INSTITUTO NACIONAL

DE ADMINISTRACIN
PUBLICA
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS

Bloque III. Gestin Financiera

1. El presupuesto: concepto. Los principios presupuestarios.

El ciclo presupuestario. El presupuesto por Programas:
concepto y fases. El presupuesto en Base Cero: terminologa y
desarrollo del proceso presupuestario.

Madrid, Marzo 2006

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Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Seleccin y Formacin,
con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparacin de las pruebas selectivas de acceso
por promocin interna al Cuerpo General Administrativo de la Administracin del Estado.

Se advierte que constituyen un material de apoyo de carcter orientativo, que en modo alguno agota la materia de
la que trata, ni ha de entenderse como garanta de superacin de las pruebas. El contenido de los temas no
compromete al rgano de seleccin, que est sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones de
aplicacin al proceso selectivo.
 BLOQUE III GESTIN FINANCIERA

1. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.

EL CICLO PRESUPUESTARIO. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS:
CONCEPTO Y FASES. EL PRESUPUESTO EN BASE CERO:
TERMINOLOGA Y DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO.

1. CONCEPTO

El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las

Administraciones Pblicas. Esta importancia procede de su naturaleza plural. Por una
parte es un documento jurdico que autoriza y vincula a las Administraciones para la
realizacin de los gastos y los ingresos con los que cumplir con las funciones decididas
por la sociedad, y que se pueden concretar en las tradicionalmente atribuidas al sector
pblico (intervencin en la vida econmica; prestacin de bienes pblicos; asignacin y
redistribucin de la riqueza). Por otra, el presupuesto constituye la tcnica de gestin
ms potente de la que disponen las Administraciones, toda vez que proporciona una
informacin muy valiosa para la mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de esas
funciones. Finalmente, constituye una garanta para los administrados, por cuanto la
actividad de la Administracin se dirige hacia finalidades concretas y conocidas, y est
sometida a control.

De una manera amplia, el presupuesto puede definirse como un documento financiero

en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un perodo de
tiempo determinado y el detalle de los ingresos que se prevn obtener para su
financiacin.

El presupuesto representa una tcnica utilizable tanto en la esfera privada como pblica.
Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente
orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor pblico.

Su uso en el mbito pblico apareci en el s XVIII y se generaliz en el XIX con la

implantacin del Estado de Derecho y el principio de divisin de poderes, estando por
tanto estrechamente ligado al sistema democrtico liberal.

Su justificacin deriva entre otras razones de:

el volumen, magnitud y diversificacin de la actividad estatal

la necesidad de obligar al ejecutivo a cumplir el mandato recibido del legislativo
la necesaria intervencin del Estado en la economa

De este modo, el presupuesto se configura como un instrumento propio de la Hacienda

Pblica y en l aparecen reflejados los bienes y servicios que sta adquiere, as como
sus transferencias al sector pblico y sus ingresos fiscales. En tanto que esqueleto del
Estado, su vinculacin con la poltica econmica es esencial. La importancia del
presupuesto rebasa los lmites del sector pblico de la economa, puesto que afecta de
forma fundamental al funcionamiento global de todo el sistema econmico.

En cuanto herramienta de gestin nos permite identificar el coste-beneficio de los

objetivos pblicos previstos, al tiempo que permite el control y evaluacin del

1
 desarrollo presupuestaria comprobando el grado de cumplimiento de las previsiones en
l contenidas.

En definitiva, el presupuesto da respuesta a tres preguntas: Qu bienes (o servicios)

producir? cmo producirlos? para quin?.

Partiendo del concepto de presupuesto, antes sealado, se han diferenciado

tradicionalmente tres perspectivas o conceptos posibles, que responden a diferentes
efectos del mismo:

- Econmico
- Poltico
- Jurdico

1.1. Concepto econmico

La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuacin del Sector Pblico, que
acta con recursos escasos para el logro de los diferentes fines, se desarrolla mediante
los presupuestos pblicos.

Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es por tanto, desde una
ptica macroeconmica, un instrumento para la asignacin de recursos.

En definitiva, el presupuesto es un instrumento de racionalizacin y organizacin de

la actividad financiera y, en general, de la actuacin econmica del sector pblico.

Asimismo, el presupuesto refleja el plan econmico del grupo poltico dominante y se

convierte en el principal instrumento para la planificacin de la Poltica econmica, lo
que enlaza y lleva a la segunda de las concepciones.

1.2.Concepto poltico

Ms all de este concepto (o efecto) econmico, el presupuesto cumple una

importantsima funcin poltica, pues permite, en cuanto que presenta de forma unitaria
el plan de actuacin econmica del sector pblico al correspondiente nivel, emitir un
juicio razonado sobre dicha actuacin. En este sentido afirm CAVOUR1 Dadme un
presupuesto bien hecho y os dir como est gobernado el pas. Es pues, el principal
documento de control de la accin del gobierno.

