01
Admtnistrattue Sciences/'Bruselas, vol. XXIII, nm. 1, 1957, p. 14.
42 Recaredo FeRNNDEZ DE VELASCO, Resumen de derecho administrativo y ciencia de la administraCin, li-
brera Bosh, Barcelona, 1930 (1920-1922).
43 Eduardo GARCIA DE ENTERRIA, La administracin espaola, Alianza Editorial, Madrid, 1972 (1961).
44 Ibid., pp. 15 Y 16.
Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos... 203
45 Ibid., p. 16.
46 Ibid., p. 17.
47Idem.
48 Charles DEBIlASCH, "la Science Admnistrative dans les Pays de l'Europe Ocddentale Continental", pp. 1127.
<\9 Mariano BAEw. DEL AJ.cAzAR,Curso de ciencia'de la administracin, 'Iecns, Madrid, 1985, p. 19.
50 Idem.
204 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
51 lbid., p. 28.
52ldem.
53ldem.
54 Ibid., p. 40.
55 Ibid., p. 46.
56 Mariano 8AENADEL ALCZAR, "La ciencia de la administracin pblica en Espaa", en. 'R!cnologi61 administra"
tiua, Colombia, vol. XIII, nm. 29, 1999, pp, 11-28. .
Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos... 205
57 lbid., p. 13.
58 Rafael BAN MARrlNEZ, "Enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actua-
les", en Rafael BAN MAR11NEZ Y Ernesto CARRILLO (comps.), La nueva administracin pblica, Alianza
Bditorial,Madrid, 1997, p. 21.
59 Ibid., p. 30.
206 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBI1CA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
la tica, e incluso por el "marketing", como "los cristales ms atractivos del caleidoscopio
que es el objeto de estudo't.s"
Sin embargo, BAN MARTINEZ concluye que ahora es difcil identificar las categoras
de discriminacin (por ejemplo, lo poltico y lo administrativo) como delimitantes del obje-
to de estudio, porque tal objeto es multfactco y caJeidoscpico: es un objeto de objetos.
Debidoa lo difuso de las fronteras entre las organizaciones pblicas, ese objeto igualmen-
te lo es, lo que propicia entonces que el centro de ihters pase de la organizacin en s
hacia las relaciones inter e mrraorganzatvas."
Alemania
La ciencia de la administracin pblica alemana desapareci en los funestos aos del
nazismo y hubo que esperar hasta la posguerra para que reapareciera, no sin grandes
fatigas. Mucho hizo a su favor el establecimiento de la Escuela de Ciencia de la Adminis-
tracin, en Spira, como heredera de las aejas glorias de la enseanza carneralsta ini-
ciada en Halle y Frankfurt del Oder a principias de! siglo XVIII. No menos relevante fue
el papel de Fritz MORSTEIN MARX, un destacado pensador administrativo que reivindic e!
cultivo ancestral de la ciencia de la polica, as como las contribuciones de Robert VaN MOHL
y Lorenz VaN STEIN.
Tambin merecen crditos los trabajos de Ernst FORSTHOFF, un catedrtico activo en-
tre 1938 y 1958, quien cultiv e! derecho administrativo y la ciencia de la administra-
cin pblica. Probablemente su mayor contribucin al estudio de la segunda haya sido la
explicacin de cmo dicha ciencia obtuvo no slo su independencia sino tambin su
legitimacin como tal. Antes que nada, juzg que en Alemania los desarrollos de cada
una de esas disciplinas no fueron antinmicos sino paralelos y complementarios, pues
para ello fue decisiva la labor "grandiosa" de Lorenz VaN STEIN, redescubierto en Alema-
nia por Rudolf SMEND en 1923.
Sin embargo, FORSTHOFF pensaba que la obra de VaN STEIN era vlida solamente para
una etapa de! desarrollo poltico de Alemania, cuando estaba vigente el Estado de dere-
cho en su forma de monarqua constitucional. El ideario central de VaN STEIN, en primer
lugar, es que la administracin pblica consiste en una funcin estatal autnoma, y liga-
da al derecho Q no continuara su desarrollo independientemente de i. En segundo
lugar, crea que esa administracin estaba llamada a desempear la misin social del
Estado, incluso ante una sociedad cada vez ms autnoma.s- En efecto, ya que la teora
de la administracin pblica de VaN STEIN es inherente a una forma del Estado de dere-
cho, estaba en oposicin a la idea general de ese Estado de derecho. Segn FORSTHOFF,
fue el hegelianismo de VaN STEIN lo que coloc a la administracin pblica en el centro
del Estado de derecho, donde en realidad reina la ley. Este modo de visualizar el Esta-
do de derecho como una forma estatal transitoria volvi efmera la perspectiva de VaN
STEIN y la limit cronolgicamente a su tiempo.
En contraste, en la actualidad la ciencia de la administracin pblica debe visuali-
zarse ante la existencia permanente del Estado de derecho, donde el derecho adminis-
trativo se ha consolidado como una disciplina. Del mismo modo, hacia mediados de la
dcada de 1950 nadie dudaba del peso del Poder Judicial, pues los problemas constitu-
cionales entraaban tambin un carcter administrativo, de forma que entonces se ha-
blaba de "la sustitucin del Estado de la legalidad, por el Estado de la admnstracnv.e
En esos aos, a los cuales nos hemos referido como propios de la Revolucin adminis-
trativa, era evidente la importancia de la administracin pblica.
Tampoco debemos soslayar la advertencia de FORsmOFF de que las dictaduras tienen
su fuente en la exoneracin que logra la administracin pblica respecto de los controles
legales, democrticos y parlamentarios. Dicha administracin definitivamente se enclava
en los sistemas constitucionales establecidos por el Estado de derecho, pues de tal modo
se preserva a la libertad y a la propiedad privada de sus actos arbitrarios. Por otra parte,
el derecho administrativo no abarc todas las actividades que el Estado absolutista reali-
zaba con la frmula del derecho de polica, sino nicamente las que luego se llamaron
labores de intervencin, lo que signific una disminucin radical de funciones de la ad-
ministracin pblica en el Estado de derecho. En esencia, esto fue llanamente la supre-
sin lesiva de una masa de actividad enorme que se sintetizaba en el bienestar social."
Desde entonces, a pesar de que se sostiene en forma reiterada que la adminis-
tracin pblica no se agota con la ejecucin de las leyes, ciertamente el derecho admi-
nistrativo vigente la limita. Si se considera que su pirmide jerrquica va desde la cima
constitucional hasta las instrucciones operativas en la base, pasando por los reglamentos
y leyes intermedias, todo acto administrativo debe basarse en la ley y someterse a ella.
.Por consiguiente, "satisfacer esas exigencias y de ese modo asegurar la certeza de la liber-
tad legalmente regulada es la verdadera tarea de ese sistema de la ciencia del derecho
admnstratvo't.s?
Las condiciones histricas vigentes a mediados de la dcada de 1950, dice FORSTHOFF,
propiciaron una modificacin en ese modo de observar no slo al Estado, sino tambin
al derecho administrativo, pues no ha existido ningn rgimen donde la administracin
pblica hubiese estado tan limitada como en el Estado de derecho. Sin embargo, hay que
destacar que "la administracin del Estado de derecho y el sistema cientfico de su dere-
cho slo pudieron surgir, como ya se indic, mediante la eliminacin de la finalidad del
benestarv.w Empero, desde entonces, las condiciones sociales demandaron retomar esa
finalidad de bienestar, con lo que se propici el trnsito del Estado liberal de derecho al
Estado social de derecho.
63 Ibid., p. 84.
M [bid" pp. 85 Y86.
65 [bid., p. 87.
66 Ibid., p.$9.
208 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBI1CA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
. , LOS sucesos sociales comentados explican por qu los vnculos entre la ciencia de la
administracin pblica y el derecho administrativo siguen siendo muy estrechos, y ofre-
cen la legitimidad de la primera con base en las realidades sociales de entonces.
La ciencia de la administracin pblica alemana contempornea, heredera de las
ciencias camerales, ha estado en proceso permanente de revitalizacin. Esto se observa
en el ambiente formado en torno de la disciplina a partir de 1983, cuando la Revista inter-
nacional de ciencias administrativas dedic un nmero a la ciencia de la administra-
cin pblica de la entonces Alemania Federal. El ejemplar lleva por ttulo: 'Admlnistracin
y la ciencia administrativa en la Repblica Federal de Alemania", yen l se encuentra un
estudio general tanto de la prctica como de la teora de la administracin pblica. En
su contenido destaca e! artculo titulado "La ciencia administrativa en la Repblica Fe-
deral de Alemania" ('1\dministrative Science in the Federal Republic of Germany"), ela-
borado por Werner THIEME y Henrich SIEDENTOPF. El primer autor trata el desarrollo; e!
segundo, la posicin presente de la ciencia de la administracin pblica.
Werner THIEME, autor tambin de Teoria de la administracin (Verwaltungslehre,
1967), es profesor de la Universidad de Hamburgo y conocedor de! pasado y e! presente
de la ciencia de la administracin pblica alemana. La disciplina ha seguido un desen-
volvimiento que arranca con la era del cameralismo y de la ciencia de la polica, sigue con
la declinacin del estudio original de la teora de la administracin y culmina con el
surgimiento de las ciencias administrativas. En la primera etapa, dicha ciencia floreci
originalmente en Alemania entre los siglos XVII y XVII, con la denominacin de ciencias
cameral y de policiaP Estuvo muy relacionada con la formacin del Estado moderno,
por lo que los complejos problemas que enfrentaba el Estado absolutista se resolvieron
mediante la formacin de funcionarios en las universidades alemanas. En la segunda
etapa las ideas de liberalismo, la influencia de la Revolucin francesa y la invasin de
Napolen a Alemania provocaron cambios en la ciencia de la administracin pblica. Estos
cambios no fueron positivos, porque favorecieron el desarrollo del derecho administrati-
vo y la decadencia de las ciencias camerales, as como la formacin de los funcionarios,
que volvi a ser meramente jurdica. Tal proceso culmin con la obra de Otto MAYER, la
cual ya tratamos.
El tercer periodo se caracteriza por un cambio favorable de la ciencia de la adminis-
tracin pblica, pes en la segunda mitad del siglo XIX algunos autores comenzaron a
estudiarla como una ciencia de la realidad social. Sin duda, el ms prominente fue
Lorenz VaN STEIN. 68 Finalmente, la cuarta etapa est regida por la figura destacada de
Max WEBER y su teora de la burocracia.
En pocos pases se percibe mejor que en Alemania la influencia mutua entre la prc-
tica y la ciencia de la administracin pblica. De hecho, los ltimos 30 aos de desarro-
llo de la ciencia de la administracin alemana estn marcados por dicha influencia. A
partir de la idea de VaN STEIN en el sentido de que la teora administrativa consiste en el
I
Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos... 209
69 Henrich SIEDENTOPF, 'Mministrative Scence in the Federal Republic of Germany: Present Position", /nter-
national Review 01Administrauue Sciences, Bruselas, vol. XUX, nm. 2, 1983, pp. 158-163.
70 Renate MAYNTZ, Sociologia de la organizacin, Alianza Editorial, Madrid, 1967 (1963).
71 Henrich SIEDENTOPF, op. cit., p. 163.
72 Prtz MORSTElN MARx, 1'he Administraflve State: an lntroduction to Bureaucracy, TheUniversity of Chicago
. cultivadores a VaN SECKENDORFF, SCHREBER, VaN SONNENFELS y VaN JUSTI, lo mismo que a los
tericos de la ciencia de la administracin pblica en el siglo XIX: VaN MOHL y Lorenz VaN
STEIN. 74 Destaca igualmente el fortalecimiento de la ciencia de la administracin pbli-
ca como disciplina independiente, un proceso que incluye toda Europa: lANGROD lo en-
cabezaba en Francia, quien se apoyaba en los orgenes intelectuales que se remontan a
BONNIN, MACAREL y VMEN. La ciencia de la administracin pblica estaba viva y actuante
en Europa, y tenda vigorosamente hacia su progreso futuro.
Italia
En Italia, como en otros pases de Europa, la presencia del derecho administrativo sigue
viva a pesar del tiempo transcurrido; se ha debilitado, pero contina all. Esto representa
una limitacin y nada ms, porque las escuelas y facultades universitarias, as como las ins-
tituciones particulares, ofrecen alternativas que reclaman inters exclusivo sobre la ciencia
de la administracin pblica. Los cultivadores del derecho administrativo an se cuentan
entre los ms respetables estudiosos de la ciencia de la administracin pblica; entre
ellos destacan Federico CAMMEO y Massimo Severo GIANNINI. Como estudiosos propiamen-
te de la ciencia de la administracin pblica debe mencionarse a Salvatore CrMMINO, Giuseppe
CATALDI, Vittorio MORTARA y Renato D'AMIco.
En 1960 se public en Italia una obra que ha sido clebre: Ciencia de la adminis-
tracin, cuyos autores son; el estadounidense Frederick MOSHER y el italiano Salvatore
CrMMINO, de la que hay una versin en espaol editada en Madrid el ao siguiente. No
est de ms decir que MOSHER es uno de los hombres notables de la teora de la adminis-
tracin pblica en Estados Unidos de Amrica, y que le corresponde el mrito de ser
el fundador de los estudios en este campo a principios del siglo xx, Entre sus contri-
buciones hay que destacar su coautora en un trabajo dentro del campo de la formacin
. l'
" del servidor pblico."
La obra tiene forma de manual y sus propsitos son muy amplios, entre ellos la cons-
truccin terica, aunque este tema se trata de manera muy abreviada. No obstante, si se
compara con otras obras de este gnero, el trabajo de MOSHER y CIMMINO es de los mejo-
res. Los autores declaran: "Las pginas que presentamos a continuacin tienen el privile-
gio, y tambin la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en
torno a la ciencia de la admnstracn.'?" Asimismo, los mueve la ambicin de mostrar la
universalidad del fenmeno administrativo conjugando las tradiciones europea y esta-
dounidense. Pero su propsito fundamental es dar al estudiante una obra de significado
operativo. Escogieron como ttulo el que la tradicin europea ha adoptado: ciencia de la
administracin, que es, como lo hemos visto, exclusivo para la administracin pblica.
74 Fritz MORSTElN MARx, .~ New Look at Admnstrative Science in Europe: The Speyer Conference", en Inter-
national Review 01Administratiue Science, Bruselas, vol. 35, nm. 4, 1%9, p. 291.
75 Frederick MOSHER, DonaldK1NGSLEY y Glen STAHL, A!JminlstraCirz de personal en el serviciopblico, Edicio-
nes de la Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico, 1955.
76 Frederick MOSHBR y Salvatore C/MMINO. Cif!"lcia de la administrQcin, Rialp, Madrid, 1961 (1960),1>. 19..
I
,
de la administracin pblica, que slo de esa manera puede hacer evidente su objetivo
moderno de servir al mejoramiento de la accin administrativa.
Sin muchas pretensiones intelectuales, pues se trata de un texto introductorio, ha-
cia principios de la dcada de 1980 apareci un libro preparado por Vittorio MORTARA, en
cuyas pginas existe el nimo de participar en el desarrollo cientfico de la disciplina. Esta
participacin, al menos, signific un procedimiento discriminatorio de las posibles con-
cepciones de la administracin pblica, la que puede definirse a partir de su aspecto ins-
titucional como una expresin del Poder Ejecutivo, si bien esta idea es muy limitada.
Puede, alternativamente, definirse en trminos funcionales, refiriendo a la organizacin
de los hombres y los medios a cuyo cargo est la realizacin de los fines pblicos. Sin
embargo, se trata de una concepcin muy formalista. Una tercera perspectiva, basada en
factores polticos, incumbe a la administracin pblica corno la institucin a cuyo cargo
est la tarea de implantacin y que en italiano se refiere a las ideas de realizacin o actua-
cin. Esta ltima versin es inherente a las naciones desarrolladas, donde la puesta en
prctica es una labor propia de la administracin pblica, ms que de otras organiza-
ciones sociales." Aunque la obra tiene alcances modestos, no impide que sus lectores
conozcan los viejos problemas de enfoque de la administracin pblica urdico, efcen- o
tista y poltico), junto con los ternas ms recientes de policy y opcin pblica.
Los estudiosos de la administracin pblica en Italia actualmente muestran una gran
actividad creativa y se han adentrado en sus preocupaciones, donde destacan los viejos
ternas organizacionales, junto con el anlisis de policy, las nuevas perspectivas politolgi-
cas y los enfoques econmicos sobre la misma. Todo esto se aprecia, por ejemplo, en una
obra similar a la anterior, aunque con mayores alcances, preparada por Renato D'AMIcO. 82
Naturalmente, el pensamiento administrativo europeo no se limita a los pases aqu
tratados, pues en todo el continente se percibe el impulso intenso del trabajo acadmico
de otras naciones. Aqu, tan slo, tratarnos con las naciones europeas donde ese desarro-
llo acadmico es mayor y ms promisorio.
.~, .
81 Vittorio MORTARA, Introduzione alta Pubblica Amministrazione Italiana, Franco Angeli Editore, Miln, 1981,
pp. 17-19. .
82 Renato D'A~lICo, Manuale tiScienza del/a Pubblica Amministrazione, Edizione Lavoro, Roma, 1992.
Teora de la administracin
10 pblica contempornea: el
universo anglosajn
el foco del estudio de la administracin pblica a partir del manejo pblico.' Ese estu-
di tambin se ensanch hacia las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo, debido al
papel importante que desempeaba el alto servicio pblico en la determinacin de la
policy, tanto en la preparacin de los proyectos de ley como en la elaboracin de reglas
que dieran significado y aplicabilidad a la policy legislativa, tema relevante que haba
sido soslayado durante ms de 20 aos.
Tambin fueron tiempos de gran actividad para uno de los ms distinguidos cultiva-
dores del estudio de la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica: Marshall
DIMOCK, a quien se deben dos importantes trabajos sobre la dscplna.' Adems apareci
un libro de texto: Administracin pblica (public Administration, 1935), de ]ohn PFFIFNER
y Robert PRESTHUS. 5
Lo que ocurra fue muy importante, porque se estaban definiendo las dos tenden-
cias que marcaran el rumbo del estudio de la administracin pblica en EVA: la de la teo-
ra de la administracin pblica propiamente dicha, basada en el estudio del Estado, y la
corriente enfocada al manejo, cuyo fundamento ha sido la observacin de la adminis-
tracin pblica en su aspecto puramente gerencial y con la influencia de la administra-
cin privada. La primera concepcin, que es la que estamos estudiando n esta obra, se
expresa en Las fronteras de la administracin pblica (Tbe Frontiers 01 Public Ad-
ministration, 1936), escrita por ]ohn GAUS, Leonard WHITE y Marshall DIMOCK.6 La otra
concepcin la represent fielmente el libro Ensayos sobre la ciencia de la adminis-
tracin (Papers on Science 01 Administration) , una versin impresa de las ponencias
presentadas en 1936, reunin en la que disertaron los estudiosos de la administracin pri-
vada de entonces, con excepcin de Luther GVUCK, quien hasta entonces haba sido po-
litlogo. GUUCK, junto con el britnico Lyndall URWICK, tuvieron a su cargo la edicin de
la obra.'
En la dcada de 1940, la produccin de textos sobre la actividad administrativa fue
tambin abundante. Los artculos sobre la materia proliferaron, entre otros los de Charles
BEARD, Edwn STENE y Egbert WENGERT. 8 En esa poca apareci el texto de Fritz MORSTEIN
MARx, el libro ms consultado como material introductorio a la administracin pblca.?
I
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 215
20 Vinccnt OSTROM, The Intellectual Crisis in American Pub/ic Admtnistration, The University of A1abama
Prcss,Alabama, 1973.
21 R. S. PARKER, "The End of Public Administration", en Pub/ic Administration, Sidoey, vol. 24, nm. 2, 1965,
pp. 99-103. Cerald CAlDEN, "In Defensc of Public Administration", en Pub/ic Admirustration, Sidney, vol. 24,
nm. 3, 1965, pp. 224-228.
22 Dwight WALDO, "Scope ofTheory the Public Adrninstration", en James CHARLESWORTIi (ed.), Theoryand Practice
of Public Administratton, The American Academy of Political and Social Sciences, Filadelfia, 1968, pp. 1-27.
Fred R1GGs, "Profcssionalisrn, Political Science and the Scope of Public Administration", en op. cit., pp, 32-62.
23 Vincent OSTROM, "Publc Choice: a Differcnt Approach to the Study of Public Admlnistraton", en Pub/ic
Admtnistration Review, Washington, vol. XXXI, 1971, pp. 203-216.
24 Frank MARINI (ed.), Toward a New Pub/ic Administratton, Chandler Publishing, Scranton, 1971.
25 Richard PAGE, '~ New Public Admnstratonj", en Pub/ic Admintstration Review, Washington, 1973.
26 Peter SAVAGE, "Dsrnantlng the Administrative State: Paradigm Reformulation in Public Admnstraton", en
Polttical Studies, Londres, vol. 22, nm. 2, .1974, pp. 147157.
27 Charles 1EvJNE, et al., "'Organizational Decision': a Post Minnowbrook Petspective for 'New Administration"',
en Pub/u: Administrauon R~iew.iWashington,vol.35,nJTI.4, 1975, pp, 425435. .
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 217
estudio, sino que tambin fueron agentes de cambio y avance de la disciplina, objeto del
que hicieron profesin de fe activa en la ctedra y el auditorio.
Sin embargo, la extraordinaria sensibilidad e intuicin de esos prohombres de la
administracin pblica ya no corresponda a las exigencias cientficas ele la dcada de
1970, cuando se abri el camino para una nueva concepcin fundada en el diseo orga-
nizatvo." Se trataba de una visin cuyo fin era destacar una orientacin de cambio
construido con base en un cuerpo de proposiciones probadas, acumulables y sistemtica-
mente integradas en una teora, as como aplicadas para crear enfoques nuevos sobre
las realidades. Se trat de un nuevo desarrollo en la diagnosis que consider problemas
de riesgo y dificultad del trabajo administrativo, hasta entonces no tratados en los estu-
dios sobre administracin pblica.
Quiz lo caracterstico de la llamada Perspectiva Minnouibrook: fue la propuesta de
un nuevo estilo de organizacin y de proceso administrativo, en el que destac un recha-
ZO general a la jerarqua, al autoritarismo y a la burocracia "weberiana", y la opcin alterna
de un enfoque de descentralizacin y participacin dentro y fuera de la administracin
pblica."
Desde 1930 a la actualidad, aunque sus races se encuentran en la dcada preceden-
te, la labor intelectual de Leonard WHITE, Marshall DL\1OCK y Dwight WALDO fundament y
vertebr la teora estadounidense de la adminstracin pblica.
Leonard WHJTE se considera en su pas un autor clsico. GAUS le dedic un artculo
en 1958,30 Herbert STORING hizo lo propio en 1965,31 WHITE fue autor de varias obras, entre
las cuales destaca su clebre Introduccin, de 1926, y Tendencias en administracin
pblica.t- Aqu analizaremos dos artculos, ambos escritos en la dcada de 1930. Uno de
ellos ya mencionado, se titula 'Admnstracn pblica". En l WHITE opina que los escri-
tores modernos definen la administracin pblica como el arte y la ciencia del manejo
aplicados a los negocios del Estado; pero que tambin se utiliza el vocablo para indicar
-una rama del campo de la ciencia poltca.V Tal como lo observa, la palabra administra-
cin tiene significados contrapuestos, porque por un lado se refiere a ciertas prcticas y
conocimientos aplicables al Estado o a cualquier institucin, a la vez que, por el otro, sig-
nifica un campo de la ciencia poltica. Al comentar desde los aos anteriores al gobierno
de los faraones hasta la actualidad, WHlTE seala que la administracin pblica ha sido ne-
cesaria para la cohesin del gobierno humano polticamente organizado. Estas opera-
ciones, que se consideran colectivas, se conocen como administracin pblica .:l4
28 Ibid., p. 426.
29 York WIUBERN, "Is thc Ncw Public Administration Still with Us?", en Public Administration Review, Washington,
vol. 33, nm. 4, 1973, p. 377.
30 ]ohn GA[;S, "Leonard Dupee White: 1891-1958", en Public Administration Review, Washington, vol. XVIII,
1958, pp. 231-236.
31 Herbert S'fORlNG, "Lconard D. White and the Study of Public Adminstration", en Public Administration
Review, Washington. vol. .25, 1965, pp. 3.8-51; .
32 I.eonard WHlTE, Trends in Public Administration, McGraw-HilI, Nueva York, 1933.
33 I.eonard WfUTE,"Publie_inistr;ttion",: p.449.
34 Idem.
218 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Parte del progreso alcanzado por la administracin pblica corresponde a los avan-
ces de la tecnologa, as como a los procedimientos administrativos. WHITE da crdito al
mercantilismo respecto de ciertos progresos de la administracin pblica en Europa du-
rante el siglo XVI, pero desconoce el cameralismo. De poca ms moderna, este autor cita
con frecuencia la administracin britnica, en especial e! Informe de Lord Haldane, de
1918, la importancia del servicio civil y el papel del Real Instituto de Administracin P-
blica. En su tiempo, el experto ya desplazaba al aficionado en el servicio de la adminis-
tracin pblica, y esto era el sello de la poca.
En 1936, WHITE particip en la obra colectiva Las fronteras de la administracin
pblica, con el trabajo "El significado de los principios en administracin pblica" ("The
Meaning of PrincipIes of Public Admnstraon"). Su tema se centra en el estudio de ta-
les principios, en los que encuentra un patrn de consistencia con e! que trabaja el ad-
ministrador pblico, pues la administracin, como el derecho, ha sido descrita como un
principio que ha venido amplindose: la administracin es constante, no caprichosa, y e!
administrador tiene sus ojos puestos permanentemente en los intereses del Estado, de
modo que por principio se entiende un patrn de conducta en la administracin pblica."
WHITE polemiz con la idea de William WILLOUGHBY acerca de que los principios de la
administracin pblica descansan en la ley, pues la administracin es ms que la ley, y es
necesario descubrir y aplicar los principios en un sentido diferente y con mayor agudeza."
La administracin pblica es necesaria an en pocas de violencia revolucionaria,
como las vividas en Rusia, que exigieron una administracin organizada, fuerte e inte-
ligente. Se trata de un principio concebido como una hiptesis que se examina y aplica a la
luz de un marco de referencia propio, tan til como gua para la prctica en la adminis-
tracin pblica de Rusia como de! Reino Unido, en Irak o en Estados Unidos de Amrica."
I Fue un politlogo, Robert DAHL, el que emprendi en 1947 una revisin de los pro-
gresos tericos de la administracin pblca." sus comentarios merecieron algunas crti-
cas poco sustanciosas por parte de Herbert SIMON. 40 En opinin de DAHL, el progreso en
la materia estaba condicionado por tres problemas: en primer lugar, las generalizacio-
nes derivadas de las operaciones de la administracin pblica en un Estado singular no
pueden ni universalizarse ni aplicarse a la administracin pblica de otros Estados. Un
buen principio que tal vez sea aplicable en diferentes medios nacionales, pero gracias a
estudios previos. En segundo lugar, no existen generalizaciones universales verdaderas de
la administracin pblica, a menos que antes se lleve a cabo un estudio profundo de las
caractersticas nacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a
35 Leonard WHITE, "The Meaning of Principies of Public Administration", en john GAUS, Leonard WHITE y
Marshall OIMOCK, en Tbe ProrutersofPublic Administration, Russell and Russell, Nueva York, 1%7 (1936).
36 [bid, p. 13.
37 Ibid., p. 14.
38 Ibid., p.25.
39 Robert OAHL, "The Scence of Public Administration", en Pub/ic Administration Review, Washington, vol. VII,
nm. 1, 1947, pp. 1-11.
40 Herbert SIMON, '\\. Commeryj on 'The SCience of Public Administration"',enPIW/icAdmintstrt!tli6n Revietv,
Washington, vol. VII, nm.~. 1947, pp. 200-203.
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 219
Parte del progreso alcanzado por la administracin pblica corresponde a los avan-
ces de la tecnologa, as como a los procedimientos administrativos. WHITE da crdito al
mercantilismo respecto de ciertos progresos de la administracin pblica en Europa du-
rante el siglo XVI, pero desconoce el cameralismo. De poca ms moderna, este autor cita
con frecuencia la administracin britnica, en especial el Informe de Lord Haldane, de
1918, la importancia del servicio civil yel papel del Real Instituto de Administracin P-
blica. En su tiempo, el experto ya desplazaba al aficionado en el servicio de la adminis-
tracin pblica, y esto era el sello de la poca.
En 1936, WHITE particip en la obra colectiva Las fronteras de la administracin
pblica, con el trabajo "El significado de los principios en administracin pblica" ("The
Meaning of Prnciples of Public Administration").35 Su tema se centra en el estudio de ta-
les principios, en los que encuentra un patrn de consistencia con el que trabaja el ad-
ministrador pblico, pues la administracin, como el derecho, ha sido descrita como un
principio que ha venido amplindose: la administracin es constante, no caprichosa, y el
administrador tiene sus ojos puestos permanentemente en los intereses del Estado, de
modo que por principio se entiende un patrn de conducta en la administracin pblica."
