Trayectorias de Los Destinatarios Del Programa Hacemos Futuro - Patricia Suarez

Trayectorias de los titulares del
Programa Hacemos Futuro: condiciones

de salida e inclusión laboral
Tesis de Maestría en Políticas Públicas - Universidad Torcuato Di Tella

Tutor: Ph.D. Daniel Maceira
Alumna: Lic. Patricia Suárez
Tesis de Maestría en Políticas Públicas - Universidad Torcuato Di Tella - Patricia Suárez
Índice
Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................................................. 3

Introducción ............................................................................................................................................................................... 4
Antecedentes: programas sociales en Argentina .............................................................................................. 6
Plan jefes y jefas de hogar desocupados .............................................................................................................. 8
Programa de empleo comunitario ....................................................................................................................... 10
Programa de familias por la inclusión social ................................................................................................. 10
Seguro de capacitación y empleo ......................................................................................................................... 12
Asignación universal por hijo ................................................................................................................................ 13
Programa de ingreso social con trabajo: casi una década y diversas transformaciones .... 14
Líneas programáticas del ingreso social con trabajo ................................................................................ 16
Transferencias de ingresos: incentivos............................................................................................................. 17
Sobre la regulación de la política social ............................................................................................................... 17
Momento inicial............................................................................................................................................................. 17
Momento de transición.............................................................................................................................................. 23
Momento de transformación .................................................................................................................................. 25
Metodología ............................................................................................................................................................................. 28
Análisis de datos ................................................................................................................................................................... 30
1° sección ................................................................................................................................................................................... 30
Indicadores generales del programa .................................................................................................................. 30
Egresados por empleo ............................................................................................................................................... 33
Altas, bajas y vigentes a lo largo del tiempo ................................................................................................... 33
Monto de las transferencias a lo largo del tiempo ...................................................................................... 34
Distribución territorial .............................................................................................................................................. 35
2° sección ................................................................................................................................................................................... 37
Indicadores de desempeño del programa ....................................................................................................... 37
¿Permanecer en el programa o egresar? .......................................................................................................... 39
3° sección ................................................................................................................................................................................... 42
Egresar del programa con empleo y mantenerse inserto en el mercado........................................ 42
Brecha de género .......................................................................................................................................................... 42
La educación como factor de alto impacto ...................................................................................................... 44
El mercado laboral y el rango etario .................................................................................................................. 45
La paradoja de los años de permanencia en el programa ....................................................................... 46
Actividades del programa y salario promedio .............................................................................................. 49
4° sección ................................................................................................................................................................................... 52
1
Análisis de regresiones .............................................................................................................................................. 52

Integración en el mercado laboral ....................................................................................................................... 52
Monto del salario promedio.................................................................................................................................... 54
Conclusiones ........................................................................................................................................................................... 59
Bibliografía............................................................................................................................................................................... 61
Anexo N° 1 ................................................................................................................................................................................. 64
Anexo N° 2 ................................................................................................................................................................................. 67
2
Resumen Ejecutivo
Este trabajo analiza las trayectorias de los destinatarios del Programa Hacemos Futuro,
el cual absorbió al Programa de Ingreso Social con Trabajo, creado originalmente en el
año 2009, bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
Se analizarán las características generales de los destinatarios, haciendo hincapié en
aquellos que han egresado por empleo, presentándose un análisis comparativo entre
éstos últimos y quienes aún siguen vigentes.
El objetivo es encontrar evidencia que permita conocer cuáles son las características
específicas de estos segmentos poblacionales, y si existen variables endógenas al
programa para explicar el egreso de los destinatarios con empleo.
El periodo de tiempo analizado es el que ocurre entre el 2009 y el 2017, observando
destinatarios de todo el territorio nacional.
3
Introducción
El programa Hacemos Futuro contiene al total de destinatarios del antiguo programa de
ingreso social con trabajo, el cual fue creado en el año 2009 bajo la órbita del Ministerio
de Desarrollo Social de la Nación.
Su objetivo original fue generar autoempleo mediante la promoción de cooperativas
productivas que alentaran la erosión de barreras de empleabilidad a un sector social
con grandes dificultades para su inserción. En contraposición a las escasas medidas
anteriormente implementadas en Argentina, este programa pretendió orientarse a una
población objetivo de amplio alcance y con un enfoque multidisciplinario del problema
central del desempleo: el trabajo no registrado, que a pesar de la recuperación
económica entre 2003-2010 se mantendría en niveles similares en torno al 35%1. Con el
paso del tiempo, las prioridades del programa se concentraron en el problema del
desempleo y se forjaron diferentes tácticas para abordarlo.
En el año 2018, el Ministerio de Desarrollo Social resolvió la creación del Programa
Hacemos Futuro, el cual absorbió al de Ingreso Social con Trabajo. Sus objetivos
establecen el empoderamiento de las poblaciones en situación de vulnerabilidad a
través del acceso a la terminalidad educativa y la formación integral para que logren
reinsertarse en el mercado de trabajo 2.
El presente trabajo se concentra en analizar las características generales de la población

destinataria de la línea programática “Argentina Trabaja” durante el periodo 2009 -
2017. Se realizó un análisis comparado entre dos grupos: quienes egresaron por
empleo, y quienes continúan vigentes en 2017. Una vez hecho dicho análisis
comparativo el estudio se enfocó en el grupo de egresados. El objetivo fue observar las
condiciones y características del grupo egresado, contemplando la relación entre el
fenómeno de salida y las actividades realizadas en el marco del programa.
Se observaron ambos grupos teniendo en cuenta:

1. Sexo
2. Edad
3. Menores a cargo
1
Fuente Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
2
Resolución MDS N° 151/2018.
4
4. Máximo nivel educativo alcanzado

5. Capacitaciones realizadas en el programa
6. Actividades Educativas realizadas en el programa
7. Actividades de Capacitación con obra realizadas en el programa
Para el grupo egresado por empleo formal, se actualizó el dato sobre su situación
laboral, ya que el egreso de cada persona pudo haberse dado en cualquier año del
periodo analizado. Actualizar el dato de la situación laboral permitió analizar los niveles
de integración del grupo egresado en el mercado de trabajo formal. Técnicamente se
observó la situación de cada uno de los destinatarios que conforman ese grupo en el
mes de abril de 2018 a partir de una consulta realizada al Sistema de identificación
Nacional tributario y social (SINTyS).
Esta caracterización y comparación entre los grupos dio lugar al establecimiento de
algunas tendencias e indicadores.
Las bases de datos utilizadas en el marco del presente trabajo fueron provistas por el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, y tienen carácter confidencial respetando
lo establecido en la Ley 25.3263.
3
Ley N° 25.326 sancionada en el año 2000, referente a la protección de los datos personales.
5
Antecedentes: programas sociales en Argentina

Luego de la contracción económica suscitada a principios del año 2000, el nivel de
desempleo en el mercado laboral argentino comenzó aumentar alcanzando el 18% para
el año 20014.
Para el año 2002 la pobreza alcanzó su pico más alto: el 54% del total de la población
vivía bajo la línea de pobreza y casi un cuarto, bajo la línea de indigencia 5.
En cuanto al índice de desempleo, a comienzos de 2003, se iniciaba una marcada

tendencia a la baja, lo cual se mantendría con fuerza hasta 2007, como consecuencia de
la recuperación económica, hecho observado en una tasa de actividad en torno al 46%
en todo ese período y en el índice de empleo que llegaría en 2010 a 45,5% a pesar de la
crisis financiera internacional desatada a fines de 20086. Las políticas sociales y
programas de empleo desarrollados durante ese periodo buscaron hacer frente al
problema del desempleo por medio de diversas estrategias y recursos, a pesar de que
han sido ampliamente estigmatizadas y deslegitimadas año tras año (Amadeo 2008).
En términos teóricos las políticas de empleo pueden clasificarse como pasivas, cuando
tienen un horizonte de corto plazo o coyuntural y tratan fundamentalmente de reducir
la presión de la oferta de la fuerza de trabajo y brindar ayuda a los desocupados. Por su
parte, las políticas activas presentan un horizonte de mediano o largo plazo, procurando
la generación de empleos promoviendo - por medio de diversas herramientas,
dispositivos y recursos -, la inserción de los destinatarios en el mercado laboral (Neffa
2011).
Freyssinet (2007) entiende a las políticas de empleo como el “conjunto de programas

públicos que apuntan a anticipar o reducir los desequilibrios en el mercado de trabajo o
a volverlos socialmente soportables. Se trata de mejorar los procesos de adaptación
entre la oferta y la demanda de trabajo, así como de favorecer la inserción profesional
de la población activa potencial”.
4
Fuente Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
5
De acuerdo con información publicada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) en la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH).
6
De hecho, como en buena parte de los países de la región –con la excepción, quizás, de Brasil– la crisis
internacional impactó en la Argentina fundamentalmente como una “crisis de comercio” (Ocampo, 2009)
y no como una típica crisis de liquidez de divisas.
6
En lo que respecta a los programas de capacitación, una de las conclusiones con mayor
peso a las que llegan Urzúa y Puentes (2010) es que la participación del sector privado
es un elemento crítico que aumenta las posibilidades de éxito de estas iniciativas.
La CEPAL7 clasifica a los programas y políticas de protección social según tres tipos:
- Programas de transferencias condicionadas (PTC)

- Pensiones Sociales
- Programas de inclusión laboral y productiva
El primer tipo agrupa aquellos programas que consisten en la entrega de recursos
monetarios y no monetarios a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que
tienen uno o más hijos menores de edad, con la condición de que estas cumplan con
ciertas conductas asociadas al mejoramiento de sus capacidades humanas. En algunos
programas, se contempla la entrega de beneficios a un abanico más amplio de personas,
como adultos sin empleo, personas con discapacidad y adultos mayores, lo que permite
incorporar familias sin hijos menores de edad (Cecchini y Madariaga, 2011).
Normalmente, los compromisos asociados a los PTC se relacionan con las áreas de
educación, salud y nutrición. Las transferencias pueden ser monetarias o en especie
tales como alimentos, medicamentos, entre otros. El concepto de condicionalidad
convoca a pensar en que los beneficiarios de estos programas tengan que cumplir con
ciertas actividades de forma obligatoria para poder acceder a la transferencia.
Esta categoría excluye a los programas de transferencias monetarias no condicionadas,

que tienen como objetivo incrementar el ingreso y el poder de consumo de un hogar
frente a un choque originado por una crisis8.
Por su parte, las pensiones sociales son definidas como parte de la política de protección
social en su componente de seguridad social. Su objetivo primario es el de asegurar
ingresos en casos de invalidez y aliviar la pobreza en la vejez9.
Ahora bien, en lo que respecta a los programas de inclusión laboral y productiva se los
define como aquellos orientados a personas que se encuentran en situación de
vulnerabilidad social y económica, y se caracterizan por enfocarse en la capacitación y la
formación laboral, la nivelación de estudios, el apoyo a micro emprendimientos, como
7
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Organismo que depende de la Organización de las
Naciones Unidas. Es su responsabilidad promover el desarrollo económico y social de la región.
8
Documento de política para programas de transferencias condicionadas y reducción del riesgo de
desastre, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2015.
9
Cepal - Serie de políticas sociales N° 221 - Aspectos institucionales de los sistemas de pensiones, 2016.
7
así también acercar a los destinatarios servicios de intermediación laboral con el fin de
lograr la generación directa e indirecta de empleo.
Si bien estos tipos ideales ordenan y colaboran con la definición de las políticas sociales,
la CEPAL destaca que recientemente, varios países han implementado servicios de
inclusión productiva y laboral para jóvenes y adultos en edad de trabajar que participan
en los PTC. Según se destaca en un documento de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT, 2010), estas medidas se orientan a proporcionar un mejor acceso a las
oportunidades económicas y el empleo de calidad y, por ende, fomentan la inclusión
social de la población que busca salir de la condición de pobreza. Por lo tanto, no
podemos pensar estas tres categorías de forma aislada, sino que debemos comprender
que en muchos casos se retroalimentan y complementan entre sí, especialmente - y más
actualmente - los PTC y los programas de inclusión productiva y laboral.
En línea con estas definiciones, una de las estrategias más utilizadas por los programas
sociales de este siglo en nuestro país, en especial por el programa de ingreso social con
trabajo (y aún hoy por el programa Hacemos Futuro) son las actividades de capacitación
destinadas al desarrollo de las capacidades de los destinatarios de cara al mercado
laboral.
A continuación, realizaremos un breve análisis de algunos de los programas que

estuvieron vigentes antes de la creación del Programa de Ingreso Social con Trabajo.
1. Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (JJHD) se reglamentó por medio del decreto
N° 565 del año 2002, y surgió en el marco de la declaración de la emergencia pública en
materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria reflejada en la ley N°
25.561.
Consistió en el pago de una ayuda económica a cambio de una serie de

contraprestaciones que debían realizar los beneficiarios. El beneficio alcanzaba los 150
pesos por persona10, siendo compatible con otros beneficios sociales tales como becas
estudiantiles y ayudas alimentarias. Se estableció como criterio de incompatibilidad la
Equivalente al 75% del salario mínimo vital y móvil de ese año. Fuente Datasets del Ministerio de
10
Modernización de la Nación www.datos.gob.ar/dataset.
8
participación en otros programas de empleo (nacional, provincial o municipal), la

percepción de prestaciones previsionales, o pensiones no contributivas.
El programa estuvo orientado hacia jefes o jefas de hogar, en condiciones de

desocupación que tuvieran menores a cargo.
Pretendía, por medio del establecimiento de las contraprestaciones, asegurar la

concurrencia escolar de los hijos de los beneficiarios, la realización de los controles de
salud, como así también la participación en actividades comunitarias (tales como
construcción, refacción, atención de niños y ancianos, entre otras) y/o de capacitación
(cursos de formación en oficios o saberes específicos, o la finalización de estudios
primarios o secundarios) por parte de los beneficiarios.
Para el año 2003, el Ministerio de Trabajo dictó la resolución N° 37, la cual estableció un
nuevo componente en el programa - componente solidario de reinserción laboral -, el
cual estaba destinado a generar las condiciones para la reinserción laboral de los
beneficiarios. Esto marca un antecedente en la forma de percibir el problema del
desempleo, y la manera de diseñar las políticas sociales que lo abordan. Más adelante se
recuperará una experiencia similar a esta, pero para el Programa de Ingreso Social con
Trabajo (el programa Empalme).
Iniciado a principios de 2002, el Plan JJHD se constituyó en un ingreso de subsistencia

para muchas familias (Giacometti y Monza 2003), y logró ser una efectiva estrategia
para paliar la situación de desempleo, la cual se integraba como una característica
estructural en el modelo económico. Sirvió para contener parcialmente el estallido de
las necesidades y la protesta social que, en ese contexto, podía transformarse en una
grave y desestabilizadora explosión (Falappa y Andrenacci, 2009).
Según datos publicados por el Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control