El presupuesto es as un modo de asignar recursos financieros a travs de decisiones

polticas. El modelo estar condicionado por la organizacin poltica y administrativa
de cada pas. Se erige as el presupuesto como una decisin poltica adoptada por el
rgano competente en la materia; como se ha sealado, es el programa de actuacin
gubernamental para un ao.

1
Camilo Benso, Conde de Cavour (1810 1861) . Primer Ministro del Piamonte y Cerdea desde 1852. Su gobierno se caracteriz por la poltica
de alianzas que llev a cabo con otros estados para acabar con el dominio austraco y lograr la unidad de Italia.

2
El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo para que no
gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos.

Ahora bien, la autorizacin y aprobacin de los gastos propuestos por el Ejecutivo en

las cmaras representativas tiene consecuencias distintas segn se trate de un regmen
poltico parlamentario o presidencialista.

1.3. Concepto jurdico

Por ltimo, el presupuesto tiene en el caso de los entes pblicos, una importante
significacin jurdica.

Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley; se
torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante mximo de los
gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vas de financiacin de los mismos, durante
un periodo de tiempo determinado.

Por tanto, el presupuesto se convierte en una autorizacin normativa que obliga al

Ejecutivo a realizar nicamente los gastos en l previstos. Ahora bien, respecto a los
ingresos los mismos no tienen carcter limitativo sino que se autoriza una estimacin de
lo que se prev recaudar para financiar los gastos.

En cuanto a la naturaleza jurdica de la Ley de presupuestos, la controversia acerca de si

dicha ley deba considerarse ley formal (revisten forma de ley por provenir del
Parlamento, pero no contienen verdaderas normas jurdicas) o ley material (es decir, se
trata de una autntica norma jurdica) en la actualidad ha perdido importancia, de modo
que para unos es una ley ordinaria y para otros una ley ordinaria con un procedimiento
legislativo especfico de tramitacin.

Por otra parte, se ha planteado si la funcin presupuestaria atribuida a las Cortes

Generales es distinta de la legislativa, como se desprende de lo dispuesto en el artculo
66.2 de la Constitucin, cuando indica:

Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que
les atribuye la Constitucin.

A este respecto debe sealarse que el Presupuesto tiene la consideracin plena de Ley si
bien con ciertas peculiaridades; ms an, disfruta de reserva absoluta de ley, por lo que
en este campo no cabra el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo.

Es la Constitucin Espaola de 1978 la que nos otorga una definicin legal del
presupuesto; as seala en su artculo 134.2 que Los Presupuestos Generales del
Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del Sector
Pblico Estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten
a los tributos del Estado.

Al hilo de esta definicin, el artculo 32 de la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003,

de 26 de Noviembre) establece que Los Presupuestos Generales del Estado
constituyen la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones

3
a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y entidades que forman
parte del sector pblico estatal.

Tras abordar el concepto de presupuesto, as como sus aspectos fundamentales

pasaremos a continuacin a examinar los principios presupuestarios.

2. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Con la expresin principios presupuestarios nos estamos refiriendo a una serie de

reglas que resumen la disciplina de la institucin presupuestaria y cuyo respeto asegura
el cumplimiento de la finalidad bsica de dicha institucin: permitir el control
parlamentario del proceso de asignacin de los recursos pblicos as como la
correspondencia entre dicha asignacin y su ejecucin.

Desde el nacimiento de la institucin presupuestaria, su elaboracin est supeditada al

cumplimiento de una serie de principios informadores. Estos principios han ido
evolucionando a lo largo del tiempo, conforme lo haca la situacin econmica y
poltica de las naciones. Los principios tratan de dar respuesta a tres preguntas bsicas:
Quin debe disear el presupuesto? Cmo debe ser dicho presupuesto? En funcin
de qu criterios econmicos se elabora el presupuesto? La respuesta se encuentra en los
principios polticos, contables y econmicos respectivamente.

La elaboracin de una serie de principios presupuestarios como pilares en los que

habran de sustentarse cuestiones de tanto calado como el contenido de un presupuesto,
su elaboracin formal o las normas de disciplina poltico administrativa a que ha de
someterse, fue tratada tempranamente por la escuela econmica clsica, que alumbr los
llamados principios presupuestarios clsicos.

El conjunto de estos principios, si bien se han mantenido en los diversos tratamientos

otorgados a la problemtica presupuestaria, han perdido en muchos casos la
importancia que se les concedi por la ya mencionada escuela econmica clsica. Esta
cesin de vigor y aplicacin se aprecia claramente, entre otros, en el principio de
competencia como a continuacin veremos.

2.1. Principios polticos

Basados en la doctrina de la divisin de poderes y en la soberana popular caractersticas

del siglo XIX, estos principios estn encaminados a conseguir el mximo control del
ejecutivo.

De este modo, para controlar la autorizacin presupuestaria del Legislativo al Ejecutivo,

las normas constitucionales establecen una serie de principios que deben informar el
proceso presupuestario.

Los principios polticos caractersticos del presupuesto clsico han sido tradicionalmente
los siguientes:

o Competencia: Garantiza el equilibrio de poderes, en base al siguiente reparto de

competencias: el Legislativo aprueba el presupuesto y las cuentas generales; el

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ejecutivo prepara y ejecuta el presupuesto; el judicial fiscaliza.