WHITE polemiz con la idea de William WIllOUGHBY acerca de que los principios de la
administracin pblica descansan en la ley, pues la administracin es ms que la ley, y es
necesario descubrir y aplicar los principios en un sentido diferente y con mayor agudeza."
,., La administracin pblica es necesaria an en pocas de violencia revolucionaria,
ia. como las vividas en Rusia, que exigieron una administracin organizada, fuerte e inte-
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... luz de un marco de referencia propio, tan til como gua para la prctica en la adminis-
tracin pblica de Rusia como del Reino Unido, en Irak o en Estados Unidos de Amrica."
Fue un politlogo, Robert DAHL, el que emprendi en 1947 una revisin de los pro-
gresos tericos de la administracin pblica-" sus comentarios merecieron algunas crti-
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cas poco sust;nciosas por parte de Herbert SIMON. 40 En opinin de DAHL, el progreso en
la materia estaba condicionado por tres problemas: en primer lugar, las generalizacio-
nes derivadas de las operaciones de la administracin pblica en un Estado singular no
pueden ni universalizarse ni aplicarse a la administracin pblica de otros Estados. Un
buen principio que tal vez sea aplicable en diferentes medios nacionales, pero gracias a
estudios previos. En segundo lugar, no existen generalizaciones universales verdaderas de
la administracin pblica, a menos que antes se lleve a cabo un estudio profundo de las
caractersticas nacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a
35 Leonard WHITE, "The Meaning of Prncples of Public Admnstration", en John GAUS, Leonard WHITE y
Marshall DIMOCK, en Tbe Proruiers 01Pubtic Administration, Russell and Russell, Nueva York, 1967 (1936).
36 lbid., p. 13.
37 bid., p. 14.
38 bid, p. 25.
39 Robert DAHL, "The Scence orPublic Administraton", en Public Administration Review,Washington, vol. VII,
nm. 1, 1947, pp. 1-11.
40 Herbert SIMON, "A Comment on 'TIle Scence of Public Administration''', en Public AdminiStration Review,
Washington, vol. VII, nm. 3, 1947, pp. 200-203.
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 219
46 Ibid., p. 2.
47 lbid, p. 10.
48 lbid, p. 11.
49 lbid, p. 13.
50 lbid, pp. 16 Y 17. I
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 221
SI Dwight WAWO, "Scope of Theory the Public Administration", en James CHARLESWORTH (ed.) , Tbeory and
Practtce 01 Public Administratton, The American Academy of Political and Social Sciences, Filadelfia, 1968,
p.2.
52 FredRiccs, "Professionalism, Poltcal Science and the Scope of Public Administration", en James CHARLF.5W0R111
(ed.).Tbeory flnd~ctice 01PubJi!;Administ7'ation, The American Academy of Political and Social Sciences,
Filadelfia, 1968, pp. 32 Y33.
53Idem.
222 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
54 Los trabajos fueron publicados en la Revista de administracin pblica de Estados Unidos de Amrica
(Public Administration Review, Washington, vol. 58, nm. 3, 1998), bajo el cuidado de Lynda Kaboolian.
55 Dwight WAWO, "The End of Public Administraton?", en Public Administration Review, Washington, vol. 48,
nm. 5, 1988, pp. 929-932. Luther GUUCK, "Reflexions on Public Admnstration", en Public Administration
Review, Washington, vol. 50, nm. 6, 1990, pp. 599-603. Herbert SIMON, "Why Public Adrnlnistration?", en
Public Administration Review, Washington, vol. 58, nm. 6, 1998, p. 11.
56Leonardo SANTANA RABELL, "Public Administration Studies in the United States Today: a Syntesis and Overvew",
lnternationa/ Reuieui of.Administrative Sctences, Bruselas, vol. 57, 1991, pp. 651-669.
57 Dwight WAillO (ed.) , Public Administration in a Time ofTurbulence, Chandler, Scranton, 1971.
58 Leonardo SANTANA, op. cit., pp. 652-653.
59 GeorgeFREDl!RlcKSON y otros, Minnowbrook ll: Changing Epochs of Pub/tc Admtnistration, Public Admi-
nistration Revtew, Washington, ve; 49, nm. 2, 1989, pp. 95 Y 227.
60 SANTANA, op. cit., p. 654.
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 223
Los conferenciantes optaron por tratar temas alternos y no coincidentes con esas prdi-
cas: promovieron un programa de trabajo acadmico fundado en la tica, los valores
democrticos y el civismo. Tambin se destac el tema de la responsabilidad poltica de
los funcionarios y la rendicin de cuentas (accountability), y se retorn al cultivo ms
intenso de la filosofa poltica. Adems, se recuper el temario constitucional, los asun-
tos de justicia y los derechos civiles." No debe soslayarse un punto central: el rescate del
pblico como eje del estudio de la administracin pblica, que ha venido a contrastar en
Estados Unidos de Amrica con los enfoques rentsticos procedentes del neomanejo
pblico. Hay incluso pensadores, como Curtis VENTRISS, que opinan que, si su estudio est
en crisis, los criterios tcnicos son los menos apropiados, y hay que buscar mejor un en-
foque de filosofa social alrededor del pblicos' Esta labor terica debe replantear las
nociones existentes sobre la relacin Estado-sociedad, porque un yerro notorio en el
pensamiento administrativo estadounidense consisti en haber tomado distancia del fe-
nmeno del Estado y sustituido por la categora de sistema poltico, gracias a David
EASTON. 63
La bsqueda de nuevos caminos se ampli a' la exploracin de territorios del saber
muy diversos. Uno de ellos fue trabajado por R F. SHANGRAE y Michael CROW, quienes pro-
pusieron que la administracin pblica se convirtiera en una "ciencia de diseo". La idea
fue tomada de una opinin externada por Herbert SIMON en 1968, en la que sostuvo que,
ante la ndole de las ciencias naturales, existen las disciplinas propiamente artificiales,
donde se halla la gerenca." Con base en SIMON, muchos autores concluyeron que la ad-
ministracin pblica es una ciencia artificial, porque el contexto moldea sus problemas y
soluciones, ya que debe describirse en trminos de funciones, metas y adaptacin, tal
como lo propuso George FREDERICKSON. 65 Su propuesta se refera a la ejecucin de los
mandatos legislativos, a la transformacin de las policies que sistemticamente inhiban
la equidad social yel cambio como pivote central de la "Nueva administracin pblica".
Douglas KIEL explor otra senda, y penetr en la teora del neoequilibrio en admi-
nistracin pblica como un paso ms all de la visin tradicional del cambio a travs del
proceso incremental. Desde esta ptica, la administracin pblica cambia lentamente a
travs de ajustes y reajustes de corto alcance, ms orientados al mantenimiento del equi-
librio existente. En contraste con las prdicas de los autores antes tratados, KIEL se remon-
ta a las ciencias sociales y convoca un nuevo paradigma del cambio que descansa en la
investigacin de la dinmica de sistemas no lineales, cuya inestabilidad y desorden se
evalan de manera diferente en cuanto a conducta, patrones e interaccin de estructuras.v
Se trata de la teora del caos, que puede ser una nueva ventana para el estudio de la or-
ganizacin y la dinmica de la administracin pblica.
La teora del caos -o del "no equilibrio"- propone que el proceso de cambio se
basa en la inestabilidad, el desorden y la imprevisibilidad, como centro de las caractersti-
cas en el desarrollo de otras formas de organizacin y complejidad, y ofrece nuevas luces
en la naturaleza de los cambios cualitativos. Esta teora funcion en los estudios acerca
de la economa de las regiones urbanas, y KrEL la usa para entender y analizar los cam-
bios discontinuos en los sistemas y estructuras de la administracin pblica.'?
Menos ceido a la bsqueda de horizontes nuevos de conocimiento, Donald KETU
se sumerge en problemas estructurales del estudio de la administracin pblica en Esta-
dos Unidos de Amrica. Yes que la administracin pblica, en contraste con otras discipli-
nas que de vez en cuando se sujetan a revaloracin, los padece de manera permanente.
Esto se debe a la gravitacin continua que sobre ella tiene la ciencia poltica, y tam-
bin al influjo gravitacional que representan las ciencias de policy. 68 Desde finales de la
Segunda Guerra Mundial, sobre la administracin pblica han pesado tres cambios tras-
cendentes: cambio hacia la implantacin, orientado a explicar por qu las dependencias
administrativas se desempean defcenternente; cambio hacia el manejo pblico, ten-
diente a desarrollar guas prcticas para el alto servicio pblico, y cambio hacia la racio-
nalidad, orientada a reexaminar e! papel de la burocracia. Sin embargo, el influjo de las
nuevas corrientes no prosper al grado de desplazar el estudio de la administracin pbli-
ca de sus marcos tradconales.s? Finalmente, a modo de fuertes vientos que empujan las
cosas hacia los lados, pero no las alcanzan a derribar, la administracin pblica se mueve
al comps de otras perspectivas, pero no se somete a su vasallaje.
Hay quienes recurrieron al viejo expediente de considerarla interdisciplinaria. La
propuesta se recuper porque existen planteamientos radicales que implican el uso de
la categora de-cliente en lugar de! de ciudadano y, como BARZEIAY, perciben una poca
posburocrtica donde an impere la burocraca.?? Patriarcas del pensamiento administra-
tivo como Donald STONE incluso denunciaron la presencia tanto de acadmicos ingenuos
(starry-eyed) como de infiltrados y saboteadores, cuya labor de zapa se orientaba a impe-
dir una adecuada vinculacin entre e! estudio y la prctica de la administracin pblica.
Otros autores prefirieron no buscar nuevas fuentes de inters cientfico, y se sumie-
ron en el viejo pantano de dudar que la administracin pblica fuera una ciencia."
Luther GULICK, uno de los adalides de! estudio de la administracin pblica en Esta-
dos Unidos de Amrica desde la dcada de 1930, hacia principios de la de 1990 haba vi-
vido acadmica y humanamente lo necesario para hacer un balance adecuado de ese
67lhid, p. 544.
68 Dunald Karri, "The Perls -and Prospect-s- of Public Admmstraton", en Public Administration Review,
Washington, vol. 50, nm. 4, 1989, pp. 411-419.
69 Ibtd., p. 415.
70 Lewis MAiNZER, "Public Administration in Search of a Theory: The Interdsciplnary Delusion", en Adminis-
tration & Soctety, Washington, vol. 26, nm. 3, 1994,pp. 359-362.
71 Gregory DANEKE, .~ Scierrce of Pblic Mministration?", en Public Administration Review, Washington,
vol. 50, nm. 3, 1990, pp. 383-392.
l
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 225
estudio. Quiz su apreciacin ms notoria fue reconocer que, a pesar del paso de los
aos, los estadounidenses apenas abandonaban a la dicotoma poltica-administracin y
que, por fin, el espritu de Frank GOODNOW poda descansar."
Con los ojos puestos en el futuro, GULICK argumentaba que el contenido global del
campo de la administracin pblica est movido por el contexto, no. por la lgica, y re-
cuerda que "si el gobierno hace algo, es administracin pblca'<" Se trata de un campo
del saber que constituye un arte y una tecnologa, y que implica tambin a la poltica y el
manejo. Los cambios hacia el futuro exigen ms que una mera reforma, suponen una
demanda ciudadana activa, pues los programas de enseanza deben orientarse a formar
primordialmente al hombre como ciudadano. Un nuevo horizonte reclama que la fe en el
gobierno se recupere a travs de una mejor produccin y suministro de los servicios p-
blicos, ya que el servicio civil debe modernizarse para no ser un bastin le la mediocri-
dad. El mejoramiento de dichos servicios comprende la contratacin (contracting out)
de los particulares, as como la creacin de organizaciones pblicas nuevas y el des-
arrollo de otros sistemas cooperativos con base en un diseo innovador. Luther GULICK
cree, asimismo, que debe combatirse el desempleo, auspiciar nuevos tipos de trabajos y
ampliar la clase media estadounidense.
La administracin pblica, por su parte, debe mejorar sus aptitudes de planeacin en
todos los niveles de decisin, con nuevos sistemas de memoria administrativa, compu-
tacin y comunicacin. Tambin hace falta propiciar la asignacin de recursos entre los
sectores pblico y privado, as como favorecer la apertura y libertad de los mercados co-
mercial e intelectual con miras al bienestar general. En su interior, debe promover la
creatividad y el entusiasmo entre los servidores pblicos y los usuarios de los servicios,
con fundamento no slo en la productividad, sino tambin en un sentido humanitario.
Finalmente, los procesos de trabajo deben fortalecer la autocoordinacin, junto con
mecanismos de supervisin y evaluacin.
El Reino Unido
El Reino Unido ha pagado un alto costo acadmico a causa de su tradicin pragmtica en
administracin pblica, que ha contrastado con los altos vuelos de su pensamiento
econmico y sus ideas polticas. Sin embargo, durante el siglo xx, esa tradicin secular
autodidacta fue atemperando su postura radical porque se abri a los progresos euro-
peos continentales, y se facilit la enseanza y la investigacin en administracin pblica.
Puesto que exista un puente de comunicacin con el pensamiento administrativo esta-
dounidense desde tiempo atrs, estas nuevas condiciones propiciaron la proliferacin de
programas de enseanza en administracin pblica, el Real Instituto de Administracin
Pblica consolid sus tareas, se estableci el Colegio del Servicio Civil y comenzaron a
editarse muchos textos especializados en administracin.
74 W). M. MACKENZIE, "The Study of Public Administration in the United States", en Public Administration,
Londres, Summer, 1995, p. 131.
75 William ROBSON, "Recent Trends in Public Adrninstration", en Tbe Polttical Quarterly, Londres, vol. 25, 1954,
pp. 336-346.
76ldem.
77 WiJliam ROBSON, "~ Present State of Teaching and Research in Public Administration", en Public Adminis-
tration, Londres, vol. 39, autumn, 1961, pp. 217222.
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 227
realista", aunque se explora un gran objeto de estudio, pues trata concretamente con el
servicio civil, la poltica social, los gobiernos locales y la rendicin de cuentas pblicas
(public accouruabiiityy.t" ,
El pensamiento de ROBSON refleja ntidamente las limitaciones del estudio de la ad-
ministracin pblica britnica en esa poca, ms preocupado "en definir, examinar y re-
solver los problemas concretos de esferas particulares de la administracin pblica, que
empearse en descubrir cules son las caractersticas comunes para manejar al ejrcito
mexicano, el peridico Daily Mirror, la iglesia universal, e! Partido Comunista, el Conse-
jo Municipal de Manchester, el Ministerio de Asuntos Exteriores y un hospital"." Incluso
haca falta ms trabajo de campo que sealara, en efectivo, cmo trabajan los departamen-
tos de la administracin pblica y cmo son realmente sus servicios.
Peter SELF, autor de varios libros y artculos, escribi un libro interesante: Teoras
administrativas y polticas (Administrative Theories and Polities).80 Aunque el ttulo de
la obra promete un estudio amplio de la teora de la administracin pblica, su atencin
se centra ms bien en el examen de los problemas de la administracin pblica como
materia prctica, en lo cual no envidia en nada a William ROBSON. Por su parte, R. G. S.
BROWN y D. R. STEEL son autores de la obra El proceso administrativo en Gran Bretaa
(The Administrative Proeess in Britain, 1979), un trabajo sobre diversos temas de la ad-
ministracin pblica britnica, como el servicio civil, la toma de decisiones, el manejo y
los ministros."
Para entonces ya estn activos pensadores administrativos cuyas perspectivas no
eran meramente prcticas, sino tericas, a la vez que muy crticas de! pragmatismo brit-
nico, entre quienes destacan Christopher HOOD y F. F. RIDLEY.
Christopher HOOD haba trabajado los campos acadmicos de la teora de la admi-
nistracin pblica y el anlisis de policy, temas que en su opinin constituyen dos m-
bitos de estudio ilgicamente distintos, y cuyo puente haba que trazar, pues el anlisis
administrativo contribua de manera importante al estudio de policy. De ese modo, que-
dara cubierto un gran vaco en dicho anlisis, que corresponde precisamente al aspec-
to administrativo. Al contrario de los puntos de vista de ROBSON y SELF, se empe en
demostrar que la administracin pblica no es algo trivial dentro del proceso de policy,
y que juzgarlo de tal modo acarreaba un gran equvoco."
HOOD pasa luego al terreno de lo abstracto y define la administracin pblica como
"un proceso deliberado de ejecucin y control"; de tal modo provoca que no exista mu-
cha distancia entre las categoras de adopcin de policy y toma de decisiones." Al in-
corporar el vocablo deliberado, se entiende a la administracin pblica como diversa de
otras organizaciones en las que impera el control social, y con el cual tiene fronteras
poco ntidas. HOOD realiz contribuciones trascendentes a la teora de la administracin
pblica, las que trataremos en un captulo posterior.
78/bid., p. 221.
79/bid., pp, 221 Y222.
80 Peter SBU, Administrative Theorles and Politics, Londres, George A1len and Unwin, 1982 (1972).
81 R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, The Administrative Process in Britain, Londres, Methuen, 1979 (1971).
82 Chrstopher HOOD, Los akances de la administracin pblica, Lmusa, Mxico, 1979 (1976), pp. V YVI.
83 Ibid; p. 5.
228 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA ...
84 F. F. fuDLEY (ed.), Govemment and Administration in Westem Europe, Londres, Martn Robertson, 1979.
85 F. F. fuDLEY, "Public Adrnlnstratoru Cause for Dscontent'', en Public Administration, Londres, vol. 50, 1972,
p.65.
86ldem.
871dem.
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 229
tradicin forjada por las ciencias camerales, pues de la enseanza cameral en la Univer-
sidad de Halle en 1727 se haba pasado, en 1946, a la Escuela Nacional de Administracin
en Francia y de all al Colegio del Servicio Civil en el Reino Unido.
La enseanza de la administracin pblica requiere un nivel universitario, por lo que
la ciencia de la administracin pblica es un problema de formacin, no de mero adies-
tramiento. Su base es conocerla para aplicarla, no la simple operacin. Empero, fuera de
las universidades, la enseanza de la administracin pblica sigue siendo un problema
de formacin. Esto explica por qu las ciencias camerales en Alemania ya no se ensea-
ban en las universidades cuando conclua el siglo XVIII. No obstante, RrDLEY explica y sos-
tiene por qu en las universidades la enseanza de la administracin pblica se basaba
en el qu o, en sus palabras: "ms sofstcadamente teorizando acerca del por qu", en
tanto que en las escuelas profesionales se atiende ms a las tcnicas, esto es, al cmo. Lo
anterior le permite definir al profesor universitario como un buscador de conocimiento, y
al instructor profesional como un hombre utilitario que se inclina por proveer la capaci-
dad de ejecucin. El primero impulsa las' fronteras del conocimiento hacia adelante, en
tanto que al segundo le corresponde alimentar la capacitacin prctica.
En el Reino Unido, hacia principios de la dcada de 1970, se debata acerca del esta-
tuto cientfico de la administracin pblica, pero RrDLEY adverta respecto a que la pol-
mica no debera caer en un escepticismo que inhibiera su desarrollo acadmico. Incluso,
el escepticismo haba propiciado que autores de libros sobre administracin pblica
no los titularan con esta denominacin, tal como hoy pensamos que algunos lo hacen
con preferencia por gerencia pblica o gestin pblica para referir en espaol lo que
en ingls se llama public management. RrDLEY, a partir del concepto de ciencia de la ad-
ministracin pblica, ajeno hasta entonces para los britnicos, sugiere que se convierta
en palanca para sacar al Reino Unido del subdesarrollo acadmico en el cual se encon-
traba, pero del que comenzaba a salir gracias a autores como Christopher HOOD y el
propio F. F. RrDLEY.
Actualmente, la administracin pblica britnica se encuentra en una etapa de recu-
peracin, en la cual se percibe la preparacin de un "estado de cuenta" de los destrozos
ocasionados por el neoliberalismo en la poca de Margaret Thatcher y ]ohn Majar. A
pesar de esos oscuros aos, que tambin daaron al servicio civil, el estudio de la admi-
nistracin pblica recupera la salud y se encamina hacia el progreso. Un buen ejemplo
de la salud de la disciplina en el Reino Unido lo hallamos en la teora de la administra-
cin pblica britnica, ante el paradigma del neomanejo pblico, que se crea dominante
all. Revistas como Public Administratian y Public Policy and Administration son pu-
blicaciones de investigaciones acerca de la administracin pblica. Por su parte, Public
Money and Management e lnternational fournal 01 Public Sector representan el para-
digma del nuevo manejo pblico. Como lo afirma un administrativista, el hecho de que
existan dos revistas acerca del nuevo manejo pblico no es un golpe de Estado a la ad-
ministracin pblica, sino un desarrollo paralelo." Asimismo, las dos revistas neogeren-
te; mientras que el del nuevo manejo pblico, inherente a la privatizacin, declina con
ella. Aunque la percepcin sobre el estado del arte difiere entre los publiadministrati-
vistas britnicos, hasta los menos optimistas, como R. A. W RHODES, estn de acuerdo en
la recuperacin de su estado de salud acadmica. 90 Una buena forma de observar de ma-
nera puntual la teora de la administracin pblica britnica en los aos recientes con-
siste en apreciar el detallado recuento hecho por Andrew DUNSlRE, en el que se muestra
cmo prosper a pesar del conservadurismo antiadministrativo thatcherano.?'
El nuevo manejo pblico no ha dominado en el pensamiento administrativo brit-
nico, pero s lo ha hecho en la realidad administrativa del pas. Este fenmeno ha domi-
nado el debate terico en el Reino Unido y ha obligado a los bandos en pugna a usar
sus mejores armas. Pero, al ser ese manejo una perspectiva econmica neoliberal, ya que
consiste en un enfoque antiadministrativo, nos ocuparemos de l en otro lugar.
En el Reino Unido prosperan ahora nuevos enfoques de y sobre la administracin
pblica, uno dedicado al estudio del argumento administrativo, otro al anlisis de policy,
que se tratarn en captulos posteriores.
89/dem.
90 R. A. W RHODES,"The State of Public Administration: a Professional History: 1970-1995", en Pub/ic Adminis-
tration, Londres, vol. 73, spring, 1995, pp. 1-15.
91 Andrew DUNSlRE, '~ministrative Theory in the 1980: a View", en Pub/ic Administration, Londres, vol. 73,
spring, 1995, pp. 17-40.
Teora de la administracin
11 pblica conternpornea: el
mundo iberoamericano
A nacido en el siglo xx, por influencia angloamericana. Esto fue sealado por Beatriz
WAHRIlCH, quien declar: "Creo ineludible comenzar este artculo con la siguiente
afirmacin: las ciencias administrativas en Amrica Latina son un producto esencialmen-
te exgeno, que a travs del tiempo han sufrido influencias endgenas, ms acentuadas
en unos pases que en otros." Vista as, la ciencia de la administracin pblica sera un
producto actual de las influencias estadounidenses de nuestro tiempo, por lo que en
nuestra Iberoamrica su cultivo no tendra historia. La ciencia de la administracin pbli-
ca sera prestada y el "prstamo" habra ocurrido apenas ayer. Pero esto, como ya lo sabe-
mos, no es as.
2 Humberto NF2 BOI\IA, Ciencia de la administracin y derecho administrativo del Per, Universidad
Nacional, Arequipa, 1959 (1943), p. 14.
3 Pedro MUoz AMATO, Introduccin a la administracin pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1954,
dos tomos.
4 Jos GALvN ESCOBEDO, Tratado de administracin general, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico, 1980 (1962).
5 Wilburg JIMNEZ CASTRO, [ntroduccion. al estudio de la teorla administrativa, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1963.
6 Raymundo AMARo GuzMN, Introduccin a la administracin pblica, McGraw-Hill, Mxico, 1985.
7 Hernando LoAlzA GALLN, Introduccin a la administracin pblica, Escuela Superior de Administracin
pblica, Santaf de Bogot, 1991.
8 AJlan BREWER-eARlA5, Estado y administracin pblica, Editorial Ateneo y Editorial Jurdica Venezolana,
Caracas, 1979. .
9 Nora CAsTAEDA y Nuria CUIL, Administracin pblica, planificacin y desarrollo, Sociedad de Ediciones
Nacional, Bogot y Caracas, 1979.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo iberoamericano 233
lO Beauregard GONZLEZ ORTIZ, La administracin pblica norteamericana: origen, critica y crisis, Ediciones
de Poltica y Administracin, San Juan de Puerto Rico, 1984.
11 Leonardo SANTANA RABEll, Fulgor y decadencia de la administracin pblica en Puerto Rico, La Torre del
Viejo, San Juan de Puerto Rico, 1994. Gobierno facilitador, Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto
Rico, 1997.
12 Len CORTIAS-PELEZ, Las ciencias administrativas en Amrica Latina, Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 1972, p. 6.
131dem.
14 WlIburg J1MNEZ CASTRO, Administradn pblica para el desarrollo integral. Fondo de Cultura &onmica,
Mxico, 1975 (1971).
234 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
15 Osear OZLAK, "La reforma del Estado: un da despus", en K1aus BoDEMER (comp.), Reforma del Estado: ms
al/ de la privatizacin, Friedrich Ebert Stfung (FESER), Montevideo, 1993, pp. 83-107.
16 Paulo Roberto MaTrA, A Cincia ea Arte de Ser Dirigente, Record, Ro de]aneiro, 1991.
17 Nuria CUN1ll, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, Centro Latinoamericano deAdministracin para
el Desarrollo, Caracas, 1997.
18 Nuria CUNN1LL, Participacin ciudadana, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo,
Caracas, 1991.
19 Pedro MUoz &!ATO, op. cit., p. 15.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo iberoamericano 235
terstcas principales de las interpretaciones tericas, a fin de juzgar su godo de unidad y
de independencia en el seno de las relaciones socales." Una revisin acuciosa del idea-
rio administrativo angloamericano en la dcada de 1950 le hizo concluir que la carac-
terstica ms evidente de esas interpretaciones consisti en que se referan al Poder
Ejecutivo del gobierno, y se omita al Legislativo y el Judicial, lo que MUoz AMATO juzgaba
alarmante si se quera entender al rgimen como conjunto. Igualmente, entre los esta-
dounidenses se seleccionaron muchos casos donde las actividades de la administracin
pblica tenan mucho en comn con la empresa privada, y se dej a un lado casi todo lo
que estableca las diferencias entre ambas. En suma: las smlitudes se incluyeron como
hechos que se juzgaron administrativos, en tanto que las peculiaridades del gobierno se
excluyeron como hechos polticos. Aqu se percibe que las analogas de la administracin
pblica con las ciencias naturales y la administracin privada influyeron en forma domi-
nante en la orientacin de la disciplina, lo que explica el empeo por excluir todo lo que
se juzga poltico y se acentuara como su valor supremo alcanzar los objetivos con el me-
nor gasto posible de recursos. Aqu tambin se origina la propuesta dogmtica de ciertas
frmulas de organizacin y procedimientos con pretensin de validez universal, con lo
que se ignoran los elementos culturales propios de cada pas."
La realidad es otra, de modo que a mediados de la dcada referida se fue imponien-
do la idea de que los asuntos identificados como propios de la administracin pblica,
como la planificacin, la administracin fiscal, la organizacin y mtodos, la administra-
cin de personal y las relaciones humanas, son aspectos del gobierno y deben analizarse
desde el punto de vista de los procesos polticos. De manera paralela emergi el inters
por el contenido psicolgico, antropolgico y sociolgico de los fenmenos referidos, y
se orient al gobierno hacia la perspectiva de los valores y las finalidades de la vida hu-
mana en sociedad.
Por consiguiente, Musoz AMATO refrenda que la administracin pblica, en un sen-
tido amplio, es el sistema de gobierno como totalidad, de tal modo que constituye el
conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y formas de conducta hu-
mana que determinan cmo se distribuye y ejerce la autoridad poltica, y cmo se atien-
den los intereses pblicos." Pero de manera ms estricta, la define como propia de
ciertos procesos del gobierno que abarcan los elementos esenciales de la aplicacin ad-
ministrativa de las normas polticas y que son importantes para el funcionamiento del
sistema poltico. Estos elementos distintivos del ser de la administracin pblica com-
prenden la planificacin, la gestin de personal, la organizacin y mtodos, las relacio-
nes del Poder Ejecutivo y el pblico, as como con los poderes Legislativo y Judicial. A
partir de este ideario, Musoz AMATO afirm: "La administracin pblica es la fase del go-
bierno que consta de la ordenacin cooperativa de personas, mediante la planeacin, or-
ganizacin, educacin y direccin de su conducta, para la realizacin de los fines del
sistema poltico.F'
20 Ibid; p. 22.
21 Ibid., p. 23.
22 Ibid., p. 24.
23 Ibid., p. 26.
236 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
26 Ibid., p. 10.
27 Ibid., p. 12.
28 Bernardo KuKSBERG, Elpensamiento organizatiuo, Editorial Tesis, Buenos Aires, 1990.
29 Bernardo KuKSBERG, Universidad, formacin de administradores y sector pblico en Amrica Latina,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1983.
30 Bernardo Kr1KSBERG y Jos SULBRANDT (comps.), Para investigar en administracin pblica, Instituto Na-
cional de Administracin Pblica, Madrid, 1984.
31 Bernardo KuKSBERG, Cmo transformar el Estado?: ms al/ de mitos y dogmas, Fondo de Cultura Econ-
mica, Mxico, 1989.
