Guia para La Incorporacion de La Variable Riesgos PDF

GUA PARA LA INCORPORACIN DE LA
VARIABLE RIESGO EN LA GESTIN

INTEGRAL DE NUEVOS PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
Secretara Tcnica de
Gestin de Riesgos
INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A

Gua para la Incorporacin de
la Variable Riesgo en la Gestin
EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

Integral de Nuevos Proyectos de
Infraestructura
1
3
MCSIE - Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa
Miguel Carvajal - Ministro
STGR - Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos
Lorena Cajas Albn - Secretaria
PNUD - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Jos Manuel Hermida - Representante Residente
Claudio Providas - Representante Adjunto
Jos Agusto - Gerente rea de Gobernabilidad
Unidad de Gestin de Riesgo del PNUD
Jeannette Fernndez
Yovanna Chaves
Borja Santos
Formulacin de la Metodologa:
Fabricio Ypez, Doctor en Ingeniera Civl, Consultor PNUD,

Profesor Principal Universidad San Francisco de Quito
Edicin:
Lorena Cajas Albn STGR (Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos)
Jeannette Fernndez PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo)
Fotografas de la portada:
Yovanna Chaves PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo)
Direccin Grfica e impresin
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Francisco Pizarro N 26-104 y Marieta de Veintimilla
Telf.: 255-5140 / 250-5425
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CONTENIDO
PRESENTACIN..............................................................................................................................................7
1 LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL

ECUADOR.............................................................................................................................................9
2 NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN EL ECUADOR............... 11
3 INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIN DEL RIESGO EN EL CICLO DE

VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA..................................................................................13
3.1. Generalidades..........................................................................................................................13
3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios..............................................................................14
3.2.1. Deteccin de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (Pre-
CONTENIDO
Factibilidad y Factibilidad).....................................................................................................14
3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseos

Definitivos.........................................................................................................................18
3.2.3. Importancia de la Fiscalizacin de Estudios y Manual de Procedimientos

Institucional..................................................................................................................20
3.3. Gestin del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratacin, Aspectos Tcnicos, Legales y
Financieros..................................................................................................................................................22
3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Trminos de Referencia y 5

Contratos de Consultora, Construccin y Fiscalizacin..............................................22
3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con la Variable Riesgo: Presupuesto y

Contingencias....................................................................................................................27
3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratacin...............28
3.4. Gestin del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecucin..................................................30
3.4.1. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de

Construccin.....................................................................................................................30
3.4.2. Cumplimiento de Normativas, Calidad de Materiales y Verificacin de

Especificaciones................................................................................................................31
3.4.3. Importancia de la Fiscalizacin y Papel de la Entidad Contratante en la Gestin del

Riesgo y Toma de Decisiones............................................................................................32
3.4.4. Auditora de Entidades de Control y la Gestin del Riesgo..................................33
3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construccin..................34
3.5. Gestin del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operacin y Mantenimiento de la Obra......35
3.5.1. Planes de Operacin, Mantenimiento y Presupuestos...........................................35

3.5.2. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operacin...37
3.5.3. Involucramiento Comunitario.......................................................................................38
3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos..................................................................39
4 CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA..........................................................41
4.1. Creacin y/o Fortalecimiento de Unidades Tcnicas para la Elaboracin y Operacin

del Manual de Procedimientos Institucional.....................................................................................41
5 CAPACITACIN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS...........................................43
6 LISTA DE VERIFICACIN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE

INFRAESTRUCTURA.......................................................................................................................................45
6.1. Construcciones Escolares, Amenaza de Inundaciones (1/3)............................................46
6.2. Construcciones del Sector Salud ante Amenaza por Inundaciones (1/3)...................................55
6.3. Construcciones de Obras Viales y Puentes ante Amenaza de Inundaciones (1/3).......64
6.4. Obras de Saneamiento, Alcantarillado, Agua Potable, Riego Ante Amenaza de

Inundaciones (1/4)............................................................................................................ 71
6.5. Construccin de Obras Hidrulicas Pequeas ante Amenaza de Inundaciones (1/2).81
6.6. Amenazas y Vulnerabilidad de Edificaciones en General................................................87
ANEXO 1..........................................................................................................................................................89
CONTENIDO
AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIN DEL

RIESGO...............................................................................................................................................................................89
1 INTRODUCCIN..............................................................................................................................91
2 AMENAZAS NATURALES..............................................................................................................92
2.1. Amenaza por Inundaciones...................................................................................................92
2.2. Amenaza por Terremotos.......................................................................................................99

6
2.3. Amenaza por Actividad Volcanica.....................................................................................104
2.4. Amenaza por Deslizamientos.............................................................................................109
3 GESTIN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES...... 111
3.1. Definiciones de Parametros del Riesgo y de Desastres................................................... 114
3.2. Control y Mitigacin de Riesgos y Responsables de La Gestin del Riesgo.............................125
ANEXO 2........................................................................................................................................................129
GLOSARIO DE TRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIN DEL RIESGO..........................129
REFERENCIAS..............................................................................................................................................141

PRESENTACIN
Dentro del nuevo contexto mundial, fuertemente marcado por la ocurrencia de desastres cada vez
ms frecuentes y de mayor magnitud, es imposible no reflexionar sobre la problemtica que rodea a
las diversas situaciones de crisis que ocurren en las distintas zonas del pas y del mundo.
Esta reflexin nos lleva a consideraciones ms profundas en la bsqueda de las condiciones subya-
1
centes que hacen que una amenaza natural, al actuar sobre los elementos expuestos, genere tal im-
pacto que se convierta en un desastre. De all que conocer las condiciones de vulnerabilidad social,
fsica, econmica e institucional que los procesos sociales de desarrollo generan en nuestras comu-
nidades, resulta indispensable para poder emprender en acciones concretas de reduccin del riesgo 7
de desastre.
El proceso de identificacin de vulnerabilidades resulta complejo puesto que stas estn directamen-
te relacionadas con el tipo de amenaza, de all que la solucin para reducir el impacto frente a inunda-
ciones de una determinada estructura, no necesariamente satisface los requerimientos ssmicos por
ejemplo. Por ello, una perspectiva de multi-amenaza asegura el comportamiento ms seguro de una
estructura, el que requiere al mismo tiempo un trabajo de coordinacin interdisciplinario.
Por lo sealado, en un pas como el nuestro, que puede verse expuesto a la accin de diversas solici-
taciones externas como por ejemplo inundaciones, sismo, actividad volcnica, deslizamientos, entre
otros, es indispensable contar con instrumentos que nos ayuden a identificar opciones que brinden
mayor seguridad a nuestras estructuras, infraestructura y lneas vitales, para evitar las enormes pr-
didas humanas y materiales que inciden en el desarrollo humano y econmico de nuestros pueblos.
La mayora de la infraestructura existente en el Ecuador presenta serias deficiencias de comporta-

miento al ser requeridas por acciones no permanentes como aquellas generadas por una amenaza
natural como las ya sealadas, tanto en el anlisis y diseo, as como en la construccin y mante-
nimiento. El problema puede verse an ms serio si se incluyen aquellas estructuras que han sido
afectadas por sismos (Marzo 87, Baha 98), o inundaciones (El Nio 82-83, 97-98) y cuyos procesos
de reconstruccin no fueron realizados con normas y estndares apropiados, dejndolas an ms
debilitadas frente a la accin de nuevos eventos. En consecuencia, muchas de las obras de infra-
estructura que se constituyen como logros del desarrollo para nuestros pueblos, han sido erigidas
con altos niveles de vulnerabilidad, respondiendo a una ausencia de polticas para la gestin del
riesgo en las instituciones nacionales.
Es por esto que el Gobierno Nacional ha asumido la responsabilidad de elevar la Gestin del Ries-
go al nivel de una Poltica de Estado, asegurando de esta manera su incorporacin transversal en
el nuevo modelo de desarrollo del pas, lo que constituye sin duda alguna un gran aporte para
elevar los niveles de sostenibilidad de los logros del desarrollo en el Ecuador.
En este marco, la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, STGR, con el apoyo del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, presenta esta gua, para la incorporacin de la varia-
ble riesgo en los nuevos proyectos de infraestructura, misma que est dirigida principalmente
a los sectores encargados de los procesos de anlisis, diseo y construccin de infraestructura, a
fin de brindarles lineamientos generales que sirvan como elementos para gestar el tan necesario
proceso de incorporacin de la gestin del riesgo en cada una de las fases de los proyectos que se
construyen en nuestro pas.
Ing. Lorena Cajas Albn

PRESENTACIN
Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos
8
1 LOS PROYECTOS DE
1 INFRAESTRUCTURA FRENTE
A EVENTOS NATURALES EN
EL ECUADOR

Los talleres participativos or-

ganizados por la Secretara
Tcnica de Gestin de Ries- No existe una tradicin de incorporar consideraciones de ries-
gos STGR en Julio de 2008, go dentro de la gestin de proyectos, ni en el sector pblico, ni
con el auspicio del Programa en el sector privado.
de Naciones Unidas para el
Desarrollo PNUD, permi- No se conoce con claridad el tipo de informacin que est dispo-
tieron identificar una serie nible, o que se requiere, para incorporar parmetros de riesgo en
de deficiencias en el ciclo de los proyectos de inversin pblica.
proyectos de inversin p-
blica asociados con las prc- Desconocimiento de instrumentos tcnicos que facilitaran la
ticas de reduccin del riesgo incorporacin de acciones concretas de reduccin del riesgo.
de desastre, entre ellas se
destacan: Falta de coordinacin y cooperacin interinstitucional entre las en-
tidades del sector pblico para aprovechar sus capacidades y opti-
1
mizar el uso de recursos disponibles.
Poco inters en la incorporacin de la gestin del riesgo en las ins-

tituciones, por lo que no se cuenta con recursos, como por ejem- 9
plo personal capacitado, para considerar la variable riesgo en las
distintas etapas de un proyecto de inversin.
Debilidad tcnica, econmica y financiera de las instituciones

locales, tales como municipios y gobiernos seccionales, para
la construccin de infraestructura segura para enfrentar ame-
nazas naturales.
Repeticin sistemtica de malas prcticas en los diseos y/o

en la construccin de obras de infraestructura a nivel nacio-
nal, que an sin la ocurrencia de una amenaza natural ya han
presentado problemas estructurales, como es el caso de puen-
tes, vas y carreteras, proyectos hidroelctricos, refineras, etc.,
demostrando que las falencias no slo se encuentran en el sec-
tor pblico, sino tambin y de manera importante en el sector
privado nacional e internacional que tambin participa en ese
tipo de proyectos de gran envergadura.
En el mismo sentido, el Plan Nacional

de Desarrollo presentado en 2007 por 1. Ausencia de polticas de gestin de riesgos, a
la Secretara Nacional de Planificacin pesar de que ciertos fenmenos naturales son
para el Desarrollo SENPLADES, resu- muy recurrentes.
me estos hallazgos de la siguiente ma-
nera (SENPLADES, 2007a): 2. Ausencia de un Sistema Nacional de Gestin
de Riesgos que defina las acciones adecuada-

mente coordinadas en prevencin, mitigacin,
preparacin, atencin, rehabilitacin y recons-
truccin.
3. Debilidad institucional para promover e imple-

mentar la gestin de riesgos en la planificacin
y falta de recursos para impulsarlas.
4. Escasa coordinacin entre las instituciones cien-

tfico tcnicas que producen informacin sobre
amenazas y vulnerabilidades, y entre ellas las
entidades promotoras de proyectos.
5. Inexistencia de mecanismos de difusin de la

informacin tcnica disponible. Dicha informa-
cin se encuentra dispersa, incompleta, descen-
tralizada y en ocasiones caduca.
1
6. Uso indebido del suelo y ausencia de una ley

nacional de ordenamiento territorial.
10
7. La pobreza y el crecimiento poblacional se desa-
rrolla en muchas ocasiones en reas de riesgo.
8. No se estn utilizando mecanismos de transfe-

rencia de riesgos.
9. Ausencia de anlisis de riesgos en los proyectos

de desarrollo y de inversin.
10. Degradacin de los recursos naturales y de

reas protegidas.
2 NUEVA ORGANIZACIN
2 PARA LA GESTIN DEL
NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL

RIESGO EN EL ECUADOR
Desde su inicio en Enero de 2007, el Gobierno Nacional del Ecuador ha dado primordial importancia a los
aspectos relacionados con la planificacin para el desarrollo; en esa medida, la consideracin de que los
desastres naturales impactan significativamente y retrasan los procesos de desarrollo, ha hecho que el tema
se posicione en las agendas nacionales. As, se han logrado alcanzar verdaderos hitos histricos, no slo
dentro del pas, sino incluso regional y globalmente:
1. La nueva constitucin del Ecuador vigente desde Oc-

tubre de 2008, incorpora una visin explcita de gestin
de riesgos, a travs de los artculos 389 y 390, proporcio-
nando de esta manera un adecuado marco legal para la
2
construccin de un Sistema Nacional Descentralizado de
Gestin del Riego.
2. La Secretara Nacional de Planificacin para el Desarro- 11

llo SENPLADES fija como una de las polticas principa-
les para cumplir la meta 9 del Objetivo 7 de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio para el Ecuador, la reduccin
de desastres como parte de la poltica de desarrollo.
3. Dentro de la reforma del Estado se crea el Ministerio

Coordinador de Seguridad Interna y Externa, que ini-
cialmente incluye el rea de gestin del riesgo, pero que
posteriormente le da categora de vice-ministerio a la Se-
cretara Tcnica de Gestin del Riesgo1, la que absorbe a
la antigua Defensa Civil y promueve mecanismos para la
coordinacin de acciones ligadas, no slo al manejo de la
emergencia, sino tambin a la promocin de una visin
de Gestin Integral del Riesgo y Reduccin del Riesgo de
Desastre.
1 Decreto Ejecutivo No. 1046-A de Abril de 2008 para la creacin de la STGR

4. En medio de este proceso de cambios estructurales

profundos, la atencin de la emergencia por inunda-
ciones producida en Enero y Febrero del 2008 en la
Costa ecuatoriana, produjo un cambio significativo
con respecto a la atencin a otros desastres, incluso
similares, del pasado. La creacin y funcionamien-
to del primer Ministerio Regional denominado del
Litoral, creado en Julio de 2007, prob una adecua-
da coordinacin de esfuerzos inter-institucionales y
NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL
multi-sectoriales, que permiti generar una respuesta

post-desastre inmediata e importante, la cual ha sido
reconocida a nivel internacional (Portaluppi, 2008). El
resultado fue la creacin de un mecanismo de coordi-
nacin de respuesta que funcion adecuadamente y
que, sin lugar a duda, servir como un insumo de las
lecciones aprendidas para la construccin del Siste-
ma Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos.
5. En Noviembre de 2008, la STGR define sus lneas

prioritarias de trabajo dentro de las que se destaca la
bsqueda de mecanismos para incorporar como eje
transversal en las actividades de planificacin para el
desarrollo, la lnea de trabajo 4.2 para la instauracin
de normativas a fin de que toda inversin pblica
contemple el anlisis y la reduccin de riesgos, desde
la etapa de prefactibilidad hasta su operacin.
2
12
Esta gua metodolgica se enmarca dentro de este contexto, con el pro-

psito de servir de insumo a las instituciones ecuatorianas para cum-
plir las metas, mandatos, polticas y lneas de accin descritas anterior-
mente. Se espera ofrecer recomendaciones bsicas para una deteccin
temprana de amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestruc-
tura, a fin de establecer una estrategia de reduccin de riesgos de los
futuros proyectos a construirse en el Ecuador.
3 INCORPORANDO
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE

INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIN
UNA PERSPECTIVA DE
REDUCCIN DEL RIESGO
3 EN EL CICLO DE VIDA
DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
INFRAESTRUCTURA
3.1. Generalidades
Un proyecto de infraestructura pblica es una inversin que responde a una deci-

sin sobre el uso de recursos, con el objeto de incrementar, mantener o mejorar la
3
produccin de bienes o la prestacin de servicios a la sociedad o parte de ella. Cada
proyecto tiene sus propias particularidades, tanto por su ubicacin como por la
manera en que ser construido y operado. Todas las etapas por las que atraviesa un
proyecto, desde su concepcin hasta su operacin, forman parte del denominado 13
Ciclo de Vida de un proyecto, el cual incluye las siguientes etapas:
Estado del proyecto Etapa del ciclo de vida del proyecto

Idea
Perfil
Pre-inversin
Pre-factibilidad
Factibilidad
Diseo
Inversin
Ejecucin (construccin)
Operacin Operacin y mantenimiento
Una vez tomada la decisin de invertir en una obra de infraestructura, arranca la visualizacin de
posibles soluciones ingenieriles para dar respuesta a los problemas detectados, estimar su alcance
y especialmente realizar un anlisis del impacto socio-econmico de no ejecutar la obra(idea y
perfil de proyecto). La etapa de pre-factibilidad constituye el diseo preliminar o pre-diseo que
conlleva la seleccin de las diferentes alternativas tcnicas que pueden resolver las necesidades
identificadas, as como la determinacin de los requerimientos tcnicos de cada alternativa. La
pre-factibilidad genera informacin sobre las caractersticas, limitaciones, costos de capital y ope-
racin, as como restricciones econmicas, sociales, polticas, culturales, ambientales, instituciona-
les y legales que tiene el proyecto. Finalmente, la etapa de factibilidad constituye un anlisis com-
prensivo de los resultados tcnicos, financieros, econmicos y sociales de una inversin (dada la
alternativa tcnica y sus requerimientos respectivos seleccionados en la etapa de pre-factibilidad).

El informe de factibilidad es la culminacin de la formulacin de un proyecto y constituye la base
para la toma de decisiones sobre su ejecucin.
Si la decisin es favorable, la siguiente etapa es la de estudios
El informe de definitivos, denominada tambin estudios de ingeniera, que

terminan en el conjunto de planos estructurales, instalaciones,
factibilidad es la equipamiento y servicios, etc, que son requeridos para obtener
culminacin de la licencia de construccin, incluyendo las especificaciones tc-
INFRAESTRUCTURA
nicas bajo las cuales se debe construir el proyecto.

la formulacin
de un proyecto y Esta gua metodolgica define el ciclo 1 de proyectos o fase de
constituye la base estudios y comprende las etapas de idea, perfil, pre-factibi-
lidad, factibilidad y estudios definitivos, es decir, todas las ac-
para la toma de tividades previas a la fase de ejecucin. El ciclo 2 de proyectos
decisiones sobre su incluye en cambio la contratacin, la definicin de los aspectos
3
ejecucin. tcnicos, legales y financieros. El ciclo 3 se relaciona con la fase

de ejecucin y finalmente el ciclo 4 tiene que ver con la fase de
operacin y mantenimiento del proyecto.
14
3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios
3.2.1. Deteccin de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (Pre-

Factibilidad y Factibilidad)
Resulta evidente que, para mitigar el riesgo por eventos naturales al que puede verse sometido un
futuro proyecto de infraestructura, debe cuantificarse ese riesgo y sus componentes, a fin de disear
una estrategia para enfrentarlo. Esto implica que el anlisis del riesgo debe constituirse en todo un
captulo en todas las etapas de la fase de estudio. As ya lo han reconocido varios pases, entre ellos
Per2 , Colombia y lo estn exigiendo varias instituciones crediticias como el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID3. Otros organismos internacionales tales como el Sistema de Naciones Unidas, SNU,
2 Pautas Metodolgicas para la Incorporacin del Anlisis del Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversin Pblica,
Volumen 3, Serie Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin del Riesgo de Desastre, Ministerio de Economa y
Finanzas del Per,
3 Desde el ao 1998, el BID aplica su poltica OP-704 para la incorporacin de reduccin del riesgo en los proyectos que el
banco financia.
impulsan procesos de toma de conciencia y fortalecimiento de capacidades para que la reduccin

del Riesgo de Desastre se haga efectiva. Como ejemplo se cita el soporte que ha otorgado la Estra-
tegia Internacional para la Reduccin de Desastres, EIRD, a las agencias gubernamentales de Filipi-
nas para lograr la reduccin del riesgo de desastre en las fases de planeamiento de las carreteras de
ese pas4, o este mismo documento que se realiza con apoyo del PNUD.
En el Ecuador, la SENPLADES ha decidido exigir la in-

corporacin de un anlisis de riesgo, desde la fase de
Sin embargo, quienes
estudios, en la presentacin de proyectos de inversin y tienen la primera
de cooperacin externa no-reembolsable, para calificar responsabilidad de

su nivel de prioridad. Se deben incorporar los resultados
de los estudios sobre amenazas y vulnerabilidades aso- exigir la incorporacin
ciadas a las que estar sometido el proyecto en su rea de criterios de
de influencia, incluyendo medidas orientadas a reducir reduccin del riesgo
las vulnerabilidades, as como los recursos que se re-
queriran para introducir medidas de prevencin y miti- desde la fase de
gacin como las de preparacin y respuesta5. estudios, son las
mismas instituciones
Sin embargo, quienes tienen la primera responsabilidad
de exigir la incorporacin de criterios de reduccin del o empresas pblicas y
privadas interesadas
INFRAESTRUCTURA
riesgo desde la fase de estudios, son las mismas insti-
tuciones o empresas pblicas y privadas interesadas en
en llevar adelante
llevar adelante la construccin del proyecto. De all la
necesidad de contar con instrumentos metodolgicos y la construccin del
procesos de capacitacin para impulsar estos procesos proyecto.
institucionales.
3
Si bien en las etapas de idea general y perfil de proyecto se est pensando ya en el sitio de empla-
zamiento de la obra a construirse, y podra disponerse de informacin sobre amenazas naturales
pre-existentes en la zona, es en realidad en la etapa de pre-factibilidad donde debe realizarse un
estudio de identificacin y cuantificacin de las amenazas naturales a las que estar sujeto el pro- 15
yecto as como un estudio preliminar sobre la vulnerabilidad del proyecto ante tales amenazas.
El estudio de amenazas describe el tipo, naturaleza, caractersticas y potencial de las amenazas,
llegando a una cuantificacin de diferentes niveles de amenaza con diferentes probabilidades de
ocurrencia. El estudio de deteccin de vulnerabilidad es un estudio preliminar donde se definen
las debilidades del anteproyecto ante diferentes niveles de amenazas, e incluso las medidas de
mitigacin posibles para lograr que el anteproyecto supere los diferentes niveles de amenaza,
bajo criterios de riesgo aceptable. La definicin de las medidas de proteccin o mitigacin ayu-
darn a mejorar la estimacin de costos del proyecto en etapas de pre-factibilidad y factibilidad.
Este tipo de estudios requiere por lo general de un equipo multidisciplinario que est familiariza-
do con los aspectos aqu sealados.
4 National Disaster Coordinating Council, NDCC, Filipinas, 2006

5 SENPLADES, 2008
La pregunta bsica inicial que debe realizarse el proyectista o promotor del proyecto en las etapas
iniciales de la fase de estudios es:
Puede el rea de estudio verse afectada por una o ms amenazas naturales ?
La manera de responder esta pre-

gunta de forma preliminar es reco-
pilando toda la informacin exis- i. Historial de eventos peligrosos en el
tente relacionada con: rea
ii. Informes sobre ocurrencia de desastres

pasados, sobre daos reportados a la in-
fraestructura y sobre rehabilitaciones o
reparaciones realizadas
iii. Evaluaciones de amenazas y vulnerabili-

dades del rea en cuestin
iv. Evaluaciones del riesgo y mapas de ries-

gos disponibles
INFRAESTRUCTURA
v. Disponibilidad de mapas topogrficos,

fotografas areas y/o satelitales, anti-
guas y recientes
vi. Estudios de impacto socio-econmico

luego de desastres en el rea
3
vii. Recopilaciones sobre experiencias pasa-

das y lecciones aprendidas
16
Para responder esta pregunta ser necesario revisar la informa-
cin disponible con la que cuentan varias instituciones tcnico-
cientficas y de atencin de emergencias. Con el propsito de
orientar la bsqueda de esta informacin, en el Anexo 1 se hace
referencia a aquella existente en el Ecuador. Muchas veces la re-
solucin de esta informacin no es la apropiada para el nivel
de proyecto; sin embargo, s permite tener una visin global so-
bre las caractersticas generales de la zona de implementacin
del proyecto. Es claro que en la geografa del Ecuador, casi con
certeza se encontrar al menos una de todas las amenazas na-
turales aqu descritas, por lo que no se las debe perder de vista.
Tericamente, si la informacin recopilada indica la inexistencia
de amenazas naturales en la zona de implantacin del proyecto,
esto implicara que el riesgo es nulo, lo que debe explicarse en
la memoria tcnica, respaldando las decisiones adoptadas. No
obstante, se debe tener mucho cuidado con el hecho de que la
inexistencia de informacin no implica la inexistencia de ame-
nazas.
La segunda pregunta bsica que debe formularse el proyectista en las etapas iniciales de la fase de
estudios, luego de conocer la existencia de las amenazas naturales es:
Cules son las vulnerabilidades o las debilidades del proyecto ante las amenazas detectadas ?
Esta pregunta puede responderse en

forma preliminar si se evala cmo la i. Qu efectos tiene la ocurrencia de cada
amenaza natural afectar al proyecto amenaza sobre el proyecto
y qu defensas dispone o debe dispo-

ner para disminuir la afectacin. Pue- ii. Es el proyecto suficientemente slido para
de entonces analizarse lo siguiente: resistir todas las amenazas?
iii. Hasta qu nivel y tipo de amenaza debe el

proyecto sobrevivir sin ningn dao y que
medidas de proteccin, interna o externa,
se deben implementar? Revisar la factibili-
dad tcnica y econmica.
iv. Hasta qu nivel y tipo de amenaza debe el
INFRAESTRUCTURA
proyecto presentar daos tcnica y econ-
micamente reparables y qu medidas de
proteccin, interna y externa, se deben im-
plementar? Revisar la factibilidad tcnica
y econmica.
v. Hasta qu nivel y tipo de amenaza debe el
3
proyecto sobrevivir sin llegar al colapso,
aunque sufra daos irreparables tcnica o
econmicamente, y qu medidas de pro-
teccin internas y externas se deben im- 17
plementar? Revisar la factibilidad tcnica y
econmica.
vi. Cules son los costos y los beneficios de la

o las medidas de mitigacin, en trminos
econmicos y de calidad de vida?
Si la informacin disponible sobre las amenazas es adecuada, el planifi-

cador puede llevar a cabo la evaluacin preliminar de la vulnerabilidad
de su proyecto frente a tales amenazas. Si la informacin disponible no
es adecuada, el planificador o proyectista debe contratar los estudios de
deteccin y cuantificacin de amenazas, y a partir de dichos resultados,
realizar el estudio preliminar de vulnerabilidades. La informacin sobre
las amenazas por terremotos y volcanes es por lo general suficiente para
hacer una evaluacin preliminar. En el caso de las amenazas sobre inun-
daciones y derrumbes, es a menudo necesario realizar estudios detallados
de amenazas.
Una vez evaluada la viabilidad tcnica y econmica del proyecto en el estudio de prefactibili-
dad, deben estimarse los costos de las medidas de mitigacin. En el estudio de factibilidad, al
considerar las alternativas del proyecto, deben seleccionarse las opciones que ofrezcan mejores
posibilidades para la mitigacin de amenazas. La evaluacin econmica final debe incluir con-
sideraciones de riesgo, y el diseo tcnico definitivo debe incorporar las medidas estructurales
y no estructurales ptimas para la mitigacin de las amenazas. Por tanto, en la etapa de pre-
factibilidad o en la factibilidad, es posible que el resultado del anlisis sea que la construccin
del proyecto no es viable, sea por consideraciones tcnicas o econmicas, las cuales podran estar
afectadas por los resultados del anlisis de amenazas y vulnerabilidades. Por ello, el captulo del
anlisis de riesgos asociados con eventos naturales puede llegar a ser decisivo para la construc-
cin o no de un proyecto.
3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseos

Definitivos.
Una vez que un proyecto ha sido analizado en las etapas de pre-factibilidad y factibilidad y se ha
tomado la decisin de seguir adelante porque los beneficios superan los costos (incluyendo los
costos de mitigacin del riesgo), el siguiente paso es realizar los estudios definitivos, los cuales
deben incluir una serie de reas de especializacin en todas las que se deber constatar la consi-
deracin de medidas estructurales de mitigacin y, de ser el caso, las medidas no estructurales, a
INFRAESTRUCTURA
manera de sub-proyecto. Un ejemplo de lo que deben contener los diseos definitivos se resume
a continuacin:
Estudios de diseo de ingenieras: Deben incluirse los diseos de todos los com-
ponentes del proyecto, a un detalle tal que permitan su construccin sin margen
a dudas. Se debern incluir todos los planos topogrficos, geomtricos, estructu-
rales, de instalaciones, y planos de detalle de aquellos aspectos de alta importan-
3
cia o de difcil ejecucin, que clarifiquen los planos generales. Adicionalmente,

deben especificarse claramente los diseos y planos de detalle de las medidas es-
tructurales adoptadas para la disminucin de los riesgos asociados con eventos
18 naturales detectados y evaluados en la zona del proyecto y su rea de influencia.
La completitud del estudio es de importancia fundamental para la disminucin
del riesgo. Una pregunta que debe necesariamente realizar tanto el gerente del
proyecto como la institucin duea del proyecto, al recibir los estudios definiti-
vos es:
Estn los estudios completos ?
Tpicamente, cuando los estudios o los detalles no se encuen-

tran completos, el constructor y el fiscalizador se ven avocados
a tomar decisiones tcnicas sobre el proyecto que debieron to-
marse en la etapa de diseo por el diseador. El problema se
presenta cuando los trabajos estn en marcha y el constructor
opta por decidir sobre aspectos tcnicos sin el soporte de un es-
tudio adecuado, sea por falta de tiempo, por desconocimiento
o por abaratar/encarecer costos, aprovechando la falta de clari-
dad de algn aspecto del proyecto. En ocasiones, con la aproba-
cin directa o tcita de la fiscalizacin. Estos problemas tienden
a incrementar la vulnerabilidad del proyecto.
Memorias tcnicas de clculo, diseo y estudios complementarios: Debe

incluirse toda la informacin generada en el estudio definitivo, que per-
miti plasmar el diseo en los planos del proyecto. Las memorias de
clculo son fundamentales para conocer las premisas e hiptesis de cl-
culo y diseo adoptadas por el profesional encargado de los estudios
finales, y facilitan la labor de fiscalizacin de estudios. En las memorias
se deben detallar los resultados de los estudios de las amenazas natu-
rales detectadas en la zona del proyecto, el potencial de las amenazas
consideradas, la vulnerabilidad estructural del proyecto asociadas con
las amenazas y las medidas de mitigacin adoptadas para disminuirlas.

