EL REGIONALISMO FUNCIONAL

DEL RGIMEN DE FRANCO

Por CARLOS GARRIDO LPEZ

SUMARIO
I. INTRODUCCIN.II. LA AGUDIZACIN DEL CENTRALISMO.III. LA RECONSIDERACIN DE
LAS ESTRUCTURAS POLiTICO-ADMINISTRATIVAS.IV. PLANIFICACIN ECONMICA Y DESARROLLO REGIONAL.V. L A VERTEBRACIN DEL TERRITORIO.

I.

INTRODUCCIN

En los aos sesenta, la problemtica regional cobr en Espaa una sorprendente

actualidad. El franquismo presuma de haberla erradicado, pero lo cierto es que,
como subray con irona Alejandro Nieto, en ella se afanaban los especialistas y los
profanos, la prensa diaria y las revistas cientficas, los departamentos ministeriales y
las tertulias polticas, intentando definir el concepto de regin o los elementos que lo
caracterizaban (1). A qu obedeci tan sbita revitalizacin de lo que muchos seguan considerando el ms grave factor de disgregacin y desgarramiento de la Patria (2)?
El relevo generacional operado entre la lite franquista y los intentos de homologacin internacional del rgimen conformaron el marco necesario para el cuestionamiento de algunas instituciones. El totalitarismo de los primeros aos haba dado
paso haca tiempo a una dictadura emprico-conservadora, y sta, a su vez, se estaba transformando en franquismo tecnopragmtico (3). En congruencia con di(1) A. NIETO: Regionalismo y regionalizacin, Problemas Polticos de la Vida Local, vol. VII,
Madrid, 1967, pgs. 103-123.
(2) L. VALERO BERMEJO: Juicios sobre la autonoma, Problemas Polticos de la Vida Local.
vol. VIII, Madrid, 1968, pg. 79.
(3) M. RAMIREZ: Espaa 1939-1975 (Rgimen poltico e ideologa). Labor, Barcelona, 1978,
pgs. 23-64 y 93-108.

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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. ) 15. Enero-Marzo 2002

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cho cambio, la ideologa y el discurso evolucionaron hasta adquirir nuevos rasgos.

Bsicamente, el desarrollo como panacea, los expertos como conductores, la movilidad como resultado y el europesmo como apelacin. En este contexto, las frmulas
burocrtico-centralizadas de gobierno fueron puestas en tela de juicio. La necesidad
de una poltica de desarrollo regional que paliara los desequilibrios nterterritoriales
generados por el crecimiento econmico aconsejaba revisar las estructuras administrativas existentes. La excesiva burocratizacin, la reducida capacidad prestacional
de los entes locales y la proliferacin de divisiones administrativas especiales constituan indicios de su crisis, cuya evidencia, junto al ejemplo de ciertos pases europeos, hizo que la hiptesis de la regin fuera considerada.
El regionalismo, entendido como conciencia de la existencia de una realidad social diferenciada que precisa institucionalizarse, qued, sin embargo, descartado. Su
planteamiento hubiera cuestionado el dogma de la unidad nacional y las relaciones
de poder existentes. Frente a la visin fenomenolgica del regionalismo, prevaleci
la visin teleolgica, nica perspectiva apta para el rgimen y manejable por su lite
modernizadora. El debate gir, pues, en torno a la regin funcional; una nocin,
utilizada ampliamente por la doctrina francesa, en la que el espacio regional no vena determinado por vnculos histricos o por la existencia de una conciencia diferenciadora, sino por criterios esencialmente tcnicos (4). Concretamente, i) por la
necesidad de crear divisiones administrativas del territorio homogneas y realmente
operativas; ii) por la urgencia en neutralizar los efectos de un desigual desarrollo
econmico mediante la seleccin de mbitos integrados de planificacin; y iii) por
la transformacin del urbanismo, que de tcnica circunscrita a la ciudad, entendida
como reducto continuo de habitacin y trabajo, pas a concebirse como una ciencia
vertebradora del espacio entero. La asuncin de estos criterios o fines por las autoridades franquistas explica la retrica regionalizadora del momento y est en la base
de varias iniciativas encaminadas al reconocimiento de la instancia regional. Lamentablemente, como veremos en las pginas dedicadas a su anlisis, dichas iniciativas fueron insuficientes y tardas. Condicionadas por el irreductible nacionalismo
del rgimen, estaban abocadas al fracaso. Un fracaso del que, bien puede decirse, resulta deudora la perentoria demanda de autonoma que la transicin a la democracia
conoci.

II.

LA AGUDIZACIN DEL CENTRALISMO

Para el bloque poltico-militar alzado en armas el 18 de julio de 1936, la integridad territorial de Espaa estaba seriamente amenazada por la experiencia autonmica republicana. Su victoria supuso, por ello, la anulacin fulminante de los Estatutos
de Catalua y Pas Vasco y la paralizacin de los procesos iniciados en otros territo(4) J. L. QUERMONNE: Vers un rgionalismc "fonctionnel", Revue Francaise de Science Politique. nm. 4, vol. XIII, dccembre, 1963, pgs. 849-876.

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rios. Arrumbadas asimismo algunas peculiaridades provinciales (5), el nuevo Estado retorn a los esquemas tradicionales del modelo administrativo de corte napolenico, fuertemente centralista y uniforme. Las ideas de regin como ente local o
simple demarcacin territorial de la Administracin del Estado, plasmadas desde la
segunda mitad del siglo xix en diversas propuestas de signo regionalizador (6), desaparecieron de la preocupacin y del vocabulario polticos. En su defecto, el franquismo no dud en preconizar la potenciacin de municipios y provincias, entes tradicionalmente ligados al poder central por rgidas relaciones jerrquicas.
Aunque dignificado sobre el papel, la crisis del municipio era cierta. La uniformidad forzada del rgimen local, la carencia de recursos y el aumento de las tutelas
administrativas no fueron factores que ayudaran, precisamente, a su superacin.
Poco favorecidos por su pasado inmediato, aprisionados en rgidas estructuras, mediatizada su autonoma por la cooptacin de sus autoridades, la mayora de los municipios se vieron desbordados por las exigencias del desarrollo econmico, la emergencia del Estado providente y la progresiva urbanizacin. La Administracin perifrica y la Organizacin Sindical, en cuanto representativa de intereses econmicos
y profesionales, terminaron acaparando no pocas de sus competencias (7).
La Ley de Bases de Rgimen Local de 1945 y sus posteriores reformas configuraron la provincia con el doble carcter de circunscripcin administrativa general y
ente local. Para apuntalar su primera condicin se recomend que la distribucin perifrica de los servicios de la Administracin del Estado se acomodara en lo posible
a los lmites provinciales. Con el fin de garantizar su funcionamiento como ente local, se trat tambin, al menos inicialmente, de reforzar la figura del presidente de la
Diputacin, vigorizar la Hacienda provincial y aumentar sus competencias propias,
as como su intervencin en las municipales. La provincializacin del rgimen local, hacia la que todas estas medidas apuntaban, devino, sin embargo, en mera es-