32 Bernardo KuKSBERG,.Gertmeiapblica. en tiempos de incertidumbre, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 1989.
238 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Mxico
El desarrollo de la ciencia de la administracin pblica en Mxico, desde la Revolucin
hasta nuestros das, ha dejado frutos muy apreciables para el estudio de esta materia.
33 Bernardo 'KuKsBI!RG (comp.), Pobreza: un tema impostergab/e:nuevas respuestas a nivel mundial, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1997.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo iberoamericano 239
Durante la Revolucin y los aos que siguieron se puso el acento en estudios prcticos
de organizacin y reorganizacin, aunque tambin se elaboraron trabajos con cierto con-
tenido de doctrina, en los que se describi el funcionamiento de la administracin pbli-
ca mexicana. Posteriormente, y hasta la fecha, la ciencia de la administracin pblica ha
sido estudiada de un modo ms intenso gracias a la creacin de planteles de enseanza
de la misma, as como asociaciones civiles dedicadas a su promocin, pues la reforma
administrativa le brind un fuerte apoyo y una base muy slida para su legitimacin
disciplinaria.
Debido a que la ciencia de la administracin pblica durante la poca revolucionaria
comparte el florecimiento de trabajos sobre organizacin y doctrina administrativa, aqu
trataremos solamente los segundos. Hay dos trabajos por destacar: uno de Jos MIJARES
PALENCIA, autor del libro El gobierno mexicano: su organizacin y funcionamiento; el
otro es un importante artculo titulado "Derecho administrativo y ciencia de la admi-
nistracin", de Gustavo R. VELASCO.
La primera de estas obras fue publicada en 1936. Se trata de un valioso texto sobre
la administracin pblica cardenista. Su realizacin exigi dos aos de investigacin in-
tensa y estudio profundo, en busca de exponer la organizacin administrativa del go-
bierno mexicano de manera clara y didctica. El libro es una sencilla aportacin tcnica
y descriptiva acerca del gobierno mexicano, su organizacin y funcionamiento. Est
orientado a complementar las nociones administrativas que se adquieren en las aulas es-
colares, o bien, en el trato cotidiano con las oficinas pblicas y por la participacin ciu-
dadana en las actividades cvicas."
El libro muestra una sustancia latinoamericana, y su autor juzg que sera til para
que en Centro y Sudamrica se tuviera una visin exacta del funcionamiento del gobierno
mexicano. Adems, tuvo el acierto de realizar una versin en ingls, que probablemente
contribuy a difundir la obra en pases anglosajones. Es pues un documento descriptivo
sin pretensiones doctrinarias, pero que permite ciertas extrapolaciones que nos acercan al
concepto de administracin pblica desarrollado por el autor. En primer lugar, conside-
ramos que hasta el tiempo de MIJARES PALENCIA, caracterizado por ser la poca en la cual
la Revolucin llega a su clmax, no haba un texto que researa la organizacin de la ad-
ministracin pblica. Si bien est desprovista de carcter doctrinario, la obra es indis-
pensable para quien desee conocer la estructura administrativa de aquellos das.
Gustavo R. VELASca es el nico pensador de quien conocemos un trabajo que trata
especficamente la ciencia de la administracin pblica en Mxico, durante la primera
mitad del siglo xx, es decir, cuestiona y desarrolla los problemas relativos a la adminis-
tracin pblica como ciencia. En su trabajo explicaba que no era exagerado afirmar que
an no exista esta ciencia: "La ciencia de la administracin no existe absolutamente
radicalmente: las aisladas y pobres creaciones que llevan a ese rubro no bastan para darle
vida."35 A VELASCO se le debe observar en el contexto de su poca, cuando al parecer no
34 Jos MIJARES PALENCIA, El gobierno mexicano: su organizacin y funcionamiento, s. d., Mxico, 1936, p. 14.
35 Gustavo R. VIlLASCO, "Derecho administrativo y ciencia de la administracin", en Trabajos juridicos en ha-
menaje a la Escuela libre de Derecho en su 25 Aniversario, vol. m, Polis, Mxico, 1938, p. 24.
240 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
36ldem.
37ldem.
38 lbid., p. 26.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo iberoamericano 241
porque "el Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir en todas las actividades sociales
del hombre y por ello el nmero de leyes y de reglamentos adrnnstrar.vos aumenta en
forma asombrosa.v
El autor, un erudito en ciencias sociales, estuvo lejos de permanecer en el derecho
administrativo. Su mrito estriba en trascenderlo y cultivar el estudio de la administracin
pblica como una disciplina autnoma, pues las leyes administrativas son la expresin
jurdica de las acciones de la administracin pblica, por lo que obedecen a las condicio-
nes sociales en las que surgen. Para l, se debe estudiar tanto la organizacin de la ad-
ministracin pblica como las relaciones entre ella y los funcionarios pblicos, as como
las responsabilidades de stos con referencia a sus actividades. De hecho configura una
sociologa de la administracin pblica, pues:
Toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta importancia y complejidad, se organiza
para responder a exigencias internas de la vida colectiva y a exigencias que pudiramos llamar
externas frente a otros grupos sociales. El Estado, por primitivo que sea, se estructura admi-
nistrativamente de acuerdo con un plan que derive de la sociedad misma; o en otras palabras,
que le imponen los hechos socales.f
43 Ibid., p. 122.
44 Ibid., p. 124.
45 Roberto CHEUllT OSANTll, Organizacin administrativa y polittca de la Repblica, Ediciones de la Secretaria
de Hacienda y Crdito Pblico, Mxico, 1955.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo iberoamericano 243
en todos los tiempos y en todos los lugares. No existe, ni existi, grupo humano alguno
que no lleve implcito un concepto administrativo, sea en forma expresa o tcita."46 Una
institucin universal en el tiempo y el espacio no puede tener sino i.n estatus cientfico. La
administracin concebida corno un producto social se encuentra sujeta al tiempo y las
condiciones cambiantes; por tanto, los principios en que se basa son vlidos solamente si
se adaptan y surgen como resultado de las condiciones privativas en el tiempo y el lugar
en que tratan de aplcarse.? Los cambios geogrficos y tecnolgicos imprimen modifica-
ciones a la organizacin administrativa, porque la administracin lleva los conceptos di-
nmicos, cambiantes y evolutivos de todo organismo social implcitos en ella misma.
Si bien la administracin pblica no es una ciencia completa, cuando menos cuenta
ya con conocimientos sistematizados que se basan en principios relativamente generales
que permiten su enseanza y aplicacin. Fiel a su estrategia generalista, GALvN ESCOBEDO
seala que
...se puede concluir, por consiguiente, que existe una teora generala un arte que se puede
denominar indistintamente administracin o gerencia, que se preocupa por estudiar los pro-
cesos administrativos fundamentales que son esenciales en cualquier situacin en que un
grupo de individuos se organiza para lograr propstos.t"
46 Jos GALvN EscOBEDO, 7ratado de administracin general, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico, 1980 (1%2), p. 19.
47 Idem.
48 Ibid., p. 28.
49Itiern.
244 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
del saber; por otro, la ancestral escasez de investigacin bsica contrasta en forma gra-
dual con el repunte de nuevos trabajos que ahondan en el conocimiento de los proble-
mas administrativos del pas y auscultan e! estado de! arte de la disciplina. La produccin
bibliogrfica se ampli considerablemente, pues los autores mexicanos han producido
muchas obras sobre la administracin pblica nacional o sobre temas generales de la ma-
teria. Destaca Miguel DUHALT KRAuss, quien en 1970 public La administracin pblica y
el desarrollo en Mxico, donde trata del perfil del administrador pblico, e! plan de estu-
dios de la carrera de administracin pblica, administracin pblica y desarrollo, planea-
cin, reforma administrativa, as como otros tpicos nteresantes.>' De la misma manera,
dos aos despus se imprimi el libro La administracin de personal en el sector p-
blico, una obra que aun agotada se consulta con frecuenca.>' El Instituto Nacional de
Administracin Pblica public en 1977 otro trabajo de DUHALT KRAuss relacionado con la
materia de administracin de personal, un trabajo imprescindible para penetrar en la ma-
raa burocrtica mexicana. 52 Sobre este mismo tema en 1980 apareci un interesante texto
titulado La burocracia en Mxico, en cuatro volmenes. El primero se refiere a la poca
prehispnica, luego sigue la virreinal y los dos volmenes restantes tratan sobre la po-
ca independiente. Su autor, Diego LPEZ ROSADO, ha llenado con esta obra una laguna de co-
nocimiento de la historia de la burocracia mexcana.v
Sobre el tema de la ciencia de la administracin pblica destacan dos trabajos, ambos
de lvaro RODRGUEZ REYEs. El primero se titula Administracin del sector pblico, y con-
siste en un texto general sobre la materia que comprende los fundamentos de la adminis-
tracin gubernamental --diserta sobre problemas tericos-s-, la dialctica organizativa, los
principios administrativos, la administracin de personal, la administracin presupues-
taria, la administracin de compras y almacenes, la administracin de las empresas de!
Estado y la reorganizacin del sector pblco.>' Ms actual es Organizacin: un enfoque
dialctico, editado en 1978, cuyo centro de disertacin son las relaciones entre la admi-
nistracin y la ciberntica, y es de e!ogiarse su captulo sobre la organizacin de los azte-
cas, tratado con gran novedad y acierto."
Como experiencia docente, Jos CASTELAZO public en 1977 Apuntes sobre teora de
la administracin pblica, una obra armada con el material didctico del programa
de estudios de la asignatura Teora de la Administracin Pblica.56
El libro La nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de Jos
Francisco RUIZ MAsSIEU y A. LOZANO, trata de la reforma administrativa a mediados de la
50 Miguel DUHALT KRAuss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico, Asociacin Nacional de Ad-
ministradores Pblicos, Mxico, 1970.
51 Miguel DUHALT KRAuss, La administracin de personal en el sector pblico, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Mxico, 1972.
52 Miguel DUHALT KRAuss, Una selva semntica y juridica: la clasificacin de los empleados al servicio del
Estado, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1977.
53 Diego LPEZ ROSADO, La burocracia en Mxico, Secretara de Comercio, Mxico, 1980, cuatro volmenes.
54 1varo RODRGUEZ REYEs, Administracin del sector pblico, Herrero Hermanos, Mxico, 1970.
551varo RODRGUEZ REYF.s, Organizacin: un enfoque dialctico, Editores Asociados, Mxico, 1978.
56Jos CAsTELAZO, Apuntes sobre teorta de la administracin pblica, Colegio de licenciados en Ciencias Po-
lticas y Administracin Pblica, A C., Mxico, 1979.
Teora de la administracin pblica contempornea: e! mundo iberoamericano 245
57 Francisco RUlZ MAsSIEU y W LoZANO H., La Nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Tecns,
Mxico,1977.
58 Jacinto FAYA VIESCA, Administracin pblica federal, Porra, Mxico, 1979.
59 Alejandro CARRILLO CAsTRO, La reforma administrativa en Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Mxico, 1973.
60 Ignacio PICHARDO PAGAZA, Diez aos de planificacin y administracin pblica en Mxico, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Mxico, 1972.
61 Stephen GOODSPEED, "El papel del jefe del Ejecutivo en Mxico";Wendell Karl GORDON SCHAEFFER, "La adminis-
tracin pblica mexicana"; William E8F.NSTElN, "Premisas histricas y tendencias del gobierno mexicano", en
Problemas agrcolas e industriales de Mxico, vol. VIl, nm. 1, Mxico, 1955, pp. 15-208, 209 Y 310,315-324.
62 Ignacio PICHARDO PAGAZA, Introduccin a la administracin pblica en Mxico, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1984, dos tomos.
246 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Por desgracia agotado, este libro merece una segunda edicin y consonante actua-
lizacin, pues a la fecha no existe nada similar que cubra laguna tan grande en el cono-
cimiento de la administracin pblica mexicana del presente.
Mara del Carmen PARDO coordin en 1992 una antologa destinada al estudio de la
administracin pblica desde sus aspectos tericos y prctcos.P Por su parte, Enrique CA-
BRERO dio los primeros pasos en Mxico para introducir el temario y la expresin gerencia
pblica, y a l se deben las exploraciones originales en torno del desarrollo de empresa-
rios y gerentes pblicos para el sector paraestatal.r' Igualmente, CABRERO se ha empeado
en sus estudios sobre el gerente pblico por las traducciones semnticas y conceptuales
estrictas del management anglosajn a la voz gerencia en nuestro rdoma.v A favor de
una exploracin rigurosa del management anglosajn, David AREUANO GAULT es autor
de uno de los trabajos ms lcidos sobre ese fenmeno en Estados Unidos de Amrica, al
que visualiza sin omitir sus virtudes, pero tampoco sus vicios, de modo que es un docu-
mento de consulta obligada sobre el terna.w
Damos trmino a este captulo con una de las aportaciones cimeras a la ciencia de la
administracin pblica en nuestro pas, debida a Jos CHANES NIETO, quien adems tiene
el enorme mrito de haber promovido y publicado materiales bibliogrficos de inapre-
ciable valor para el estudio de la administracin pblica en Mxico.67 CHANES NIETO ha
beneficiado desde tiempo atrs a nuestra especialidad con su importante labor de investi-
gador. Tambin es autor de un libro relevante para entender nuestra administracin, cuyo
ttulo sugestivo nos recuerda sus estrechas relaciones con la poltica.w De este ejemplar,
lleno de pasajes agudos y sugestivos, hemos seleccionado algunas ideas del captulo ms
consultado, que se refiere a la reforma del Estado y la dimensin deseable de la adminis-
tracin pblica en Mxico, pero particularmente el apartado que su autor titul "El mun-
do est loco".
Jos CHANES NIETO seala que El mundo est loco, loco, loco, ttulo de un filme de
la dcada de 1960 es aplicable al tema de la reforma del Estado y, en particular, al proble-
ma de la dimensin deseable de la administracin pblica. Nos cuenta que como una
reaccin a las inconformidades provocadas por la crisis de los aos de 1990, se enarbol
63 Mara del Carmen PARDO (coord.), Teora y prctica de la administracin pblica, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1992.
64 Enrique CABRERO, Evolucin y cambio en la administracin pblica: del administrador al gerente pblico,
Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico, 1991.
65 Enrique CABRERO, Del administrador al ge1tmte pblico, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico, 1995. pp. 111, 112 Y 119.
66 David ARELLANO GAULT, "Gestin pblica en Estados Unidos: crisis y estado del arte", en Gestin y Politica
Pblica, vol. N, nm. 1, Mxico, 1995, pp. 119-147.
67 Secretaria de la Presidencia, La administracin pblica en la poca de [urez; Mxico, 1973. tres tomos,
Secretara de la Presidencia, La administracin pblica. Mxico a travs de los informes presidenciales,
Mxico, 1976, cinco tomos. Aportaciones al conocimiento de la administracin federal, -Mxco, 1976-1980
(coleccin en la cual se volvieron a publicar obras de gran valor sobre la administracin pblica mexicana,
tales como los trabajos de GooosPEED, SCHAI!I'~, EBJlN~TE1l11 y M/JARJlS PALENCIA, aqu citadas en sus versiones
originales).
68Jos CHANES NIETO, Administracin y politica; Universidad deGuanaiuato, Guanajuam, 1997.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo iberoamericano 247
la reforma del Estado para reducir el aparato de gobierno y como una panacea que, ade-
ms, sera til para resolver cualquier problema existente. Por tanto, empequeecer la
administracin pblica y acrecentar la administracin privada, as como transferir tareas a
la ciudadana, se convirtieron en la "solucin mgica para todo"." Estas prdicas se pro-
fesaron en una poca sumamente peculiar que, a decir suyo, se pareca a "la nave de los
locos", pues la Tierra estaba embarcada en los fundamentalismos religiosos, polticos y
econmicos, adems de un clima de violencia en las naciones y entre las naciones, en la
incomunicacin en un tiempo de gran desenvolvimiento .de los medios masivos de in-
formacin, en la democracia sin el pueblo, en la desigualdad, en la injusticia y en la fri-
volidad.
Como consecuencia del enloquecimiento mundial (...) mientras que la ciencia y la tc-
nica cotidianamente sorprenden con sus descubrimientos y aplicaciones, el satanismo, la
brujera, el esoterismo, la magia, los milagros son, adems de redituables negocios, la nica
esperanza para resolver los problemas individuales y sociales. Boris Yeltsin, el presidente ruso,
consulta a los astrlogos. Los polticos franceses se guan por las estrellas (...) Mientras que se
invocan la razn, la libertad y la justicia, la riqueza se' concentra en pocos pases y en todos en
un pequeo nmero de personas; as la desigualdad, la ignorancia, la enfermedad, la pobre-
za, la incultura, el deterioro ambiental, la violencia, la conculcacin de los derechos humanos,
se perpetan y acrecentan.??
Paradjicamente, Jos CHANES NIETO cree que dentro de la locura mundial, de la que
somos partcipes, se ha planteado la reforma del Estado, as como un menor calibre para
su administracin. Pero el tema de la reforma es aejo, incluso todos somos hijos de ella,
pues desde que tuvimos uso de razn hasta el da de hoy nos hemos enterado de todo
tipo de reformas y de contrarreformas, as como de deformaciones. Acto seguido, el autor
enumera: reforma educativa, reforma agraria, reforma fiscal, reforma universitaria, reforma
municipal, reforma electoral, reforma poltica, reforma jurdica, reforma administrativa,
reforma de las estructuras mentales, reforma o renovacin moral de la sociedad y refor-
ma econmica, por slo citar a algunas de ellas."
A partir de lo anterior, CHANES NIETO se pregunta cul es la dimensin de un gobierno
y cul el tamao de su administracin, Y se responde que en Mxico, como en cualquier
pas, normalmente la dimensin es la que se puede y pocas veces la que se debe, si acaso
se sabe tal dimensin. Por consiguiente, la dimensin ptima de la administracin con-
siste sencillamente en la que facilita cumplir con eficacia las atribuciones que le han sido
conferidas para alcanzar los fines a su cargo. Esta tarea la realiza mediante sus rganos y
unidades, con ayuda del personal y de los recursos con que cuenta, de modo que su
nmero est determinado en ltima instancia por la disponibilidad de medios financie-
ros. "De ah que la administracin tenga la dimensin que puede en funcin de stos y
no la que debe para cumplir sus fines. La dimensin deseable es, reitero, la adecuada para
acatarlos cabalmente."72
Estos pasajes constituyen uno de los anlisis ms inteligentes, as como ms crticos
y sabrosos de la llamada reforma del Estado, cuyo propsito fue, tal como lo hace saber
Jos CHANES NIETO, reducir la administracin pblica a su mnima expresin.
Tambin estn activos en pro del estudio de la administracin pblica, Roberto Rrvss,
Jos Francisco DAZ CASILLAS, Guillermo RARo BLCHEZ, Jos Juan SNCHEZ, Gildardo CAMPE-
RO, Jos Luis MNDEZ, Rolando BARRERA, Jos MARTNEZ VILCHIS y otros profesores y pro-
fesionales que con sus esfuerzos ayudan a desarrollar nuestra disciplina.
,
I'~
...
:1.
1 El ejemplo tpico de esta corriente es el libro de Herbert SIMON, El comportamiento administrativo, Agular,
Madrid, 1970 (1947).
2 james MooNEY, Principios de organizacin, Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico, 1954 (1931).
3 Quiz la obra ms representativa es James MARcH y Herbert SIMON, 7eorla de la organizacin, Ariel, Barcelo-
na, 1969.
4 Ludwig VON BERTALANFFY, 1ef:Jria general de los sistemas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1980 (1968).
5 Ira SHARKANSKY, Adm,inist1:acein pUb/i~, Editores Asociados, Mxico, 1971 (1970).
252 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS ...
provecho, en contraste diametral con los esfuerzos primigenios a partir de la frmula del
"enfoque de la poltica pblica",
Sin embargo, hay que insistir que se trata de un campo del conocimiento que se ha
desarrollado sobre todo en Estados Unidos de Amrica, a pesar de que su cultivo tam-
bin se ha implantado intelectualmente en el Reino Unido e Irlanda," entre otros pases de
cultura anglosajona. No obstante, la tasa de produccin acadmica de Estados Unidos
de Amrica y otros pases anglfonos (incluso no anglfonos) no tiene paralelo. En el caso
britnico, una hiptesis creble acerca del escaso desarrollo de las ciencias de policy afir-
ma que han sido opacadas por el estudio ms intenso del manejo pblico."
Concepto de policy
Las ciencias de policy han crecido de manera intempestiva, y con ello han acarreado un
gran crdito a quienes las estudian, pero tambin serias reservas sobre su consolidacin
~.'i disciplinaria. Proporcionalmente a la extensin de sus lejanas fronteras, su centro se ha
~
.,.. debilitado y permanece inconsistente, pues su campo de estudio se parece mucho a un
rgimen feudal cada vez ms inconexo, y no a un imperio centralizado con una capital
~
-.'~
........
....
...
,
claramente establecida. Quiz su mejor expresin grfica corresponda a la de un sistema
federal en el que una agenda temtica diversificada se intercomunica conservando su
autonoma y dinmica de movimiento.
ste es el motivo por el cual el significado de policy representa una variedad de po-
sibilidades epistemolgicas ms que una definicin unvoca. El problema consiste en que
el mismo fenmeno se visualiza de conformidad con varios centros de inters terico, y
la mayor parte del agua va a parar al molino de la hechura y la implementacin, si bien
el tema de la evaluacin no es menos importante por su atractivo. De este modo, los di-
versos intereses temticos centran su atencin en un conjunto de rasgos del fenmeno
pero desecha otros. Con este criterio se explica una variedad de interpretaciones sobre
el mismo fenmeno, las que no se refieren al fenmeno como totalidad, sino al conjunto
de rasgos seleccionados intencionalmente.
En el ingls comn,policy significa curso de accin, lineamiento o directriz; incluso
puede identificarse con la decisin cuando se concibe como un programa de accin.
Dentro de las ciencias sociales su estudio se ha referido a la investigacin aplicada, sobre
todo a los problemas sociales y los resultados de los procesos polticos. Ante un abanico
semntico tan variado, las necesidades de univocidad conceptual constituyen un requisi-
to epistemolgico que las ciencias de policy han tratado de resolver.
Las definiciones de policy pueden agruparse en dos grandes rubros. En el primero se
refiere a un curso de accin gubernarnentl: en el segundo, representa la accin misma.
Dicho de otro modo, unas interpretan el cauce y otras refieren el fluido. En el primer
6 Vincent MABRIE1Y, "Making Sense of Science Polcy", en Administration, Dubln, vol. 42, nm. 2, 1994,
pp. 143-158.
7 Brian HOGWOOD, "Public Polcy", en Public Admintstratton, vol. 73. sprng, Londres, 1995, p.70.
Las ciencias de policy 253
caso se plantean preguntas como las siguientes: cules son las pautas 'J procedimientos
por los que fluye la polcy? En el segundo: qu hacer en talo cual caso de opcin de
policy?; o, qu problemas plantea adoptarla? En la primera interpretacin se destaca la
hechura; en la segunda, su puesta en prctica. Sin embargo, hay que agregar que con fre-
cuencia una definicin centrada en el cauce tambin comprende al flujo, y a la inversa, por
razones de complementariedad, con fines no slo explicativos, sino tambin de aplica-
cin. No est por dems que insistamos en que las definiciones no siempre tratan al cauce
o al flujo de manera cabal, sino que destacan algunos de sus 'aspectos. Esta situacin pecu-
liar ha generado una variedad de apreciaciones especializadas entre los estudiosos de las
ciencias sociales. Sin embargo, tampoco puede inferirse de ello que cada interpretacin
implique objetos de investigacin diversos, pues slo son inclinaciones o enfoques sobre
aspectos del mismo fenmeno visualizados en forma predeterminada a partir de la selec-
cin de algunos de sus rasgos.
Esta muItiacentuacin opcional de campos de investigacin se recoge en el Diccio-
nario de anlisis de policy, en el cual se reproducen interpretaciones como las que se
refieren a su identificacin con las normas y programas del gobierno; con las leyes, decre-
tos y acuerdos administrativos, tanto escritos como verbales; con las decisiones que se
toman sobre opciones de metas, y, finalmente, con una cadena de decisiones guberna-
mentales. Finalmente, otro factor que propici la confusin en el significado de policy,
sobre todo entre 1970 y 1980, fue la concurrencia de tcnicas procedentes de distintas
disciplinas y profesiones, como el estudio de caso, anlisis cuantitativos, toma de deci-
siones, programacin, teora de simulacin, planeacin, teora de sistemas, teora orga-
nizacional, anlisis organizativo y teora de juegos."
La primera precisin conceptual de policy se debe a Harold LA..'iSWELL, quien en 1951
argumentaba que por lo comn se usa para designar las elecciones ms importantes
que se toman en cualquier vida organizada. El trmino se aplica a muchos mbitos de la
vida, como policy de gobierno, de negocios e incluso en asuntos de inters personal.
Tambin puede tener un significado indeseable; por ejemplo, cuando se identifica policy
con poltica (politicaty, esta ltima en el sentido de partidismo sectario o corrupcin."
Una de las definiciones usuales, obra de Thomas OYE, enuncia que "policy pblica
es aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer".'? Esta idea significa una gran va-
riedad de acciones realizadas por el gobierno, como la organizacin de la sociedad, la re-
gulacin de conflictos entre los grupos, la distribucin de beneficios, la acuacin de
moneda y otras ms. En buena medida, las policies pueden regular la conducta social, or-
ganizar las burocracias gubernamentales, repartir los beneficios y cobrar los impuestos,
Con esta ptica, en los pases desarrollados se ha aplicado a campos sustantivos de la
vida social y colectiva, entre otros defensa nacional, energa, medio ambiente, relaciones
exteriores, educacin, bienestar, polica, carreteras, impuestos, vivienda, seguridad social,
8 Beauregard GONZLEZ Osnz, "El concepto de poltica pblica en la administracin pblica norteamericana", en
Revista de administracin pblica, San Juan de Puerto Rico, 1984, pp. 58-70.
9 Harold LAsSWEll, "Policy Orentaton", en DanielLERNER y Harold LAsSWEU.. (eds.), Tbepolicy sciences, Stanford
Unversty Press, Stanford, 1951, p. 5.
10 Thomas OYE, Understanding PublicPQJicy, Prentce-Hall, Eng1ewood CJiffs, 1984, p. 1.
254 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBLICA: MUL11DlSCIPLINAS...
salud, economa, desarrollo urbano, etc. En su seno quedan incluidas todas las acciones
gubernamentales, tanto las que e! gobierno hace explcitas como las que no realiza, ya se
trate de asuntos vitales o meramente triviales.
El cambio de concepcin de! gobierno que sealan estas nociones tiene su base en
su nueva definicin. El problema de definicin del gobierno, para identificar a una activi-
dad como policy, se fundamenta en la diferencia entre acciones gubernamentales espe-
cficas y programas amplios de accin orientados a metas determinadas. En este ltimo
sentido, Harold LASSWEI.L y Abraham KAPLAN, as como Karl FRIEDRICH, conceptuaron la
po/ley con base en los criterios teleolgicos. El problema, sin embargo, consiste en la exis-
tencia de la meta para definirla como una accin, pues se supone que un gobierno acta
despus de haberse fijado algn propsito. As, en tanto que no sabemos con seguridad
si acta o no con base en metas, s estamos seguros respecto de lo que hace o no hace.
Por consiguiente, po/ley se refiere a todas sus acciones y no slo a las que el gobierno
o los funcionarios pblicos dicen que desempean."
Como un eco de esas ideas, William DUNN sugiere que las "policies pblicas son una
larga serie de opciones ms o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar),
hechas por cuerpos y funconarios gubernamentales"." Estas opciones se formulan den-
tro de "reas de resultados", como defensa, energa, salud, educacin, bienestar y combate
al crimen. No obstante, en cada una de estas reas hay muchos resultados de policy dife-
rentes, es decir, cursos efectivos o potenciales de accin del gobierno que significan con-
flictos entre los diferentes segmentos de una sociedad dada.
En esta misma lnea, loan SUBIRATS explicaba que la naturaleza del gobierno, visualiza-
da desde este ngulo, permite relacionar los productos de la accin estatal y el complejo
de las interacciones sociales, cuyo acento es la actuacin del gobierno. Policy es ms que
una simple decisin: consiste en una serie de decisiones relacionadas, significa decidir
que hay un problema, decidir que se va a resolver, decidir cul es la mejor manera de ha-
cerlo. Es, asimismo, no hacer nada." _
En contraste con estas acepciones centradas en la nocin de cauce, el concepto di-
verso fundado en el flujo se presenta como una definicin alternativa. "El foco aqu est
puesto en los problemas pblicos y cmo inciden sobre e! gobierno", reza uno de sus
apotegmas." Los problemas mismos contribuyen a configurar la estructura y la organi-
zacin del gobierno, y ofrecen una visualizacin de su naturaleza transinstitucional. El
examen de los problemas plantea un marco a las relaciones intergubernamentales. Des-
de este ngulo, la policy se observa integrada por propsitos, programas, decisiones y
efectos, es decir, flujos de acciones gubernamentales alimentadas por la bsqueda de
objetivos.