Todos los estudios complementarios que se realizaron previo al diseo
tales como estudios geolgicos y de suelos, estudios de amenazas, estu-
dios de vulnerabilidades, etc., se deben encontrar en la documentacin
a entregarse al gerente o institucin duea del proyecto. En documento
separado debe solicitarse al diseador un detalle de las medidas estruc-
turales y no estructurales que adoptar el proyecto para mitigacin de
riesgos naturales y el impacto esperado de las mismas.
Cantidades de obra y presupuesto del proyecto: Los diseos de-
INFRAESTRUCTURA
finitivos incluyen los rubros de construccin necesarios para eje-
cutar la obra, con los precios unitarios de cada uno de ellos. Esta
informacin, junto con las cantidades de obra, permite disponer
del presupuesto referencial definitivo, el cual debe reflejar cla-
ramente el costo del proyecto incluyendo las medidas estruc-
turales y no estructurales descritas en las memorias de diseo.
Este aspecto ha sido tradicionalmente una de las fuentes ms
3
importantes de creacin de vulnerabilidad en los proyectos. Si
los diseos se han ejecutado errneamente o con falencias im-
portantes, a ms de poner en riesgo la seguridad del proyecto
pueden causar que los costos reales sean mucho mayores que 19
los del presupuesto referencial y, por consiguiente, si no exis-
te el financiamiento o la herramienta legal (contratos comple-
mentarios limitados) puede llegar a paralizarse la obra o puede
ejecutarse anti-tcnicamente (an conociendo que no es tico ni
responsable el hacerlo), con el fin de terminar la obra y evitar
problemas de tipo poltico y legal.
Especificaciones tcnicas: Como se discuti anteriormente, una gran

fuente de vulnerabilidades es la falta de claridad o de informacin res-
pecto a los detalles constructivos del proyecto, que provocan la tomade
decisiones sobre la marcha de la construccin que pueden no estar ba-
sadas en criterios tcnicos adecuados ni sustentados en estudios, au-
mentando la vulnerabilidad intrnseca del proyecto. Por esta razn, la
descripcin suficiente y adecuada de las especificaciones tcnicas bajo
las cuales se deben ejecutar los diferentes rubros de construccin, son
de gran importancia.
Metodologa y cronograma de construccin: Las hiptesis y suposiciones

adoptadas en el diseo deben estar necesariamente relacionadas con la pro-
puesta del diseador de cmo se va a ejecutar el proyecto y, por tanto, el
diseador debe describir pormenorizadamente la metodologa de construc-
cin a aplicarse en las diferentes etapas del proyecto, no slo para lograr
que la ejecucin tenga xito, sino para disminuir vulnerabilidades tanto en
la etapa de construccin como una vez que sta haya concluido. De similar
manera, el manejo de tiempos durante cada etapa de construccin debe des-
cribirse claramente en un cronograma, donde adems deben incorporarse
las actividades relacionadas con las medidas no estructurales que se aplica-
rn durante la construccin.
3.2.3. Importancia de la Fiscalizacin de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional
Usualmente las entidades pblicas y privadas del Ecuador utilizan su

propio personal tcnico para realizar tareas de fiscalizacin de los traba-
jos presentados en la fase de estudios. Son ellos los encargados de revi-
INFRAESTRUCTURA
sar el trabajo, verificar si los estudios estn completos y adecuadamente

ejecutados y de solicitar aclaraciones a los contratistas cuando sea nece-
sario. Finalmente son ellos los que firman las actas de entrega-recepcin
de los trabajos de consultora de estudios.
Es ese mismo personal quien usualmente se encarga de las tareas rela-

cionadas con las etapas iniciales (idea y perfil del proyecto). En ocasio-
3
nes se encargan tambin de los trabajos de las etapas de pre-factibilidad

y factibilidad, aunque no es usual que se encarguen de los diseos de-
finitivos, especialmente cuando el proyecto supera cierto tamao, en-
20 vergadura o importancia. En todo caso, el personal tcnico institucional
suele encargase directamente de preparar los trminos de referencia que
servirn de documentos contractuales para la contratacin de los estu-
dios de un proyecto.
De all que un aspecto fundamental para la reduccin de la vulnerabili-

dad de los proyectos de infraestructura es, entonces, la capacitacin del
personal tcnico de las instituciones, pues son parte fundamental en la
cadena de produccin de los estudios y son los puntos focales de revi-
sin de la adecuada incorporacin de criterios de reduccin del riesgo
en la fase de estudios de un proyecto de infraestructura.
Una manera adecuada de controlar que efectivamente se apliquen los

criterios descritos es elaborar un manual de procedimientos interno o
un reglamento interno institucional que sirva de gua para verificar la
aplicacin de dichos criterios en las diversas fases de diseo. Dicho ma-
nual puede incluir una lista de verificacin de actividades. Un ejemplo
de lista de verificacin para la fase de estudios definitivos, con las acti-
vidades ms importantes, es la siguiente:
Lista de verificacin de actividades

a realizarse en la fase de estudios de i. Se encuentran los estudios definitivos presenta-
un proyecto dos claramente detallados y completos?
ii. Se han analizado todas las amenazas natura-

les detectadas en el rea del proyecto ?
iii. Se ha evaluado la vulnerabilidad del proyec-

to frente a los diferentes tipos y niveles de

amenazas naturales a los que est sujeto ?
iv. Son aceptables los niveles de riesgo a los que

est sometido el proyecto?
v. Se encuentran descritas claramente las me-

didas estructurales y no estructurales para la
mitigacin de riesgos del proyecto ?
vi. Incluyen los diseos del proyecto las obras
INFRAESTRUCTURA
necesarias para mitigar los impactos de las
amenazas ?
vii. Son las medidas no estructurales de mitiga-

cin de riesgo propuestas aceptables para la
institucin y se encuentran dentro de su m-
bito o jurisdiccin ? Son socialmente factibles
3
de aplicar ?
viii. Incluyen las especificaciones tcnicas presen-

tadas aquellas necesarias para la implemen- 21
tacin de las medidas estructurales de miti-
gacin de riesgos ?
ix. Incorpora la metodologa de construccin

medidas para mitigacin de riesgos durante
y despus de la construccin ?
x. Incluye el presupuesto los costos de las medi-

das de mitigacin ?
El manual de procedimientos interno necesita ser discutido al interior de la institucin, a fin

de que pueda ajustarse a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe
ser de cumplimiento estricto y debe contemplar medidas para verificacin de su cumpli-
miento. El manual puede ser revisado cada cierto tiempo, para ser retroalimentado con las
experiencias vividas en su aplicacin.
3.3. Gestin del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratacin, Aspectos

Tcnicos, Legales y Financieros
Con el propsito de transparentar, agilitar y actualizar los procesos de contratacin en el sector

pblico del Ecuador, se han introducido algunos cambios y mejoras recientes. A partir de su
publicacin el 4 de Agosto del 2008 se encuentra vigente la Ley Orgnica del Sistema Nacional
de Contratacin Pblica aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente. Las subsiguientes
publicaciones del Reglamento General de dicha Ley del 8 de Agosto del 2008 mediante decreto
presidencial 1248 y de sus Reformas del 17 de Septiembre de 2008 mediante decreto presidencial
1331, han completado el nuevo marco legal para los procesos de contratacin, a los cuales debe
someterse todo nuevo contrato de proyectos de infraestructura.
Adicionalmente al marco jurdico mencio- ACI, Instituto Americano para la Construc-

nado, muchas de las instituciones pblicas cin en Acero, AISC, Sociedad Americana de
utilizan como herramienta contractual las Pruebas y Materiales ASTM, Sociedad Ame-
normativas y especificaciones tcnicas de ricana de Suelda AWS entre otras, que con-
otras instituciones o normativas y cdigos tienen descripcin de especificaciones y bue-
de construccin de carcter internacional, nas prcticas en la construccin. Se suelen
que sean aplicables al tipo de proyecto que utilizar estos documentos como normativas
INFRAESTRUCTURA
se va a ejecutar. Tpicamente, son muy utili- contractuales con el propsito de garantizar

zadas las Especificaciones Generales para la una buena calidad de materiales y de ejecu-
Construccin de Caminos y Puentes MOP- cin de un proyecto.
001-F-2002, las cuales son una recopilacin
de las especificaciones que usaba el Minis- Finalmente, dentro del marco jurdico general,
terio de Obras Pblicas desde 1993 al 2002 cabe mencionar la creacin del Sistema Nacio-
y de un estudio realizado por Corpecuador nal Descentralizado de Gestin de Riesgos y el
3
a la fecha de su publicacin (MOP, 2002). mandato especfico de que las instituciones

Esta publicacin contiene especificaciones pblicas y privadas incorporen obligatoria y de
generales y especficas para la construccin manera transversal, la gestin del riesgo en su
22 de proyectos de infraestructura con diferen- planificacin y gestin, ambas clusulas per-
tes tipos de materiales, complementadas con tenecen al Art. 389 de la nueva constitucin del
la llamada a la utilizacin de normativas de Ecuador aprobada y vigente desde Octubre de
carcter internacional tales como las de las 2008, cuya legislacin est en proceso de elabo-
siguientes instituciones cuyas siglas se ano- racin a fin de que el mandato pueda ser apli-
tan en Ingls: Asociacin Americana de Au- cado en todos los procesos de contratacin de
topistas Estatales y Oficinas de Transporte estudios y de construccin de infraestructura
AASHTO, Instituto Americano del Concreto, en el futuro.
3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Trminos de Referencia y

Contratos de Consultora, Construccin y Fiscalizacin.
Si bien la Constitucin del Ecuador manda a todos los ciudadanos a incor-

porar la gestin del riesgo en la planificacin y gestin de las actividades,
es necesario completar el marco legal que permita aplicar dicho mandato.
No obstante, el actual marco legal de contratacin pblica tiene algunas he-
rramientas que pueden ayudar a la aplicacin de criterios de riesgos en la
gestin de proyectos de infraestructura.
En el captulo anterior se discutieron varias estrategias que pueden imple-

mentarse para mitigar los riesgos naturales en proyectos de infraestructu-
ra a construirse. El principio prevenir antes de lamentar, o el principio
los costos de prevencin son mucho menores que los de reconstruccin se
aplican cuando en la fase de estudios se toman todos los cuidados del caso
para lograr minimizar las vulnerabilidades. La manera de estipular su obli-
gatoriedad por parte de la institucin promotora de la obra es a travs de los
contratos y sus trminos de referencia, tanto de consultora de diseos como
de construccin y de fiscalizacin.

En contratos de consultora de estudios y de fiscalizacin.-
La nueva Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin

Pblica establece en su Artculo 23, que antes de iniciar un pro-
cedimiento contractual, la entidad contratante debe contar con
los estudios y diseos completos, definitivos y actualizados,
planos y clculos, especificaciones tcnicas, debidamente apro-
bados por las instancias correspondientes. El mismo Artculo
menciona que la mxima autoridad de la entidad contratante y
los funcionarios que hubieren participado en la elaboracin de
INFRAESTRUCTURA
los estudios, en la poca en que stos se contrataron y aproba-
ron, tendrn responsabilidad solidaria junto con los consultores
o contratistas, si fuere del caso, por la validez de sus resultados
y por los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en
su posterior aplicacin. Los funcionarios de la institucin que
participan en los diseos son generalmente los que aportaron
a las etapas iniciales de los estudios (idea y perfil) y aquellos
3
que actuaron como fiscalizadores de los consultores diseado-
res. Todos tienen, junto a la mxima autoridad de la institucin
duea del proyecto, responsabilidad compartida y, por tanto,
todos deben procurar que los estudios se desarrollen tcnica y 23
econmicamente eficientes.
En primer lugar, la ley busca hacer cumplir una de las estrate-

gias de mitigacin importantes, que es la de disponer de estu-
dios completos previo al procedimiento contractual. Por otro
lado, generaliza responsabilidades. Si no hubo una adecuada
deteccin de amenazas y, por consiguiente, el proyecto resulta
vulnerable y causa un desastre que pudo ser evitado, es factible
la bsqueda de responsables por la va civil o penal, no slo
entre los consultores sino tambin entre los contratantes.
En cuanto a la completitud del diseo, en el captulo anterior se

describi una lista de los aspectos que deberan cubrir los estu-
dios definitivos de un proyecto, incluyendo los requerimientos
de estudios de amenazas y vulnerabilidades, la estimacin del
riesgo y de medidas de mitigacin. Todos estos requisitos de-
beran ser parte de los trminos de referencia del contrato de
consultora de estudios definitivos. Debe concientizarse, tanto
a los contratantes como a los contratistas, de que el disminuir de manera adecuada la vulnerabili-
dad de un proyecto al impacto de las amenazas naturales, minimizar cualquier eventual perjui-
cio que en el futuro podra ser objeto de reclamo legal a ambas partes.
No obstante, los contratantes, que son normalmente los fiscalizadores de los estudios, tienen
un campo de accin limitado al revisar la adecuada validez de los estudios presentados por el
contratista, puesto que, an cuando estn tcnicamente preparados, no podrn comprobar la
veracidad de algunos resultados sin realizar ellos mismos las verificaciones numricas que son el
propsito mismo del contrato de consultora. Por ello, es de gran importancia que las memorias
de clculo y diseo, las especificaciones tcnicas y la metodologa de construccin se encuentren
claras, completas y detalladas. En el caso de que los funcionarios no estn lo suficientemente pre-
parados desde el punto de vista tcnico, o si los funcionarios que toman las decisiones pertenecen
a disciplinas que no les permita tomar juicios tcnicos adecuados, se corre el riesgo de aceptar di-
seos incompletos o inapropiados. Se insiste entonces en la necesidad de capacitacin, alrededor
de estos temas, para un adecuado control y supervisin de este tipo de inversiones.
En este sentido, la misma Ley Orgnica del Sistema de Contra-

En el cuerpo tacin establece en su Artculo 100, respecto a la responsabili-
del contrato dad de los consultores, que stos son legal y econmicamente
responsables de la validez cientfica y tcnica de los servicios
debe tambin
INFRAESTRUCTURA
contratados y su aplicabilidad, dentro de los trminos contrac-

especificarse la tuales, las condiciones de informacin bsica disponible y el
conocimiento cientfico y tecnolgico existente a la poca de
responsabilidad del su elaboracin. Esta responsabilidad prescribe en el plazo de
constructor en la cinco aos, contados a partir de la recepcin definitiva de los

estudios. El mismo Artculo establece que, si por causa de los
deteccin temprana estudios elaborados por los consultores, ocurrieren perjuicios
3
tcnicos o econmicos en la ejecucin de los contratos, estable-

de amenazas o cidos por la va judicial o arbitral, la mxima autoridad de la
vulnerabilidades no entidad contratante dispondr que el consultor sea suspendi-
24 do del Registro nico de Proveedores (RUP) por un perodo
consideradas en el de cinco (5) aos, sin perjuicio de las dems sanciones apli-
diseo cables. Estas son herramientas que clarifican al contratista su
responsabilidad en la ejecucin de los estudios definitivos.
El Artculo 100 de la Ley mencionada tambin estipula que, en el caso de ejecucin de obra, asi-
mismo sern suspendidos del RUP por el plazo de cinco (5) aos, sin perjuicio de su responsabili-
dad civil, los consultores que elaboraron los estudios definitivos y actualizados si es que el precio
de implementacin de los mismos sufriere una variacin sustancial a la prevista, por causas im-
putables a los estudios, siempre y cuando dicho perjuicio haya sido establecido por la va judicial
o arbitral. Todas estas medidas buscan lograr estudios definitivos completos y veraces, que eviten
la mala prctica ingenieril y evite posibles intentos de corrupcin.
Respecto a los contratos de fiscalizacin, en los trminos de referencia o en el cuerpo del contrato
debe tambin especificarse la responsabilidad del constructor en la deteccin temprana de ame-
nazas o vulnerabilidades no consideradas en el diseo, durante la fase de construccin, as como
la obligacin de coordinar y resolver, tanto con el consultor de estudios como con la entidad con-
tratante, cualquier vaco encontrado en los estudios o cualquier aclaracin que permita evitar la
construccin de vulnerabilidades, as como el anlisis de cualquier amenaza o vulnerabilidad que
se haya detectado durante la fase de construccin. En el contrato de fiscalizacin debe estar

estipulada la facultad del fiscalizador para, de ser necesario, paralizar la obra total o parcial-
mente, hasta que estos aspectos se encuentren clarificados y resueltos, a fin de lograr una real
reduccin de riesgos e incluso el xito funcional del proyecto.
En contratos de construccin.-
Las estrategias para la reduccin de riesgos por desastres naturales en con-

tratos de construccin difieren un tanto, dependiendo de la modalidad de
contratacin. La mayora de los proyectos de infraestructura en el Ecuador

utilizan la modalidad de contrato por precios unitarios, esto es, en base a un
presupuesto referencial, rubros, cantidades de obra y precios de rubros. En
esta modalidad los diseos estn ya disponibles permitiendo de esta mane-
ra obtener dicho presupuesto referencial. Si se dispone de los estudios defi-
nitivos del proyecto y si stos se encuentran completos y fueron realizados
de manera tcnica y ticamente correcta, incorporando los criterios de ges-
tin de riesgos descritos en este documento, se habr dado ya grandes pasos
hacia la mitigacin del riesgo ante amenazas naturales de la infraestructura
a construirse. nicamente resta una adecuada ejecucin del proyecto, ve-
lando porque en la etapa de construccin se observen y respeten todos los
INFRAESTRUCTURA
diseos, planos, detalles, especificaciones, y buenas prcticas de la construc-
cin, que permita una real mitigacin del riesgo. Bastara con estipular en
los trminos de referencia y en el cuerpo del contrato de construccin, el
cumplimiento de todos los aspectos mencionados, incorporando en alguna
parte de los documentos contractuales la necesidad de que el constructor
tambin participe en la deteccin de amenazas y vulnerabilidades no pre-
vistas en la fase de estudios, que puedan ser tomadas en cuenta de alguna
3
manera, en coordinacin con la entidad contratante y con el fiscalizador, a
fin de mitigar el riesgo no detectado previamente.
En los trminos de referencia de los contratos de construccin suele solici- 25

tarse al constructor que en su oferta describa la metodologa de construc-
cin junto con un cronograma del proyecto. Esta solicitud puede ser aprove-
chada para que, en los trminos de referencia, se requiera al constructor que
dicha metodologa describa un proceso continuo de monitoreo, mediante el
cual se posibilite una deteccin temprana de amenazas o vulnerabilidades
no consideradas en los diseos o en el proceso constructivo, e incluso pro-
poner la adopcin de medidas estructurales y no estructurales que puedan
ser analizadas, consensuadas y adoptadas en acuerdo entre la institucin
contratante y el fiscalizador. La lectura de la metodologa propuesta por
el constructor puede incluso servir para calificar su experiencia, capacidad
tcnica y pro-actividad frente a la gestin de riesgos de proyectos de infra-
estructura.
Para el caso de los contratos en los cuales el contratista ejecuta el proyecto y

provee el mantenimiento necesario en la fase de operacin por un perodo
de tiempo especificado, tales como los actuales contratos de vas y carrete-
ras ejecutadas por el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas del Ecuador,
los trminos de referencia deben incorporar requerimientos de manejo de
amenazas y vulnerabilidades en fase de operacin. El contratista debe tener claro, a travs de los re-
querimientos de los trminos de referencia, que ser diligente en la fase de construccin y responsable
en la disminucin de vulnerabilidades disminuir sus costos de mantenimiento del proyecto.
En los casos en los cuales se utilizan otras modalidades de con-

El contratista debe tratacin tales como la BOT (build, operate, transfer), el perodo
tener claro, a travs que la obra permanece bajo custodia del contratista puede ser
de los requerimientos algunos aos o dcadas, con lo cual la deteccin de amenazas y
disminucin de vulnerabilidades es de suma importancia para
de los trminos de ambas partes. Una base de la modalidad de contratacin BOT
referencia, que ser es compartir entre contratante y contratista un nivel de riesgos

diligente en la fase aceptado y pasar de un esquema inicial en el que la institucin
contratante firmaba un contrato de menor precio con el riesgo
de construccin y
de afrontar mayores costos ante eventos inusuales de riesgo, a
responsable en la un esquema diferente en el que el contratante paga un precio
disminucin de mayor pero es el contratista quien debe enfrentar riesgos que son
vulnerabilidades difciles de evaluar si no se han realizado adecuados estudios de
amenazas y vulnerabilidades. Esta idea fundamental podra no
disminuir sus costos ser aplicable cuando, a pesar de que se haya firmado un contrato
de mantenimiento del BOT, se haya estipulado que la institucin contratante absorber
INFRAESTRUCTURA
proyecto. todos los riesgos, como desafortunadamente ha sido el caso de

algunos contratos de concesiones viales.
Otra modalidad que se ha utilizado recientemente en el Ecuador es la modalidad EPC (Engineering, Pro-
curement, Contract) o llave en mano, en los cuales la institucin contratante est dispuesta a pagar ms
por sus proyectos - a veces considerablemente ms- si se pudiera tener mayor certeza que no se exceder
el precio final y que se cumplir con el plazo sealado.
3
En esta modalidad se exige al contratista de construccin asumir mayor responsabilidad y adoptar un

nivel de riesgos mayor que el que se estipula en los contratos tradicionales, a cambio de un mejor pre-
26 cio para el contratista. La ventaja del contratante es, que podr disponer de un precio fijo para la obra,
a pesar de que existan algunos riesgos presentes, los cuales los absorver el contratista. Para lograr esa
mayor certeza del precio final, a menudo se le solicita al contratista cubrir riesgos tales como la iden-
tificacin de condiciones de suelos inesperadas, y que los requerimientos indicados por la institucin
realmente logren el objetivo deseado. Si el Contratista debe hacerse cargo de tales riesgos, la institucin
entiende que al hacer responsable al contratista en la estimacin de costos de tales riesgos, aumentarn
los costos de construccin. La institucin contratante suele disponer nicamente de estudios de pre-
factibilidad y factibilidad, y se le solicita al contratista verificar toda la informacin y los datos rele-
vantes y realizar las investigaciones necesarias, as como tambin los diseos definitivos de ingeniera,
en los cuales es posible que el contratista pueda ofrecer una solucin tcnica al proyecto que mejor
se adece a su experiencia y capacidad. Luego, en la etapa de construccin, la institucin contratante
suele tener un control limitado del proyecto, pero debe ser capaz de controlar la calidad de los trabajos
y sus especificaciones, a fin de que se hagan cumplir los objetivos del proyecto.
En contratos EPC, es la entidad contratante quien debe asegurarse que el contratista realice los dise-
os de ingeniera considerando todas las estrategias de manejo y mitigacin de riesgos descritos en
este documento, caso contrario, el contratista puede obviar algunas medidas de disminucin de vul-
nerabilidades a fin de que su costo interno sea menor, con el perjuicio correspondiente al proyecto.
Por otro lado, durante la construccin es la institucin contratante quien debe procurar se vele por
la calidad de la ejecucin y por la aplicacin de contrataciones de otros proyectos hidroelctricos

las medidas de reduccin de vulnerabilidades. para los cuales se piense utilizar la misma moda-
Por ello, esta modalidad de contratacin exige lidad EPC.
una muy buena y mejor preparacin tcnica del
personal de la institucin contratante, para que Cabe mencionar que, de acuerdo con la nueva Ley
proporcione el contrapeso necesario al contratis- Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin P-
ta, logrando que se construya el proyecto con los blica, se crea el Instituto Nacional de Contratacin
mayores estndares de calidad y seguridad. Pblica, cuyas obligaciones incluyen el de expedir
modelos obligatorios de documentos precontrac-
Entre otros, los problemas de la probable debi- tuales y contractuales, aplicables a las diferentes

lidad institucional aqu descritos de la contra- modalidades y procedimientos de contratacin p-
tacin EPC se evidenciaron en la contratacin y blica, para lo cual podr contar con la asesora de la
ejecucin del proyecto hidroelctrico San Fran- Procuradura General del Estado y de la Contralora
cisco, el cual presenta grandes vulnerabilidades General del Estado. Se esperara que dichos mode-
incluso ante actividades puras de operacin del los incorporen clusulas que apliquen los criterios
proyecto. Todas esas dificultades deben ser revi- de reduccin de riesgos aqu descritos.
sadas y resueltas para evitarlas en las prximas
3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con aa Variable Riesgo: Presupuesto y
INFRAESTRUCTURA
Contingencias
Una buena prctica en la toma de decisiones para evaluacin de proyectos de

infraestructura radica en la consideracin simultnea de tres elementos funda-
mentales como son el tcnico, poltico y econmico, siendo stos dos ltimos
los que tradicionalmente han tomado mayor relevancia, y particularmente el
3
econmico. La incorporacin de criterios de reduccin del riesgo de desastre al
diseo, construccin y operacin de nuevos proyectos de infraestructura podra
implicar la inversin de mayores recursos humanos y financieros, tornndose
los proyectos en mas costosos, lo que eventualmente podra generar alguna re- 27
sistencia para su aplicacin efectiva.
Si la frecuente ocurrencia de desastres asociados con eventos naturales y

la cantidad de daos a la economa, a la infraestructura y a la sociedad no
son suficientes para motivar la mitigacin del riesgo de desastres, haciendo
visible la premisa de que es mejor y ms barato prevenir que re-construir,
entonces debera disponerse de un anlisis costo-beneficio del proyecto a
gestarse, con y sin medidas de mitigacin de riesgos, de tal manera que
pueda apreciarse el real impacto de la disminucin de vulnerabilidades.
No obstante, la evaluacin econmica de los impactos de futuros desastres

no es tarea fcil, pues los daos esperados pueden ser de diverso tipo: daos
directos, es decir daos fsicos a la infraestructura, instalaciones, servicios,
capital productivo, medio ambiente, costos de atencin al desastre, costos
de reparacin y reconstruccin; daos indirectos que pueden definirse como
trastornos secundarios que afectan la oferta de bienes y servicios, tales como
prdidas por falta de produccin o rendimiento de dicha produccin, por
afectacin a la economa productiva en general por menores oportunidades
de generar ingresos, endeudamientos futuros, parar un presupuesto de contingencias que

cadas en plusvalas, impactos sociolgicos, puede ser utilizado para minimizar los efectos
etc. de esas amenazas y vulnerabilidades no detec-
tadas. Las instituciones encargadas de evaluar
Y aunque todos los costos mencionados son de los proyectos deben estar conscientes que la
difcil estimacin, es ms complicado an evaluar aplicacin de criterios de gestin de riesgos in-
los costos provenientes de prdidas humanas e volucra mayores recursos que son por dems
impactos al medio ambiente, costos de salud de justificados.
los heridos, costos de atencin a corto y mediano
plazo a damnificados, refugiados, costos para la Estos criterios deben ser conocidos y comparti-
economa del lugar por movimientos migratorios, dos con los funcionarios de los distintos nive-
incremento de la inseguridad y otros efectos so- les de organizaciones e instituciones del sector
ciales. La suma de todos ellos podra llegar a ser pblico que tienen un rol en cualquiera de las
inconmensurable. etapas de la gestin de proyectos de infraes-
tructura: los departamentos tcnicos, legales,
En este sentido, la alternativa lgica, viable y administrativos, financieros, de auditora y
de costos bajos en comparacin con los costos contralora, y todas sus autoridades mximas.
de no adoptarlos, es la aplicacin de criterios Tambin deben ser compartidos con las agen-
de reduccin del riesgo de desastre. Los cos- cias que financian dichos proyectos, tales como
tos de las medidas de gestin de riesgos deben los organismos multilaterales de cooperacin
INFRAESTRUCTURA
estar incorporados al presupuesto referencial y financiamiento, bancos estatales, privados,

del proyecto y, en vista de que pueden existir nacionales e internacionales, fondos especiales,
amenazas o vulnerabilidades latentes pero no fiduciarias, etc.
detectadas en la fase de diseos, se debe pre-
3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratacin

3
Como se mencion en el captulo anterior, una manera efectiva de controlar la aplicacin

de criterios de gestin de riesgo, es elaborar un manual de procedimientos interno o un
reglamento interno institucional que sirva de gua para verificar la aplicacin de dichos
28 criterios en las fases de formulacin de trminos de referencia y en las fases de contrata-
cin. Dicho manual puede incluir una lista de verificacin de actividades conteniendo las
actividades ms importantes para estas fases, un ejemplo se muestra a continuacin:
Lista de verificacin de ac-

tividades a realizarse en la i. Conocen los departamentos de finanzas y legal de la insti-
fase de formulacin de tr- tucin los criterios de manejo del riesgo ante desastres por
minos de referencia y con- eventos naturales?
tratacin
ii. Describe el contrato de estudios definitivos la necesidad de rea-
lizar estudios completos y detallados que incorporen estudios
de amenazas y de vulnerabilidades inherentes al proyecto?
iii. Estipula el contrato de estudios la obligacin del consultor

de presentar un plan de mitigacin de riesgos por amenazas
naturales, con la descripcin de medidas estructurales y no
estructurales, as como los costos de dicho plan?
iv. Estn los costos de los planes de mitigacin incorporados al

presupuesto referencial del proyecto?
v. Estn las especificaciones tcnicas del proyecto formuladas

en forma clara y detallada, de tal manera de procurar una
alta calidad de ejecucin del proyecto y evitar la construc-
cin de vulnerabilidades?
vi. Contienen los contratos de diseos, construccin y fisca-

lizacin, la obligatoriedad de sujetarse a las especifica-
ciones tcnicas del proyecto, as como la de utilizar do-
cumentos tcnicos referentes al mbito del proyecto, que
son de generalizada y recomendada utilizacin, tales
como las especificaciones MOP-2002 y otras normativas
de construccin nacionales e internacionales?
vii. Describen los trminos de referencia en forma ntegra el

proyecto, as como las obligaciones de las partes, sin de-
jar dudas que puedan generar vulnerabilidades?
INFRAESTRUCTURA
viii. Contemplan los trminos de referencia y el contrato, tan-
to del contratista de diseos definitivos como del cons-
tructor y del fiscalizador, la obligatoriedad de realizar
una evaluacin de amenazas y vulnerabilidades que ha-
yan sido pasadas por alto o que se detecten durante el
proceso constructivo?
3
ix. Dispone la institucin contratante de un fondo de reser-
va o de un presupuesto para contingencias provenientes
de amenazas y vulnerabilidades no detectadas y que de- 29
ban ser mitigadas?
x. En el caso de otra modalidad de contratacin diferen-

te a la de cantidades de obra y precios unitarios, est
la institucin contratante tcnicamente preparada para
manejar ese tipo de contratos, de manera de asegurar la
incorporacin de criterios de reduccin de riesgos?
xi. En el caso de modalidades contractuales especiales, exis-

te en realidad una transferencia de riesgos desde la enti-
dad contratante hacia la entidad contratista?
El manual de procedimientos interno puede ser discutido al interior de la institucin, a fin de ajus-
tarlo a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe ser de cumplimiento estricto
y debe contemplar medidas para verificacin de su cumplimiento. El manual puede ser revisado y
actualizado de tiempo en tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias y lecciones aprendi-
das durante su aplicacin.
3.4. Gestin del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecucin
Durante la fase de estudios se analizaron y adoptaron las medidas, estructurales y no estruc-

turales, que son necesarias para disminuir la vulnerabilidad del proyecto de infraestructura
ante las amenazas naturales detectadas en toda esa fase. No obstante, todas las medidas de
mitigacin de vulnerabilidades y riesgos que se diseen y se presupuesten no tendrn eficacia
si no se adoptan realmente en la construccin del proyecto. En este apartado se discutir las
maneras como el constructor puede aportar a disminuir vulnerabilidades y la importancia de
la fiscalizacin en este tipo de actividades.
3.4.1. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construccin
Durante la fase contractual, se asegura mediante clusulas claramente establecidas, las obli-
gaciones del constructor de acuerdo con los diseos entregados, los cuales deben incluir las
medidas de mitigacin de riesgos. Sin embargo, es posible que en ocasiones se detecten en esta
etapa nuevas amenazas o se detecten indicios que hagan sospechar que las amenazas definidas
en las fases de estudios fueron subestimadas. Un ejemplo tpico de esta situacin es cuando al
realizar las excavaciones de la cimentacin del proyecto o cuando se realizan los trabajos de
corte y movimiento de tierras de una carretera, se encuentran condiciones de suelo y subsuelo
INFRAESTRUCTURA
ms desfavorables que las condiciones descritas en los estudios, pudindose incrementar el

potencial de la amenaza por deslizamientos o fallas en las cimentaciones. Otro ejemplo tpico
es cuando los estudios subestiman la cota del nivel de agua de la amenaza por inundaciones y,
por tanto, los estribos del puente pueden desestabilizarse o destruirse, o la mesa de la carretera
queda sumergida luego de la inundacin, provocando daos en la estructura.
Un constructor Las buenas prcticas de construccin indican que el proyecto

3
responsable debe debe ejecutarse minimizando los riesgos que generen las acti-
vidades propias de la construccin. Los encargados de la ejecu-
estar en capacidad de cin deben velar por la aplicacin de metodologas correctas y
30 detectar, utilizando adecuadas para cada tipo de obra, con el fin de evitar proble-
argumentos tcnicos, mas y contratiempos, disminuir costos y evitar riesgos. Adicio-
si los diseos han nalmente, un constructor responsable debe estar en capacidad
subestimado total de detectar, utilizando argumentos tcnicos, si los diseos han
subestimado total o parcialmente algunos detalles del diseo
o parcialmente del proyecto, que incremente los riesgos que se quieren evitar.
algunos detalles del Esos argumentos pueden basarse en informacin levantada de
diseo del proyecto, la zona del proyecto, la cual sea nueva o diferente a la estableci-
que incremente da en los diseos. Es obligacin del contratista comunicar estos
los riesgos que se hallazgos, tanto a la fiscalizacin como a la entidad contratante,
lo antes posible, a fin de que puedan adoptarse las medidas que
quieren evitar. se requieran para resolver estos inconvenientes.
Una mala prctica en la fase de construccin consiste en ejecutar el proyecto lo ms rpidamente

posible, sin detenerse a analizar las anomalas detectadas en su ejecucin, con el propsito de
completar el proyecto pronto y al menor costo. Este ha sido el caso de algunos proyectos de infra-
estructura importante para el Ecuador, donde luego de sufrir los daos durante la fase de opera-
cin se detectan problemas de diseo y/o problemas de ejecucin, que se pasaron por alto o que
no se les dio la importancia del caso, incrementando dramticamente la vulnerabilidad de los
mismos (caso Proyecto Hidroelctrico San Fran- significar el xito del proyecto y su supervivencia
cisco). Por ello se hace indispensable que, en pro- ante la ocurrencia de un evento natural.
yectos ejecutados bajo modalidades contractuales
tipo EPC, llave en mano o similares, se establezca Siempre es posible detectar amenazas o vulne-
por escrito la obligatoriedad del constructor de rabilidades, puesto que los diseos se basan en
detectar, informar y resolver conjuntamente con la cantidad y calidad de informacin disponible
los dueos del proyecto, las anomalas detectadas en sus diferentes etapas y en la capacidad de
que puedan incrementar la vulnerabilidad de un los diseadores para enfrentar esas amenazas y
proyecto. planificar medidas de mitigacin. Los construc-
tores pueden incluso solicitar (con criterios tc-

La deteccin temprana de amenazas o vulnerabili- nicamente fundamentados) a la fiscalizacin y a
dades no consideradas en las etapas de diseo de la entidad contratante la realizacin de estudios
un proyecto son fundamentales para el proceso complementarios o incluso la paralizacin total
mismo de gestin global e integral del riesgo del o parcial del proyecto, de ser el caso, a fin de ga-
proyecto. La proactividad en este sentido puede rantizar la adecuada ejecucin del proyecto.
3.4.2. Cumplimiento de Normativas, Calidad de Materiales y Verificacin de

Especificaciones
INFRAESTRUCTURA
Una gran fuente de creacin de vulnerabilidades est relacionada con la
inobservancia de las especificaciones tcnicas, las cuales buscan que la obra
se realice con la suficiente calidad de materiales y de ejecucin, y apegadas
a los requerimientos de las normativas de construccin, que deben ser do-
cumentos adjuntos al contrato. El incremento de vulnerabilidades aumenta
definitivamente el riesgo al que estn sometidos los proyectos, an cuando
el potencial de las amenazas permanezca constante.
3
Este hecho se ha evidenciado una y otra vez, en la ejecucin de proyectos
de infraestructura tanto pblicos como privados en el Ecuador. Carreteras
y calles cuya carpeta de rodadura es destruida a las pocas semanas o meses 31
de su construccin, deslizamientos y derrumbes de terrenos mal estabili-
zados que destruyen carreteras y puentes, tneles que presentan fallas es-
tructurales a los pocos meses de utilizacin, escuelas y hospitales que son
destruidos por vientos e inundaciones incluso leves, edificios para servicios
pblicos y terminales de transporte que nunca entraron en funcionamiento
por problemas estructurales detectados antes de finalizar las obras, etc., son
comunes de detectar, a pesar de que los contratos de las mismas poseen un
formato tpico, en el cual se establecen las obligaciones del contratista de
velar por la calidad de los materiales y de la ejecucin del proyecto e incluso
dispone la entrega de garantas de buen uso de materiales y de calidad de
ejecucin de obra que la entidad contratante puede ejecutar en el caso de no
cumplirse dichas obligaciones.
Desafortunadamente, en varios de los casos no se llegan a establecer res-

ponsabilidades ni se aplican los mecanismos legales respectivos y se pro-
duce una prdida lamentable de recursos pblicos y privados. No se aplica
el criterio de que quien genera el riesgo es el responsable de cubrir con los
costos del desastre.
En algunos casos, los altos riesgos generados en garantas por fiel cumplimiento del contrato y
estas obras se han convertido en desastres, an garantas tcnicas para ciertos bienes que for-
sin la presencia de un evento natural desenca- men parte del proyecto tales como equipos,
denante. Si este tipo de obras llega a entrar en maquinaria, etc., a ms de la garanta por buen
operacin y se presenta una amenaza natural, uso del anticipo que recibe. La garanta de fiel
el desastre podra ser de grandes proporciones. cumplimiento de contrato es la que procura
Cuando en realidad ocurre un desastre, se tiende asegurar la debida ejecucin de la obra y la
a responsabilizar por los daos a la naturaleza y buena calidad de los materiales utilizados en
por ello se le llama desastre natural. Los de- un proyecto, y no se devuelve hasta realizar las
sastres no son naturales, lo son las amenazas. La recepciones provisional y definitiva de la obra.
vulnerabilidad es socialmente construida y, por Entre la recepcin o recepciones provisionales

tanto, el riesgo es responsabilidad de todos los que se practicaren y la recepcin definitiva de-
actores involucrados. El desastre tambin. ben transcurrir al menos 6 meses, tiempo en el
cual el contratista sigue siendo responsable de
Es en la fase contractual cuando la entidad la obra. La obligacin del contratista es realizar
contratante especifica claramente las responsa- adecuadamente su trabajo y la obligacin de la
bilidades de los contratistas respecto a la ade- entidad es asegurarse que as sea y sancionar
cuada ejecucin del proyecto. La ley establece al contratista que incumpla su obligacin. Este
la obligacin de los contratistas de entregar aspecto se discute en el siguiente apartado.
INFRAESTRUCTURA
3.4.3. Importancia de la Fiscalizacin y Papel de la Entidad Contratante en la Gestin del

Riesgo y Toma de Decisiones
La forma en la que la entidad contratante se asegura, que el constructor

ejecute la obra de manera adecuada, es a travs de la supervisin o fiscaliza-
cin, sea interna o externa. Es tarea de la fiscalizacin estar presente durante
3
todo el proceso de ejecucin de la obra, protegiendo los intereses de la enti-

dad contratante y del proyecto. Fiscalizador es quien administra el contrato,
quien juzga la buena o mala calidad de materiales, de procedimientos, de
32 personal de construccin y quien autoriza pagos de planillas, incrementos
de obra, obras adicionales, entre otros, es por tanto una de las acciones ms
importantes en la ejecucin de un proyecto.
En ocasiones, los tcnicos de la misma institucin son los fiscalizadores.

No obstante, las entidades tienen pocos tcnicos y, como se ha descrito en
este documento, en ocasiones no estn lo suficientemente preparados, es-
pecialmente cuando tienen que servir de contrapeso tcnico a personal de
contratistas internacionales. Es por ello que ciertas entidades contratan una
fiscalizacin externa. Cuando ste es el caso, el consultor contratado debe
ser un profesional o un grupo de profesionales competentes en la materia
relacionada con el proyecto. Deben ser, por sobre todo, imparciales, hones-
tos y tener claro que estn representando y protegiendo los intereses de la
entidad contratante, del proyecto e incluso de la sociedad.
En la gestin de riesgos de proyectos de infraestructura, la fiscalizacin de

construccin tiene un papel fundamental, en dos aspectos principales: 1)
asegurando la buena calidad de la ejecucin del proyecto, lo cual elimina
muchas de las vulnerabilidades que puedan construirse, y 2) participa en la
deteccin temprana de amenazas y vulnerabili- En los casos en los que se deben resolver pro-
dades no detectadas en la etapa de diseos. blemas detectados durante la fase de construc-
cin, es deber de la fiscalizacin el demostrar
Como ya se describi, el constructor debe par- tcnicamente a la entidad contratante la ne-
ticipar en la deteccin temprana de amenazas y cesidad de adoptar medidas para mitigar los
vulnerabilidades no consideradas en los diseos. riesgos encontrados. No obstante, la entidad
Sin embargo, dependiendo del tipo de contrato, contratante tiene que estar tambin dispues-
es posible que no se esfuerce en ello, pues toma- ta a reconocer la importancia de mitigar esos
ra tiempo y recursos el adoptar las medidas ne- riesgos, an cuando ello implique prdida de
cesarias para mitigar esos riesgos no detectados tiempo y recursos. La entidad contratante debe

previamente. Es entonces donde la fiscalizacin estar consciente que, ante la opinin pblica es
debe actuar de manera proactiva. La fiscaliza- la entidad responsable por los daos que pu-
cin tiene la facultad de incluso detener, total o dieran ocurrir al proyecto debido a un desas-
parcialmente, la ejecucin de la obra, luego de tre, an cuando legalmente la responsabilidad
la deteccin de problemas durante la fase de puede ser compartida entre todos los actores
construccin, inherentes a falencias de diseo o involucrados en las fases de estudios, contra-
a falta de medidas de mitigacin de riesgos ante tacin, construccin y fiscalizacin. Por ello,
amenazas detectadas con posterioridad. La fis- los funcionarios de las entidades contratantes
calizacin puede tambin autorizar, previo con- siempre deben adoptar una posicin proactiva
sulta con la entidad contratante, la ejecucin de y sobre todo tcnica, al momento de tomar de-
INFRAESTRUCTURA
los estudios adicionales que se requieran para cisiones que afecten la seguridad de la obra de
solventar los inconvenientes que se presentan infraestructura.
durante la ejecucin del proyecto.
3.4.4. Auditora de Entidades de Control y la Gestin del Riesgo
3
Cuando de obra pblica se trata, existen autoridades de control del Estado
que pueden actuar para coadyuvar a que la gestin del riesgo se adopte en
todas las fases del ciclo de vida de un proyecto, pero sobretodo, en la fase de
construccin. 33
La Contralora General del Estado es el organismo competente para la vigi-

lancia de que los proyectos de infraestructura pblica se hayan ejecutado con-
forme lo estipulan los contratos de construccin. En la mayora de ocasiones,
la Contralora realiza anlisis especiales posteriores a la construccin de un
proyecto, con el fin de analizar la correcta utilizacin de los fondos pblicos.
En otras ocasiones, la Contralora puede y ha desarrollado controles durante
la misma etapa de construccin, incluso desde sus inicios hasta la culminacin
de un proyecto. Estas ocasiones pueden aprovecharse para no solamente reali-
zar un control del manejo tcnico y financiero del contrato, sino tambin para
observar si se estn aplicando criterios de manejo de riesgos. En los casos en
los que ha realizado auditoras durante la ejecucin del proyecto, se ha pre-
ocupado por la completitud de diseos, por la adecuada calidad de materiales
y de metodologas de construccin, as como por juzgar el adecuado sustento
tcnico de incrementos de obra, trabajos adicionales, contratos complemen-
tarios y otros aspectos que pertenecen al manejo mismo del contrato, que de
alguna manera ayudan a mitigar los riesgos desde el punto de vista de evitar
construccin de vulnerabilidades.
Es de desear que el papel de estos organismos papel importante en impulsar la aplicacin de

de control se ample y pasen a pertenecer en un criterios de gestin de riesgos en la obra pblica.
futuro cercano al Sistema Nacional de Gestin Hasta que ello no ocurra,tendrn un papel muy
de Riesgos, puesto que pueden desempear un limitado para propsitos prcticos.
3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construccin
Si la entidad contratante est efectivamente dispuesta a aplicar criterios de riesgo en la construccin

de proyectos de infraestructura, una manera efectiva de controlar que se estn aplicando dichos
criterios es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que
sirva de gua para verificar la aplicacin de dichos criterios en las etapas de ejecucin de los pro-
yectos. Dicho manual puede incluir una lista de verificacin de actividades. Un ejemplo de lista de
verificacin con las actividades ms importantes para estas fases, es el siguiente:
Lista de verificacin de acti-

vidades a realizarse en la fase i. Dispone la institucin de suficiente personal tcnico capacitado
de ejecucin de proyecto para realizar una adecuada fiscalizacin de proyectos de infra-
estructura, incorporando criterios de gestin de riesgos ?
INFRAESTRUCTURA
ii. Son los Fiscalizadores externos contratados tcnicamente ca-

paces para aplicar criterios de gestin de riesgos durante la
construccin de proyectos ?
iii. An cuando actan Fiscalizadores externos contratados,

dispone la institucin de un personal tcnico idneo para su-
3
pervisar las labores de Fiscalizacin, para adoptar medidas

cuando se requieran para mitigar el riesgo de los proyectos
no detectado previamente, y para defenderlas tcnicamente
34 ante los organismos de control pblico?
iv. Dispone la entidad contratante de un contingente de recur-

sos econmicos y humanos para afrontar las medidas de
mitigacin necesarias para disminuir vulnerabilidades de-
tectadas durante la fase de construccin?
v. De aplicarse procedimientos contractuales especiales, tales

como los BOT o los EPC, est la institucin contratante tcni-
camente capacitada para controlar y exigir a los contratistas
nacionales e internacionales que apliquen criterios de gestin
de riesgos en los proyectos, an cuando esto implique dificul-
tades en las relaciones contractuales especiales ?
vi. Dispone la institucin de procedimientos internos para aten-

der los requerimientos de los organismos de control en el
caso de auditoras externas durante la fase de construccin y
luego de ella?
vii. Se est retro-alimentando la institucin contratante y su per-

sonal tcnico de la informacin y experiencias vividas con la
mitigacin de riesgos de proyectos no detectados en etapas
previas a la construccin?
viii. Est el cuerpo de contratistas (tanto de ejecucin de obra

como de consultora para fiscalizacin) de la entidad com-
prometido con la gestin de riesgos en la etapa de construc-
cin del proyecto? Qu indicadores se han establecido para
verificar el cumplimiento de este compromiso?

3.5. Gestin del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operacin y Mantenimiento
de la Obra
3.5.1. Planes de Operacin, Mantenimiento y Presupuestos
Luego de la ejecucin de un proyecto de infraestructura, la fase que sigue y que es muy

poco atendida, es la de operacin y mantenimiento, entendindose como mantenimiento
a las acciones y trabajos preventivos que deben realizarse, continua y peridicamente, en
INFRAESTRUCTURA
forma sistemtica, para proteger la obra fsica, maquinaria, equipos y otros bienes, de la
accin del tiempo y el desgaste por su utilizacin y operacin, con el propsito final de
maximizar el tiempo de uso de la infraestructura y que cumpla, por tanto, con los propsi-
tos para los cuales fue construida.
Como ejemplo se seala la pol-

1) Rutinario, relacionadas con la conservacin, limpieza y buen
3
tica operativa sectorial del BID,
denominada Mantenimiento funcionamiento de la obra fsica, maquinaria, equipos, que
y conservacin de obras fsicas debe llevarse a cabo cada cierto tiempo, a intervalos regulares
y equipos, que plantea que el y predeterminados, tales como pinturas, rellenos de baches,
mantenimiento necesario de limpieza de caminos, cambios de aceite de maquinarias, etc. 35
un proyecto de infraestructura El costo de este tipo de mantenimiento no suele ser alto, y en
puede ser de dos tipos (BID,
general se encuentra detallado en los presupuestos de opera-
2009):
ciones normales.
2) Peridico, el cual considera cambios parciales o ajustes,

que generalmente son necesarios realizar a distintos in-
tervalos de tiempo para corregir posibles fallas o prevenir
daos mayores derivados del desgaste por el tiempo de
uso, de los efectos del clima y/o de la intensidad de su
operacin, por ejemplo, cambio de piezas importantes por
desgaste, ajuste de estructuras o de mquinas, renovacin
de capas de asfalto, refuerzo de estructuras, etc. Este tipo
de mantenimiento, tambin denominado correctivo, se
debe llevar a cabo antes de que la infraestructura deje de
operar eficientemente y suele tener costos mucho mayo-
res al mantenimiento rutinario. Cuando existe, el presu-
puesto necesario suele encontrarse en los presupuestos de
inversin de una entidad.
Muchas de las instituciones pblicas y privadas del Ecuador, incluidas las directamente relacionadas
con obra pblica, no consideran al mantenimiento peridico dentro de sus prioridades y presupues-
tos anuales. En el mejor de los casos se considera un presupuesto para un mantenimiento rutinario.
En otros casos, ciertas instituciones crean la infraestructura, la cual una vez construida es traspasada
o cedida a otras instituciones ms pequeas en recursos humanos, fsicos y econmicos, las cuales
en teora deberan hacerse cargo del mantenimiento, pero sus falencias de recursos no lo permiten.
En casos extremos, se han detectado proyectos de infraestructura abandonados, pues al no recibir
mantenimiento se han deteriorado al punto de dejar de ser funcionales.
En tal sentido, la falta de mantenimiento provoca que los proyec-

tos de infraestructura lleguen a un deterioro temprano, con la con-

secuente prdida de sus habilidades para enfrentar amenazas e
incrementando el riesgo. Para evitarlo, el criterio lgico de manejo
de riesgos es crear y ampliar la cultura del mantenimiento, a travs
de algunas actividades tales como:
Incluir en el presupuesto anual, los recursos para

el mantenimiento rutinario y peridico.
Creacin o mejoramiento de equipos de trabajo