(5) El rgimen especial de las provincias catalanas fue suprimido por el artculo 1 de la Ley de 5 de
abril de 1938. El de Vizcaya y Guipzcoa, que fueron declaradas provincias traidoras, por Decreto-ley
de 23 de junio de 1937. lava y Navarra, por el contrario, siguieron disfrutando de sus correspondientes
regmenes forales dadas sus valiossimas aportaciones a la causa nacional.
(6) La reforma de Escosura de 1847, el proyecto de Moret de 1884 y el proyecto de Silvela y Snchez de Toca de 1891 prevean la creacin de divisiones generales de la Administracin del Estado de
mbito supraprovincial. La Ley provincial de 1870, los proyectos de Maura y de Canalejas, formulados
en 1907 y 1912, respectivamente, el Real Decreto de 1913, que permiti la constitucin de la Mancomunidad de Diputaciones Provinciales catalanas, el proyecto de Romanones de 1919 y, finalmente, el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo, perseguan, por su parte, la asociacin voluntaria de las provincias para
la prestacin comn de servicios. Sobre estos ensayos de regionalizacin, vanse S. MARTIN-RETORTILLO
BAQUER y F. ARGULLOL MURGADAS: Aproximacin histrica al tema de la descentralizacin
(1812-1931), en S. MARTIN-RETORTILLO BAQUER el alii: Descentralizacin administrativa y organizacin poltica, tomo I, Alfaguara, Madrid, 1973, pgs. 231 y ss., y L. PAREJO ALFONSO: La regin y la legislacin histrica de rgimen local, en T.-R. FERNNDEZ (dir.): Las autonomas regionales. Aspectos
polticos y jurdicos. Instituto Nacional de Prospectiva, Madrid, 1977, pgs. 13-187.
(7) S. MUOZ MACHADO: Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas, vol. I, Civitas, Madrid,
1982, pgs. 56-61.

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tatizacin. Al carecer de autonoma e ingresos suficientes, las Diputaciones Provinciales experimentaron un progresivo vaciamiento de sus competencias en beneficio de la Administracin perifrica del Estado (8). Este proceso estuvo favorecido
por la evolucin de algunos rganos que en su origen tuvieron carcter local. Especialmente de las Comisiones Provinciales de Servicios Tcnicos, que, radicadas en
las Diputaciones con la misin de favorecer la relacin entre las Administraciones
local y central, se convirtieron, tras diversas reformas que alteraron su naturaleza, en
rganos deliberantes al servicio de los gobernadores civiles; expresado en otros trminos, en una especie de contra-Diputaciones de funcionarios que menoscabaron,
en lugar de potenciar, la autarqua de los entes locales (9).
El crecimiento desordenado de la Administracin perifrica del Estado provoc,
por su parte, la quiebra de la provincia como divisin administrativa general. La necesidad de prestar nuevos servicios, la preferencia de la desconcentracin sobre la
descentralizacin administrativa y el perfil fundamentalmente poltico de los gobernadores civiles, entre otros factores, determinaron que diversos Ministerios crearan
en el mbito provincial su propia organizacin perifrica. Las delegaciones as establecidas rompieron la lnea jerrquica de comunicacin a travs del gobernador civil, entendindose directamente con el ministro correspondiente. Con objeto de evitar el caos burocrtico y coordinar la accin administrativa, se sucedieron las ms
pas recomendaciones legislativas, pero fue en vano (10).
Paralelamente, proliferaron cada vez ms una serie de divisiones especiales
creadas ad hoc sobre reas territoriales supraprovinciales. Con ello se pretenda la
consecucin de una mayor eficacia en la prestacin de los servicios de algunos Ministerios, pero la racionalidad de la organizacin administrativa se resinti sensiblemente. Junto a las Audiencias Territoriales, los Distritos Universitarios y las Regiones Militares, demarcaciones ya existentes, surgieron en poco tiempo tres Departamentos Martimos; cinco Regiones Areas; diez Jefaturas Superiores de Polica;
nueve Jefaturas Regionales de Carreteras; veinticinco Distritos Mineros; siete Jefaturas de Costas y Puertos; diez Jefaturas Regionales de Transportes Terrestres; diecisiete Delegaciones de Comercio; cuatro Direcciones Regionales de Administracin
Territorial; y as, solapadas, absolutamente heterogneas, hasta llegar a una cifra
prxima a las cien divisiones especiales del territorio nacional.

(8)

T.-R. FERNNDEZ: La provincia como Corporacin: las Diputaciones Provinciales, en S.

MARTIN-RETORTILLO BAQUER el alii: Descentralizacin

administrativa

y organizacin

poltica, tomo III,

cit., pgs. 513-517.

(9) E. GARCIA DE ENTERRIA: LOS Planes Provinciales de Obras y Servicios, en Problemas actuales del Rgimen local. Sevilla, 1958, pg. 154.
(10) Vanse, entre otros, el articulo 3 de la Ley de Rgimen Local de 1955, la disposicin final segunda de la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, aprobatoria del Plan de Desarrollo Econmico y Social, y
el artculo 16 del Decreto 2764/1967, de 27 de noviembre, que pretenda la reorganizacin de la Administracin civil del Estado.

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III.

LA RECONSIDERACIN DE LAS ESTRUCTURAS POLTICO-ADMINISTRATIVAS

Las disfuncionalidades que el centralismo estaba produciendo en Espaa evidenciaban su agotamiento. La propaganda oficial intent ocultarlas cuanto pudo,
pero a la postre se mostraron incontrovertibles. Quisirase o no admitir abiertamente, se impona una severa rectificacin.
En los pases europeos de nuestro entorno la confianza en las frmulas centralizadas de gobierno haba quebrado haca tiempo. El Estado liberal de Derecho, legislativo y mnimo, se haba transformado en un Estado prestacional predominantemente administrativo. Asociada la legitimidad poltica a la funcionalidad y eficacia
en la gestin de servicios, la descentralizacin se plante como la opcin organizativa idnea. Frente a las tcnicas desconcentradoras, que suponan operar dentro de la
misma cadena burocrtica aumentando las facultades resolutorias de los ltimos
grados, aqulla implicaba la creacin de un nuevo centro decisorio; una nueva organizacin autnoma e independiente del centro, cercana al objeto de su gestin, rpida en sus decisiones y abierta a la influencia de los grupos representativos de intereses. Respondiendo a estos requerimientos, se sucedieron diversas iniciativas
regionalizadoras: el informe sobre la reforma del gobierno local de la comisin
RedCliffe-Maud y las propuestas de devolution a Escocia y Gales, en el caso de
Gran Bretaa; la puesta en marcha en Italia de las regiones de Estatuto ordinario paralizadas durante dos dcadas; las reformas operadas en Blgica con objeto de crear
cuatro regiones lingsticas y tres administrativas; e incluso las circunscripciones de
accin regional, que en la muy centralizada Francia abrieron el camino a la institucionalizacin de la regin como colectividad territorial y circunscripcin gubernativa.
La doctrina espaola reflej esta tendencia. El estudio de los distintos tipos de
regiones, la bsqueda de criterios adecuados para delimitarlas y las posibles frmulas de institucionalizacin ocuparon preferentemente su atencin (11). Numerosos
autores se pronunciaron en favor de la creacin de circunscripciones administrativas
supraprovinciales de carcter general. Su establecimiento permitira unificar y racionalizar los servicios perifricos especiales que haban proliferado y que se encontraban dispersos, superpuestos y descoordinados. Nada impeda, por otra parte, que,
una vez consolidadas, se abriera prudentemente el camino hacia un sistema de autntica descentralizacin que condujera a la regin autrquica. De hecho, eso ocurri en el pasado con la demarcacin provincial y as estaba ocurriendo en Francia (12). Pese a la ausencia de perspectivas polticas para su reconocimiento inme(11) De verdadera explosin doctrinal calific este fenmeno L. COSCULLUELA MONTANER: Las
vertientes del regionalismo, en T.-R. FERNNDEZ (dir.): Las Autonomas regionales. I, Aspectos polticos y jurdicos, cit., pg. 195.
(12) En este sentido, J. M." DEL MORAL: Perspectivas del nuevo regionalismo, Problemas Polticos de la Vida Local, vol. III, Madrid, 1963, pgs. 209-221; A. CARRO MARTINEZ: La reforma de la
Administracin a nivel territorial, Problemas Polticos de la Vida Local, vol. V, Madrid, 1965,