Esta nocin implica despojarla de los ropajes que le dan forma y la cubren, y permi-
te comprender sus diversas modaldadesscorno manifestaciones formales. Lo importante
11 Ibid.,pp. 1-3.
12 William DLJNN, Public Policy ~nalysis: an lntroduction, Prentce-Hall, Englcwood Cliffs, 1981, p. 47.
13 joan SllBlRATS, Andlisis de polittcas pblicas y eficacia de la administracin, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid, 1989.
14 Charles JONES, An Introduction 01Study al Public Policy,80oks-Cole, MOnterey, 1984, p~. 2427.
Las ciencias de poliey 255
en policy es cmo est hecha, principalmente por una conducta consistente y repetida
que se asocia con los esfuerzos en y a travs del gobierno. La nocin de "proceso de
policy" ayuda entonces a aclarar su significado y propicia su comprensin, ms que in-
tentar obtener de ella una definicin. Por principio, policy suele usarse como sinonimia
de categoras como meta, programa, decisin, ley, propsito, estndar y diseo. Cuando
cada vocablo se utiliza de manera convencional y tcita, su uso no provoca dificultades
de comunicacin en la elaboracin depoliey. Sin embargo, no siempre se cuenta con re-
ferencias comunes, como la sealada, y entonces su uso intercambiable suele generar
confusiones serias. Por tanto, es indispensable una definicin unvoca."
El trmino paliey tambin se utiliza para designar la conducta de cualquier actor, que
incluye desde un servidor pblico hasta una oficina gubernamental, e igualmente se re-
fiere a un conjunto de actores en una rea de actividad determinada. Este uso es til en
el lenguaje cotidiano, pero no para el estudio cientfico. Una definicin conceptual de
policy propone a "un curso propositivo de accin seguido por un actor o un conjunto
de actores, y que trata un problema o una materia de inters"." Esta definicin se centra
en lo que realmente hace el gobierno, en contraste con lo que se propone o intenta ha-
cer, y no distingue entre lo que el gobierno decide hacer y lo que realmente hace.
Tampoco' son satisfactorias para James ANDERSON las nociones tales como una larga
cadena de actividades ms o menos relacionadas, cuando no se incorpora a la voz policy,
ni la idea de un curso de accin encabezado con una persona, grupo o gobierno; es de-
cir, que policy est dirigida hacia la consecucin de una meta.'? Debe referirse ms a lo
que realmente hace, que a los propsitos que la animan. Sin embargo, aunque este pro-
psito o meta de las acciones gubernamentales no sea fcil de discernir como centro de
su definicin, parece una parte necesaria de su conceptuacin. Policy significa lo que ha-
cen los servidores gubernamentales, sin que esto quiera decir que las asociaciones no-
gubernamentales no puedan influir en ella.
Hay que distinguir entre policy y decisin, pues esta ltima es una eleccin entre al-
ternativas en competencia, y la primera constituye un proceso efectivo de accin que se
realiza. Tambin debe destacarse que la accin se orienta por metas, no por un compor-
tamiento fortuito, pues las policies no son simplemente cosas que suceden. En segundo
lugar, tampoco consisten en cursos o patrones de accin que siguen los servidores gu-
bernamentales, ni decisiones aisladas y discretas. Policy significa ms que el mero mo-
mento en el que se estatuye una ley, pues prosigue mediante decisiones subsecuentes
relacionadas con la aplicacin. En tercer lugar, policy es lo que el gobierno efectivamente
hace, no lo que intenta hacer o dice que est por hacer. Por ltimo, puede ser positiva o
negativa: positiva, implica alguna forma de accin abierta para resolver un problema par-
ticular; negativa, la decisin de un servidor pblico que no se traduce en accin, es decir,
"hacer nada" sobre alguna materia. Cuando acta en forma positiva, lo hace con base en
el derecho y la autoridad y, por consiguiente, se caracteriza por la coercin.
15 Idem.
16 James ANDERSON, Pub/k Policy-Maleing, Holt, Rinehart and Winston, 2a. ed., Nueva York, 1979 (1975), p. 3.
17 Idem.
256 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MUL11DISCIPUNAS ...
Analizaremos una definicin ms, centrada en la idea de cauce, y que expresa que la
poltica representa una variedad de acciones bsicamente dirigidas al ejercicio de la fuerza
y la conservacin del sistema poltico. Es la poltica la que sienta las bases para la com-
prensin de la policy, porque sta tiende a corresponder con la otra. Tal corresponden-
cia no es en general, sino con atencin a tipos especficos de poltica, como el modelo
de "regateo" relativo al proceso de transacciones polticas; el modelo de poder-control
weberiano, yel modelo de juegos. En todos ellos destaca la idea de conflicto poltico y la
importancia de los insumos de control y poder. Con base en ellos, "poltcy es, en su senti-
do ms general, el patrn de accin que resuelve demandas conflictivas o provee incen-
tivos para la cooperacn"." Constituye una prctica social, no un hecho aislado, es el
efecto producido por la necesidad de conciliar situaciones conflictivas o establecer incen-
tivos para la cooperacin social. "Policy es una accin, no una reflexin sobre demandas
alternatvas."" Policy, en suma, es un esfuerzo generado a travs de pautas prefijadas para
resolver disputas polticas o proveer de incentivos de racionalidad que aseguren metas
socialmente convenidas.
Tal como se observa, policy se interpreta en atencin a enfoques y acentuaciones
de investigacin en aspectos de un solo fenmeno. Siendo as, el anlisis de policy o la
hechura de policy, ya se trate del cientfico o del estadista, por necesidad optar por una
interpretacin y una accin limitada. En la medida en la que los campos del saber de
policy han obtenido dosis crecientes de definicin unvoca, a pesar de estas interpreta-
ciones diversas, se ha propiciado al mismo tiempo un efecto de la especializacin. Da con
da se consolida ms una ciencia de policy, en singular, de lo que antao fueron las cien-
cias de la policy en plural. Sin embargo, a pesar de esta singularidad no abandona -ni
pensamos que lo har- la concurrencia multidisciplinaria ni dejar de ser un foro de
recepcin no slo de las ciencias sociales, sino de otras disciplinas y profesiones. Su vigor
se nutre de esa concurrencia multidisciplinaria, pues tal es su ndole y su razn de ser.
Estos problemas de definicin han interesado a los estudiosos de las ciencias sociales,
quienes observaron la falta de una definicin unvoca, no meras divergencias semnticas,
que van desde la ubicacin de las ciencias de policy como especialidad autnoma hasta
enfoques que perciben a lapolicy como un subcampo de la ciencia poltica." Incluso hay
pensadores cuya visin considera las ciencias de policy como una jungla con diversos y
conflictivos modos de investigacin, estilos intelectuales divergentes y paradigmas incon-
mensurables, a pesar de los intentos por establecer un mapa conceptual que organice y
d coherencia a este caos aparente. Sin embargo, tal empeo con frecuencia se enreda en
minucias y detalles que multiplican la confusin derivada de esa jungla."
Martin LANDAU ha insistido en que esas disciplinas tienen por objeto resolver pro-
blemas prcticos, si bien es cierto que entre sus mritos debe destacarse que ante la
18Fred FRoHoCK, Pub/ic Policy: Scope and Logic, Prentice-Hall, Eng\ewood Cliffs, 1979, p. 12.
19dem.
20 Martin UNDAU, "The Proper Domain of Policy Analyss", en American fournal 01 Political Sciences,
Washington, vol. XXI, nm. 2, 1977, pp. 423-427.
21 Douglas TORGERSON, "Between Knowledge and Politics: Three Faces of Policy Analysis", .en}'oJicy Sciences,
Washington, vol. 19, nm. 1, 1986, p. 33.
Las ciencias de policy 257
26 Easton ROTHWELL, "Foreword" en Daniel LERNER y Harold LAsSWELL (OOs.), The Policy Sciences, Stanford
Unversity Press, Stanford, 1951, p. IX.
27/dem.
2B ]ohn ROBEY, "Major Contributions to Public Palicy Analysis", en Policy Studies fournal, washington, vo!.10,
numo 3, 1982, p. 442.
Las ciencias de policy 259
ms grandes crditos ha sido .que, desde 1974, la Asociacin Nacional de Escuelas de
Asuntos Pblicos y Administracin (National Association ofSchools Public Affairs and Ad-
ministration, NASPAA) le extendi la certificacin como uno de los cinco campos princi-
pales de formacin de posgradoen administracin pblica en Estados Unidos de Amrica.
Con esta medida se refrend el hecho de que en 1937 la Universidad de harvard hubiera
establecido un programa de formacin en administracin pblica con nfasis eu policyt"
Desde finales de la dcada de 1940, la idea de las ciencias sociales con orientacin de
policy haba sido desarrollada por Robert MERTON en un trabajo titulado "El papel aplica-
do de las ciencias sociales en la formacin de policy" CThe Rol Aplicated Social Sciences
in the Formation of Policy"). Ah se reconoca que tenan poco tiempo de utilizarse de
manera positiva en la elaboracin de policy y la accin administrativa, pero que ya exista
cierto grado de acumulacin de conocimiento. Sin embargo, en la medida que no se
haba codificado ese conocimiento, no se conoca el estado de esa aplicacin ni sus po-
sbldades.v Una consecuencia nociva de esta situacin fue que la policy gubernamental
en Estados Unidos de Amrica segua establecida en la prctica de prueba y error, pese a
que una regla elemental de administracin inteligente exige examinar con periodicidad
las consecuencias de sus acciones.
Sin embargo, la investigacin aplicada de las ciencias sociales poda extenderse a los
negocios ya la industria, pues su lugar est dentro del temario de las decisiones prcticas.
Incluso ampliar su utilidad al consejo y la asesora, si bien no todo trabajo de este tipo est
fundado en la investigacin aplicada.'! Ms importante, un hacedor de policy puede
utilizar esta forma de investigacin de tres modos: como persuasin, como accin o
como inaccin. Una de sus potencialidades, por consiguiente, consiste en la definicin de
un problema prctico como una relacin entre aquello a lo que se aspira y lo que pue-
de hacerse.
Una limitacin tcita de la investigacin social aplicada es el tiempo, sobre todo en
pocas de emergencia, cuando un experto investigador se desempea como asesor. Sin
embargo, si se cuenta con mrgenes cronolgicos ms amplios, esa investigacin es capaz
de proveer la informacin necesaria para la toma de decisiones. Esto se aplica cuando se
trata de problemas claves, que no es posible comprimir en franjas de tiempo angostas."
En todo caso, la investigacin social aplicada puede utilizarse para dar atencin al con-
texto organizativo de tres formas: para hacer un diagnstico y as determinar cul es la
accin requerida; para elaborar un pronstico que delinee las tendencias de un plan de
necesidades futuras, y para hacer evaluaciones y, de tal modo, apreciar la efectividad
de la accin de un programa. De la misma manera, puede disear una prognosis dife-
rencial para determinar opciones entre alternativas de policy,
29 Ernst ENGEBERT, "University Ed.ucation for PublicPolicy Analysis", en Public Administration Review,
Washington, vol. 37, nm. 3, 1977, pp. 228-236.
30 Robert MERTON, Sociology 01 Sciences, University of Chicago Press, Chicago, 1970, p. 71 (el captulo titulado
"Technical and Moral Dimensions of Policy Research" es una reproduccin del artculo "The Rol Aplicated
Social Sciences in the Forrnatlon of Policy", publicado en 1949).
31lbid., pp. 72 YSO.
32 lbid., pp. 89 Y90.
260 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LAADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
De darse los crditos que merecen las ciencias sociales como sustento de la investi-
gacin aplicada, esos crditos emanan de la provisin de una adecuada estimacin de los
factores relacionados con proceso de decisiones inherente al gobierno, pues la policy en
esencia facilita la anticipacin de hechos, aporta una prediccin razonablemente confia-
ble y sirve al proceso de decisin. Esas ciencias, en fin, pueden ser generosamente be-
neficiosas, pues no slo brindan sus frutos a los cientficos y los creadores de policy,
sino principalmente a la ciudadana en general.
Como lo hicimos notar arriba, las ciencias de policy surgieron con el propsito de
dar respuesta a cuestiones planteadas en la posguerra en Estados Unidos de Amrica,
por ejemplo, las relativas a las interpretaciones de los hechos como fuentes de los pro-
cesos de decisiones gubernamentales, as como los mtodos ms promisorios para iden-
tificar e interpretar estos hechos. Su papel en estos problemas se centr en la planeacin
y la bsqueda de informacin, y no tanto en el personal y en la sede de las decisiones gu-
bernamentales, y por eso se denunci el carcter limitado de las disciplinas individuales
y se proclam la necesidad de la concurrencia multidisciplinaria. Se trat de la orienta-
cin de policy, un nuevo esquema de pensamiento desarrollado para cruzar a travs de
las especializaciones existentes, como lo hizo notar Harold LASSWELL, el fundador de este
campo del saber."
La orientacin de pdlicy se centr en dos aspectos del comportamiento guberna-
mental: por un lado, se destac el proceso de policy, por el otro, las necesidades de
inteligencia requeridas en su configuracin. El primer acento se refiere a la hechura
de policy (policy-making) , que introdujo la metodologa de investigacin social y la psi-
cologa. El segundo se centr en la provisin del contenido concreto de la informacin y
las interpretaciones accesibles a los hacedores de policy. Un aporte de LAsSWELL, por con-
siguiente, fue haber trasladado las ciencias sociales hacia el foco de la policy, y haberlas
convertido en el cinturn que las abraza por completo para producir conocimiento acerca
de los problemas pblicos."
En sus primeros 20 aos de existencia (1951-1971), las ciencias de policy se enri-
quecieron con la participacin de otras disciplinas, como las ciencias fsicas y biolgicas,
en tanto que las ciencias sociales haban entrado de lleno en las investigaciones prospec-
tivas, En lo particular, tanto los fsicos como los bilogos se mostraron interesados en las
implicaciones del conocimiento en el ejercicio de las polictes y, ms en general, en la apli-
cacin de la ciencia a los asuntos gubernamentales. Asimismo, las humanidades tambin
se interesaron en las ciencias de policy, en especial la jurisprudencia, y de manera muy
activa comenzaron a participar en los medios de difusin de esas disciplinas, en las es-
cuelas yen los cursos, as como en sus asociaciones profesionales yen sus academias.
El sello distintivo de las ciencias de policy fue el predominio que durante las dos d-
cadas sealadas ejercieron disciplinas que se desarrollaron a la par de ellas y cuyos estu-
diosos se desempearon con vigor en s~ campo. Se trata de las ciencias de las decisiones,
las ciencias del comportamiento y el anlisis de sistemas." stas fueron las inspiradoras
del modelo de policy racional, vigente hasta principios de la dcada de 1970, que engen-
dr la presupuestacin por programas y la planeacin entonces en boga.
Sin embargo, el peso de las ciencias sociales y las humanidades fue colocando a las
ciencias de policy en su lugar, es decir, en el centro de los asuntos polticos, con lo que
ofreci a la ciudadana una puerta en el gobierno para hacerse or. Giandomenico MA;ONE
ha insistido en que el problema de la opinin nos hace recordar que, tanto los polticos
como los cientficos sociales tienden a olvidar que la policy se elabora con la materia
prima del lenguaje, pues el argumento es central en todas las etapas de su hechura. Si
falta la discusin en cualquier organismo pblico, se trata entonces de un rgimen autocr-
tiCO. 36 El corazn de la poltica y la policy democrticas es un gobierno por discusin.
En su seno, los poderes pblicos, los partidos, el electorado y la ciudadana participan
activamente en un proceso continuo de debate y persuasin recproca. En todo caso, "el
problema central del anlisis de policy es cmo mejorar la cualidad del discurso pblico
(...) el poder de las ideas en ningn lugar es tan visible como cuando se enfoca en la eta-
pa del debate pblco"."
ste es un punto de vista de la hechura de policy que contrasta con el enfoque ba-
sado en el juego del poder, en el que se soslaya el potencial de la persuasin dentro de la
discusin deruocrtca, Los polticos conocen de antiguo el valor de la persuasin para
atraer a las personas hacia lo que ellos proponen, porque cuando la policy se explica bien
a travs de las acciones de grupos que buscan metas, quienes desean justificarla apelarn al
inters pblico y al mrito intelectual. Como seala el autor citado, se pierde mucho si
tratamos de entender la hechura de policy nicamente en trminos de poder, influencia
y mera transaccin, y se excluye la discusin y el argumento. La argumentacin es la clave
gracias a la cual los ciudadanos y los hacedores de policy alcanzan juicios morales y op-
ciones de policy
Ladiscusin pblica movilizael conocimiento, la experiencia y el inters de muchas per-
sonas. Cada participante resulta forzado a ajustar su visin de la realidad y sencillamen-
te cambia sus valores como resultado del proceso de persuasin recproca. En esta forma, la
discusin produce frutos que estn ms all de las capacidades de un mtodo autoritario o
tecnocrtico de hechura de policy. Una de las dificultades para la institucionalizacin del
debate dentro del proceso de policy es que an tiende a contemplarse con criterios pura-
mente tcnicos y prcticos. Sin embargo, dentro de la ciencia hay asuntos que no son de
credibilidad por testimonio, sino de competencia profesional especfica; es decir, se encuen-
tran en la habilidad para llegar a la verdad cientfica, y sta se establece en forma confiable
por medio de un debate con adversarios calificados.
Uno de los aspectos ms relevantes del ancho mundo de los estudios de policy se refiere
a la metodologa de la investigacin. Se trata del anlisis de policy, un mbito del ejerci-
cio acadmico prximo a la construccin Cientfica del conocimiento y, probablemente, el
afluente principal del prestigio de las ciencias de policy como productoras de saber, ms
que del tratamiento de la poltica. Segn Nicholas HENRY, el surgimiento y desarrollo de
los estudios de policy se centraron ms en el modo en que se hace que en su contenido;
en otras palabras, su preocupacin se dirigi sobre todo a la ciencia ms que a la polticaY
En la evolucin de las disciplinas de policy, el uso de los mtodos de las ciencias socia-
les poco a poco empez a acompaar el desarrollo de mtodos propiamente creados por
39 Christopher HOOD y Michael ]ACKSON, "Key for Locks in Administrative Argument", en Administration &
Society, Washington, vol. 25, nm. 4, 1994, pp. 467-488.
40 Richard GREEN y Robert ZINKE, "The Rhetorical Wayof Knowing and Public Administration", en Administration
& Society, Washington, vol. 25, nm. 3, 1993, pp, 322 y 32(1;
41 Louise WHITE, "Policy Analysis a Dscourse", en Iournal 01 Pub/ic Analysis and Managetnent, Washington,
vol. 13, nm. 3, 1994, pp. 514-518.
42 Nicholas liENRY, "Root and Branch: Public Administration's 'Iraval Toward the Future", en NoaJI'\i 1YNN Y
Aaron W1LDAWSKY (cds.), Public Administration: Tbe State 01Discipline, ChathamHo\lse, N), 1990. pp~ 5 y 6.
Las ciencias de policy 263
los especialistas de la materia. En 1958, Charles UNDBLOM introdujo el anlisis de policy
(policy analysis) como un mtodo propio de la nueva materia, aunque en realidad dicho'
anlisis se cea al mtodo incremental patentado al mismo tiempo por ese pensador.v
Destaca, pues, ese laboratorio primigenio del anlisis conocido como incrementalis-
rno o conducta perseverantemente acumulativa del gobierno, que asegura un margen
estrecho de transformacin a cambio de una gran franja de continuidad, y represen-
ta una fuente de speras crticas, por lo que se le ha llamado salir del paso (muddling
tbrougby:"
El anlisis de policy surgi tambin por otras razones, en especial por la insatisfac-
cin con los modelos racionales de administracin pblica, como los provenientes de la
economa y la teora general de sistemas. Yehezkel DROR explicaba que el movimiento de
la reforma de la administracin federal en Estados Unidos de Amrica durante 1967 es-
tuvo fundado en un enfoque econmico del proceso decisorio y, 'por consiguiente, su
origen es la teora econmica y la teora de las decsones." Las herramientas escogidas
fueron la investigacin de operaciones, la efectividad de costos yel anlisis costo-beneficio,
as como el anlisis de sistemas y el presupuesto por programas. Todos estos elementos
integran el PPBS (Planning-Programming Budgeting System) o Sistema de presupuesta-
cin por planeacin y programacin, desarrollad u primero por el Departamento de
Defensa. Los profesionales encargados de estas tareas fueron los analistas de sistemas.
Pero DROR sentenci que "en esencia, estas reformas constituyen una invasin en la toma
de decisiones pblicas por parte de la economa't.v
El problema consisti en que con este enfoque la asignacin de recursos se da
como una decisin entre alternativas, es decir, como "un problema econmico", debido a
que la aportacin del PPBS consiste en la formacin de un sistema integrado y coherente
de teora presupuestaria. Esta intrusin, en principio benfica, se torn ms tarde en un
ingrediente daino para la toma de decisiones, ya que la economa slo aporta elemen-
tos parciales a la hechura de policy, no una visin de conjunto, y por ello se distorsio-
nan los resultados.
Aunque el anlisis de sistemas fue de utilidad en el mejoramiento del proceso deciso-
rio, sus contribuciones han sido limitadas, a pesar de que en 1967 ya era una profesin
propiamente hablando e inclua programas de formacin. Sin embargo, DROR considera-
ba el anlisis de dudosa utilidad para tratar con las decisiones polticas, la planeacn
estratgica y la elaboracin de policy. Sus debilidades residen en la tendencia a la cuanti-
ficacin y el uso de parmetros meramente cuantitativos, la incapacidad para tratar con
valores en conflicto no mensurables, la inviabilidad para problemas de factibilidad pol-
tica en relacin con recursos polticos y la incapacidad para considerar las decisiones
extrarracionales. En suma, su aporte se cie a la planeacin operativa y al control.
43 Charles UNOBLOM, "Polcy Analysis", en Tbe American Economic Review, Washington, nm. 3, 1958,
pp. 299-312.
44 Charles 1.JNDBLOM, "The Science of 'Muddling Through"', en Public Administration Review, Washington,
vol. XIX, nm. 2, 1959, pp. 79-88.
4S Yehezkel DRoR, "Polcy Analysts: a New Professional Rol in Government", en Pub/ic Mministration Reuieui,
Washington, vol. XXVDI, nffi.3, 1967, pp. 197-203.
46 bid., p. 197.
264 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
DROR propuso como alternativa el uso del anlisis de policy, que constituye el cen-
tro de la elaboracin de la decisin pblica. En contraste con el anlisis de sistemas, la
base del anlisis de policy es la poltica, no la economa, y constituye una disciplina pro-
fesional desde mediados de la dcada de 1960. Aunque el trmino evoca el clculo lgico,
DRoR seala que la voz anlisis se refiere ms bien al consejo o la asesora de policy. Su
base es la acentuacin de la poltica como sustento de la hechura de policy; as como la
factibilidad poltica, la conciliacin de metas contradictorias y el reconocimiento de la di-
versidad de valores. El anlisis exige una concepcin amplia de la elaboracin de las de-
cisiones imposible de esquematzacn econmica, que trate temas como la asignacin de
recursos no econmicos. Esto trae consigo innovaciones en el pensamiento y extiende la
capacidad de comprensin, adems de destacar el futuro con base en predicciones. Por
ltimo, puede considerarse como un foco de reorentacn disciplinaria para la ciencia
poltica y la administracin pblica, que hacen posible reencaminarse hacia el estudio de
la hechura de policy.
El anlisis de policy ha sido un valioso mtodo alternativo frente a las tradicionales
metodologas criticadas por DROR y que Giandomenico MA]ONE identific con los mode-
los normativos. Dicho anlisis hizo evidente que una de las diferencias fundamentales
de las actividades humanas entre un profesional y un aficionado consiste en reconocer lo
que puede o no realizarse. Esto explica por qu despus de derrochar tiempo y recursos,
la ciencia ha mostrado la inutilidad de las solucones ofrecidas para ciertos problemas." De
manera similar, cuando se trata de poiicy, en especial de tipo social, existe la tendencia a
confundir lo deseable con lo factible. Aqu penetramos en un terreno propio de la explo-
racin de las condiciones de los programas pblicos, que por lo general ha producido
resistencias tanto de los tecncratas como de los doctrinarios sociales. La idea general
entre quienes cultivan una visin normativa del anlisis de policy, los tecncratas, por
ejemplo, es que la factibilidad es una nocin frgil que no resulta apta para ofrecer
recomendaciones y, por consiguiente, es mejor recurrir a las soluciones concebibles como
ptimas, que a las otras consideradas como de eficacia. El motivo es evitar el desperdi-
cio de recursos.
MA]ONE cree que la aplicacin del enfoque normativo implica una definicin muy
ntida de los objetivos y la seleccin de los medios ms pertinentes dentro de las condi-
ciones de restriccin que existen. Las soluciones, en estos casos, pueden categorizarse
como factibles, eficientes y ptimas. Las factibles son las que se enfrentan con xito a
las restricciones existentes, mientras que las soluciones eficientes -una clase dentro de las
primeras- se refieren, por un lado, a la capacidad de la economa para satisfacer los de-
seos de los miembros de la comunidad y, por el otro, al xito en la produccin de bienes
y servicios por medio de los recursos existentes; a la primera se le llama eficiencia eco-
nmica; a la segunda, eficiencia tcnica.
Con base en la nocin paretiana de optimidad, se explica que una opcin es eco-
nmicamente eficiente si es imposible modificarla para aumentar las utilidades de los
fe
47 Giandomenico MA,ONE, "The Fcasibility of Social Policy", en Polcy Sciences, Washington, nm. 6, 1975,
pp. 49 Y 50.
Las ciencias de policy 265
miembros de una comunidad, sin disminuir la' utilidad de otros." Para elegir una opcin
ptima dentro del conjunto de las optativas eficientes, se necesita una funcin de bien-
estar, es decir, una regla que agregue las preferencias de los ciudadanos dentro de una
comunidad entera. El problema es que no hay ningn analista que a la fecha haya elabo-
rado una regla de esta naturaleza.t? Existe el teorema de ARROW, que sostiene que en e(
caso de situaciones de eleccin en las cuales las preferencias de los individuos son dis-
yuntivas claramente distintas, la elaboracin de una funcin de bienestar nica slo es
posible si uno de los sectores se impone dictatorialmente. Un marco normativo de esta
naturaleza impide que el analista disee policies con fundamento en mtodos con lgica,
pues el anlisis normativo supone metas y restricciones dadas, y el camino que sigue es
adoptar elecciones eficientes y desterrar las factibles.
Adems, hay que considerar que una opcin ineficiente no necesariamente se con-
vierte de manera automtica en eficiente, segn el concepto de optimidad de PARETO,
porque nada puede evitar que algunos miembros de la comunidad resulten perjudica-
dos, y no hay mecanismos de compensacin a la mano. La eficiencia de una eleccin slo
es posible si lleva al mximo cierta combinacin convexa de funciones de beneficio indivi-
dual y, por consiguiente, una solucin es eficiente si la asignacin implcita de cargas dis-
tribuye los beneficios de manera equitativa entre los diferentes miembros de la comunidad.
Estas restricciones no son las nicas, hay otras inherentes a la utilizacin de los
modelos normativos que se plantean por medio del Teorema del Segundo Mejor, formulado
por Richard LrPSEY y Kevin LANCASTER. Este teorema demuestra que la aplicacin de re-
glas normativas para el ptimo de PARETO no son criterios de policy vlidos en situaciones
en las que no se satisfacen en forma simultnea todas las reglas. En suma: es errneo que
la satisfaccin de algunas condiciones ptimas sea mejor que no satisfacer ninguna, por-
que para complacer la segunda posicin mejor hace falta dejar de aplicar reglas que
pudieron hacerse valer.50
Finalmente, MA]ONE seala que deben considerarse los problemas de implantacin
inherentes a todas las prescripciones tcnicas, como las del modelo formal. En su calidad
de reglas de rectitud, estas prescripciones ofrecen una explicacin de los xitos pero no de
los fracasos. Por consiguiente, los resultados a partir del ptimo se atribuyen a fracasos
externos imprevistos, y aunque en el modelo se incluya la incertidumbre los clculos de
error no ayudan mucho a comprender mejor las dificultades subyacentes." La explica-
cin de las causas del fracaso de una paliey con referencia al alcance de los objetivos pro-
puestos debe tener como base un conocimiento adecuado de las condiciones que permiten
satisfacer en efecto las funciones.
En contraste con los tecncratas, los doctrinarios sociales se rebelan contra la idea
de que los programas sociales son inmanejables, porque como obra humana que son po-
sibilitan las libertades necesarias para alcanzar los resultados previsibles. La explicacin
48 El ptimo de PARETO consiste en la igualdad entre las tasas marginales de sustitucin en el consumo con las
tasas marginales de sustitucin en la produccin.
49 Giandomenico MtvoNH, op. c., p. 51.
50 Ibid.; p. 52.
S11dem.