(CONAEYC)11, para el año 2003 el número de beneficiarios ascendió a 1.987.875.
El PJJHD tuvo vigencia hasta el año 2006 y se constituyó en el primer programa de

alcance masivo, siendo hoy un ejemplo paradigmático de la política social en Argentina.
Debido a la gran cantidad de beneficiarios que contenía, lo que hizo muy difícil que se
realizará un control de la gestión del mismo, se crearon otras políticas para atender la
11
El Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control fue el organismo responsable de la
ejecución y monitoreo del PJJHD.
9
problemática y se decidió realizar la migración de los beneficiarios en forma

segmentada.
2. Programa de Empleo Comunitario

El programa de Empleo Comunitario (PEC) es clasificado por la CEPAL como un
programa de inclusión laboral y productiva. Se creó en el año 2003 por medio de la
Resolución N° 7 del Ministerio de Trabajo, con el objetivo de promover la participación
de trabajadores desocupados en condición de vulnerabilidad, en actividades que
mejorarán su empleabilidad y facilitarán su inserción laboral.
Su antecedente fue el Programa de emergencia laboral (PEL) creado originalmente en el
año 1999 por la resolución N° 23 del Ministerio de Trabajo, contexto marcado por una
dinámica generalizada de programas transitorios de empleo. En el marco del PEL se
determinó el establecimiento de actividades comunitarias para un máximo de 300.000
beneficiarios, quienes percibirían la suma de 150 pesos por mes12. Según un informe de
la CONAEYC en el año 2002 se habían alcanzado los 280.777 beneficiarios. Producto de
sucesivas críticas asociadas a la discrecionalidad en la selección de los beneficiarios y al
bajo nivel de control, este programa fue absorbido por el PEC.
El PEC se extendió hasta el año 2016, estableciéndose como un programa destinado a
brindar ocupación transitoria a trabajadores desocupados en situación de
vulnerabilidad. Las actividades requeridas a los beneficiarios tenían un formato de
proyecto que podía durar de 1 a 12 meses, contemplando un abanico de posibilidades:
desde la prestación de servicios en la comunidad, pasando por actividades de
construcción, rurales, productivas, hasta la terminalidad educativa y la capacitación
laboral.
La vigencia de este programa se extendió hasta marzo del año 2016, y a partir de allí se
determinó que los beneficiarios accedan al Seguro de capacitación y empleo13.
3. Programa Familias por la Inclusión Social

El Programa Familias fue creado por medio de la Resolución N° 825/2005, la cual
responde al artículo N° 5° del decreto N° 1506/2004. Su antecedente fue el Programa de
12 Equivalente al 50% del salario mínimo vital y móvil de ese año. Fuente Datasets del Ministerio de
13
Resolución N° 61/2016 MTEySS.
10
Atención a Grupos Vulnerables (PAGV)14, el cual luego de la crisis del 2001 sufrió una
reorientación que implicó la incorporación de un componente de transferencia de
ingresos dándole forma al Programa de Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH), que
luego se transformaría en el Programa Familias.
Por su parte, la intención del Programa Familias fue la de absorber a los beneficiarios
del PJJHD que no tuvieran posibilidades reales de empleo, evaluados
correspondientemente por el Ministerio de Trabajo como “inempleables”, mientras que
todos aquellos que fueran evaluados como “empleables” continuaron en programas de
la órbita del Ministerio de Trabajo15.
Dada la cantidad inusual de beneficiarios del PJJHD y las dificultades para garantizar el
cumplimiento de los requisitos que éste establecía, en el año 2005, se dispuso el pasaje
de algunos de sus beneficiarios hacia el Plan Nacional Familias por la Inclusión Social,
mayoritariamente mujeres madres, mientras que los hombres podrían acceder al
Seguro Nacional de Capacitación y Empleo para recibir capacitación. Esta delimitación
de la población objetivo (mujeres madres) tuvo que ver con la percepción de que la
inactividad en este segmento se asociaba a la dificultad presentada para resolver la
tensión entre el trabajo remunerado y el cuidado de sus hijos más que a la condición
misma de ser “inempleables”.
Sin embargo, dicha distinción entre población “empleable” y población “inempleable”
generó fuertes críticas por parte de la comunidad científica, quienes se mostraron
preocupados por el rasgo discriminatorio, y la paradoja que generaba el hecho de hablar
de derechos y de inclusión social para poblaciones vulnerables y al mismo tiempo
presentar estas definiciones excluyentes, las cuales a su vez presentaban serios
problemas teóricos. Algunos pensadores, desde una perspectiva de género, citaron al
Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer
(CEDAW)16 reforzando la indicación de que “las persistencias de los estereotipos
basados en el género afectan a la mujer no solo a través de actos individuales, sino
14
Resolución SDS 1599/1996.
15
La construcción de esta tipología puede rastrearse en MTEySS, “Segunda evaluación del Programa Jefes
de Hogar. Resultados de la encuesta a beneficiarios”. Buenos Aires: Subsecretaría de Programación
Técnica y Estudios Laborales. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2005.
16
La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer conocida
como CETFDCM o CEDAW (siglas en inglés), se trata de un tratado internacional de las Naciones Unidas
formado en 1979.
11
también porque se reflejan en las leyes y en las estructuras e institucionales jurídicas y

sociales.”17
El Programa Familias también fue pensado como una intervención social bajo el modelo
de los programas de transferencias condicionadas de ingresos en efectivo. A diferencia
del PJJHD, que se encontraba bajo la órbita del Ministerio de Trabajo, el Programa
Familias se ubicó en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
Uno de sus objetivos fue “promover la protección e integración social de las familias en
situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educación y el desarrollo
de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos básicos”. 18
Consistió en la entrega de un subsidio a las familias destinatarias, en la medida que los

ingresos totales del hogar no superarán el monto del salario mínimo vital y móvil.
El monto de las transferencias variaba según la cantidad de hijos en el hogar,
contemplándose un máximo 6 hijos - partiendo de 155 pesos argentinos con un menor,
y ascendiendo hasta 380 con seis menores a cargo19 -. Para aquella población que
tuviera más de 7 hijos existía la oferta de pensiones no contributivas20.
En cuanto a las contraprestaciones, se buscó generar promoción familiar y comunitaria
por medio del acceso a la educación, a la salud, capacitaciones para el trabajo, y el
desarrollo comunitario, ciudadano y de consolidaciones de redes.
Para el año 2007, las familias beneficiarias ascendían a 454.372, y un 83% de las
personas inscritas eran mujeres21. Esto tiene un correlato en el hecho de que, al
momento del traspaso, los beneficiarios varones del PJJHD podían acceder al subsidio -
como grupo familiar, siempre que la titularidad del mismo esté a nombre de la madre de
los hijos convivientes, y solo en el caso en que no hubiera una mujer en el hogar, el
hombre podía ser el titular del beneficio.
El programa familias tuvo vigencia hasta el año 2009.
4. Seguro de Capacitación y Empleo
17
Recomendación general N° 25, sobre el párrafo 1 del artículo 4 de la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer. Disponible en
http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/General%20recommendation%2025
%20(Spanish).pdf
18
Artículo N°1 de la Resolución 825/2005 del Ministerio de Desarrollo Social.
19
Equivalente al 24% 60%, respectivamente, del salario mínimo vital y móvil de ese año. Fuente Datasets
del Ministerio de Modernización de la Nación www.datos.gob.ar/dataset.
20
Ley N° 23.746.
21
Fuente Colección investigación y Análisis | 4, Programa Familias por la Inclusión, CELS.
12
El Seguro de Capacitación y Empleo se creó en por medio del decreto N° 336 en el año
2006 y aún se mantiene vigente. Estuvo siempre en la órbita del Ministerio de Trabajo,
tratándose de un esquema integrado de prestaciones por desempleo no contributivo
para apoyar a las personas en la búsqueda activa de un empleo adecuado, a través de la
actualización de sus competencias laborales.
Según el artículo 3° del citado decreto las prestaciones del seguro incluyen la asignación
dineraria mensual, la cual se contempla por un periodo máximo de veinticuatro meses,
sobre los cuales se calendarizo el esquema de pagos de la siguiente forma: durante los
primeros dieciocho meses el monto sería de 225 mensuales, y durante los otros seis
meses restantes de 200 mensuales22.
En línea con la descripción de los programas realizada hasta ahora, el Seguro de
capacitación y empleo estaba presuntamente dirigido aquellos receptores del PJJHD que
fueran considerados “empleables”.
Así mismo, en sus comienzos se contempló que las oficinas de empleo y la red de
servicio de empleo brindarán apoyo para la inserción laboral mediante la orientación y
la asistencia en la búsqueda de empleo, la intermediación laboral, la formación básica y
profesional, la realización de actividades de entrenamiento para el trabajo, y la
asistencia técnica para la formulación de proyectos de autoempleo, servicios que se
mantienen vigentes.
Cabe destacar que es un programa diferente al seguro por desempleo. La diferencia
radica en que este último está orientado a los trabajadores despedidos sin justa causa, y
consta de un pago mensual de dinero, como así también contempla una cobertura
médica23.
5. Asignación Universal por Hijo

La Asignación Universal por Hijo (AUH) fue creada mediante el decreto Nº 1602/2009
en el marco de la ley N° 24.714 de asignaciones familiares, y está destinado aquellos
niños y adolescentes que no tienen otra asignación familiar y pertenecen a grupos
familiares cuyos padres se encuentran desocupados o su trabajo se enmarca en la
economía informal. La autoridad de aplicación es la ANSES, y el contexto social y
22
Equivalente al 25% del salario mínimo vital y móvil de ese año. Fuente Datasets del Ministerio de
23
Ley N° 24.013 de Empleo; ley N° 25.371 del sistema integrado de prestaciones por desempleo para los
trabajadores comprendidos en el régimen de la construcción; y la ley N° 25.191 de trabajadores rurales.
13
económico de implementación fue mucho más favorable que el de los programas

descritos anteriormente.
Básicamente consiste en una prestación monetaria no retributiva con carácter mensual,
la cual se abona a uno de los padres/tutor. La asignación es para menores de 18 años, y
no hay límite de edad si se registra discapacidad. Las condicionalidades establecidas van
en torno al cumplimiento de la educación y salud de los hijos.
La AUH prevé actualizaciones constantes de las sumas a cobrar. Actualmente asciende a
149324 pesos. El 80% de este monto se cobra de manera mensual, mientras que el 20%
restante de forma anual, una vez que los beneficiarios presentan la documentación
requerida pertinentemente.
En el año 2011 se amplió la cobertura de la AUH, alcanzando a las mujeres embarazadas
desde la semana doce de gestación hasta el nacimiento o interrupción del embarazo.
Esta ampliación es conocida como la Asignación por Embarazo para protección social
(AUE).
Programa de Ingreso Social con Trabajo: casi una década y diversas

transformaciones
En el año 2009, bajo la resolución N° 3182/09 del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación, se creó el Programa Ingreso Social con Trabajo con el objetivo de remediar el
deterioro del mercado laboral, más precisamente la alta tasa de desempleo, subempleo
y precariedad laboral, como así también el escenario distributivo.
Sus objetivos primarios, en ese momento, giraron en torno a “la promoción del
desarrollo económico y la inclusión social, la generación de nuevos puestos de trabajo
genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y
comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones sociales de
trabajadores [...]”25.
Sus objetivos específicos se establecieron bajo el precepto del trabajo como eje
vertebrador de la integración, los cuales se basaron en el mejoramiento de los espacios
de uso público, el desarrollo de las capacidades humanas desde una perspectiva
integral, es decir a través del acceso a la terminalidad educativa, servicios de salud, el
24 Equivalente al 15% del salario mínimo vital y móvil de ese año. Fuente Datasets del Ministerio de
25
Resolución del Ministerio de Desarrollo Social N° 3182/2009 y Decreto N° 1067/2009.
14
aprendizaje de oficios y acceso a capacitaciones, y finalmente la promoción de la