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diato, otros autores abogaron precisamente por este ltimo tipo de regin dotada de
personalidad jurdica, rganos de decisin y fines propios. Sin necesidad de pasar
por el estadio previo de la regin gubernativa permitira reunir todas sus ventajas,
adems de la autonoma y autarqua caractersticas de los entes locales (13). Su
creacin podra producirse ex novo, como una entidad territorial de primer grado, o
como resultado de la asociacin voluntaria de varias Diputaciones Provinciales. Una
asociacin que, a su vez, poda dar lugar a dos tipos de Mancomunidades, segn se
constituyeran para la realizacin en comn de servicios concretos, tal y como previo
el Estatuto de Calvo Sotelo, o, por el contrario, y siguiendo el ejemplo de la Mancomunidad catalana de 1914, para la gestin de la totalidad de los servicios provinciales. Junto a las anteriores, y tomando como punto de referencia y excusa acadmica
la experiencia italiana, tambin se propugn la regin poltica dotada de competencias administrativas y legislativas garantizadas constitucionalmente y regida por su
propio Estatuto. La regin entendida como necesidad organizativa, pero tambin, lo
que haca la propuesta impracticable, como estructura de participacin y tcnica de
libertad (14).
Reacias a revisar en profundidad las estructuras existentes, las autoridades franquistas se limitaron a prever algunas hiptesis regionalizadoras. La primera, cuya
concrecin hubiera supuesto una nueva demarcacin gubernativa, se plasm en el
Estatuto de Gobernadores Civiles, aprobado por Decreto de 10 de octubre de
1958 (15). El Jefe del Estado, previa deliberacin del Consejo de Ministros, poda
nombrar un gobernador general para coordinar la accin administrativa sobre el territorio de varias provincias i) por motivos de orden pblico, en cuyo caso su ta-

pgs. 273-304; J. L. Dn LA VALLINA: Aspectos juridico-administrativos de la regin, Problemas Polticos de la Vida Local, vol. V, cit., pgs. 129-142, y Problemtica actual de la Administracin perifrica,
Documentacin Administrativa, nm. 100, abril, 1966, pgs. 327-343; L. JORDANA DE POZAS: La previsible alteracin de nuestra divisin territorial, Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 135, septiembre-octubre, 1967, pg. 641-659, y J. ORTIZ DIAZ: Las divisiones territoriales y los gobernadores civiles
generales, Documentacin Administrativa, nms. 20-21, agosto-septiembre, 1959, pgs. 5-20.
(13) Entre otros, R. MARTIN MATEO: Municipalismo, descentralizacin y democracia, Revista de
Esludios de la Vida Local, nm. 157, enero-febrero, 1968, pgs. 58-68; J. R. PARADA VZQUEZ y J. A.
MANZANKDO MATEOS: Corporaciones locales y desarrollo econmico, Montecorvo, Madrid, 1971,
pgs. 173-182; y L. MORELL OCAA: Estructuras locales y ordenacin del espacio, Instituto de Estudios
de Administracin Local, Madrid, 1972, pgs. 247-249.
(14) Aunque dada la naturaleza del rgimen su mero planteamiento resultaba delicado y politicamente peligroso (L. JORDANA DE POZAS: La previsible alteracin de nuestra divisin territorial, cit.,
pg. 658), en las postrimeras del franquismo no faltaron autores que la sugirieron abiertamente como alternativa idnea. Entre otros, P. M." LARUMBE BIURRUN: La regin. Aspectos administrativos, cit.,
pgs. 257 y 365; J. M. DE AZAOLA: Vasconia y su destino. I. La regionalizacin de Espaa, Revista de
Occidente. Madrid, 1972, pgs. 472-480; J. DE ESTEBAN et alii: Desarrollo poltico y Constitucin espaola, Ariel, Barcelona, 1973, pgs. 367-368; y L. COSCULLUELA MONTANER: La regin, en S.
MARTIN-RETORTILLO BAQUER el alii: Descentralizacin

administrativa

cit., pgs. 311-330.

(15) BOE, nm. 294, de 9 de diciembre de 1958.

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y organizacin

poltica,

tomo III,

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rea se limitara a este especifico campo (art. 40), o ii) en casos excepcionales
(art. 38), expresin poco afortunada que deba entenderse referida a otros casos singulares distintos de los de orden pblico. De apreciarse estas circunstancias, el Decreto de nombramiento sealara las atribuciones del gobernador, el mbito territorial de su jurisdiccin y su rgimen jurdico. Pese a la flexibilidad de la frmula y la
insistencia de los expertos, que destacaron su virtualidad como experiencia piloto (16), ningn gobernador general fue nombrado.
Aos ms tarde, el legislador introdujo en la Ley Orgnica del Estado (LOE) un
inciso ciertamente crptico con el siguiente tenor: tambin podrn establecerse divisiones territoriales distintas a la provincia (art. 45.2) (17). El precepto a nada
obligaba, pues contena una mera invitacin o sugerencia, pero dio pie a todo tipo de
especulaciones acerca de su significado. No pareca razonable que el legislador hubiera pensado exclusivamente en el establecimiento de divisiones especiales. stas
constituan un asunto organizativo interno de la Administracin del Estado y venan
proliferando haca tiempo sin haber precisado reconocimiento legal expreso. Su desordenada multiplicacin representaba, adems, una de las manifestaciones ms evidentes de la crisis (18). De propiciar, en cambio, la creacin de divisiones gubernativas de carcter general, la LOE vena a coincidir con lo previsto en el Estatuto de los
Gobernadores civiles para casos excepcionales. No pareca lgico, empero, que
esto fuera regulado en el ttulo VIII LOE, dedicado a la Administracin local, en lugar de encontrarse en el ttulo anterior, relativo a la Administracin del Estado. Jus-