266 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
sobre los fracasos de una sociedad se busca mejor en argumentos como el debilitamien-
to del espritu revolucionario o el sabotaje de los enemigos, que constituyen en realidad
explicaciones ad boc>
Como cualquier campo del saber, policy implica una pluralidad de interpretaciones que
se consideraran como una seal de su vigor y su salud, no slo en cuanto a sus problemas
de defncn, pues se trata de un mbito del saber vivo y dinmico. Pocos espacios del
conocimiento disfrutan del prestigio de haber sufrido en tan breve tiempo el gran des-
arrollo de las ciencias de policy. Uno de los factores que ms contribuyeron a este exito-
so proceso de superacin y progreso es que se despleg una variedad de mtodos de
investigacin acadmica. A semejanza de otras ciencias sociales, estas disciplinas han
convertido el anlisis en su proceso de investigacin y en fecha ms reciente han tendi-
do a constituirse en la traduccin aplicada de las ciencias de policy.
Una de las versiones del anlisis que muestra con mayor fidelidad su propsito la
identifica de manera directa con las ciencias de policy, Parafraseando a Harold LAsSWELL,
William DUNN define el "anlisis de policy como la disciplina aplicada de las ciencias so-
ciales que usa mtodos mltiples de investigacin y argumentacin para producir y trans-
formar informacin relevante que puqda ser utilizada en establecimientos polticos para
resolver problemas". 53 De manera similar, David WEBBER seala que dicho anlisis se con-
cibe como el examen sistemtico, explcito y focalizado de las decisiones del gobierno y
sus efectos en la sociedad. 54 No lejos de ambas concepciones, Thomas OYE indica que el
anlisis parte de la deseabilidad de la relacin entre la ciencia poltica y dicho anlisis,
sin que la primera abandone sus compromisos con la investigacin cientfica. Su inters
se centra no slo en el qu de las policies, sino tambin en el por qu se siguen algunas
de ellas y cules son sus consecuencas.
Muy cerca de esas concepciones, Charles JONES comenta que el anlisis es como "la
poltica del proceso de policy", el anlisis de policy cuestiona acerca de cmo se llevan a
cabo las decisiones, quines las aconsejan, cmo se deliber al respecto, qu preguntas
se formularon, cmo se manej el consejo y quin tom la ltima palabra. 56 En esta in-
terpretacin se ofrece un programa de fracasos, es decir, un catlogo de problemas
provenientes de yerros de gobernabilidad que constituyen estmulos para corregir por
medio de policies debidamente definidas.
Gran parte de las versiones del anlisis se destina a la enseanza universitaria, se
extiende a los practicantes y otra se propone llegar a un pblico ms extenso. Duncan
MAc RAE y James WILDE hacen una interesante parfrasis de UNCOLN, cuando afirman que
52 Ibid., p. 50.
53William DUNN, op. cit., p. XI.
54 David WEBBER, 'Analysng Political Feasabilty: Political Scient_ Unique Contribution to Palicy Analysis", en
Policy Studies fournal, Washington, vol. 14, nm. 4,1980, p. 546.
55 Thomas DYE, op. ctt., p. XI.
56 Charles JONF-S, op, cit.
Las ciencias de policy 267
57 Duncan MAc RAE y James WUDE, Poliey Analysis lar Publie Decisions, University of North Carolina Press,
Carolina, 1979.
58 Edith STOKEY y Richard Z!!CKHAUSER, A Prime lar Policy Analysis, W W. Norton Co., Nueva York-londres, 1978.
59 DUNN, op. cit., p. 35.
60 Jacob UKElES, "PolicyAnalysis: Mythor Reality", en Public Admmistration Retneur, Washington, vol. 537, nm. 3.
1998, pp. 223-228.
61 E. J. QUADIl, Analysis.for Pub/ic Decisions, North-Holland, Nueva York, 1983 (1975).
268 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MUtTIDISCIPUNAS...
econmica y las herramientas que les ofrece, como la programacin lineal, la teora de
colas, la simulacin computarizada, el proceso estocstico y los juegos operacionales."
Sobre la lnea tendida por el ideario de QUADE, Edith STOKEY y Richard ZECKHAUSER
indican que el anlisis consiste en un proceso lgico mediante el cual quien toma deci-
siones consigue metas de la mejor manera. Se trata de ensearle el mejor modo de ha-
cerlo, sea una persona o una organizacin, de manera que sepa cmo deben tomarse y
analizarse las decisiones, as como los detalles de la informacin que provee los insumas
para las msrnas.v Consiste en un esquema de tcnicas provenientes de la economa, la
investigacin de operaciones yel anlisis de sistemas, y segn los autores ello explica por
qu el anlisis tiene un carcter eclctico. Con base en las tcnicas analticas, el anlisis
ensea cmo quien toma decisiones estructura su pensamiento para la eleccin de
policy, y esto permite predecir y entender su hechura.
Robert BEHN concibe dos tipos de actores participantes en policy, el primero est
formado por los polticos de policy (policy politician), cuya metodologa de accin se
dirige a la forma como las policies afectan a los individuos y los grupos, y qu se procesa
por medio de la negociacin, el regateo y los compromisos. Buscan la solucin de con-
flictos entre intereses en pugna y la asignacin limitada de recursos para cada cual. Sin
embargo, puesta su fe en el proceso poltico, estos polticos de policy fungen como
asesores que tejen recomendaciones desde el punto de vista de los electores.v' Difieren
en forma radical de estos personajes otros que propiamente son los analistas de policy, a
quienes incumbe la eficiencia econmica y la forma como las policies afectan a la socie-
dad como un todo. Los analistas defigen explcitamente los objetivos de policy y esta-
blecen las reglas por seguir entre las metas competitivas, pues buscan medidas claras de
resultados y de los objetivos por alcanzar. Con base en su fe en las tcnicas analticas, los
analistas elaboran sus recomendaciones desde modelos matemticos abstractos. El an-
lisis se encamina a determinar qu debe hacer el gobierno ante un problema en concreto
y, con frecuencia, marca al creador de policy la lnea a seguir: qu hacer o qu es hbil
para hacer. Dicho anlisis implica una recomendacin acerca de 10 que el gobierno puede
hacer o no.
A pesar de que este tipo de apreciaciones tcnicas recuerdan el anlisis de sistemas,
el anlisis de policy constituye algo ms que su mera reencarnacin. El anlisis de policy
se plantea tres problemas. En primer lugar, aprende lo que el gobierno est haciendo
(o lo que no) acerca, por ejemplo, del bienestar, la defensa, la educacin y otros cam-
pos. En segundo lugar, investiga las causas o determinantes, es decir, indaga los efectos
de las instituciones y los procesos polticos sobre el comportamiento de las policies.
Tercero, explora las consecuencias o influencias de la policy, indaga sus efectos en las ins-
tituciones y los procesos polticos. Segn OYE, "podemos pensar el anlisis como una
serie de preguntas acerca de las relaciones, o 'vnculos', entre las condiciones econmi-
cas y sociales, las caractersticas del sistema poltico y el contenido de lapolicy".65
Predecisin y posdecisin
No es inusual que el anlisis siga fundamentado en modelos formales de racionalidad, y
que sta se considere su razn de ser. No obstante, los progresos recientes rebasan las
antiguas nociones de la racionalidad y han demostrado que la hechura de policy se
comprende mejor desde el punto de vista de la posdecsn, que desde el ngulo de la
67 Giandomenico MA,ONll, "Los usos del anlisis de polticas", en Luilf'F. AGUII.AR (comp.), La hechura de las potiti-
cas, Miguel ngel Poera, Mxico, 1992 (1978), pp. 341-366.
68Idem.
69Ibid., pp. 349-354.
Las ciencias de policy 271
Sin embargo, las condiciones son distintas porque no existe conocimiento perfecto
de los objetivos y de las restricciones, adems de que los datos no son ciento por cien--
to confiables. El anlisis de paliey no trata con una lgica formal, como lo hace la ingeniera.
Decidir racionalmente es insuficiente, porque el proceso organizativo de implementa-
cin debe acompaarse por un proceso intelectual paralelo que profundice y elabore la
idea primigenia que produjo la paliey . Cuando los hacedores de policy actan baj:;il pre-
siones externas y con el peso de su ego, estn limitados si solamente se apegan al anlisis
prospectivo. Es necesario un anlisis retrospectivo que proporcione una base doctri-
nal, concerte acuerdos, responda a las crticas, descubra nuevas implicaciones y estreche
la compatibilidad entre las policies. Estas aportaciones del anlisis retrospectivo se criti-
can como ajenas al proceso de paliey y se califican como "racionalizaciones pseudo-
cientficas" de las posiciones cuyo valor es poltico o burocrtico.
MA]ONE ha explicado que una policy no es una prueba formal como en lgica y ma-
temticas, donde lo falso o lo verdadero son el objeto. Simplemente, si es verdadera se
debe al asentimiento que capta y los argumentos son plausibles o convincentes para un
auditorio, y hay muchas maneras de construir un argumento. Por su parte, la evidencia se
selecciona tambin de diversas formas a partir de la informacin disponible. Para conven-
cer a un auditorio pueden seguirse diversos medios de seleccionar la combinacin de
datos, hechos, valores y mtodos analticos. Los argumentos de posdecsn y retros-
peccin son de gran relevancia en el proceso de hechura de policy, Atendiendo a la ra-
cionalidad, tiene sentido si se le sita con referencia a lo que ha sido, no con relacin a lo
que ser, de manera que su concepcin medios-fines resulta insatisfactoria para el anli-
sis. El abandono de esta racionalidad es posible con el anlisis de policy como artesana.
La artesana reclama la emulacin inteligente, la practica prolongada y un elevado
grado de creatividad personal. Giandomenico MA]ONE cree que para comprender el anli-
sis de policy como artesana hay que entender la microestructura de los argumentos
analticos, de igual manera como lo hace con el estilo el artista para apreciar la calidad de
un producto terrnnado.?" Existe una gran analoga entre el analista y el artesano, sobre
todo en lo que se refiere al entendimiento claro de las posibilidades y limitaciones de los
materiales que se emplearon, as como de las herramientas de uso, adems de la ntima
relacin entre la persona y su trabajo. Como la produccin artesanal, que no puede elabo-
rarse en serie, el trabajo analtico no se produce en masa a causa del papel preponderan-
te del estilo que determina el valor y la aceptabilidad del producto, as como su calidad.
En contraste con el artesano, que utiliza materiales concretos, el analista usa datos, he-
rramientas tcnicas y modelos, con el objeto de producir evidencias y argumentos.
Tomando como base el concepto de artesana formulado por ARISTTELES, quien
adjudic al proceso artesanal cuatro causas (causa material, causa eficiente, causa formal y
causa fnal)," M\lONE propuso:
Con modificaciones apropiadas, estas mismas categoras se aplican al trabajo analtico: el
componente material seran los datos, la informacin y las construcciones conceptuales usadas
70 Giandomenico M.\IONI!, Boidence; Argument and Persuasion in (be PoJicy Ana/ysis, pp, 10 Y11.
71 ARlsTTl!LJ!S, Moral, a Nicomaco, &pasa-ealpe. Mxico, 1%2.
272 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS ...
en el planteamiento del problema para analizar; las herramientas tcnicas y modelos seran el
componente eficiente de la tarea del analista; la forma de la tarea sera el argumento que aJle-
ga la evidencia y del que se extrae la conclusin, y el componente final sera la conclusin mis-
ma --con las actividades relacionadas de comunicacin e implementacn.P
El esquema refleja el proceso de trabajo del analista de policy, que contrasta con
la labor del analista de decisiones (sus categoras son los objetivos, los criterios, las alter-
nativas y las restricciones), cuyo objeto es la prediccin. Para el segundo, las categoras son
los datos, la informacin, las herramientas, la evidencia y el argumento, y pueden usarse
en cualquier tipo de anlisis, sea prospectivo, retrospectivo, descriptivo o prescriptivo.
Thornas OYE tambin juzga que el anlisis es arte y artesana. Es arte porque exige
conocimiento, creatividad e imaginacin para identificar los problemas sociales y descri-
birlos, as como trazar las policies capaces de aliviarlos. Es artesana porque estas tareas
usualmente requieren conocimientos de economa, ciencia poltica, administracin p-
blica, sociologa, derecho y estadstica, de modo que como artesana viene a ser un sub-
campo de estas disciplinas tradicionales."
Una interpretacin del anlisis como la ofrecida por el decisionismo brinda una
imagen neutral y no partidaria del problema por resolver, pues tcnicamente es posible
escoger los mejores medios para alcanzar ros fines deseados. Debido a que el trabajo del
analista se reduce a determinar los mejores medios para alcanzar esos fines, debe ser
neutral respecto de dichos fines en lo que se refiera a la discusin de las metas, de modo
que los valores son por necesidad subjetivos y no centcos."
Los aspectos artesanales del anlisis contribuyen a contestar preguntas referidas a los
estndares de calificacin de sus conclusiones, siempre tentativas y abiertas a la refuta-
cin, adems de ofrecer soluciones intermedias entre el absolutismo metodolgico de
Escila y la anarqua metodolgica de Caribdis. Tambin responde a preguntas relacionadas
con el abandono de ciertas conclusiones. Estos aspectos tratan de los detalles inherentes
a la generacin de argumentos. Ahora existen pocos cientficos y filsofos con la certeza
de qu es el conocimiento cientfico, o qu es lo que puede proveer el conocimiento. En
contraste, existe consenso en el sentido de que ese conocimiento es siempre tentativo y
abierto a la refutacin. En l hay vacos de lgica, incoherencias y contradicciones; inclu-
so las matemticas se consideran como conocimiento falible, tentativo, al igual que otras
clases de saber humano.
Debido a que los esfuerzos individuales de los cientficos son falibles, la emergencia
de un cuerpo de conocimiento provisionalmente aceptado debe explicarse en trminos de
mecanismos sociales de evaluacin y control de calidad. La verdad cientfica slo pue-
de establecerse mediante convenciones, por medio de consensos entre los expertos en el
campo y con el cumplimiento de ciertas normas metodolgicas y cientficas, que operan
como reglas del juego cientfico. El proceso de investigacin cientfica, como algo diferen-
te del producto final de la investigacin, depende ms del "saber cmo", que del "saber
"
72 Giandomenico M.\JONE, op. cit., p. 355.
73 Thomas OVE, op. c.; p. 16.
74 Giandomcnico M.\JONE, op. cit., p. 21.
Las ciencias de policy 273
qu", porque se trata de una artesana, un proceso social, ms que una actividad pura-
mente lgica." Las habilidades artesanales de los cientficos forman un repertorio de pro-
cedimientos y juicios que en parte son personales yen parte sociales e institucionales.
Abogaca de policy
Del mismo modo que los estudios de poltica no pueden desligarse de la tentacin del
contacto con la realidad del poder, la incitacin por vincular los resultados del anlisis de
policy con su hechura no dejan de asomar la cabeza. Se trata, pues, de un campo de con-
troversias.
Thomas DYE distingue entre explicar las causas y consecuencias de las -policies y pres-
cribir lo que deben perseguir. No es lo mismo aprender por qu el gobierno hace algo
y cules son sus consecuencias, que prescribir lo que debe hacer. sta es la diferencia
entre el anlisis y la abogaca de policy. En consecuencia -como un eco de las ideas de
Robert BEHN sobre los polticos de policy-, "la abogaca de policy requiere destreza ret-
rica, persuasin, organizacin y activismo; en tanto que el anlisis de policy estimula a
los sabios y los estudiosos para abordar crticamente sus resultados con los instrumen-
tos de la investigacin cientfca"."
Para MA]ONE, en contraste con DYE, existe una distincin artificial entre anlisis y abo-
gaca, entre las alternativas subyacentes que pueden derivar en la realizacin de una meta
y los cambios abogados en lo que el gobierno hace. Los analistas poseedores de una
experiencia extensa en asesorar a los creadores de policy conocen lo que sus asesorados
quieren y necesitan acerca de los objetivos, as como la forma ms eficiente de conse-
guirlos. Giandomenico MA]ONE cita al economista Carl KAYSEN, quien explicaba que, en su
papel de consejero, el economista es primariamente un propagandista de valores, no un
tcnico que suministra datos para preferencias preexistentes de los creadores de policy,
su papel es proporcionar argumentos y creencias que buscan ganar un amplio apoyo para
convertirse en valores polticos. En el anlisis, como en la ciencia y en cualquier razona-
miento, pocos argumentos son puramente racionales o puramente persuasivos, de modo
que una mezcla cuidadosa de razn y persuasin es por lo general ms efectiva que
la dependencia de una u otra." El estilo, la elegancia de expresin y los modos nove-
dosos de comunicacin ofrecen importantes medios de ganar apoyo para ideas nuevas
y vencer hostilidades preconcebidas e inercias institucionales. La cuestin prctica no
consiste en el mero uso de la persuasin, sino en qu forma de persuasin se usa y
cundo se utiliza.
Dentro del contexto general de la persuasin, el anlisis comprende el consejo de
policy, El consejo se busca y se da en diferentes situaciones, dependiendo, entre otras
cosas, de la claridad de los objetivos del hacedor de policy, de su comprensin de los
75 Ibid.,
pp. 42 Y43.
76 Thomas OYE, op.xtt., p. 7.
77 Giandomenico MNONE, Boidence, Argument and Persuasion in tbe Policy Ana/ysis, pp. 34-37.
274 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS ...
problemas y del conocimiento y postura del consejero. Tres situaciones deben conside-
rarse de manera especial: en primer lugar, la tarea del consejero es determinar la mejor,
la ms barata o la ms efectiva forma de alcanzar el objetivo que el creador de policy ya
tiene decidido lograr. La meta del consejo y la meta del consejero son claras: el analista slo
necesita dar una respuesta a la solicitud del consejo. Recomendaciones como stas coinci-
den a la perfeccin con instrucciones o prescripciones ms que con el consejo."
Una segunda situacin es aquella en la que existe ms de una seleccin de los medios
apropiados para lograr una meta dada, y el hacedor de policy carece de certeza respecto al
problema por resolver y cree que las cosas no estn como debieran. Despus de que
el problema se define en forma razonable, el consejo se enfrenta a una variedad de alterna-
tivas y mtodos de solucin, pero no existe un estndar para escoger entre ellos. En este
caso, el analista se expresa ms como consejero que como operador de instrucciones o
prescripciones.
En la tercera situacin, el analista utiliza su lenguaje de consejo directamente sobre
el hacedor de policy, le hace sentir que su definicin del problema es incorrecta y lo per-
suade de aceptar su formulacin de anlisis. ste es un caso que consiste en un consejo
persuasivo, pero la pregunta es si este consejo es racional y moralmente justificable, por-
que cuando el analista usa la persuasin est actuando y en ltima instancia acta ms
como abogado que como un consejero desinteresado.
MA]ONE cree que generalmente el hacedor de policy tiende a pensar con base en cate-
goras tradicionales, o en trminos de alternativas que estn muy restringidas en relacin
con sus propios objetivos, pues se necesita la persuasin para inducirlo a considerar for-
mulaciones diferentes. Cuando un problema es muy limitado, los expertos tienden a des-
agregarlo en sus causas y sus posibles soluciones, y as se imposibilita la formulacin de
un consejo unvoco. En situaciones tales, la mejor alternativa es dejar que cada experto
abogue de manera abierta por su posicin, de preferencia como se establecera un mar-
co bien estructurado de controversia, para luego forzar la creacin de un consenso. Hay
procedimientos de controversia que se designan especficamente para producir asun-
ciones e interpretaciones diferentes de los hechos. stos proveen incentivos contra los
adversarios, pues presentan argumentos en favor de una variedad de posiciones. Esta frmu-
la se denomina abogaca mltiple y es usual en los equipos de consejeros de los gobier-
nos nacionales.
El pensador italiano explica que "la abogaca mltiple es un proceso de discusin y
persuasin designado para exponer sistemticamente a los hacedores de policy argu-
mentos en competencia preparados por los abogados mismos"." La persuasin est jus-
tificada tica y profesionalmente, y debido a que el analista no puede ofrecer pruebas
irrefutables ni argumentos incontrovertibles la experiencia del anlisis indica que ste
podra hacerse en dos etapas: la primera se refiere a 10 que el analista quere recomen-
dar; la segunda, a lo que hace la recomendacin convincente, aun dentro de un auditorio
hostil e incrdulo.
Una posicin intermedia entre DYE y MA]ONE la ocupa William DUNN, para quien la
abogaca de policy es el uso de informacin relevante para formular demandas y ofrecer
argumentos razonados acerca de las posibles soluciones de un problema. Dicha abogaca
es la forma de hacer declaraciones normativas, no tanto el resultado de prescripciones, "
rdenes o mandatos de diversas clases.w
El terreno abonado por el anlisis de policy resulta til en administracin pblica de
diversos modos, para empezar, por el estudio concienzudo de su actividad hasta la for-
mulacin e impulso de argumentos de consejo, pasando por todas las situaciones que
exigen el arte de la persuasin para negociar entre posiciones conflictivas. Con el anlisis,
as como con la abogaca de policy, la administracin pblica rescata uno de su deberes
primigenios desde la poca en la que surgieron las grandes civilizaciones tempranas de la
humanidad: el consejo de gobierno.
Sin embargo, ante un campo de conocimiento tan dinmico y cambiante que impi-
de conservar estables sus anchas fronteras disciplinarias y consolidar por ahora su centro
conceptual, las ciencias de policy no podrn constituir una alternativa disciplinaria de la
administracin pblica, ni deben serlo porque se no es su objeto; ni estn en capacidad
de hacerlo ni tampoco es necesario. Por tradicin, nuestra disciplina ha considerado a las
ciencias de policy como un campo propio o muy prximo a la ciencia poltica, e incluso
desde mediados de la dcada de 1950 autores de la talla de Dwight WALDO las visualiza-
ban como una apertura polfactca de nuevos mbitos de problernatzacn, como la
agricultura, el bienestar y las relaciones exteriores. Su emergencia no obr a favor de sus-
tituir la administracin pblica como mbito de estudio, sino colaborar a que superara la
ancestral dicotoma poltica-administracin, pues en todo caso no debe dejarse de percibir
que las ciencias de policy constituyen "un desarrollo que es parte de un desenvolvimien-
to ms amplio en ciencia poltca"." Para entonces, las ciencias de policy aportaban ms
a esa disciplina que a la administracin pblica, donde el "nombre LAsSWELL" era la llave
que abri la puerta de la solucin de los problemas."
Puede, empero, colaborar de manera significativa con la ciencia de la administracin
pblica a enriquecer su presencia y actividad en un mbito de gran relevancia: la im-
plementacin, un territorio del saber en el que las ciencias de policy han hecho una gran
contribucin, si bien debe extenderse hacia los estudios de terminacin administrativa.
e manera diversa de las ciencias de policy, que reconocen y otorgan valor al estu-
El antiestatismo
Antes de examinar e! esquema antiestatista que procede de la economa neoliberal, estu-
diaremos el concepto de Estado, puesto en tela de juicio por esa escuela de la economa.
En especial trataremos con la categora Estado administrativo, que personifica la agru-
pacin de algunas cualidades esenciales de esa forma de dominacin. Esas cualidades
son de suyo relevantes, pero no son las nicas que tienen importancia para su concep-
tuacin, porque la idea de Estado de derecho tambin refleja atributos de enorme valor.
Lo administrativo de! Estado, que de manera tan decisiva est en su definicin, es una
suma de atributos que abarcan parte de su carcter esencial en una poca especfica de la
historia de la humanidad.
Esos rasgos pueden ser incluso exagerados o soslayados, sobre todo cuando se trata
de criticar al Estado por sus excesos o defectos. Nociones como estatismo o intervencio-
nismo tienen aqu su origen, pues refrendan una exacerbacin de la identidad Estado-
administracin, cuyo mejor ejemplo es la nocin de burocratismo. Pero ni el Estado es
pura administracin, ni la administracin es suficiente para llenar del todo esa compleja
idea que implica el Estado.
El Estado administrativo
No debernos olvidar que el Estado tiene un carcter histrico individual, dentro de una
configuracin mltiple de formas de dominacin singulares tambin histricamente de-
278 PARTE 4. ACERCAMlENTOS SOBRE LAADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
! Orto HINlE, Historia de las formas polticas, Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 3777.
2 Mareel PRLOT, La ciencia potitica, EUDEBA, Buenos Aires, 1965, pp. 6 Y7.
3 Adolfo POSADA, Tratado de derecho politico, Librera General de Victoriano Surez, Madrid, 1935, vol. 1, p. 6.
El nfasis es nuestro.
4 Dwight WAWO, 7orfa poluica de la administracin pblica, 'Iecns, ~drid, 1961 (en ingls, Tbe Adminis-
trative State, 1948).
5 Dwight WALDO, '~ Theory of Public Administration Means in Our Time a.heory of Poltcs A1so", en Noamy
LYNN y Aaron WUJ)AWSKY (eds.), Public Administration. T1Je State of Di!ipline, Chatham House, Chatham,
N), 1990, p. 79.
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 279
6 Ludwig von M1sIlS, Omnipotent Government: tbe Rise oftbe Total State and TOtal \fW', YaleUniversity Press,
Nueva Haven, 1944.
7 Ludwig VONM1s1lS, El socialismo: anlisis econmico y sociolgico, Hcrmes, Mxico, 1961 (1922).
8 Ludwig VON MIsllS, Bureaucracy, Yale University Press, NuevaHaven, 1962 (1944).
280 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDlSCIPUNAS...
genuina publicidad. Tambin el Estado de bienestar produjo y reprodujo una gran densi-
dad adrnnstratva, que propici un repliegue de lo pblico con un esquema tutelar am-
plificado. Esto ltimo, empero, no justificaba que VaN MISES lo hubiera clasificado, junto
con los dos precedentes, como enemigo de la libertad.
Segn la opinin de ese pensador neoliberal, el Estado de bienestar roosveltiano,
igual que el socialismo y el nazismo, se caracteriza por un excedente de burocracia que
proviene de la desnaturalizacin de la economa de mercado. De este grave mal cree
que estaba enfermo el socialismo ingls en la dcada de 1940 y obviamente el fascismo
italano.? Ludwig VaN MISES alega que es un eufemismo dar el nombre de gobierno al rgi-
men en el cual los gobernantes sean libres de practicar su parecer, pues "el supuesto
Estado de bienestar no es otra cosa que el despotismo de los gobernantes"." Este tipo
de posturas fueron refractarias de las tendencias de la Revolucin Administrativa. En
efecto, la premisa del libro de VaN MISES sobre la burocracia fue un artculo de los pu-
bliadministrativistas Marshall DIMOCK y Howard HYDE, en el que se destacaba la tenden-
cia universal hacia las organizaciones en gran escala y el incremento de su densidad
admnstratva.'! Pero para VaN MISES la burocratizacin procede de otra fuente, de la per-
versin de las relaciones mercantiles y constituye un camino que fatalmente conduce al
totalitarismo en cualquiera de sus modalidades.
Una de esas formas es el estatismo, trmino proveniente del francs etatism. Se trata
del producto intelectual cuyos culpables confesos son los precursores de la sociologa:
Henri DE SAINT-SIMON, Charles FOURIER y Auguste COMTE. Ese mal fue exportado de Fran-
cia hacia Alemania, donde lo difundieron HEGEL y Lorenz VaN STEIN, as como al Reino
Unido, donde lo promovi Thomas CARLYLE. Segn VaN MISES:
... el estatismo asigna al Estado la tarea de guiar a los ciudadanos y tomarlos bajo su tutela. Su
objeto es restringir la libertad de accin de los individuos. Busca moldear su destino y arropar
toda su iniciativa en el gobierno (...) El estatismo es una enfermedad de los gobernantes, los
militares y los servidores pblicos.F
Qu bueno que VaN MISES no conoci la obra de los pensadores administrativos ita-
lianos, como FERRARIS, ORLANDO o WAUTRAIN-CAVAGNARI, que impulsaron la categora de
accin social positiva y directa del Estado, o la idea de injerencia, porque se hubiera ho-
rrorizado.
El estatismo es un mal de la sociedad cuya virulenta accin se lleva a cabo a travs
de dos modalidades muy nocivas: el socialismo y el intervencionismo, cuya meta comn
es encasillar al individuo en el Estado y hacerlo vctima de su compulsin. Como moda-
lidad del intervencionismo, el estatismo constituye una especie que se encamina a corre-
gir deficiencias del mercado que resultan buenas a corto plazo, pero lesivas ms tarde,
porque desconoce que las fuerzas que operan en el mercado tienden a restaurarlo. Esa
13 Ibid., p. 59.
14 LUdwigVON MIsES, BuYeaucr'dcy, pp. 45 y 46.
15 Ibid., p. 47.
16 Ibid.. p. 4s.
282 PARTE 4. ACERCAMIENTOS.SOBRE LA ADMINISTRACIN PBliCA: MULTIDISCIPUNAS...
adormece y enajena a la sociedad, pues para VaN MISES lo que caracteriza a la era con-
tempornea es el crecimiento de la intromisin del gobierno en los negocios y en mu-
chos otros aspectos de la vida del ciudadano.'?
Este ideario antadmnstratvc se expuso entre los aos de 1929 y 1940, cuando ya
se estaba convirtiendo en un foco de gran atraccin. No obstante, como entonces ape-
nas arrancaba el momento cimero de la Revolucin administrativa, tuvo muy poco
atractivo. Incluso las ideas de Ludwig VaN MISES fueron recibidas en una atmsfera si-
lente por los administradores pblicos. Para Iohn PFFIFNER y Robert Passrnus mereci
slo una escueta referencia. lB john MU.LET I9 y Gerald CArDEN tampoco le brindaron mu-
cha atencin."
