Tema Nº 3. El silencio administrativo.

El Silencio Administrativo En El Derecho Venezolano Luís A. Ortiz-Alvarez

I. NORMATIVA ACTUAL REGULADORA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.- Normativa reguladora del silencio administrativo

negativo
Para atenemos a una revisión de la época reciente, nos
encontramos que el silencio administrativo fue inicialmente
consagrado, de manera generalizada y al lado de algunas
previsiones particulares, en la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia de 1976, cuyo artículo 134, luego de
referirse a la posibilidad de impugnar en cualquier tiempo
los recursos contra actos de efectos generales y a la
limitación -de caducidad- respecto a los recursos contra
los actos de efectos particulares los cuales solamente
podrán interponerse dentro de un lapso de 6 meses,
expresamente previo lo siguiente:
“El interesado podrá interponer el recurso
previsto en el artículo 121 de esta Ley1, dentro del
término de seis meses establecidos en esta
disposición, contra el acto recurrido en vía
administrativa, cuando la Administración no haya
decidido el correspondiente recurso administrativo
en el término de noventa días consecutivos a contar
de la fecha de interposición del mismo”.
Posteriormente, y de manera más técnica y general, el
silencio administrativo (esta vez con efectos expresamente
negativos) fue establecido en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos de 1981, cuyo artículo 4
textualmente señala lo siguiente:
“En los casos en que un órgano de la
Administración Pública no resolviera un asunto o
recurso dentro de los correspondientes lapsos, se
considerará que ha resuelto negativamente, y el
interesado podrá interponer el recurso inmediato
siguiente, salvo disposición expresa en contrario.
Esta disposición no revela a los órganos
administrativos, ni a sus personeros, de las
responsabilidades que les sean imputables por la
omisión o la demora”.
Además de las previsiones contenidas en el artículo
134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en
el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, normas (esencialmente relativas al

1
Se refiere al recurso frente actos administrativos de efectos particulares.
silencio negativo) a las cuales la doctrina ha dedicado
importantes estudios donde debemos destacar los del
profesor BREWER-CARÍAS2, tenemos igualmente algunas
previsiones particulares relacionadas con el silencio
administrativo negativo de las cuales ha dado cuenta la
doctrina3.

2.- Normativa reguladora del silencio administrativo

positivo
En primer lugar, debe destacarse la Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio (LOOT) de 1984, la cual ha
establecido un sistema de silencio positivo en materia de
aprobaciones y autorizaciones de planes públicos y privados
que impliquen ocupación del territorio4. En este sentido,
respecto al sistema de aprobaciones, los artículos 49, 50 y
51 de la referida Ley establecen un sistema de aprobación
por vía de silencio en los tres niveles territoriales, es
decir, nacional, regional y municipal, señalándose que la
aprobación de decisiones públicas que tengan incidencia
espacial e impliquen acciones de ocupación del territorio
deberá ser adoptada o negada por el ente competente en un
lapso de sesenta (60) días continuos, vencido el cual sin
que hubiese habido pronunciamiento expreso, “la decisión se
considerará aprobada”.

