MAS ALL DE LAS TRANSICIONES

A LA DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA (*)

Por MARCELO CAVAROZZI

SUMARIO
I. L A DCADA D E 1 9 8 0 : P R I M E R O , C R I S I S Y C O N V E R G E N C I A ; L U E G O , L A S I N G U L A R I D A D DE LAS TRANSICIONES. II. DESORGANIZACIN ECONMICA Y DESCASTE POLTICO EN LAS NUEVAS DEMOCRACIAS.III. L.A MATRIZ ESTADOCNTRICA.IV. HACIA UNA NUEVA MATRIZ: DILEMAS TERICOS Y POLTICOS
EN LA DCADA DE 1 9 9 0 .

I.

LA DECADA DE 1 9 8 0 : PRIMERO, CRISIS Y CONVERGENCIA;

LUEGO, LA SINGULARIDAD DE LAS TRANSICIONES

En agosto de 1982, Jess Silva Herzog, el ministro de Hacienda de Mxico, lleg a los Estados Unidos y anunci que su pas no continuara pagando
la deuda externa. Como bien se sabe, ese evento marc una divisoria de aguas
en la historia econmica de Amrica Latina; la moratoria mexicana fue rpidamente imitada por muchos otros pases del continente, dando inicio a la
crisis econmica ms seria de la regin durante el siglo xx. Uno de los as() Ponencia presentada al XVI Congreso de la Latin American Studies Association
(LASA), 4-6 abril de 1991, Washington, Estados Unidos. En este trabajo discuto una
serie de ideas e hiptesis que han sido elaboradas conjuntamente con MANUEL ANTONIO
CARRETN. De todas maneras, este texto es de mi exclusiva responsabilidad. Quiero
agradecer las crticas y aportes hechos a esta versin por los participantes en el curso
que dict en el MIT en la primavera de 1991 y en especial a Sandra Aidar, Ivn Alves
Soria, Elsa Bardalez, Agustn Fallas, Lydia Fraile, Alvaro Gonzlez, M." Carmen de
Mello Lemos, Stephen Page, Pablo Policzer, Seth Racusen y Anny Rivera-Ottenberger.
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Revista de Estudios Polticos (Nueva F.poca)
Nm. 74. Oclubrc-Dicicmbrc 1991

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pectos fundamentales de la crisis fue la ruptura parcial de los vnculos comerciales y financieros de Amrica Latina con la economa mundial. Adems del total cese en la concesin de nuevos crditos por parte de los bancos
privados extranjeros, el flujo de inversiones de capital sufri tambin una
brusca interrupcin (1). En este ltimo sentido se produjo, por tanto, una
reversin completa de las tendencias que haban predominado desde la dcada de 1950, cuando las inversiones extranjeras en la industria manufacturera
aumentaron significativamente y se reorientaron a la produccin para el
mercado interno.
La crisis de la deuda coincidi, y esto no fue enteramente accidental, con
la convergencia de las trayectorias polticas de cinco de los pases ms industrializados del continente: Mxico, Brasil y las tres naciones del Cono Sur,
es decir, Chile, Uruguay y Argentina. En todos ellos se desataron crisis polticas muy serias; cada uno de sus Gobiernos las cuatro dictaduras militares
sudamericanas y el rgimen no democrtico del PRI ingres en un perodo
de turbulencia poltica que no fue ajeno a las conmociones econmicas. Estas
conmociones, si bien estuvieron asociadas con la moratoria de la deuda, tuvieron que ver, asimismo, con otros factores domsticos e internacionales.
En realidad, uno de los aspectos ms singulares de la convergencia de
1982 fue que sobrevino despus de una larga dcada, la de 1970, durante
la cual los itinerarios polticos de los cinco pases haban sido notoriamente
divergentes (2). En la Argentina, la inestabilidad y la militarizacin de la
poltica se intensificaron a partir de 1969. Estos fenmenos rpidamente se
extendieron a sus dos vecinos, Chile y Uruguay, que tradicionalmente haban
respetado las normas y prcticas democrticas. En cambio, en Mxico, bajo
los sexenios de Echeverra y Lpez Portillo, el rgimen del Partido Revolucionario Institucional adopt polticas relativamente inclusivas que, en parte,
estuvieron orientadas a neutralizar el impacto de la ola de protesta poltica
y las nuevas demandas sociales que sigui a la masacre de estudiantes de
1968 en Tlatelolco. Finalmente, en el caso de Brasil, el impulso del boom

(1) La nica excepcin a este patrn fue la de Chile, donde su Gobierno militar
continu recibiendo nuevos crditos, a pesar del descalabro de sus finanzas en 1982.
(2) Utilizo la expresin de larga dcada porque esos aos, en algn sentido, se
abrieron en 1968 y 1969 en torno a un haz de eventos y procesos que, por un lado,
constituyeron importantes divisorias de aguas en un sentido poltico, y por otro, se
dieron en un espacio muy apretado de tiempo: el inicio del boom econmico brasileo,
la masacre de la plaza de las Tres Culturas, el cordobazo comienzo del fin del Gobierno militar de la Revolucin argentina y la matanza de Puerto Montt evidencia definitiva del fracaso del audaz proyecto de la Democracia Cristiana chilena. A su
vez, como ya seal, la dcada culmin con el estallido de la crisis de la deuda.