organización cooperativa como figura asociativa que da robustez a la organización de
los trabajadores.
La selección de los destinatarios se realizó por medio de operativos masivos en todo el
territorio nacional, estableciendo que la población objetivo debía conformarse por
personas que padecieran vulnerabilidad socioeconómica, quienes no tuvieran
posibilidades de acceder a un empleo registrado. La convocatoria estuvo a cargo de los
gobiernos municipales y provinciales como así también de organizaciones sociales con
base territorial, quienes conocían de primera mano cuales eran las poblaciones
vulnerables.
Se establecieron criterios de permanencia, por medio de los cuales podía establecerse
cuando una persona dejaba de encontrarse en condición de vulnerabilidad
socioeconómica, y por lo tanto pasaba a ser incompatible con el programa. Algunos de
esos criterios fueron el registro de empleo formal, bienes patrimoniales muebles e
inmuebles, y beneficios sociales tales como otros programas sociales, pensiones y/o
jubilaciones.
Si bien la ejecución del programa estuvo a cargo de la Unidad Ejecutora del Ministerio
de Desarrollo Social, la cual firmaba convenios con una serie de Entes Ejecutores para
cada territorio, tratándose normalmente de gobiernos municipales o provinciales,
participaron conjuntamente los Ministerios de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicio, de Educación, de Salud, de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y de
Economía y Finanzas Públicas bajo una concepción de integralidad de la política social
para generar verdaderas oportunidades de inclusión.
Los Entes Ejecutores eran los responsables de garantizar la ejecución de las actividades
y la participación de los destinatarios. Dichas actividades estaban asociadas al
desarrollo de la obra pública e infraestructura comunitaria, y se las llamó actividades de
“capacitación con obra” debido a que mientras los destinatarios realizaban la obra
aprendían un oficio. Cada Ente Ejecutor recibió transferencias monetarias para
implementar las actividades acordadas con el Ministerio de Desarrollo Social.
Con el paso del tiempo, el programa implementó líneas de capacitación tradicionales
que fueron desde cooperativismo, cuidado de la salud y formación ciudadana, hasta el
aprendizaje y la certificación de oficios tales como construcción, plomería, gasista, entre
otros. A lo largo de la historia del programa se percibió la persistencia en reforzar las
15
actividades de terminalidad educativa, las cuales se articularon en gran medida a través

del plan de finalización de estudios primarios y secundarios (Fines)26.
A su vez, los destinatarios fueron agrupados en cooperativas de trabajo conformadas
por el INAES27, bajo la premisa de que la organización de las personas genera mayores
oportunidades de inclusión28.
En cuanto a los mecanismos de monitoreo y control, se establecieron sistemas para que
los Entes Ejecutores registrarán la participación de los destinatarios en las actividades,
teniendo la potestad de suspender el pago si estos últimos no se presentaban. Sin
embargo, el programa fue duramente criticado por el manejo discrecional y el fomento
del histórico clientelismo (Abramovich y Pautassi, 2009, Giménez y Hopp, 2011;
Fernandez, 2012).
Bajo el concepto de inclusión social, entendido como las condiciones que promueven,
permiten y garantizan que las personas accedan al conjunto de instituciones sociales, ya
sea a sus beneficios concretos (sistema de salud, previsión social) como también a las
condiciones lo habilitan (empleo remunerado, poseer un ingreso) (Lo Vuolo, R., 1995),
el programa se diseñó desde un enfoque integral. Para esto se estableció que todos los
destinatarios fueran - de manera excluyente - monotributistas sociales, lo cual les
garantizó los aportes jubilatorios como así también el derecho de acceder a una obra
social29. El gasto asociado a dicho Monotributo corrió por cuenta y orden del Ministerio
de Desarrollo Social. Actualmente el programa Hacemos Futuro sostiene esto, pero no
requiere obligatoriamente la inscripción en la categoría tributaria, sino que es opcional.
Líneas programáticas del ingreso social con trabajo

El programa de ingreso social con trabajo fue conocido como “Argentina Trabaja”, sin
embargo, ésta es tan solo una de sus líneas programáticas. En el mes de marzo de 2013
bajo la resolución N° 2176 del Ministerio de Desarrollo Social, se creó una nueva línea
programática llamada “Ellas Hacen” destinada a mujeres jefas de hogar, con tres hijos o
más, o al menos un hijo discapacitado, o víctimas de violencia de género. Así mismo, en
el año 2016 se creó la línea programática “Desde el Barrio”, la cual absorbió a todos los
26 Resolución CFE N° 22/2007 y Resolución MDE N° 917/2008

27
Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, organismo dependiente del Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación.
28
Resolución INAES 3026/2006.
29
Resolución MDS N° 4697/2010.
16
beneficiarios del Plan Barrios Bonaerenses 30 de la Provincia de Buenos Aires. Al día de

la fecha no se registra normativa al respecto de la creación de dicha línea, como
tampoco cobre el traspaso de los beneficiarios de un programa al otro.
El presente trabajo se limita analizar la primera de las líneas programáticas, “Argentina
Trabaja”.
Transferencias de ingresos: incentivos

Independiente de los subsidios otorgados a los Entes Ejecutores, los titulares recibieron
– y continúan recibiendo en el marco del programa Hacemos Futuro – una transferencia
monetaria mensual. Cada titular tiene una cuenta bancaria y por medio de una tarjeta de
débito accede al cobro del dinero. Los montos se fueron actualizando conforme pasó el
tiempo. En la sección de análisis de datos se retomará este tema.
Sobre la regulación de la política social

El hecho de que el programa aún se mantenga vigente trae aparejado un cúmulo de
leyes, decretos, y resoluciones, que lo acompañaron a lo largo del tiempo. A
continuación, se presenta un análisis de las principales normativas que regularon y
regulan la vida del programa. Ahora bien, el hecho de que se trate de un programa
longevo nos da la pauta de que no tuvo las mismas características siempre, es por esto
que, en el marco del presente trabajo se construyen categorías de análisis que permiten
pensar al programa en tres momentos distintos. Al primer momento se lo llamará
momento inicial, el cual abarca desde la creación del programa hasta el año 2016,
cuando se registra un cambio de gobierno y asume una nueva gestión, la cual tracciona
algunos cambios específicos que dan lugar al segundo momento, al cual se lo llamará de
transición. Por último, se analizará el momento actual, en el cual el programa se
modifica por una nueva resolución sancionada en el marco de la misma gestión. Se trata
del momento de transformación.
Primer momento: origen del programa o momento inicial
El 06 de agosto de 2009 el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación publicó la

Resolución N° 3182, la cual creaba el Programa de Ingreso Social con Trabajo. En la
misma se lo describe como una herramienta de las políticas sociales integradoras y
30El programa Barrios Bonaerenses fue creado por medio del decreto N° 928/2000 de la provincia de
Buenos Aires.
17
articuladas por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Así mismo, se hace hincapié en la
necesidad de continuar articulando políticas y herramientas de gestión entre distintos
Ministerios. Particularmente cita al Ministerio de Planificación Federal, inversión
pública y servicios; al Ministerio de Educación; al Ministerio de Salud, Ministerio de
Trabajo, empleo y seguridad social, y al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
En dicho documento se plantea al programa como una herramienta que permitirá

consolidar los mecanismos de redistribución del ingreso, resaltando el rol protagónico
de las cooperativas y mutuales como medios de ingreso al empleo.
Según la resolución, el objetivo principal es la promoción del desarrollo económico y la

inclusión social, generando nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de
oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, incentivando e
impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores.
Así mismo, se enumera una serie de Planes Nacionales31, los cuales forman parte al igual
que el Programa de Ingreso Social con Trabajo, de un entramado que conforma una red
nacional materializada en el Plan de Economía Social. Este último, constituye un modelo
organizativo desde la perspectiva del desarrollo local, ya que organiza instituciones y
áreas de acción demostrando el potencial de las iniciativas locales para el desarrollo
local.
Se determina que el programa es de orden nacional, teniendo actuación en todo el

territorio. Se indica que será financiado por el propio Presupuesto del Ministerio de
Desarrollo, como así también el presupuesto que determine el Poder Ejecutivo Nacional.
Ahora bien, en cuanto a la ejecución, se plantea que el programa se implementará a

través del otorgamiento de subsidios a Gobiernos Provinciales, Municipales y
Cooperativas de la ley N° 20.33732 o Asociaciones Mutuales de la Ley N° 20.32133.
Dichos subsidios consisten en la transferencia de fondos que hace el Ministerio, para la

adquisición de herramientas, materiales y/o servicios. Se refiere a lo que se describió
anteriormente acerca de los Entes Ejecutores, organismos responsables de la ejecución
del programa en cada uno de los territorios, basada en la realización de obra pública y
mejoras en la comunidad.
31
Dichos planes nacionales son el “Manos a la Obra”, “Seguridad Alimentaria”, “Familias” y el “Plan
Nacional de Deporte”.
32
Ley de actualización del régimen legal de las cooperativas, sancionada en el año 1973.
33
Ley orgánica para las Asociaciones Mutuales, sancionada en el año 1973.
18
Por su parte, los fondos correspondientes a mano de obra - el pago a los destinatarios
del programa - se realizaría directamente a las cooperativas de trabajo o a los
integrantes de las mismas.
Por último, también indica que se implementarían acciones de capacitación y formación

a los integrantes de las cooperativas, orientadas al desarrollo de las capacidades de la
población objetivo (personas vulnerables).
En cuanto a las evaluaciones de los proyectos subsidiados, la resolución indica que se

realizarían por medio de Universidades Nacionales, las cuales brindarían apoyo técnico
para la concreción de las evaluaciones correspondientes según cada etapa.
Inclusión integral a través de la articulación
Las autoridades del Programa articularon oportunamente con organismos e

instituciones que acompañaron el desarrollo del programa, tales como el Instituto
Nacional de Asociativismo y Economía Social, el Monotributo Social y el Registro
Nacional de efectores de desarrollo local y economía social, y la Superintendencia de
Servicios de Salud.
El 25 de agosto del año 2000 el Poder Ejecutivo Nacional sancionó el decreto N° 721 el
cual definia que el Instituto Nacional de Acción cooperativa y mutual (INACyM) pasara a
denominarse Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES). Dicho
instituto sería la autoridad de aplicación del régimen que regula el funcionamiento de
las asociaciones mutuales y las cooperativas. Enumeraba como algunos de los objetivos
más importantes otorgar la personería jurídica a las asociaciones mutuales y
cooperativas; ejercer control público fiscalizando su funcionamiento; brindar asistencia
técnica, económica y financiera para el buen funcionamiento de dichos entes,
estableciendo prioridad para aquellos sectores menos favorecidos. Por su parte, el 26
de septiembre del año 2006, bajo la resolución N° 3026 el INAES estableció celeridad
para la conformación de asociaciones mutuales y/o cooperativas que se desarrollen en
el marco de programas sociales tanto nacionales, como provinciales y/o municipales,
como así también para cualquier trámite que éstas requieran. Se dejó sin efecto los
apartados acerca de aranceles establecidos por la Resolución Conjunta N° 249/93,
respecto de las Cooperativas de Trabajo constituidas o que se constituyeran dentro del
régimen de la Resolución N° 3026. Esto estuvo asociado a la visión de que la inclusión
19
social de los destinatarios del programa se lograría más integralmente si se generaban

lazos entre los participantes a través de las cooperativas, por lo que se necesitaba un
esquema burocrático rápido y eficiente en lo referente a la conformación de dichas
asociaciones, como así también un régimen impositivo flexible y contemplativo.
En el año 2004 se creó el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía

Social, por medio del decreto N° 189 del Poder Ejecutivo Nacional. Dicho registro se
enmarca en la jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social, y está en línea con el Plan
de Economía Social descrito anteriormente, y con la ley N° 25.865 la cual modifica la
Ley de Impuesto al Valor Agregado y el Régimen Simplificado para Pequeños
Contribuyentes - Monotributo, y su modificatoria ley N° 26.565, la cual establece un
régimen simplificado para pequeños contribuyentes, estableciendo un nuevo sujeto
económico con características propias denominado “Efector de Desarrollo Social y
Economía Social”, más conocido como Monotributo Social.
Esta nueva categoría tributaria permitió que aquellos trabajadores considerados

pequeños contribuyentes - que no tienen capacidad de pagar las cargas tradicionales del
Monotributo, producto de estar transitando una situación de vulnerabilidad económica,
pero que sin embargo realizan una actividad económica independiente, impulsan
proyectos productivos, o forman parte de una cooperativa de trabajo -, pudieran
ingresar al sistema previsional, acceder a las prestaciones de las obras sociales, y emitir
facturas. A su vez, se presentó como compatible con una serie de programas y beneficios
sociales, por lo tanto, complementó el apoyo y acompañamiento que brindaba el Estado
para la inclusión social de este universo poblacional.
La justificación de la creación de dicho registro se basa en la ley N° 25.561, la cual en el

año 2002 declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa,
financiera y cambiaria. Entre las facultades establecidas en dicha ley, se encuentra la
reactivación de la economía y el mejoramiento del nivel de empleo y distribución del
ingreso.
En el marco del Plan de Economía Social, el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo

local y Economía Social responde a la necesidad de poder contar con una base de datos
única y consolidada de aquellas personas que se encuentren en una situación de
vulnerabilidad social, ordenando la gestión de los programas sociales. Así mismo, se
determinó que para incrementar la capacidad de integración a la economía formal de
20
los sujetos inscriptos en el registro e incorporados en el Monotributo Social, se los

eximiera de las obligaciones tributarias quedando a su cargo la incorporación del aporte
destinado al Sistema Nacional de Seguro de Salud 34. Esto es lo que hizo que el
Monotributo Social fuera una categoría accesible para los sectores más vulnerables.
En el año 2010, el Ministerio de Desarrollo Social, publicó la resolución N° 4697 que

decretó que dicho organismo debería subsidiar el aporte de los monotributistas sociales
inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social
que estuvieran incluidos en el Programa de Ingreso Social con Trabajo. La norma cita la
ley N° 25.865, la cual modifica la Ley de Impuesto al Valor Agregado y el Régimen
Simplificado para Pequeños Contribuyentes - Monotributo, y su modificatoria ley N°
26.565. Así mismo, se estableció que aquel subsidio fuera instrumentado con carácter
excepcional durante dos años, y que podría ser prorrogado por la Unidad Ejecutora de
Ingreso Social con Trabajo en función de la evaluación técnica que ésta realizará. De esta
manera, se terminaba de dar un marco legal para materializar la contención y la
inclusión plena a los titulares del Programa.
Líneas de acción del primer momento
A partir del año 2012 comienzan a observarse leves modificaciones y nuevos

componentes en los lineamientos de acción de acción del Programa. El primero de ellos
se observa en la Resolución SCyMI del MDS N° 1499/2012, donde se resuelve
incorporar componentes hídricos, sanitarios y productivos en la realización de las obras
que realizarán los titulares. Por su parte, los componentes productivos hacen referencia
a la producción de insumos que serían utilizados para dotar a los obradores de las
cooperativas que realizaban obras públicas, logrando que los destinatarios del
programa aprendan a producirlos y luego a utilizarlos para la construcción. Como efecto
secundario se buscó lograr un saneamiento integral del hábitat, como así también un
saneamiento integral urbano, socio comunitario, y de cuencas.
Por su parte, también se estableció una restructuración en la composición de los

incentivos que cobraban los titulares, incorporándose una evaluación de la
productividad y el presentismo para efectivizar el pago. No se especifica cómo se
34
Si registraban adherentes, dicho aporte era disminuido en un cincuenta por ciento (50%).
21
realizaría la instrumentación de esto último, ni cómo se mediría el componente

productivo.
Para el año 2013 el Ministerio de Desarrollo Social, junto con el Ministerio de