INFRAESTRUCTURA
para realizar las labores de mantenimiento y el

entrenamiento de dicho personal.
Establecimiento de estndares de operacin y de

mantenimiento de acuerdo con el tipo de infraes-
tructura a mantener.
3
Programacin y planificacin de los planes de

mantenimiento, incluyendo la elaboracin de
manuales de procedimientos.
36
Programacin y planificacin de inspecciones
peridicas a los proyectos de infraestructura.
Es interesante describir la nueva modalidad de contratacin que el Gobierno del Ecuador est im-
plementando para la construccin de vas y carreteras, la cual consiste en incorporar al contrato de
construccin la obligacin pagada del contratista de mantener operativa la carretera por un tiempo
perentorio, con lo cual se alienta la buena ejecucin de los proyectos. Al Contratista le va a interesar
minimizar sus costos de mantenimiento, procurando una buena calidad de ejecucin de la obra. El
inters del Contratista de ejecutar la obra con calidad y seguridad se incrementar en procesos de
contratacin BOT y puede que se pierda tal inters al aplicar procesos de contratacin tipo EPC, los
cuales deben ser adecuadamente regulados.
3.5.2. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operacin
Siempre es posible el caso en el que, ni en las fases de estudios ni en la fase

de construccin, se hayan detectado amenazas y vulnerabilidades latentes al
proyecto. En otras ocasiones, el haber construido el proyecto genera nuevas
amenazas y vulnerabilidades. Tal es el caso, por ejemplo, de las vas y carre-
teras las cuales generaron trabajos de corte y relleno realizados de manera
deficiente generando laderas que con el tiempo, durante la fase de operacin
se vuelven inestables, creando una nueva amenaza, ante la cual la va es muy

vulnerable. Otro ejemplo tpico puede encontrarse cuando al construir cual-
quier proyecto de infraestructura, se detiene o interrumpe el libre flujo de
agua, o no se toman medidas para su desvo y control oportuno, generando
laderas y suelos inestables.
Este tipo de amenazas y vulnerabilidades deben ser detectadas a tiempo duran-

te la fase de operacin y mantenimiento. Con ello puede estudiarse el problema,
encontrar su solucin y aplicarla antes de que la amenaza se desencadene y
genere un desastre. Por supuesto, siempre es preocupante el hecho de que las
medidas de mitigacin, sean directas o indirectas, presenten un alto costo, no
INFRAESTRUCTURA
slo por el costo de ejecucin sino por el costo de interrupcin del servicio de la
obra de infraestructura.
La deteccin temprana de amenazas y vulnerabilidades en fa- La deteccin

ses de operacin, dependiendo del tipo de infraestructura, es
temprana de
crucial para garantizar la propia supervivencia del proyecto.
Por ejemplo, en el caso de proyectos de presas para centrales
amenazas y
3
hidroelctricas, el monitoreo e instrumentacin constante de vulnerabilidades en
esfuerzos internos, movimientos de la presa, de sus apoyos, fases de operacin,
caudales y presiones de infiltracin de agua, de la estabilidad dependiendo
de los taludes de los mrgenes de los ros, de la cantidad de se- 37
del tipo de
dimentos, de efectos erosivos, etc., permite detectar problemas
que pueden poner en riesgo al proyecto y aplicar soluciones in-
infraestructura,
mediatas. En el caso de puentes, la inspeccin y mantenimien- es crucial para
to adecuado permite incrementar la vida til de los elementos garantizar la propia
estructurales del mismo, de sus apoyos y de sus estribos, ante supervivencia del
amenazas de desbordamientos de ros, erosin de estribos y de
proyecto.
los propios elementos estructurales resistentes del puente.
An cuando se apliquen medidas de mitigacin en las fases de operacin y

mantenimiento, es posible que en ciertas ocasiones se pueda hacer muy poco
para mitigar las amenazas y vulnerabilidades que se detecten luego del pro-
ceso constructivo, sea por las dificultades tcnicas, econmicas e incluso po-
lticas. Por ello, es posible que incluso se las pase por alto, y las entidades
promotoras del proyecto acepten la existencia del riesgo, el cual podra no
ser aceptable y el desastre ser cuestin de tiempo. Estos son principios de
poca sostenibilidad, que una sociedad responsable no puede darse el lujo de
crearlos.
3.5.3. Involucramiento Comunitario
Una herramienta interesante para detectar tempranamente amenazas y vulnera-

bilidades de proyectos de infraestructura en fases de operacin y mantenimiento
es la participacin comunitaria en estos procesos. Los habitantes de una comuni-
dad podran ser partcipes, no slo de los beneficios del proyecto, sino tambin
del proceso de construccin y de mantenimiento del mismo. La comunidad le
interesa que su camino o carretera no se vea obstruido o destruido por posibles
derrumbes, deslizamientos o inundaciones, por lo que pueden participar orga-
nizadamente en su mantenimiento y, de detectarse problemas pueden alertar a
los responsables institucionales y aplicar medidas preventivas.
Por supuesto que para optimizar este mecanismo, los habitantes de las comuni-
dades deben pasar por un proceso de capacitacin, no slo acerca de los procedi-
mientos e importancia de las actividades de mantenimiento, sino tambin acerca
de cmo detectar problemas o amenazas que pongan en riesgo el proyecto, y qu
hacer cuando se detecten estos problemas.
La participacin comunitaria en el mantenimiento de pro-

Los habitantes de yectos de infraestructura requiere de un acuerdo entre la co-
INFRAESTRUCTURA
una comunidad munidad y la entidad encargada del proyecto. Dicho acuer-

podran ser do incluira detalles sobre el presupuesto para el personal
de supervisin, el personal de trabajo, materiales y equipo,
partcipes, no slo los mecanismos de comunicacin entre las partes, cronogra-
de los beneficios mas etc. El presupuesto podra incluso ser compartido o no,
dependiendo del caso, aunque en la mayora de veces quien
del proyecto, sino carga con todo el presupuesto es la entidad pblica. En todo
3
tambin del proceso caso, estos vnculos entre la entidad y la comunidad trae
consigo ms beneficios colaterales, tales como la creacin de
de construccin y
capacidades locales, el aprovechamiento de recursos loca-
38 de mantenimiento les, la creacin de una cultura sostenible de mantenimiento,
del mismo. la promocin de economas locales, capacitacin local, in-
corporacin de aspectos de gnero en el trabajo, mejor cui-
dado del medio ambiente, etc.
Existen ya experiencias en el Ecuador en contratos de mantenimiento entre en-

tidades pblicas y comunidades, generando el aparecimiento de pequeas mi-
croempresas dedicadas a estas labores. Entre esas entidades estn algunos Con-
sejos Provinciales y destaca el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas, quien
a travs de un sistema participativo de mantenimiento vial ha firmado ms de
100 contratos de este tipo con microempresas de mantenimiento o asociacio-
nes viales, las cuales estn integradas por vecinos para mantener y velar por el
bienestar de las vas y carreteras. Las personas que integran las microempresas
son seleccionadas por la comunidad y de los ingresos que reciben por su traba-
jo, aportan mensualmente a la comunidad. Estos programas de participacin
comunitaria no slo fomentan las economas locales e impulsan la creacin de
plazas de trabajo, sino que tambin ayudan a resolver otros problemas de las
comunidades, tales como la migracin hacia otras provincias y ciudades o hacia
otros pases.
3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos
La deteccin de amenazas y vulnerabilidades en la fase de manteni-

miento y operacin de un proyecto puede decidirse como una poltica
permanente de una institucin, y plasmarse en manuales o cartillas de
procedimientos internos que permitan su seguimiento y auditora de
cumplimiento.
Un ejemplo interesante de manual de procedimientos interno es el re-

glamento del Comit de Desastres Naturales de la Comisin de Estu-

dios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas CEDEG, apro-
bado en Marzo del 2000. Dicho reglamento establece la creacin de un
comit permanente con una estructura funcional a nivel ejecutivo y a
nivel local (en cada proyecto en construccin o en operacin), el cual es
el responsable de los estudios e investigaciones de zonas en riesgo de
ser afectadas por desastres, particularmente aquellas reas de influencia
de los proyectos de Cedeg, as como de ejecutar planes y programas
de atencin de emergencias ante desastres de origen natural, a nivel de
sus proyectos de infraestructura. Es de particular importancia el estable-
cimiento de manuales de operacin y mantenimiento en todo proyec-
INFRAESTRUCTURA
to, incluyendo instrucciones claras y concretas para operar el proyecto
frente a eventos naturales peligrosos. Para ello se establecen diferentes
niveles de alertas, para cada uno de los cuales se describen las acciones
a ejecutarse para mitigar el riesgo de sus proyectos y de la poblacin que
habita en las reas de influencia de los proyectos (CEDEG, 2000).
La creacin de manuales de procedimientos como el descrito, as como
3
la aplicacin de dichos manuales son herramientas de gestin de riesgos
muy tiles para la mitigacin de los desastres, antes, durante y luego de
su ocurrencia. Dichos manuales puede incluir una lista de verificacin
de actividades. Un ejemplo de lista de verificacin con las actividades 39
ms importantes para estas fases, es la siguiente:
Lista de verificacin de ac-

tividades a realizarse en la i. Dispone la institucin de suficientes recursos humanos
fase de operacin y mante- y econmicos para realizar un adecuado mantenimien-
nimiento to, rutinario y peridico de los proyectos de infraes-
tructura ejecutados por ella ?
ii. Dispone de estndares de operacin y mantenimiento

de acuerdo con el tipo de proyecto?
iii. Dispone de planes y programas de mantenimiento

adecuadamente planificados ?
iv. Dispone de programas de inspeccin peridica de pro-

yectos ?
v. Los planes de inspeccin peridica incluyen medidas

de deteccin de amenazas y vulnerabilidades no con-
sideradas anteriormente ?
vi. Dispone de personal capacitado para detectar amena-

zas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructu-
ra ?
vii. Mantiene la institucin programas de participacin y

capacitacin comunitaria para actividades de mante-
nimiento de proyectos ?
viii. Dispone la institucin de planes de contingencia para

mitigar riesgos debido a amenazas detectadas duran-
te la fase de operacin y mantenimiento ?
ix. Dispone la institucin de planes de contingencia para

actuar antes, durante y despus de desencadenada
una amenaza o de ocurrido un desastre ?
INFRAESTRUCTURA
3
40
44
CAPACIDAD INSTITUCIONAL
INTERNA Y EXTERNA
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA

4.1. Creacin y/o Fortalecimiento de Unidades Tcnicas para la Elaboracin
y Operacin del Manual de Procedimientos Institucional
Es fundamental que, tanto las instituciones pblicas como privadas que va-
yan a ejecutar proyectos de infraestructura incorporando la variable ries-
go, dispongan de cuadros tcnicos capacitados que puedan asegurar que
se incorporen los criterios de manejo de riesgos en la gestin integral de
proyectos en todas sus fases. Sin embargo, como se ha discutido a lo largo
de este documento, muchas de las decisiones sobre proyectos pueden no
estar en manos de tcnicos por lo que todo el personal de la institucin que
est relacionado con alguna parte del ciclo de gestin integral de proyectos
de infraestructura debe estar capacitado respecto a amenazas, vulnerabili-
dades y riesgo de desastres.
4
Las instituciones suelen disponer de departamentos tcnicos a los cuales se
les encarga todos los aspectos relacionados con el diseo, la construccin y
fiscalizacin de proyectos, mientras que son otros los departamentos encar-
gados de las fases contractuales, de disponer de los presupuestos necesarios 41
y de tomar las decisiones de ejecutar o no tal o cual proyecto. En muchas
ocasiones no existe una adecuada coordinacin entre departamentos, ha-
ciendo ardua la tarea de querer incorporar la variable riesgo en todos los
procedimientos, de manera coordinada. Es aqu donde pueden ayudar en
gran medida los manuales de procedimientos institucionales dentro de los
cuales se especifiquen las actividades especficas para manejo del riesgo de
proyectos.
En tal sentido, una alternativa es crear o fortalecer los departamentos tcni-

cos de las instituciones, para que ellos sean encargados de, no slo asegurar
que se tomen en cuenta los criterios de manejo de riesgos en todas las etapas,
sino de crear aquellos manuales de procedimientos internos institucionales,
a fin de que el resto de departamentos puedan tener un libreto de actuacin
en cuanto a manejo de riesgos se refiere.
En las instituciones en las que se encuentran creadas las Diplasedes (Di-

recciones de Planeamiento para el Desarrollo Nacional creadas por la Ley
de Seguridad Nacional), una alternativa es reorganizarlas tcnicamente y
entregarles la responsabilidad de crear los manuales de procedimientos in-

ternos tomando en cuenta la variable riesgo en la gestin integral de pro-
yectos.
Otra opcin es organizar procesos de capacitacin y entrenamiento internos

en la institucin, a fin de que en forma participativa, entre todos los rganos
de decisin, se elaboren los principios para el manual de procedimientos
interno y se entrene a todos los usuarios.
Debe recordarse que el objetivo del manual de procedimientos es permitir

CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA
que los procesos se cumplan y que los resultados de su aplicacin puedan

ser revisados, auditados y mejorados.
4
42
5 CAPACITACIN
CAPACITACIN INSTITUCIONALY DE AGENTES EXTERNOS

5 INSTITUCIONAL Y DE
AGENTES EXTERNOS
Si bien las entidades promotoras de los proyectos de infraestructura son las
responsables de procurar que los criterios de manejo de riesgos se consideren
dentro de la gestin integral de los proyectos, tambin participan y son res-
ponsables de ello los agentes externos que colaboran con ellos en los diseos,
la fiscalizacin y la construccin de los proyectos (y en ocasiones tambin en la
fase de operacin y mantenimiento). Dichos agentes externos son consultores
y contratistas, los cuales tienen un rol que desempear. Tambin son agentes
externos involucrados las autoridades de control y auditora, los medios de
comunicacin y la comunidad en general.
En este sentido, lo ptimo es que todos los agentes externos se capaciten, al

igual que los miembros de las instituciones contratantes, en todos los aspectos
5
relacionados con las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos ante la ocu-
rrencia de desastres de origen natural. No obstante, para poder aplicar todos
los criterios de manejo de riesgos detallados en este documento, se requiere
que al menos los consultores y contratistas estn al tanto de dichos criterios, de 43
su importancia y de su responsabilidad. Las instituciones contratantes podran
impulsar seminarios, cursos y talleres de capacitacin de los actores internos y
externos, a fin de cumplir con su nueva funcin exigida en la constitucin.
El contenido de los programas de capacitacin podra disearse para seguir el

orden de temas abordados en el presente documento, sustentados como expe-
riencias reales vividas en el pasado, para as concientizar a los asistentes en la
importancia y necesidad de los temas. El implementar un sistema de certifica-
cin de consultores y contratistas que hayan asistido y/o aprobado los progra-
mas de capacitacin en temas de riesgos podra ser un elemento interesante
que deba exigirse a dichos profesionales para participar o volver a participar
en el diseo y/o la ejecucin de nuevos proyectos de infraestructura.
Finalmente, no puede olvidarse el papel de la comunidad en general, en es-

pecial de las universidades y otros centros de investigacin, quienes pueden
multiplicar el proceso de capacitacin en manejo de riesgos a toda la poblacin
o a buena parte de ella. Una sociedad bien capacitada puede disminuir en gran
medida los efectos de los desastres futuros.
6 LISTA DE VERIFICACIN
DE AMENAZAS Y
6 VULNERABILIDADES
EN PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

En esta seccin se presenta una seleccin de las principales situaciones que pue-
den crear vulnerabilidades a las infraestructuras. Debe verificarse la existencia de
LISTA DE VERIFICACIN DE AMENAZAS Y

stas y otras condiciones en los nuevos proyectos a construirse y, de detectarse,
se deben tomar las medidas para eliminar o mitigar dichos aspectos a fin de lo-
grar una reduccin efectiva de riesgos. Las vulnerabilidades dependen del tipo
de infraestructura y de la amenaza considerada y as se han clasificado en esta
seccin.
Estos aspectos estn tabulados con el fin de que esta evaluacin sirva como un
punto de partida para que las instituciones que deseen generar sus propias listas
de verificacin lo hagan, incluyendo aspectos propios de sus proyectos y los cam-
bios que consideren pertinentes. De ninguna manera estn descritas todas las vul-
nerabilidades posibles. Asimismo, se han incorporados representaciones grficas
simplificadas que representan el aspecto de vulnerabilidad a verificarse.
Tanto para las construcciones escolares, del sector salud, del sector vial, as como
6
para las construcciones de puentes, obras de saneamiento, alcantarillado, agua
potable, riego, obras hidrulicas pequeas y edificaciones en general, se descri-
ben las ms importantes vulnerabilidades que pudieran aparecer en la creacin
de nueva infraestructura, frente a las amenazas provenientes de inundaciones, 45
terremotos, deslizamientos y volcanismo activo. Para saber si la estructura anali-
zada se encuentra amenazada por estos fenmenos naturales, pueden realizarse
las siguientes preguntas:
Se encuentra la obra en una provincia o cantn inundable o pro-

penso a lluvias intensas?
Se encuentra la obra en una provincia o cantn con amenaza ss-

mica alta o muy alta ?
Se encuentran laderas o suelos inestables alrededor de la obra,

susceptibles de deslizarse o derrumbarse?
Se encuentra la obra cerca de un volcn activo o en una zona de

afectacin importante por flujos de lava, lodos, flujos piroclsti-
cos, deslizamientos o cada severa de ceniza ?
6.1. CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)
CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La cota de contrapiso o plan-

ta baja de la escuela es infe-

rior a la cota de las calles cir-
cundantes ?
Est la napa fretica inferior

al nivel de cimentacin ?
La cota de contrapiso o planta

baja de la escuela es inferior
a la cota de inundacin espe-
rada o es inferior a la cota de
6
inundacin histrica ?
46
La construccin se encuentra
en un relleno sobre planicies
anteriormente inundadas o
sobre o cerca a rellenos de
quebradas y cauces de ros
antiguos ?
Son los niveles de las aulas

de planta baja ms altos que
los niveles de patios y reas
verdes ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)
Disponen los patios y reas

verdes de un adecuado dre-
naje hacia afuera del recinto
escolar ?

Son los niveles de piso de las
bateras sanitarias y los ni-
veles de las tapas de pozos
spticos y cisternas ms altos
que los niveles de patios y
reas verdes ?
Es el sistema de cubierta del

tipo asbesto cemento o fibro-
cemento, tal que pueda agrie-
tarse fcilmente y permitir el
6
ingreso de las aguas lluvias a
las aulas ?
47
Existe un canal de recolec-

cin de aguas perimetral a la
construccin, cunetas o zan-
jas, que permita un drenaje
pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para

proteger la construccin ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)
Dispone la construccin de
un sistema de bombeo para (Basada en OPS,

su utilizacin en caso de 2007).
inundacin ?
zcalos o muros pequeos en
las puertas de acceso ?
Existe un plan de mante-

6
nimiento para limpieza de

drenajes, cubiertas, accesos,
cisternas ?
48
Estn las estanteras, los sis-

temas elctricos, equipos y
enseres elevados y no a ras
del piso ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SISMICA (1/3)
Est la construccin sobre

suelo de relleno o sobre sue-
lo de propiedades mecnicas
inferiores ?

La cimentacin de la estruc-
tura ha sido diseada para
fuerzas ssmicas ?
Es la estructura de la cons-
truccin una estructura sim-
trica y regular en planta y en
6
elevacin ?
49
Fue su estructura diseada

con criterios de diseo sis-
mo-resistente, considerando
la importancia de la cons-
truccin para la sociedad ?
Es la calidad de los materia-

les usados en la estructura
apropiada ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SSMICA (2/3)
Existen concentraciones de
masa en la cubierta de la es-

tructura, tales como tanques
reservorios de agua elevados ?
Estn las paredes de la cons-

truccin adecuadamente fija-
das a la estructura ?
Cuando las paredes no son

continuas a todo lo alto y
presentan ventanas altas, es-
tn las paredes aisladas de la
6
estructura ?
50
El sistema de piso de la cons-

truccin est adecuadamente
fijado y vinculado con las co-
lumnas de la estructura ?
Tienen los volados de los sis-

temas de piso una dimensin
muy grande que parezcan in-
seguros ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SSMICA (3/3)

Las columnas de la estructu-
ra se encuentran alineadas
horizontal y verticalmente ?

Est la estructura adosada a
una estructura vecina ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)
6
La cimentacin de la cons- 51
truccin se encuentra en una
ladera, generando diferentes
niveles de cimentacin ?
La ladera es propensa a des-

lizarse ? Existe un estudio de
estabilidad de la ladera ?
Presenta la ladera seales de

deslizamientos histricos o
seales de movimientos ac-

tivos ?
Las construcciones cercanas

presentan fisuras y daos
por movimientos de los sue-
los debajo de ellas ?
Existe la posibilidad de llu-

vias fuertes en la zonas de la
ladera ?
6
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)
52 CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Existen obras en la cresta

de la ladera que sirven para
controlar escurrimientos, ta-
les como cunetas de corona-
cin y derivacin ?
Existen obras de contencin

o de estabilizacin de los ta-
ludes de la ladera ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)
Est la construccin dentro

del permetro de alta peligro-

sidad volcnica segn los ma-
pas de peligro de la zona ?

Est la construccin cerca a
sitios de evacuacin de ma-
terial piroclstico, lavas o la-
hares ?
Est la construccin cerca

a ros o cauces que puedan
transportar material o que
6
puedan represarse por acu-
mulamiento de material pro-
veniente de erupciones o por
acumulamiento de lahares ?
53
Si la construccin est fuera

sidad volcnica, su cubierta
est diseada y construida
para soportar la carga de ce-
niza acumulada ?
Tienen las puertas y ventanas

la facilidad de aislarse total-
mente para evitar entrada de
ceniza ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)
depsitos de agua adecua-

damente sellados para evi-
tar la entrada de ceniza ?
Puede re-ubicarse la cons-

truccin si sta se encuen-
tra en zona de alto peligro
volcnico ?
6
54
6.2. CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR

INUNDACIONES (1/3)

ta baja del centro de salud es
inferior a la cota de las calles
circundantes ?

al nivel de cimentacin ?

ta baja del centro de salud es
inferior a la cota de inunda-
cin esperada o es inferior a
la cota de inundacin hist-
6
rica ?
55
La construccin se encuentra
en un relleno sobre planicies
anteriormente inundadas o
sobre o cerca a rellenos de
quebradas y cauces de ros
antiguos
Son los niveles de planta baja

ms altos que los niveles de
patios y reas verdes exterio-
res ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)
Disponen los patios y reas

verdes de un adecuado dre-
naje hacia afuera del centro

de salud ?
Son los niveles de piso de las

bateras sanitarias y los ni-
veles de las tapas de pozos
spticos y cisternas ms altos
que los niveles de patios y
reas verdes ?
Es el sistema de cubierta del

tipo asbesto cemento o fibro-
cemento, tal que pueda agrie-
tarse fcilmente y permitir el
ingreso de las aguas lluvias
al centro de salud ?
6
56
Existe un canal de recolec-
cin de aguas perimetral a la
construccin, cunetas o zan-
jas, que permita un drenaje
pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para

proteger la construccin ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)
un sistema de bombeo para

(Basada en OPS, 2007)
su utilizacin en caso de
inundacin ?

zcalos o muros pequeos en
las puertas de acceso ?
Existe un plan de mante-

nimiento para limpieza de
6
drenajes, cubiertas, accesos,
cisternas ?
57
Estn las estanteras, equipos

mdicos, equipos elctricos,
equipos y enseres elevados y
no a ras del piso ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SSMICA (1/3)

inferiores ?
fuerzas ssmicas ?
Es la estructura de la cons-
truccin una estructura sim-
trica y regular en planta y en
elevacin ?
6
Fue su estructura diseada

58 con criterios de diseo sis-
mo-resistente, considerando
la importancia de la cons-
truccin para la sociedad ?

apropiada ?
Existen concentraciones de
masa en la cubierta de la es-

tructura, tales como tanques
reservorios de agua elevados ?

Estn las paredes de la cons-
truccin adecuadamente fija-
das a la estructura ?
Cuando las paredes no son

continuas a todo lo alto y
presentan ventanas altas, es-
tn las paredes aisladas de la
estructura ?
6
El sistema de piso de la cons-
59
truccin est adecuadamente
fijado y vinculado con las co-
lumnas de la estructura?
Tienen los volados de los sis-

temas de piso una dimensin
muy grande que parezcan in-
seguros ?
Si la estructura del centro

de salud es muy irregular
en planta, existen juntas de

construccin adecuadamen-
te dispuestas ?
Si la estructura dispone de
muros de cortante, estn si-
mtricamente dispuestos y
hacia la periferia de la estruc-
tura ?
Todas las columnas del edi-

ficio se encuentran alineadas
tanto horizontal como verti-
6
calmente ? Existe alguna co-

lumna que nace en un piso
alto ?
60
Existen columnas cortas en el

edificio (ms pequeas que
un piso) ? Existen colum-
nas largas en el edificio (ms
grandes que un piso) ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)
La cimentacin de la cons-

truccin se encuentra en una
ladera, generando diferentes
niveles de cimentacin ?


6
tivos ?
61


ladera ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS

(2/2)
Existen obras en la cres-

ta de la ladera que sirven

para controlar escurri-
mientos, tales como cune-
tas de coronacin y deri-
vacin ?
Existen obras de conten-

cin o de estabilizacin de
los taludes de la ladera ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)

6
Est la construccin dentro del

62 permetro de alta peligrosidad
volcnica segn los mapas de
peligro de la zona ?

hares ?

Si la construccin est fuera

sidad volcnica, su cubierta
est diseada y construida
para soportar la carga de ce-
niza acumulada ?

Tienen las puertas y ventanas
la facilidad de aislarse total-
mente para evitar entrada de
ceniza ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)

depsitos de agua adecuada-
mente sellados para evitar la
entrada de ceniza ?
6
truccin si sta se encuentra
en zona de alto peligro vol-
cnico ?
63
6.3. CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA

DE INUNDACIONES (1/3)
Es la cota de proyecto de la
va, superior a la cota mxima
de inundacin ? Est el table-

ro del puente sobre la cota
mxima del espejo de agua
en caso de inundacin ?

a la rasante de la carretera o
inferior al nivel de cimenta-
cin del puente ?
Est la carretera o el puente

alterando los patrones natu-
rales de drenaje de la zona
que la atraviesa ?
Se est respetando al mxi-

6
mo en el diseo los terrenos

naturales y su vegetacin ?
64
Tiene la carretera o el puente

un adecuado drenaje superfi-
cial, tanto longitudinal como
transversal ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE

INUNDACIONES (2/3)
Existe el riesgo de tapona-

miento de drenajes de la ca-
rretera o puente ?
Se estn canalizando las

aguas lluvias hacia cursos de
aguas existentes fuera de la
plataforma de la carretera o
puente ?
La carretera o puente produ-

jo taludes de ms de 60 gra-
dos de inclinacin ?
Los taludes formados pre-
6
sentan condiciones de esta-
bilidad adecuadas ? Existe
un estudio de estabilidad de
taludes ?
65
Se han diseado las obras de

estabilizacin, de control de
drenaje o de proteccin de ta-
ludes donde son necesarios ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE

INUNDACIONES (3/3)

Est la obra suficientemente
alejada de cauces o flujos de
agua, y optimizados el n-
mero de cruces y contactos
con flujos de agua ?
Se han diseado adecuada-

mente las obras de drenaje y
sub-drenaje donde se necesi-
ten, identificando los lugares

activos durante las estacio-
nes lluviosas ?
Estn las cunetas de la va di-

seadas con un revestimien-
to adecuado ?
Est la cimentacin del puen-

te y sus estribos protegidos
contra la erosin del agua o
hay posibilidad de socava-
6
cin de la cimentacin del

puente ?
66
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SSMICA (1/2)
Los taludes conformados para

la obra presentan condiciones
de estabilidad adecuadas, an
para cargas ssmicas ?

mente las obras de sub-dre-
naje de taludes donde se ne-
cesite, a fin de liberar presin
dinmica hidrulica ?

Se han diseado las obras de
estabilizacin, de control de

drenaje o de proteccin de ta-
ludes donde son necesarios ?


inferiores ?
6
67
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SSMICA (2/2)
Las caractersticas del suelo

de cimentacin son compe-
tentes para recibir las cargas
del puente ?
fuerzas ssmicas ?
Fue la superestructura del

puente diseada con criterios

de diseo sismo-resistente ?

apropiada ?
6
68 Dispone el diseo del puente

juntas ssmicas en apoyos ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR

DESLIZAMIENTOS (1/2)
La cimentacin del puente

se encuentra en una ladera,
generando diferentes niveles
de cimentacin ?


tivos ?