El Parlamento como representante de la soberana popular en ejercicio de la competencia

legislativa, autoriza los presupuestos del Ejecutivo. El Gobierno tiene la competencia para
la elaboracin y ejecucin de los presupuestos autorizados. Es el principio fundamental.

En Espaa fueron las Cortes de Cdiz de 1812 las que asignaron al Parlamento uno de
los cometidos ms importantes del Derecho Presupuestario: La potestad de determinar
los gastos de la Administracin Pblica y la de fijar los ingresos igualmente pblicos.

La vigente Constitucin de 1978, determina en su artculo 134.1:

Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado y

a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin.

Pese a su vigencia, la intensidad en la aplicacin de este principio se ha relajado a lo

largo del tiempo. La prevalencia del Parlamento ha dado paso a un mayor protagonismo
del Ejecutivo, limitndose alguna de las facultades parlamentarias en esta materia (por
ejemplo, la prohibicin de incrementar el volumen global de las dotaciones
presupuestarias).

o Universalidad: Los presupuestos debern incluir la totalidad de los ingresos y

gastos pblicos sin minoraciones. En consecuencia, el Ejecutivo nicamente podr gastar
los importes contenidos en el presupuesto. Los ingresos tienen, no obstante, carcter
estimativo y no vinculan al Gobierno en su cuanta.

La Constitucin contempla este principio en el artculo 134.2, antes citado, cuando

establece que los Presupuestos incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del Sector
Pblico Estatal.

o Unidad: Todos los ingresos y gastos pblicos se incluirn en un solo presupuesto,

prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. Es una
consecuencia del principio de universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el
ejercicio del control presupuestario.

o Especialidad: El Parlamento al aprobar los presupuestos elige una serie de

alternativas y los recursos precisos para financiarlas. Dichas elecciones, vinculan al
Ejecutivo y deben ser cumplidas en su ejecucin. Incluye las denominadas especialidades
presupuestarias con una triple acepcin: para un determinado destino (cualitativa); por un
determinado importe (cuantitativa) y para un perodo de tiempo determinado (temporal).

La Ley General Presupuestaria, antes citada, recoge la triple manifestacin de este

principio a lo largo de su articulado:

Artculo 42: Los crditos para gastos se destinarn exclusivamente a la finalidad

especfica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que
resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley.
Artculo 46: Los crditos para gastos son limitativos. No podrn adquirirse
compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuanta superior al importe
de los crditos autorizados en los estados de gastos...

5
 Artculo 49. Con cargo a los crditos del estado de gastos de cada presupuesto
slo podrn contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y
dems prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio
presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas...

o Anualidad: La autorizacin parlamentaria del presupuesto, ha de tener una

vigencia determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayora de los
pases coincide con el ao natural y transcurrido el cual perder su valor, salvo que se
prorroguen. Como excepcin a este principio y por la naturaleza de determinados
crditos se prev la plurianualidad para alguna clase de gastos (ejemplo: las
inversiones), o el pago de obligaciones de ejercicios anteriores con cargo al presupuesto
corriente.

Recogido en el artculo 134.2 de la Constitucin, el principio de anualidad se identifica

con el principio de especialidad temporal de los crditos que se ha visto ms arriba. Viene
recogido con mayor detalle en el artculo 34 de la LGP.

De los principios recogidos en la LGP se deduce que el principio de anualidad debe ser
puesto en combinacin con la programacin presupuestaria. As, el artculo 24 establece
que: La gestin del sector pblico estatal est sometida al rgimen de presupuesto anual
aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los lmites de un escenario plurianual.

o Publicidad: Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de los

recursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no slo debe
producirse durante el debate de aprobacin y con la publicacin de la presupuesto
aprobado, sino tambin a lo largo de su gestin mediante informes, comparecencias e
interpelaciones al Gobierno por el Parlamento.

2.2. Principios contables

La contabilidad pblica tena para los clsicos un carcter de instrumento de control

presupuestario, comprobando que los recursos son gestionados conforme a los principios
polticos y econmicos.

Los principios contables son, en definitiva, una traduccin a la tcnica contable de los
principios polticos. Son los siguientes:

o Presupuesto bruto: Se corresponde con el de universalidad. La contabilidad ha de

llevarse por un sistema administrativo y no especulativo y como consecuencia del
principio de universalidad, se exige que todas las partidas se consignen en el presupuesto,
sin aumentos o minoraciones.

o Unidad de caja: Derivado del principio poltico de unidad, establece que todos los
ingresos y gastos de la Hacienda Pblica deben realizarse a travs de la misma caja.
Persigue coordinar la tesorera de los caudales pblicos, prohibiendo las cajas especiales.

o Especificacin: Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la

discrecionalidad del Ejecutivo en la gestin presupuestaria, que ha de acomodarse a lo
autorizado por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con el limite cualitativo y

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 cuantitativo, los cuales contablemente debe ser comprobados. Tambin se articula en una
triple acepcin: cualitativa, cuantitativa y temporal.

o Ejercicio cerrado: Se corresponde con el de anualidad. A travs del principio de

ejercicio cerrado se establece una limitacin a cualquier prrroga contable de una
actuacin presupuestaria vencida. Cuando haya que realizar un pago o percibir un ingreso
por cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial.