Planificación Federal, Inversión pública y servicios, debido a los efectos de las
inundaciones ocurridas en diversas localidades del conurbano bonaerense y en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, resolvieron establecer - por medio de la resolución
conjunta MDS N° 3877/2013 y MPF N° 405/2013 -, nuevos lineamientos para el
Programa, que permitieran atender a las personas afectadas. Se trató de una línea de
construcciones de espacios habitacionales para las familias afectadas, la cual no implicó
la modificación de las ya establecidas. Esta nueva línea de acción (ViviSol) se basó en la
construcción o mejoramiento de las viviendas sociales.
Ese mismo año, se incorporaron - por medio de la Resolución MDS N° 7921/2013 -,

lineamientos de acción asociados al acondicionamiento y adecuación de los
establecimientos educativos e instituciones hospitalarias, entendiendo que se trataba de
lugares donde se atendía no sólo la demanda la demanda de los propios destinatarios
del programa, sino de la comunidad en su conjunto, y que por lo tanto deberían ser
considerados dentro del plan de acción del programa propiciando la integración de
éstos sectores (los titulares del programa), generando y reforzando lazos entre los
miembros de la comunidad.
Cabe destacar que la estructura que realizaría la administración general del programa
sería la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo, a la cual se le requirió por
medio de la Resolución N° 6930/2010 que generará un único registro de titulares de
derecho, a partir del cual se realizarían los desembolsos de los pagos de los
subsidios/incentivos a la inclusión social de cada uno de los beneficiarios del programa.
Esto permitió un ordenamiento para el desarrollo de la gestión de la política social.
Por su parte, en el año 2013 se creó una nueva línea programática llamada “Ellas
Hacen”35 la cual tuvo como objetivo primordial la inclusión social de las mujeres jefas de
hogar monoparentales desocupadas con tres hijos o más a cargo, menores de 18 años o
discapacitados, teniendo en cuenta también aquellas mujeres que sufrieran violencia de
género. Las actividades que debían realizar como contraprestación estuvieron asociadas
35
Res. SCyMI del MDS N° 2176/2013
22
a la terminalidad educativa y capacitaciones. Si bien el presente trabajo no analiza esta

línea programática cabe señalarlo para comprender el alto alcance que tuvo el
programa.
Segundo momento: de transición
El segundo momento debe pensarse en el contexto de un cambio de gobierno, donde se

realizó una evaluación crítica de las políticas vigentes.
En el mes de abril del año 2016 se actualizó el monto de las transferencias directas a los
destinatarios, incrementándose en un 20% sobre el monto total. La resolución N° 546
del Ministerio de Desarrollo da cuenta de esto. Sin embargo, en el mes de mayo de ese
mismo año se anunciaron una serie de modificaciones al Programa por medio de la
resolución N° 592 del mismo Ministerio, donde se indicó que a partir de una serie de
estudios y evaluaciones realizadas sobre el programa se presentaba la necesidad de
reformular sus lineamientos básicos. Se indicó que la figura de las cooperativas no había
logrado consolidarse e integrarse en el mercado de trabajo por lo que el programa se
debía concentrar, en adelante, en la atención de las personas físicas destinatarias del
beneficio social. Otro dato llamativo fue la ampliación del espectro de Entes Ejecutores,
incorporando la posibilidad de que organismos no gubernamentales pudieran serlo. Por
lo tanto, organizaciones sociales que antes no podían integrar el triángulo de gestión del
programa (compuesto por el Ministerio - Entes Ejecutores - Titulares), ahora podrían
hacerlo. En lo que respecta a los lineamientos básicos del Programa, la nueva normativa
indica que el objetivo principal es brindar capacitación a través de cursos y prácticas de
formación socio productivas y tareas comunitarias a personas físicas en estado de
vulnerabilidad social, para mejorar su calidad de vida y su futura inserción laboral. Por
lo tanto, puede observarse que la matriz del programa tiene una re-orientación hacia la
capacitación, dejándose de lado los componentes de obra y capacitación con obra que
observamos durante el primer momento. Finalmente, y con el fin de establecer claridad
sobre los cambios en los lineamientos del Programa, se dejan sin efecto una serie de
resoluciones36. Algunas entrevistas no sistematizadas, que exceden el alcance de este
36
El artículo 3° de la resolución MDS N° 592/2016 deja sin efecto las resoluciones SCyMI N°. 1499/12, N°
4272/12, N° 2175/13, N° 2176/13, Resolución Conjunta SCyMI N° 3877/13 y SOP N° 405/13, N°
7921/13 y N° 14087/14.
23
estudio, dan cuenta que estas modificaciones podrían haber afectado el sistema de
representaciones y el imaginario social de los destinatarios, ya que alrededor de las
cooperativas se generaban una serie de prácticas, las cuales daban forma a los valores y
costumbres de los titulares del Programa.
En el año 2017, por decreto N° 78 del Poder Ejecutivo Nacional se suprime la Unidad
Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo (organismo dependiente del Ministerio
responsable de la gestión del programa hasta ese momento), y se crea la Secretaría de
Economía Social, estableciéndose como órgano responsable del diseño, articulación y
evaluación de políticas para la promoción social, entre ellas el Programa de Ingreso
Social con Trabajo.
En el decreto se detallan los objetivos de dicha Secretaría, entre los cuales el principal es
el de generar la promoción de la economía social favoreciendo la integración de los
actores, como así también revalorizando las economías regionales. Así mismo, indica
que se deberá dar lugar a la generación de nuevas oportunidades de empleo,
promoviendo proyectos relacionados con la economía social y popular, y acciones
tendientes a mejorar la calidad de vida de las personas en estado de vulnerabilidad
social.
El año 2016 finalizó con la sanción de la ley N° 27.345 de emergencia pública, la cual
prorroga la emergencia social hasta diciembre del 2019 teniendo en cuenta lo
sancionado en la ley N° 27.200.
En ese marco se crea el Consejo de la Economía Popular y el Salario Social

Complementario, en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, para lograr el
cumplimiento de la promoción y la defensa de los derechos de los trabajadores que se
desempeñan en la economía popular, garantizando alimentación adecuada, vivienda
digna, educación, vestuario, cobertura médica, transporte, esparcimiento, vacaciones y
protección previsional. La ley obligo a incrementar el número de titulares destinatarios
del programa.
En mayo de 2017 se sancionó el decreto N° 304, el cual vinculaba los programas sociales
al programa de inserción laboral37. Éste último tuvo por objeto promover la
incorporación de los trabajadores en empleos de calidad, y mejorar las condiciones de
empleo mediante la asignación de una ayuda económica mensual que podría ser
37
Resolución MTEySS N° 46/2006.
24
descontada del salario de los beneficiarios por parte de los empleadores. El decreto hizo
extensiva la articulación con el Programa de inserción laboral para todos los programas
del Ministerio de Desarrollo Social, dando lugar a lo que se conoció como el Plan
Empalme. Lo más significativo de la medida fue que los destinatarios de los programas
que accedieran a un empleo podrían continuar percibiendo una ayuda económica
mensual, con carácter de subsidio al empleo. El programa actualmente continua vigente,
y el beneficio se extiende por un plazo de hasta 24 meses, siempre que continúe vigente
la relación laboral.
Tercer momento: de transformación
Este momento se corresponde con el último estadio alcanzado, hasta ahora, por el
programa, tratándose de un momento de transformación ya que sus objetivos y
lineamientos cambian considerablemente. En febrero de 2018, mediante la resolución
N° 96, el Ministerio de Desarrollo Social creó el Programa Hacemos Futuro, el cual
absorbió al Programa de Ingreso Social con Trabajo y reformuló sus lineamientos y
objetivos generales. Una semana más tarde por medio de la Resolución N° 151, el
Ministerio estableció que el objetivo de dicho programa es empoderar a las personas o
poblaciones en riesgo o situación de vulnerabilidad social, promoviendo su progresiva
autonomía económica a través de la terminalidad educativa, y cursos y prácticas de
formación integral que potencien sus posibilidades de inserción laboral e integración
social. Da cuenta que se trata de un programa de transferencia condicionada de ingresos
que comprende la percepción de un subsidio para la terminalidad educativa y prácticas
de capacitación con carácter personal, es decir que definitivamente se elimina la figura
de la cooperativa de trabajo que durante el primer momento estuvo tan presente.
En el marco de los componentes que hacen a la corresponsabilidad de los destinatarios

se establece por un lado la educación formal obligatoria, por lo que aquellas personas
que no la hayan concluido deberán cursarla. Y por otro lado, la formación integral, por
lo que los destinatarios deberán participar de cursos de formación según la oferta
publicada por la Secretaría de Economía Social. Aquí es interesante destacar los posibles
tipos de formación integral ya que el abanico abarca desde la formación terciaria,
universitaria, formación profesional y cursos, hasta talleres formativos para el
aprendizaje de un oficio en forma práctica. Dentro de la oferta formativa se contempla
25
lo que en la norma aparece como redes comunitarias de soporte, entendiéndolas como

aquellos espacios donde los titulares aprenden acerca de una temática relacionada con
una problemática identificada como relevante por parte de la comunidad, y por medio
del aprendizaje, el intercambio y la participación logran mejorar la integración social.
Por su parte, también se ofrece fortalecimiento a las unidades productivas auto

gestionadas, por medio de capacitaciones específicas que permitan mejorar los aspectos
vinculados a la gestión del proyecto.
Por último, establece un régimen especial de intervenciones socio-comunitarias en

hábitat o vivienda implicando actividades y/o prácticas de infraestructura urbana que
generen un beneficio para la comunidad, y fortalezcan las capacidades de inserción
social y laboral de los destinatarios.
En lo que respecta a la condicionalidad, establece también que todos los titulares deben
realizar la actualización anual de datos de manera obligatoria.
Ahora bien, en línea con lo detallado sobre el Programa de Inserción Laboral (Empalme)
en el segundo momento, la presente resolución determinó que los titulares que
hubieren ingresado al mercado formal de empleo podrán mantener su permanencia (o
cupo) en el Programa Hacemos Futuro durante el primer año de la relación laboral, con
suspensión de la percepción del subsidio en tanto continúe vigente la relación de
empleo. Sobre esto último, se establecen ciertas excepciones a saber, si como producto
de un contrato laboral de jornada reducida, los titulares percibieran una suma de hasta
el cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo, vital y móvil, podrán seguir
percibiendo por el plazo de un año computado desde la fecha de ingreso al empleo
formal, el monto total del subsidio; así mismo si percibieran una suma superior al
cincuenta por ciento (50%) y menor al cien por ciento (100%) del salario mínimo, vital
y móvil, podrán seguir percibiendo por el plazo de un año computado desde la fecha de
ingreso al empleo formal, el cincuenta por ciento (50%) del subsidio. Estas
modificaciones en la norma reflejan la decisión de buscar por todos los medios la
integración laboral de los destinatarios.
En lo que respecta al Monotributo Social, se indica que los destinatarios podrán elegir
ser monotributistas sociales o no serlo, y que el Ministerio de Desarrollo Social
subsidiará el aporte a cargo del titular y de sus familiares convivientes.
26
Este estadio del Programa muestra mayor control sobre el cumplimiento de las
condicionalidades establecidas, el cual, ahora, se ejerce por la autoridad de aplicación de
la política, es decir por la Secretaría de Economía Social del propio Ministerio de
Desarrollo Social; mientras que durante el primer y segundo momento el control se
ejercía por parte de los Entes Ejecutores, como se indicó anteriormente.
Se observa la creación de nuevos dispositivos de gestión tendientes al fomento del

egreso y la reinserción laboral de los destinatarios – en distintas modalidades, tales
como relación de dependencia, empleo auto gestionado y emprendimientos -.
27
Metodología
En adelante, se avanzará con el análisis de los datos intentando responder a la pregunta