(16) A este respecto, J. A. LARA POL: Realidad y teora de la regin moderna, Problemas Polticos de la Vida Local, vol. XII, Madrid, 1972, pg. 193, quien da cuenta del dictamen encargado en 1964 a
un grupo de expertos por el Ministerio de la Gobernacin, en el que se mostraron favorables a la utilizacin de esta va para hacer frente a las necesidades derivadas de la planificacin del desarrollo regional.
(17) Texto refundido aprobado por Decreto 779/1967, de 20 de abril (BOE, nm. 95, de 21 de abril
de 1967).
(18) Con todo, sta fue la interpretacin del precepto que realiz el Consejo Nacional del Movimiento, lo que no resulta extrao dada la extraccin ideolgica de sus miembros. Encargado de velar por
la unidad entre los hombres y las tierras de Espaa y de defender la integridad de los principios del Movimiento, su dictamen sobre los criterios para el planteamiento poltico del rgimen local, emitido por la
seccin octava del Consejo y aprobado por el Pleno el 26 de julio de 1968, no pudo ser ms claro: La
Comarca o la Regin que, en este sentido pudieran crearse, no seran tampoco Entidades, sino slo divisin territorial. Es decir, que caso de surgir de nuevo [...], lo que no pueden surgir son el regionalismo o
el comarcalismo, que se basan precisamente en dar a la Regin o a la Comarca el carcter de entidad natural y el valor poltico de estructura bsica de la Comunidad nacional. [...] Si la Comarca o Regin aparecen, su conveniencia se puede basar pura y exclusivamente en razones militares, docentes, urbansticas
y socioeconmicas, y slo a estos fines, y nada ms que a los efectos de la divisin territorial de la Administracin del Estado. La cita ha sido tomada de A. GUAITA: La divisin territorial en la Ley Orgnica
del Estado, en su obra Divisin territorial y descentralizacin. Instituto de Estudios de Administracin
Local, Madrid, 1975, pgs. 253-255. Originalmente, dicho trabajo fue publicado en Documentacin
Administrativa, nm. 125, septiembre-octubre, 1968, pgs. 11-33. En idntico sentido que el dictamen
emitido por el Consejo Nacional se pronunciaron los participantes en el Seminario sobre los principios
constitucionales del rgimen local espaol, celebrado en Pescola, cuyas conclusiones pueden verse en
Problemas Polticos de la Vida Local, vol. VIII, ct., pg. 260.

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tamente su ubicacin, y el hecho de aparecer al lado de municipios y provincias, haca plausible la opcin interpretativa favorable a la regin ente local o descentralizada. En contra, sin embargo, caba decir que el reconocimiento de este tipo de regin
constitua una novedad tan importante en el ordenamiento espaol que no poda tener como base un precepto tan vago e impreciso. Dadas las objeciones hermenuticas que caba formular a cada hiptesis, no resulta difcil compartir la opinin de
Guaita, para quien, pese a las expectativas despertadas, la LOE no se refiere en su
artculo 45.2 a posibles entidades regionales, no las prev y mucho menos manda
constituirlas; ahora bien, tampoco las prohibe. Como no las ha constituido, no existen, y como no las prohibe, pueden existir. En una palabra, respecto de este asunto,
la LOE no ha supuesto ninguna innovacin; es una cuestin aplazada o de lege ferenda (19).
Considerado en ciertos aspectos como una especie de desarrollo o interpretacin
autntica de la LOE, el proyecto de Ley de Bases de Rgimen Local, aprobado en
Consejo de Ministros el 17 de diciembre de 1971 y presentado en 1972 ante las Cortes, suscit de nuevo el debate acerca de la necesidad del escaln regional (20). Segn su expresiva Exposicin de Motivos, la provincia y el municipio se haban quedado estrechos para la realizacin de numerosas funciones pblicas, colocndose
en oposicin dialctica a los mismos los espacios regional y comarcal. Es aqu donde la nueva legalidad pretende afrontar con el necesario realismo el problema, alejndose a un tiempo tanto de un pensamiento excesivamente conservador sobre las
instituciones locales como de tendencias reformistas que quisieran clausurar las estructuras del pasado.
La construccin de los espacios comarcal y regional deba hacerse, consecuentemente, tomando como punto de partida las instituciones tradicionales. La regin, en
concreto, deba surgir del impulso de las Diputaciones Provinciales que, unidas voluntariamente, constituiran Mancomunidades para el adecuado planeamiento,
coordinacin o gestin de obras o servicios de su competencia propia o encomendada por el Estado (Base 42.1). Dicha constitucin deba ser aprobada junto con
los Estatutos por los que habra de regirse por el Consejo de Ministros, previo informe del Consejo de Estado. Su mbito de actuacin podra comprender una pluralidad de servicios, pero no la totalidad de las competencias provinciales. La Mancomunidad prevista era, pues, un ente local de segundo grado de carcter seccional,
al estilo de la regulada en el Estatuto de 1925 (21). De acuerdo con lo dispuesto en
el artculo 45.2 LOE, el Gobierno tambin poda crear regiones gubernativas, es decir, divisiones administrativas de mbito supraprovincial que serviran para la ordenacin y ejecucin de servicios propios del Estado y de las entidades locales radi-

(19) A. GUAITA: La divisin territorial en la Ley Orgnica del Estado, cit., pgs. 249-250.
(20) Proyecto de Ley de Bases de Rgimen Local, Instituto de Estudios de Administracin Local,
Madrid, 1972.
(21) E. ARGULLOL MURGADAS: Mancomunidades interprovincialcs, en S. MARTIN-RETORTILLO
BAQUER el all: Descentralizacin administrativa y organizacin poltica, tomo III, cit., pgs. 437-450.

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cadas en las mismas (Base 1.8). Pese a la prudencia de su formulacin, ninguna de

estas posibilidades prosper. El proyecto de ley, que fue objeto de 4.184 enmiendas,
el mayor nmero en la historia de las Cortes franquistas, qued congelado durante
meses, siendo finalmente retirado por un nuevo Gobierno a comienzos de 1974 (22).
En cumplimiento del compromiso programtico asumido ante las Cortes en su
clebre discurso de 12 de febrero de 1974, el presidente del Gobierno, Carlos Arias
Navarro, present un nuevo proyecto de Ley de Bases del Estatuto de Rgimen Local (LBERL). A diferencia del proyecto anterior, la atencin prestada a la cuestin
regional era significativamente escasa. El Gobierno pretenda reconocer la facultad
de las Diputaciones Provinciales para asociarse bajo la forma de Mancomunidad,
pero, excepto la prohibicin de asumir la totalidad de las competencias provinciales,
consignada expresamente (Base 18), nada dijo sobre su constitucin, ni sobre sus
Estatutos, sus rganos de gobierno, su personalidad jurdica o la posibilidad de recibir transferencias de la Administracin del Estado. Y tampoco aludi a la posibilidad de constituir circunscripciones administrativas suproprovinciales (23). Las cosas, empero, cambiaron en el seno de la Comisin de Gobernacin de las Cortes
Espaolas. La sensibilidad de numerosos procuradores hacia la problemtica regional propici que la LBERL, aprobada el 19 de noviembre de 1975, incluyera finalmente referencias tanto a las divisiones territoriales distintas de la provincia que pudieran establecerse, como a los entes regionales de carcter asociativo previstos
en la ley. La primera opcin ya figuraba en el artculo 45.2 LOE, pero no poda decirse lo mismo de la segunda, respecto de la cual, segn alarde el legislador, la
LBERL incorporaba una innovacin de singular importancia y ofreca la suficiente flexibilidad para que, dentro de los principios del ordenamiento espaol, pudieran verse atendidas aspiraciones que no encajaban en la normativa vigente. Se
trataba, obviamente, de la posibilidad de crear Mancomunidades Provinciales para
la realizacin de algunos de los fines atribuidos a las entidades locales fundamentales, o de los que en su caso les fueran encomendados por la Administracin Pblica
(Base 1.6), a las que el legislador no dud en calificar de autnticos entes locales
que tendran la extensin territorial y el contenido que sus promotores desearan atribuirles (Exposicin de Motivos).