Una pensadora administrativa s alcanz a percibir con nitidez en VaN MISES -y
Friedrich VaN HAYEK- el alcance de sus ideas y el papel residual que en ellas tena la ad-
ministracin pblica. Correspondi a Emmette REDFORD, en 1969, realizar la exploracin
ms temprana del ideario neoliberal contra la administracin pblica. REDFORD afirmaba
que existe la idea de que
... una policy puede ser autoejecutada o ejecutada a travs de una administracin automti-
ca. ste es un elemento en el pensamiento neoliberal de los economistas de nuestro tiempo.
stos creen que el Estado puede adoptar policies que requieren poca o ninguna administra-
cin, o que pueden aplicarse a travs de una administracin programada para operar de
acuerdo con reglas establecidas."
'o
REDFORD supona que los' neoliberales pensaban que una administracin pblica de
ese tipo somete a los servidores gubernamentales a la ejecucin de la ley, reduce las
amenazas de invasin a la privacdad, acelera el ajuste del individuo a la policy, facilita el
control democrtico sobre los funcionarios y simplifica la administracin aumentando
su eficiencia. Una administracin as minimizada preserva la economa y mantiene la
libertad de eleccin de los individuos, pues se ha optado por "un monto mnimo de admi-
nistracin y una retencin mxima de opcin y ajuste indvdual''."
Otro pensador administrativo, viendo ms all, percibi los peligros de este modo
de pensar sobre la administracin pblica. Dwght WALDO critic con severidad y firmeza
al ex profesor viens, y:
Ludwig VaN MISES representa una importante escuela ideolgica entre los economistas.
En su libro Burocracia (...) sostiene en forma enrgica -quiz excesiva- una tesis que ha en-
contrado mucho respaldo entre economistas y entre el pueblo en general (...) es sta una tesis
que el estudioso de administracin es fcil que en el mejor de los casos la considere como
17 /bid., p. 44.
lB ]ohn PFFlfNER y Robert PRESlHUS, Public Admintstration, The Ronald Press, Nueva York, 1967 (1935), p. 57.
19 ]ohn MIUET, Government and Public Administration, McGraw-HiII, Nueva York, 1959, p. 9.
20 Gerald CAIDEN, Tbe Dynamics o/Public Administration, Dryen Press, Hnsdale, 1971, p. 40.
21 Emmette REoFORD, Democracy in tbe Administratiue State, Oxford University Press, NuevaYork, 1969, pp. 185
Y 186. El nfasis es nuestro.
22 lbid., p. 187. l'
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 283
una verdad a medias, y en el peor, como un error peligroso. Pero se trata de un punto de vista
que merece ser tomado en serio (...).23
La opcin pblica
Uno de los nutrientes intelectuales relevantes del neomanejo pblico es la autode-
nominada opcin pblica. El origen de esta denominacin es curioso, si bien el espritu
que la caracteriza refleja una tradicin econmica y decisoria aeja.
23 DWight WALD (comp.), Administraci6n pblica, 'Irillas, Mxico,l961 (1953), pp. 68 Y69.
24 Vincent OSTROM, Tbelntellectual Crisis an American Public AdmmistTation, The UniVersityAlabama:Press,
Alabama,1973, p. 5. . .'. . . ' ". '.'
25 Gerald CIDl!N, "Revitalizacin de la adminiStrcinpUblfca\en Reformay democracta,nlm. I, Caracas, 1994,
pp. 28-48.
284 PARTE 4. ACERCAMIENTt1s SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
26 Vincent OSTROM, "Development in the 'No-name' Fields of Public Admnstration", en Public Administration
Review, Washington, vol. 24, nm. 1, 1964, pp. 62 Y63.
27 Lousie WHIl'E, "Public Management in a Pluralistic Arena", en Public Administration Reuieu/, vol. 49, nm. 6,
1989, p. 524. La autora se refiere al trabajo de COASE, La naturaleza de la firma (The Nature ojFirm), publi-
cado en 1937.
28 James BUCHANAN "The Coase Theorem and the Theory of State", en James BUCHANAN y Robert TOUlSON (eds.),
The Theory of'Public Choice, The University ofMichigan Press, Ann Arbor, 1987 (1984), pp. 159-173.
29 Vincent OSTROM, "Public Choice: a Dfferent Approach to Study of the: Publc Admnstraton", en Public
Admintstration Review, Washington, vol. 31, 1971, P. 203. .
30 Vincent OSTROM, "Development in the 'No-name' Fields of Public Administration", p. 62.
31 Vincent OSTROM, "Publc Choice:.a Different Ap~~~9 Study.of the.. fu . blc Adrnnsrraron'', p.20~~
32Idem. .,
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 285
33 Ibid., p. 205.
34 Las races de esta concepcin pueden encontrarse en los primeros trabajos de Hcrbert SIMON, de los cuales
destacamos dos artculos: "Decson-Makng and Admnistrative Organization", en Robert MERTON (ed.),
Reader in Bureaucracy, Free Press, Glencoe, 1960 (1944), pp. 185 Y194; Y'Admlnstratvc Dccision-Making",
enPublicMministratiOn Review, Washington, vol. 25, 1965. pp. 31-37.
3S Mancur OLSSN, Tbe Logic ofCollective Action, Harvard University Press, Cambridge, 1971 (1965), p. 14.
36 lbid., pp. l5 y 16.
37.Wlllilll'l1 NIS1<ANSN, Bureaucracy an4 RQpresentative Gooernmem, Aldine Atherton, Chicago, 1971, p. V.
286 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBIlCA: MULTIDISCIPUNAS...
cas del Estado y stas son' extraordinariamente importantes. Tal ausencia acenta el au-
toritarismo en el seno de la burocracia y dificulta su anlisis en relacin con el gobierno
representativo y el mercado libre." En efecto, las oficinas son organizaciones no lucra-
tivas financiadas en ltima instancia por una apropiacin peridica o por medio de una
concesin." Constituyen entidades especialzadas en la oferta de bienes y servicios cuya
demanda por parte de los ciudadanos es superior a la que existira si dichos productos
se vendieran en el mercado a precio determinado.
NISKANEN es autor de la teora de la provisin de las oficinas, con base en el modelo
de conducta propositiva del manejador de una oficina singular," Este anlisis se asemeja
al modelo creado por la economa donde existe alguien que toma las decisiones y a la vez
es consumidor individual que tanto agrada a la opcin pblica, y una teora del mercado
fundada en el esquema de empresa lucrativa. Este concepto de economa tiene como fi-
gura central al consumidor, al empresario o al burcrata. De manera similar con autores
del enfoque econmico neoclsico de la burocracia, NISKANEN cree que los servicios p-
blicos tienen un carcter inherentemente deficitario."
Como las de VaN MISES, las propuestas de NISKANEN tienen serias limitaciones cientfi-
cas. Por principio, juzga que el vocablo burocracia contiene una gran carga peyorativa, y
advierte:
... entre los profesores y los funcionarios pblicos se han inventado eufemismos como admi-
nistracin pblica, servicio (en lugar de oficina), servidor civil y manejo programtico, para
reflejar la respuesta popular a trminos asociados con burocracia. sta es una prctica infor-
tunada y no puede ser usada en este libro (...).42
. "
Lo que refleja categoras histricas y conceptos cientficamente elaborados, para NISKANEN
significan meras homonimias pervertidas de la burocracia. Decidido de tal modo a ennoble-
cer la nocin de burocracia, se esperaba de l una rigurosa conceptuacin del trmino,
pero no fue as: intolerante con los pruritos lingsticos sealados, sin rubor alguno de-
clara: "Para este libro no es importante una definicin precisa y consistente del trmino
hurocracia/'v Ante lagunas de conceptuacin tan extensas, nosotros nos preguntamos
si estas deficientes interpretaciones de la administracin pblica tienen la autoridad cien-
tfica y la seriedad conceptual necesarias no slo para sustentar la crtica de los soci-
logos, sino para pretender sustituir su estudio.
Vincent OSTROM fue ms all que NISKANEN y propuso que el ideario virginiano salvara
a la administracin pblica de su crisis de identidad. Elabor un modelo de simplifica-
cin organizatva de la administracin pblica que busca reducir su complejidad. Para
este autor la solucin sera organizarla por medio de diferentes colectividades configu-
I
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 287
radas como regmenes polticos concurrentes, para de esta manera dejar de considerar
la existencia de una sola regla de buena administracin. De este modo, en lugar de una
jerarqua nica de autoridad coordinadora de todos los servcos pblicos, existiran arre-
glos multiorganizativos en el sector pblico que adoptaran las caractersticas de ser-
vicios pblicos industriales, compuestos por varias oficinas pblicas que operaran con
sustancial Independencia." OSTROM se preguntaba si a travs de una frmula tal sera po-
sible hablar de una industria policial, una industria de recursos hidrulicos y una ndus-
tria educativa, as como otras similares, debido a que la industria tiene una estructura que
estimula la coordinacin sin la dependencia primaria de estructuras jerrquicas. De tal
modo se podra hacer una combinacin de impuestos de los usuarios, cargos por servi-
cios, transferencias de fondos y sistema de vaucher, que tanto evoca las caractersticas de
los arreglos del mercado entre agencias prestadoras de servicios pblicos.
Esta visualizacin tiene su eje en una teora econmica de los bienes pblicos, que
juzga como inepta e insuficiente a la burocracia como una organizacin implementadora.
En su lugar, dichos bienes pueden ser provistos conjuntamente por las acciones coordi-
nadas de una multiplicidad de empresas, que trascenderan los lmites de las jurisdiccio-
nes de gobiernos slngulares.
Todos estos elementos se conciben como una nueva perspectiva,. no slo de la
accin de la administracin pblica, sino tambin de su estudio. Desde la poca de los
trabajos de OSTROM y NISKANEN, la burocracia ha constituido un objeto dilecto de estudio
de los "virginianos". Una obra clsica se debe a Gordon TULLOcK, aunque su temario tiene
una fuerte dosis de miscelnea. 46 Un trabajo ms fue preparado por Anthony DoWNs,
aunque menos ortodoxo a pesar de los crditos que le brinda a BUCHANAN y TULLOCK. 47
Destaca en esta ltima el anlisis de la burocracia a partir de la nocin de oficina, al estilo
de NISKANEN, si bien DOWNS se profundiza en un temario ms extenso. Tambin descuella
un libro donde se relaciona a la burocracia con la democracia," as como una antologa
que contiene ensayos de' pensadores virginianos y de autores con una visin diferente
sobre la burocracia, como AaronWILDAWSKY, Richard ROSE y Christopher HOOD. 49
44 Vncent OSTROM, "Public Choice: a Different Approach to Study of Public Adrninistration", p. 212.
45 Vincent OSTROM, Too Intellectuai Crisis in American Pub/ic Administration, p. 20.
46 Gordon TUllocK,The Politics ofBureaucracy, PubJic AffairS Press, washington, 1965.
47 Anthony DowNs, InsideBureaucracy, Lttle, Brown, BoSlon, 1.967,
48 Patrick DUNLEAVY (ed.), Democracy, Bureaucracy and Public: Choice, Prentke-Hall, Nueva York, 1991, parte Il.
49 )an-Erik 1ANR (ed.), Bureaucracy and Pub/ic Choice, Sage Publications, Londres, 1987.
288 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS ...
Mi observacin es que la naturaleza del desafo gerencial para el gobierno y el sector pri-
vado cambi sustancialmente; sin embargo, los negocios se han adaptado ms rpidamente a
estos cambios que el gobierno; y el gobierno en los hechos muestra poca evidencia de al-
guna intencin de adaptarse o una capacidad de adaptacln.>?
50 Hugh FAULKNER, "Locking to Public Management", en . Canadlan Public Admlnlstratlon Reuieu; Ottawa,
vol. 33, nrr'Cl, 1995, p.384:
'H tbtd., p. 386.
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 289
52 Chrstopher HOOD, ''A Public Management for all Seasons?", en Public Administratton, Londres, vol. 69,
nm. 1, 1991, pp. 5 Y6. El nfasis es del original.
53 Sanford BORlNS, "The New Public Management is Here to Stay", en Canadian Public Administratiori
Review, Ottawa, vol. 38, nm. 1, 1995, pp. 131 Y 132.
54 Idem.
55 Mohan KAut,"TheNew Public Administration: Management Innovatons in Government", en Public Adn-
nistrrpton and Deuelopment, Londres, vol. 17, nm. 1, 1997, p. 18.
'5fi.lbtd.; p.l46:
57 Jr~Erick !.ANa, op. cit., p. 139.
290 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
neoclsica ms que en la poltica, que pone el nfasis en las fallas de gobierno ms que
en las fallas de mercado, y es escptico respecto de la capacidad de la burocracia para
proveer de manera efectiva los servicios pblicos. Se propone mejorar la visin de los pro-
blemas pblicos del gobierno mediante fuerzas contemporneas, como la privatizacin y
la competitividad. 58
Donald SAVOIE, uno de sus crticos ms slidos, cree que el nuevo manejo pblico se
invoca como una "gran respuesta" a los problemas emanados de una supuesta quiebra del
Estado." Desde la ptica de su rescatabilidad, es posible salvarla porque los males que la
aquejan pueden curarse por va de una reforma a la que hemos llamado endoprtuattza-
dora, que lo convierta en un Estado manejador solvente para desempear sus funciones.
Sin embargo, tales funciones gradual y radicalmente difieren de las que antao estaban a
su cargo.
Este modelo es el resultado de un proceso constituido por dos etapas de privatiza-
cin de los espacios pblicos. La primera implica la exopriuatizacion del Estado, que
consiste en el procedimiento por el cual la administracin pblica transfiere la produccin
de bienes y servicios a la administracin privada. La exoprivatizacin fue la etapa estrat-
gica primigenia del neoliberalismo, que se considera ventajosa, debido a la eficiencia de
mercado que podra ofrecer-a la economa capitalista en su conjunto. La idea de exopriva-
tzacin es ms ntida si se toma en cuenta el papel de los enajenadores del patrimonio
pblico a travs de un uso diverso de la categora de manejo pblico, pues hacia principios
de la dcada de 1990 se juzgaba que dicho manejo poda redisearse para implementar el
proceso de privatizacin. De tal modo, los manejadores pblicos esperaran incrementar
la productividad, considerando alternativas de privatizacin en el contexto de las circuns-
tancias cotidianas de jurisdiccin.s?
La segunda etapa de la estrategia neoliberal consiste en la endopriuattzacion del
Estado, es decir, la sustitucin, la gestin de los asuntos pblicos por la idea, la metodolo-
ga y la tcnica del manejo privado. En contraste con la exoprvatzacn, en la cual el
manejo pblico fungira como el sujeto de la transaccin de cosas hacia el mercado, en la
endoprivatizacin ese manejo se convierte en el objeto de una transaccin mercantil. Su
nombre es el nuevo manejo pblico. Por un lado, la exoprivatizacin afecta al qu de la
administracin pblica; por el otro, la endoprivatizacin se refiere al cmo.
El paradigma del neomanejo pblico plantea un choque maniqueo de conceptos
entre lo antiguo y decadente y lo novedoso y vital: la administracin pblica tiene reglas,
regulaciones y una hechura de decisiones letrgicas; las banderas del nuevo manejo p-
blico son la decisin, la imaginacin y la pasin por la actividad. Se trata de un modelo
de manejo que transita del proceso hacia el desempeo y pone el nfasis sobre la nece-
sidad de ganar, ms que en gastar. En pocas palabras, consiste en el paso del gobierno
58 Georgc 8oYNE, "The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the Problem
or the Solution?", en Public Administration, Loncrfes,vol. 74, winter, 1996, p. 686.
59Donald SAVOlE, "What is Wrong with the New Public Management", en Canadian Public Administration
Review, Ottawa, vol. 38, nm. 1, 1995, pp, 112 Y121.
60 Ttrnothy 8ARNEKOV y Jeffrey RAFPIlL, "Public Management of Privatization", en Public Produetivity & .f'4ana-
gement, vol. 14, nm. 2, 1990, p. 152.
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 291
El neoliberalismo administrativo
como transdisciplina
La Escuela de Virginia se haba propuesto hacer de la opcin pblica un mbito multdsc-
plinario, que vinculara a la nueva economa poltica con las ciencias sociales. Pero su obje-
to primigenio solamente cuaj en una transdisciplina que ausculta el temario poltico a
travs de la economa neoclsica. Esta idea puede observarse con nitidez en una obra
pionera de BUCHANAN y TULI.OCK, cuyas semillas se haban sembrado desde finales de la d-
cada de 1950 y sirvi de prembulo a la reunin de 1963. Los autores principian su expo-
sicin con estas palabras. "ste es un libro acerca de la organizacin poltica de una
sociedad de hombres libres. Su metodologa, su aparato conceptual y su anlisis derivan,
esencialmente, de la disciplina que tiene por objeto la organizacin econmica de la
socedad.v'" La obra no trata el temario poltico en general, ms bien constituye un anlisis
del clculo del individuo racional cuando se enfrenta con cuestiones de eleccin consti-
tucional. La Constitucin, por su parte, se entiende como un conjunto de reglas dentro de
la que dicha eleccin se realiza mediante la toma de decisiones.
Inquebrantablemente fiel a esta concepcin, otro seguidor declar:
La opcin pblica puede definirse como el estudio econmico de la hechura de decisiones
no mercantiles, o simplemente la aplicacin de la economa neoclsica a la Ciencia poltica. El
objeto de la opcin pblica sera el mismo que el de la ciencia poltica: la teora del Estado, las
reglas de Votacin, la conducta de los electores, la poltica de los partidos, la burocracia y
otros ms. Sin embargo, la metodologa de la opcin pblica es econmica. El postulado con-
ductual bsico de la opcin pblica, como en la economa, es que el hombre es un ser egosta,
racionalizador Ymaximizador de utldades.f"
65 Jack DUNCAN, Peter GINTER y Stuart CA.!'PER, "Excellcnce in Public Administration: Four Transferablc Lessons from
the Prvate Sector", en Public Productiuity & Management Review, vol. 14, United States, nm. 3, 1991, p. 230.
66James BuCHANAN y Gordon TULLOCK, Tbe Calculus 01 Consent, The Unversty of Mchigan Press, Ann Arbor,
1962, p. V. Las cursivas son del original.
67 Denns MUEUER, Public Choice, Cambridge ,ivcrsity Press, Nueva York, 1982 (1979), p. l.
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 293
Hay que destacar que la opcin pblica constituye un enfoque de hechura de deci-
siones no mercantiles centrada en el "hombre racional utilitarista" que propone el mer-
cado como modelo de relacin social para las elecciones con base en el intercambio y la
demanda, y que a semejanza de la teora de los precios se pregunta sobre problemas de
equilibro y establdad."
A pesar de la supuesta identidad de objeto de estudio entre la opcin pblica y la
ciencia poltica, existe un abismo en relacin con la metodologa y el concepto del ser
humano. Es inslito que Dennis MUELLER crea que Thomas HOBBES, Baruch SPINOZA, James
MADISON y Alexis DE TOCQUEVILLE sean pioneros de la opcin pblica. Es muy cuestionable
que una disciplina sea sometida al vasallaje de otra, como lo pretende la opcin pblica, al
hacer que la ciencia poltica rinda homenaje a la economa. Por todo esto, no debemos
asombrarnos que MUELLER reconozca que "para muchos politlogos los modelos de la
opcin pblica parecen una ingenua caricatura de la conducta poltlca'v"
La opcin pblica es un enfoque de economa neoclsica, no de la economa en ge-
neral. Un libro ms sobre el tema comienza con la advertencia de que su objeto no es
otro que ir "dirigido, fundamentalmente, a los lectores no iniciados en el anlisis econ-
mico"?' En efecto:
.. .la teora de la opcin pblica aplica las presunciones de la economa acerca de la conducta
individual a las actividades del sector pblico, con la finalidad de explicar por qu los gobier-
nos funcionan como lo hacen. En este sentido, es primariamente una teora acerca de las ins-
tituciones, ms que de la poltca."
Hoy en da, la opcin pblica se mantiene como el nutriente bsico del caudal teri-
co del neorrranejo pblico. De ella emana la idea de que debera existir mayor delegacin
de autoridad entre esas unidades, e incluso de competencias; y que los neomanejadores
deberan explorar una variedad de alternativas institucionales para superar la inercia or-
ganizativa, promover la cooperacin y asegurar la responsabldad."
y bien, en qu ayudan esta prdicas egostas, maximizadoras y rentistas en favor de
una administracin pblica, cuyo objeto es el bien pblico, la solidaridad humana y el
bienestar ciudadano? En nada.
68 [bid., p. 3.
69 [bid, p. 5.
70 Juan Ftancisco CoRO~ RAMN, op. cit., p.7.
71 Le0 nard WHITS op. cit., p. 523.
72 J1)id pp. 522Y 523.
Parte 5
Agenda de la teora
de la administracin
pblica contempornea
I
14 Una administracin del pblico,
por el pblico y para el pblico
1 Leonardo BANTANA RAllE1.L, "Pui:>llc: \dministration Studies in the Unitcd States Today: a Syntesis and
Overview", lnternational Review 01Administrative Sciences, Bruselas, vol. 57, 1991, pp. 659 Y 660.
298 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPOR'\'.IEA
El humanismo cvico
Dwight WALDO exiga, a principios de la dcada de 1990, que la omnipresente dicotoma
poltica-administracin fuera abandonada en Estados Unidos por ser la causante de la cri-
sis que aquejaba al estudio de la administracin pblica desde tiempo atrs. La dicotoma
haba nacido con la subcultura poltica estadounidense preii.ada de liberalismns En efec-
to, el etbos y el arte liberal han dominado en los negocios privados, y stos han prevaleci-
do en la etapa primigenia del estudio de la administracin pblica, como lo hizo notar
Woodrow WIl.50N en su celebrrimo estudio de 1887. 5 La frase wilsoniana quiso sealar
que de acuerdo con un concepto de libertad y apertura, la administracin pblica podra
2 ]ohn GAUS, "Trcnds in the Thcory of Public Administration", en Pub/ic Admintstration Reuieu/, Washington,
vol. ID, nm. 3, 1950, pp. 161-168.
3 Esta frase ha hecho clebre a Wallace SAYRE, quien la pronunci luego de pasar algunos aos colaborando en
la formulacin de currculum de la nueva Escuela de Administracin de Negocios y Administracin Pblica
de la Universidad de Corncll. Graham AJ.USON, "Publc and Private Managcment: are they Fundamentally
Alke in AII Unimportant Respects" (1980), en Richard STIJ.J.MAN (ed.) , Public Adrninistratton. Concepts and
Cases, Houghton Mifflin, Boston, 1988, p. 283.,
4 Dwight WALDO, "A Thcory of Public Administratidn Means in Our TIme a Thcory of Politics Also", en Noami
LYNN y Aaron WLDAWSKY (eds.), Pub/ic Administration: Tbe Siate ofDiscipline, Chatham House, Chatham, N],
1990, pp. 73-82.
5 Woodrow WU.50N, "The Study of Admlnlstraton", en Po/itical Sctence Quartel'/Y, vol. 2, nrn 2, 1887,
pp. 197-222.
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 299
abrevar de las ideas y las tcnicas de los negocios privados. No obstante, esta visin de
mixtura interadministrativa fue ms tarde observada con escepticismo y transmutada en
e! acreditado aforismo de SAYRE. 6
La persistencia de la dicotoma poltica-administracin, a pesar de los brotes de des-
contento de muchos estudiosos, obedeci a la escasa participacin de lo~ publadmns-
trativistas en los progresos de la ciencia poltica durante las dcadas de 1950 Y1960. Quiz
la mayor deficiencia consisti en no haber trabajado ms en comn con las ciencias de
policy, ya que estas disciplinas entonces estuvieron ms influidas por la economa." Sin
embargo, desde esa poca los programas de formacin en administracin pblica y policy
comparten espacios comunes, aunque algunos temas con frecuencia estuvieron someti-
dos al menos contaminado trmino de manejo.
Influy tambin en esa perpetuacin el alejamiento mutuo entre la administracin
pblica y el derecho, sobre todo debido al peso de Leonard WHlTE, un autor relevante,
quien se apart del derecho para acercarse estrechamente al manejo." WALDO opina que
ste no fue un experimento del todo exitoso para establecer la identidad de la admi-
nistracin pblica, ni nada sencillo, y lo ms lamentable es que hacia mediados de la d-
cada de 1950 los administratvistas se congratulaban de haberlo logrado.
Desde 1986, WALDO se preocup por resituar el problema y restablecer las aejas re-
laciones entre el derecho y la administracin pblica, a travs de un nuevo diseo de la
arquitectura constitucional. Sus planteamientos han recordado que tanto los rganos ju-
diciales como los administrativos interpretan y ejecutan la ley, si bien es cierto que el
modo en que lo hacen difiere de manera signifcativa.? Tradicionalmente, los tribunales
no se consideraban en realidad rganos administrativos, sino entidades gubernamen-
tales, pero ahora ya lo son y tienen una gran actividad administrativa.
Hacia principios de la dcada de 1990, WALDO estaba trasladando el estudio de la ad-
ministracin pblica hacia la categora de gobierno, y convocado el recordar que su fuen-
te es la cultura grecolatina, que en s misma engloba como sntesis la cultura cvica. !O
Su nocin central es la ciudadana como un valor superior, como una expresin de servi-
cio a la colectividad y como un fenmeno de participacin. La cultura cvica observa en
todo ciudadano a un servidor pblico, ya que descansa en la idea superior de libertad e
igualdad, si bien aqu no deja de advertirse el origen no profesional de! servicio pblico en
la cultura de Occidente. Esta misma cultura define el Estado, un concepto evolutivo que
est determinado por las fronteras mutantes y permeables de la sociedad.
En consecuencia con estas apreciaciones, David HART propuso la frase humanis-
mo cvico para referirse a los deberes del servicio pblico; aunque se observe como una
perspectiva idealista, toda tradicin de labor administrativa parte siempre de un ideal,
que se basa en la creencia de los valores republicanos y e! desarrollo del carcter cvico
6 bid., p. 75.
7 Ibid., p. 76.
8 Leonard WHl1'H; lntroduction to tbeStu.dy ofPublicAdminstration, McMIlan, Nueva York, 1926.
9 bid., pp. 76 y 77:
10 Dwight WALDO, op. cu., p. 77.
300 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
inherente al mismo, y sirve de fundamento a los deberes retricos que tienen los servi-
dores del gobierno con el pblico, en el sentido de escribir y hablar en su defensa."
WALDO concluye de manera preliminar que su argumento, en un sentido muy am-
plio, consiste en que hay que entender la dicotoma poltica-administracin en su re-
fraccin de tensiones intra e interdisciplinarias, adems de sus divisiones internas, como
algo relevante para verla no slo como una querella parroquial y estril entre los acad-
micos estadounidenses. A fin de realizar esta tarea, propone comprender que en su pas
existe, dentro de la cultura cvica, una tensin entre la tradicin griega y la tradicin
romana, pues esta ltima no slo hered las instituciones republicanas, sino tambin las
imperiales. En todo caso, ha dicho magistralmente que "nuestra poltica es griega, pero
nuestra administracin es romana"." Una es histrica, cultural y causal: la otra, simblica,
analgica y heurstica. A la frase de WALDO solamente agregamos que nuestro derecho
es bizantino.
Ese argumento invoca las races de la poltica y lo poltico en la polis griega, mien-
tras que gobierno procede del latn gouernare, por su parte, "administracin y manejo
(managementy. por supuesto tienen races Iatnas"." Puesto que la administracin es tan
relevante para el gobierno, no puede ignorarse en su papel, y hasta resulta justificable
que WALDO usara en 1948 el pleonasmo Estado administratiuow Tal como lo explic, los
Estados son administrativos o sencillamente no son Estados. Esta versin se apoya,
adems, en que el estudie de la administracin pblica estadounidense fue edificado
por administrativistas formados en la ciencia poltica, como Paul APPLEBY, ]ohn GAUS,
Wallace SAYRE y Leonard WHITE.
Como nota final, WALDO argumenta que todos son beneficiarios y vctimas de la bre-
cha entre la poltica y la administracin, que ha producido un espacio para la maniobra
intelectual gracias a sus tensiones, lapsos, confusiones y contradicciones. De hecho, mu-
chos de los valores ltimos de los estadounidenses son producto de esa brecha. Posi-
blemente, tal fisura puede superarse si integran la poltica y la administracin en una
frmula conciliatoria, que quiz sea el totalitarismo o la utopa; lo primero es tan arries-
gado que WALDO sugiere que al no haber ms opcin debe adoptarse la segunda.
Hay que sealar que el Estado administrativo no ha desaparecido de la escena, sino
que se ha transformado. Robert DURANT explica que en Estados Unidos de Amrica este
cambio es perceptible en especial en las dcadas de 1980 y 1990.16 Una tercera ola sucede
en nuestros das a las dos que hicieron pasar a ese pas de una sociedad rural a una socie-
dad industrial. Esa tercera ola, enclavada en el capitalismo global, est representada por la
11 David HART, '~ Partncrship in Virtuc Among aH Citizens: The Public Service and Civic Humanism'', en
Public Administration Review, Washington, vol. 50, nm. 6, 1990, p. 101.