problema que gira en torno a saber cuáles son las características generales de la
población que egresa del Programa con empleo formal, y si las actividades realizadas en
el marco del mismo favorecieron la inserción laboral, y/o mejoraron el salario promedio
de los egresados. Los datos analizados corresponden al periodo 2009 - 2017 de los
titulares incluidos en la línea programática “Argentina Trabaja”. No se tuvieron en
consideración los datos de la población que forma parte de las otras líneas
programáticas - “Ellas Hacen” y “Desde el Barrio” -, ya que cada una de ellas contiene
poblaciones objetivo diferentes, por lo que se considera que el análisis debe hacerse de
forma discriminada.
Las fuentes de datos utilizadas fueron las encuestas a titulares realizadas durante los
años 2011-2012, 2013-2014, 2014-2015, y 2015. Dichas encuestas se aplicaron bajo
una modalidad de censo con carácter obligatorio, sin embargo, muchos destinatarios no
asistieron por lo que no se cuenta con datos para el 100% de la población.
Las variables que se consideraron para realizar el presente trabajo fueron:
1. Sexo
2. Edad
3. Menores a cargo
4. Máximo nivel educativo alcanzado
5. Capacitaciones realizadas en el programa
6. Actividades Educativas realizadas en el programa
7. Actividades de Capacitación con obra realizadas en el programa
Las variables disponibles para el 100% de la población son, sexo, edad, nacionalidad y
lugar de residencia. En lo que respecta a los datos sobre menores a cargo, máximo nivel
educativo alcanzado, capacitaciones, capacitación con obra, y actividades educativas
realizadas en el marco del programa tan solo se registran datos para el 50% de la
población.
Con el fin de justificar el uso de los datos se realizó un análisis comparado separando a
la población entre aquellos que cuentan con datos y aquellos que no, a partir del cual se
28
logró justificar la inferencia, considerando al grupo que registra datos, representativo

del total38.
Otras fuentes de datos utilizadas fueron las bases de liquidaciones históricas con el
detalle nominal de los titulares incluidos y aquellos dados de baja para cada año. Por
último, se solicitó información al Sistema de Identificación Nacional y Tributario
(SINTyS) sobre el estado actual - en términos de empleo - del grupo egresado.
El método utilizado fue el de estadística descriptiva, el cual sirvió para caracterizar a la

población. Así mismo, se realizó un análisis multivariado para describir algunas
tendencias que adopta el grupo egresado por empleo.
El corte temporal se realizó a septiembre de 2017, momento en el que se comenzó a
escribir el presente trabajo. El dato sobre el estado actual en términos de empleo del
grupo egresado se realizó en abril del año 2018.
Los resultados se presentan de la siguiente esta manera:
- 1° sección. Se presentan los indicadores generales del programa asociados a las
tipologías de egreso, como se distribuyen los destinatarios en todo el territorio
nacional, y la composición de las transferencias que estos recibieron a lo largo
del periodo analizado.
- 2° sección: Se observan los indicadores de desempeño del programa para el total
de la población y se realiza un análisis comparativo entre dos grupos: los
egresados por empleo y aquellos que a septiembre de 2017 continúan vigentes.
- 3° sección: Se presenta un análisis pormenorizado del grupo egresado que al mes
de abril de 2018 registra empleo, considerando a este segmento como el grupo
que logró integrarse en el mercado de trabajo. Se observan los niveles de
integración y los montos del salario promedio.
38
Ver anexo 2.
29
Análisis de datos
1° Sección
Indicadores Generales del Programa

El universo de los destinatarios incluidos en el programa durante el periodo analizado
asciende a 308.751 personas. Muchos de ellos fueron egresando por diversos motivos
que pueden clasificarse en tres grandes tipos:
- Egresados por empleo
- Egresados por Renuncia
- Egresados por otros motivos
En el siguiente gráfico se puede observar la distribución de la población según el estado
de situación a septiembre de 2017. Cabe destacar que dicho estado se define en función
de los criterios de permanencia establecidos por el programa, los cuales tienen en
cuenta la situación patrimonial, de empleo, de beneficios sociales tales como programas,
jubilaciones o pensiones, y la defunción de las personas.
Gráfico N° 1 - Estado de situación del Universo Total de destinatarios
30
Según los datos, un 25% de los destinatarios han sido dados de baja por diversos
motivos, un 14% fue por registrar empleo formal, un 1% renunció al beneficio del
programa, y un 60% aún continúa vigente.
Si se observamos con mayor nivel de detalle el segmento “baja por otros motivos” que
constituye el 25% del total, podemos observar la diversidad de motivos.
Gráfico N° 2 - Motivos de baja con excepción de empleo formal
Estas clasificaciones se explican de la siguiente manera:

- Ausente a las actualizaciones de datos: se realizaron cuatro actualizaciones de
datos durante el periodo analizado, las cuales fueron de asistencia obligatoria.
Todos aquellos destinatarios que no asistieron fueron suspendidos por un lapso
de tiempo y reconvocados a participar de dicha instancia - estableciéndose una
prórroga -, finalmente aquellos que no asistieron a ninguna de las convocatorias
fueron dados de baja del programa. Este procedimiento se repitió en cada una de
las actualizaciones de datos.
- Concurrencia Ente Ejecutor: Los entes ejecutores tenían la obligación de
informar al Ministerio sobre la participación de los destinatarios en las
actividades establecidas. Como se describió anteriormente, el control y
31
monitoreo del cumplimiento de la corresponsabilidad se realizó hasta el año

2017 por parte de dichos Entes. En ese marco, aquellos titulares que fueron
informados - por parte de los Entes - como ausentes a las actividades de manera
sistemática, se les suspendió el pago de manera temporal dándoles la
oportunidad de que se presentarán a participar de las actividades. Finalmente, si
esto no sucedía, se los daba de baja.
- Incompatible por poseer patrimonio: Al ser un programa de inclusión para
personas con vulnerabilidad socioeconómica, no se consideró compatible la
posesión de bienes muebles, o inmuebles (tales como automotores,
embarcaciones, etc.). La suspensión del pago se realizó de manera automática
por medio del cruce de datos con el SINTyS.
- Incompatible por pensión: Tanto las pensiones contributivas como las no
contributivas fueron consideradas incompatibles con el beneficio del programa.
- Incompatible por jubilación: Una vez que los destinatarios se jubilaban dejaban
de percibir el beneficio del programa.
- Incompatible por otros programas: Cualquier programa social de orden nacional,
provincial o municipal se consideró incompatible, con excepción de la Asignación
Universal por Hijo (AUH).
- Fallecidos
Estas clasificaciones corresponden a los criterios vigentes durante el periodo analizado.

Actualmente el programa Hacemos Futuro sostiene algunos de ellos y ha agregado
otros, a saber:
- Personas que se encuentren en actividad como empleado o empleador
- Personas prófugas de la justicia
- Jubilados o pensionados
- Personas que perciban programas sociales (con excepción de la AUH)
Por su parte, también se establecieron como criterios de permanencia aquellos
relacionados con la corresponsabilidad: terminalidad educativa obligatoria, formación
integral, y una actualización anual de datos.
32
Egresados por empleo

Los casos que egresaron por empleo son un 15% del Universo total del programa.
Dichos egresos se dieron a lo largo del periodo analizado (2009-2017). A su vez, cuando
observamos la situación de empleo actual de este grupo (abril de 2018) vemos que un
43% se mantiene registrando empleo, por lo tanto, podemos decir que estas personas se
han integrado al mercado de trabajo. En el siguiente gráfico puede observarse la
dinámica de los egresos por empleo y la integración al mercado de trabajo.
Gráfico N° 3 - Funnel de Egreso por empleo
Altas, Bajas y Vigentes a lo largo del tiempo

La mayor cantidad de altas se registran al inicio del periodo durante la etapa de
inscripción, entre el 2009 y el 2010, y se estabiliza en el año 2012. A partir de allí las
altas registradas serán casos aislados incluidos de manera excepcional. A partir del año
2015, se muestra nuevamente un aumento en las incorporaciones, tendencia que se
sostiene hasta el fin del periodo analizado.
En lo que respecta a las bajas (por empleo, renuncia y otros motivos), observamos que
la proporción más grande (27%), se registra en el año 2011. Esto se debe en parte a que
muchas de las personas que se inscribieron al comienzo del programa no cumplían con
los criterios de permanencia. Una vez que el programa logró consolidar los mecanismos
de identificación y registro de incompatibilidades, tiempo más tarde del comienzo de su
ejecución, se identificaron un cúmulo de casos incompatibles, y fueron dados de baja en
forma inmediata.
33
Gráfico N° 4 - Tendencia Altas, Bajas y Vigentes Acumulado
Monto de las transferencias a lo largo del tiempo

En lo que respecta al monto de transferencia que percibieron los titulares, presentaron
aumentos sucesivos que a su vez se vieron afectados por la inflación según cada año. En
la siguiente tabla puede observarse su valor corriente, su valor real, es decir deflactado,
y la tasa de variación entre año.
Tabla N° 1 – Transferencias a precio corriente, constante y tasa de variación39
Transferencias a Transferencias a
Año precio corriente IPC precio constante40 Tasa de Variación
2010 $ 1.200 20,91% $ 1.200
2011 $ 1.200 23,70% $ 992 -17,30%
2012 $ 1.750 22,31% $ 1.169 17,89%
2013 $ 2.000 23,95% $ 1.093 -6,56%
39
Elaboración propia según información brindada por la Secretaría de Economía Social. Se utilizaron los
indicadores de Inflación anual publicados por el Banco Mundial.
40 Se considera el 2010 como año base.
34
2014 $ 2.600 40,28% $ 1.146 4,88%
2015 $ 2.600 24,55% $ 817 -28,71%
2016 $ 4.030 40,68% $ 1.017 24,45%
2017 $ 4.750 24,79% $ 852 -16,22%
Se observa que los aumentos regulares estuvieron en general, por debajo de la inflación,
lo cual afectó severamente su valor real. El aumento registrado en el año 2012 muestra
una tasa de variación del 18% con respecto al año anterior, lo cual significó una
recuperación importante en el valor real de las transferencias. Esto mismo se repite en
el año 2016 donde se observa una tasa de variación del 24% con respecto al año 2015; a
su vez, este último año había tenido una tasa de variación negativa (del 29%) con
respecto al año 2014. Por lo que, en términos generales puede señalarse que el monto
de las transferencias que reciben los titulares ha empeorado con el paso del tiempo a
pesar de los aumentos afectados.
Distribución territorial
Hasta septiembre de 2017 la aplicación del Programa se hallaba circunscrita a 20
provincias del país, a 426 municipios dentro de las mismas, y a la Capital Federal -
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sin extenderse a la totalidad de los municipios en las
provincias seleccionadas y sin registrarse presencia en las provincias de Chubut, La
Pampa y Santa Cruz. Al tratarse de un programa de aplicación nacional no existen
razones para explicar porque estas últimas tres provincias no cuentan con el programa.
La provincia de Buenos Aires es la que acumula el mayor nivel de concentración de
destinatarios con un 80% del total, dentro del cual el 94% corresponde al Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
Se observa que Tucumán y Chaco se ubican en segundo lugar con un 6% y 2%
respectivamente. Corrientes, Entre Ríos, Misiones y Santiago del Estero se ubican por
debajo del 2% de la distribución poblacional, y el resto de las provincias por debajo del
1%.
35
Si bien es entendible que la provincia de Buenos Aires contenga alta concentración de

titulares teniendo en cuenta que concentra la mayor cantidad de población del país, se
observan algunas inconsistencias en otras provincias. Estos son los casos de Santa Fe,
Córdoba, y Mendoza, las cuales después de Buenos Aires son las que concentran
mayores niveles de población y presentaron tasas de desempleo comparables - y en
algunos casos más elevadas-, a la de Buenos Aires no solo para el año 2009 (cuando
inició el programa), sino en los años 2014 y 2015 41.
Gráfico N° 4 - Distribución Territorial de la población del programa
41
La serie historia del INDEC sobre tasas del mercado laboral indica que en el tercer trimestre del año
2009 el conglomerado del Gran Buenos Aires presentaba una tasa de desocupación del 9,8%, mientras
que tanto Gran Córdoba como Gran Santa Fe lo superaban presentando un 10,8% y un 13%
respectivamente. Gran Mendoza registró un 6,4%. Ahora bien, para los años 2014 y 2015 dicha tasa
representó el 7,9% y el 6% respectivamente, mientras que en Gran Córdoba había alcanzado el 11,6% y
9%, y en Gran Santa Fe el 7,4% y el 4,9% respectivamente. Por su parte, Gran Mendoza para estos últimos
años indicó una tasa de desocupación del 5,8% en 2014 y del 3,1% en 2015.
36
2° Sección
Indicadores de desempeño del programa
Capacitaciones
Entre las actividades analizadas se encuentran las capacitaciones, las cuales pueden
clasificarse en capacitaciones para habilidades blandas, y capacitaciones para
habilidades duras o de oficio. Las primeras contemplaron temáticas de cooperativismo,
formación ciudadana, cuidado de la salud, derecho a la educación, trayectoria laboral,
derechos de género, salud comunitaria, entre otras.
En el caso de las capacitaciones en oficio fueron sobre construcción, saneamiento
integral del hábitat, capacitación administrativa y contable, instalación de agua fría
(plomería), cursos de formación profesional entre otros.
Teniendo en cuenta los datos obtenidos de las encuestas periódicas, puede decirse que
del total encuestado el 88% respondió que recibió al menos una capacitación. Las
mujeres se capacitaron más que los hombres (55% y 45% respectivamente). En general
se observa que los destinatarios hicieron entre una y treinta capacitaciones, siendo el
grupo modal - para ambos sexos - el que realizó una capacitación.
Un 12% de la población encuestada declaró no haber recibido capacitación.
Capacitación con Obra