2
Vid., recogiendo y actualizando varios de sus estudios, el tratamiento completo del tema en ALLAN R.
BREWER-CARÍAS, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo Vil Justicia Contencioso-
Administrativa, EJV-UCAT, Caracas, 1997, pp. 151 y ss. Asimismo, véanse los trabajos citados infra en
la nota de pie de página núm. 12.
3
Para un buen recuento de tales previsiones particulares y su evolución, puede verse el interesante trabajo
de JOSEFINA CALCAMO DE TEMELTAS, “Lapsos de impugnación de actos administrativos”, en Revista de
Derecho Administrativo, núm. 6, Ed. Sherwood, Caracas, 1999, pp. 23 y ss. Entre tales previsiones
particulares relativas al silencio administrativo tenemos inicialmente el Reglamento sobre Coordinación,
Administración y Control de los Institutos Autónomos (Decreto Núm. 280 de 1970), la Ley de Protección
al Consumidor de 1974 (art. 53), el Código Orgánico Tributario de 1994 (arts. 171 y 180), la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros de 1994 (art. 45) y la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política de 1998 (art. 231). Asimismo, debe mencionarse la regulación del llamado “antejuicio
administrativo” o procedimiento administrativo previo en las demandas contra la República, previsto en
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 1965 en los artículos 30 y ss. Así, de
conformidad con el articulo 34 de esta Ley, vencidos los lapsos previstos (que sumados entre la actividad
que debe realizar la Procuraduría y el Ministerio son 53 días hábiles) contados desde la fecha de
presentación del escrito respectivo, sin haberse notificado al reclamante el resultado de su presentación,
“quedara este facultado para acudir a la vía judicial”. Sobre el alcance de estos últimos preceptos y su
interpretación jurisprudencial, vid. Luís A. ORTIZ-ALVAREZ, Jurisprudencia de responsabilidad
extracontractual del Estado, EJV-Funeda, Caracas, 1997, pp. 681 y ss.
4
Vid. ALLAN R. BREWER-CARÍAS, “El régimen del urbanismo en la Ley Orgánica para la Ordenación del
Territorio”, en Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, EJV, Caracas, 1984; R.J. DUQUE
CORREDOR, “La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y el Urbanismo Municipal”, en RDP,
núm. 18, 1984; HUMBERTO ROMERO-MUCÍ, “El efecto positivo del silencio administrativo en el derecho
urbanístico venezolano”, en Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, EJV, Caracas, 1988. pp. 152 y ss.
 Del mismo modo, y ya dentro del importante campo de
las autorizaciones de actividades de particulares y
entidades privadas que impliquen ocupación del territorio,
los artículos 54 y 55 de la LOOT disponen que las
autorizaciones nacionales, regionales o municipales deberán
decidirse en un lapso de 60 días continuos, contados a
partir del recibo de las solicitudes respectivas, vencido
el cual, sin que hubieran otorgado o negado los permisos,
“se considerarán concedidos”, a cuyo efecto las autoridades
respectivas están obligadas a otorgar la respectiva
constancia.
En segundo lugar, el silencio administrativo positivo
ha hecho incursión en el campo de acción de la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística (LOOU) de 19875, en donde el
mismo tiene operatividad en materia de recepción de obras y
servicios destinada al dominio público al término de las
obras de edificación y urbanización (art. 98), así como
también (por aplicación supletoria de la LOOT, remisión
contenida en el articulo 119 de la LOOU) en materia de
control de ejecución de los proyectos de urbanismo y
construcción, lo que está desarrollado en los artículos 84
y siguientes de la Ley, aplicación supletoria defendida -
con indiscutible razón y conveniencia- por la mayoría de la
doctrina y que ha encontrado expreso apoyo en la
jurisprudencia, bien que todavía quedan algunos
doctrinarios que postulan una solución contraria6. El caso
mencionado de los artículos 84 y 85 de la Ley, sin
duda el más importante de los supuestos de aplicabilidad
del silencio positivo, hace alusión al supuesto en el cual
los organismos municipales deben, dentro de un plazo de 30
días continuos para edificaciones y de 90 días continuos
para urbanizaciones, constatar que los proyectos se ajustan
a las variables urbanas fundamentales debiendo en
consecuencia expedir la respectiva constancia, por lo que
en caso de falta de respuesta dentro del referido plazo
opera, con todas las consecuencias jurídicas de rigor -tal
como si se hubiese otorgado expresamente la constancia-, el
silencio administrativo positivo.
5
Por todos, aunque quepa destacar que el campo de la aplicación supletoria del silencio positivo de la
LOOT a la LOOU puede ser en nuestra opinión aun más amplio que el propuesto por este autor, vid.
HUMBERTO ROMERO-MUCÍ, “El efecto positivo del silencio administrativo en el derecho urbanístico
venezolano”, loc. Cit., pp. 137 y ss.
6
Entre otros, JUAN GARRIDO ROVIRA, Ordenación urbanística. Caracas, 1988, p. 158-159; esta tesis
restrictiva -tradicionalmente descartada por la jurisprudencia como luego mencionaremos- también ha
sido defendida por ARMANDO RODRÍGUEZ, incluso en su reciente trabajo “El silencio administrativo como
garantía de los administrados y los actos administrativos tácitos o presuntos”, ponencia presentada en
estas IV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo, y contenida en la primera versión del libro
de las mismas, pp. 203 y ss.
Esta bienvenida aplicación supletoria del silencio
positivo, por lo demás, también debe predicarse en lo que
respecta a la terminación y recepción de la obra, mecanismo
necesario para la habitabilidad establecida en el artículo
95 de la LOOU7. Asimismo, estimamos que el silencio
positivo debe tener operatividad en materia de las
certificaciones de capacidad de servicios públicos
previstas en el artículo 84 de la LOOU, así como en el caso
de las modificaciones a los proyectos que hayan sido
realizadas por los particulares como consecuencia de la
potestad del organismo municipal prevista en el artículo 88
de la Ley, en donde se dispone que una vez recibido el
proyecto modificado o modificada la obra en cuestión o
incluso luego de recibidas las observaciones del
interesado, el organismo dispondrá de 15 días continuos
para expedir la constancia o resolver que el proyecto no se
ajusta a las variables, debiendo estimarse, como ya la
jurisprudencia también lo ha aceptado, que en caso de
transcurrir dicho lapso sin respuesta ha operado el
silencio positivo, de forma similar o como ocurre frente a
la falta de respuesta prevista en el articulo 85 de la Ley
respecto al otorgamiento inicial de la constancia de
variables urbanas. Adicionalmente, podría pensarse en la
aplicabilidad del silencio positivo en algunos casos de
consultas realizadas en base al artículo 81 de la Ley sin
que se dé la oportuna respuesta.
En tercer lugar, también fue instaurado el silencio
positivo en el volátil campo electoral, y concretamente en
la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política8,
bien que la figura se limitó al problema de la postulación
de candidatos. Así, el artículo 147 de la Ley estableció
que “si el organismo electoral correspondiente no hiciere
observación alguna a los diez (10) días de presentada se
tendrá por admitida la postulación”. Fuera de este