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econmico de 1968-1973 reforz la intencin del presidente Geisel y de su

eminencia gris, el general Golbery, de enfilar a su pas por el sendero de la
descompresin poltica y de una apertura controlada que culminara en un
retorno gradual a un Gobierno civil.
Sin embargo, durante la dcada de 1970 no slo los escenarios polticos
fueron muy diferentes. Durante esos aos, los proyectos econmicos dominantes abarcaron, en un extremo, a los modelos desarrollistas, todava exitosos, de Mxico y Brasil, y en el otro, a la nueva ortodoxia monetarista del
Cono Sur, donde los flamantes Gobiernos militares embarcaron a los tres
pases en las polticas de apertura comercial y antiinflacionarias que estaban
diseadas para alterar drsticamente la matriz dirigista prevaleciente desde
la dcada de 1930 (3).
Los procesos posteriores a 1982 son dominados uniformemente por la
cuestin de la democratizacin en los cinco pases. Y es sa la razn, precisamente, por la que dichos procesos siguen cursos diferentes; como apunto ms
adelante, las transiciones a la democracia (o del autoritarismo) se caracterizan por la diversidad intrnseca de sus cursos respectivos.
En la Argentina, el Gobierno militar del Proceso de Reorganizacin Nacional se autodestruy irremisiblemente tras la aventura del Atlntico Sur.
El fracaso del programa econmico se sum a los permanentes conflictos internos de las Fuerzas Armadas; el general Galtieri, tras expulsar a su colega,
el general Viola, de la Presidencia, intent una fuga hacia adelante. El descalabro militar en la guerra contra Gran Bretaa precipit una paralela debacle poltica, y los militares se vieron forzados a entregar el Gobierno, incondicionalmente, al poltico civil que menos les atraa, el radical Ral Alfonsn.
Los militares de Brasil y Uruguay tambin perdieron la iniciativa poltica y
no pudieron tampoco impedir las transiciones a Gobiernos civiles. Sin embar(3) En un artculo reciente, HCTOR SCHAMIS analiza sistemticamente las diferencias entre los desarrollismos militares de la dcada de 1960 y las dictaduras militares del Cono Sur de la dcada siguiente (como resulta obvio, el caso argentino tuvo
el dudoso privilegio de registrar un doblete). SCHAMIS elabora una crtica devastadora
del intento de extender el modelo burocrtico-autoritario a los regmenes militares ms
recientes. Sin embargo, el autor yerra, pecando de un cierto grado de economicismo,
cuando argumenta que la frmula neoconservadora del Cono Sur fue simplemente una
versin ms dura de la aplicada en algunos pases capitalistas avanzados, como la
Inglaterra de Margaret Thatcher. Como sugiero ms adelante, los diferentes modelos
polticos, por ejemplo, de Chile e Inglaterra, no son un componente externo de una
frmula econmica comn, que simplemente afectan a esta ltima en trminos del
grado de dureza con que se implementa. La poltica y la economa de los regmenes
militares de la dcada de 1970 son parte del intento de fundar una nueva matriz, de
la cual los componentes polticos y culturales son parte constitutiva.

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go, a diferencia de sus colegas argentinos, los generales brasileros y uruguayos