2.3. Principios econmicos

Para los economistas liberales la actividad econmica del Estado tena que ser lo ms
limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que deban orientar el presupuesto y la
gestin de la actividad financiera del Sector Pblico.

Los principios econmicos, estn ntimamente ligados a la filosofa financiera clsica:

Limitacin del gasto o gasto mnimo, derivado del hecho de que el gasto pblico se
considera improductivo desde la perspectiva de los economistas clsicos.

Equilibrio presupuestario, regla de oro de la hacienda clsica. Se basa en que deben

coincidir los ingresos y los gastos pblicos del presupuesto. Tiene por objeto limitar la
participacin pblica en el mercado, pues ello ocasionara una intromisin en la economa
privada y una disminucin de la riqueza y capacidad econmica de los ciudadanos.

Neutralidad impositiva, porque los impuestos no deben entorpecer ni perjudicar el

desarrollo econmico de un pas.

Autoliquidacin de la deuda, que parte del paralelismo entre el Estado y las empresas
privadas, considerando que la emisin de deuda pblica solo est justificada para la
financiacin de inversiones productoras de riqueza, con la cual se van a poder pagar sus
intereses y amortizar el principal, ya que a travs de la emisin de deuda pblica el Estado
detrae capital que podra utilizarse para empleos productivos. Seala pues, que el
endeudamiento excepcional del sector pblico slo debe utilizarse para financiar gastos
pblicos de inversin capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a
la amortizacin y al pago de intereses.

Los principios econmicos han evolucionado, al igual que el resto de principios, a lo

largo del tiempo. En Espaa debemos referirnos a la Ley General Presupuestaria, que
acoge actualmente alguno de los principios econmicos ms arriba referidos, adaptados
al momento actual. Concretamente, cabe destacar la firma del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento en 1997 como inspirador de la legislacin presupuestaria vigente. En este
sentido, la LGP distingue entre:

a) PRINCIPIOS Y REGLAS DE PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA, recogidos

en el artculo 26, que seala: La programacin presupuestaria se regir por los
principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en
la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos, conforme a lo dispuesto en la Ley
18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.

7
As pues, la LGP remite a la LGEP2 la regulacin de los principios que rigen la
programacin, y que vienen a inspirarse, a su vez, en el artculo 31.2 de la Constitucin
y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento suscrito en 1997.

b) PRINCIPIOS Y REGLAS DE GESTIN PRESUPUESTARIA, en su artculo 27,

recogiendo alguno de los principios que se han visto ms arriba, como el de anualidad
(en el marco de un escenario plurianual), el de especialidad, el de presupuesto bruto o el
de transparencia en la gestin (trasunto del de publicidad).

3. EL CICLO PRESUPUESTARIO

Con la denominacin ciclo presupuestario nos referimos a la sucesin de diferentes

momentos u operaciones que afectan al presupuesto. De forma breve, podemos sealar
que el ciclo presupuestario consta en Espaa de cuatro grandes fases (preparacin y
elaboracin, aprobacin, ejecucin y control) y su duracin es de aproximadamente tres
aos.

La caracterstica ms importante del ciclo presupuestario es la atribucin de

competencias para cada una de las fases, que en el caso de Espaa viene establecida por
la propia Constitucin y refleja la importancia central que tiene el presupuesto en el
esquema constitucional de divisin de poderes.

Podemos as afirmar que las diferentes fases del ciclo presupuestario se desarrollan con
una casi perfecta alternancia entre los protagonistas de las mismas: ejecutivo y
Parlamento. El Gobierno prepara el presupuesto sometiendo al Parlamento el proyecto
de ley; el Parlamento examina este proyecto y lo aprueba con las enmiendas que
considere necesarias; aprobada la Ley de Presupuestos, la Administracin es
responsable de su ejecucin; por ltimo, el Parlamento controla esa ejecucin
comprobando la correspondencia entre autorizacin y las operaciones desarrolladas en
base a la misma.

Estas fases son sucesivas, alternndose en ellas la competencia de ejecutivo y

legislativo. Ahora bien, deben hacerse al respecto algunas observaciones; durante el
curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de aprobar nuevos
gastos, que deben ser autorizados mediante ley, aunque con iniciativa reservada al

2 El artculo 3 de la LGEP recoge el principio de estabilidad presupuestaria, determinando que La elaboracin, aprobacin y
ejecucin de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artculo 2 de esta Ley se realizar en un marco de
estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. (..)