7
En el mismo sentido se pronuncia ALLAN R. BREWER-CARÍAS, “Introducción general al régimen legal de
la ordenación urbanística”, en Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, EJV, Caracas, 1988, pp. 63-64.
8
Sancionada el 13 de noviembre de 1997 y publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela
del 30-12-1997, núm. 5200 -reimpresa por errores materiales en el mismo texto el 13-3-1998, núm.
5.219-, y parcialmente reformada en diciembre de 1998, G.O., núm. 5.233, del 28-5-1998, normativa que
derogó a la Ley Orgánica del Sufragio de 1995. Vid. DANIELA UROSA MAGGI y JOSÉ IGNACIO HERNÁNDEZ
G., Estudio analítico de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (Régimen jurídico de la
actividad administrativa electoral), Funeda, Caracas, 1998, pp. 62-63; también MANUEL RACHADELL,
“Régimen de los recursos en materia electoral”, en Revista de Derecho Administrativo, núm. 2, Editorial
Sherwood, Caracas, 1998, pp. 151 y ss.; HILDEGARD RONDÓN DE SANSÓ, El régimen de los recursos
administrativos y del contencioso electoral en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política,
Funeda, Caracas, 1998.
específico supuesto, debe entenderse que el silencio
administrativo en materia electoral tiene un efecto
negativo, por lo que en principio son de aplicabilidad las
reglas generales desarrolladas por la LOPA y por la
jurisprudencia pertinente.
Por otra parte, también en el artículo 46 de la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros se observa la aceptación
de la figura del silencio administrativo positivo, en
concreto en materia de aprobación de propaganda de las
empresas por parte de la Superintendencia de Seguros. En
fin, quizás pueda incluirse también el artículo 159 del
Código Orgánico Tributario de 1994 según el cual no podrá
imponerse sanción a los contribuyentes a quienes la
Administración tributaria no hubiese contestado que se le
haya formulado en el plazo fijado y el consultante hubiere
aplicado el criterio expresado en la consulta.

II. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO

1.- Naturaleza jurídica del silencio negativo

En primer lugar, pasamos a fijar nuestra posición
respecto a la naturaleza jurídica del silencio
administrativo. Para ello, toca distinguir entre los dos
tipos (negativo o positivo) de silencio administrativo
tradicionales.
En lo que respecta al silencio negativo, compartimos la
tesis de la doctrina -actualmente contundentemente
mayoritaria- de que el silencio no es o no produce un acto
tácito o presunto, ni que tampoco existe presunción o
sustitución de la voluntad de la Administración. En
propiedad, se trata de una mera “ficción legal” de efectos
esencialmente procesales, consistentes en permitir el
acceso a la instancia administrativa o judicial siguiente.
Es, por tanto, una ausencia o abstención de pronunciamiento
a la cual ex lege, y por vía de fictio iuris, se le otorga
efectos procedimentales opcionales para el particular, en
cuyo beneficio, y con miras a garantizar el control
judicial rápido y efectivo, se ha instaurado la
institución.
 Así, y entre un considerable número de doctrinarios que
se pronuncian en sentido similar9, son sumamente técnicas
las observaciones de GARCÍA-TREVUANO GARNICA para quien, en una
excelente obra10, sostiene que efectivamente, desde el
ángulo de la naturaleza jurídica, debe distinguirse entre
silencio negativo y silencio positivo. Del silencio
negativo “no surge estrictamente acto alguno (ni sus
efectos tienen el valor de un acto en toda su amplitud),
pues ni concurre la voluntad (por presunción) de la
Administración, ni la Ley la sustituye directamente... No
se trata de que la Ley presuma la voluntad de la
Administración cuando ésta no responda a las peticiones que
se le formulen; tampoco que la Ley sustituya la voluntad de
la Administración produciendo directamente un acto del
silencio negativo. Este es concebido simplemente como un
remedio procedimental ante la inactividad formal de la
Administración... Se trata, por tanto, de una simple
ficción legal que permite a los interesados el acceso a la
instancia siguiente y, finalmente, a la vía jurisdiccional,
ante la ausencia de resolución expresa sobre sus peticiones
o recursos; constituye así el contrapeso necesario e
imprescindible al carácter revisor de la jurisdicción
contencioso-administrativa”.
Dentro del mismo contexto, son igualmente pertinentes las
observaciones de GÓMEZ PUENTE: “El silencio, pues, no desvela
ni interpreta una oscura voluntad de la Administración,
sino que combate determinados inconvenientes que derivan de
la ausencia de una decisión ejecutiva para quien
legítimamente la espera... El silencio se refiere, pues, a
una mera situación táctica; recae sobre un simple factum
consistente en la omisión de una decisión ejecutiva
transcurridos ciertos plazos y cumplidas ciertas

9
Gratia exempli, en España: GARCÍA DE ENTERRÍA, T. R. FERNÁNDEZ, GARRIDO FALLA, GONZÁLEZ
PÉREZ, PARADA VÁZQUEZ, NIETO GARCÍA, GARCÍA- TERVIJANO GARNICA, MARTÍN MATEO, VILLAR
PALASÍ, BAENA ALCÁZAR, GUILLEN PÉREZ, GÓMEZ PUENTE, entre muchos otros. Misma posición para la
mayoría de la doctrina venezolana, BREWER-CARÍAS, RONDÓN DE SANSÓ, HENRIQUE MEIER, MARÍA
ELENA TORO, ROMERO-MUCI, MUCI-BORJAS, MARGARITA ESCUDERO, entre otros, a quienes acompaña la
jurisprudencia mayoritaria.
10
ERNESTO GARCÍA-TREVUANO GARNICA, El silencio administrativo en el derecho español, Civitas,
Madrid, 1990. Vid. también su libro complementario, motivado por la reforma de 1992, El silencio
administrativo en la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administración Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, Civitas, Madrid, 1994.
condiciones... Los efectos del silencio administrativo
negativo son exclusivamente procesales”11.