pudieron negociar algunos aspectos de las respectivas transiciones, en especial
el punto extremadamente importante de reasegurar la amnista preventiva de
los militares acusados de violaciones a los derechos humanos. Adems, en
ambos pases, las elecciones que marcaron las transiciones estuvieron sujetas a condicionamientos no democrticos: en el caso uruguayo, Wilson Ferreira Aldunate, el opositor ms tenaz del Gobierno militar y lder del Partido
Blanco, no fue autorizado a presentar su candidatura presidencial. En el
Brasil, a pesar de las movilizaciones populares en favor de las direitas j, las
ms masivas en toda la historia del pas, los militares forzaron que la seleccin del presidente civil se hiciera a travs del Congreso, donde contaban,
supuestamente, con el apoyo de una mayora de los parlamentarios. Sin embargo, las desavenencias dentro del propio frente interno militar permitieron
que el candidato de la oposicin, Tancredo Neves, resultara electo. De todas
maneras, como es bien conocido, la muerte de Tancredo, pocas horas antes
de que debiera asumir la Presidencia, permiti que su compaero de frmula, Jos Sarney, finalmente ocupara el cargo. Sarney, antes de su incorporacin al semiopositor PFL (Partido del Frente Liberal), haba sido el presidente
de ARENA, el partido oficialista durante el rgimen militar.
A su vez, en Chile, Pinochet se vio forzado, en parte, a partir de 1982, a
poner en marcha una liberalizacin limitada, que incluy el nombramiento
de Sergio Onofre Jarpa como ministro del Interior. Jarpa, si bien provena de
las filas de la derecha que haba apoyado el golpe militar, no poda ser manejado discrecionalmente por el presidente, y aspiraba a articular un juego
poltico autnomo. Adems, al poco tiempo se inici una ola de protestas sociales masivas, cuyos principales protagonistas fueron los pobladores de las
barriadas marginales de Santiago. Sin embargo, Pinochet logr finalmente
reequilibrar su Gobierno: la capacidad de iniciativa propia de Jarpa fue primero menguada y luego anulada, y el viejo lder del ex Partido Nacional termin renunciando al Ministerio. Por su parte, las protestas no se tradujeron
en la articulacin de objetivos polticos que unificaran a las oposiciones, y,
finalmente, se extinguieron. De todos modos, Pinochet no pudo eludir que el
plebiscito prometido por la Constitucin autoritaria de 1980, en el cual se
deba decidir su permanencia en el cargo hasta 1998, se realizara en condiciones casi irreprochables. La ya unificada oposicin pudo organizar eficazmente su campaa y se garantiz la limpieza del acto electoral. La derrota
del dictador en el plebiscito de 1988 abri el camino para las elecciones presidenciales del ao siguiente, en las cuales se impuso el candidato opositor,
el demcrata-cristiano Patricio Aylwin.
Finalmente, en Mxico, el partido dominante se enfrent a desafos sin
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precedentes. Nunca como en el perodo posterior al terremoto de 1985 en la

ciudad de Mxico un presidente del PRI haba aparecido tan incapaz, tanto
para coordinar acciones gubernamentales como para controlar las novedosas
modalidades de organizacin social que surgieron a raz de la catstrofe.
Tampoco el PRI se haba visto forzado, como ocurri en las elecciones presidenciales de 1988, a reconocer la fortaleza de la oposicin y el carcter
dudoso de su triunfo. De todos modos, en contraposicin con el desenlace
de las transiciones sudamericanas, el liderazgo del PRI retuvo el control del
poder poltico y est tratando de auspiciar la liberalizacin del rgimen
poltico desde adentro. Sin embargo, a pesar de las promesas formuladas
por Salinas de Gortari en 1988, las evidencias de cuanto se ha avanzado en
la democratizacin, o siquiera en la liberalizacin, son, en el mejor de los
casos, contradictorias.
Los rasgos ms destacados de los procesos polticos de la dcada de 1980
confirman la mayora de las generalizaciones e hiptesis del nuevo enfoque,
cuya elaboracin fue inspirada por las transiciones sudamericanas. El modelo interaccionista, como Stark y Bruszt han bautizado su propia sntesis
de las proposiciones de O'Donnell, Schmitter y Przeworski, ha destacado,
entre otros puntos, que: 1) las transiciones a la democracia (o del autoritarismo) pueden seguir rutas diversas; 2) estas rutas, o modalidades de transicin y las respectivas instituciones y prcticas con la que cada una est
asociada conducen a distintas subespecies del gnero democracia. A su
vez, estas subespecies tienen diferentes probabilidades de consolidarse. Por
ltimo, 3) el desenlace de toda transicin es siempre incierto, y el riesgo
de regresiones autoritarias nunca est completamente ausente.
Es evidente que el modelo interaccionista ha hecho contribuciones significativas a la comprensin de los procesos polticos en general y ms especficamente a los cambios de rgimen en Amrica Latina y otras regiones del
mundo. Como Stark y Bruszt (1990) tambin han destacado, una de las contribuciones ms importantes del modelo ha sido la de especificar que los resultados de las transiciones son subdeterminados y, en buena medida, efecto de elecciones contingentes.
El rechazo por parte del modelo interaccionista del argumeno
de los determinantes/precondiciones estructurales no ha volcado a
los mejores analistas en el campo a adoptar una posicin voluntarista en la cual, "dado que todo es posible", los resultados dependeran
del deseo de los actores polticos clave o, alternativamente, de la
fuerza de su personalidad, sus habilidades, su imaginacin o su creatividad. Para O'Donnell, Przeworski y Schmitter, la estructura so89