(22) La ponencia de las Cortes encargada de dictaminar las enmiendas estuvo casi un ao ocupada
en ordenarlas y en redactar su informe, que no lleg a publicarse porque el Gobierno, ejercitando la facultad de intervenir en la fijacin del orden del da de las Comisiones, paraliz la tramitacin del proyecto.
El problema, al parecer, se encontraba en la protesta de un elevado nmero de miembros del Consejo Nacional del Movimiento, que exigieron la demora del debate del proyecto hasta que el Consejo hubiera
emitido nuevos criterios politicos sobre las bases que lo constituan. Vid. EL CONSULTOR DE LOS
AYUNTAMIENTOS: Ley de Bases del Estatuto de Rgimen Local. Madrid, 1976, pgs. 12 y 13.
(23) Bases del Estatuto de Rgimen Local Proyecto de Ley, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1974. Sobre este punto, vase, asimismo, la intervencin del ministro de la Gobernacin, Javier Garca Hernndez, ante el Consejo Nacional del Movimiento en EL CONSULTOR DE LOS
AYUNTAMIENTOS: Ley de Bases del Estatuto de Rgimen Local, cit., pg. 54.

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Pese a tan ambiciosas proclamaciones, la LBERL evidenci las contradicciones con que se haba gestado. Las Mancomunidades, caso de prosperar, seran simples rganos gestores de algunos servicios provinciales. Al permanecer inalterados los presupuestos del rgimen local existente, arrostraran, por lo dems, los
mismos vicios y limitaciones de las Diputaciones asociadas. Y, quedando al arbitrio de la Administracin del Estado la transferencia de obras y servicios de su
competencia, muy posiblemente tampoco serviran como instrumento de descentralizacin. Con todo, no faltaron esfuerzos polticos y doctrinales por atribuir al
texto el significado ms progresivo y regional izador posible (24). Unos esfuerzos
que, a la postre, resultaron baldos, pues la acelerada dinmica poltica desencadenada tras la muerte de Franco desbord bien pronto el tmido marco normativo que
la LBERL ofreci. Las Comisiones para el estudio de regmenes especiales para
las provincias vascas y catalanas, creadas por el Gobierno de Arias Navarro, la reforma poltica impulsada por Surez y, finalmente, tras las elecciones generales de
1977, la generalizacin de los llamados regmenes preautonmicos implicaron
su definitivo abandono (25).

IV.

PLANIFICACIN ECONMICA Y DESARROLLO REGIONAL

Siguiendo las recomendaciones de la Misin del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento que visit Espaa en 1961, el rgimen franquista decidi
ensayar el modelo de planificacin econmica aplicado en otros pases europeos.
La tcnica planificadora no representaba una novedad, pero el carcter intervencionista del Estado le confiri en esos momentos un alcance del que hasta la fecha
haba carecido (26). Con vocacin de totalidad, el Plan pretenda ser, en efecto, un
proyecto de intervencin sistemtica destinado a orientar la economa nacional. La
consecucin de un ms rpido crecimiento agregado constitua su principal objetivo. La aparicin de desequilibrios territoriales consecuencia de la concentracin
(24) En este sentido, C. ARIAS NAVARRO: La hora de las reformas. Discurso del Presidente del Gobierno ante las Cortes Espaolas, Coleccin Informe, nm. 5, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1976,
pgs. 24-26; A. GMEZ PICAZO: La regin hoy. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid,
1976; y H. GMEZ DE LAS ROCES: Perspectivas de la regin en la nueva legislacin local. Institucin
Fernando el Catlico, Zaragoza, 1977. En la doctrina, vanse, fundamentalmente, J. L. DE SIMN TOBALINA: Regin gubernativa y regin autnoma, Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 191, julio-septiembre, 1976, pgs. 609-616, y M. HERRERO DE MIN: reas regionales y Ley de Rgimen Local, Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 192, octubre-diciembre, 1976, pgs. 731-752.
(25) Un anlisis acerca de las conclusiones de ambas Comisiones de estudio particularmente de
las formuladas por la Comisin para las provincias catalanas y del encauzamiento provisional de las
demandas de autogobierno mediante la atpica frmula de la preautonoma, en C. GARRIDO LPEZ: Demanda regional y proceso autonmico. Tecnos, Madrid, 1999, pgs. 87-92 y 103-129, respectivamente.
(26) Sobre las experiencias planificadoras anteriores, referidas a lugares o sectores especficos, M.
J. GONZLEZ: El desarrollo regional frustrado durante treinta aos de dirigismo (1928-1958), en La
Espaa de las Autonomas, tomo I, Espasa Calpe, Madrid, 1981, pgs. 485-534.

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de capitales y mano de obra suscit, adems, la preocupacin por el desarrollo regional (27).
Las demarcaciones tradicionales resultaban inapropiadas para las tareas de prospectiva, preparacin y ejecucin del Plan sobre mbitos regionales, y deban dar
paso a nuevas estructuras administrativas. Calificadas por alguna doctrina como de
desarrollo o de misin (28), dichas estructuras podan consistir en simples circunscripciones especiales, pero dada la necesidad de movilizar e integrar todos los
recursos y voluntades de las reas planificadas, convena fomentar la participacin
de las Corporaciones locales y la descentralizacin. Nada impeda, en ese sentido,
que, a semejanza de los pases de nuestro entorno, llegara a institucionalizarse la regin como divisin general de la Administracin del Estado, como ente local o, incluso, como instancia poltica. Nada, obviamente, que no fuera la posicin rgida y
obtusamente antirregionalista del Movimiento y su Organizacin Sindical.
La preocupacin del planificador franquista por conseguir la participacin
equilibrada de todas las zonas geogrficas en el bienestar econmico y social (29)
no fue en el I Plan de Desarrollo Econmico y Social (1964-1967) ms all de la
puesta en prctica de acciones muy localizadas. El artculo 6 de la Ley 194/1963, de
28 de diciembre, aprobatoria del Plan, se limit a prever la creacin de polos de desarrollo y de promocin (30). El Estado deba procurar la colaboracin activa de los
entes locales, pero el Decreto 135/1964, de 30 de enero, sobre localizacin de los
polos redujo dicha colaboracin al mnimo (31). El Plan facultaba al Gobierno para
integrar en delegaciones territoriales unificadas, supuestamente supraprovinciales,
todos los servicios y dependencias perifricos de los Departamentos ministeriales,
pero nada se decidi en este sentido. La ubicacin provincial de los polos de desarrollo (La Corua, Sevilla, Valladolid, Vigo y Zaragoza) y de los polos de promocin (Burgos y Huelva) hizo no obstante innecesaria la creacin de una estructura de
mbito regional. La gestin de los polos qued encomendada a las Comisiones Provinciales de Servicios Tcnicos, de acuerdo con las directrices de la Comisin Dele(27) La secuencia fue magistralmente descrita por E. GARCIA DE ENTERRIA: [...] el aumento global
del Producto Interior Bruto, perseguido como objetivo ltimo, aumenta y no corrige los desequilibrios regionales existentes dentro de un mismo pais; rompe estructuras sociales y econmicas operativas, aunque
retrasadas, en un momento dado por la tendencia a la concentracin industrial y comercial y, correlativamente, demogrfica, que tiende a desertizar el resto del pais; deja sin explotar o dilapida recursos disponibles por la bsqueda del ptimo y efmero beneficio inmediato. La correccin de esa poltica tiene un
nombre: frente al desarrollo cuantitativo-sectorial o exponencial, no hay desarrollo posible sino a travs
de una poltica sistemtica de desarrollo regional. La cuestin regional. Una reflexin, en Estudios
sobre Autonomas Territoriales, Civitas, Madrid, 1985, pg. 47.
(28) Por todos, E. PISANI: Administraron de gestin, administration de mission, Revue Francaise
de Science Politique. vol. VI, nm. 2, avril-juin, 1956, pgs. 315-330.
(29) Discurso del Excmo. Sr. D. Laureano Lpez Rod ante el Pleno de las Cortes, el 27 de diciembre de 1963, en defensa del proyecto de Ley que aprueba el Plan de Desarrollo Econmico y Social, en Plan de Desarrollo Econmico y Social, BOE, Madrid, 1964, pg. 18.
(30) BOE, nm. 312, de 30 de diciembre de 1963.
(31) BOE, nm. 27, de 31 de enero de 1964.