2.- Naturaleza jurídica del silencio positivo

En contraste, y quizás en contraposición, puede hacerse
referencia al silencio administrativo positivo, cuya
naturaleza es mucho más intensa. En este caso, y ésta es la
posición de la doctrina mayoritaria, el silencio sí da
lugar a un acto presunto que, como tal, tiene las
condiciones y efectos que de ordinario tienen los actos
administrativos. Se trata, pues, de un supuesto de
sustitución de la voluntad de la Administración por la del
legislador. Si se quiere, en estos casos de lo que se trata
es de actos jurídicos (actos administrativos presuntos) con
efectos positivos ex lege (por presunción iure et de iuré)
y no por presunción ex volúntate, es decir, que más que
presumirse alguna voluntad de la Administración (la cual
simplemente se limita a no responder, a no actuar), es la
Ley la que directamente sustituye la voluntad de la
Administración, para entender así la solicitud o recurso
del particular ha sido resuelto positivamente12.

11
Observaciones contenidas en otro extraordinario estudio, vid. MANUEL GÓMEZ PUENTE, La inactividad
de la Administración, Editorial Aranzadi, Pamplona, 1997, pp. 577 y ss. De esta obra hay ya una 2da.
Edición, Pamplona, 2000.
12
Vid., en defensa de la tesis del acto administrativo presunto en caso de silencio positivo, GARCÍA-
TREVIJANO GARNICA, El silencio administrativo en el Derecho español, obra cit., pp. 81 y ss., tesis
igualmente defendida por la doctrina tradicional; entre otros, GARCÍA DE ENTERRÍA, T. R. FERNÁNDEZ,
GONZÁLEZ PÉREZ, GÓMEZ-FERRER, GONZÁLEZ RIVERO, GARCÍA-TERVUANO GARNICA, LÓPEZ
RAMÓN, VILLAR PALASÍ, GUILLEN PÉREZ, etc. Discrepando recientemente, con argumentos interesantes,
aunque aceptando la naturaleza más intensa del silencio positivo frente al silencio negativo, puede verse
la posición de MANUEL GÓMEZ PUENTE, La inactividad de la Administración, obra cit., pp. 581 y ss.
Para este autor, el silencio administrativo positivo no da lugar a un verdadero acto administrativo, ni
tampoco existe una declaración de voluntad legalmente tipificada. El silencio, aún el positivo, es más bien
una ausencia de voluntad administrativa, por lo que difícilmente puede interpretarse o presumirse su
sentido, por lo que lo más que puede hacer la ley, no es dictar un acto administrativo sino ordenar, ante
una situación dada de inactividad, los efectos jurídicos propios de un acto, por lo que sólo en sentido
figurado puede concluirse que del silencio positivo surge un acto administrativo. Sin embargo, este autor
acepta -lo que lo acerca o incluso fusiona con el resto de la doctrina- que los efectos del silencio positivo
son mucho más intensos que los del silencio negativo, en el entendido de que el mismo puede suscitar
todos los efectos de una decisión administrativa típica, bien que no deje de destacar los riesgos y las
supuestamente necesarias limitaciones (excepcionalidad, interpretación restrictiva, improcedencia contra
legem, etc.) del silencio positivo. Con todo, a pesar de los acercamientos entre el silencio negativo y el
silencio positivo (ambos tienen origen en la Ley, obedecen a causas similares como lo es el deber de
dictar resoluciones expresas, ambos buscan la protección de la esfera jurídica del administrado), así como
a despecho de los riesgos de este último, lo cierto que es que en el caso de España la tendencia legislativa
de pronta concretización, y montada con la venia de la doctrina más autorizada, está claramente dirigida
hacia la instauración (como regla) del silencio positivo, lo que vendría a invertir todo el sistema
tradicional. Cf. sobre esta inminente reforma, JAIME RODRÍGUEZ-ARANA, “El silencio administrativo y los
 De manera que, en el campo del silencio positivo, frente
a la inactividad administrativa formal el particular
beneficiado tiene ex lege un acto administrativo
(presunto), al cual en principio le es de aplicación la
teoría general de los actos administrativos, lo que
significa, entre otras consecuencias, la creación de una
situación de estabilidad, en el sentido de que el acto así
nacido no podrá ser desconocido o revocado válidamente por
la Administración, salvo -por ejemplo en caso de silencio
positivo contra legem- a través de las vías especiales
previstas para ello en el mismo ordenamiento jurídico, sin
perjuicio de las consecuencias indemnizatorias a que haya
lugar.

III. CONEXIÓN CONSTITUCIONAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Otro aspecto de interés, sobre el cual nuestra doctrina y
jurisprudencia suelen hacer poca consideración, a pesar de
su clara incidencia en el correcto entendimiento de la
institución, está en la conexión directa del silencio
administrativo (negativo y positivo) con los principios y
normas de la Constitución.