6
ladera ?
69
CONSTRUCCIONES DE OBRAS CIVILES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR
Existen obras en la cres-

ta de la ladera que sirven
para controlar escurri-
mientos, tales como cune-
tas de coronacin y deri-
vacin ?
Existen obras de conten-

cin o de estabilizacin de
los taludes de la ladera ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR

VOLCANISMO (1/1)
Est la carretera o el puente

dentro del permetro de alta

peligrosidad volcnica segn
los mapas de peligro de la
zona ?

hares ?

6

70 acumulamiento de lahares ?
Dispone el diseo algn tipo

de obra de proteccin de la
construccin frente a flujos
de material volcnico ?

truccin si sta se encuentra
en zona de alto peligro vol-
cnico ?
6.4. OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE,

RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/4)

a la cota de proyecto de las
obras ?

Puede la obra colapsar al es-
tar sumergida en agua proce- (Basada en OPS, 2007)
dente de una inundacin ?
Hay la posibilidad de conta-

minacin del agua en pozos (Basada en OPS, 2007)
6
que son fuentes de agua ?
71
Puede ocurrir daos a las

obras de captacin por asen-
tamientos que puedan ocu-
rrir en inundaciones ?
Pueden las tuberas de con-

duccin de agua y los canales
a cielo abierto ser afectadas (Basada en OPS, 2007)
por roturas de las obras en
caso de inundacin ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE

AMENAZA DE INUNDACIONES (2/4)
Cuando las tuberas de con-

duccin son elevadas para
salvar una quebrada o cauce
de un ro, estn sus apoyos

alejados del borde para im-
pedir erosin y socavacin
en el caso de crecidas en el
cauce ?
Cuando las tuberas estn

enterradas para salvar una

quebrada o cauce de poca
profundidad, suficientemen-
te profundas para evitar que
el material del cauce erosione
las bases del cauce y golpee a
la tubera ?
Estn las bombas y otros

equipos electro-mecnicos
del sistema ubicados por so- (Basada en OPS, 2007)
bre la cota mxima de inun-
dacin ?
6
Existe la posibilidad de obs-

truccin de los colectores
72 de aguas por el ingreso de
escombros producto de la
inundacin ?
Estn las obras de recoleccin

y depsito de aguas disea-
das para soportar la cantidad (Basada en OPS, 2007)
de agua que puede ingresar
por efecto de la inundacin ?


Pueden las letrinas, los pozos
spticos y las zanjas o pozos
de percolacin ser afectados
por la inundacin ?

Las plantas de tratamiento
de aguas se encuentran a ni-
veles inferiores a los de mxi-
ma inundacin ?
La obra est diseada de tal

manera que permita realizar
tareas de limpieza peridicas
y de fcil ejecucin, con el fin
6
de eliminar lodos, sedimen-
tos acumulados u otros pro-
ductos retenidos durante la
inundacin ?
Est la obra alterando los pa- 73
trones naturales de drenaje
de la zona que la atraviesa ?


Los materiales utilizados en
las obras impiden la apari-
cin de filtraciones de agua
que puedan contaminar, so-
cavar, debilitar o alterar a la

obra o al terreno de cimenta-
cin ?
ros o cauces que puedan in-
crementar su caudal y trans-
portar material o que puedan

represarse por acumulamien-
to de material durante las
inundaciones, de tal forma
que socaven las bases de las
obras o puedan causar su de-
bilitamiento ?
AMENAZA SSMICA (1/4)

6
a la cota de proyecto de las

obras ?
74

inferiores ?
Las caractersticas del suelo

de cimentacin son compe-
tentes para recibir las cargas
de la obra ?
fuerzas ssmicas ?

La cimentacin de las obras
es suficiente para garantizar

la verticalidad de los muros
o paredes de las obras ?

Puede ocurrir daos a las

obras de captacin por asen-
6
tamientos del terreno que
puedan ocurrir en sismos ?
75
Pueden las tuberas de con-
duccin de agua y los canales
a cielo abierto ser afectadas
por roturas de las obras en
caso de sismo ? Ests esas tu-
beras o canales atravesando
fallas geolgicas activas ?
Cuando tuberas de conduc-

cin se elevan para salvar
una quebrada o cauce, estn
sus apoyos alejados del bor-
de para impedir su colapso
si los taludes generados se
deslizan en el caso de un sis-
mo ?

duccin son elevadas para
salvar una quebrada o cau-
ce de un ro, est la tubera (Basada en OPS, 2007)
ubicada por sobre el nivel
mximo del cauce en caso de

inundacin ?

duccin son enterradas para

de poca profundidad, estn
las tuberas cruzando una fa-
lla ssmica activa ?

Estn las obras de recolec-

cin y depsito de aguas di-
6
seadas para soportar la can-

tidad adicional de agua que
puede ingresar por efecto de
cambios en los caudales de
76 origen por movimientos ss-
micos ?
Las plantas de tratamiento

de aguas, obras de depsitos,
recolectores de manantiales,
etc., se encuentran diseados
para soportar la accin din-
mica de los sismos ?
La obra est diseada para

permitir tareas de limpieza
peridicas y de fcil ejecucin,
con el fin de eliminar lodos, se-
dimentos acumulados u otros
productos retenidos durante el
terremoto ?
Pueden las paredes de pozos,

cajas de recoleccin o galeras,
sufrir desmoronamiento debi-
do a la baja calidad del suelo
afectada por vibraciones de

origen ssmico ?


dinmica hidrulica ?


las obras impiden la aparicin
de grietas y filtraciones que
puedan contaminar, socavar,
debilitar o alterar a la obra o al
6
terreno de cimentacin ?

AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)
77

se encuentra en una ladera,
generando diferentes niveles
de cimentacin ?


tivos ?



ladera ?
6

78 AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)

cin y derivacin ?
Cuando tuberas de con-

duccin se elevan sobre una
quebrada o cauce, estn sus
apoyos alejados del borde (Basada en OPS, 2007)
para evitar su destruccin en
el caso de que taludes gene-
rados sean inestables ?

duccin son enterradas para
de poca profundidad, estn (Basada en OPS, 2007)
las tuberas cruzando taludes

inestables que puedan rom-
per tramos de la tubera ?

cin de filtraciones de agua
que puedan contaminar, so- (Basada en OPS, 2007)
obra, al terreno de cimenta-
cin o a la ladera cercana ?

AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)
6
Esta la construccin dentro
del permetro de alta peli-
grosidad volcnica segn
los mapas de peligro de la
zona ? 79

a sitios de evacuacin de
material piroclstico, lavas
o lahares ?

a ros o cauces que pue-
dan transportar material o
que puedan represarse por
acumulacin de material
proveniente de erupciones
o de lahares ?
Disponen las unidades de

captacin de tapas sanita-
rias hermticas para evitar
ingreso de ceniza y polvo
volcnico ?
Los materiales compo-

nentes de la obra pueden
reaccionar qumicamente
con la acidez de las aguas
que contienen ceniza vol-
cnica, como por ejemplo,
provocar oxidacin y con-

taminacin ?

AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)

ductos volcnicos ?
6
Dispone el diseo algn tipo

de obra de proteccin de la
construccin frente a flujos
80 de material volcnico ?
las obras impiden la apa-
ricin de agrietamientos
y filtraciones de agua que
debilitar o alterar a la obra, al
terreno de cimentacin o a la
ladera cercana ?
6.5. CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE

Est diseada la presa con su

cresta a una cota adecuada si-
guiendo los estudios hidrol-
gicos correspondientes ?

Es el sistema de evacuacin
de lodos adecuado para un
correcto desfogue de los mis-
mos, manteniendo invariable
la capacidad de almacena-
miento de la presa ?
Est la presa adecuadamente

diseada y construida para
evitar fisuras y filtraciones
en su estructura debido al
impacto directo de rocas y
escombros del ro en crecidas
? se han dispuesto canales la-
6
terales adicionales ?
Son los vertederos de rebo- 81

se suficientes para desalojar
caudales excedentes en cre-
cientes ?
La cimentacin de la presa
est diseada y ejecutada de
tal manera de evitar erosin
y socavacin que comprome-
tan su estabilidad ?
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA DE

INUNDACIONES (2/2)

Est la obra diseada de tal
manera que permita un fcil
acceso para el mantenimien-
to y limpieza peridicos ?
Estn las superficies de la

obra expuestas a la cada
directa de agua, protegidas
para evitar la erosin ?
Los tneles de conduccin

estn diseados para mane-
jar caudales importantes sin
erosin de sus paredes o, es-
tn construidos con materia-
les que soporten la erosin ?
6
Las obras civiles adiciona-

les (centrales de generacin,
casa de mquinas, tuberas
de conduccin y derivacin,
82 obras de captacin, etc.) pue-
den ser revisadas siguiendo
la lista de verificacin de su
tipologa correspondiente
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA SSMICA

(1/2)
Est la obra y su cimentacin

diseada con criterios sismo-
resistentes, incluyendo el efec-
to dinmico del embalse ?
Estn los estribos de la presa

garantizando su funciona-
miento ante condiciones de
sismo ?

Se ha considerado en su di-
seo y construccin las mag-
nitudes de aceleraciones ss-
micas esperadas en el sitio de

emplazamiento
An cuando el sitio de em-

plazamiento tenga una peli-
grosidad ssmica moderada
o leve, se han considerado
criterios sismo-resistentes
ante eventos de accin ss-
mica inducida por presas y
embalses ?
6
Pueden ocurrir daos a las
obras por asentamientos del
terreno que puedan ocurrir
en sismos ?
83
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA SSMICA

(2/2)

ductos retenidos durante el
terremoto ?
Pueden las paredes de pozos,

tneles o galeras, sufrir des-
moronamiento debido a la
baja calidad del suelo o roca
afectada por vibraciones de
origen ssmico ?

dinmica hidrulica ?

cin de grietas y filtraciones
que puedan contaminar, so-
obra o al terreno de cimenta-
cin ?
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA POR


6
o de algunas de ellas se en-

cuentra en una ladera, gene-
rando diferentes niveles de
cimentacin ?
84
Las laderas de la cuenca son

propensas a deslizarse ? Exis-
te un estudio de estabilidad
de las laderas y taludes ?
Presenta la ladera seales

de erosin, deslizamientos
histricos o seales de movi-
mientos activos ?



ladera ?

6
cin y derivacin ?
85
Existe en general un plan de

manejo de laderas y taludes
alrededor del embalse, para
todo tipo de condiciones
hidro-meteorolgicas y ss-
micas ?

las obras impiden la aparicin
de filtraciones de agua que
debilitar o alterar a la obra, al
terreno de cimentacin o a las
laderas cercanas ?

VOLCANISMO (1/2)
Esta la construccin dentro


sidad volcnica segn los ma-
pas de peligro de la zona ?

hares ?

6

86 Disponen las unidades de

captacin de tapas sanitarias
hermticas para evitar ingre-
so de ceniza y polvo volcni-
co
Los materiales de la obra

pueden reaccionar qumica-
mente con la acidez de las
aguas que contienen ceniza
volcnica, como por ejemplo,
provocar oxidacin y conta-
minacin ?

VOLCANISMO (2/2)

La obra est diseada de
tal manera que permita
realizar tareas de limpieza
peridicas y de fcil ejecu-

cin, con el fin de eliminar
lodos, sedimentos acumu-
lados u otros productos
volcnicos ?
Dispone el diseo algn
tipo de obra de proteccin

de la construccin frente a
flujos de material volcni-
co ?
Los materiales utilizados
en las obras impiden la
aparicin de agrietamien-
tos y filtraciones de agua
que puedan contaminar,
socavar, debilitar o alterar
a la obra, al terreno de ci-
mentacin o a la ladera cer-
cana ?
6
truccin si sta se encuen-
tra en zona de alto peligro
volcnico ?
87
6.6. AMENAZAS Y VULNERABILIDAD DE EDIFICACIONES EN

GENERAL
En general son aplicables los criterios de la lista de verificacin para el caso de construcciones
escolares y construcciones del sector salud.
ANEXO 1
ANEXO 1
AMENAZAS NATURALES EN EL
ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE 89
LA GESTIN DEL RIESGO
ANEXOS 1
11 INTRODUCCIN
Puede entenderse como fenmeno natural a cualquier evento de la

naturaleza que pueda ser detectado, sea directamente por los senti-
dos o por medio de instrumentacin. Algunos de estos fenmenos
ANEXO 1
pueden representar un peligro para el ser humano y la infraestruc-
tura fsica construida, pasando entonces a denominarse amenaza
natural.
El Ecuador, por su posicin geogrfica en el planeta, se encuentra

sometido a diversas amenazas naturales, principalmente de origen
geolgico e hidro-meteorolgico, que cada cierto tiempo afectan, en 91
mayor o menor grado, a la poblacin y su infraestructura. De entre
todas ellas, las amenazas que mayor impacto socio-econmico han
causado son las inundaciones, los eventos ssmicos, los volcnicos
y los movimientos de masas o deslizamientos. A continuacin se
describen brevemente cada uno de ellos en el contexto del territorio
nacional, haciendo referencia a su impacto y recurrencia histrica.
2 AMENAZAS NATURALES
2.1. Amenaza por Inundaciones
El Ecuador es uno de los pases del hemisferio occidental ms propenso a

sufrir los efectos de los fenmenos naturales. Uno de los ms recurrentes es
el ENOS (El Nio Oscilacin del Sur), un fenmeno ocenico-atmosfrico
que consiste en la interaccin de las aguas superficiales del ocano Pacfico
tropical con la atmsfera circundante y con la atmsfera global, creando
entre otros, dos fenmenos ocenicos principales: el calentamiento atpico
de las aguas tropicales del ocano Pacfico conocido popularmente como
fenmeno de El Nio y, por otro lado, el enfriamiento atpico de las mismas
aguas, fenmeno conocido como La Nia.
ANEXO 1
La fase clida del ENOS, denominado El Nio, puede aparecer en cualquier

poca del ao, sin embargo entre diciembre y marzo cuando sus caractersticas
se combinan con la estacionalidad normal (estacin de lluvias), sus efectos se
ven amplificados. Ocurre recurrentemente en ciclos de entre 2 y 7 aos, pro-
92 duce un calentamiento anormal de las aguas ecuatoriales del Ocano Pacfico
tropical, el cual cuando alcanza una intensidad fuerte o muy fuerte, influye en
las condiciones climticas como vientos, temperaturas y precipitaciones, en mu-
chas partes del mundo. En trminos prcticos, la ocurrencia de El Nio signifi-
ca que muchas regiones normalmente hmedas, como Indonesia, llegan a ser
secas, mientras que las reas normalmente secas, como las de la costa oeste de
Amrica y el Ecuador en especial, se humedecen con precipitaciones intensas.
Los efectos del ENOS clido se hicieron notar en mayor medida durante el
Nio de 1982 y el de 1997-1998, este ltimo considerado el mayor del siglo pa-
sado, que afect a ms de 7 millones de personas (aprox. el 60% de la poblacin
del Ecuador, el 89% de ellas pertenecientes a la costa ecuatoriana), un rea de
aproximadamente 78.477 Km2 y entre 3500 y 4000 millones de dlares en pr-
didas (Martnez, 2008), equivalentes al 14.6% del PIB de 1997. No slo se pro-
dujeron daos en los sectores: agrcola, transporte y carreteras, infraestructura
bsica, vivienda, salud, comercio, industria, etc., sino que tambin se provoc
una importante migracin campo-ciudad, nuevos asentamientos humanos en
otras zonas igualmente de alto riesgo, invasin de tierras, creacin de barrios
marginales, con el consecuente impacto social.
La fase fra del ENOS (La Nia), retira el aporte de evaporacin del ocano para la generacin de
lluvias, sin embargo permite el avance de otros sistemas climticos continentales, lo que en oca-
siones tambin provoca precipitaciones fuertes en el Ecuador e inundaciones, como las ocurridas
durante el 2008. La Nia de ese ao permiti de forma indirecta ingresos de humedad desde el
norte, Amazona (desde el noroeste del Brasil) y sureste del pas, lo que se tradujo en lluvias con-
siderables a nivel nacional ocasionando impactos significativos en 66 cantones de 13 provincias1.
La falta de mantenimiento de la infraestructura en el sector vial, salud, obras civiles como puentes
y diques, entre otras, agravaron la situacin de vulnerabilidad de la costa ecuatoriana, sumado
adems a la generacin de zonas de riesgo por degradacin ambiental, explotacin no controlada
de bosques y migraciones internas no ordenadas de las poblaciones rurales hacia las ciudades.
Los efectos de la estacin de lluvias del 2008 fueron catastrficos: los ros se taponaron por exceso
de sedimentos, especialmente basura acu-
mulada, lo que caus su desbordamiento.
As mismo, el nivel de agua de las repre-
sas afect a las comunidades aledaas y
se report que las inundaciones tambin
afectaron a los servicios de electricidad y
de agua en muchas comunidades. Existen
referencias de que muchas de las fuentes
de agua habilitadas para consumo huma-
no se vieron severamente contaminadas
durante las inundaciones. De acuerdo a
informacin disponible a la fecha de ela-
ANEXO 1
boracin de la Evaluacin de la Seguri-
dad Alimentaria en Emergencias, ESAE2, Fig. 2.1. Inundaciones en la costa ecuatoriana, invierno 2008, por efecto
la infraestructura de 1296 instalaciones de la fase fra del ENOS (La Nia) y el aporte de los sistemas climticos
continentales (Peafiel P., 2008)
educativas estuvieron afectadas en dife-
rentes magnitudes, de stas 194 escuelas requirieron rehabilitacin urgente y completa y 1102
necesitaban rehabilitacin moderada. Se estima que en las zonas rurales, hasta 1 milln de nios
fueron afectados. Un resumen de las afectaciones pueden observarse en las figuras 2.1, 2.2 y Tabla 93
2.1. En general, las primeras estimaciones hablan de 300.000 personas afectadas y ms de 1200
millones de dlares en prdidas (el 2.5% del PIB 2008) (Cordero, 2008).
19.4% 30.1% 30.2% 20.4%
Fig. 2.2 Impactos sobre las viviendas

invierno 2008. Fuente y elaboracin:
No Levemente Parcialmente Totalmente Encuesta a hogares equipo ESAE Ecuador
Afectadas Afectadas Afectadas Destruidas 2008 (Martnez, 2008).
1 Ecuador 2008, La respuesta frente a las inundaciones en el Litoral, Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009
2 ESAE
Balance de afectaciones
Provincias afectadas 13/24
Cantones afectados 66/149
Total personas fallecidas 64
Total personas desaparecidas 6
Total de personas afectadas 275.000
Total albergues 375
Poblacin albergada 15.822
Puentes Afectados 15
Kilmetros de vas afectas 2.841
Escuelas severamente afectadas 1.681
Viviendas afectadas 1.804
Hectreas de cultivo afectadas 83.269
Hectreas de cultivo perdidas 97.870
Productores que perdieron todos sus cultivos 33.961
Productores que perdieron sus actividades pecuarias 1.457
Tabla 2.1. Balance de afectaciones por inundaciones del 2008.
Fuente: Ecuador 2008, La Respuesta frente a las Inundaciones en el Litoral,
Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009
En general, toda la costa ecuatoriana y algunas provincias de la Sierra y el Oriente

ANEXO 1
son afectadas por inundaciones, como puede verse en la figura. 2.3 (Desinventar
La Red, 2008). Un mapa de amenaza por inundaciones se encuentra en la figura
2.4. (Demoraes y Dercole 2001), mostrando diferentes niveles de amenazas por
cantn.
La regin del litoral ecuatoriano es la ms

94 propensa a sufrir inundaciones, debido, entre
otras razones, a la existencia de grandes plani-
cies adyacentes a los ros que se inundan recu-
rrentemente, a la acumulacin de sedimentos
y taponamiento de cauces, que disminuyen
la capacidad de flujo de los cuencas naturales
produciendo desbordamientos. Este proble-
ma se agrava cuando la poblacin se asienta
a orillas de los cauces e incluso construyen
rellenos cerca a los bordes, provocando inun-
daciones en el momento de una crecida.
En los ltimos aos se han puesto en marcha

importantes esfuerzos para evaluar los ries-
gos por inundaciones. La Secretara Nacional
de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES,
Fig. 2.3. Fuente: Base de Datos DESINVENTAR, La RED, 2008. ex-Odeplan, y el Centro Internacional para
la Investigacin del Fenmeno de El Nio,
CIIFEN, han producido algunos mapas de
riesgo (figuras 2.5 a 2.7), que pueden orientar

la planificacin, aunque escalas de mayor de-
talle son todava inexistentes y deben ser an
generados para uso en el nivel municipal.
En el ejemplo que se muestra a continua-

cin, los mapas permiten realizar un an-
lisis cualitativo de la vulnerabilidad de los
centros educativos, de salud y red vial pri-
maria en la costa ecuatoriana. Esta infor-
macin actualizada al 2008, muestra que la
ubicacin y distribucin espacial de varias
de las obras de infraestructura se concen-
tra en zonas inundables de la cuenca, que
sugieren condiciones crecientes de inun-
dabilidad por la intervencin desordena-
da de la cuenca, causando la prdida de
capacidad de autorregulacin natural del Fig. 2.4 Nivel de Amenazas por Inundacin en Ecuador. Demoraes y
Dercole, 2001
sistema, lo que las convierte en zonas de
alto riesgo.
Como puede verse en la figura 2.7, los niveles de exposicin de la infraes-

tructura de las escuelas, hospitales y vas terrestres las convierte en altamente
vulnerables frente a eventos extremos de precipitaciones, y las subsecuentes
ANEXO 1
inundaciones (Martnez, 2008).
95
ANEXO 1 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
96
Fig. 2.5. Sistema vial y su ubicacin en las zonas de riesgo por inundacin.
Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martnez, 2008).
ANEXO 1
97
Fig. 2.6. Ubicacin de escuelas en el litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo

por inundacin.
98
Fig. 2.7. Ubicacin de los centros de salud del litoral ecuatoriano en las zonas
de riesgo por inundacin.
Finalmente, se presenta a continuacin un

mapa que globaliza la amenaza por inun-
dacin del Ecuador y que tambin puede
servir como herramienta de planificacin
a escala macro. A travs del procesamiento
de informacin meteorolgica y oceanogr-
fica realizado por la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo SENPLADES,
dentro del marco del proyecto PREANDI-
NO3, se obtuvo el mapa de Susceptibilidad
a Inundaciones para un perodo de 25 aos,
con influencia de eventos El Nio y pero-
dos de precipitacin de mayor intensidad, el
cual permite visualizar con mayor objetivi-
dad las zonas susceptibles a ser inundadas,
a fin de ser tomadas en cuenta en la planifi-
Fig. 2.8. Mapa de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador.
cacin de la infraestructura a construirse, as Fuente: SENPLADES/CAF, 2005
como para procesos de ordenamiento terri-
torial (Fig. 2.8).
En este mapa, denominado de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador

se distinguen los siguientes grados de amenaza o peligrosidad (suscepti-
bilidad): zonas inundadas permanentemente y que corresponden a man-
glares y pantanos; zonas inundadas temporalmente por recurrencia de las
ANEXO 1
estaciones invernales normales; y, zonas propensas a inundaciones debi-
do a precipitaciones de alta intensidad. Estas zonas con diferente grado de
peligrosidad se distribuyen predominantemente en las regiones del Litoral
y Amaznica.
2.2. Amenaza por Terremotos

99
El Ecuador se encuentra ubicado sobre el denominado Cinturn de Fue-
go del Pacfico, que se caracteriza por una gran actividad geodinmica
que genera, a su vez, eventos ssmicos y volcnicos de gran intensidad.
Esta actividad geodinmica est relacionada directamente con los cam-
bios geolgicos constantes que sufre el planeta, desde su formacin
hace miles de millones de aos. En el Cinturn de Fuego se libera ms
del 80% de toda la energa ssmica producida por el planeta y es el lugar
de origen de los terremotos de mayor magnitud. De hecho, en 1906,
frente a las costas de Esmeraldas, ocurri el sexto terremoto ms grande
registrado mediante instrumentos en el mundo (Mw=8.8).
Frente a las costas ecuatorianas, la placa de Nazca (porcin de la cor-

teza terrestre bajo el ocano Pacfico, en permanente movimiento) co-
lisiona y se hunde (subduce) bajo la placa continental sudamericana,
provocando el fenmeno denominado subduccin (Fig. 2.9). Debido a
3 PREANDINO es el Programa Andino para la Prevencin y Mitigacin de Riesgos, mismo que fue desarrollado entre el
2000 y 2004
esta situacin, las placas, que estn en cons-

tante movimiento, provocan fuerzas de ro-
zamiento muy importes que provocan en un
momento determinado la fracturacin de las
rocas, liberando sbitamente la energa acu-
mulada provocando los sismos. Dependien-
do del tamao de la ruptura se tiene sismos
pequeos, medianos o grandes. Uno de los
problemas mayores asociados con la gene-
racin de sismos en las zonas de subduccin
est relacionado con el tamao de los sismos,
ya que en esta regin ocurren terremotos de
gran magnitud, los cuales son capaces de
Fig. 2.9 Corte transversal de la placa sudamericana a latitud 0 grados
provocar tsunamis, tal como ocurri en Su-
(Fuente Instituto Geofsico - EPN). matra en el ao 2004.
Adicionalmente, el Ecuador est atravesado por una serie de fallas geolgicas superficiales, pro-
ducto del efecto de la subduccin. Los principales sistemas de fallamiento activo se muestran en
la figura 2.10.
ANEXO 1
Estos sistemas de fallas afectan principal-

mente a las poblaciones ubicadas en el Valle
Interandino, en donde en tiempos histricos
han ocurrido sismos de importancia que han
100 provocado muertes y prdidas materiales
de importancia. Como ejemplos se pueden
mencionar los sismos de Riobamba de 1767,
Ibarra 1868 y Ambato 1949 (Rivadeneira et
al, 2007). Tanto el fenmeno de subduccin
como los fallamientos superficiales son las
dos principales fuentes generadoras de los
terremotos ecuatorianos, los cuales pueden
observarse en la recopilacin de sismicidad
histrica e instrumental de la Fig. 2.11 reali-
zada para el perodo 1541 1995 por la Red
Ssmica del Austro ubicada en la Universi-
dad de Cuenca (Garca, 1997).
Fig. 2.10. Sistema de fallamiento activo (Rivadeneira et al,