El programa contempló dentro de las actividades que debían realizar los destinatarios,
tareas de capacitación con obra, entendiéndoselas desde una perspectiva que plantea el
aprender haciendo, es decir que mientras los titulares realizaban una obra determinada,
se capacitaban y aprendían en torno a la tarea. Se contemplaban obras de
infraestructura urbana y trabajos comunitarios los cuales, a los fines del presente
análisis, fueron clasificados como tareas de construcción, y tareas de mantenimiento.
Dentro de las tareas de construcción se encontraban la construcción de rampas,
veredas; colocación de señalética y luminarias; colocación de bloques para calles (inter
37
trabado de hormigón); colocación de pavimento asfáltico; colocación de alambrados;

producción de bloques y señalética; construcción de viviendas; producción de
carpintería en madera y/o aluminio; producción de artículos de herrería; entre otros.
Las tareas de mantenimiento fueron, pintura de edificios públicos y en la vía pública;
limpieza y desmalezamiento de espacios públicos; mejoramiento de edificios públicos
y/o viviendas; forestación y recuperación de espacios verdes; entre otras.
Se observa que el 91% de la población encuestada declaró haber realizado actividades
de capacitación con obra, destacándose que las mujeres participaron en mayor medida
que los hombres (53% y 47% respectivamente). Predominaron las actividades de
mantenimiento por sobre las de construcción.
Por su parte, un 9% declaró no haber realizado este tipo de actividades.
Actividades Educativas
Las actividades educativas también formaron parte de la oferta disponible en el marco
del programa, y giraron en torno a la terminalidad educativa obligatoria, como así
también el acceso a la educación superior.
Del total de la población encuestada tan solo un 30% realizó actividades educativas,
mientras que un 70% declaró no haber participado. Dentro del 30% que participó, se
observa mayor presencia femenina alcanzando el 64% del total, mientras que los
hombres representan un 36%.
Se destaca una mayor proporción en ambos sexos en la terminalidad secundaria,
alcanzando el 51% del total de personas que participaron de estas actividades, y un
31% del total realizó actividades de alfabetización. Esto último nos describe la dificultad
en términos de instrucción básica que presentan ciertos segmentos poblacionales.
El alcance del programa

Los indicadores de desempeño del programa muestran valores elevados de capacitación
y de capacitación con obra (88% y 91% respectivamente) para el total de la población
encuestada demostrando un amplio alcance. En lo que respecta a las actividades
educativas, se observan valores menores, ya que tan solo un 30% de la población
encuestada declaró haber participado de estas actividades. Puede pensarse que esto
último se debe a las dificultades que presentan los destinatarios para concluir y/o
avanzar con los estudios obligatorios, en primer plano, y superiores en segundo plano.
38
Otro dato llamativo es que la participación de las mujeres, en todas las actividades se
destaca por sobre la participación de los hombres.
¿Permanecer en el programa o egresar?

A continuación, se presentará un análisis comparado entre dos grupos, los vigentes y
aquellos egresados por empleo formal.
La pretensión fue caracterizar a estos dos grupos e identificar ciertas tendencias en las
trayectorias de estos segmentos poblacionales que permitan determinar cuáles son las
variables que explican el egreso con empleo.
Nivel educativo, sexo y rango etario

Al observar los dos grupos en forma comparada puede verse que en el caso de los
vigentes hay un 73% de personas que aún deben completar niveles de educación
obligatoria42. En el caso del grupo de egresados, esta condición alcanza al 68% de la
población. Si observamos los niveles de educación superior43 alcanzados en cada grupo
vemos que en el primero - vigentes - el 5% de la población logró alcanzar dicho nivel,
mientras que en el grupo de egresados lo hizo el 11%. La moda para el grupo de
vigentes es el primario completo, mientras que para el grupo de egresados es el
secundario incompleto.
Cuando se observa el rango etario y el nivel educativo para ambos grupos no se
identifican diferencias significativas. La tendencia tanto para el grupo de vigentes como
para el de egresados, es que a medida que se avanza en los rangos etarios aumenta la
proporción de personas con menores niveles educativos.
Tareas realizadas en el marco del programa

En lo que respecta a las actividades realizadas en el marco del programa, tales como
capacitaciones, capacitación con obra, y actividades educativas, no se observan grandes
diferencias con respecto a los indicadores de desempeño del programa
precedentemente descriptos. Es decir, ambos grupos registran altos niveles de
participación en las actividades de capacitación, y de capacitación con obra, y bajos
42
Se consideraron los niveles educativos ubicados por debajo del secundario completo, es decir,
secundario incompleto, primario completo, primario incompleto y nivel inicial.
43
Se considera educación superior al nivel terciario y universitario tanto en curso como completo.
39
niveles en las actividades de terminalidad educativa.

Por lo tanto, no se considera que estas variables puedan explicar de forma cabal el
egreso del programa con empleo.
A continuación, pueden observarse tres gráficos que describen la tendencia.
Gráfico 5 - Capacitaciones realizadas por ambos grupos
Gráfico N° 6 - Capacitación con obra realizada por ambos grupos
40
Gráfico N° 7 - Actividades educativas realizadas por ambos grupos
De esta forma podemos indicar que existe una relación positiva entre mayores niveles
de educación y posibilidad de pertenecer al grupo egresado del programa. Por su parte,
y en lo que respecta a las actividades realizadas en el marco del programa, como se
describió anteriormente, no se observan grandes diferencias entre los grupos, por lo
que no se puede indicar que la participación en éstas determine el egreso.
41
3° Sección
Egresar del programa con empleo y mantenerse inserto en el mercado

Por lo expuesto hasta el momento, consideramos valioso poder adentrarnos en las
características particulares del grupo egresado. Ya que los egresos por empleo se fueron
registrando a lo largo del periodo, es posible que los destinatarios hayan perdido el
empleo volviendo a su condición de desempleados. Por lo tanto, se actualizó el estado
de los egresados revisando si registraban empleo para el mes de abril de 2018. Los
resultados, tal como se indicó en el gráfico del funnel, muestran que 43% de los
egresados registra empleo en el 2018.
De esta manera, se consideró importante enfocar el análisis en el subgrupo que logró
permanecer inserto en el mercado laboral. Esto, permitió conocer cómo interactúan las
variables observadas con respecto al fenómeno de la integración en el mercado y la
determinación del salario promedio.
Brecha de género en el mercado laboral
Nunca habrá un nuevo orden mundial hasta

que las mujeres sean parte de él. Alice Paul
Hasta el momento se demostró que el programa concentra mayor cantidad de mujeres

que hombres, no solo para el caso del grupo de vigentes (57% y 43% respectivamente),
sino que esta tendencia puede observarse también en la serie histórica (51% y 49%
respectivamente). Ahora bien, cuando se observa al grupo de egresados vemos que la
tendencia se invierte mostrando mayor cantidad de hombres (64%) que mujeres
(36%).
En lo que respecta al subgrupo que se desprende de los egresados por empleo, que al
mes de abril de 2018 continúan registrando empleo, puede observarse que hay un 68%
de hombres y un 32% de mujeres, por lo que no solo se comprueba que egresan más
hombres con empleo que mujeres, sino que ellos logran integrarse al mercado de
trabajo en mayor medida. Por su parte, los rangos salariales nos muestran que para
ambos sexos la moda se ubica en el rango que abarca entre $10.000 y $20.000, y a
medida que aumentan los salarios disminuye la concentración de personas.
42
Ahora bien, el promedio salarial de los hombres es de $21.895 y el de las mujeres de

$18.447, es decir que los primeros ganan 19% más que las mujeres.
Por lo tanto, a pesar de que las mujeres se esfuercen por integrarse en el mercado
laboral, sus salarios tenderán a ser más bajos que en el caso del sexo opuesto. Si
discriminamos por sector, observamos que en el caso del sector público la diferencia
entre sexos y salario promedio es mucho menor que en el sector privado (3% y 24%
respectivamente), indicando que el sector público es más equitativo.
Tabla N° 2 - Rango de salarios según sexo
Rango de Salarios Mujeres Hombres Total
> 10.000 20,15% 15,07% 16,71%
10.000-20.000 44,96% 35,87% 38,79%
20.000-30.000 23,24% 29,98% 27,81%
30.000-40.000 7,74% 11,64% 10,39%
40.000-50.000 2,29% 3,95% 3,41%
Más de 50.000 1,59% 3,48% 2,87%
Total 32% 68% 100,00%
Cuando observamos cantidad de hijos a cargo para cada uno de los sexos y el salario
promedio, se comprueba que las mujeres tienen más hijos a cargo que los hombres,
pero registran salarios promedios más bajos que éstos. Por su parte, la mitad de los
hombres no posee hijos a cargo, mientras que el 70% de las mujeres sí. El grupo modal
en las mujeres es el de madres con 2 a 3 hijos, y en el caso de los hombres es el que no
tiene hijos a cargo.
43
La Educación como factor de alto impacto

La relación entre el salario promedio y el nivel educativo de los egresados arroja una
tendencia clara: a mayor nivel educativo mejor salario promedio. Ahora bien, si
separamos a los egresados que se insertaron en el sector público de aquellos que lo
hicieron en el sector privado podemos observar algunas diferencias.
El siguiente gráfico muestra la relación entre el nivel educativo y el salario promedio
para los egresados que trabajan en el sector privado. Como puede verse, a mayor nivel
educativo se observa un mayor salario promedio con un R² del 91%, el cual es un valor
bastante elevado.
Gráfico N° 8 - Salario promedio y nivel educativo en el sector privado
En el sector público por su parte, si bien se observa una relación positiva entre las
variables, que confirma el hecho de que a mayor nivel educativo mayor salario
promedio, el ajuste del modelo arroja un R² del 42%, considerablemente más bajo al del
sector privado, lo cual indica que la asociación entre la educación y el salario es más
débil en este sector.
Así mismo, se observan tramos en la curva donde una mayor educación no estaría
relacionada directamente con mejores salarios, como es el caso de las personas con
primario completo, quienes tienen menores salarios que aquellas que tienen el primario
incompleto. Lo mismo sucede con los casos que tienen el secundario completo, quienes
presentan mejores salarios que aquellos que tienen un terciario concluido.
44
Gráfico N° 9 - Salario promedio y nivel educativo en el sector público
Si bien se desconocen los motivos que podrían explicar este fenómeno, se pueden
señalar algunas presunciones. Puede contemplarse que el hecho de que se registren
valores disímiles en el salario promedio de los egresados que se integran en el sector
público esté asociado con factores políticos, tales como la participación en
organizaciones político-partidarias.
Algunos autores que estudian este fenómeno señalan la vinculación entre el aparato
estatal - en sus diferentes niveles - y las organizaciones políticas, sociales, o piqueteras.
Luisina Perelmiter (2015) señala que para 2006, existía una importante cantidad de
funcionarios públicos en todos los niveles del aparato estatal, quienes pertenecían a
organizaciones piqueteras oficialistas. Por su parte, y junto a ellos, muchos militantes
pasaron a integrar las filas inferiores del personal estatal.
Si bien, estas presunciones superan los fines del presente trabajo, podrían ser temáticas
de futuras investigaciones en donde se observe la relación entre salario promedio y
proximidad y/o afiliación a este tipo de organizaciones.
El mercado laboral y el rango etario

Al preguntarse cómo interactúan las variables salario promedio y rango etario se
observa una tendencia clara: a mayor edad, menor salario promedio.
Cabe destacar que, tal como se señaló en el análisis comparativo entre vigentes y
egresados, las personas con mayor edad tienden a presentar menores niveles
45
educativos. Por lo tanto, una de las posibles explicaciones de esta tendencia puede que
sea su menor grado de educación.
En el siguiente gráfico puede observarse cómo conforme aumenta la edad de las
personas, el salario promedio disminuye. Por su parte el rango etario donde logra
alcanzarse el máximo nivel salarial es el que abarca entre los 25 y los 29 años, mientras
que en los rangos etarios siguientes el salario promedio tiende a bajar.
Gráfico N° 10 - Salario promedio y Rango Etario
La Paradoja de los años de permanencia en el programa