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cial importa, pero no al punto de determinar los resultados concretos. Ms bien la estructura limita, restringe y enmarca posibilidades
(op. cit., pg. 12).
Cuando examinamos el perodo de la postransicin, y ms especficamente
las tendencias de los ltimos dos o tres aos en Sudamrica y Mxico, resulta
evidente que el desenlace de los procesos de democratizacin est todava
abierto en la mayora de los casos. Recapitulando los factores que han causado la incertidumbre acerca de las probabilidades de la consolidacin democrtica, varios de ellos estn ligados a la modalidad de resolucin de las que
podran ser denominadas como las tpicas cuestiones de la transicin. En
uno o ms de los cinco casos analizados, alguna de las preguntas siguientes
resulta relevante:
a) Sern las fuerzas democratizantes capaces de elevar los costos para
el integrante del ensemble autoritario de intentar el bloqueo de una plena
democratizacin del proceso electoral, en la cual estos ltimos combinen una
liberalizacin parcial y la continuidad de las prcticas coercitivas?
b) Cmo las prerrogativas de los militares que hayan sobrevivido durante la transicin, o incluso las que hayan reemergido despus de ella, pueden impedir, o al menos erosionar, la consolidacin (empowerment) definitiva de las instituciones de la democracia poltica?, y
c) De acuerdo a lo que Hagopian sugiri en su anlisis del caso brasilero (1990), cmo pueden las transacciones realizadas durante la transicin
por ejemplo, las que llevaron al refortalecimiento de las redes clientelsticas
controladas por polticos tradicionales y oligarquas regionales debilitar la
efectividad y representatividad (accountability) de las instituciones?
Sin embargo, la probabilidad de que la democracia se consolide no depende solamente de la modalidad de transicin. Al examinar las tendencias
recientes en Brasil y la Argentina, como as tambin en casos como el peruano, se constata que la lista de cuestiones de la transicin no agota el
conjunto de los factores relevantes que influyen sobre el curso y el desenlace
de los procesos contemporneos de democratizacin en los cinco pases aqu
analizados. Analicemos algunas de las tendencias recientes.

II.

DESORGANIZACIN ECONMICA Y DESGASTE POLTICO

EN LAS NUEVAS DEMOCRACIAS

Durante la dcada de 1980, la mayora de los nuevos Gobiernos democrticos de Amrica Latina ha sufrido un deterioro drstico en la efectividad
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de las polticas econmicas. No slo las polticas de ingresos tradicionalmente

asociadas con el modelo de economa cerrada y la industrializacin sustitutiva
de importaciones han perdido casi completamente su eficacia. Ms modestamente, tambin se han esfumado, en parte, tanto la capacidad de generar recursos fiscales a travs de impuestos (sobre todo, los que afectan a las clases
propietarias) como la de lograr que los actores privados respeten las obligaciones vinculadas con los sistemas de seguridad social. El corolario principal
es que los Gobiernos no slo son incapaces de resolver los crecientes problemas. Tampoco logran alimentar la esperanza, aunque mnima, de que las
tendencias prevalecientes puedan ser revertidas. Como consecuencia, la mayora de la poblacin se repliega de la poltica; esto contribuye, a su vez,
al deshilachamiento de las redes de mecanismos privados y pblicos que podran servir para articular las arenas de negociacin y resolucin de intereses
y orientaciones conflictivas en torno a las cuestiones econmicas centrales.
La creciente desorganizacin econmica ha estado relacionada con un segundo fenmeno: el ritmo de consumo de las opciones polticas; este ritmo
ha sido vertiginoso. Los partidos de gobierno estn sufriendo una rotacin
acelerada, y adems los sistemas de partidos en s estn desgastndose rpidamente. Esto puede llevar al vaciamiento de la democracia, es decir, a una
situacin en la cual la determinacin tanto de quien gobierna como del mtodo a travs del cual los gobernantes sean elegidos tendra un impacto decreciente en que se gobierna. En otras palabras: por un lado, la seleccin
democrtica de los funcionarios pblicos, y por el otro, el respeto de la Constitucin y las disposiciones legales podran transformarse en procedimientos
con mnimo impacto en la consolidacin de las arenas pblicas requeridas
tanto para definir cules son las cuestiones colectivas significativas como para
resolverlas. Por tanto, en esa situacin de vaciamiento democrtico se
incrementara el riesgo de que las instituciones pierdan relevancia para la
vida cotidiana de la mayora de la gente.
La ndole de los fenmenos recientes sugiere que el marco analtico para
analizar los factores que afectan a la consolidacin de la democracia en Amrica Latina debe ser expandido. La debilidad de las instituciones representativas contemporneas en la regin no es simplemente una consecuencia de
la manera como se han desplegado las respectivas transiciones (o de cmo
est avanzando en Mxico). Ms concretamente, pienso que el examen de las
dos tendencias mencionadas al comienzo de esta seccin nos puede dar algunas pistas para evaluar ms adecuadamente las probabilidades de consolidacin democrtica en el continente y los obstculos que se le oponen. En realidad, las transiciones a la democracia es decir, las transiciones de un tipo
de rgimen poltico a otro han velado la percepcin de un segundo cambio
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de igual importancia al primero. A pesar de que algunos de sus aspectos se