2007)
La manera de cuantificar el potencial de la ame-

naza ssmica es investigar de manera probabilista
todas las posibles fuentes generadoras de sismos,
la historia ssmica del pas, su potencial ssmico y
calcular, utilizando modelos probabilistas, la po-
sibilidad de ocurrencia de un terremoto de una
magnitud determinada en un lugar especfico,
para un perodo de tiempo considerado. Los resul-
tados numricos se traducen en mapas de amena-
za ssmica, cuando se escoge un perodo de tiempo
determinado para el cual es posible la ocurrencia
del evento considerado.
Fig. 2.11. Sismicidad histrica e instrumental del Ecuador 1541-
1995 (Garca, 1997)
A partir de los estudios de amenaza ssmica, las normativas de construccin tales

como el Cdigo Ecuatoriano de la Construccin CEC-2002 (Ypez et al, 1999) adoptan
un nivel de terremoto base que se utilizar en el anlisis y diseo de las construc-
ciones. Es usual, en este tipo de cdigos de construccin, que se adopte como lapso
de tiempo en riesgo un perodo de 50 aos, que es el tiempo esperado de vida til
mnimo de una construccin de tipo edificacin. Entonces, el nivel del terremoto de
diseo de los cdigos es aquel que tiene una probabilidad de ocurrencia del 10% en
ANEXO 1
los prximos 50 aos y su tamao se mide mediante un parmetro denominado ace-
leracin ssmica, la cual determinar el nivel de fuerzas al que una estructura deber
someterse sin colapsar. El CEC-2002 describe este concepto mediante un mapa de
aceleraciones ssmicas de diseo que puede observarse en la Fig. 2.12, donde el color
ms intenso determina una aceleracin mayor, por lo tanto, mayor amenaza ssmica.
En las zonas rojas, que comprenden todo el litoral ecuatoriano y la parte centro norte
de la serrana, la aceleracin bsica de diseo es de 0.4 veces la gravedad. No significa 101
esto que no puedan ocurrir eventos ssmicos que provoquen aceleraciones mayores,
sino que su probabilidad es menor para el mismo perodo de tiempo bajo riesgo con-
siderado.
Del mapa puede observarse el mayor

peligro ssmico de la costa ecuatoria-
na y del Callejn Interandino centro-
norte, sitios donde se han producido
los mayores terremotos, tal como se
indic anteriormente. Menor peligro
se encuentra en zonas intermedias a
las descritas y en el nor-oriente ecua-
toriano. No obstante, todo el territorio
continental e insular presenta amenaza
ssmica, aunque de nivel diferenciado.
Fig. 2.12. Mapa de aceleraciones ssmicas bsicas de diseo del

Cdigo Ecuatoriano de la Construccin CEC-2002 (Ypez et al,
1999)
Es necesario mencionar tambin, que cuando los terremotos se generan en el mar, frente a las
costas, y son de ciertas caractersticas, pueden producir movimientos sbitos de la corteza sub-
marina que generan ondas de energa, las cuales pueden viajar hasta miles de kilmetros por el
mar a velocidades de hasta 800 km/h y, al llegar a las costas, pueden convertirse en olas gigantes,
de varios metros de altura, que pueden arrasar con las zonas costeras, incluso varios kilmetros
tierra adentro. Este fenmeno es conocido como tsunami, de cuya ocurrencia en el pasado existe
alguna evidencia frente a las costas de Esmeraldas, Manab y Guayas, afortunadamente en pocas
de menor poblacin y desarrollo4. En vista de las caractersticas del fenmeno, ste puede pro-
ducirse no slo por terremotos frente a las costas del Ecuador, sino por terremotos ms lejanos
ocurridos frente a las costas de otros pases de Sudamrica y del cinturn de fuego del Pacfico.
Los sismos que producen estos fenmenos son aquellos que superan los 7 grados en la escala de
Richter y los efectos que stos pueden causar son inundaciones sbitas y violentas, especialmente
en litorales bajos y extensos o con desembocaduras fluviales muy amplias.
La Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos STGR,

ex-Defensa Civil, dispone de algunos mapas que
intentan describir las posibles zonas inundables y
rutas de evacuacin de algunas ciudades costeras
del Ecuador, frente a posibles maremotos de sis-
mos moderados. An es necesario generar mapas
para otras ciudades y para sismos mayores, con-
ANEXO 1
siderando incluso los efectos multiplicadores que

resultan cuando los maremotos afectan los deltas
de ros, generando mangas de agua marina y dis-
tancias inundables grandes (STGR, ex - Defensa
Civil, 2005).
Fig. 2.13. Edificio colapsado durante el sismo de Baha de 1998

102
En general, los terremotos de magnitud 5 o superior pueden causar daos a la infraestructu-

ra construida, desde leves y moderadas (reparables) hasta graves y totales (colapso) (Fig. 2.13).
Adicionalmente, pueden detonar la ocurrencia de otras amenazas, tales como deslizamientos,
represamientos, incendios, agrietamientos en suelos, hundimientos, etc.
4 3 de Enero 1906, entre San Lorenzo y Tumaco, 2 de Octubre 1933, frente a Salinas, 12 de Diciembre de 1953frente a
Puerto Bolvar, Enero 1958, frente aEsmeraldas, 12 de Diciembre 1979, frente a Esmeraldas, 4 de Agosto 1998 frente a
costas Manab. Fuente STGR 2008.
CASO DE ESTUDIO DAOS EN EDIFICIOS, SISMO DE BAHA DE CARQUEZ, 1998
Un estudio realizado por el CERESIS y la

Escuela Politcnica Nacional sobre el im- Elevada vulnerabilidad de las edificaciones
pacto generado por el terremoto del 4 de de hormign armado por la presencia de
Agosto de 1998 en Baha de Carquez (C- columnas cortas, entrepisos flexibles, excesi-
resis et.al, 1998), describe los daos genera- vas deformaciones de los marcos compara-
dos en la infraestructura de dicha ciudad. dos con la capacidad de deformacin de las
El documento que hace nfasis en la necesi- paredes, presencia de losas planas sin vigas
dad de aprender de esta experiencia seala descolgadas (Fig. 2.13, 2.14),
las siguientes como las causas principales
de los daos observados: Excesiva excentricidad generada por irre-
gularidades de rigidez y masa en altura,
lo que puede generar una indeseada tor-
sin en planta (Fig. 2.15),
Deficiencias en la aplicacin de la norma-

tiva sismorresistente y poco conocimiento
de la filosofa de diseo.
ANEXO 1
103
Fig. 2.14 Daos estructurales en edificios de Baha de Carquez producidos por concentraciones de esfuerzos en
columnas cortas (Ceresis, et. al, 1998)
Fig. 2.15 Daos estructurales y no estructurales en edificios de Baha de Carquez producidos por
excentricidades en planta y fenmenos de torsin (Ceresis et. al., 1998)
Si bien el sismo produjo el colapso total de un edificio (Fig. 2.13) y algunos daos
estructurales importantes, los mayores daos observados corresponden a elemen-
tos no estructurales, los cuales fueron en su mayora susceptibles de reparacin,
ANEXO 1
pero a unos costos excesivamente altos.
Por otro lado, las edificaciones escolares y el hospital de Baha de Carquez sufrie-
ron daos importantes, que obligaron a desalojar a los estudiantes e instalar un
hospital de campaa para no dejar desatendida a la poblacin.
104
2.3. Amenaza por Actividad Volcnica
Los fenmenos geodinmicos relacionados con

la dinmica interna del planeta, en algunos casos
asociados al proceso de la subduccin, generan
una gran actividad volcnica como es el caso del
Ecuador. En estas regiones, debido a la importante
friccin y presiones a las que se encuentran someti-
das las rocas de la corteza terrestre, stas sufren el
fenmeno defusin parcial, provocando la forma-
cin de bolsasde roca fundida (magma) las cua-
les, debido a su densidad, ascienden a la superficie
formando los volcanes.
Fig. 2.16. Fracturamiento de la corteza terrestre que

provoca salida de magma a la superficie
En el Ecuador existen alrededor de 280 volcanes, de los cuales hay evidencia de que 50 de ellos
pueden considerarse activos y 8 se encuentran en plena actividad o son potencialmente reacti-
vables: Cotopaxi, Tungurahua, Guagua Pichincha, Pululahua, Reventador, Cayambe, Antisana y
Sangay. En el territorio insular existen varios volcanes, entre los que se destacan por su actividad
reciente el Cerro Azul, Sierra Negra (isla Isabela) y el volcn La Cumbre en la isla Fernandina. En
este caso, el fenmeno que produce esta actividad volcnica est asociada a lo que se denomina
un punto caliente, similar al que dio origen a diferentes sistemas insulares, como los de Hawaii.
La actividad volcnica se evala en proporcin

al nmero de erupciones ocurridas, al ndice
de explosividad por unidad de tiempo y a la
actividad fumarlica que muestra el volcn.
Por otro lado, los productos de una actividad
volcnica son: flujos de lava y formacin de do-
mos, flujos piroclsticos, explosiones laterales,
flujos de lodo o lahares, deslizamientos o ava-
lanchas, cada de ceniza y pmez, lanzamiento
de proyectiles a altas velocidades, emanacin
de gases txicos (que en combinacin con el
agua pueden generar una lluvia acida), cada
de ceniza y movimientos ssmicos moderados
(fig. 2.17). No todos esos productos ocurren
en todos los volcanes, no obstante, todos estos
ANEXO 1
productos pueden afectar a la infraestructura
construida de diferentes formas, e incluso pue-
den destruirlas total o parcialmente.
Fig. 2.17 Productos volcnicos que pueden ocurrir en
actividad latente
105
Fig. 2.18 Amenaza volcnica potencial en el Ecuador

(Infoplan IG, EPN)
A diferencia de la amenaza ssmica, la amenaza volcnica y sus productos prin-

cipales afectan, en la mayora de los casos, a sitios puntuales, que pueden estar
localizados a pocos kilmetros a la redonda o ms distantes (en el caso de ce-
niza) y pueden durar das, semanas, meses o aos. Por ejemplo, el Reventador
se muestra potencialmente peligroso solo para la infraestructura existente en la
zona (oleoductos SOTE y OCP). El Guagua Pichincha es potencialmente peli-
groso para todo el Distrito Metropolitano de Quito y sus ms de 2 millones de
habitantes, adems de su infraestructura. Por otro lado, de ocurrir una erupcin
importante del Cotopaxi, sus efectos podran sentirse hasta en 6 provincias del
Ecuador (Cotopaxi, Tungurahua, Pichincha, Esmeraldas, Pastaza y Napo) y afec-
tar a ms de 3 millones de personas y su infraestructura.
En los ltimos aos, la erupcin del volcn Tungurahua ha sido uno de los
episodios volcnicos de importancia debido a su largo perodo de actividad,
(ms de 10 aos) y tambin por los efectos que ha causado en la zona de
influencia, en especial durante la erupcin de Agosto del 2006, cuando se
produjeron vctimas mortales. Por otro lado, el sector agrcola y ganadero
se ha visto altamente afectado por las constantes cadas de ceniza que pro-
dujo una disminucin drstica de estas actividades, reduciendo la calidad
de vida de las poblaciones ubicadas en las cercanas, en especial al occidente
del volcn. Por este motivo,en la zona se han diversificado otras fuentes de
recursos, muy diferentes a las que inicialmente la poblacin tena en el rea.
ANEXO 1
Por otro lado, el sector turstico, principalmente del cantn Baos, tambin
ha sufrido un impacto importante a causa de este fenmeno.
La manera de evaluar el potencial

106 nocivo de los productos volcni-
cos es, a travs de los mapas de
peligro volcnico, que expresan
los territorios que pudieran ser
afectados por dichos productos,
dada una erupcin importante del
volcn y los niveles de afectacin
en una escala simple, represen-
tada por colores que representan
el nivel de afectacin (Fig. 2.18 y
2.20, para el caso de Ecuador). Los
flujos de lava, piroclsticos y de
lahares pueden preveerse estu-
diando la topografa del territorio
y los depsitos anteriores. No obs-
Fig. 2.19. Erupcin volcnica moderada del Tungurahua. Fuente: Bustillos J., 2008, tante, si por la erupcin cambia
(http://www.igepn.edu.ec/IMAGENES%5CVOLCANES%5CTUNGURAHUA% dicha topografa, es posible que
5C2008%5CFoto-Fweb.jpg).
los resultados sean distintos.
ANEXO 1
107
Fig. 2.20. Mapa de peligros potenciales del Volcn Tungurahua

(Fuente IG-EPN)
CASO DE ESTUDIO: EL VOLCN TUNGURAHUA
Durante los meses de Julio y Agosto de 2006 se present la reactivacin

del volcn Tungurahua, la cual produjo una serie de daos y prdidas
en tres provincias ecuatorianas, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo.
Esta situacin puso en evidencia las altas condiciones de vulnerabilidad
de la poblacin ecuatoriana frente a eventos de este tipo.
La tendencia migratoria hacia las cercanas del volcn Tungurahua y la

densificacin de la zona, la ocupacin inadecuada del territorio, la amplia-
cin de la frontera agrcola hacia las zonas de alta peligrosidad y las condi-
ciones de pobreza de la poblacin, as como las debilidades institucionales
y deficiencias en las polticas del desarrollo, son los factores determinantes
de la causa de los desastres en esa rea. De otro lado, la carencia de una
adecuada estrategia de preparacin para la respuesta y las debilidades en
el sistema educativo y de capacitacin, tanto de la poblacin como de las
instituciones, acrecentaron el impacto del volcn (PNUD, 2006).
ANEXO 1
A raz de las erupciones volcnicas perdieron la vida seis personas y se

generaron grandes prdidas sociales y econmicas. Cerca de 24,000 hec-
treas de cultivos perdidas, 850 viviendas a ser reconstruidas, ms de 17
108 puentes arruinados. Los efectos sociales fueron devastadores, toda vez
que un gran porcentaje de los afectados fueron campesinos cuyo princi-
pal medio de vida es el cultivo de productos de subsistencia en las faldas
del volcn. En las provincias afectadas, la pobreza llega a niveles del
67,4% segn el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas -NBI, donde
hay cantones con NBIs de hasta 72,5%, como en el caso del cantn Penipe
(PNUD, 2006).
A fines del 2007 e inicios del 2008, un nuevo episodio volvi a generar zozo-
bra en la poblacin ubicada en las zonas de influencia del Tungurahua. Esta
vez con una estructura institucional ms slida para manejo de la emergen-
cia (Ministerio de Coordinacin de la Seguridad Interna y Externa MCSIE y
la naciente Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos STGR) y con un proceso
de preparativos ms slido, el que abraz a la comunidad, se redujeron las
prdidas y se mejor notablemente el manejo de la emergencia (moviliza-
cin de poblacin en riesgo, programas para recuperacin de medios de
vida, reubicacin permanente en programas de vivienda y ubicacin tem-
poral en albergues bien dotados, entre otras acciones).
2.4. Amenaza por Deslizamientos
Los deslizamientos son movimientos de

masas de tierra, lodo, roca y otros mate-
riales, que se desprenden de una montaa
o ladera y, por gravedad, se deslizan arra-
sando con la infraestructura que encuen-
tran en los flancos, afectando a la existente
al pie y en la corona de la misma. El de-
tonante principal de este fenmeno es la
presencia de agua, sea superficial o subte-
rrnea y, por ello, la cantidad de eventos es
mayor en las estaciones lluviosas. No obs-
tante, otros desencadenantes pueden ser:
deterioro de las propiedades mecnicas de
los materiales, vibraciones, movimientos
ssmicos, erosin de taludes por viento y
agua, la ocurrencia de otros deslizamientos
junto, bajo o sobre el mismo, deforestacin
y remocin de vegetacin, cortes, desban- Fig. 2.21. Deslizamiento en carreteras, invierno Ecuador 2008
ques, rellenos y en general el mal uso del (Rivera, 2008)
suelo y del agua por parte de la poblacin.
Las provincias que ms deslizamientos re-
portan son Azuay, Esmeraldas, Manab, Pi-
ANEXO 1
chincha, Caar, Loja y Napo. La provincia
que ms eventos ha sufrido histricamente
es Manab.
Se observa que en el Ecuador la ma-

yor cantidad de daos asociados con
esta amenaza se producen por la 109
reactivacin de deslizamientos anti-
guos que no han sido debidamente
estudiados, inventariados y repre-
sentados para concebir las solucio-
nes tcnicas adecuadas el momento
de la construccin de obras de infra-
estructura. En otros casos, se observa
que las condiciones anti-tcnicas con
las que se ejecutan las obras de infra-
estructura afectan directamente los
taludes de una ladera, por ejemplo,
cuando se efectan cortes deficientes
en taludes o cuando se construyen
Fig. 2.22. Destruccin de viviendas y vas por deslizamientos,
obras sobre la ladera o en su cresta,
Terremoto de El Salvador 2001 (Hernndez, 2004)
obstruyendo drenajes naturales y
provocando infiltraciones no desea-
das de agua en el talud.
Entre los posibles daos directos de un deslizamiento estn: destruccin de viviendas, carreteras, puentes,
sistemas de alcantarillado, acueductos y canales de riego, poliductos, gasoductos, oleoductos, redes de
energa elctrica, tierras cultivables, etc. A manera de ejemplo, las prdidas relacionadas con deslizamien-
tos durante el fenmeno de El Nio 1997-1998, en reas cultivadas fueron del 42.5% de un total de 70.000
hectreas afectadas. El resto de prdidas se debieron directamente a las inundaciones (STGR, ex-Defensa
Civil, 2005). Otro hecho destacable es el caso del terremoto del Reventador en 1987, el cual produjo poten-
tes deslizamientos que quitaron la vida a 3500 personas, destruyeron el sistema del oleoducto transecuato-
riano SOTE, impidiendo el transporte de crudo y su exportacin por varios meses, ocasionando cientos de
millones de dlares en prdidas al Ecuador.
No obstante, un deslizamiento logra causar daos indirectos que pueden ser de mucho mayor en-
vergadura, como por ejemplo el represamiento de ros que a su vez causan inundaciones, como
lo sucedido en el sector de La Josefina en 1993, donde se repres el ro Paute y afect no slo a las
zonas aledaas y su infraestructura, sino que puso en peligro a la represa del proyecto Paute, la ms
grande generadora de energa elctrica en el pas. El deslizamiento caus uno de los represamientos
naturales ms grandes del mundo, con una potencia de 20 millones de m3, formando un lago de 200
millones de m3 aguas arriba, que produjo la muerte de unas 100 personas, y destruy ms de 1000
hectreas de tierras cultivables, infraestructura, e incluso la central termoelctrica de la provincia.
La manera de identificar este tipo de

amenaza es a travs de estudios detalla-
dos de reas potencialmente inestables,
y de la elaboracin de mapas de peligro
de deslizamientos o de susceptibilidad
ANEXO 1
de deslizamientos. En el Ecuador se han

realizado algunos esfuerzos en este sen-
tido, disponindose de mapas de peli-
gro de la cuenca del Paute (3635 km2,
Proyecto Precupa), Baha de Carquez
(12 km2, EPN), Francisco de Orella-
110 na (60km2, UE), laderas del Pichincha
Fig. 2.23. Mapa de susceptibilidad de deslizamientos, parroquia (EMAAP-Q, IRD), Tosagua-Charapot-
Pimampiro, Provincia de Imbabura (Plaza, 2005) Montecristi (50km2, Gobierno Nacio-
nal), Esmeraldas (120km2, BID, Proyec-
to Patra), y algunos en las provincias
de Carchi e Imbabura. Como ejemplo,
en las figuras 2.23 y 2.24 se presentan
dos mapas de susceptibilidad de desli-
zamientos, el primero a escala local de
una zona del pas, y el segundo a escala
nacional. Queda mucho an por estu-
diar, mapear y sobretodo difundir a las
autoridades y comunidad, a fin de que
este tipo de amenazas pueda ser toma-
do en cuenta de manera adecuada, para
reducir el riesgo de desastre por desli-
zamientos.
Fig. 2.24. Potencial de deslizamientos en el Ecuador
(Demoraes y Dercole, 2001)
3 GESTIN DEL
3 RIESGO Y MANEJO DE
DESASTRES. CONCEPTOS
FUNDAMENTALES
La necesidad de enfrentar la disminucin del riesgo y la mitiga-
ANEXO 1
cin de desastres, como medida imprescindible para coadyuvar al
desarrollo sustentable de la sociedad en su conjunto, requiere del
establecimiento de un marco conceptual claro, conciso y completo
sobre los elementos que se encuentran involucrados en el riesgo.
De esta manera, se puede analizar la mejor estrategia para su ma-
nejo o reduccin, tendientes a evitar que los desastres sigan convir-
tindose en los grandes enemigos del desarrollo. 111
A pesar de que las sociedades a lo largo de la historia, y por diferen-

tes factores, han sufrido prdidas, tanto en vidas como materiales,
debe llamarse la atencin sobre el hecho de que cada vez ms los
desastres asociados con fenmenos naturales, son uno de esos fac-
tores, interrumpiendo en gran medida el crecimiento social y eco-
nmico, especialmente de los pases menos desarrollados.
El concepto de desarrollo sostenible implica un cambio muy im-

portante en la mentalidad y cultura institucional de los actores
que trabajan en la gestin del desarrollo de los pases, buscando
adoptar un nuevo paradigma: el actuar proactivamente antes que
reactivamente. Esto implica que las sociedades tomen en cuenta
de manera muy seria, el riesgo de desastres, conozcan cules son
sus mecanismos de generacin y adopten una estrategia concen-
suada que permita prevenir, reducir y gestionar los riesgos de la
manera ms gil, y eficiente, en funcin de los recursos disponi-
bles.
Esta filosofa de incorporar criterios de reduccin del riesgo de desastre y evaluar su impacto
en el desarrollo, debe contar con mecanismos sencillos e incluso rutinarios, debiendo abordarse
de manera integral, en todo proyecto de inversin pblica. Esta conclusin se refuerza cada vez
que ocurren eventos de cualquier magnitud que producen daos considerables, instantneos o
acumulados.
Fig. 3.1. Nmero de desastres ocurridos en

el Ecuador por ao (STGR, ex-Defensa Civil,
2005)
ANEXO 1
TIPOLOGA DE DESASTRES PARA ECUADOR
Fuente: Desinventar, 1970-2004
112
Fig. 3.2 Tipologa de Desastres en el Ecuador
Siguiendo la tendencia mundial, el nmero de desastres en el Ecuador va en aumento exponencial

segn puede verse en la figura 3.1, que corresponde a una estadstica con una ventana de 40 aos.
Segn la base de datos DESIVENTAR, las inundaciones son las que ms se repiten, seguidas de los
deslizamientos, siendo estos ltimos los eventos que han causado el mayor nmero de vctimas en
el pas, dato que puede claramente cambiar si ocurriera un evento ssmico de magnitud importante
cerca de un centro altamente poblado. Geogrficamente, Manab es la provincia con mayor nmero
de vctimas mortales por desastres causados por fenmenos naturales, seguida de Guayas y Pichin-
cha. No obstante, son las inundaciones en la poca del fenmeno del Nio los desastres que mayor
nmero de damnificados y mayor deterioro al medio ambiente han provocado, seguido por los de-
sastres por deslizamientos y sismos. Basta con sealar que las inundaciones durante el fenmeno de
El Nio 1997-1998 causaron daos acumulados del 14% del PIB del Ecuador de esos aos.
El efecto de los desastres no es igual en todas las sociedades. Segn estads-

ticas del Banco Mundial, en 1999 los desastres ocasionados por fenmenos
naturales causaron 105.000 vctimas y US$100.000 millones en prdidas al-
rededor del mundo, de los cuales el 95% ocurri en los pases en vas de de-
sarrollo. En otras palabras, las prdidas causadas por los desastres en pases
en vas de desarrollo, en trminos de porcentajes del PIB, son 20 veces ma-
yores que las de los pases desarrollados. Este nivel de prdidas no puede
sino tener un fuerte impacto en el nivel de subdesarrollo, golpeando y dis-
torsionando las economas de esos pases. En la figura 3.2 puede observarse
una estadstica para una ventana de 21 aos, en la que se demuestra clara
y contundentemente, para el caso del Ecuador, el impacto de los desastres
sobre el crecimiento econmico, medido en trminos del Producto Interno
Bruto PIB. Prdidas de tal magnitud limitan el desarrollo sustentable de
la sociedad.
ANEXO 1
113
Figura 3.3. Crecimiento anual del PIB y

principales desastres naturales en Ecuador,
perodo 1980 2001 (EIRD, 2004)
Junto a esta distorsin, los pases en desarrollo se ven presionados a una

explotacin ms extensiva de sus recursos naturales, lo cual exacerba los
efectos de los fenmenos naturales, tales como las inundaciones o los desli-
zamientos, generando desequilibrios ambientales que en muchos casos son
irreversibles.
En conclusin, los desastres estn, aumentando como consecuencia de los problemas no resueltos
del desarrollo, agravados por el cambio climtico y sobretodo por la poca o ninguna participacin
de actores clave del desarrollo sostenible, como son los planificadores y tomadores de decisiones, ya
que en las actividades econmicas y sociales que se generan no consideran el riesgo (PNUD, 2001).
Si se ha de hablar de desarrollo, crecimiento econmico y desarrollo sustentable, se tiene que hablar
definitivamente de riesgos y desastres, y de cmo enfrentarlos, pues no son inevitables.
3.1. Definiciones de Parmetros del Riesgo y de Desastres
Para efectos de definiciones bsicas relacionadas con la gestin del riesgo, se utili-
zarn aquellas propuestas por la STGR y complementadas por las usualmente acep-
tadas en la literatura internacional que corresponden a las de la Estrategia Interna-
cional para la Reduccin de Desastres, EIRD, del Sistema de Naciones Unidas, las
cuales han sido actualizadas al 2009 y otras expresamente utilizadas en esta gua
(UNISDR, 2009; Ypez, 2001). Para una revisin exhaustiva de esta terminologa
puede referirse al Anexo 2. Algunas de las ms importantes y que vale la pena re-
saltar son:
DESASTRE
Entendido como la modificacin de las condiciones normales de funcionamiento

de un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteracio-
ANEXO 1
nes intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados.