Cuando se combinan las variables años de permanencia en el programa y salario
promedio puede observarse que aquellos egresados que permanecieron hasta tres años
en el programa accedieron a mejores salarios que quienes permanecieron por más
tiempo. Dicho de otro modo, conforme permanecen más tiempo en el programa su
salario disminuye.
46
Gráfico N° 11 - Monto del salario promedio y años de permanencia en el programa
Ahora bien, surge la pregunta sobre si son las actividades realizadas en el marco del
programa las que podrían estar afectando el monto salarial, con independencia del
fenómeno de los años de permanencia.
Gráfico N° 12 - Monto del salario promedio para el grupo de egresados que se capacito
47
Gráfico N° 13 - Monto del salario promedio para el grupo de egresados que no se capacito
Como puede observarse, para el grupo capacitado se refleja una campana que abarca la
trayectoria hasta los tres años de permanencia registrando los picos más altos en el
salario promedio, y luego el salario disminuye conforme aumentan los años de
permanencia en el programa. Por su parte en el grupo que no se capacitó, también se
refleja dicha campana, pero en forma menos acentuada, alcanzando el máximo salario
promedio en el segundo y cuarto año de permanencia.
Ambos grupos presentan un resultado similar en términos de un efecto positivo
incremental con la permanencia en el programa en los primeros años, y un efecto
decreciente a partir del tercer y segundo/cuarto año para cada grupo respectivamente.
Explicar este fenómeno excede los alcances del presente trabajo. Aun así, se presentan
algunas hipótesis.
La primera de ellas asume que los destinatarios tienen distintos niveles de capacitación
adquirida con anticipación a su incorporación al programa, independientemente de su
nivel educativo. Dichos niveles de capacitación refieren a conocimiento de oficios
técnicos tales como plomería, construcción, electricidad, etc.
De esta manera, se puede suponer que aquellos destinatarios que tienen mayor
capacitación técnica tienden a conseguir empleo formal rápidamente, por lo que el
48
programa estaría funcionando como un marco de contención hasta que logren la

reinserción laboral. Por su parte, aquellos que tengan menos conocimientos en oficios,
tendrán más dificultades para acceder al mercado de trabajo, motivo por el cual
demorarían más en lograr la reinserción laboral, y cuando finalmente lo hacen, obtienen
un salario más bajo.
Esta hipótesis tiene en consideración que aquellas personas que cuentan con
conocimientos técnicos previos al programa, posiblemente los hayan adquirido durante
su adolescencia o su juventud, por parte de un familiar o en el marco de su comunidad,
por lo que dichos saberes se encuentran fijados fuertemente. Esto ubica a esas personas
en una posición distinta de aquellas que no tuvieron la oportunidad de adquirir ese
conocimiento, ya que el proceso de aprendizaje que hagan en el marco de un programa
social será distinto (y posiblemente menos efectivo) que el realizado por el primer
grupo descripto.
La segunda de las hipótesis complementa a la anterior, y asume que a medida que pasa
el tiempo, el alejamiento del mercado laboral y el impacto negativo que esto implica
sobre la trayectoria laboral de los destinatarios, tiene un efecto negativo sobre las
posibilidades de reinserción lo cual afecta al grupo menos capacitado, obligándolos a
que, cuando finalmente logren insertarse en el mercado deban aceptar sueldos más
bajos.
Actividades del programa y Salario Promedio

Al observar cómo impactan las actividades realizadas en el marco del programa en el
salario promedio, con independencia de los años de permanencia, puede verse que
todas ellas tienen un efecto negativo o nulo en la determinación del monto salarial.
49
Gráfico N° 14 - Capacitaciones en Oficio y Monto del Salario Promedio
Gráfico N° 15 - Capacitaciones Blandas y Monto del Salario Promedio
En el caso de las capacitaciones, el análisis se desagrega según el tipo, a saber,

capacitaciones blandas y capacitaciones de oficio, ya que puede pensarse que las últimas
podrían llegar a tener un impacto positivo en el salario promedio por el hecho de estar
asociadas al conocimiento técnico sobre una tarea específica. Sin embargo, se observa
50
que en ambos casos no existe una relación positiva significativa, ya que de hecho, los
egresados que realizaron mayor cantidad de capacitaciones, accedieron a un salario más
bajo.
Por su parte, cuando observamos las actividades de capacitación con obra, la tendencia
se repite, tal como muestra el siguiente gráfico.
Gráfico N° 16 - Capacitación con obra y Monto del Salario Promedio
Por último, para el caso de las actividades educativas se observa el mismo fenómeno,
invitando a pensar que el monto del salario promedio es determinado por otras
variables.
51
Gráfico N° 17 - Actividades Educativas y Monto del Salario Promedio
4° Sección
Análisis de regresiones
A continuación, se presentarán cuatro regresiones, que permitirán profundizar el
análisis sobre el grupo egresado, y subrayar algunas de las presunciones establecidas en
la sección anterior. Cabe destacar que el grupo analizado se corresponde con el segundo
y tercer grupo del funnel presentado anteriormente, es decir por una parte al grupo
egresado por empleo, y por otra parte dentro de este grupo aquellos que al mes de abril
de 2018 continúan registrando empleo formal.
Los modelos siguientes demuestran cuáles son las variables que inciden tanto en la
integración al mercado de trabajo, como sobre el salario promedio.
Integración en el mercado laboral

Teniendo en cuenta que, del total de egresados, tan solo el 43% registra empleo en el
mes de abril de 2018, surge la pregunta acerca de qué determina que algunos logren
integrarse al mercado y otros no. En la siguiente regresión se observa cómo se mueven
las variables analizadas en función de los dos grupos.
52
Se trata de un modelo logit, donde la variable a explicar es binaria (o dummy), es decir

que toma valores 0 o 1. En este modelo toma el valor “0” para aquellos egresados que no
registran empleo en 2018, y “1” para aquellos que sí tienen empleo para ese año.
Los coeficientes en este tipo de modelo indican si el grado de asociación entre las
variables explicativas y la variable a explicar es positivo o negativo, pero no indican
magnitud de los mismos.
Variables significativas
A. Tasa de desempleo: En la medida que aumente el desempleo, los egresados
tendrán menos posibilidades de mantenerse integrados en el mercado de
trabajo.
B. Sexo: Esta variable indica que los hombres tienen mayor posibilidad de
mantenerse integrados en el mercado de trabajo formal que las mujeres.
C. Edad: A medida que los egresados tengan mayor edad tienen menos posibilidad
de mantenerse incluidos en el mercado de trabajo.
D. Años en el Programa: A mayor cantidad de años de permanencia en el programa,
tienen mayor posibilidad de mantenerse integrados en el marco del mercado de
trabajo formal.
E. Nivel educativo: con excepción del nivel educativo universitario completo, el
resto de las variables resultan ser significativas. Cabe destacar que la cantidad de
casos con nivel universitario completo son muy pocos en la muestra y
posiblemente sea por este motivo que resulte ser una variable no significativa. Se
puede observar que aquellas personas que tienen como máximo nivel educativo
secundario completo, y terciario completo o incompleto o universitario
incompleto, tienen mayores posibilidades de mantenerse integrados en el
mercado de trabajo.
53
Regresión N° 1 - Integración en el mercado de trabajo
Monto del Salario Promedio

Si bien en las secciones anteriores se mostraron algunas variables que podrían afectar el
monto salarial, se determinó realizar tres regresiones asociadas a este fenómeno
teniendo en cuenta algunas cuestiones señaladas precedentemente, tales como las
diferencias sustantivas y los movimientos de las variables cuando se observa el sector
público y el sector privado en forma separada. De esta forma, las siguientes regresiones
54
representan al grupo egresado en forma separada según sector, con el fin de poder
entender mejor qué variables impactan en el monto del salario promedio.
La primera de ellas contempla solamente al sector privado con un conjunto de variables
que mostraremos a continuación. En este caso se utilizó un modelo de regresión lineal.
A. Tasa de desempleo: se observa una correlación negativa que indica que ante el
aumento de la tasa de desempleo disminuye el salario promedio.
B. Tasa de inflación: Al igual que en el caso anterior, la correlación es negativa,
observándose que ante el aumento de la tasa de inflación disminuye el salario
promedio.
C. Sexo: Los hombres ganan en promedio $4,487 más que las mujeres en el sector
privado. Se aclara que dicho análisis se puede hacer siempre y cuando se
suponga que el resto de las variables se mantienen constantes, esta aclaración
también aplica para el resto del análisis.
D. Edad: esta variable presenta una correlación negativa ya que a medida que se
incrementa la edad, baja el salario promedio en un margen de $59.
E. Años en el programa: si bien el modelo muestra que, por cada año de
permanencia en el programa, el salario promedio decrece en $491, debemos
tener en consideración el análisis presentado en la sección donde se describió la
paradoja de los años en el programa, observándose que si bien a largo plazo el
hecho de permanecer más cantidad de años en el programa genera un perjuicio
en el salario promedio, el plazo de hasta dos años de permanencia demuestra un
aumento del salario promedio.
F. Nivel educativo: En lo que respecta al nivel educativo las variables significativas
son secundario completo, terciario incompleto, terciario completo y universitario
incompleto. Para cada una de ellas se observa una correlación positiva con
respecto al salario promedio, a saber, en caso de haber alcanzado el secundario
completo el modelo indica que el salario promedio será de $3.782 más; en el caso
de contar con un terciario incompleto se ganará en promedio $4.230 más; para
aquellos que hayan logrado concluir un terciario el salario promedio aumentará
en $6.489; y por último, aquellos que tengan universitario incompleto cobrarán
$7.351 más.
55
Regresión N° 2 - Monto del salario promedio en el sector privado
Si se observa el mismo modelo, pero para el sector público podemos ver cómo cambia la
significatividad de las variables.
A. Tasa de desempleo: para esta variable se sostienen los resultados observados en
la regresión anterior, es decir que, existe una correlación negativa entre el
aumento de la tasa de desempleo y el salario promedio.
B. Edad: esta variable presenta una correlación negativa ya que a medida que se
incrementa la edad, baja el salario promedio en un margen de $148.
C. Nivel Educativo: las variables significativas son tanto el primario incompleto
como el secundario incompleto. Ahora bien, al contrario de lo que mostraba la
regresión anterior, en este caso se observa que las dos variables señaladas
implican una disminución en el salario promedio de $4.510 y $3.404
respectivamente. Por lo tanto, aquellas personas que hayan logrado alcanzar
dichos niveles educativos cobrarán sueldos más bajos.
56
Regresión N° 2 - Monto del salario promedio en el sector público
De esta manera, tal como se señaló precedentemente, el nivel educativo no explica el

monto del salario promedio de los trabajadores del sector público.
La última regresión retoma el análisis del sector privado, pero ahora, se incluyen en el
modelo variables asociadas directamente con el programa, o dicho de otra manera,
aquellas sobre las que opera el programa tales como capacitaciones, actividades
educativas, o actividades de capacitación con obra.
Se utilizó nuevamente un modelo de regresión lineal, con la misma variable
dependiente: monto del salario promedio en el sector privado.
A. Sexo: Los hombres ganan en promedio $3.458 más que las mujeres en el sector
privado.
57
B. Años en el programa: por cada año de permanencia en el programa, el salario

promedio decrece en $554.
C. Actividades Educativas: Aquellos egresados que realizaron actividades educativas
en el marco del programa cobran en promedio $730 menos que aquellos que no
participaron.
D. Nivel educativo: las variables significativas son secundario completo, terciario
incompleto, terciario completo, universitario incompleto y universitario
completo. Para cada una de ellas se observa una correlación positiva con
respecto al salario promedio, a saber, en caso de haber alcanzado el secundario
completo el modelo indica que el salario promedio será de $5.247 más; en el caso
del terciario incompleto ganará en promedio $4.276 más; para aquellos que
hayan logrado concluir un terciario el salario promedio aumentará en $4.897; y
por último, aquellos que tengan universitario incompleto cobrarán $6.564,
mientras que quienes tengan universitario completo cobrarán 12.430 más.
Regresión N° 4 - Monto salario promedio con detalle de actividades programáticas
58
Como puede observarse, las capacitaciones y capacitación con obra no resultan

significativas para explicar la composición del salario promedio de los egresados. Esto
no implica que estas variables no tengan valor para el desarrollo personal de los
egresados. Por su parte, las actividades educativas, generan una disminución en el
salario.
Conclusiones
El análisis realizado en el presente trabajo muestra que el hecho de contar con mayor
nivel educativo es importante para los destinatarios del programa, ya que promueve el
egreso y mejora el salario promedio, especialmente en el caso del sector privado del
mercado de trabajo. En función de este hecho, se considera acertada la nueva normativa
del programa donde se requiere que los destinatarios certifiquen estar cursando la
terminalidad educativa formal. Ahora bien, es importante que se monitoreen y evalúen
los grados de avance de cada titular, ya que de lo contrario es posible que suceda lo
descrito en referencia a las actividades educativas para el periodo analizado (2009-
2017), donde la participación fue tan solo de un 30% de la población, muy por debajo
del resto de las actividades.
En relación a las capacitaciones, los resultados observados obligan pensar un rediseño,
ya que, no se ha encontrado evidencia de que contribuyan al egreso o a la determinación
de un mejor salario una vez que los destinatarios se integran al mercado de trabajo. Por
supuesto, no se puede indicar que dichas actividades no contribuyan al desarrollo de las
capacidades y las aptitudes de los destinatarios, de hecho, sería extraño creer que las
capacitaciones, principalmente aquellas orientadas al aprendizaje de un oficio, no
generen nuevas habilidades en los titulares que permitan contribuir a una mejor
reinserción en el mercado de trabajo. Sin embargo, el hecho de que la oferta de estas
actividades no esté orientada en función de las necesidades específicas de la población
objetivo, pone en discusión la eficacia del uso de los recursos. Es necesario entonces,
conocer tanto las características de los destinatarios, como las necesidades del mercado
de trabajo, y a partir de allí, crear oferta específica y orientar la existente. Así mismo,
teniendo en cuenta que se trata de un programa del Ministerio de Desarrollo Social, es
necesario investigar sobre otros posibles valores agregados que puedan haber generado
dichas capacitaciones, tales como reformas en los hogares, incremento en el capital
social y mejoras en la autopercepción de los titulares.
59
En relación a la necesidad de un rediseño del modelo de capacitaciones, es importante

garantizar que los cursos de capacitación sean útiles para los destinatarios, por lo que
sería adecuado implementar ciertos estándares de calidad en la oferta de cursos
teniendo en cuenta la necesidad de cada segmento poblacional. Otro componente
importante con el que deberían contar las capacitaciones es una certificación oficial,
pudiendo cada titular que finaliza un curso, certificar - ante el mercado laboral - que se
encuentra capacitado en esa dimensión, temática, oficio, etc. Esto les permitiría mejorar
su performance curricular al momento de enfrentarse al mercado de trabajo.
Por su parte, se ha demostrado que la población del programa es altamente
heterogénea, lo que hace presumir que algunos segmentos no logren alcanzar la
reinserción laboral. En este sentido, es recomendable profundizar los estudios sobre las
características de la población y luego, solo en caso de que sea necesario, generar líneas
programáticas específicas que respondan con herramientas adecuadas según cada
necesidad.
Todo esto lleva a pensar que es ineludible la necesidad de establecer canales de
comunicación directos e intercambio entre el Ministerio de desarrollo y el mercado de
trabajo. Esto no solo permitirá conocer las necesidades que éste tiene en términos de
recursos humanos, sino que también, servirá para despejar los sesgos asociados al
género femenino y posiblemente ayude a reducir la brecha descripta.
60
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63
Anexo N° 1 - Compendio Normativo
Marco Normativo
- Res. MDS N° 3182/2009 (Modificada por la Res. MDS N° 592/2016)