Asimismo, el artculo 4 recoge el principio de plurianualidad, segn el cual La elaboracin de los presupuestos en el sector
pblico se enmarcar en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobacin y
ejecucin presupuestaria

Por su parte, el artculo 5 refleja el principio de transparencia: Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el mbito de
aplicacin de esta Ley y sus liquidaciones debern contener informacin suficiente y adecuada para permitir la verificacin del
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

Y, finalmente, el artculo 6 establece el principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos: 1. Las
polticas de gastos pblicos deben establecerse teniendo en cuenta la situacin econmica y el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria, y se ejecutarn mediante una gestin de los recursos pblicos orientada por la eficacia, la eficiencia y
la calidad. 2. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los actos administrativos, los
contratos y los convenios de colaboracin y cualquier otra actuacin de los sujetos a que se refiere el artculo 2 de la presente Ley
que afecte a los gastos pblicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las
exigencias de estabilidad presupuestaria.

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Gobierno de manera anloga a la de la Ley de Presupuestos. Adems, en relacin con el
control, ste es mltiple, existiendo, adems del parlamentario, tambin un control
desarrollado por la propia Administracin, que, adems, se lleva a cabo con las
operaciones de ejecucin.

El ciclo presupuestario tiene una duracin variable conforme a la normativa vigente en

cada pas. Suele comprender en los pases occidentales un periodo aproximado de tres
aos: uno previo, otro corriente y otro ulterior.

3.1. Fases del ciclo presupuestario

De forma breve, podemos sealar que el ciclo presupuestario consta en Espaa de

cuatro grandes fases (elaboracin, aprobacin, ejecucin y control).

La elaboracin se inicia con la aprobacin de los objetivos de gastos corrientes y de

capital por Economa y Hacienda. Posteriormente intervienen los rganos de gasto
(Comisin de Poltica de Gasto o de Anlisis de Programas y los departamentos
ministeriales) que elevan sus propuestas a Economa y Hacienda. Antes del 1 de octubre
deber remitirse el proyecto de ley de PGE al Congreso.

La aprobacin compete a las Cortes (Congreso-Senado-Congreso), pudindose

introducir enmiendas (a la totalidad o al articulado) y debe ser aprobado antes del 1 de
enero, quedando automticamente prorrogados los PGE del ao anterior en caso
contrario.

La ejecucin realizar los gastos y operaciones autorizados- recae en los rganos de las
Administraciones Pblicas. Consta de cuatro fases: autorizacin, compromiso,
obligacin y orden de pago. Cabe modificacin de las cifras aprobadas en algunos casos
(crditos extraordinarios, por ejemplo).

El control se realiza en dos niveles. Por un lado, un control interno durante la ejecucin
a travs de la Intervencin General del Estado que debe fiscalizar, y por otro lado, al
finalizar el ao, un control externo a travs del Tribunal de Cuentas debiendo aprobar la
Cuenta General del Estado y someterla a las Cortes.

El ciclo presupuestario en el ordenamiento jurdico espaol

A continuacin veremos con un poco ms de detalle el ciclo presupuestario en el

ordenamiento jurdico espaol, y ms concretamente en el mbito de la Administracin
General del Estado.

Tres son las normas fundamentales conforme a las cuales se define y en las que aparece
regulado: La Constitucin Espaola de 1978, la Ley 47/2003 General Presupuestaria y
la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria.

3.1.1. Fase de elaboracin

La iniciativa de cara a la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado

corresponde de manera exclusiva al Gobierno tal y como establece el artculo 134 de la
Constitucin Espaola ya referido. Se trata de una iniciativa obligada, no facultativa que

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debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en cuanto al tiempo y a los modos
de desarrollo. La Ley General Presupuestaria hace referencia al procedimiento de
elaboracin en su artculo 36.2 3.

Resumidamente, dentro del proceso de preparacin cabe distinguir las siguientes fases:

1. Fijacin del objetivo de estabilidad y la cifra mxima de gasto no financiero. El

objetivo de estabilidad abarcar un periodo de tres aos.

2. Escenario presupuestario plurianual: se confeccionan unos escenarios

plurianuales de previsin de ingresos y gastos.

3. Anteproyectos parciales: cada Ministerio prepara el suyo y los de cada uno de los
organismos autnomos adscritos al mismo. Para ello existe en cada departamento
ministerial una oficina y una comisin presupuestaria.

4. Anteproyecto global: con base a los anteproyectos anteriores, el Ministerio de

Hacienda presenta al Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado.

El artculo siguiente, el 37, hace referencia a la remisin del anteproyecto a las Cortes
Generales detallando qu documentos deben adjuntarse. Se entrara as en la siguiente
fase del ciclo, la de aprobacin.

3.1.2. Fase de aprobacin

De acuerdo con el artculo 134.3 de la Constitucin, el Gobierno debe presentar ante el

Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses
antes de la expiracin de los del ao anterior.

3 El artculo 36. 2 establece que El procedimiento por el cual se regir la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado

se establecer por orden del Ministro de Hacienda y se sujetar a las normas siguientes:

Primera. Las directrices para la distribucin del gasto, estableciendo los criterios de elaboracin de las propuestas de
presupuestos y sus lmites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarn por el Ministro de
Hacienda.