(STGR, 2009). Para propsitos de esta gua se propone la siguiente clasificacin
de los desastres:
a. Desastres de origen natural o socio-naturales

114
Son aquellos desastres generados por un
fenmeno natural, desencadenado por Meteorolgicos, aquellos que tienen que ver
las fuerzas dinmicas de la naturaleza, con la atmsfera y el clima (huracanes, ciclo-
o por la intervencin humana. A su vez nes y tifones, tornados, tormentas, sequas)
pueden clasificarse en:
Topogrficos y geotcnicos, relacionados con
la superficie de la Tierra (deslizamientos, de-
rrumbes, avalanchas, flujos)
Tectnicos o geolgicos, relacionados con fe-

nmenos al interior del planeta (terremotos,
erupciones volcnicas, maremotos y tsuna-
mis).
No se incluyen los de carcter hidrolgico, ya que pueden caer en cualquiera de las tres sub-
clasificaciones: las inundaciones pueden tener origen meteorolgico (lluvias), geotcnico (repre-
samientos, ruptura o desviacin de causes) o tectnico (terremotos).
b. Desastres antrpicos o sociales
Son aquellos desastres causa-

dos por el hombre o grupos Guerras y delincuencia
sociales. A su vez pueden clasi-
ficarse en: Exclusin humana, causados por la falta de garantas
econmicas, sociales y polticas a la existencia de con-
diciones bsicas de subsistencia para todos.
Mal manejo de los recursos y desechos, provenientes

de los abusos del uso del territorio, desconociendo las
limitaciones del medio natural
Accidentes causados por imprevisin o por limitacio-

nes de la capacidad humana para el manejo de la tec-
nologa
Otros relacionados con crisis poltica, social, econmi-

ca, pobreza, efectos de la globalizacin, deuda externa,
libre comercio, agricultura extensiva, turismo masivo,
masificacin del uso de la energa, etc.
RIESGO DE DESASTRE
ANEXO 1
Se refiere a las potenciales prdidas por desastre, en vidas, estado de salud, me-
dios de vida, propiedades y servicios, que podran ocurrir en una comunidad
o sociedad en particular en un determinado perodo de tiempo futuro. Resulta
entonces, que el Riesgo es una estimacin de lo que va a ocurrir, una proyeccin
o un clculo de las posibles prdidas que pudieran ocurrir luego de un desastre.
Por lo tanto, la actualizacin de las condiciones pre-existentes del riesgo es el 115
desastre.
Por consiguiente, si se desea que la sociedad disminuya los potenciales daos

que sufrira por un desastre, es necesario disminuir o mitigar las condiciones
pre-existentes de riesgo, es decir, manejar al riesgo para minimizar sus efectos en
el desarrollo (Gestin del Riesgo). Suele decirse por tanto que el Desastre no es
ms que un Riesgo no manejado.
GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRE
Es el conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos

operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar
polticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de
amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnolgicos consecuentes. Esto
involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales
para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los efectos adversos de los
desastres.
La gestin del riesgo supone el hecho de conocerlo, calcularlo, monitorearlo, para

entonces comprender como reducirlo o eliminarlo. Supone tambin conocer sus
componentes y la manera de estimarlo, a fin de planificar una estrategia para
mitigarlo. Una ecuacin que representa los componentes del Riesgo y su manera
de interaccin puede escribirse de la siguiente manera:
RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD/CAPACIDAD
Se dice entonces, que los desastres se presentan cuando se desencadena una fuer-
za o energa con potencial destructivo (AMENAZA) y encuentra condiciones de
debilidad ante esa fuerza o incapacidad para reponerse de sus efectos (VULNE-
RABILIDAD). La VULNERABILIDAD determina la intensidad del desastre, es
decir, el grado de destruccin. La CAPACIDAD acta inversamente al riesgo,
representando la combinacin de todos los recursos y conocimientos existentes
en una comunidad o sociedad que pueden disminuir los efectos de un desastre,
mientras ms capacitada se encuentra una comunidad, menores sern los efectos
desastrosos.
A manera de ejemplo se
puede analizar el riesgo 1. La masa del bloque de suelo (tierra) que eventualmente pue-
de desastre por desliza- de deslizarse hacia abajo del talud o ladera (AMENAZA)
miento para una pobla-
cin, ste depende de los 2. Las caractersticas de la poblacin que hacen posible que se
ANEXO 1
tres factores ya menciona- vea afectada por el deslizamiento, tales como la localizacin
dos (Ypez, 2001): en un rea peligrosa, falta de protecciones (VULNERABILI-
DAD).
3. El desconocimiento de la poblacin sobre el qu hacer en caso

de que la amenaza se presente, y la falta de recursos para re-
116 ponerse o reaccionar inmediatamente ante el desencadena-
miento de la amenaza (CAPACIDAD).
AMENAZA
Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema est expuesto. De

presentarse se manifiesta en un lugar especfico con una intensidad, magnitud y du-
racin determinada. Puede ser de origen natural, socio natural y antrpico.
Ejemplos:
Sismos
Inundaciones
Derrame de combustibles
La Amenaza puede caracterizarse por la magnitud y duracin del fenmeno, su fuerza o energa
potencialmente peligrosa por su capacidad de destruir y la probabilidad de que esa energa se
desencadene. Usualmente se habla de probabilidades de ocurrencia de eventos de diferente nivel
o magnitud en un intervalo o lapso de tiempo determinado. Pueden sealarse tres componentes
de la amenaza (Ypez, 2001):
La Energa Potencial, que representa la magnitud de la actividad o cadena de actividades que

podran desencadenarse.
La Susceptibilidad o predisposicin de un sistema para generar o liberar la energa potencialmen-

te peligrosa, ante la presencia de elementos desencadenantes o detonadores.
Los Detonadores o Desencadenantes, que constituyen eventos externos con capacidad para libe-
rar la Energa Potencial.
Se puede decir entonces, que un detonador adecuado para un determinado nivel de susceptibili-
dad desencadena la energa potencial.
Para el mismo ejemplo an- 1. Las miles de toneladas de tierra que al perder cohe-
terior, la Amenaza de desli- sin podran desplazarse por la ladera de una montaa
zamiento en una cierta zona (Energa Potencial).
urbanizada de la periferia ur-
bana proviene de (Fig. 3.4): 2. La fuerte pendiente de la montaa y la baja compac-
ANEXO 1
tacin que tiene la tierra en la parte alta debido a su
composicin particular y la deforestacin de que fue
vctima, de modo que es propensa a deslizarse (Suscep-
tibilidad).
3. La circunstancia de que para llevar agua a su casa, algu-

nas familias hicieron un canal rudimentario en la parte 117
alta de la montaa y este canal produce filtraciones con-
tinuas hacia la tierra de baja compactacin (Detonan-
te).
Esta amenaza surge entonces de una

fuerza potencialmente peligrosa, la pre-
disposicin de esa fuerza a desencade-
narse y un evento que la desencadena.
Figura 3.4. Componentes de la amenaza por deslizamiento sobre una

comunidad asentada en las cercanas del futuro deslizamiento.
VULNERABILIDAD
Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incre-

menta su probabilidad de sufrir daos.
Ejemplos:
Viviendas construidas sin normas
sismo resistentes
Bajo nivel de percepcin del riesgo
Desorganizacin comunitaria e ins-

titucional
La vulnerabilidad es la pre-disposicin interna de un elemento a ser afectado por una amenaza

determinada. Por tanto, si la vulnerabilidad es baja o inexistente, an cuando la amenaza sea
latente no hay destruccin ni prdidas, por tanto no hay riesgo. Usualmente, la vulnerabilidad se
expresa como la probabilidad de que ocurran diferentes niveles de dao ante diferentes niveles
de amenaza considerados (Ypez, 2001).
ANEXO 1
Los componentes de la
Vulnerabilidad pueden 1. Grado de Exposicin: Tiempo y modo de estar expuesto un
clasificarse de la siguiente sistema a los efectos de una amenaza.
manera:
118 2. Grado de Proteccin: Defensas del sistema y de sus elementos
que reducen o eliminan la afectacin de la amenaza.
Si se considera el mismo
ejemplo anterior, la vulne- 1. Poblacin asentada en un rea de riesgo, de fuerte pendiente,
rabilidad de la poblacin cerca de riachuelos o quebradas (ms vulnerable) o lejos de
que se encuentra bajo la ellas (grado de exposicin).
amenaza de deslizamiento
se debe a: 2. Algunas reas estn protegidas por bosques, muros de con-
tencin, mientras que otras reas estn totalmente desprotegi-
das (grado de proteccin).
CAPACIDAD
Es la combinacin de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una

comunidad, sociedad u organizacin que puedan reducir el nivel de riesgo, o los
efectos de un evento o desastre.
El concepto de capacidad puede incluir medios fsicos, institucionales, sociales o econmicos as

como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestin. La capacidad puede tam-
bin ser descrita como aptitud.
Pueden establecerse 3 principales

capacidades de la sociedad para
enfrentar o manejar el desastre 1. Capacidad de Reaccin Inmediata: Capacidad de reac-
(Ypez, 2001): cionar, protegerse y evitar el dao ante la ocurrencia de
una amenaza.
2. Capacidad de Recuperacin Bsica o Temprana: Ca-

pacidad de re-establecer las condiciones esenciales de
subsistencia de todos los elementos de la sociedad,
evitando su destruccin o deterioro luego del evento
destructivo. Rehabilitacin.
ANEXO 1
3. Capacidad de Reconstruccin: Recuperacin de las
condiciones iniciales y normales de vida o de opera-
cin de una sociedad, retorno a su estado previo antes
de la ocurrencia de la amenaza, y ojal en una condi-
cin menos vulnerable.
119
Si se analiza la capacidad de la
poblacin del ejemplo anterior
que se encuentra bajo la amena- 1. No existen sistemas de alerta temprana y la comu-
za de deslizamiento se tendra: nidad no est preparada para actuar con celeridad
y seguridad. Nadie sabe cmo protegerse, y muchas
muertes se deben a un rescate inefectivo, tardo y len-
to (Capacidad de Reaccin Inmediata).
2. La comunidad no tiene la capacidad autnoma para lo-

grar las condiciones esenciales para la supervivencia; en
ocasiones los municipios proveen esas condiciones bsi-
cas (Capacidad de Recuperacin Bsica o Temprana).
3. La zona de deslizamiento se convierte en un rea pro-

tegida, y los supervivientes son recogidos, reubicados
en otras reas y recuperan las condiciones iniciales de
vida (Capacidad de Reconstruccin).
FASES DEL DESASTRE
Aunque muchos autores

prefieran hablar de un con- La fase de exposicin de la comunidad o la sociedad a la
tinuo ms que de fases del amenaza.
desastre, esta aproximacin
puede facilitar una ms f- La fase de recuperacin de las condiciones esenciales de
cil comprensin del proce- vida u operacin.
so. Si se habla de fases en-
tonces, pueden tenerse en La fase de recuperacin temprana
cuenta las siguientes:
La fase de recuperacin y reconstruccin del sistema afec-
tado.
Durante la ocurrencia de un desastre e inmediatamente despus del mis-

mo, las instituciones del Estado, la sociedad organizada, las agencias de
ayuda humanitaria y cooperacin, se centran principalmente en satisfacer
las necesidades esenciales de vida de las personas y las necesidades bsi-
cas inminentes, incluyendo el salvar las vidas que an estn en riesgo y
aplicar acciones para minimizar el dao, restaurar el orden y recuperar las
condiciones mnimas de operacin de las actividades, en suma garantizar
la gobernabilidad.
ANEXO 1
No obstante, desde el mismo momento de ocurrido un desastre, las auto-

ridades deben empezar a pensar en los mecanismos para la recuperacin
de los medios de vida perdidos o afectados y planificar las acciones para
la transicin hacia el desarrollo futuro de la comunidad, las cuales debe-
ran incorporar principios de planificacin, sustentabilidad y mitigacin de
120 riesgos para evitar la repeticin del desastre. Esta es la denominada fase de
recuperacin temprana.
Finalmente, todas las actividades que se concentran en recuperar las condi-

ciones iniciales pre-desastre, o al menos se dirigen hacia ese objetivo, per-
tenecen a la fase de recuperacin y reconstruccin, fase en la cual se deben
planificar todas las acciones a fin de minimizar los riesgos futuros y evitar
re-construccin de vulnerabilidades.
Sin embargo, el desastre puede presentarse con mayor fuerza en cual-

quiera de esas cuatro fases, en todas, o en algunas de ellas. Aunque en
Amrica Latina suele llamarse desastre solamente a la primera fase, en
realidad muchos de los desastres ocurridos en pases como el Ecuador du-
rante la ltima dcada del siglo XX se produjeron ms estragos en la fase
de recuperacin y de reconstruccin antes que en la de exposicin, por la
falta de preparacin de la sociedad para reaccionar a los desastres, para
prevenirlos y para atender emergencias. Por ello, la gestin de desastres
tiene que ver con mejorar la capacidad de prevencin, reaccin y de recu-
peracin de una sociedad.
ENCADENAMIENTOS DE RIESGOS Y DESASTRES
A menudo cuando se produce un desastre, ste puede des-

encadenar otros, dependiendo del grado de vulnerabilidad
de los elementos expuestos en su zona de influencia. En la
figura 3.5 puede observarse un ejemplo de encadenamiento
de amenazas, riesgos y desastres: as por ejemplo, la amenaza
1 (lluvias por tormentas) cae en arenas anegadizas, pudiendo
causar un desastre, 1a (inundacin). Si esa misma amenaza 1
cae en terrenos deforestados y afloja la tierra, puede causar un
desastre 1b (deslizamiento). Este deslizamiento se convierte
en una amenaza 2, la cual, si cae sobre un rea urbana puede
producir un desastre 2a (aplastamiento). Si este deslizamiento
convertido en amenaza 2 cae sobre un ro y lo represa, puede
causar un desastre 2b (avalancha), la cual a su vez puede con-
vertirse en una amenaza 3, si se desata sobre un rea urbana
y causa un desastre 3 (arrasamiento). Este es un ejemplo de
cmo una amenaza puede causar mltiples desastres encade-
nados, con las consiguientes mltiples prdidas asociadas.
ANEXO 1
121
Fig. 3.5. Ejemplo de desastres en cadena (Ypez, 2001)

CONSECUENCIAS BSICAS DE LOS DESASTRES
Los desastres producen

alteraciones en los ecosis-
temas, es decir, impactos 1. Seres humanos: prdidas de vidas, daos en las relaciones
en: familiares, sociales, econmicas y polticas, prdida de pro-
ductividad y prosperidad.
2. Seres vivos no humanos: prdida de individuos y especies,

cambio entre las relaciones entre especies.
3. Medio fsico construido: daos en la infraestructura y pr-

dida de servicios
4. Medio fsico natural y medio ambiente: Deterioro de la at-

msfera y el aire, deterioro del suelo, deterioro del agua y
modificacin en la exposicin al sol.
Estas consecuencias pueden llegar a ser inconmensurables, irreparables o irreversibles.

Por ejemplo, la prdida de vidas o la prdida de especies enteras no pueden llegar a
valorarse en trminos monetarios. La modificacin de la geografa, la prdida de pro-
ductividad o el deterioro al medio ambiente pueden llegar a ser irreversibles.
ANEXO 1
ESTIMACIN DE COSTOS ($)
Los desastres constituyen tambin una oportunidad para que la po-

blacin tome conciencia sobre la falta de prevencin y mitigacin
previa al evento. La tendencia actual de valorar los costos de daos
122 por desastre, permite desincentivar la generacin de riesgos futu-
ros, si se aplicara la filosofa de que el que genera el riesgo debe
pagarlo.
Los costos luego de un

desastre pueden ser anali- Costo de la infraestructura, patrimonio y bienes perdidos
zados desde los siguientes luego del desastre.
puntos de vista:
Costo de las acciones de emergencia, atencin del desastre
y rehabilitacin inmediata. Este proceso puede tomar un
tiempo desde la ocurrencia del evento, como referencia,
hasta 3 meses posteriores.
Costo de programas de rehabilitacin para re-establecer

condiciones mnimas de supervivencia u operatividad del
sistema (como referencia, 6 meses posteriores al evento).
Costos de reconstruccin (como referencia 1 ao o ms, o la

prdida definitiva del bien).
El lucro cesante al no poder utilizar el bien, por ejemplo un hotel que haya sufrido des-
truccin, dependiendo de la magnitud de los daos, el tiempo que tome esta actividad
implicar mayores o menores prdidas.
Los tiempos aqu descritos son meramente referenciales, los cuales dependern de las
capacidades de la comunidad o de la sociedad para enfrentar el desastre y para recu-
perarse, entre ellas, la capacidad de los gobiernos nacionales y locales, de la misma
comunidad, de la asistencia externa, etc.
Los costos por prdidas luego del desastre, ms los costos por asistencia humanitaria
y la inversin en rehabilitacin y reconstruccin que debe realizarse luego de un de-
sastre de envergadura, pueden superar fcilmente la capacidad de la sociedad de un
pas en vas de desarrollo, por lo que usualmente dicho pas suele recurrir a fuentes
definanciamiento reembolsable y no reembolsable. Implica que, para intentar recupe-
rarse del desastre, ese pas debe incrementar su endeudamiento y su dependencia, por
lo que el concepto de sustentabilidad del desarrollo resulta imposible de aplicar.
RIESGO ACEPTADO Y RIESGO ACEPTABLE
Como se describi anteriormente, los estudios de amenazas determi-

nan la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles o magnitudes de
amenazas en un lugar y en un lapso de tiempo determinados. Implica
que es posible la ocurrencia de eventos desde moderados hasta severos
y, por tanto, si existe vulnerabilidad, existe la probabilidad de ocurrencia
ANEXO 1
de diferentes niveles de daos (riesgo), desde moderados hasta severos,
en los proyectos de infraestructura. Debido a que no es econmicamente
factible construir proyectos totalmente invulnerables, siempre habr el
riesgo de sufrir daos. Quin define si esos daos (o el nivel de riesgo)
son o no aceptables?
En relacin a los daos y a los costos de reparacin que pueden oca- 123
sionarse a un proyecto de infraestructura, se pueden distinguir cuatro
zonas (figura 3.6), cuya diferenciacin depende de consideraciones tc-
nicas, polticas, sociales y econmicas:
Costo de los Daos
Zona IV
Zona III
Zona II
Zona I
Fig. 3.6 Magnitud de daos vs. Costo

de reparacin de los daos
Intensidad de los Daos
- Zona I o zona de riesgo controlable (evitable): En esta zona la sociedad en-

frenta eventos de consecuencias muy leves y se dispone de los recursos tec-
nolgicos y econmicos para emprender las tareas de control, prevencin y
mitigacin del riesgo de su infraestructura, hasta un valor ideal. Por ejem-
plo, el riesgo de sufrir daos en las edificaciones de una ciudad ecuatoriana
por la ocurrencia de vientos, es bajo; por tanto, es fcil aplicar medidas de
mitigacin del riesgo hasta volverlo nulo o muy pequeo.
- Zona II o zona de riesgo mitigable: En esta zona, las consideraciones tcnicas y/o
econmicas sobre una infraestructura indispensable para el desarrollo de una co-
munidad hacen que slo sea posible reducir el riesgo hasta un nivel tolerable o
de aceptable convivencia. Por ejemplo, una edificacin de importancia histri-
ca puede ser reforzada hasta lograr disminuir su vulnerabilidad ante terremotos,
pero solo es posible reducir los futuros daos en cierto porcentaje, debido a que
tcnica y econmicamente no es posible eliminar su vulnerabilidad intrnseca.
- Zona III o zona de riesgo aceptado: cuando se sabe de antemano de las amena-
zas latentes, pero cuando el costo de las decisiones o de las medidas de protec-
cin a la infraestructura se tornan social, cultural o econmicamente tan altos,
que se decide convivir con unos niveles aceptables de riesgo. El juicio de
riesgo aceptado no siempre depende del nivel real de riesgo, sino ms bien
de consideraciones subjetivas. Por ejemplo, se conoce que todos los proyectos
ANEXO 1
de infraestructura construidos antes de los aos 80s en el Ecuador son muy

vulnerables a terremotos, debido a que antes de esa fecha las normativas de
construccin no eran adecuadas. La cantidad de infraestructura construida es
tal, que no es posible reforzarlas a todas, con lo cual la sociedad decide convivir
con ese nivel de riesgo.
124
- Zona IV zona de riesgo inmanejable: cuando las inversiones en prevencin o

mitigacin sencillamente superan el valor del bien que se desea proteger, por
ejemplo, invertir 10 millones de dlares en un seguro contra inundaciones para
proteger una carretera en la costa que cuesta 15 millones.
Por otro lado, las normativas de construccin actuales en el mundo especifican que la infraestructura
a construirse debe ser diseada para soportar ciertos niveles de amenazas naturales. Si la infraestruc-
tura llega a soportar la ocurrencia de esos niveles de amenazas, debera sobrevivir con daos leves
o reparables, no obstante, siempre existe el riesgo de que los niveles de amenazas se superen y los
daos (riesgo) sean cuantiosos. Este es un ejemplo del denominado riesgo aceptable, que difiere no-
tablemente del concepto de riesgo aceptado, el cual es ms aplicable a la infraestructura existente. La
nueva infraestructura a construirse en el Ecuador debe disearse bajo el criterio de riesgo aceptable
nicamente. En este mismo sentido, la definicin que la Estrategia Internacional para la Reduccin
de Desastres EIRD- le otorga al riesgo aceptable es: el nivel de prdidas potenciales que una socie-
dad o comunidad considera aceptable dadas sus condiciones sociales econmicas, polticas, cultura-
les, tcnicas y ambientales (UNISDR, 2009).
3.2. Control y Mitigacin de Riesgos y Responsables de la Gestin del Riesgo
Analizando los componentes fundamentales del Riesgo, fcilmente puede descubrirse que,
para disminuir o mitigar el riesgo, es necesario disminuir la amenaza, disminuir la vulnera-
bilidad y/o incrementar las capacidades. En ocasiones es posible actuar sobre la amenaza,
especialmente cuando en sta est incluida la accin humana; sin embargo, en la mayora de
los casos las nicas alternativas posibles son la reduccin de la vulnerabilidad y el incremento
de capacidades. La manera ms eficiente de disminuir las amenazas y/o las vulnerabilidades
es definirlas tcnicamente y calcular el riesgo. A partir de los resultados se pueden analizar las
alternativas de reduccin y disear estrategias efectivas de mitigacin. Estas estrategias pue-
den aplicarse y monitorearse su evolucin, a fin de retroalimentar todo el proceso.
En general, la mitigacin del riesgo tiene que ver con una suma de polticas, estrategias, accio-
nes y actividades realizadas por la sociedad para garantizar una reduccin de los factores que
generan el riesgo. Dichas acciones se relacionan directamente con el crecimiento social y econ-
mico y con las polticas de desarrollo de las instituciones, empresas, gobiernos locales o nacio-
nales. En general tienen que ver con la disminucin, sea de las amenazas o de la vulnerabilidad
y con el incremento de capacidades de las comunidades o de la sociedad en su conjunto.
La idea fundamental es romper el crculo vicioso de los desastres, que suele suceder en socie-
dades donde no existe cultura de manejo y gestin de riesgos y de desastres (figura 3.7). El cr-
culo vicioso de los desastres no hace sino reflejar la manera en que las mencionadas sociedades
actan despus de un desastre, y cmo este desastre puede volver a repetirse. Sin embargo,
ANEXO 1
para romper este crculo es necesario un cambio de paradigmas en la sociedad, que anticipe las
amenazas y vulnerabilidades antes de que el desastre ocurra, que establezca un enfoque inte-
gral de prevencin y educacin, en vez de mirar lo fragmentado e incompleto de la atencin
de los desastres (figura 3.8). Estos paradigmas redundan en crear una cultura de prevencin y
reduccin de la vulnerabilidad, y que se convierta en una poltica de Estado. Actuar preventi-
vamente antes que reactivamente.
125
Figura 3.7 Crculo vicioso de los desastres (Mora,1999)

Figura 3.8 Rompiendo el crculo vicioso de los desastres (Mora,1999)
Las medidas de mitigacin de riesgos suelen clasificarse en estructurales y no estructu-

rales. Las primeras tienen que ver con la infraestructura misma, como por ejemplo, la
creacin y aplicacin de cdigos de construccin modernos y fiables, el cumplimiento
de especificaciones tcnicas adecuadas, reparacin, rehabilitacin o reforzamiento de
obras, construccin de estructuras de proteccin de infraestructura tales como diques,
ANEXO 1
muros de contencin de taludes inestables, etc. Las medidas no estructurales se con-

centran en identificar las zonas propensas a sufrir desastres, y en limitar su uso, por
ejemplo, zonificacin territorial, incentivos tributarios, programas de aseguramiento,
reubicacin de poblaciones, planes de uso del suelo, etc.
126 Cuando en los pases en vas de desarrollo se analiza la infraestructura fsica ya cons-
truida, tpicamente se intentan aplicar en primer lugar medidas no estructurales, de-
bido a que las medidas estructurales tienen un costo directo que debe ser absorbido
por la sociedad, el cual podra llegar a ser extremadamente alto o difcil de cubrir en
economas pequeas.
La mitigacin del riesgo es una tarea de todos los actores involucrados, entre ellos los
sectores pblico y privado, las organizaciones operativas, las instituciones cientfico-
tcnicas, las ONGs y OBCs, la sociedad civil en su conjunto y la cooperacin internacio-
nal. De all que se dice que existe una responsabilidad compartida y socializada en la
gestin de riesgos y desastres.
El nfasis fundamental en la elaboracin y diseo de estrategias y polticas para la

reduccin del riesgo de desastre debe anclarse en la prevencin y mitigacin pre-
evento, lo cual permitir, en el mediano y el largo plazo, reducir las cuantiosas pr-
didas de vidas, el ahorro nacional y los recursos que podran tener un mejor destino
para elevar los niveles de sostenibilidad del desarrollo.
Sin embargo, la adopcin de una cultura de prevencin se torna compleja puesta que
requiere un proceso sostenido con la identificacin de un liderazgo slido y con inver-
siones, seguramente no tan altas, pero cuyos resultados slo se podrn apreciar en el
mediano y largo plazo contrariando la tradicional visin corto-placista de algunos to-
madores de decisin, pudiendo por tanto quedar relegado el proceso.
Por lo sealado, el rol cataliza-

dor y de liderazgo de la STGR
resulta fundamental para de- - Promocin de mecanismos permanentes de gestin del
finir estrategias y orientar la riesgo, coordinados por la STGR de modo que se optimi-
construccin de polticas p- cen los esfuerzos, se eviten duplicaciones y se socialice el
blicas que ofrezcan un marco conocimiento.
legal e institucional que favo-
rezca estos procesos en lo na- - Desarrollo de capacidades e inversin para la reduccin
cional, regional y local. Con de la vulnerabilidad y el riesgo asociado con diversas
ese propsito, a continuacin amenazas.
se sealan algunos elementos
que pueden contribuir a ese - Incorporacin de medidas de reduccin de la vulnerabi-
propsito: lidad en etapas tempranas de la gestin de proyectos de
infraestructura tales como planificacin y financiamiento.
- Incorporacin de medidas de reduccin de la vulnerabi-

lidad en etapas de ejecucin y de operacin de proyectos
de desarrollo.
ANEXO 1
- Establecimiento e instalacin de sistemas de alerta tem-
prana.
- Desarrollo de sistemas de informacin para la gestin

del riesgo
127
- Promocin de consideraciones de reduccin de riesgo en
las futuras inversiones de desarrollo y en actividades de
reconstruccin para evitar la re-construccin de vulnera-
bilidades.
- Aumento de las capacidades nacionales, regionales,

provinciales y cantonales para la gestin del riesgo y la
reduccin de desastres, de manera multi-disciplinaria e
inter-sectorial.
- Capacitacin y sensibilizacin de los actores polticos y

sociales sobre las ventajas de invertir en prevencin y
mitigacin al tiempo que se eleva su participacin como
entes co-responsable en dicha gestin.
- Adopcin de mecanismos legales y administrativos rela-

cionados con la gestin del riesgo.
- Capacitacin del recurso humano en la gestin del ries-

go y la mitigacin de desastres a todo nivel o instan-
cia.
- Establecimiento de redes de investigacin, documenta-

cin, informacin y cooperacin.
- Democratizacin e institucionalizacin del uso de la

informacin para la reduccin del riesgo de desastre
a travs de una apropiada coordinacin para el inter-
cambio y difusin del conocimiento ya existente sobre
amenazas, vulnerabilidades y riesgos.
- Contar con estrategias efectivas para exigir y monito-

rear el uso de cdigos, normas y estndares para cons-
truccin de infraestructura segura.
- Establecimiento de fondos acumulativos y contingen-

tes para la prevencin y atencin de desastres.
- Generacin de mecanismos para la valoracin econ-

mica y financiera del riesgo.
ANEXO 1
- Implementacin del uso de instrumentos financieros

para proteger al Estado y los privados de las prdidas
por desastres utilizando mecanismos como seguros, re-
aseguros, microcrdito, entre otros.
- Establecimiento de una cultura de responsabilidad en

128 la generacin del riesgo.
- Incorporacin obligatoria de la variable riesgo en todo

plan y proyecto de desarrollo de la sociedad y el Esta-
do.
- Desarrollo de capacidades tcnico cientficas que per-

mitan estimar el riesgo y establecer estrategias y polti-
cas ms efectivas de mitigacin del riesgo.
ANEXO 2
ANEXO 2
GLOSARIO DE TRMINOS
RELACIONADOS 129
CON LA GESTIN DEL RIESGO
130
Los trminos ms importantes relacionados con los conceptos de gestin de riesgos se detallan a
continuacin. Estos han sido tomados de la referencia oficial formulada por la STGR, de manera
complementaria se utilizaron otras fuentes como por ejemplo aquella propuesta por UN-EIRD y
otros que son especficos para la presente gua.
Estado que se declara con anterioridad a la manifestacin de un fe-

nmeno peligroso o evento adverso, con el fin de que los organismos
operativos de emergencia activen procedimientos de accin preesta-
blecidos y para que la poblacin tome precauciones especficas debi-
do a la inminente ocurrencia del evento previsible.
Alerta Temprana
Los sistemas de alerta temprana incluyen tres elementos, a saber: conoci-
miento y mapeo de amenazas; monitoreo y pronstico de eventos inminentes;
proceso y difusin de alertas comprensibles a las autoridades polticas y po-
blacin; as como adopcin de medidas apropiadas y oportunas en respuesta
a tales alertas
Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema

est expuesto. De presentarse se manifiesta en un lugar especfico
con una intensidad, magnitud y duracin determinada.
Puede ser de origen natural, socio natural y antrpico.
Ejemplos:
Amenaza / peligro Sismos
Inundaciones
ANEXO 2
Derrame de combustibles
Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden derivar en futuras

amenazas/peligros. Las amenazas pueden ser individuales, combinadas o se-
cuenciales en su origen y efectos.