manifestaron inicialmente en los tres pases del Cono Sur en la segunda mitad
de la dcada de 1970, dicho cambio se defini ms claramente en la siguiente
dcada, y consisti bsicamente en el agotamiento de la matriz Estado-cntrica
que se haba estructurado gradualmente en estos cinco pases a partir de la
dcada de 1930.
Para analizar este fenmeno resulta conveniente recapitular, retornando
a la coyuntura de la crisis de la deuda en 1982 para describir ms detalladamente algunas de las cuestiones que despuntaron en ese momento.
Durante los ltimos quince aos, y especialmente a partir de 1981-82,
cinco tendencias, relativamente interdependientes, se han perfilado en Amrica Latina:
1. La llamada doble crisis se agudiz y se torn cada vez ms inmanejable. Por un lado, la crisis fiscal del Estado se intensific. Como resultado, la calidad de los servicios pblicos se deterior sistemticamente y la
inversin pblica se redujo, en casi todos los casos, a niveles prcticamente
insignificantes. Por el otro lado, los dficit de balanzas de pagos se transformaron en un fenmeno crnico. Como Fanelli et al. (1990) han sealado,
esto ltimo estuvo vinculado al cambio de naturaleza de dichos dficit. Ellos
dejaron de ser un efecto del exceso de la absorcin domstica en relacin al
ingreso nacional, como haba ocurrido en el perodo de posguerra. Los dficit
se deben ahora ms bien a la combinacin de un ndice de endeudamiento
externo mucho ms elevado y a la fuga de capitales que se generaliz a partir
de la dcada de 1980 (4).
2. El comportamiento de las firmas privadas, tanto nacionales como
extranjeras, registr alteraciones significativas. En principio, los capitalistas
redujeron drsticamente los niveles de inversin. Este viraje no fue independiente de los fenmenos de fuga de capitales, evasin impositiva creciente y
de expansin de las operaciones dentro de la llamada economa informal.
Frenkel ha apuntado que despus de, 1981 las tasas de inversin cayeron
y que no han recuperado el nivel de precrisis ni siquiera en la success story
de la dcada, es decir, Chile.
3. La inflacin salt de los niveles bajos (en Mxico) e intermedios
(Brasil y el Cono Sur), que haban predominado durante tres dcadas, y se
(4) FANELLI et al. analizan cmo la fuga de capitales ha sido la contrapartida de
la expansin de la deuda externa. Mientras que los intereses devengados de activos
externos que son percibidos por latinoamericanos no son registrados en las cuentas
nacionales, los intereses de la deuda externa s, en cambio, afectan decisivamente a
la balanza de pagos. Este desequilibrio crnico se torn evidente primero en el caso
argentino y luego se manifest en Mxico y finalmente en Brasil.

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ingres en el rgimen de alta inflacin. Como consecuencia, los mecanismos

indexatorios se generalizaron y el riesgo de colapso monetario, y de consiguiente desorganizacin econmica, se increment considerablemente.

TABLA 1

TASA DE INVERSIN AGREGADA

(En % del Producto Bruto Interno)

Argentina
Brasil
Chile
Mxico ...

1980-1981

1982-1984

1985-1988

20,9
22,0
17,6
25,7

13,8
17,5
12,8
18,6

12,1
17,9
14,9
16,8

4. El sistema econmico mundial evolucion en direcciones contradictorias. Por una parte, una serie de ramas y subramas en los sectores manufactureros y de servicios han formado parte de la tendencia a la globalizacin
de la produccin. Al mismo tiempo, sin embargo, se ha tornado ms dificultosa la tarea de definir nichos en el nuevo orden industrial, que se ha internacionalizado crecientemente. La nueva situacin demanda mayor flexibilidad de parte de las firmas y los Gobiernos nacionales, as como el dominio
de redes tecnolgicas y de informacin de carcter ms complejo. Por otra
parte, los mecanismos financieros y comerciales creados despus de la Segunda Guerra se han desarticulado en buena medida. El efecto combinado de
estas tendencias ha sido la parcial desvinculacin (de-linking) de las economas latinoamericanas en relacin al sistema internacional. La participacin de Amrica Latina, tanto dentro del comercio mundial como del flujo
de capitales, se ha reducido considerablemente. El flujo de fondos externos
tanto de prstamos como de inversiones de capital se redujo dramticamente.
5. Los actores colectivos del pasado por ejemplo, los empresarios (organizados o no), los sindicatos de trabajadores y los cuadros de gerentes y
tecncratas pblicos han atravesado un proceso de desintegracin que se
ha traducido en su gradual evaporacin. Adems, las organizaciones sectoriales y los grupos sociales han visto reducir su capacidad de involucrar a sus
miembros. Tanto el compromiso de los individuos en relacin a las organizaciones como la adhesin a proyectos colectivos se ha reducido sistemticamente; este fenmeno puede caracterizarse como de erosin intraorga93

MARCELO CAVAROZZI

nizacional. Adems, se han desorganizado los patrones de interaccin entre

actores colectivos, en la medida que las reglas, formales e informales, que
las gobernaron han ido perdiendo efectividad. Este segundo fenmeno puede
definirse como de erosin interorganizacional.
Los cinco fenmenos que he descrito no representan una mera tendencia
coyuntural, como as tampoco la curva descendente de los ciclos polticos y
econmicos normales de estos pases. Por tanto, no pueden ser neutralizados recurriendo a los mecanismos tradicionales de administracin de crisis
creados a partir de 1930. Tampoco pueden ser asimilados a las dificultades
enfrentadas por numerosos Estados nacionales, incluyendo a la mayora de
los del capitalismo avanzado, en el contexto de crisis generalizada que ha
prevalecido a partir de la dcada pasada.
En realidad, los fenmenos mencionados sugieren el colapso de los mecanismos construidos a partir de la dcada de 1930. Ms genricamente, ellos
aluden al agotamiento de la matriz poltico-econmica que prevaleci en estos
pases latinoamericanos durante casi medio siglo, es decir, desde las postrimeras de la Gran Depresin hasta los finales de la dcada de 1970. En el
apartado siguiente me propongo analizar los rasgos principales de la que
definir como la matriz Estado-cntrica (MEC, en adelante).