Con este fin, se constituir la Comisin de Polticas de Gasto, cuya composicin se determinar por orden del Ministro de
Hacienda.

La Comisin respetar la adecuacin de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboracin de las propuestas a los
lmites y objetivos de poltica presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.

Segunda. Los ministerios y los dems rganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado,
remitirn al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los lmites que las directrices
hayan establecido.

Del mismo modo, los distintos ministerios remitirn al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada
uno de los organismos autnomos y otras Entidades a ellos adscritos. (...)

Asimismo, los ministerios remitirn las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de
capital y financieras de las entidades pblicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del
sector pblico estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompaadas de la documentacin a que se refiere el
artculo 29 de esta Ley. (...)

El mismo artculo 36 dispone en su apartado 3 que El presupuesto de ingresos de la Administracin General del Estado ser
elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribucin de recursos de la programacin plurianual
prevista en el artculo 29 y al cumplimiento de los objetivos de poltica econmica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.3

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El procedimiento para la tramitacin de los presupuestos ha de encuadrarse en el ms
amplio marco del procedimiento legislativo comn, en el que no se va a entrar. Baste
con sealar que, tal y como seala el artculo 66. 2 de la Constitucin Espaola, Las
Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que
les atribuya la Constitucin.

Ante la eventualidad de que la Ley de Presupuestos no obtuviera la aprobacin de las

Cortes, el propio artculo 134.4 de la Constitucin Espaola prev la prrroga de los
presupuestos, aspecto ste desarrollado en el artculo 38 de la LGP.4

3.1.3. Fase de ejecucin

El procedimiento administrativo de ejecucin del gasto se define como la serie compleja

de actos y controles a travs de los cuales se realiza el gasto pblico. Como se ver en
los temas siguientes, la gestin del Presupuesto de gastos del Estado y de sus
organismos autnomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad
Social se realizar a travs de las siguientes fases: (artculo 73 LGP)

1. Aprobacin del gasto.

2. Compromiso de gasto.
3. Reconocimiento de la obligacin.
4. Ordenacin del pago.
5. Pago material.

3.1.4. Fase de control

La funcin de control puede ser clasificada desde multitud de perspectivas:

a) Por el rgano controlador. Podemos distinguir entre:

- Control parlamentario: es un control de tipo poltico, ejercido por las Cortes

y que tiene mltiples manifestaciones: en el propio procedimiento de
aprobacin de los Presupuestos, en las modificaciones presupuestarias, en la
aprobacin de la Cuenta General del Estado o en la recepcin de informes
provenientes del Tribunal de Cuentas.

- Control externo: Recibe este nombre porque se ejerce por un rgano que no
pertenece a la entidad controlada. En el mbito de los PGE, es ejercido por el
Tribunal de Cuentas que, segn el artculo 136 CE, es el supremo rgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como
del sector pblico. Junto al Tribunal de Cuentas, algunas CCAA. han
creado sus propios rganos de control externo.

- Control interno: Se ejerce por un rgano especializado de un Ente sobre

otros rganos del mismo Ente. En el mbito de la AGE, est encomendado a

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Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente, se
considerarn automticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobacin y publicacin de
los nuevos en el Boletn Oficial del Estado. (...)

11
 la Intervencin General del Estado, dependiente orgnicamente del
Ministerio de Economa y Hacienda y, en el ejercicio de su funcin, del
Consejo de Ministros.

b) Atendiendo a los criterios con arreglo a los cuales se evala la actividad financiera:

- Control de legalidad: tiene por objeto asegurar que la gestin de las finazas
pblicas se acomode a las normas legales aplicables.

- Control de eficacia, eficiencia y economa.

c) Por el momento en el que el control se realiza:

- Control previo: se realiza antes de que se dicte el acto sujeto a control y

tiende a evitar las irregularidades antes de que se produzcan.

- Control concomitante: tiene lugar al mismo tiempo que se realiza la

actividad controlada. Tiene tambin carcter preventivo.

- Control posterior o consuntivo: normalmente recaer sobre las cuentas en

que la actividad financiera queda registrada, posibilitando la exigencia de
responsabilidades.

4. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: CONCEPTO Y FASES

El presupuesto por programas comenz en la administracin norteamericana donde fue

introducido por MacNamara en 1961; en 1965 el Presidente Johnson lo extendi a nivel
federal, bajo la denominacin "Sistema de Planificacin, Programacin y
Presupuestacin" (P.P.B.S.), para conseguir tres objetivos:

- Hacer las cosas mejor.

- Con mayor rapidez.
- Con menor coste.

Constituye un proceso integrado de gestin, en el que se analiza la actividad

administrativa en su totalidad, asignndose los recursos entre programas
alternativos.

Se caracteriza por ser la primera vez en que se integra la presupuestacin, la programacin

y la planificacin econmica, configurndose el presupuesto como la secuencia anual del
plan concretado en programas. Supone la integracin de las dos visiones del presupuesto,
la macroeconmica como instrumento de poltica econmica y la microeconmica como
medio para la asignacin de los recursos disponibles.