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gada de Asuntos Econmicos. Las funciones de informacin y divulgacin, estimacin de los resultados y propuesta de iniciativas quedaron reservadas a los Consejos
Econmicos Sindicales Provinciales, rganos representativos de intereses sectoriales convertidos, merced a las limitaciones de la poltica planificadora, en portavoces
de los intereses generales de toda la poblacin.
Ante la avalancha de crticas, la Ponencia de Desarrollo Regional constituida en el
seno de la Comisara del Plan y el propio ministro comisario, Laureano Lpez Rod,
coincidieron en la necesidad de adoptar alguna medida descentralizadora. Un centralismo excesivo entorpece y demora la buena marcha de la Administracin afirm
este ltimo en su intervencin ante la Comisin de Presidencia del Gobierno y Leyes
Fundamentales de las Cortes el 12 de diciembre de 1968. De aqu la promesa de
que el Gobierno est decidido a impulsar la descentralizacin en favor de las Corporaciones locales que pueden llevar a cabo muchsimas tareas que el Estado no tiene por
qu realizar (32). Y a tenor de la expresiva Exposicin de Motivos de la Ley 1/1969,
de 11 de febrero, aprobatoria del II Plan de Desarrollo Econmico y Social
(1969-1971) (33), dicha promesa pareca cumplirse. El legislador, que deca partir de
una idea ambiciosa de desarrollo regional, emplazaba al Gobierno para impulsar la
descentralizacin en favor de las Corporaciones locales. De acuerdo con artculo 3.4.a,) de la Ley, concretamente, las obras y servicios incluidos en el Programa de
Inversiones Pblicas que afectasen a su respectiva demarcacin territorial podan ser
delegadas en las Corporaciones locales que contaran con los medios tcnicos y de
gestin convenientes. El Plan recomendaba fomentar la participacin de dichas Corporaciones en las acciones programadas, as como la colaboracin de las Universidades, los Centros de Enseanza Tcnica y de Investigacin, las Cmaras Oficiales de
Comercio y cuantas entidades pudieran contribuir al desarrollo (art. 3.5). Constatado
el reducido mbito de las provincias para ser objeto de una programacin especfica,
el Gobierno fue facultado, finalmente, para impulsar frmulas asociativas entre Corporaciones locales, principalmente, la creacin de Mancomunidades interprovinciales
que, siguiendo la filosofa participativa oficial, colaboraran con la Administracin
del Estado en las tareas de desarrollo regional (art. 3.7).
Bajo apariencia formal de cambio, lo cierto, sin embargo, es que el planteamiento de la poltica planificadora no experiment ninguna modificacin sustancial. La
descentralizacin propugnada cedi ante la desconcentracin en beneficio de la poderosa Administracin perifrica. En lugar de fomentar la participacin de las Corporaciones locales en las acciones programadas, el Gobierno recab la colaboracin
de los Consejos Econmicos Sindicales. Y al no haberse reformado todava la legislacin bsica de rgimen local, las frmulas asociativas enfticamente anunciadas
siguieron siendo inditas. El balance institucional de la planificacin del desarrollo
no poda ser ms desalentador. No obstante haberse reconocido oficialmente la ne-

(32)
(33)

Texto citado en L. LPKZ ROD: Poltica y desarrollo. Aguilar, Madrid, 1970, pg. 252.
BOE, nm. 37, de 12 de febrero de 1969.

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cesidad de modificar las estructuras administrativas y existir diversas iniciativas locales, nada relevante se hizo ni se permiti hacer en ese sentido, excepto la creacin
de dos organizaciones de coordinacin para el desarrollo de Galicia y Canarias, denominadas Comisiones de Direccin e integradas por los miembros de las Comisiones Provinciales de Servicios Tcnicos de las respectivas provincias (34).
Considerado como uno de los grandes temas pendientes de la planificacin del
desarrollo en Espaa, el III Plan (1972-1975) propuso abordar al fin la institucionalizacin del espacio regional. Enfrentado al dilema de ir estirando las estructuras
organizativas vigentes hasta dotarlas de la nueva funcionalidad exigida por la poltica de desarrollo o crear estructuras completamente nuevas, el planificador opt por
aprovechar las instituciones existentes como punto de partida para acceder, en un
prudente impulso evolutivo, a la instancia regional. La Administracin perifrica
del Estado deba ser objeto de una urgente armonizacin dirigida a lograr la coincidencia de sus demarcaciones en cada nivel territorial. A fin de integrar los intereses
locales en las tareas planificadoras y preparar el camino a la regin, se propuso la
constitucin de Mancomunidades de Diputaciones y la potenciacin de los Consejos
Econmico-sociales Sindicales Interprovinciales cuyo mbito de actuacin fuera
coincidente con el de aqullas. A juicio del planificador, las Mancomunidades sumaran el impulso local a unas acciones que el Estado no deba ya realizar aislado (35). Y similar funcin podan desempear los consorcios, sociedades de economa mixta o institutos de desarrollo que pudieran constituirse (36).
Dada la aversin de la Organizacin Sindical hacia cualquier frmula de descentralizacin, la posibilidad de constituir Mancomunidades provinciales no prosper. Pese a las propuestas de ciertas lites locales, tampoco corrieron mejor suerte las
Sociedades de economa mixta y los Institutos de Desarrollo Regional, que slo en
Galicia y en Andaluca, respectivamente, lograron constituirse (37). Bloqueadas es(34) La creacin de estas Comisiones de Direccin se produjo por sendas rdenes ministeriales
de 4 de marzo de 1970 (BOE, nm. 56, de 6 de marzo de 1970).
(35) La posibilidad de constituir Mancomunidades de Diputaciones y Cabildos para la realizacin
de acciones conjuntas de desarrollo regional e interprovincial fue prevista en el epgrafe 29 del articulo 2 de la Ley 22/1972, de 10 de mayo, aprobatoria del III Plan de Desarrollo Econmico y Social (BOE,
nm. 113, de 11 de mayo). Tanto su constitucin como sus Estatutos debian ser aprobados por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de la Gobernacin, previo informe de la Comisaria del Plan de Desarrollo
y con el dictamen del Consejo de Estado.
(36) III Plan de Desarrollo Econmico y Social, BOE. Madrid, 1971, pgs. 84, 90 y 209-210, y
Ponencia de Desarrollo Regional. III Plan de Desarrollo Econmico y Social (1972-1975). BOE, Madrid, 1972, pgs. 368-370. Un anlisis contemporizador, en L. LEGAZ Y LACAMBRA: La regionalizacin
en el III Plan de Desarrollo, Problemas polticos de la Vida Local, vol. XIII, Madrid, 1973,
pgs. 153-169.
(37) En 1972, efectivamente, el Consejo de Ministros autoriz la creacin de la Sociedad de Desarrollo Regional de Galicia (SOD1GA) y de un Instituto de Desarrollo Regional, dependiente de la Universidad de Sevilla. Habra que esperar a diciembre de 1976 y a los primeros meses de 1977 para que las Sociedades de Desarrollo Industrial de Andaluca (SODIAN), Canarias (SODICAN) y Extremadura
(SODIEX) pudieran constituirse.