Procesos o fenmenos naturales de origen atmosfrico, hidrolgico u
oceanogrfico, que pueden causar la muerte o lesiones, daos mate- 131
riales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin
ambiental.
Amenazas
Ejemplos de amenazas hidrometeorolgicas son: inundaciones, flujos de lodo
hidrometeorlogicas y detritos, ciclones tropicales, frentes de tormentas, rayos/truenos, tormen-
tas de nieve, granizo, lluvia y vientos y otras tormentas severas; permagel
(suelo permanentemente congelado), avalanchas de nieve o hielo; sequa,
desertificacin, incendios forestales, temperaturas extremas, tormentas de
arena o polvo.
Procesos o fenmenos naturales que tienen lugar en la biosfera que

pueden resultar en un evento perjudicial y causar la muerte o lesio-
nes, daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmi-
ca o degradacin ambiental.
Amenazas Naturales
Las amenazas naturales se pueden clasificar por origen en: geolgicas, hi-
drometeorolgicas o biolgicas. Fenmenos amenazantes pueden variar en
magnitud o intensidad, frecuencia, duracin, rea de extensin, velocidad de
desarrollo, dispersin espacial y espaciamiento temporal.
Estudios de identificacin, mapeo, evaluacin y monitoreo de una(s)

Anlisis de
amenaza(s) para determinar su potencialidad, origen, caractersticas
amenazas / peligros
y comportamiento.
Identificar el origen, naturaleza, extensin, intensidad, magnitud y

recurrencia de la amenaza.
Determinar el grado de vulnerabilidad, capacidad de respuesta y

grado de resiliencia.
Construir escenarios de riesgos probables.

Anlisis de Riesgos
Identificar las medidas y recursos disponibles
Fijar prioridades en cuanto a tiempos y activacin de recursos.
Determinar niveles aceptables de riesgo, costo-beneficio.
Contar con sistemas de administracin efectivos y apropiados para

implementar y controlar los procesos anteriores.

Provisin de ayuda o intervencin durante o inmediatamen-
Asistencia / te despus de un desastre, tendente a preservar de la vida y cubrir
respuesta las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada.
Cubre un mbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado.

Combinacin de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de
una comunidad, sociedad u organizacin que puedan reducir el nivel
de riesgo, o los efectos de un evento o desastre.
ANEXO 2
Capacidad
El concepto de capacidad puede incluir medios fsicos, institucionales, so-
ciales o econmicos as como cualidades personales o colectivas tales como
liderazgo y gestin. La capacidad puede tambin ser descrita como aptitud.

Medios por los cuales la poblacin u organizaciones utilizan habili-
dades y recursos disponibles para enfrentar consecuencias adversas
que puedan conducir a un desastre.
132 Capacidad de
enfrentar En general, esto implica la gestin de recursos, tanto en perodos normales
como durante tiempos de crisis o condiciones adversas. El fortalecimiento de
las capacidades de enfrentar a menudo comprende una mejor resiliencia para
hacer frente a los efectos de amenazas naturales y antropognicas.

Un conjunto de reglamentos, regulaciones y estndares asociados
que tienen la intencin de controlar aspectos relacionados al diseo,
Cdigo de
construccin, materiales, alteracin y tipo de uso de estructuras que
Construccin
son necesarias para garantizar la seguridad y bienestar de las perso-
nas, incluyendo su resistencia al colapso y al dao.
Informacin a la poblacin en general, tendente a incrementar los

niveles de conciencia de la poblacin respecto a riesgos potenciales
y sobre acciones a tomar para reducir su exposicin a las amenazas.
Esto es particularmente importante para funcionarios pblicos en el
desarrollo de sus responsabilidades con el propsito de salvar vidas
Concientizacin y propiedades en caso de desastre.
Pblica
Las actividades de concientizacin pblica promueven cambios de compor-
tamiento que conducen a una cultura de reduccin del riesgo. Esto implica
informacin pblica, difusin, educacin, emisiones radiales y televisivas y
el uso de medios impresos, as como el establecimiento de centros, redes de
informacin y acciones comunitarias participativas.

La disminucin de la capacidad del ambiente para Vivir con
el Riesgo Informe mundial sobre iniciativas para la reduccin
de desastres responder a las necesidades y objetivos sociales y
ecolgicos.
Degradacin
Los efectos potenciales son variados y pueden contribuir al incremento de la
ambiental vulnerabilidad, frecuencia e intensidad de las amenazas naturales. Algunos
ejemplos: degradacin del suelo, deforestacin, desertificacin, incendios fo-
restales, prdida de la biodiversidad, contaminacin atmosfrica, terrestre y
acutica, cambio climtico, aumento del nivel del mar, prdida de la capa de
ozono.

Esfuerzos dirigidos al desarrollo de habilidades humanas o infraes-
tructuras sociales, dentro de una comunidad u organizacin, necesa-
rios para reducir el nivel del riesgo.
ANEXO 2
Desarrollo de
capacidad En trminos generales, el desarrollo de capacidad tambin incluye el acre-
centamiento de recursos institucionales, financieros y polticos entre otros;
tales como la tecnologa para diversos niveles y sectores de la sociedad.

Desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras de cubrir sus propias necesida-
des. Incluye dos conceptos fundamentales: necesidades, en particular
aquellas inherentes a los pobres, a quienes se debe dar prioridad; y la 133
Desarrollo idea de limitaciones de la capacidad del ambiente para resolver nece-
sidades presentes y futuras, impuestas por el estado de la tecnologa y la
sostenible
organizacin social. (Comisin Brundtland,1987).
El desarrollo sostenible se basa en el desarrollo sociocultural, la estabilidad y

decoro poltico, el crecimiento econmico y la proteccin del ecosistema, todo
ello relacionado con la reduccin del riesgo de desastres.

Es la modificacin de las condiciones normales de funcionamiento de
un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona
alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respues-
Desastre ta de los afectados.
Un desastre es funcin del proceso de riesgo. Resulta de la combinacin de

amenazas, condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas
para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo.

Interaccin compleja del ocano pacfico tropical y la atmsfera glo-

bal que resulta en episodios de ciclicidad variable de cambio en los
patrones ocenicos y meteorolgicos en diversas partes del mundo;
frecuentemente con impactos significativos, tales como alteracin en
el hbitat marino, en las precipitaciones, inundaciones, sequas, y
cambios en patrones de tormenta.
El Nio-Oscilacin
El Nio, como parte de ENOS, se refiere a temperaturas oce-
del Sur (ENOS) nicas bien por encima de la media a lo largo de las costas de
Ecuador, Per y norte de Chile, as como a lo largo del oca-
no Pacfico en su zona ecuatorial este; mientras que la Oscila-
cin Sur se refiere a los patrones mundiales asociados de cam-
bios en las precipitaciones y presin atmosfrica. La Nia se
refiere a patrones o condiciones aproximadamente inversas a El Nio.
Estos fenmenos pueden durar varias temporadas.

Personas, propiedades, sistemas u otros elementos presentes en las
Elementos
zonas peligrosas, que son por tanto sujetos a prdidas potenciales.
Expuestos
Es la alteracin de las condiciones normales de funcionamiento de un

individuo o grupo humano, causada por un evento o por la inminen-
Emergencia
cia del mismo, que requiere de una reaccin inmediata y oportuna de
la sociedad con sus propios recursos.
Metodologa para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a tra-

vs del anlisis de amenazas potenciales y evaluacin de condiciones
existentes de vulnerabilidad que pudieran representar una amenaza
ANEXO 2
potencial o dao a la poblacin, propiedades, medios de subsistencia

y al ambiente del cual dependen.
Evaluacin del
riesgo / anlisis El proceso de evaluacin de riesgos se basa en una revisin tanto de las ca-
ractersticas tcnicas de amenazas, a saber: su ubicacin, magnitud o inten-
sidad, frecuencia y probabilidad; as como en el anlisis de las dimensiones
fsicas, sociales, econmicas y ambientales de la vulnerabilidad y exposicin;
con especial consideracin a la capacidad de enfrentar los diferentes escena-
134
rios del riesgo.

Evento Adverso Cualquier situacin capaz de desencadenar efectos no deseados.
Organizacin y gestin de recursos y responsabilidades para el ma-

nejo de todos los aspectos de las emergencias, en particular prepara-
cin, respuesta y rehabilitacin.
Gestin de
La gestin de emergencias incluye planes, estructuras y acuerdos que per-
Emergencias mitan comprometer los esfuerzos del gobierno de entidades voluntarias y
privadas de una manera coordinada y comprensiva para responder a todas
las necesidades asociadas con una emergencia. El concepto gestin de emer-
gencias es tambin conocido como gestin de desastres.

Proceso integral de planificacin, organizacin, direccin y control

dirigido a la reduccin de riesgos, manejo de desastres y recupera-
cin ante eventos ya ocurridos, orientado al desarrollo humano, eco-
nmico, ambiental y territorial, sostenible.
REAS COMPONENTES
Gestin de Riesgos: Estudio de Amenazas y Vul-
Anlisis de riesgos
nerabilidad
Reduccin de riesgos Prevencin, Mitigacin
Preparacin, Alerta y Res-
Manejo de emergencias
puesta
Rehabilitacin y Reconstruc-
Recuperacin
cin
Conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conoci-

mientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades
para implementar polticas, estrategias y fortalecer sus capacidades
Gestin del Riesgo a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres am-
bientales y tecnolgicos consecuentes.
de Desastre
Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales
y no-estructurales para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y prepara-
cin) los efectos adversos de los desastres.

Informacin, hechos y conocimientos adquiridos o aprendidos como
Informacin Pblica resultado de investigacin o estudio, disponible para ser difundida
ANEXO 2
al pblico.
Instalaciones Las estructuras fsicas primarias, las instalaciones tcnicas y sistemas que
Crticas son social, econmica y operacionalmente esenciales para el funciona-
miento de la sociedad o comunidad, tanto in circunstancias de rutina
como en circunstancias extremas de una emergencia.

La organizacin y administracin de los recursos y responsabilidades
Manejo de la
para enfrentar todos los aspectos de las emergencias, particularmen- 135
Emergencia
te la preparacin, respuesta y las etapas iniciales de recuperacin.
Todas aquellas medidas tomadas para contrarrestar y/o reducir el

riesgo de desastres. Frecuentemente comprenden medidas de inge-
niera (estructurales) pero pueden tambin incluir medidas no estruc-
Medidas de control
turales y herramientas diseadas y empleadas para evitar o limitar el
impacto adverso de amenazas naturales y de desastres ambientales y
tecnolgicos consecuentes.

Medidas de ingeniera y de construccin tales como proteccin de
estructuras e infraestructuras para reducir o evitar el posible impacto
Medidas de amenazas.
estructurales y no- Las medidas no estructurales se refieren a polticas, concientizacin, desa-
estructurales rrollo del conocimiento, compromiso pblico, y mtodos o prcticas opera-
tivas, incluyendo mecanismos participativos y suministro de informacin,
que puedan reducir el riesgo y consecuente impacto.

Medidas o acciones estructurales y no estructurales de intervencin

implementadas para reducir el riesgo existente, y as disminuir los
daos y el impacto potencial.
Ejemplos.
Mitigacin
Construccin de muros de gaviones para minimizar las inundacio-
nes.
Obras de estabilizacin de taludes
Manejo adecuado de cuencas hidrogrficas

Rama de la planificacin fsica y socio-econmica que determina los
medios y evala el potencial o limitaciones de varias opciones de uso
del suelo, con los correspondientes efectos en diferentes segmentos
de la poblacin o comunidad cuyos intereses han sido considerados
en la toma de decisiones.
La planificacin territorial incluye estudios, mapeo, anlisis de informacin

ambiental y sobre amenazas, as como formulacin de decisiones alternativas
Planificacin
sobre uso del suelo y diseo de un plan de gran alcance a diferentes escalas
territorial
geogrficas y administrativas.
La planificacin territorial puede ayudar a mitigar desastres y reducir ries-

gos, desmotivando los asentamientos humanos de alta densidad y la cons-
truccin de instalaciones estratgicas en reas propensas a amenazas; as
como al favorecer el control de la densidad poblacional y su expansin, el
ANEXO 2
adecuado trazado de rutas de transporte, conduccin energtica, agua, al-

cantarillado y otros servicios vitales.

Plan de Reduccin Un documento preparado por una autoridad, sector, organizacin o
empresa que establece las metas y objetivos especficos para la re-
de Riesgo de
duccin del riesgo de desastres, en conjunto con las acciones para
Desastres cumplir dichos objetivos.
136 Plataforma Nacional Trmino genrico para identificar los mecanismos nacionales de coor-
dinacin y formulacin de polticas de reduccin de riesgo de desastre,
para la Reduccin
los cuales son multi-sectoriales e interdisciplinarios por naturaleza, que
del Riesgo de
cuentan con la participacin pblica, privada y de la sociedad civil, inclu-
Desastre yendo todas las entidades involucradas de un pas.
Medidas y acciones implementadas para reducir la prdida de vidas

humanas u otros daos.
Su objetivo es organizar y facilitar los operativos para el aviso y sal-

vamento de la poblacin y sus bienes en caso de emergencias.
Preparacin Ejemplos:
Planes de emergencia y contingencia
Mapas de Riesgos
Simulacros

Conjunto de medidas y acciones implementadas con anticipacin

para evitar o impedir que se presenten y generen nuevos riesgos.
Ejemplos:
Ordenamiento territorial
Ordenanzas y leyes de uso de suelo y construccin.

Prevencin Cultura del respeto ambiental
Dependiendo de la viabilidad social y tcnica y de consideraciones

de costo/beneficio, la inversin en medidas preventivas se justifica
en reas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la
concientizacin y educacin pblica relacionadas con la reduccin
del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los com-
portamientos sociales, as como a promover una cultura de preven-
cin.

Declaracin definida o estimacin estadstica de la ocurrencia de un
Pronstico acontecimiento futuro (UNESCO, WMO). Este trmino tiene significa-
dos diferentes segn la disciplina.

Es el proceso de restablecimiento a mediano y largo plazo, de las
condiciones fsicas, sociales y econmicas, para alcanzar un nivel de
desarrollo igual o superior al existente antes del desastre.
Ejemplos:
Reconstruccin:
ANEXO 2
Recuperacin de medios de produccin
Reconstruccin de puentes y vas
Reforzamiento de infraestructura bsica
Decisiones y acciones tomadas luego de un desastre con el objeto de

restaurar las condiciones de vida de la comunidad afectada, mientras
se promueven y facilitan a su vez los cambios necesarios para la re- 137
Recuperacin duccin de desastres.
La recuperacin (rehabilitacin y reconstruccin) es una oportunidad para

desarrollar y aplicar medidas para reducir el riesgo de desastres.

Restablecer a corto plazo las condiciones normales de vida mediante
la reparacin de los servicios sociales bsicos.
Ejemplos:
Rehabilitacin:
Restablecimiento temporal de agua potable, energa elctrica y
comunicaciones.
Limpieza de vas tras un derrumbe

Marco conceptual de elementos que tienen la funcin de minimizar

vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevencin)
o limitar (mitigacin y preparacin) el impacto adverso de amenazas,
dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible.
El marco conceptual referente a la reduccin del riesgo de desastres

se compone de los siguientes campos de accin, segn lo descrito en
la publicacin de la EIRD Vivir con el riesgo: informe mundial so-
bre iniciativas de reduccin de desastres, Ginebra 2002, pgina 23;
retomados en el presente informe, pgina 15:
Evaluacin del riesgo, incluyendo anlisis de
vulnerabilidad, as como anlisis y monitoreo de amenazas;

Reduccin del
riesgo de desastres Concientizacin para modificar el comportamiento
Desarrollo del conocimiento, incluyendo informacin, educacin y capacita-

cin e investigacin;
Compromiso poltico y estructuras institucionales, incluyendo organiza-

cin, poltica, legislacin y accin comunitaria;
Aplicacin de medidas incluyendo gestin ambiental, prcticas para el de-

sarrollo social y econmico, medidas fsicas y tecnolgicas, ordenamiento
territorial y urbano, proteccin de servicios vitales y formacin de redes y
alianzas.;
ANEXO 2
Sistemas de deteccin y alerta temprana incluyendo pronstico, prediccin,

difusin de alertas, medidas de preparacin y capacidad de enfrentar.

Refuerzo de estructuras para hacerlas ms resistentes a las fuerzas de
amenazas naturales.
El reforzamiento implica la consideracin de cambios en la masa, rigidez,

Reforzamiento humedad, trayectoria de carga y ductilidad de materiales y puede implicar
138 cambios radicales tales como la introduccin de reguladores de absorcin
energtica y sistemas de aislamiento adecuados. Ejemplos de reforzamiento
son la consideracin de carga del viento para consolidar y minimizar su
fuerza, o en reas propensas a terremotos, el refuerzo de estructuras.

Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente ex-
puestas a amenazas a adaptarse, resistiendo o cambiando con el fin
de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y es-
Resiliencia /
tructura. Se determina por el grado en el cual el sistema social es ca-
resiliente
paz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendi-
zaje sobre desastres pasados con el fin de lograr una mejor proteccin
fuera y mejorar las medidas de reduccin de riesgos de desastres.

Comprende las acciones de atencin llevadas a cabo durante una

emergencia y que tienen por objeto salvar vidas, reducir el sufri-
miento humano y disminuir las prdidas de bienes y servicios.
Ejemplos:
Respuesta:
Bsqueda y rescate
Evacuacin
Alojamiento temporal
Es la probabilidad de ocurrencia de un peligro latente que provoca
prdida de vidas humanas, prdidas econmicas, sociales o ambien-
tales en un sitio particular y durante un tiempo de exposicin deter-
minado, ejemplos:
Viviendas construidas sin cdigos sismo resistentes en una zona

ssmica. Probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas es-
peradas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsidencia, inte-
rrupcin de actividad econmica o deterioro ambiente) resultado de
interacciones entre amenazas naturales o antropognicas y condicio-
Riesgo nes de vulnerabilidad.
Convencionalmente el riesgo es expresado por la expresin Riesgo =

Amenazas x vulnerabilidad. Algunas disciplinas tambin incluyen
el concepto de exposicin para referirse principalmente a los aspec-
tos fsicos de la vulnerabilidad. Ms all de expresar una posibilidad
de dao fsico, es crucial reconocer que los riesgos pueden ser inhe-
ANEXO 2
rentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es
importante considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos
ocurren, por consiguiente, la poblacin no necesariamente comparte
las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes.

Nivel de prdidas, que una sociedad o comunidad considera acepta-
ble, dadas sus existentes condiciones sociales, econmicas, polticas,
culturales y ambientales.
139
En trminos de ingeniera, el concepto de riesgo aceptable se usa tambin
Riesgo Aceptable para definir medidas estructurales y no estructurales implementadas para
reducir posibles daos hasta un nivel en el no afecte la poblacin y propieda-
des, de acuerdo a cdigos o prcticas aceptadas basadas, entre otras varia-
bles, en una probabilidad conocida sobre la ocurrencia de una determinada
amenaza.
Las potenciales prdidas por desastre, en vidas, estado de salud, me-

dios de vida, propiedades y servicios, que podran ocurrir en una
Riesgo de Desastre
comunidad o sociedad en particular en un determinado perodo de
tiempo futuro.
El riesgo que permanece de manera no gestionada, an cuando se

han tomado medidas efectivas de reduccin de riesgo de desastres, y
Riesgo Residual
para el cual deben mantenerse las capacidades de respuesta de emer-
gencia y de recuperacin.

El conjunto de agencias especializadas que tienen responsabilidades

Servicios de
y objetivos especficos de servir y proteger a las personas y sus pro-
Emergencia
piedades en situaciones de emergencia.
Anlisis que combinan base de datos relacionales con interpretacin

espacial y resultados generalmente en forma de mapas. Una defini-
cin ms elaborada es la de programas de computador para capturar,
Sistemas de almacenar, comprobar, integrar, analizar y suministrar datos terres-
Informacin tres georeferenciados.
Geogrficos (SIG)
Los sistemas de informacin geogrficos se estn utilizando con mayor fre-
cuencia en el mapeo y anlisis de amenazas y vulnerabilidad, as como para
la aplicacin de medidas encaminadas a la gestin del riesgo de desastres.

Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que
incrementa su probabilidad de sufrir daos.
Ejemplos:
Viviendas construidas sin normas sismo resistentes
Bajo nivel de percepcin del riesgo

Vulnerabilidad Desorganizacin comunitaria e institucional
Condiciones determinadas por factores o procesos fsicos, sociales,

econmicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una
ANEXO 2
comunidad al impacto de amenazas.
Para factores positivos que aumentan la habilidad de las personas o comu-

nidad para hacer frente con eficacia a las amenazas, vase la definicin de
capacidad
140
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Pimampiro Ecuador, XXXIII Curso Internacional de Geografa Aplicada: Geografa y Ries-
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ANEXO 2
PNUD/UNETE/Ministerio de Seguridad Interna y Externa/Ministerio del Litoral/Senpla-

des, Sntesis del Taller Del Manejo de la Emergencia a la Gestin Integral del Riesgo, Guaya-
quil, 2008.
PNUD, Lineamientos de Poltica, Proceso de Recuperacin y Desarrollo Social Sostenible en

142 la Zona de Influencia del Volcn Tungurahua, 2006.
PNUD, Estrategias y polticas de reduccin de riesgos, Memorias del Taller de Trabajo: Ma-
nejo de Riesgos Ambientales en los Pases Andinos Estrategia de Accin, Quito, 2001.
Portaluppi C., Emergencia por inundaciones 2008, Memorias del Taller de trabajo: Del ma-
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Presidencia de la Repblica, Decreto 1248, Quito, 2008b.
Presidencia de la Repblica, Decreto 1331, Quito, 2008c.
Presidencia de la Repblica, Decreto 1046-A, Quito, 2008a.
Rivera M., Amenazas de movimientos de masas, Seminario Taller Manejo de Riesgos

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2008.
Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Propuesta de Estrategia Nacional para la Reduc-

cin de Riesgos y Desastres, Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Quito, 2008.
SENPLADES, Plan Nacional de Desarrollo 2007 2010, Secretara Nacional de Planifica-

cin para el Desarrollo, Quito, 2007a.
SENPLADES, II Informe Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM Ecuador,
Alianzas para el Desarrollo, Quito, 2007b.
SENPLADES, Estructura General para la Presentacin de Proyectos de Inversin y de Co-

operacin Externa No-Reembolsable, Anexo 1, Quito, 2008
SENPLADES/CAF, Plan estratgico para la reduccin del riesgo en el territorio ecuatoria-

no, Quito, 2005.
UNISDR, UNISRD Terminology on Disaster Risk Reduction 20009, United Nations Inter-
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Ypez F., Gestin de Riesgos en Proyectos de Infraestructura. Seminario Taller. Informe

para PNUD y Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Quito, 2008.
Ypez F., Marco Conceptual de la Evaluacin del Riesgo y Medidas de Prevencin, Mitiga-
cin y Gestin de Desastres, Memorias del 1er. Simposio Internacional de Movimientos de
Masas, Hidropaute, Cuenca, 2001.
ANEXO 2
Ypez F., Fernndez J., Daz S., Yepes H.,, Cdigo ecuatoriano de la construccin CEC-2000,
Captulo 1: Peligro Ssmico, Espectros de Diseo y Fuerzas Ssmicas de Diseo, SIGMA,
Revista del Colegio de Ingenieros Civiles de Pichincha y de la Fundacin Ecuatoriana de
Ingeniera, Quito, 1999.
143
144
Secretara Tcnica de
Gestin de Riesgos

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GUA PARA LA INCORPORACIN DE LA

VARIABLE RIESGO EN LA GESTIN

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A

EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

Miguel Carvajal - Ministro

STGR - Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos

Lorena Cajas Albn - Secretaria

PNUD - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

Jos Manuel Hermida - Representante Residente

Claudio Providas - Representante Adjunto

Jos Agusto - Gerente rea de Gobernabilidad

Unidad de Gestin de Riesgo del PNUD

Fabricio Ypez, Doctor en Ingeniera Civl, Consultor PNUD,

Lorena Cajas Albn STGR (Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos)

Jeannette Fernndez PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el

Yovanna Chaves PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el

Direccin Grfica e impresin

Publiasesores Ca. Ltda.

1 LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL

2 NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN EL ECUADOR............... 11

3 INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIN DEL RIESGO EN EL CICLO DE

3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios..............................................................................14

3.2.1. Deteccin de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (Pre-

3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseos

3.2.3. Importancia de la Fiscalizacin de Estudios y Manual de Procedimientos

3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Trminos de Referencia y 5

3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con la Variable Riesgo: Presupuesto y

3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratacin...............28

3.4. Gestin del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecucin..................................................30

3.4.1. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de

3.4.2. Cumplimiento de Normativas, Calidad de Materiales y Verificacin de

3.4.3. Importancia de la Fiscalizacin y Papel de la Entidad Contratante en la Gestin del

3.4.4. Auditora de Entidades de Control y la Gestin del Riesgo..................................33

3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construccin..................34

3.5. Gestin del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operacin y Mantenimiento de la Obra......35

3.5.1. Planes de Operacin, Mantenimiento y Presupuestos...........................................35

3.5.2. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operacin...37

3.5.3. Involucramiento Comunitario.......................................................................................38

3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos..................................................................39

4 CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA..........................................................41

4.1. Creacin y/o Fortalecimiento de Unidades Tcnicas para la Elaboracin y Operacin

5 CAPACITACIN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS...........................................43

6 LISTA DE VERIFICACIN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE

6.1. Construcciones Escolares, Amenaza de Inundaciones (1/3)............................................46

6.3. Construcciones de Obras Viales y Puentes ante Amenaza de Inundaciones (1/3).......64

6.4. Obras de Saneamiento, Alcantarillado, Agua Potable, Riego Ante Amenaza de

6.5. Construccin de Obras Hidrulicas Pequeas ante Amenaza de Inundaciones (1/2).81

6.6. Amenazas y Vulnerabilidad de Edificaciones en General................................................87

AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIN DEL

2.1. Amenaza por Inundaciones...................................................................................................92

2.2. Amenaza por Terremotos.......................................................................................................99

2.4. Amenaza por Deslizamientos.............................................................................................109

3 GESTIN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES...... 111

3.1. Definiciones de Parametros del Riesgo y de Desastres................................................... 114

3.2. Control y Mitigacin de Riesgos y Responsables de La Gestin del Riesgo.............................125

GLOSARIO DE TRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIN DEL RIESGO..........................129

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A

La mayora de la infraestructura existente en el Ecuador presenta serias deficiencias de comporta-

Ing. Lorena Cajas Albn

Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A

EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

Poco inters en la incorporacin de la gestin del riesgo en las ins-