12 Dwight WALDO, op. cit., p. 78.
13 Idem,
14 Dwight WALDO, Teorla poltica de la administracin pblica, Tecns, Madrid, 1961. (En ingls, Tbe Ad-
ministrative State, 1948.)
15 Dwight WAlDO, '~ Theory of Public AdminstrationMeans in Our Time a Theory of Politics Also", p. 79.
16 Roben DURANT, '\genda Setting, the 'Third Wave' and the Administrative State'', en Administrasion &
Society, vol. 30, nm. 3, 1998, pp. 211 Y212.
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 301
17 Ibid., p. 222.
lB Louis GAWI1iROP, "The Human Side of Public Administration", en 1998 Gaus Lecture, 1988, p. 2.
19 Nicholas HENRY, "Root and Branch: Public Administration's 'Iravail 1bward the Future", en Noam LYNN y
Aaron WUDAWSKY (eds.), Pub/ic Administration: The State o/Discipline, Chatham House, Chathatn, Nj, 1990,
pp. 3"26.
302 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN rBUCA CONTEMPORNEA
ciudadana de segunda clase, como Roscoe MAKI1N observaba esa relacin en 1952. 20 Pero
hoy en da la situacin no es la misma y quiz el mejor modo de examinar sus vnculos
sea aceptar que la ciencia poltica inculc a la administracin pblica los valores demo-
crticos, as como el papel de lapaliey en la investigacin para ambos campos. Tambin es
conveniente no pasar por alto que HENRY ha insistido en que la ciencia poltica, como
"madre natural", ha sido la que influy en forma primordial a la administracin pblica,
no el manejo, pues no debe olvidarse que en Estados Unidos de Amrica la administra-
cin naci en el hogar de la ciencia poltica." La proximidad de esta relacin social hizo que
la administracin pblica adoptara de su progenitora conceptos fundamentales como rgi-
men plural, participacin poltica, igualdad ante la ley y responsabilidad pblica.
No menos productivo para la administracin pblica ha sido el estudio de lo que
HENRY concibe como el ms novedoso subcampo politolgico de policy, cuya emergen-
cia coincidi con los planteamientos de renovacin del estudio de la primera. En esa poca,
la administracin pblica redefini su identidad como campo de estudio con ms cercana
a la policy que a la ciencia poltica y el manejo. Lo ms curioso, a decir de este autor,
es que la aparicin y desarrollo de policy entre los politlogos estuvo enfocada ms al
modo como se haca que a su contenido; es decir, su preocupacin se puso sobre todo
en la "ciencia ms que en la poltica"." En buena medida, policy se visualiza en ciencia
poltica como una aplicacin de esta ltima a los asuntos pblicos, y como una zona ge-
mela con ella y con la admipstracn pblica. De hecho, desde la dcada de 1950 policy
ha sido incorporada decididamente en la agenda, las asociaciones y el trabajo acadmico
de los politlogos. Poliey cuenta con su propio conjunto de proslitos, con organizaciones
y revistas especializadas. HENRY afirma con toda razn que la Organizacin de Estudios de
Policy (Poliey Studies Organization) debe distinguirse de otras dedicadas al 'manejo y
la opcin pblica, orientadas por la economa y la investigacin de operaciones.
En suma, "el problema de la policy como subcampo es que simboliza tanto a la
ciencia poltica como a la administracin pblica"," y cada cual tiene centros de inters
diversos. Para la segunda interesa principalmente el temario de la planeacin estratgica,
la implementacin, la evaluacin de programas y la organizacin, es decir, se ocupa ms
del conocimiento en accin, en tanto que la ciencia poltica trata el aspecto intelectual.
El manejo ha sido mucho menos influyente que la ciencia poltica, pero su influjo
fue ms positivo, pues ese vnculo con la administracin pblica se dio desde su infancia y
constituy uno de los elementos que le brind su autonoma. HENRY comenta que ese
efecto positivo se observa en el hecho de que el manejo hizo que la administracin p-
blica examinara con detenimiento qu significa lo pblico, le brind nuevas metodologas
y le suministr un modelo de evaluacin." Un fruto ms, de gran relevancia, fue la com-
prensin de la diferencia entre administracin pblica y administracin privada.
20 Roscoe MARnN, "Poltical Science and Public Adminstraton: A Note of the State of Union", en American Poli-
tical Science Review, vol. 46, nm. 3, 1952.
21 Nicholas HENRY, op. cit., p. 5.
22 /bid ,pp. SY6.
23 /bid 1 p. 7.
24 lbid., p. 12.
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 303
Desde la dcada de 1960 la administracin pblica comenz a abandonar la unidi-
mensionalidad de foco institucional a que la haba sometido la ciencia poltica, para
expandirse hacia una perspectiva ms dinmica, integrada por el temario filosfico, nor-
mativo y tico donde el pivote fue el pblico y su inters como tal. Ahora la idea de in-
ters pblico hace que los estudiosos de la administracin pblica se aventuren en
zonas antes ignotas, como la contratacin, la privatizacin y la desregulacin, en los que
ese inters desempea un papel determinante. En cuanto a metodologas, destacan la in-
vestigacin de operaciones y la evaluacin de programas, y en lo referente a tcnicas son
importantes la simulacin, los sistemas de informacin, el rbol de decisiones y el anlisis
costo-beneficio.
25 john KEANE, La vida pbliCQY el capitalismo tardio, Alianza Editorial, Mxico, 1992, p. 174.
26 Andrew DUNSllll!,.Mministration: the Wbm' and tlJe SCience, Martn Robertson, Londres, 1973, p.166.
27 James FESLER, "The State andltsStudy:The WtioIe and tbe
Parts", en Noaml h'NN y Aaron WJJ..DAWSKY (eds.),
Pu1:Jlic Adminlstration:Tbe&/Qt(fofDiscipltne, CbathamHouse,Chatham. NJ. 1990. pp, 84-95.
304 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
28 Ibid., p. 87.
29 Robert DENHARDT, "Publc Administration Theory: The State of the Discipline", en Noami LYNN y Aaron
WILDAWSKY (eds.), Puflic Admintstration: The State 01 Discipline, Chatham House, Chatham, N], 1990,
pp. 43-71. '
30 Ibid., p. 5lo
31 Oskar Georg FISCHBACH, 1eorla General del Estado, Editora Nacional, Mxico;.l968,pp. 43-45.
32 Kenneth BouLDING, The Organizational Reoolution, Quadrangle Bookl,Chk:ago, 1968 (195a). ',
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 305
salvo e! Estado y la Iglesia romana, no existan grandes organizaciones. Esto explica por
qu an no se constituan las empresas en gran escala, pues "cuando MARx estaba co-
menzando a trabajar en El capital, en los aos 50 del siglo XIX, el fenmeno de admi-
nistracin [privada] no se conoca. Tampoco se conocan las empresas que manejan los
gerentes't.v
El crecimiento del Estado gracias al impulso de la Revolucin organizativa, as como
su grado de complejidad y su nivel de desempeo pblico, se explica entonces como una
gesta en la moderna civilizacin occidental, un triunfo frente a los poderes supraestatales
e infraestatales del medievo retardataro." Se trate de una firma empresarial privada, o
del Estado, una organizacin compleja del mundo moderno significa que el tiempo y el
esfuerzo humano, que antao se reparta en una variedad de pequeos ncleos, ahora
se concentra en unas cuantas organizaciones en gran escala. La Revolucin organizativa
puede ser interpretada, pues, como un proceso de expropiacin de las organizaciones
pequeas en favor de las mayores, as como el sesgo de propsitos individuales a favor
de las grandes colectividades.
Con el impulso del gran cambio hacia las corporaciones complejas aparecieron
nuevas concepciones de la sociedad organizada, que convergen en un punto: la exalta-
cin de la administrabilidad de las grandes organizaciones por medio de funcionarios
profesionales y procedimientos tcnicos. As, de Max WE13ER35 hasta James BURNI-IAM,36 la
burocratizacin de! mundo y e! ascenso al poder de los gerentes (managers) comenza-
ron a observarse como una tendencia inevitable que acentuaba poco a poco la importan-
cia del aspecto administrativo del Estado, y soslayaba su semblante pblico. He aqu el
modo como se asoma a la vida e! Estado administrativo.
Desde siempre, la administracin del Estado ha fungido corno un elemento relevan-
te en la vida de los pueblos. Lorenz VaN STEIN explicaba que el siglo XIX se haba caracte-
rizado por haber conciliado, en un hbitat poltico comn, las existencias respectivas de
la Constitucin y de la administracin pblica. Pero fue el siglo xx el tiempo propio del
Estado administrativo, corno es evidente en el ocano de textos administrativos escritos
hasta nuestros das. Ese Estado fue el motivo de una obra cumbre de la teora de la
administracin pblica en Estados Unidos de Amrica, cuyo ttulo expres con claridad
la poca que entonces emerga. En efecto, en 1948, Dwight WALDO bautiz a esa centuria
corno la poca del Estado administrativo Y
La proclama de WALDO correspondi ciertamente a los hechos en curso y, una dcada
despus, en efecto el Estado se haba desarrollado de manera sorprendente. Fue enton-
ces cuando apareci otro libro, tambin titulado El Estado administrativo, cuyo autor es
un administrativista alemn aclimatado en tierras estadounidenses. Hacia 1957, Fritz
MORSTEIN MARx se preguntaba acerca del desempeo del gobierno en las nuevas crcuns-
33 Peter DRUCKER, "La administracin y el mundo del trabajo", en varios, El oficio y arte de la gerencia, Grupo
Editorial Norma, Barcelona, 1995, p. 24.
34 Richard ROSE, Understanding Big Government, Sage Publicatons, Londres, 1984, p. 3.
35 Max WIlBER, Eiotwmia ysooedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1966 (1922), dos tomos.
36 James BuRNHAM,TbeManagerialRevolutton,The John DayCompany, Nueva York, 1941.
37 Dwight WALDO, 7eoria po/itica de 141 adminiStrdcin pblica, p. 316.
306 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
38 Fritz MORSTElN MARx, Tbe Administrative State, Universityof Chcago Press, Chicago, 1967 (1957), p. l.
391dem.
40 john Kenneth GALBRAlTII, el nuevo estado industrial, Ariel, Barcelona, 1974 (1967).
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 307
Ha llegado el momento de recordar que Estado antao se llamaba res publica, re-
pblica, y no olvidarlo de nuevo. Sencillamente debemos recuperar la esencia republica-
na del Estado, pues hay deberes que por ser comunes ,para toda la sociedad tal ndole
reclama el nfasis de lo pblico dentro del Estado." Como lo indicamos pginas atrs, la
palabra Estado significa literalmente "posicin o quietud", un estar de las cosas que en-
traa estabilidad, pero tambin el ser de esas mismas cosas, su fluir, idea de la que naci
el concepto de estado de la repblica.v Esta frase fue acuada por ]ean-]acques
ROUSSEAU, quien afirmaba que "la persona pblica que se constituye as, por la unin de
todas las dems, tomaba en otro tiempo el nombre de ciudad y hoy de repblica o
cuerpo poltico, el cual es denominado Estado cuando es activo, potencia en compa-
racin con sus semejantes't.v' Estado es la denominacin generalizada de ese ser y estar
constituido en las comunidades polticas de la cultura occidental, como se aprecia en las
voces Estado, tat, Stato, State y Staat -en espaol, francs, italiano, ingls y alemn, res-
pectivamente-, y que abarca lo que antao era la res publica.
Tal como lo explicamos en el captulo anterior, correspondi a MAQUIAVELO diferen-
ciar el concepto estado de la repblica desde principios del siglo XVI, y popularizar el
trmino Estado, por lo que la voz repblica pas a referirse a un tipo de Estado. El pen-
sador poltico florentino deca que "los Estados y soberanas que han existido y tienen
autoridad sobre los hombres, fueron y son o repblicas o principados"." En las prime-
, ras impera un rgimen basado en la autoridad popular, en magistrados y funcionarios
seleccionados por el pueblo, yen un sistema electoral complejo."
Por su parte, un tipo de Estado constituye una conjugacin de hechos y formas en
los que convergen un escenario poltico especfico y una etapa de tiempo concreta. Los
tipos de Estado, en contraste con el Estado en s, tienen una existencia ms precisa y ms
acotada en el tiempo. El escenario poltico est configurado por las modalidades con-
cretas de representacin a travs de partidos polticos, respecto de la accin efectiva o
potencial de las fuerzas sociales dominantes. La combinacin de un tipo de Estado y
un escenario poltico produce un rgimen poltico especfico," que a su vez refleja el
desequilibrio entre sus integrantes; de modo que esta frmula lo define como parlamen-
tario o presidencial, de acuerdo con la hegemona del Legislativo o del Ejecutivo. O bien,
puede ser monrquico o republicano, si la hegemona descansa en el predominio de
fuerzas oligrquicas o populares.
El tipo de Estado puede reflejar el grado de autonoma relativa de ste, como insti-
tucin pblica ante poderes sociales privilegiados. Antao, la hegemona del Ejecutivo
41 Maree! PRLOT,La ciencia potitica, EUDEBA, Buenos Aires, 1965, pp. 6 Y7.
42 Adolfo POSADA, Tratado de derecho polinco, Librera General de Victoriano Surez, Madrid, 1935, vol. 1, p. 6.
El nfasis es nuestro.
43 jean-jacques ROUSSEAU, El contrato social, Porra, Mxico, 1979 (1762), p. 10.
44 Nicols MAQUIAVELO, El principe, en Obras politicas, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1971 (1532),
p. 305. El nfasis es del orgna],
45 Nicols MA.QUIAVELO, Disc,.rsos sobrQ la primera dcada de ito Livio, en Obras politicas, Editorial de Cien-
cias Sociales, La Habana, 1971 (1532), p. 94.
46 Nicos POULANZAS, Poder poltiCf) Y clases sociales en el Estado caPitalista, Siglo XXI, Mxico, 1972, pp. 416,
419yZO.
308 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
refractaba la autonoma del Estado ante las clases dominantes, hegemona que limit o
. fue eliminada a partir del ascenso del neoliberalismo para asegurar el dominio de los
sectores financieros nacionales, extranjeros e internacionales, sobre las sociedades con-
temporneas. Nociones como desestatizacin han venido a consagrar la expropiacin de
esa autonoma del Estado en favor de nuevos poderes estamentales, a fin de asegurar la
privatizacin de bienes pblicos, la sustraccin de conquistas sociales y la desproteccin
de los trabajadores. Por todo esto es conveniente que hoy rescatemos la segunda par-
te de la expresin Estado de la repblica, para evitar que el Estado, entendido como
mero estar, sea desmantelado en su esencia pblica para favorecer fuerzas econmicas
privadas. Si se evita la eliminacin del tipo de Estado republicano, se preserva la esencia
pblica del Estado, pues se elude el absurdo de observar al pblico sin su Estado, y al
Estado sin su pblico.
La voz Estado ha sido dominante en fechas recientes. Sin embargo, en el siglo XVI se
usaba de manera intensa el vocablo repblica, como se aprecia en jean BODIN, quien
afirmaba: "Repblica es un recto gobierno de muchas familias y de lo que les es co-
mn, con autoridad soberana.?" A mediados del siglo XVIII, la voz Estado se haba gene-
ralizado, pero todava la acompaaba la sinonimia de repblica. Ciertamente, johann
Henrich VON JUSTI sealaba en 1755:
Una Repblica o Estado es la unificacin de una multitud de personas bajo un poder
supremo, para el propsito superior de alcanzar su felicidad; una Repblica consiste en una
multitud de personas relacionadas entre s por medio de su mutua dependencia y de ciertas
instituciones comunes para, con sus energas sumadas y bajo un poder supremo, promover
la felicidad comn.f
47 "Republique est un droit gouvernamem de plusiers menages, & de ce qui leur est commun, avec puissance
souveraine", lean BOOIN, Les six liures de la Rpublique, s. d., Scientia VerlagAalen, 1970 (facsmil de la edi-
cin de 1583), p. 1. En la versin espaola de Gaspar de Aastro se dice que la "Repblica es un justo go-
bierno de muchas familias, y de lo comn a ellas, con suprema autoridad". lean BoDIN, Los seis libros de
la Repblica, Herederos de Bevilaqua, Thn, 1590, p. 1.
48 Este pasaje fue traducido del alemn al ingls por A1bion SMALL (Tbe Cameralists. tbe Pioneers 01 German
Social Policy, Burt Franklin, Nueva York, 1909, p. 317). Para quienes dominan el idioma alemn, la obra ori-
ginal es accesible (Johann Heinrich VON jusn, Staatsunrtcbft, Scientia VerlagAaten, 1963 .:....facsmil de la
segunda edicin de 1758). El pasaje citado est en la p. 318.
49 Thomas HOBBES, Letnatban, Bobbs-MerrilIEducationals Publishing, Indianpolis, 1978, pp. 139 t142.
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 309
La administracin pblica hoy en da mira con inters la sustanciosa adicin de su
apellido, por cuanto que es pblica. Esto lo hace en concordancia con un mundo pol-
tico constituido como un pblico activo y demandante, pero tambin porque los ma-
teriales con los que se ha construido ese pblico son los mismos que edificaron su
metodologa de gestin. Del mismo modo como la persuasin configura y ensambla los
elementos del pblico, la administracin pblica construye y empalma sus materiales
mediante la hermenutica, la dialctica y la retrica. Esto explica por qu la administra-
cin pblica, desde su cuna hasta la actualidad, es la administracin del pblico, por el
pblico y para el pblico; en suma, una administracin del pueblo. Resulta intil abundar
sobre el punto, pues no ha sido otra nuestra misin en este apartado que destacar como
algo pblico ese suceso social que es la administracin del pueblo.
SZ Morton Ksou, '~minislrative Flction and Credibility", en Public Admintssration Reuieu), Washington,
vol. 25, 1975. pp. 80-84.
S3 Howard McCURDY, "FlCtion and lmagnalion: how They AfTect Public Administration", en Public Administra-
tion Reuieu; Washington, vol. 55, nm. 6, 1995. p. 499.
54 I>.l\lid OsIlORNI! Y 1ed ~ El nuevo 1I'UJt:IeJo de gobierno: cmo transjrma el esptHtu empresarla/ al
sector pblico, Gemika,,Mxico, 1994 (1992).
55 Thomas Pm!RS y RobetlWAT1!llMAH, In $e4rcb ojExcellence, WAmer Books, Nueva\brk, 1982.
'56 Howard MeCuRDY, op. cu.; p. 503.
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 311
~7 lbid, p. 505.
58 Christopher HoOD y Michael ,J.\c::KSOl'I, Admtntstrative Argument, pp. 157 Y158.
~ Curtls.VllNl'RISs, M')bwaId a Public PhIosophy of Public Administration: a Civic Perspectve of the Publc", en
PUbllc~.Rt!fJIew,Wa5hitIgton, vol. 49, nm. 2, 1988, p. 177.
60 Citado ptlrVmmuss.OP. tIl., misma pgina.
312 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA
61 Luis Mara CAZaRLA, La oratoria parlamentaria, Espasa-Calpe, Madrid, 1985, pp. 31 Y32.
62 Danny I3ALFOUR y William MESAROS, "Connecting toca! Narratives: Public Adminstration as a Hermeneutic
Scence", en Public Administation Reuieui, Washington, vol. 54, nm. 6, 1994, p. 560.
63 lbid., p. 560.
64 Max WEBER, Econom{a y sociedad,FQndo de Cultura Econmica, Mxico, 1964 (1922), <.los tornos, tomo II,
p.717.
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 313
relacionados con ellas. En el segundo nivel, por su parte, la textualidad de las organi-
zaciones y policies se extiende a patrones observables de relacin entre participantes
organizativos y activistas de policy, Aqu el concepto de texto nos permite observar la
actividad organizativa y el proceso de paliey como documentos simblicos, a los cua-
les podemos aplicar el anlisis hermenutico como un medio de explorar su naturaleza
y significacn.s"
El texto opera como un mecanismo de organizacin temtica, de establecimiento
de un idioma comprensible y del uso de las expresiones metafricas, con la finalidad de
abrazar patrones significativos en el estudio de las organizaciones. A travs de la her-
menutica se mejora la estructura de los discursos, se trasmite con mayor fidelidad el
conocimiento y se favorece la traduccin por parte de otros actores dentro de esas organi-
zaciones. De hecho, el estudio de la administracin pblica se ha concebido como una
cadena narrativa producida a travs de una variedad de mtodos y enfoques sobre la rea-
lidad socal.w Apreciaciones como stas hacen pensar a BALFOUR y MESAROS que el uso
de la hermenutica puede ayudar a la administracin pblica a colocar el centro original de
su campo del saber basado en el manejo de textos.
El uso de la hermenutica no se basa slo en el texto por cuanto documento escri-
to, pero ciertamente tiene aqu su expresin ms fiel. Empero, en la medida que se extien-
de a modalidades verbales, la administracin pblica puede asociarla con la dialctica y
la retrica, pues el cientfico de esa administracin debe ser un activista de la persuasin
contra los planteamientos ficticios y mitolgicos.
Es muy comn que se crea que la evaluacin del desempeo en administracin pblica
debe ser un proceso rigurosamente cientfico. Pero hay otras apreciaciones demostrati-
vas de que las evaluaciones deben estar ms fundadas en elementos polticos e ideol-
gicos que en materiales de prueba formal, y as corresponder mejor a los requerimientos
de un gobierno responsable.v'
El imperativo de la persuasin como esencia de la discusin pblica ha rescatado del
olvido el uso fructfero de dos viejas frmulas de la vida cvica: la dialctica y la retrica,
ahora enfocadas a la hechura de policy y al argumento administrativo. Desde mediados
de la dcada de 1970, las ciencias de policy comenzaron a ocuparse de la retrica, aunque
en su inicio fue de manera muy superficial, como se observa en un trabajo pionero reali-
zado por Charles )ONES.68
mala retrica. Esto es posible porque en l sobreviven con plena vitalidad tres elementos
esenciales de la retrica. El primero es su nfasis en que la comunicacin estimula las
acciones colectivas, pues el dilogo consiste en una actividad potencial y el fundamento
de la decisin colectiva. En segundo lugar, su aeja idea de que la retrica es una parte
esencial de la educacin y el mejoramiento de la polis permanece en la actualidad en
forma de vinculacin cvica entre ella misma, la tica, la poltica y la administracin.
Finalmente, la retrica abraza el conocimiento como un resultado de la moral y el pro-
ceso comuntaro."
Si el propsito del anlisis no es simplemente buscar lo que es una policy buena y
satisfactoria, sino asegurar que pueda realmente ser seleccionada e implementada, las
habilidades tcnicas como la simulacin, el anlisis costo-beneficio y la programacin
matemtica son insuficientes. El analista tambin debe dominar las habilidades retricas y
dialcticas para estructurar un argumento desde diferentes fuentes, para adaptarlo a la
audiencia y para educar a la opinin pblica. Las centenarias y tradicionales disciplinas
humansticas, desde la historia y la crtica literaria hasta la flosofa y el derecho, permi-
ten que las aptitudes para la argumentacin puedan ensearse y aprenderse." Pero su
influencia es en especial trascendente en la vida asociada como conjunto, porque la ret-
rica est configurada de tal manera para dar forma a la discusin pblica. Debido a que
pone en funcionamiento las relaciones entre el locutor o escritor (rhetor), la audiencia, los
argumentos especficos y el contexto especfico, su interaccin representa una influencia
recproca hasta transformarse en un acuerdo consensual, donde no slo las razones, sino
il tambin las emociones populares tienen un lugar," La retrica slo es posible en reg-
i menes democrticos donde el pueblo es activo, apasionado y pensante a travs del uso
\
del dilogo.
La retrica tiene el atributo de crear una doctrina que vincula la teora y policyJ?
Ciertamente, como se advierte en fechas recientes, la administracin pblica "necesita
ms conocimiento retrico que conocimiento emprico y tcnico", pues se es el origen
de su objeto vital y sus responsabilidades. La administracin, por cuanto pblica, no tiene
ante s una masa amorfa y carente de razonamiento, sino un "pblico retricamente crea-
do", pues los individuos y las organizaciones establecen sus valores, conocimiento, de-
claraciones y funciones con base en la vida pblica, que es la que decreta los deberes
de cada quien." La responsabilidad mutua entre individuos y organizaciones obedece a
que cada quien sabe y dice de los dems, y de tal modo se colabora a la creacin del p-
blico. Para ello, la estandarizacin de la hechura de la ley sirve a un propsito similar, pues,
de la misma manera que la retrica, el derecho busca conseguir un goberio responsa-
ble. Por consiguiente, la retrica tiene una funcin central en la administracin pblica,
porque es parte constitutiva de las responsabilidades comunes.
I
La clave de la doctrina es la justificacin, que HOOD Y]ACKSON identifican con las de-
mandas designativa y evaluativa formuladas por William DUNN, de las que hablaremos ms
adelante." La mayor parte de las doctrinas administrativas invocan su justificacin en
trminos de eficiencia, efectividad, equidad, justicia, honradez, seguridad, adaptabilidad,
fortaleza y nociones similares. HOOD Y]ACKSON disean una tipologa de las justificacio-
nes algo chocante: tipo sigma, que se refiere al temario de eficiencia y efectividad; tipo
teta, que incumbe a la justicia ya la responsabilidad; tipo lambda, conectado con la adap-
tabilidad y fortaleza." Igualmente, se refieren a las filosofas como conjuntos de doctrinas
coherentes en trminos de sus justificaciones, que pueden combinar los tipos sealados
y se ilustran con el cameralismo y el neogerencialismo.
B6 William DUNN, Public Po/icyAna/ysis: an Introduction, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1981, pp. 64 Y65.
87 Chrstopher HOOD y Mchael Iscxsox, op. cit., pp. 13-15.
88 Ibid., p. Xl.
89 Los autores aluden al pensamiento poltico del estudioso alemn Arnold CLAPMAR, tratado en De los misterios
de la repblica (De arcanis rerunpublicarum, obra publicada en 1605). El arcano de imperio tena como
objeto preservar la salud poltica del Estado, en tan~ que el arcano de dominacin afirmaba el poder del
titular del gobierno. Ambos constituan la fuerza propulsora interior que mova la maquinaria del Estado.
Vase: Friedrich MElNECKE, La idea de la razn de estado en la Edad Moderna, Instituto de Estudios Polti-
cos, Madrid, 1959, pp. 199-207. Manuel GARcA-PELAYO, "Estudio introductorio" al libro La.razn cieestado y
otros escritos, de Giovanni BoTERO, Instituto de Estudios Polticos, Caracas.
90 Christopher HOOD y Mchael )ACKSON, Admirz4f.ratveA~TtlfmI, p. 12.
Una administracin de! pblico, por e! pblico y para e! pblico 319
de hecho, la segunda con las cuestiones de valor y la tercera con los asuntos de la accn.?'
La doctrina denota, entonces, una idea especfica acerca de lo que se debe hacer en ad-
ministracin, a decir de HOOD Y]ACKSON.
Si el administrador pblico es un hacedor de doctrinas, pues al poner en marcha trans-
forma la idea en accin, entonces Charles GOODSELL cree que su papel consiste en la la-
bor de un artesano, es decir, debe dominarse el arte de la administracin. Naturalmente,
la administracin no se parece a la escultura o la pintura, pues no tiene e! sentido esttico
de crear belleza, sino implementar los fines del gobierno." Observada como una artesana,
la administracin pblica se ofrece como la ejecucin de un arte prctico que implica e!
dominio de habilidades con objeto de crear y producir resultados para una audiencia que
los aprovecha. La metfora del arte en administracin pblica es antigua: se remonta a
Orway TEAD, quien deca que la administracin es un arte que une las relaciones organi-
zadas de individuos y grupos en propsitos comunes. Como todo arte, exige una gran
habilidad, discernimiento y fortaleza moral." Tambin lo han cultivado Giandomenico
MA]ONE94 y Aaron WILDAWSKY. 95
El arte de! administrador pblico est integrado por la maestra, la identidad, la res-
ponsabilidad y el aprendizaje prctico, pues su trabajo lo realiza con materiales como la
organizacin, las personas y los establecimientos democrticos. Hay que destacar que
desde la perspectiva artesanal el trabajo del administrador se concibe como esencial-
mente creativo, cuando en realidad no lo es; en todo caso, esta perspectiva se orienta a
estimular su creatividad futura, que consiste en la relacin entre el administrador como
artista y sus materiales, usando la imaginacin que brinde la necesaria fecundidad la-
boral."
Una visin como la sealada no puede dejar de alertar acerca del estado presente de
la ciencia de la administracin pblica universalmente considerada, pues como lo sealan
Hoob Y]ACKSON, "una administracin pblica que fracasa sistemticamente en explorar el
vnculo entre argumento y aceptacin es negligente en su corazn mismo"."?
No es ocioso recordar que hace ms de 50 aos, Herbert SIMON argumentaba que
los principios generales de la administracin que haba sustentado Luther GULICK, como la
unidad de mando y el alcance de control," significaban ms bien un conjunto de prover-
bios. En realidad, en 1946 encontr que la teora de la administracin de entonces no se
fundaba en principios, sino en proverbios, porque cada uno de ellos tena como opuesto
otro principio igualmente plausible y aceptable. Del mismo modo, ambos principios no
tenan modo de recomendar cul era ms aplicable segn el caso."