III.

LA MATRIZ ESTADO-CNTRICA

Varios autores, entre ellos Daz-Alejandro, Sunkel, Fishlow, Furtado, Canitrot y Chico de Oliveira han discutido los aspectos econmicos de la MEC,
es decir, la industrializacin sustitutiva, la economa cerrada o semicerrada,
la regulacin estatal de los mercados y el patrn de inflacin moderada.
A pesar de que los aspectos polticos de la MCE fueron implcitamente aludidos cuando se describan los mecanismos de regulacin estatal, ellos no
han recibido una atencin comparable. En realidad, las caractersticas especficas de dichos mecanismos no fueron discutidas sistemticamente, con la
excepcin de dos pioneros: el captulo sobre regmenes nacional-populares de
Cardoso y Faletto que entreteja inteligentemente poltica, sociedad y economa y las sugestivas hiptesis de Touraine sobre la matriz poltica latinoamericana. Los anlisis, por lo general, no han sobrepasado el uso de imgenes, a veces sugerentes, como la de Estado de compromiso, a veces estridentes, como la de empate hegemnico. En las prximas pginas quisiera
desarollar algunos elementos para explorar cmo la MEC oper polticamente.
El funcionamiento de la MEC se bas en dos pares de procesos, o meca94

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nismos, complementarios, que le permitieron a la matriz alcanzar un cierto

grado de equilibrio, que no fue en todo caso estable.
El primer mecanismo se bas en la relacin entre mercado y Estado. Los
mercados de bienes y de trabajo no cesaron de operar durante las cinco dcadas posteriores a la Gran Depresin. Sin embargo, dichos mercados estuvieron sujetos a inducciones y lmites, para utilizar los conceptos de Collier,
designados y controlados por el Estado. De hecho, las economas de mercado
latinoamericanas ganaron en diversidad y complejidad durante este perodo.
La produccin para el mercado interno se transform en el ncleo dinmico
de la economa, y varios pases alcanzaron tasas de crecimiento elevadas;
por ejemplo, Brasil y Mxico, especialmente de la dcada de 1950 a la de
1980, y ms errticamente Argentina.
Los procesos centrados en el mercado por un lado y aquellos centrados
en el Estado por el otro no fueron antitticos, sino complementarios. Esta
circunstancia ha sido opacada por los debates cargados ideolgicamente de la
ltima dcada. La regulacin poltica de la economa, y ms especficamente
de los flujos de capital, fue funcional para el crecimiento. A travs de los
mecanismos de regulacin se gener capital de inversin, se crearon externalidades dinmicas y se impusieron lmites a los comportamientos de las firmas capitalistas que no favorecan el crecimiento. Todo esto favoreci, en
vez de perjudicar, la expansin de sistemas econmicos nacionales que, en
ltima instancia, estaban controlados por las grandes firmas del sector privado.
Los analistas han tendido a ignorar el hecho de que la MEC evolucion
con ms o menos xito dentro del marco de regmenes polticos extremadamente variados. El abanico de regmenes incluy las democracias estables de
Uruguay y Chile que fueron, en realidad, las economas menos dinmicas y el autoritarismo inclusionario del PRI mexicano, pasando por las
inestables frmulas polticas que prevalecieron en Brasil y Argentina. Esta
diversidad fue posible porque la mayora de las decisiones estratgicas en materia de polticas econmicas estuvieron relativamente aisladas de la poltica (5). En el marco de este artculo defino a la poltica como: 1) las
interacciones desarrolladas tanto dentro de las instituciones representativas
asociadas con los partidos polticos y el Parlamento como a travs de los mecanismos corporativistas controlados por el Estado, y 2) los rituales simblicos de la participacin popular (6).
(5) DI'AZ-ALEIANDRO ha demostrado convincentemente que las polticas aplicadas
en los cinco pases fueron bastante semejantes.
(6) Los lmites entre, por un lado, los canales a travs de los cuales se fijaban las
polticas y, por el otro, las instituciones de representacin territorial y sectorial estu-