1. Conexión constitucional del silencio negativo

Así, en el caso del silencio negativo, su conexión con
los principios constitucionales se observa a nivel de las
exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva13,
derecho fundamental que entre sus innumerables
consecuencias nemogenéticas, creadoras e interpretativas
supone la articulación de cualesquiera técnicas que
permitan suavizar –más bien destruir- los obstáculos
relacionados con el tradicional carácter revisor de la

actos tácitos o presuntos”, en el libro de las IV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo,

Caracas, 1998.
13
En el marco constitucional venezolano, este derecho, además de ser un principio general del derecho
del mismo rango, se encontraba consagrado en los artículos 68 y 206 de la Constitución de 1961 y ahora
ha sido retomado, con más fuerza, por la nueva Constitución de 1999 en sus artículos 26, 49, 257 y 259
normas equivalentes a los artículos 24 y 106 de la Constitución española, 24 y 103 de la Constitución
italiana, 19.4 de la Constitución alemana, entre otros. Sobre el significado, consagración constitucional y
alcance de este derecho en el campo del derecho administrativo, vid. los desarrollos y la bibliografía
citada en LUIS A. ORTIZ-ALVAREZ, Tutela judicial efectiva y medidas cautelares en el contencioso
administrativo. Editorial Sherwood, Caracas, 1998, pp. 15 y ss. Tamb. ANTONIO CANOVA GONZÁLEZ,
“Tutela judicial efectiva, contencioso administrativo y Sala Constitucional”, en Revista de Derecho
Administrativo, núm. 7, 1999, pp. 15 y ss.; RAFAEL G. PRADO MONCADA, “De nuevo sobre el derecho a la
tutela judicial efectiva”, en Revista de Derecho Administrativo, núm. 9, 2000, pp. 93 y ss.
jurisdicción contencioso administrativa, permitiendo entre
otras cosas el rápido y efectivo acceso a la misma14.
Efectivamente, .y como buen ejemplo de lo señalado tenemos
la posición del derecho español, la “íntima conexión” del
derecho a la tutela judicial efectiva y el silencio
negativo se encuentra en que este último es, como lo ha
señalado la doctrina, una “fórmula facilitadora del acceso
de los interesados en procedimiento administrativo a la
tutela judicial en el proceso contencioso administrativo”
(DIEZ SÁNCHEZ), cuestión que ha sido destacada en múltiples
fallos por el Tribunal Constitucional señalando, entre
otras afirmaciones, que el silencio negativo es “una
ficción legal que responde a la finalidad de que el
administrado pueda, previos los recursos pertinentes,
llegar a la vía judicial superando los efectos de la
inactividad de la Administración”15.

2. Conexión constitucional del silencio positivo

14
Dada su importancia y potencialidad, estimamos pertinente recordar el texto de los principales artículos
de la nueva Constitución de 1999 relativos al debido proceso y al derecho a la tutela judicial efectiva:
“Articulo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer
valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a
obtener con prontitud la decisión correspondiente...”.
“Articulo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en
consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la
investigación y del proceso... 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario. 3.
Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro
del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial
establecido con anterioridad... 4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las
jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley...”.
“Articulo 257. El proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las
leyes procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y adoptarán un
procedimiento breve, oral y público. No se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no
esenciales”.
“Articulo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y
a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso
por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios
originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios
públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa”.
15
Sobre las relaciones entre silencio administrativo y tutela judicial efectiva, destacando la doctrina
jurisprudencial recaída sobre tal asunto, vid., entre otros, GÓMEZ-FERRER MORANT, “El silencio
administrativo desde la perspectiva constitucional”. Documentación administrativa, núm. 208, 1986, pp.
81 y ss.; E. GARCÍA-TREVUANO GARNICA, El silencio administrativo en el derecho español, obra cit, pp.
107 y ss.; JUAN JOSÉ DIEZ SÁNCHEZ, El procedimiento administrativo común y la doctrina
constitucional, Civitas, Madrid, 1992, pp. 285 y ss.; M. E. GUILLEN PÉREZ, El silencio administrativo,
Colex, Madrid, , 1997, pp. 82 y ss.
 Asimismo, puede sostenerse que el silencio negativo es un
manifestación del principio constitucional de eficacia
administrativa, en el doble sentido de que la técnica del
silencio no revela a la Administración de su deber de decir
y al mismo tiempo, si por ello opta el particular, permite
acceder a las instancias administrativas o judiciales
subsiguientes evitando que la vía administrativa se
convierta en un obstáculo insalvable para el interesado que
ha debido acudir ante la Administración, mismas razones que
quizás también conectan al silencio con el principio de
seguridad jurídica. En fin, el silencio administrativo se
conecta con el principio de legalidad, en el sentido de que
obviamente se convierte en una fórmula que permite
facilitar el control de la actividad administrativa por
parte del juez16.
Por otra parte, puede sostenerse que el silencio
administrativo positivo tiene mayor conexión con los
principios constitucionales17 de eficacia administrativa y