Entonces, concluy que en semejantes condiciones no podra esperar ser una cien-
cia, sino un mero arte. Hoy en da, en Estados Unidos de Amrica y el mundo anglosajn
en general, la administracin pblica ya no est sumida en ese estado, pues no todo el
pensamiento administrativo mundial es doctrina, sino teora, y aspira a superar la des-
vinculacin entre argumento y aceptacin; de no ser as, para qu servir la recupera-
cin de la hermenutica, la dialctica y la retrica?
I
99 Herbert SIMON, "TheProverbsAdministration", en Public Administratan Review, Washirtgton, Winter,1946,
pp. 53-67.
15 El anlisis administrativo
a teora de la administracin pblica trata con la realidad, de modo que gran par-
El anlisis de implementacin
Las ciencias de policy pueden contribuir al desarrollo de la administracin pblica por
medio del anlisis de implementacin, en el que existe una relacin natural con los pro-
blemas centrales de la ciencia de la administracin pblica. Aunque podra considerarse
trivial, tiene gran relevancia que el contenido real de una policy se conozca a travs de la
observacin de uniformidades en el comportamiento administrativo. Se trata tambin de
explorar el modo real como se desempea la administracin pblica, sobre todo por
medio de la materializacin de sus responsabilidades jurdicas, que se han definido pro-
piamente como sus cometidos. Nos referimos a una policy externada, operaconalza-
da, realiiada.. ...
. Tal es el sentido que qfrece P9Ugla$aUNKER cuando explica que "la polie)'operacio-
nal consiste en un agregado de patrones de accionesadminis~rativasespecfficaslocales,
322 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
1 Douglas BUNKER, "Polcy Sciences Perspectves Irnplernentation Process", en Policy Sciences, nm. 3, 1972,
pp.71-80.
2 Donald VAN METER YCarl VAN HORN, "El proceso de implementacin de polticas: un marco conceptual", en
Luis F. Agular (ed.), La implementacin de las POl,ticas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992 (1975), p. 100.
3 As lo hace notar Luis Fernando AGulLAR en el 'Estudio introductorio" de la antologa citada, de la cual
es compilador. Vase en especial la p. 96.
El anlisis administrativo 323
Wn.DAWSKY: "La implementacin no puede ser exitosa o fracasada sin una meta contra la
cual juzgarla.:" Policy constituye un cmulo de hiptesis que contiene las condiciones
iniciales y las consecuencias esperables de su realizacin, de modo que implementacn
significa el desarrollo de la habilidad para realizar estas consecuencias previstas a partir
de las condiciones existentes. Por consiguiente, no se refiere a la creacin de las condi-
ciones iniciales, pues corresponde a la legislacin aprobada establecer los compromisos y
a la administracin pblica ponerlas en movimiento antes de que la implementacin ten-
ga lugar, y as asegurar el resultado previsto y apetecido.
Es necesario destacar el carcter de la implementacin como capacidad de desem-
peo, en el sentido de que una policy est determinada no por su aptitud para iniciar, sino
por su potencial por seguir. Como han explicado los escritores citados de manera dram-
tica: "Despus de todo, el mundo est lleno de propsitos de policy que han abortado";
no se puede terminar lo que no ha comenzado, y "las lagunas de implementacin pue-
den referirse no a la falta de inicio, sino a la habilidad para seguir adelante"."
Pero el problema de implementacin no se restringe a la incapacidad de la admi-
nistracin pblica para realizar sus cometidos, sino tambin a lo que ocurre luego de su
desaparicin; implica lo que estaba realizando, pues una vez extinta una organizacin, deja-
r un vaco provocado por su interrupcin existencial y no continuar. Uno de los pro-
blemas bsicos de la administracin pblica consiste en lo que WEBER llam la accin
continuada, y corresponde precisamente a las Secretaras de Estado, en cuanto a la idea
de despacho, garantizar esa continuidad. Quiz la mejor exposicin de esta necesidad so-
cial de la continuidad sea la fatal sentencia weberiana acerca de que "la burocracia conti-
na funcionando para la revolucin triunfante o elenemigo en ocupacin, lo mismo que
lo haca con el gobierno hasta ese momento legal"."
Cuando se trata del vaco dejado por una dependencia de la administracin pbli-
ca, debemos preguntarnos si las policies antes a su cargo en la actualidad son imple-
mentadas como un efecto de transformacin de las ideas dentro de la accin colectiva
eficiente. Con un inevitable sentido de prescripcin, pues se trata de cometidos de la
administracin pblica circunscritos a estndares jurdicos, se concluye que la efectividad
de la implementacin reclama condiciones mnimas de factibilidad entre las que destaca,
en primer lugar, la existencia de un actor administrativo responsable de su realizacin.
Puede tratarse de una Secretara de Estado, un organismo descentralizado u otro ente
administrativo, cualquiera que sea su naturaleza. Si tal ente no existe es imposible tradu-
cir la idea en accin, y queda interrumpida la cadena causal que va desde la intencin
hasta el resultado de la actividad administrativa.
El inters por la implementacin, as como por las fases de evaluacin del proceso de
policy, naci de las dificultades para su aplicacin prctica. El valor de una policy des-
de entonces no se aquilata exclusivamente en trminos de la idoneidad de su diseo, sino
a la luz de su implementabilidad. La cuestin central consiste en saber si la actividad fue
completa o se aplic de manera inacabada; nos referimos a saber hasta qu punto se im-
4 )effrey PRESSMAN y Aaron WU.DAWSKY, lmplementation, Universltyof CaliforniaPress, Berkeley, 1984. p. XXII.
5 Idem.
6 MaxWIlBER, Economia y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1966 (1922), t. 1, p. 178.
324 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA
10 Thornas SMITH, "The Policy Implementation Process", en Polky Sdences, nm. 4, 1973, pp..202 Y203.
326 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
Terminacin administrativa
Un territorio de la ciencia de la administracin pblica floreciente es la terminacin admi-
nistrativa, porque ha encontrado un espacio de exploracin e incide en el estudio de las
nuevas organizaciones que se constituirn luego del fracaso de los programas de privati-
zacin y la innecesaria eliminacin de instituciones administrativas.
Como un rea contempornea del anlisis de policy, la terminacin administrativa
ha sido poco, aunque abordada de manera trascendente en el pasado. loan SUBIRATS, uno
de sus cultivadores, refiere que trata de la actividad del gobierno como un movimiento
continuo, de modo que el impulso que estimula su actividad no acaba con la evaluacin
de resultados si la observamos a travs del modelo procesal de policy, an debe conside-
rarse su continuacin, su modificacin o su terrnnacn." Normalmente, dicha activi-
dad obedece a la prolongacin de un comportamiento acumulado y; por consiguiente, a la
prosecucin de policies existentes, ms que aquel principio que dicta la conveniencia de
la innovacin. Esto ocurre as porque tales policies han sufrido cambios, ms que cortes
radicales o interrupciones de un rgimen a otro, incluido el reemplazo de partidos con
signos ideolgicos diversos.
Concepto de terminacin
11 Donald VAN METER YCarl VAN HORN, op. cit., pp. 101 Y102.
12 joan SUBIRATS, Anlisis de polittcas pblicas y eficacia de la administracin, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid, 1989, cap. VII.
i
El anlisis administrativo 327
13 Peterns LE:6N, "PublicPoIic9 Terrnination:anEnd and a Begnnng", en Po/tcy Ana/ysis, vol, N, nm. 3,
summer, 1978, pp. 369-392.
14 Eugene BARDACH, "Policy Termination as a Political Process",en Policy Sciences, nm. 7, 1976, pp. 123-131.
328 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
mica y social del gobierno. Tampoco los lderes polticos han querido admitir errores del
pasado, lo mismo que algunos economistas que consideraban esos yerros como costos ne-
gativos. En la actualidad, los vastos programas de privatizacin de entidades pblicas, en
especial de carcter econmico, que se han realizado tanto en pases desarrollados como
en los subdesarrollados, han abierto un amplio campo de estudio para la terminacin.
Sin embargo, la terminacin sigue siendo poco frecuente en pases en los cuales
los reformadores se definen como causantes del dao a las organizaciones de la adminis-
tracin pblica y a la moral de trabajo de los servidores pblicos. Asimismo, la termina-
cin no se practica debido a la carencia de incentivos polticos reales, como se observa
en la sucesin de programas en Estados Unidos de Amrica a pesar de los diferentes go-
biernos de demcratas y republicanos.
Como ya se coment, la terminacin administrativa es una categora multifactica
que comprende la policy, las funciones, las organizaciones y los programas de la admi-
nistracin pblica. La palabra terminacin se refiere al fin temporal o espacial de algo, a su
conclusin o cesacin; significa tambin el resultado o producto de alguna cosa. Hay en
la vida humana y organizativa varios ejemplos de terminacin, como la muerte, el divor-
cio, el golpe de Estado y la revolucin. Peter DE LEN define la terminacin administrativa
como "la conclusin o cesacin deliberada de funciones, programas, policies u organi-
zaciones gubernamentales"." Esta categorizacin incluye el concepto de terminacin
parcial, con lo que significa que esas funciones, programas, policies y organizaciones
gubernamentales se reorientan en sus actividades con el fin de justificar la continuacin
de su existencia. Esta idea de la terminacin implica que el trmino de uno de ellos aca-
rrea la cesacin consecutiva de los dems.
. Robert BILLER explica que lapolicy constituye una regla de decisin secuencial, mien-
tras que la organizacin es una red interactiva que tiene existencia corporal y formas da-
das de policy. Ambas son inherentemente finitas, estn limitadas en el espacio (rea de
alcance) y tiempo (duracin de aplicabilidad), y de tal modo el espacio y el tiempo son
sus lmites. Por consiguiente, la "terminacin se refiere a la circunstancia dnde y cundo
una policy u organizacin deja de existir en este lmite tangible, y no se puede prolon-
gar"." La cuestin de inters central en la terminacin administrativa no consiste tanto
en la cesacin de una policy o de una organizacin, sino dnde y cundo y en qu cir-
cunstancias ocurre su fenecimiento.
Una de las opciones conceptuales que ofrece Eugene BARDACH consiste en que la
terminacin puede entenderse como un proceso de adaptacin, y en tal sentido refiere
a "una policy de policy, existe la pugna por adaptar la policy A la sustancia que es elimi-
nada o segregada en lapolicy B",!7 El proceso de adaptacin es en esencia el esfuerzo de
un grupo de proponentes para ensamblar, al margen de una diversidad de intereses so-
ciales y polticos, una coalicin que asegure la aprobacin autorizada de sus propuestas.
15 Peter DI! l.E6N, "Public Policy 'Iermnaton: an End and a Begnnng", p. 370.
16 Robert BlU.ER, "On Tolerating Policy and OrganizatipnaJ TermiJ;lation: sorne Desgn-Consderanons", en
PoJicy Sciences, nm. 7, 1976, p. 134.
17 Eugene B..w:lAcH, op.cit., p. 12<>.
El anlisis administrativo 329
Normalmente estas propuestas corresponden a reacciones de contrincantes que inten-
tan bloquear la coalicin, manipular los parmetros de respuesta y obtener ventajas.
Otra interpretacin, debida a Peter DE LEN, se ocupa del desarrollo de un modelo
de terminacin integrado al proceso de policy, como lo propuso Harold LASSWELL en 1971,
y que se configura de la siguiente manera: iniciacin-invencin, estimacin, seleccin,
implantacin, evaluacin y terminacin. Tal modelo destaca el carcter finito de la exis-
tencia de una policy, ya que su vida no es eterna, pues a la luz de unos objetivos puede
conservarse con vida o terminarla. ts
Aunque en este modelo la terminacin se ve como etapa culminante de un ciclo,
puede considerarse de un modo diverso, porque incluso la fase primera de iniciacin-
invencin comparte ingredientes similares con ella. Ambas etapas son un predicamento
sujeto a las demandas y respuestas que se verifican en un sistema poltico. Dicho de otro
modo, si un problema se observa como existente, el proceso se inici; si una policy dada
se evala como una exacerbacin del problema y fue designada para corregirse, el proce-
so de terminacin comenz.'? Entre ambas etapas hay un entretejido de retornos finos
y terminaciones parciales, en el cuallapolicy se ajusta y redefine para hacerla ms respon-
siva a los problemas, o bien cambiarla, en el sentido en que se alteraron el problema mis-
mo o el contexto. De acuerdo con esta idea, la terminacin se concebira como final o
como comienzo: el fin de un programa que ha cumplido con su propsito y el comienzo
de un proceso destinado a corregir unapolicy errtica o un conjunto de programas.
Los tipos de terminacin se clasifican en dos grandes apartados. El primero lo hace
atendiendo el proceso y la duracin; el segundo considera la materia en s.
En el primer tipo, SARDACH explica que la terminacin ocurre por lo general de dos
modos: como un "disparo" o como un "largo sollozo", pero es ms usual en la primera
forma debido a las resistencias que suelen acompaar el fin de unapolicy. En este caso, la
terminacin es el efecto de una decisin autoritaria que transforma la policy; sin embar-
go, tal decsn habitualmente es el resultado previo de una lucha en la cual numerosos
partidos participan. Esta forma de terminacin, que tambin se llama la gran explosin
(big-bang), se realiza en un tiempo limitado y representa un modo de administracin de
choque. Por el contrario, la terminacin por "largo sollozo" procede de un prolonga-
do proceso de declinacin de recursos, que culmina con la sustitucin de una policy de-
terrnnada."
No obstante que el big-bang se identifica a la perfeccin con el estudio de terminacin,
de acuerdo con Robert BEHN an no muestra suficientes pruebas empricas que sealen
que haya sido ms exitoso que el procedimiento decremental. Un poltico, con un limi-
tado tiempo de desempeo optar ms fcilmente por el mtodo del big-bang, debi-
do a que el procedimiento decremental es capaz de consumir dcadas de desarrollo,
pero esto no le garantiza el xito de la cesacn." La mejor prueba de esto es el fracaso de
la perestroika en la Unin Sovitica y la desaparicin consecuente del Estado socialista.
22 Douglas Bornus y john COMER, "The Politics of Iermnaton: Concepts and Process", en Policy Studies journal,
vol. 2, nm. 4, mayo, 1983, p. 54l.
23 Peter DE LEN, "Public Polcy'Iermnaton: an End and a Beginnng", p. 375.
24 Herbert KAUPMAN, Are Gouernment Organizations Inmorta, The Brookings Insttution, Washington,1976,
p.64.
25 Douglas BornUN y Iohn COMER, op. ct.fIl>. 541.
26 Peter DE LEN, "Public PolicyTermination: an End and a Beginning", p.3n.
El anlisis administrativo 331
petan, Para la terminacin funcional excepcionalmente se interpone la solucin o no
solucin de los problemas; pero si tal fuera el caso, la terminacin sera en realidad con-
trovertida. Con frecuencia su relacin con los problemas es la respuesta a cambios que
sugieren enfoques alternativos, como solucin a stos. Por lo general la terminacin fun-
cional es el resultado del comienzo de una policy de sustitucin. Aqu debemos consi-
derar varios incentivos para los cambios tecnolgicos y las alteraciones en la asignacin de
recursos pblicos en los apoyos e ideologas polticos de los programas, as como en las
actitudes relacionadas con la forma adecuada de repartir los servicios.
En contraste con la terminacin funcional, BOTIlUN y COMER explican que "la termi-
nacin estructural incluye no slo la cesacin de actividades programticas, sino tambin
los arreglos institucionales para el desempeo de esas acnvdades''." Esta modalidad
ocurre cuando una organizacin cesa de existir o se reducen sus recursos. La medida de la
terminacin est dada por la disminucin de medios y el grado de reduccin es el prin-
cipio de la terminacin total. Sin embargo, sigue vigente el apotegma en el sentido de
que las organizaciones poseen un gran arsenal de medios de perpetuacin. En el citado
estudio de Herbert KAUFMAN se da cuenta de que entre 1924 y 1973 desaparecieron las
27 organizaciones mencionadas, pero en su lugar se crearon otras 175.28 Entre otros ele-
mentos de su longevidad hay que consignar la permanencia institucional, las bases esta-
tutarias, la flexibilidad. organizacional, el apoyo organizativo y la renuencia intelectual
hacia la terminacin.
Como complemento de las ideas anteriores, DE LEN sostiene que "las organizacio-
nes son grupos de individuos que constituyen lo que llamamos instituciones" y, aunque
son creadas para responder a necesidades especficas, pueden y quieren expandir su do-
minio en el tiempo." En verdad las organizaciones no son fcilmente sujetas a la termi-
nacin, pero lo son ms que las funciones gubernamentales. En ocasiones, la terminacin
funcional puede adelantar a la terminacin estructural, si bien, con frecuencia, esta ltima
no acompaa la cesacin funcional.
Igual que las organizaciones, las policies estn destinadas a resolver problemas espe-
cficos, por lo que son todava ms susceptibles de ser terminadas. A menos que una
policy y su contexto institucional sean plenamente coincidentes, DE LEN sostiene que
una organizacin prefiere renunciar a una policy que dejar de exstr.'? Asimismo, una
policy no puede aprovechar por s misma a muchos aliados, como lo hace una organi-
zacin, pues en trminos de poder poltico tiene poca capacidad de extender su propia
vida. Habida cuenta de que est regida por un objetivo especfico, en contraste a una or-
ganizacin, que se caracteriza por una multitud de objetivos, esto facilita la evaluacin,
lo que la hace ms vulnerable. Por ltimo, las poltcies veces generan un cmulo de cr-
ticas que actan en favor de la terminacin.
27 Ibid., p.541.
28 Herbert KAUFMAN, op, cit.
29 Peter DH LIl6N, "Public Policy 'lermination: anEnd and a Beginning", p. 376.
30/fiem.
332 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
31 Peter DE LEN, "Palicy Evaluatian and Program 'Iermination", en Poltcy Studies fournal, vol. 2, nm. 4, maya
de 1983, pp, 631-647.
32 Citado por Peter DE LEN, "Publc Policy T~nnination: anEnd and a Beginning", p. 382.
33 Eugene 8ARoACH, op. cit., pp, 126 Y127.
I
El anlisis administrativo 333
titerminacin. Una manera de facilitar la cesacin, en el entender de BARDACH, consiste en
integrar un conjunto de coaliciones protermnacn." Los proponentes de la terminacin
son de tres clases. Los primeros se denominan oposicionistas, y se caracterizan por su
esfuerzo dirigido a desaparecer una policy por juzgarla maligna. La "malignidad" se halla
en el dao que provocan en los valores y principios que profesan, o en el estrago que
causan sus intereses polticos, sociales y econmicos construidos egocntrcamente. La
segunda categora corresponde a los economizadores, que trabajan en favor de la re-
asignacin de recursos de una funcin de gobierno a otra, porque se juzga a la segunda
ms importante que la primera; o reducir sus funciones y disminuir o liquidar impues-
tos. Finalmente, los reformadores consideran la terminacin como un requisito necesario
para el xito de adopcin de la policy sustitutiva. La coalicin antiterminacin, por su
parte, est integrada por una red dentfcablede clientela y beneficiarios autoconscien-
tes de los beneficios de la policy existente, a quienes se deben agregar empleados p-
blicos que la implementan y las empresas privadas concesionarias de servicios para la
administracin pblica.'>
Peter DE LEN ha insistido en que la estrategia de la terminacin no significa el fin
del mundo, sino una oportunidad de cesar una condicin deficiente o un venturoso xi-
to de complementacn." Esta visualizacin es ms comn en los negocios que en el
gobierno. Tal estrategia debe iniciarse con la idea de que la terminacin puede concebirse
como parte del proceso de policy, y comprenderla a partir de la idea de fracaso de im-
plementacin; es ms, el fracaso tiene que concebirse desde el diseo mismo, como una
opcin probable de resultados. Un diseo adecuado debe comprender la presentacin
de opciones, un plan de implementacin, la evaluacin y la metodologa, as como la posi-
ble terminacin cuando la evaluacin informe elementos negativos. Semejante estrategia
acenta el papel de la evaluacin dentro de un concepto de contingencias de terminacin,
pues una buena estrategia de finalizacin se basa en un esquema adecuado de evalua-
cin. Las alternativas de la estrategia de terminacin consisten en el modo abrupto que
genera resistencias y la puede entorpecer, o bien, en la estrategia decremental que con-
siste en una gradual transferencia a otras organizaciones. En suma, el diseo de policy
puede contemplar tanto su continuidad como su eliminacin, segn los tiempos co-
rrespondientes.
La terminacin administrativa puede ser un arma de doble filo, cuyo uso debe con-
cebirse como un ltimo recurso. Robert BEHN asegura que la eliminacin de policies
ineficientes, obsoletas o duplicadas produce beneficios generales, en tanto que la termi-
nacin de una policy daina genera beneficios singulares." Las polictes ineficientes pue-
den revisarse, las obsoletas modernizarse y las duplicadas combinarse, es decir, es posible
aplicar una buena cantidad de medicamentos, como una mejor gestin interior, nuevos
enfoques o una capacitacin superior a los servidores pblicos. La terminacin constitu-
ye la ltima opcin si fracasaron remedios semejantes. Si la policy resulta daina, la nica
34 Idem.
35 Idem.
36 Pelee DH lBN, "Pubc PocyTeeminalion: an End and a Begnnng", pp. 386-391.
37 Roben BEHN, "How to Terminate a Public Policy: Il.Qozen Hints foe Would-be .1ermiOlltor?", p. 399.
334' PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
39. Roben MBirroN, 'Ieoriay esruaura sociales, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972 (1949), pp. 204206.
40 Ibid., p.202.
41 lbid., pp. 74 Y75.
42 lbtd.,.p. 75.
336 'PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA
43 Charles GOODSELL, '~dministration as Ritual", en Public Administration Review, Washington, vol. 49, nm. 2,
1989, pp. 161-169.
44 Ibid., p. 162.
45 Ibid., p. 163.
46 Ibid., pp. 163 Y164.
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Nora ACLARATORIA
Las fuentes bibliogrficas y hemerogrcas aqu contenidas fueron todas las que se consultaron para la pre-
paracin d la obra, salvo las que estn en alemn, un idioma inaccesible para el autor; pero se han consigna-
do aqu en beneficio de los lectoresqlle dominen la lengua de Goethe.
CnObjetb de situar la ediCi6nprlicipe de cada libro y articulo, en parntesis hemos consignado el ao
de esa pl;imenledictn.
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nd ice onomstico
Abogaca espiritual, 88
depolicy,275 fsica individual, 88
mltiple, 274 de las relaciones exteriores, 107
Absolutismo, 6 de los asuntos
Academia de Capacitacin de la Secretara interiores, 108
de Hacienda, 242 judiciales, 107
Accin, 257 militares, 107
administrativa, 43, 86, 211 del Estado, 87, 104, 119
continuada, 323 dicotoma, 76, 111, 122, 125, 132
humana cooperativa, 220 dominio de la, 33
oficial, 240 econmica, 88
Acciones humanas, 257 esencia de la, 42
Acertijo sobre la publicidad, 167 estado social de la, 46
'Actividad, 87 estudios prcticos de, 75-76
Acto administrativo, 197 financiera, 108
Adaptacin, proceso de, 328 interior, 71
Administracin mixta, 243
activa, 121 modos de actuar de la, 180
aplicada, 108 moral de la, 20, 35, 41,172
caractersticas, 100 naturaleza de la, 41
ciencia de la, 66, 85, 107, 138 origen de la, 6, 24
fin de la, 204 popular, 28
como principios de la, 40
arte, 48 privada, 8
ciencia, 48 y administracin pblica, diferencias,
institucin poltica, 48 243
concepto, 5,32, 40,68, 79,94,122,182, social,88
199,236 ciencia de la, 104
cuasipblica. Vase Administracin mixta teora de la, 208
de justicia, objeto, 18 y ejecucin, 155
de la salud, 88 y gobierno, 117-118
de la sociedad, 79 y policy, 76
de la vida y poltica, 7, 118, 122-123, 125
econmica, 88 dicotoma, 76, 111,122, 125,' 132
362 NDICE ANALnco
I
LEY FEDERAL DEL TRABAJO 4a. ed, LEGISLACiN ELECTORAL
Francisco Brea Garduo MEXICANA COMENTADA
LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO Juan gnacio Oviedo Zga
'ADMINISTRATIVO Andrs Ovedo de la Vega
Mara Elena Manslla y Meja GUA DEL EXTRANJERO
CONSTITUCiN POLTICA Salvador Rangel Solrzano
DE LOS ESTADOS UNIDOS Karla Lara Sols
MEXICANOS COMENTADA 2000 CODIFICACiN PROCESAL CIVIL
Rafael l. Martnez Morales Y MERCANTIL INTERNACIONAL
LEGISLACiN COMENTADA Jorge Alberto Silva Silva
DE LA ADMINISTRACiN CDIGO FEDERAL DE
PBLICA FEDERAL PROCEDIMIENTOS PENALES 3a. ed.
Rafael l. Martnez Morales Jorge Alberto Silva Silva
o En preparaci6n
DERECHO PENAL - 2a. ed. JUICIO DE AMPARO - 2a. ed.
Irma Griselda Amuchategui Requena Ral Chvez Castillo
INTRODUCCIN A lA CIENCIA DERECHO INTERNACIONAL
POLTICA 2a. ed. PRIVADO Parte Especial
Eduardo Andrade Snchez Francisco Jos Contreras Vaca
TEORA GENERAL DEL ESTADO DERECHO INTERNACIONAL
Eduardo Andrade Snchez PRIVADO - Parte General - 3a. ed.
DERECHO CONSTITUCIONAL Francisco Jos Contreras Vaca
Elisur Arteaga Nava HISTORIA DEL DERECHO EN MXICO
INTRODUCCIN AL DERECHO Osear Cruz Barney
ECOLGICO
TTULOS Y CONTRATOS
Edgard Baqueiro Rojas DE CRDITO. QUIEBRAS 2a. ed.
o DERECHO CIVIL. BIENES Tomo 1: Ttulos de Crdito
Edgard Baqueiro Rojas Tomo II: Derecho Bancario
Rosalia Buenrostro Bez y Contratos de Crdito
DERECHO CIVIL. INTRODUCCiN Tomo I1I: Quiebra y Suspensin de Pagos
y PERSONAS Carlos Felipe Dvalos Meja
Edgard Baqueiro Rojas CONTRATOS MERCANTILES - 6a. ed.
Rosalia Buenrostro Bez Arturo Daz Bravo
o DERECHO CIVIL. FILOSOFA DEL DERECHO - 2a. ed.
SUCESIONES - 2a. ed. Luis Alfonso Dorantes Tamayo
Edgard Baqueiro Rojas
Rosala Buenrostro Bez JUICIO DE AMPARO
Manuel Bernardo Espinoza Barragn
DERECHO DE
FAMILIA - 2a. ed. COMPETENCIA DESLEAL
Edgard Baqueiro Rojas Walter Frisch Philipp
Rosala Buenrostro Bez SOCIEDAD ANNIMA
DERECHO DE FAMILIA Y SUCESIONES MEXICANA - 4a. ed.
Edgard Baqueiro Rojas Walter Frisch Philipp
Rosala Buenrostro Bez SOCIEDADES MERCANTILES 2a. ed.
TEORA DEL DERECHO Manuel Garcia Rendn
PARLAMENTARIO DERECHO INDIVIDUAL DEL TRABAJO
Bernardo Btiz Vzquez Alena Garrido Ramn
OBLIGACIONES DERECHO PROCESAL CML - 6a. ed.
CIVILES - 5a. ed. Cipriano Gmez Lara
Manuel Bejarano Snchez
TEORA GENERAL DEL PROCESO 9a. ed.
o DERECHO DEL TRABAJO Cipriano Gmez Lera
Miguel Bermdez Cisneros o INTRODUCCIN A lA TEORA POTICA
DERECHO PARlAMENTARIO Carina Gmez FrOde
Pablo de Bufal Ferrer-Vdal
TCNICAS DE INVESTIGACiN
DERECHO FISCAL JURDICA - 2a. ed.
CONSTITUCIONAL 4a. ed. Sandra Luz Hernndez Estvez
Hugo Carrasco Inerte Rosalo L6pez Durn
o En prep(racin
o GARANTAS INDIVIDUALES o HISTORIA DEL DERECHO MEXICANO
Martha Izquierdo Mucio Marco Antonio Prez de los Reyes
SISTEMAS POTICOS
o DERECHO AGRARIO 2a. ed. CONTEMPORNEOS
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DERECHO PROCESAL
DERECHO INTERNACIONAL
PENAL 2a. ed.
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SISTEMAS JURDICOS
DERECHO PROCESAL CIVIL Sa. ed. CONTEMPORNEOS
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TEORA GENERAL
DEL PROCESO 4a. ed. MEDICINA FORENSE 2a. ed.
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DERECHO MONETARIO MEXICANO
INSTITUCIONES DEL TRABAJO Y DE LA Fernando Alejandro Vzquez Pando
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Javier Pato Camarena o DERECHO MEXICANO A LA
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diplomtico y el juez, y Del Estado gerencial
al Estado cvico.
En 1994 se public, en Santaf de Bo-
got, el libro de Florentino GONZLEZ titula-
do Elementos de Ciencia Administrativa,
cuya versin original de 1840 fue reeditada
nuevamente gracias a su iniciativa; tambin
le correspondi preparar el estudio intro-
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