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tas vas, el Gobierno opt de nuevo por la desconcentracin. El Ministerio de Planificacin del Desarrollo, creado en junio de 1973, qued estructurado en catorce delegaciones perifricas de mbito supraprovincial que, para no provocar suspicacias
entre los sectores ms recalcitrantes del rgimen, fueron denominadas con nmeros
ordinales (38). Aunque se pretenda hacer efectivo el principio de participacin de
los entes locales, la estructura orgnica de estas delegaciones no pudo ser ms autocrtica: un delegado, nombrado por el Consejo de Ministros, y la Comisin Territorial de Planificacin, rgano consultivo integrado por el propio delegado, los gobernadores civiles de las provincias de la circunscripcin, cinco vocales designados por
el ministro entre personas de singular relevancia vinculadas al territorio, cinco expertos designados tambin por el ministro, los presidentes de las Diputaciones y dos
diputados provinciales elegidos en sus respectivas Corporaciones. Nos encontrbamos, pues, ante una nueva divisin especial del territorio que aadir al caos derivado
de las numerosas demarcaciones de la Administracin perifrica ya existentes. Una
divisin que, tras el asesinato del almirante Carrero Blanco, el nuevo Gobierno no
puso siquiera en funcionamiento.

V.

LA VERTEBRACIN DEL TERRITORIO

En la dcada de los sesenta, el urbanismo ya no era una tcnica ordenadora referida exclusivamente a las ciudades. Esa etapa, limitada a las leyes de ensanche y reforma interior, haba dado paso a una concepcin ms amplia de la urbe, comprensiva, asimismo, de su entorno inmediato. Las nuevas formas de asentamiento humano,
la extensin y el progreso de las comunicaciones, los elevados costos de las grandes
obras pblicas y la preservacin del medio ambiente, estaban abocando, entre otros
factores, a una segunda transformacin del urbanismo, que supona la contemplacin fsica de grandes reas. En el transcurso de este proceso, sus conexiones con la
planificacin del desarrollo se hicieron evidentes. El urbanismo caminaba de lo menos, microurbanismo, a lo ms, el espacio entero, mientras que la poltica planificadora haca el recorrido inverso. La expresin ordenacin del territorio surgi, justamente, para referirse a la necesaria integracin entre planificacin fsica y desarrollo
econmico a travs de un mtodo sincrtico; para aludir, en suma, a la sntesis superadora de las limitaciones que aisladamente presentaban las tcnicas urbansticas y
la planificacin del desarrollo.
En palabras de Senz de Buruaga, la ordenacin del territorio consista en el
estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformacin ptima del espacio y de
la distribucin de esta transformacin y de la poblacin total entre ncleos urbanos y
jerarquas diferentes [...] (39). Aunque con este mtodo se persegua la planifica(38) Decreto 2916/1973, de 16 de noviembre (BOE nm. 279, de 21 de noviembre de 1973).
(39) G. SAENZ DE BURUAGA: Ordenacin del territorio. El caso del Pas Vasco y su zona de influencia, Guadiana de Publicaciones, Madrid, 1969, pg. 229.

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cin territorial de toda la nacin, los espacios operativos ms eficaces sobre los que
ponerlo en prctica no podan ser las demarcaciones administrativas existentes. En
su lugar, la regin se perfilaba como el punto de equilibrio esencial entre la macroordenacin a escala de la nacin y la microordenacin de las unidades elementales reagrupadas o impulsadas en el espacio regional (40). La ordenacin del territorio no se refera, sin embargo, a cualquier regin, sino a la regin urbana o nodal integrada por una metrpoli o ciudad dominante y sus zonas de influencia.
A diferencia de las limitadas acciones de desarrollo regional, que slo la recomendaban, la ordenacin del territorio impona la descentralizacin en el proceso de
adopcin de decisiones y, a medio plazo, la necesidad de la regin autrquica. El
franquismo no poda permitirlo a riesgo de conculcar sus presupuestos. De ah que
la poltica de desarrollo regional y la normativa urbanstica obviaran durante tanto
tiempo la cuestin.
Los Planes de Desarrollo nada avanzaron al respecto. La Ley del Suelo de 1956,
acaso por su encuadramiento en una fecha excesivamente pretrita, tampoco asumi
las tcnicas del moderno urbanismo (41). Y hubo que esperar a su reforma mediante
Ley 19/1975, de 2 de mayo, para que la idea fuera acogida en la nueva figura de los
Planes Directores Territoriales de Coordinacin, que estableceran, de conformidad
con los principios del Plan Nacional de Ordenacin y de la planificacin econmica,
las lneas bsicas para la ordenacin del territorio y el marco fsico en que deban
desarrollarse (art. 8.1). El progreso era significativo, pero, como hasta el momento
haba ocurrido, el legislador no se aventur en el camino de la descentralizacin.
Aunque algunos procuradores en Cortes propugnaron el trmino regional
para aludir al posible mbito de los Planes Directores, su inclusin durante la tramitacin parlamentaria result imposible (42). Cules son las ventajas de insertar la
palabra "regional" en este artculo? se preguntaba retricamente uno de los po(40)

G. SENZ DE BURUAGA: Ibidem. pg.

158.