El presupuesto por programas se centra en la planificacin estratgica del presupuesto,

y su propsito final consiste en contribuir a la racionalizacin de las elecciones del
sector pblico mediante la utilizacin de tcnicas de anlisis econmico. Es ms
complejo, ya que no slo exige una cuidadosa identificacin de los objetivos
perseguidos, sino adems la elaboracin de las diferentes alternativas existentes para
alcanzarlos y una cuantificacin econmica de cada una de ellas.

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Con esta forma de presupuestacin, se permite conocer lo que ha hecho cada
departamento ministerial, sus resultados, cmo (sus actividades), con qu medios y el
coste de su realizacin.

Asimismo, se unen los procesos de eleccin poltica y presupuestacin, configurando el

presupuesto como un instrumento para planificar la poltica y mejorar la asignacin de los
recursos.

Sin embargo, no existe un modelo nico, pues se ve afectado por las caractersticas
polticas y administrativas de cada pas.

El Presupuesto por programas se desliga de la concepcin tradicional del concepto

presupuestario. Podemos afirmar que la adopcin de este tipo de presupuestacin
supone la aceptacin de unos elementos fundamentales, como los que se indican
seguidamente:

a) Los objetivos de gasto. Cada programa es la ordenacin de medios de que

disponen los centros gestores en orden a la consecucin de sus objetivos.

b) Los programas. Son combinaciones de medios identificables orientados al logro

de un determinado objetivo a alcanzar por un centro de gestin.

c) Los indicadores. Son elementos referidos a los objetivos de los programas

presupuestarios que proporcionan informaciones cuantificables. Poseen carcter
descriptivo y valorativo.

d) Seguimiento, control y evaluacin de los resultados de la gestin. En un

sistema de Presupuesto por programas es imprescindible el establecimiento de
algn tipo de control referido a la ejecucin de los programas y sus resultados
finales.

El Presupuesto por programas debe convertirse en un instrumento para la mejora de las

fases del ciclo presupuestario:

* En la elaboracin, mediante la preparacin por el responsable de cada programa de

soluciones alternativas en programas plurianuales para cada campo de actividad.

* En la aprobacin, presentando la actividad del Estado al Parlamento y a los ciudadanos,

de modo que puedan conocerse los metas u objetivos a alcanzar y los medios asignados
para su consecucin.

* En la ejecucin, responsabilizando a los gestores de la consecucin de los objetivos

programados, medibles a travs del establecimiento de indicadores de resultados.

* En el control, evaluando su nivel de eficacia y de eficiencia y efectuando las oportunas

correcciones de las desviaciones observadas.

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El proceso presupuestario por programas se desarrolla siguiendo su ciclo, a travs de
las siguientes fases sucesivas e integradas. Las tres primeras previas a su ejecucin y la
ltima simultnea o posterior:

1. Planificacin.
2. Programacin.
3. Presupuestacin.
4. Ejecucin.
5. Control.

La planificacin persigue la bsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo anlisis de
las alternativas posibles, establece los medios precisos para conseguirlo. El proceso
planificador debe ser integral incluyendo a toda la organizacin, aunque puede
desarrollarse en un mbito temporal o material diferente.

Los resultados alcanzados y la informacin obtenida, deben servir para mejorar los futuros
planes y rectificar en su caso los objetivos, estrategias o acciones.

La programacin que es la principal fase, tiene por objeto el establecimiento de los

programas de gasto a ejecutar.

Determinados los programas, se asignan los recursos presupuestarios precisos para

financiar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los medios personales,
materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos programados en dicho
perodo.

Las tres primeras fases, se distinguen por su duracin: a largo plazo; a medio plazo y
anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concrecin y duracin de sus objetivos:
generales o polticos; sectoriales y especficos.

Durante su vigencia se procede a gestionar el presupuesto (ejecucin) aprobado, con el fin

de alcanzar a travs de los medios asignados las metas u objetivos previstos.

El ciclo se cierra con el control y evaluacin de las metas u objetivos alcanzados, el cual
conforme se ha sealado, sirve para la retroalimentacin del sistema, ayudando en base a
lo conseguido y sus circunstancias de ejecucin a asignar los recursos en los ejercicios
futuros.

Por ltimo nos referiremos a la evaluacin de los programas; por su naturaleza, ya

expuesta anteriormente, el presupuesto por programas es una tcnica destinada a asignar
los recursos entre fines competitivos por lo que la evaluacin se erige como elemento clave
e imprescindible.

En Espaa, la clasificacin de los crditos por programas se plante con la Ley General
Presupuestaria de 4 de Enero de 1977. Comienza desde entonces un proceso de varios aos
que culmina con el primer presupuesto por programas, introducido en la LPGE para el ao
1989, que define una serie de programas y los procedimientos de seguimiento del grado de
realizacin de los objetivos definidos en las memorias de cada programa.

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La nueva LGP (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) plantea la relacin entre la
programacin presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la programacin de
la actividad del sector pblico estatal se materializa en los escenarios presupuestarios
plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se deben ajustar al objetivo de
estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los que se adecuarn los Presupuestos
Generales del Estado.