16
Para un análisis más detallado sobre las relaciones entre los mencionados principios constitucionales y
el silencio administrativo negativo véanse los trabajos citados en el pie de página anterior.
17
Sobre el particular, cabe destacar que efectivamente la nueva Constitución de 1999, además de lo
previsto en el Preámbulo y en algunos artículos generales, trae una norma de gran impacto en esta materia
la cual permite fundamentar y relanzar con más fuerza el silencio administrativo positivo. Nos referimos
al articulo 141 de la nueva Carta Magna el cual dispone lo siguiente: “La Administración Pública está al
servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la
función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”. Tal como lo hemos señalado en otro
trabajo (vid. Luis A. ORTIZ-ALVAREZ, “¿Hacia un mejora de los trámites administrativos?”, en Revista de
Derecho Administrativo, núm. 7, 1999, pp. 341 y ss.), en esta norma, junto a lo previsto en el Preámbulo
y los artículos 1, 3 y 6, están las primeras y más fundamentales bases de la Administración Pública y del
derecho a la eficacia de la actividad administrativa, a las cuales puede sumarse todo un sinfín de artículos
constitucionales, tales como los relativos al derecho de petición (art. 51, norma que señala que existe no
sólo un derecho a una respuesta “oportuna” sino también “adecuada”), los relativos al derecho a la
defensa y a la tutela judicial -y administrativa- efectiva (arts. 26, 49, 257 y 259), a la responsabilidad de
los funcionarios (arts. 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285); a la
responsabilidad patrimonial del Estado (arts. 140 y 259); al respeto y a la responsabilidad por violación de
los derechos humanos (arts. 19, 29, 30, 31 y 46); al principio de legalidad (arts. 7, 25, 137, 138, 274, 317,
333, 334, 336 y 350); entre muchos otros, pues, en puridad, todo articulo constitucional de contenido
organizativo o que establezca derechos es una norma que limita y moldea la actividad de la
Administración Pública. Basta sólo atenerse al principio de la democracia para entender que la
Administración pública debe ser democrática y garante de los derechos fundamentales de los ciudadanos
y, por tanto, trabajadora en función de esa democracia, del respeto del Estado de Derecho y de los
ciudadanos, lo cual puede llevar a la ampliación y generalización del silencio positivo. En relación con lo
anterior, también cabe hacer referencia a la reciente Ley de Simplificación de Trámites Administrativos
de 1999 (publicada -reimpresa- en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, núm. 36.845. de fecha
7 de diciembre de 1999), la cual tiene por objeto racionalizar las tramitaciones que realizan los
particulares ante la Administración Pública, mejorar su eficacia y mejorar las relaciones de la
Administración Pública con los ciudadanos (art. 4). Asimismo, dicha Ley, postula el “principio de buena
fe del ciudadano” (art. 8), recuerda que los trámites deber ser racionales, pertinentes, útiles y de fácil
entendimiento para los particulares, a fin de mejorar las relaciones de éstos con la Administración,
haciendo eficaz y eficiente la actividad de la misma (art. 21). En fin, la referida Ley dispone que “la
legalidad (pues permite que la inactividad administrativa
no obstaculice las actividades de los particulares, y
permite, por vía de sustitución legislativa, entender que
la Administración ha otorgado o satisfecho, tal como lo
imponen las leyes, el requerimiento del interesado), así
como con los principios de seguridad jurídica y confianza
legítima (pues, por un lado, se convierte en un contundente
remedio a la inseguridad creada por toda falta de
respuesta, sustituyendo tal inactividad en un acto presunto
estimatorio y, por otro lado, pues al concebirse el acto
presunto como un acto equivalente y de igual fuerza a una
decisión administrativa expresa, el particular queda
protegido por el manto de estabilidad que estas decisiones
conllevan, quitándole validez a las decisiones tardías e
impidiendo la revocación, salvo por medio de los cauces y
causales previstas en la Ley, con el correspondiente
derecho a indemnización de ser el caso). Asimismo, el
silencio administrativo, bien que in concreto, tendrá
conexión con los derechos constitucionales (derecho de
propiedad, libertad económica, etc.) que en un caso
particular se pretendan satisfacer o desarrollar a través
de una lícita solicitud a la Administración y que, por
desidia administrativa, no encuentra respuesta expresa en
dicha sede.
Dentro de todo este contexto constitucional, la figura
del silencio administrativo (tanto positivo como el
negativo, y particularmente este último), debe estar
siempre sometida a una interpretación pro cives, esto es,
en favor del administrado, tal como, de manera unánime (al
menos en la actualidad) lo sostienen la doctrina y
jurisprudencia, tanto a nivel nacional como comparado,
pudiendo igualmente realizarse interpretaciones extensivas
o supletorias que permitan la extensión constante del
silencio positivo, tal como entre nosotros ha ocurrido en
materia urbanística18. Aunque, por supuesto, todavía quepa
articular mejores y nuevas soluciones (siempre favorables
para los ciudadanos) a muchos de los problemas prácticos
que presenta el silencio administrativo, inactividad que,

actividad de los órganos y entes de la Administración Pública debe estar dirigida a servir eficientemente a
los particulares, mediante la plena satisfacción de las necesidades colectivas. En tal sentido, el funcionario
público es, ante todo, un servidor público” (art. 35). En todos estos principios constitucionales y legales
están, en definitiva, las cláusulas de transformación los procedimientos, solicitudes y trámites
administrativos, principios que, en nuestro criterio, apoyan y sustentan la aplicabilidad del silencio
administrativo positivo.
18
Desde esta perspectiva constitucional pro administrado y pro eficacia administrativa no tiene cabida la
antes mencionada, y criticada, sentencia de la CPCA, de 13-12-99 (caso Sindicato Agrícola), la cual debe
entenderse como un caso aislado superado, mucho más visto el contexto de la nueva Constitución de 1999
respecto a la eficiencia administrativa (Art. 141).
en ningún caso, puede convertirse en un estímulo negativo o
en beneficio para la Administración como, de hecho, sucede
en ciertos aspectos de la institución del silencio
administrativo. Como bien se ha sostenido, “se trata de una
institución prevista en favor del Administrado, principio
que debe presidir su interpretación. Y, en efecto, tal
finalidad -favorecer al administrado- debe estar presente a
la hora de resolver los problemas derivados de su
aplicación práctica”19. En otras palabras, el silencio
administrativo se instituyó para favorecer al administrado,
no para sorprenderle por incauto o cazarle en un cepo o
trampa abusando de su ignorancia20.