(41) Con todo, no resultaba difcil vislumbrar en ella cierta evolucin del concepto de ordenacin
urbanstica. El artculo 3.1, concretamente, referido a las acciones de planeamiento, incluy no pocas facultades de inters que constituan el preludio de una visin ms amplia. Lgicamente, su concrecin, de
la que iba a depender en realidad la potencialidad ordenadora de la Ley, deba producirse en los distintos
planes urbansticos, cuyo mbito slo poda ser municipal, provincial y, directamente y sin mediar opcin
supraprovincial o regional alguna, nacional. El Plan nacional, sin embargo, no fue redactado, y los Planes
provinciales escascaron llamativamente.
(42) Por todos, la enmienda presentada al apartado 2 del articulo 6 por el procurador Rubcns Hcnrquez Hernndez y la defensa de la misma en el Pleno de las Cortes. Si bien polticamente puede resultar
justificado obviar el tema regional afirm en el transcurso de su intervencin, [...] desde un punto de
vista urbanstico seria completamente absurdo ignorarlas, porque, queramos o no, las regiones urbanas
estn ah. [...] Yo s que un planteamiento de tipo regional tambin cabra dentro de la expresin supraprovincial. Pero no es lo mismo decir que se puede hacer un plan de mbito superior al provincial que decir, precisamente, que adems de los planes provinciales han de configurarse unos planes especficamente calificados de regionales, como una incitacin a nuestros polticos, a nuestros urbanistas, a nuestra comunidad entera. Diario de Sesiones de! Pleno. Boletn Oficial de las Corles Espaolas. X Legislatura,
nm. 17, 1975, pgs. 79-81.

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nentes del Dictamen. Exclusivamente crear confusionismo, no aadir nada a lo

que dice el artculo y dejar abierto, sin embargo, un portillo a una serie de consecuencias muy vagas [...] y que pueden responder totalmente a motivaciones extraurbansticas (43). Para reducir tales riesgos, se incluy la expresin supraprovincial, eufemismo polticamente inocuo. Adems, la iniciativa para su formacin y la
facultad para determinar los organismos o entidades encargados de redactarlos fueron atribuidas al Consejo de Ministros (art. 8.bis.l).
Justamente por retener todas las facultades decisorias en la materia, el Gobierno
de Arias Navarro an poda optar por la formacin de Planes con mbitos regionales
y atribuir su elaboracin a los representantes locales. Y as pareci hacerlo cuando,
apenas un ao despus de la reforma de la Ley del Suelo, aprob cuatro Reales Decretos acordando la formacin de los Planes Directores Territoriales de Coordinacin de Asturias, Aragn, Andaluca y Galicia (44).
De contenido prcticamente idntico, cada Decreto creaba una Comisin Regional de Planeamiento encargada de formular propuestas al Ministro de la Vivienda e
integrada por el director general de Urbanismo, un representante de la Administracin central por cada provincia afectada, los gobernadores civiles del territorio y los
presidentes de las Diputaciones (art. 1.2). Para la obtencin y elaboracin de datos
de base, dichos Decretos prevean asimismo la creacin de grupos de trabajo a nivel regional compuestos a partes iguales por representantes de varios ministerios,
de las Corporaciones locales y de la Organizacin Sindical (art. 3.1). La presencia
de los intereses locales quedaba limitada, en consecuencia, a un tercio en todos los
rganos creados, por lo que el fomento de la participacin en la redaccin y ejecucin del Plan result ser un fiasco.
Legalizada la asociacin de Corporaciones locales en la LBERL, los Decretos
no dejaron de plantearse la hiptesis de que se constituyeran Mancomunidades provinciales con idntico mbito territorial que el Plan Director acordado, en cuyo caso
tendran las mismas atribuciones reconocidas a las Diputaciones asociadas; es decir,
una presencia testimonial en los rganos previstos y una limitada participacin
en las tareas planificadoras. La deslegalizacin que el artculo 8.bis.l de la
Ley 19/1975 realiz en favor del Gobierno fue, a la postre, desaprovechada. Las crticas hacia una planificacin regional sin regin y sin rganos representativos de intereses regionales supusieron la paralizacin de las Comisiones de Planeamiento. Y
la apertura del proceso de reforma poltica, implic el abandono de los Planes de
Aragn y Asturias. Aunque en los casos de Andaluca y Galicia el segundo Gobierno
de la Monarqua intent corregir el centralismo de sus Comisiones Regionales (45),

(43) Ibidem. pg. 87.

(44) Los Reales Decretos 1872, 1873 y 1874/1976, de 18 de junio (BOE nm. 190, 9 de agosto de
1976), acordaron la formacin de los Planes Directores Territoriales de Coordinacin de Aragn, Andaluca y Asturias, respectivamente. El Real Decreto 2031/1976, de 30 de julio (BOE nm. 210. de 1 de
septiembre), por su parte, aprob el Plan Director Territorial de Coordinacin de Galicia.
(45) Con esta finalidad se promulgaron las rdenes Ministeriales de 25 de enero y 25 de marzo de

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las posturas contrarias a la puesta en funcionamiento de estos instrumentos de planificacin arreciaron sensiblemente, por lo que ni siquiera llegaron a constituirse. Los
Planes Directores Territoriales de Coordinacin quedaron de esta forma arrumbados, y con ellos, el nico ensayo de regionalismo funcional que el rgimen fue capaz de formular.
Despus de diez aos de tentativas frustradas que podan haber satisfecho las aspiraciones de las lites locales, el centralismo poltico-administrativo apuntalado
tras la Guerra Civil segua intacto. La impotencia regionalizadora del franquismo result ostensible. Ni la racionalizacin organizativa del Estado, ni las exigencias de
un desarrollo regional equilibrado, ni la vertebracin del territorio argumentos en
favor de la regin que fueron tenidos en cuenta incluso en los ordenamientos ms refractarios, haban logrado atemperar la obsesin unitarista oficialmente imperante. Una obsesin que, al negar lo obvio, fue gestando lentamente su contraria. Empecinndose en mantener el centralismo a todo trance, el rgimen lo deslegitim sin
remedio. Frente a la dictadura, el decisionismo y la centralizacin, el antifranquismo
vincul la recuperacin de la democracia con la distribucin territorial del poder.
Ante la ausencia de cauces de participacin y de libre expresin de intereses regionales, el antifranquismo mitific la autonoma y utiliz su demanda como eficaz desencadenante de la movilizacin popular. No resulta difcil, por tanto, compartir las
afirmaciones de De Blas Guerrero, para quien las reivindicaciones nacionalistas y
regionalistas de la moderna Espaa democrtica, sin minusvalorar la importancia de
ciertos precedentes, especialmente los catalanes, tienen su origen en buena medida
durante los ltimos aos del franquismo y los primeros de la transicin, periodos en
los que, como reaccin inopinada al obstinado centralismo, la oposicin democrtica abraz la reivindicacin de autogobierno (46). El contexto europeo favorable a la
descentralizacin poltica y la extensin de la ideologa participativa influyeron
tambin en ello, pero fueron los excesos autocrticos, los desequilibrios territoriales
y la ausencia de todo tipo de iniciativas regionalizadoras los factores verdaderamente decisivos; aquellos, en suma, que propiciaron la configuracin de una de las ms
slidas ideas-fuerza de nuestra transicin poltica: la autonoma como exigencia
funcional e imperativo democrtico.

1977 (BOE nm. 25, de 29 de enero, y nm. 79, de 2 de abril de 1977) referidas, respectivamente, a los
Planes Directores Territoriales de Galicia y Andaluca.
(46) A. DE BLAS GUERRERO: El problema nacional-regional espaol en la transicin, en J. F.
TEZANOS y A. DE BLAS GUERRERO (cds): La transicin democrtica espaola. Sistema, Madrid, 1989,
pgs. 588-601.

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