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MARCELO

CAVAROZZI

El segundo mecanismo de la MEC relacion la sociedad civil por un lado

y el Estado por otro. En este caso, me refiero a otra dimensin estatal: aquella
que engloba los diferentes estratos de agencias y polticas encargados de poner
en marcha diferentes tipos de control, directo (institucional) e indirecto (cultural), sobre la participacin poltica y social. El espacio (domain) de la
sociedad civil se expandi bajo la MEC; el fenmeno abarc tanto la emergencia y fortalecimiento de organizaciones de trabajadores, pobres urbanos
y, en menor medida, los campesinos como el surgimiento de movimientos
sociales que, ms tarde, declinaron inevitablemente. La expansin de la sociedad civil incluy asimismo fenmenos sociales y poltico-culturales ms difusos, como la modernizacin y secularizacin de espacios privados como
los de la familia, la escuela y el lugar de trabajo. Estos ltimos procesos
se desarrollaron bajo el ojo vigilante del Estado. Las relaciones parentales
y de gnero devinieron algo menos autoritarias y jerrquicas que en el pasado; asimismo, la vida en las fbricas y otros lugares de trabajo se transform sustancialmente, al dejar algunas de las demandas de los trabajadores
de ser consideradas como desafos intolerables a las prerrogativas absolutas
d& los dueos.
Por tanto, el incremento de los niveles de participacin, e incluso la movilizacin de la mayora de los sectores sociales, se transform en un proceso
ms legtimo (7). Esto fue especialmente cierto para los sectores populares.
Sin embargo, como ya lo suger, la participacin fue balanceada, y a menudo
contrarrestada, por la imposicin de diferentes tipos de control poltico y
cultural. Estos controles fueron implementados, o redefinidos, por el Estado.
Se combin lo viejo con lo nuevo. La mezcla incluy la intensificacin de patrones clientelsticos tradicionales de la etapa oligrquica, si bien stos fueron
parcialmente recentrados en torno a agencias estatales. Tambin implic la
creacin de canales corporativistas y semicorporativistas vinculados con organizaciones pblicas, partidos polticos, asociaciones profesionales y sindicatos.

vieron ms claramente demarcados en los casos de Brasil y Mxico. Pero incluso en

el caso de Chile, durante las dos dcadas que siguieron a la formacin del Frente Popular en las cuales los partidos de derecha no controlaron el ejecutivo, un conjunto
estratgico de agencias descentralizadas actuaron de manera casi totalmente independiente del Congreso, los partidos y los funcionarios polticos que estaban a cargo de los
Ministerios. Como analic en mi tesis doctoral, estas instituciones, y especialmente la
Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) y el Banco Central, desempearon
un papel decisivo en el diseo e mplementacin de las polticas de industrializacin.
(7) Este patrn, de creciente legitimidad de la activacin de los sectores populares,
tuvo importantes excepciones, como en el caso del campesinado en Brasil y Chile.

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En el caso del primer mecanismo de relacin, aquel establecido entre el

mercado y el Estado, se logr un balance entre dinamismo y regulacin. En
el caso del segundo mecanismo, que vinculo' a sociedad civil y Estado, la
inclusin y la activacin crecieron de manera paralela a la eficacia de las
diferentes modalidades de control. En este segundo mecanismo, las caractersticas especficas de cada rgimen poltico tuvieron una mayor relevancia.
Esto es, los variados mecanismos a travs de los cuales se implementaron la
inclusin y el control en cada sociedad nacional fueron moldeados decisivamente por: a) la importancia relativa y la naturaleza de los partidos polticos; b) el tipo de sistema de partidos o la ausencia de tal sistema; c) la estabilidad de las normas constitucionales y el grado en que fueron mplementadas o no, y d) el rol poltico de los militares.
En resumen, los cinco pases se caracterizaron por patrones de desarrollo
econmico y estabilidad poltica extremadamente variados. Por un lado, el
grado de dinamismo econmico vari significativamente: las tasas de crecimiento fueron bajas en Chile y Uruguay, y un tanto ms altas, pero muy
errticas, en el caso argentino. Por el contrario, tanto en Mxico como en
Brasil el crecimiento total del perodo fue elevado. Por el otro lado, el nivel
de estabilidad institucional tambin vari en cada caso. Fue alto en Mxico,
especialmente despus del rgimen poltico bajo Lzaro Crdenas. Tambin
en Chile y Uruguay las normas y prcticas institucionales se mantuvieron
estables hasta 1973. Sin embargo, en ambos casos, la estabilidad comenz
a erosionarse mucho antes de los respectivos golpes militares (8). Finalmente,
el patrn de intervenciones militares crnicas que predomin en Brasil y Argentina estuvo obviamente asociado con un grado de inestabilidad mucho
ms alto.
A pesar de esa diversidad, los aspectos bsicos de la MEC operaron de
manera semejante en los cinco pases. Algunos de los elementos de la matriz
tambin estuvieron presentes en otros tres pases, en los cuales un sistema
electoral competitivo y la alternancia partidaria en el poder fueron prcticas
normales desde la dcada de 1950 esto es, Costa Rica, Colombia y Vene(8) En Chile, el retorno de lbez a la Presidencia en 1952 constituy quiz el
punto de viraje. Con las elecciones presidenciales de ese ao, el Partido Radical fue
definitivamente desplazado de la posicin central basculante que haba ocupado en la
escena poltica desde la dcada de 1930. Despus de esas elecciones, el sistema de partidos sufri una serie de dislocaciones sucesivas que desembocaron en el descalabro
institucional de 1973. A su vez, en 1958 el Partido Colorado uruguayo fue derrotado
por primera vez en una eleccin presidencial en el siglo xx. Este evento marc el definitivo ocaso del battlismo (y del neobattlismo) y el fin de la influencia moderadora que
dicha faccin colorada ejerci en la poltica nacional durante ms de medio siglo.