A. Principios
a) Obligación de decidir
Art. 2 L.O.P.A.: Toda persona interesada podrá,
por sí o por medio de su representante, dirigir
instancias o peticiones a cualquier organismo,
entidad o autoridad administrativa.
Estos deberán resolver las instancias o peticiones
que se les dirijan o bien declarar, en su caso,
los motivos que tuvieren para no hacerlo.
Art. 4 L.O.P.A.: En los casos en que un órgano de
la administración pública no resolviere un asunto
o recurso dentro de los correspondientes lapsos,
se considerará que ha resuelto negativamente y el
interesado podrá intentar el recurso inmediato
siguiente, salvo disposición expresa en contrario.
Esta disposición no releva a los órganos
administrativos, ni a sus personeros, de las
responsabilidades que le sean imputables por la
omisión o la demora.
Parágrafo Único.- La reiterada negligencia de los
responsables de los asuntos o recursos que de
lugar a que estos se consideren resueltos
negativamente como se dispone en este artículo, les
acarreará amonestación escrita a los efectos de lo
dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, sin
perjuicio de las sanciones previstas en el
artículo 100 de esta Ley.

19
GARCIA-TREVIJANO GARNICA, El silencio administrativo en el Derecho español, obra cit., p. 199.
En expresión de ALVAREZ-GENDÍN, “Teoría del silencio administrativo”. Estudios homenaje a Jordana
20

de Pozas, t. III, vol. I, Madrid, 1961, p. 144.

b) Responsabilidad de los funcionarios (Recurso de
reclamo)
Art. 3 L.O.P.A.: Los funcionarios y demás personas
que presten servicios en la administración
pública, están en la obligación de tramitar los
asuntos cuyo conocimiento les corresponda y son
responsables por las faltas en que incurran.
Los interesados podrán reclamar, ante el superior
jerárquico inmediato, del retardo, omisión,
distorsión o incumplimiento de cualquier
procedimiento, trámite o plazo, en que incurrieren
los funcionarios responsables del asunto.
Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y
razonada y será resuelto dentro de los quince (15)
días siguientes. La reclamación no acarreará la
paralización del procedimiento, ni obstaculizará
la posibilidad de que sean subsanadas las fallas u
omisiones. Si el superior jerárquico encontrare
fundado el reclamo, impondrá al infractor o
infractores la sanción prevista en el artículo 100
de la presente Ley sin perjuicio de las demás
responsabilidades y sanciones a que hubiere lugar.
Art. 4 L.O.P.A.: En los casos en que un órgano de
la administración pública no resolviere un asunto
o recurso dentro de los correspondientes lapsos,
se considerará que ha resuelto negativamente y el
interesado podrá intentar el recurso inmediato
siguiente, salvo disposición expresa en contrario.
Esta disposición no releva a los órganos
administrativos, ni a sus personeros, de las
responsabilidades que le sean imputables por la
omisión o la demora.
Parágrafo Único.- La reiterada negligencia de los
responsables de los asuntos o recursos que de
lugar a que estos se consideren resueltos
negativamente como se dispone en este artículo, les
acarreará amonestación escrita a los efectos de lo
dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, sin
perjuicio de las sanciones previstas en el
artículo 100 de esta Ley.

c) La decisión tacita denegatoria (ver Art. 4

L.O.P.A.)
▪ Solicitudes (peticiones administrativas)
▪ Procedimiento de Oficio
▪ Recursos
 d) Confrontación con la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia
Art. 134 L.O.C.S.J.: “El interesado podrá
interponer el recurso previsto en el artículo 121
de esta Ley21, dentro del término de seis meses
establecidos en esta disposición, contra el acto
recurrido en vía administrativa, cuando la
Administración no haya decidido el correspondiente
recurso administrativo en el término de noventa
días consecutivos a contar de la fecha de
interposición del mismo”.

B. El Silencio en las solicitudes (peticiones

administrativas)
a) Lapsos:
▪ Solicitudes que no requieren sustanciación:
Art. 5 L.O.P.A.: A falta de disposición expresa
toda petición, representación o solicitud de
naturaleza administrativa dirigida por los
particulares a los órganos de la administración
pública y que no requiera substanciación, deberá
ser resuelta dentro de los veinte (20) días
siguientes a su presentación o a la fecha
posterior en la que el interesado hubiere
cumplido los requisitos legales exigidos. La
administración informara al interesado por
escrito, y dentro de los cinco (5) días
siguientes a la fecha de la presentación de la
solicitud, la omisión o incumplimiento por este
de algún requisito.
▪ Solicitudes que requieren sustanciación:
Art. 60 L.O.P.A.: La tramitación y resolución de
los expedientes no podrá exceder de cuatro (4)
meses, salvo que medien causas excepcionales, de
cuya existencia se dejará constancia, con
indicación de la prorroga que se acuerde.
La prorroga o prorrogas no podrán exceder, en su
conjunto, de dos (2) meses.

b) Garantías: (Ver Art. 4 L.O.P.A.)