- Decreto P.E.N. N° 1067/2009
- Res. MDS N° 592/2016
Estructura organizativa del PRIST
- Res. MDS N° 3391/2009 (Modificada por Res. MDS N° 302/2014)

- Disp. MDS N° 1/2010
- Res. MDS N° 2476/2010
- Res. MDS N° 5546/2010
- Res. MDS N° 4272/12 (Modificada por Res. SCyMI N° 2175/2013)
- Res. SCyMI N° 7921/2013 (Se dejó sin efecto por la Res. MDS N° 592/2016)
- Res. MDS N° 302/14
- Res. MDS N° 592/16
- Res. MDS N° 2055/2016
- Decreto. P.E.N. N° 78/2017
- Res. MDS N° 257/2017
- Res. MDS N° 96/2018
- Res. MDS N° 151/2018
Normativa Línea Programática Ellas Hacen
- Res. SCyMI N° 2176/2013 (Se dejó sin efecto por la Resol. MDS N° 592/2016)
- Res. MDS N° 592/2016
- Res. SCyMI N° 2055/2016
Convenios con Entes Ejecutores
- Res. MDS N° 2458/2004
64
- Res. MDS N° 3182/2009 (Modificada por la Res. MDS N° 592/16 del

26/05/2016)
- Res. MDS N° 4363/2009
- Res. SCyMI N° 6119/10
- Res. MDS N° 05/2015
- Resol. MDS N° 592/2016
Convenios con Universidades- Asistencia Técnica y Capacitaciones
- Decreto N° 1023/2001
- Decreto N° 336/2016
- Res. MDS N° 592/2016
Otros Convenios
- Res. SCyMI N° 8003/2013

- Res. SCyMI N° 325/2014
- Res. MDS N° 616/2016
Gestión Presupuestaria - Rendición de fondos
- Ley N° 19.549
- Ley N° 24.156
- Res. MDS N° 2458/2004
- Res. MDS N° 366/2006
- Decreto PEN N° 225/2007
- R.G N° 1415/2003 AFIP
- Ley N° 11.683
- Decreto PEN 477/2007
- Res. AG 552/10 Tribunal de cuentas, Provincia de Buenos Aires
Titulares - Presentismo e incentivos
- Res. MDS N° 3182/2009 (Modificada por la Res. MDS N° 592/2016)
65
- Res. SCyMI N° 1499/2012 (Modificada por Res. SCyMI N° 2175/2013 - Se dejó

sin efecto por Res. MDS N° 592/2016)
- Res. SCyMI N° 2175/2013 (Modifica Res. MDS N° 4272/2012 y Res. SCyMI N°
1499/2012 - Modificada por Res. SCYMI N° 14087/2014 - Se dejó sin efecto por
Res. MDS N° 592/2016)
- Res. SCyMI N° 14087/2014 (Modificada por Res. SCyMI N° 2175/2013 - Se dejó
sin efecto por Res. MDS N° 592/2016)
- Res. MDS N° 456/2016
- Res. MDS N° 592/2016 - Deja sin efecto todas las anteriores.
Reglamentación de Subsidios y Monotributo Social
- Ley N° 25.865
- Decreto MDS N° 189/04 y modificación Decreto MDS N° 1031/2010
- Res. MDS N° 4697/2010
- Res. SCyMI N° 6756/2010
- Res. SCyMI N° 6930/2010
- Res. SCyMI N° 18847/2015
- Res. MDS N° 592/2016
- Res. SCyMI N° 951/2016
- Res. SCyMI N° 1487/2016
66
Anexo N° 2 - Justificación sobre el uso de lo datos (inferencia)
Tal como se señaló en la sección sobre la metodología utilizada para el análisis de los
datos, no se cuenta con datos para caracterizar las variables de interés para el 100% de
la población destinataria del programa. Dichas variables son:
- Sexo
- Edad
- Nivel educativo
- Menores a cargo
- Actividades realizadas en el marco del programa: capacitaciones; capacitación
con obra; y actividades educativas.
-
Esto se debe a que no todos los destinatarios asistieron a las actualizaciones de datos.
Por lo tanto, para poder utilizar los datos disponibles para caracterizar a la población e
identificar tendencias, es necesario verificar que el universo que presenta datos sea
similar aquel que no registra información, validando la inferencia. Para hacerlo se
utilizarán las siguientes variables, las cuales se encuentran disponibles en el total de la
población:
- Nacionalidad
- Sexo
- Edad
- Lugar de residencia
Esto nos permitirá demostrar que ambos presentan patrones similares, considerando
entonces al grupo que cuenta con datos como representativo del total.
Referencias:
Grupo 1: Cuenta con datos.
Grupo 2: No cuenta con datos.
67
Cantidad de registros
Universo Total 308.751
Grupo 1 (C/D) 161.354
Sub-Grupo 2 (S/D) 147.397
1. Tramo etario y sexo

En lo que respecta al sexo de los titulares, puede observarse que existe una diferencia
del 7% entre los grupos. Si observamos los rangos etarios en forma comparada, se
identifican parecidos en los rangos medios y altos, pero en los rangos más bajos se
observa una subrepresentación en el caso del grupo uno.
Tabla N° 1 - Rango etario y sexo en ambos grupos
Rango
Etario Grupo 1 Grupo 2
Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total
18-22 0,22% 0,27% 0,49% 6,82% 6,33% 13,15%
23-27 6,64% 7,12% 13,76% 9,00% 10,86% 19,86%
28-32 11,23% 8,41% 19,65% 8,58% 10,76% 19,34%
33-37 9,36% 6,24% 15,60% 6,58% 6,99% 13,57%
38-42 7,38% 5,51% 12,89% 4,97% 5,22% 10,19%
43-47 5,71% 4,26% 9,97% 3,60% 3,88% 7,48%
48-52 4,47% 3,75% 8,22% 2,77% 2,88% 5,64%
53-57 3,68% 3,37% 7,05% 2,36% 2,45% 4,81%
68
58-62 2,90% 3,55% 6,45% 1,43% 1,98% 3,41%
63-67 1,26% 1,71% 2,97% 0,38% 0,85% 1,24%
>68 0,73% 2,21% 2,94% 0,34% 0,96% 1,30%
Total 53,60% 46,40% 100,00% 46,84% 53,16% 100,00%
2. Nacionalidad
En cuanto a la nacionalidad de las personas que conforman los grupos se destaca la
nacionalidad argentina en ambos casos.
Tabla N° 2 - Nacionalidad
Nacionalidad Grupo 1 Grupo 2
Argentina 97,66% 93,70%
Paraguay 1,07% 2,73%
Bolivia 0,58% 2,41%
Otras 0,70% 1,16%
Total 100,00% 100,00%
3. Lugar de residencia
En ambos grupos se observa un alto porcentaje de personas que residen en la provincia
de Buenos Aires. En el grupo uno se observa un 79%, y en el grupo dos un 82%. Para el
resto de las provincias, los porcentajes se mantienen por debajo del 5%, con excepción
de Tucumán en donde se observa un 7% en el grupo uno.
Por su parte, no se registran personas en el grupo uno que residan en Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Neuquén y Tierra del Fuego. En el caso del grupo dos, tan solo se
registra población en un 0,25%, un 0,015%, y un 0,02% respectivamente sobre el total.
69
Tabla N° 3 - Lugar de residencia
Provincia Grupo 1 Grupo 2
Buenos Aires 79,16% 81,94%
Tucumán 7,36% 4,37%
Entre Ríos 2,87% 0,97%
Chaco 2,15% 2,81%
Corrientes 1,56% 1,25%
Santiago del Estero 1,31% 0,90%
Catamarca 0,81% 0,45%
Mendoza 0,77% 1,19%
San Juan 0,77% 0,84%
La Rioja 0,70% 0,57%
Misiones 0,69% 1,37%
Salta 0,47% 1,37%
Formosa 0,40% 0,65%
Río Negro 0,31% 0,36%
Jujuy 0,25% 0,30%
Santa Fe 0,17% 0,02%
San Luis 0,14% 0,21%
Córdoba 0,09% 0,01%
70
Capital Federal - 0,25%
Neuquén - 0,15%
Tierra del Fuego - 0,002%
Total 100,00% 100,00%
4. Lugar de residencia ampliado - Provincia de Buenos Aires

Al identificar esa alta concentración de titulares en la provincia de Buenos Aires se
consideró necesario observar el lugar de residencia de manera ampliada al interior de
dicha provincia. En este sentido, se identificó la población que reside en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), y aquellos que viven en el Interior.
En ambos grupos la mayor concentración de población se da en el AMBA (77% en el
grupo uno, y 75% en el grupo dos).
Tabla N° 4 - Lugar de residencia ampliado - Provincia de Buenos Aires
Región Grupo 1 Grupo 2
AMBA 76,68% 75,02%
Interior 23,32% 24,98%
Total 100,00% 100,00%
Las similitudes observadas en ambos grupos resultan suficientes para justificar la

inferencia, considerando al grupo uno como representativo del total.
71

Trayectorias de Los Destinatarios Del Programa Hacemos Futuro - Patricia Suarez

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Trayectorias de los titulares del

Programa Hacemos Futuro: condiciones

Tesis de Maestría en Políticas Públicas - Universidad Torcuato Di Tella

Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................................................. 3

Análisis de regresiones .............................................................................................................................................. 52

El presente trabajo se concentra en analizar las características generales de la población

Se observaron ambos grupos teniendo en cuenta:

4. Máximo nivel educativo alcanzado

Antecedentes: programas sociales en Argentina

En cuanto al índice de desempleo, a comienzos de 2003, se iniciaba una marcada

Freyssinet (2007) entiende a las políticas de empleo como el “conjunto de programas

- Programas de transferencias condicionadas (PTC)

Esta categoría excluye a los programas de transferencias monetarias no condicionadas,

A continuación, realizaremos un breve análisis de algunos de los programas que

1. Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

Consistió en el pago de una ayuda económica a cambio de una serie de

Modernización de la Nación www.datos.gob.ar/dataset.

participación en otros programas de empleo (nacional, provincial o municipal), la

El programa estuvo orientado hacia jefes o jefas de hogar, en condiciones de

Pretendía, por medio del establecimiento de las contraprestaciones, asegurar la

Iniciado a principios de 2002, el Plan JJHD se constituyó en un ingreso de subsistencia

Según datos publicados por el Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control

El PJJHD tuvo vigencia hasta el año 2006 y se constituyó en el primer programa de

problemática y se decidió realizar la migración de los beneficiarios en forma

2. Programa de Empleo Comunitario

3. Programa Familias por la Inclusión Social

también porque se reflejan en las leyes y en las estructuras e institucionales jurídicas y

Consistió en la entrega de un subsidio a las familias destinatarias, en la medida que los

4. Seguro de Capacitación y Empleo

5. Asignación Universal por Hijo

económico de implementación fue mucho más favorable que el de los programas

Programa de Ingreso Social con Trabajo: casi una década y diversas

aprendizaje de oficios y acceso a capacitaciones, y finalmente la promoción de la

actividades de terminalidad educativa, las cuales se articularon en gran medida a través

Líneas programáticas del ingreso social con trabajo

26 Resolución CFE N° 22/2007 y Resolución MDE N° 917/2008

beneficiarios del Plan Barrios Bonaerenses 30 de la Provincia de Buenos Aires. Al día de

Transferencias de ingresos: incentivos

Sobre la regulación de la política social

Primer momento: origen del programa o momento inicial

El 06 de agosto de 2009 el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación publicó la

En dicho documento se plantea al programa como una herramienta que permitirá

Según la resolución, el objetivo principal es la promoción del desarrollo económico y la

Se determina que el programa es de orden nacional, teniendo actuación en todo el

Ahora bien, en cuanto a la ejecución, se plantea que el programa se implementará a

Dichos subsidios consisten en la transferencia de fondos que hace el Ministerio, para la

Por último, también indica que se implementarían acciones de capacitación y formación

En cuanto a las evaluaciones de los proyectos subsidiados, la resolución indica que se

Inclusión integral a través de la articulación

Las autoridades del Programa articularon oportunamente con organismos e

social de los destinatarios del programa se lograría más integralmente si se generaban

En el año 2004 se creó el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía

Esta nueva categoría tributaria permitió que aquellos trabajadores considerados

La justificación de la creación de dicho registro se basa en la ley N° 25.561, la cual en el

En el marco del Plan de Economía Social, el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo

los sujetos inscriptos en el registro e incorporados en el Monotributo Social, se los

En el año 2010, el Ministerio de Desarrollo Social, publicó la resolución N° 4697 que

Líneas de acción del primer momento

A partir del año 2012 comienzan a observarse leves modificaciones y nuevos

Por su parte, también se estableció una restructuración en la composición de los

realizaría la instrumentación de esto último, ni cómo se mediría el componente

Para el año 2013 el Ministerio de Desarrollo Social, junto con el Ministerio de

Ese mismo año, se incorporaron - por medio de la Resolución MDS N° 7921/2013 -,

a la terminalidad educativa y capacitaciones. Si bien el presente trabajo no analiza esta