Se definen asimismo los programas plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y

se vincula la asignacin de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de
los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma especfica recoge el artculo 31.5

5 PRESUPUESTO BASE CERO: TERMINOLOGA Y DESARROLLO DEL

PROCESO PRESUPUESTARIO

Esta tcnica fue desarrollada por la Texas Instruments e introducida en el gobierno

estadounidense por James Carter.

Esta formulacin supone que ningn gasto se considera consolidado, es decir, no debe
ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y necesidad. O lo que
es lo mismo, no se aprobara un gasto del que pudiera prescindirse.

El presupuesto de base cero trata de aprovechar la tcnica anterior, pero va ms all al

combatir el incrementalismo, y que se haba mantenido a travs de todas las reformas
anteriores. Para ello propugna la revisin constante de las asignaciones a los
programas en marcha, as como exige de las unidades la formulacin y
cuantificacin de distintos niveles de ejecucin de cada programa, de manera que
una reduccin en los recursos destinados no tenga por qu suponer forzosamente la
desaparicin completa de un programa. Por otra parte, el presupuesto en base cero exige
la presentacin y discusin de las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos de
un programa, lo cual implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de
preparacin del presupuesto.

Cada centro gestor del gasto debe defender su peticin de presupuesto sin referirla al
nivel de asignaciones del ao anterior. Dichas peticiones, previa justificacin por cada
gestor en niveles alternativos de esfuerzo, son analizadas y evaluadas, priorizndose y
asignndose los recursos presupuestarios disponibles.

A diferencia del presupuesto por programas que parte de la continuidad de estos, el

presupuesto en base cero no supone la permanencia de los programas y objetivos, todos
deben analizarse y priorizarse de nuevo, sustituyndose algunos por nuevos programas u
objetivos.

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Artculo 31. Asignacin presupuestaria y objetivos.
1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarn a los escenarios presupuestarios plurianuales y atendern a la consecucin
de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujecin,
en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de poltica econmica determine el Gobierno para el
ejercicio a que se refieran.
2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarn tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el
nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.
Los objetivos de carcter instrumental habrn de ponerse en relacin con los objetivos finales en cuya consecucin participan.

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Las ventajas de esta tcnica residen en que implica a todos los niveles administrativos,
as como permite una identificacin clara de los objetivos as como la localizacin de
actividades innecesarias. Sin embargo, tambin requiere un mayor compromiso por
parte de los funcionarios pblicos, que no siempre se obtiene, as como tampoco
establece controles a posteriori que permitan identificar las mejoras obtenidas y las
ganancias de eficiencia en la gestin.

El presupuesto de base cero descompone el presupuesto en programas y niveles de

servicio, asociando stos con sus costes y luego establece prioridades, slo los que estn
en la lista de prioridades recibirn fondos. Se crea un mecanismo para la reasignacin,
lo que crea competencia y conflicto entre departamentos, por lo que rara vez se usa en
solitario este presupuesto.

El valor del presupuesto en base cero es que plantea un proceso que requiere la
evaluacin sistemtica y la justificacin de la totalidad de los objetivos y actividades
de los programas y en base a estos se asignan los recursos presupuestarios.

Se trata de dar el mximo de informacin a los decisores acerca de las alternativas

presentadas sobre los programas de gasto de la Organizacin, con el fin de mejorar la toma
de decisiones y la asignacin eficiente de los recursos. Por eso es muy til en la actualidad,
caracterizada por la escasez de recursos.

Cumple la misin de reasignar eficientemente los recursos disponibles entre las unidades,
introduciendo una nueva unidad o incrementando el nivel de actividad de una existente
mediante la correspondiente disminucin o en su caso supresin de otra.

Al Gobierno le permite disminuir el volumen del gasto pblico y lograr la consiguiente

reduccin del dficit, dentro del conjunto de la economa nacional y conforme a los
objetivos generales. Tambin le posibilita conocer el volumen de los gastos pblicos
ineludibles y el margen disponible.

Asimismo, facilita la comparacin de las alternativas presentadas por los titulares de los
Departamentos ministeriales, justificando los recortes presupuestarios, previo anlisis de
las propuestas y priorizando aquellas reas que hayan puesto de manifiesto su importancia.

El Parlamento dispone de una buena fuente de informacin que le ayudar a conocer las
metas u objetivos previstos y una ms racional asignacin de los recursos entre los
programas que la presenta el Ejecutivo para su aprobacin.

No obstante, se han detectado algunos inconvenientes su aplicacin, entre los que

podemos destacar los siguientes:

- Impide tener una visin de conjunto.

- Puede propiciar la adopcin subjetiva de decisiones.
- Se presentan dificultades para el establecimiento de un nivel homogneo de las unidades
de decisin.
- Existen resistencias a proponer la disminucin de los recursos con que habitualmente se
ha venido contando.
- No se establece un control posterior que seale las desviaciones entre lo propuesto y lo
alcanzado.

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