▪ No ponen fin a la vía administrativa: (recurso
administrativo)

21
Se refiere al recurso frente actos administrativos de efectos particulares.
 ▪ Ponen fin a la vía administrativa: (recurso
contencioso administrativo)

C. El Silencio en los procedimientos de oficio

a) Lapsos:
Art. 60 L.O.P.A.: Cuando la administración lo
estime conveniente, podrá seguir un procedimiento
sumario para dictar sus decisiones. El
procedimiento sumario se iniciará de oficio y
deberá concluir en el término de treinta (30) días.
b) Garantías: (Ver Art. 4 L.O.P.A.)
▪ No ponen fin a la vía administrativa: (recurso
administrativo)
▪ Ponen fin a la vía administrativa: (recurso
contencioso administrativo)

D. El Silencio en los recursos administrativos

a) Recurso de reconsideración:
▪ Lapsos:
a. No ponen fin a la vía administrativa:
Art. 94 L.O.P.A.: El recurso de
reconsideración procederá contra todo acto
administrativo de carácter particular y deberá
ser interpuesto dentro de los quince (15) días
siguientes a la notificación del acto que se
impugna, por ante el funcionario que lo dicto.
Si el acto no pone fin a la vía
administrativa, el órgano ante el cual se
interpone este recurso, decidirá dentro de los
quince (15) días siguientes al recibo del
mismo. Contra esta decisión no puede
interponerse de nuevo dicho recurso.
b. Ministro: “El recurso de reconsideración,
cuando quien deba decidir sea el propio
Ministro, así como el recurso jerárquico,
deberán ser decididos en los noventa (90) días
siguientes a su presentación.” (Art. 91
L.O.P.A.)
c. Ponen fin a la vía administrativa en el nivel
inferior: Por analogía ver articulo 94
L.O.P.A., quince (15) días siguientes
▪ Garantías:
 a. No ponen fin a la vía administrativa: (recurso
jerárquico), (Ver Art. 4 L.O.P.A.)
b. Ponen fin a la vía administrativa: (recurso
contencioso administrativo) solo después de
vencido los lapsos
Art. 92 L.O.P.A.: Interpuesto el recurso de
reconsideración, o el jerárquico, el
interesado no podrá acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo,
mientras no se produzca la decisión respectiva
o no se venza el plazo que tenga la
administración para decidir.

b) Recurso Jerárquico:
▪ Lapsos:
Art. 91 L.O.P.A.: “El recurso de reconsideración,
cuando quien deba decidir sea el propio Ministro,
así como el recurso jerárquico, deberán ser
decididos en los noventa (90) días siguientes a
su presentación.”
▪ Garantías:
a. No ponen fin a la vía administrativa: (Caso
Institutos Autónomos)
Art. 96 L.O.P.A.: El recurso jerárquico podrá
ser intentado contra las decisiones de los
órganos subalternos de los Institutos
Autónomos por ante los órganos superiores de
ellos.
Contra las decisiones de dichos órganos
superiores, operará recurso jerárquico para
ante el respectivo Ministro de Adscripción,
salvo disposición en contrario de la Ley.
b. Ponen fin a la vía administrativa: (recurso
contencioso administrativo)
Art. 4 L.O.P.A.: En los casos en que un
órgano de la administración pública no
resolviere un asunto o recurso dentro de los
correspondientes lapsos, se considerará que
ha resuelto negativamente y el interesado
podrá intentar el recurso inmediato siguiente,
salvo disposición expresa en contrario. Esta
disposición no releva a los órganos
administrativos, ni a sus personeros, de las
responsabilidades que le sean imputables por
la omisión o la demora.
Parágrafo Único.- La reiterada negligencia
de los responsables de los asuntos o recursos
 que de lugar a que estos se consideren
resueltos negativamente como se dispone en
este artículo, les acarreará amonestación
escrita a los efectos de lo dispuesto en la
Ley de Carrera Administrativa, sin perjuicio
de las sanciones previstas en el artículo 100
de esta Ley.
Art. 93 L.O.P.A.: La vía contencioso
administrativa quedará abierta cuando
interpuestos los recursos que ponen fin a la
vía administrativa, estos hayan sido decididos
en sentido distinto al solicitado, o no haya
producido decisión en los plazos
correspondientes. Los plazos para intentar los
recursos contenciosos son los establecidos por
las leyes correspondientes.
Art. 92 L.O.P.A.: Interpuesto el recurso de
reconsideración, o el jerárquico, el
interesado no podrá acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo,
mientras no se produzca la decisión respectiva
o no se venza el plazo que tenga la
administración para decidir. (una vez vencidos
los plazos se puede acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa.

c) Recurso de revisión:
▪ Lapsos:
Art. 99 L.O.P.A.: El recurso de revisión
será decidido dentro de los treinta (30)
días siguientes a la fecha de su
presentación.
▪ Garantías:
Recurso contencioso administrativo (ver
Art. 4 L.O.P.A.)