97

MARCELO

CAVAROZZI

zuela. Sin embargo, en estos tres casos los procesos de desarrollo industrial
y de incorporacin poltica de los sectores populares fueron fenmenos ms
recientes, a la vez que los patrones de regulacin estatal de la economa fueron menos intensivos (en Costa Rica y Colombia) o configuraron un caso muy
especial de distribucin de la renta petrolfera.
La MEC fue frgil y rgida al mismo tiempo. Tanto econmica como polticamente, el despliegue de la matriz llev a sucesivos cul-de-sacs que produjeron severas dislocaciones.
En el nivel econmico, como ha sido analizado por Fishlow en un artculo reciente (1990), la matriz desemboc en: 1) recurrentes cuellos de botella
en la balanza de pagos; 2) dficit fiscales peridicos y, excepto en el caso
brasileo, 3) estancamiento de la produccin agrcola. Desde fines de la dcada de 1940, dos temas vinculados inflictivamente, crecimiento y estabilizacin, dominaron los debates, tanto en los mbitos acadmicos como polticos.
La tensin entre dichos temas fue ms all de las connotaciones obvias de
ambos conceptos. El patrn de crecimiento de la MEC fue inherentemente
inestable: cada envin de desarrollo ocult los aspectos ms visibles de la
inestabilidad, pero slo temporalmente y al precio de generar nuevas fuentes
de desequilibrio (9).
En el nivel poltico, el funcionamiento de la MEC estuvo asociado con
la emergencia e incorporacin poltica de nuevos actores sociales y econmicos, que ganaron en diferenciacin y heterogeneidad internas. Dichos actores
tendieron a multiplicar sus demandas, que se acumularon, en capas sucesivas,
a las preexistentes. Estas oleadas de demandas secuenciales con frecuencia se
opusieron antagnicamente, pero los conflictos que ellas generaron a menudo
se negociaron en arenas aisladas entre s, con lo que se bloque la posibilidad
de entretejer redes de intercambio poltico generalizado. Uno de los corolarios por el que prevaleci este patrn de negociaciones segmentadas fue que
cada actor, o bloque de actores, se vincul al Estado a travs de canales
mutuamente excluyentes.
El Estado, o ms precisamente las diferentes agencias y anillos burocrticos, actuaron a menudo de manera no coordinada y tomaron decisiones
en favor o en contra de distintos intereses y orientaciones. Obviamente, estas
decisiones sustantivas generaron adhesiones y oposiciones, dependiendo de
cmo fueron asignados los respectivos costos y beneficios. Sin embargo, slo
muy ocasionalmente los procesos decisionales contribuyeron a la creacin de
(9) Quiz el nico caso en el que desarrollo y estabilidad estuvieron relacionados
ms o menos armnicamente durante un perodo relativamente largo fue el del desarrollo estabilizador mexicano, que se extendi de 1952 a 1970.

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MAS ALL DE LAS TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA

procedimientos institucionalizados para dilucidar las controversias y conflictos que emergieron entre los diferentes actores econmicos y sociales.
Quiero subrayar dos corolarios referidos a los regmenes polticos vinculados con este patrn de toma de decisiones. El primero es que la legitimidad
de los regmenes tendi a ser de carcter sustantivo esto es, dependi de
la capacidad de distribuir beneficios o fundacional es decir, estuvo asociada a la fortaleza relativa de los respectivos mitos fundantes, como la revolucin nacionalista y antioligrquica mexicana, el legado consensual del battlismo uruguayo o el envin incorporante del peronismo en la Argentina. En
cambio, la legitimidad de los regmenes polticos de la MEC no fue del tipo
procedural. En otras palabras: cuando los regmenes no tuvieron la capacidad para ofrecer beneficios tangibles, o cuando sus mitos fundantes se debilitaron, los procedimientos de toma de decisiones no contribuyeron a reforzar
la legitimidad del rgimen de abajo hacia arriba.
El segundo corolario es que el patrn de resolucin de los conflictos hizo
muy difcil que se pudieran renegociar decisiones ya tomadas; por tanto, los
beneficios de un momento tornaron a transformarse en privilegios congelados
o incluso en prerrogativas que devinieron, a su vez, en elementos constitutivos del propio rgimen. Esto condujo a la conformacin de un complejo
patrn de acumulacin de conflictos y oposiciones multidimensionales, al que
aludir como de sedimentacin de conflictos.
En dicho patrn, mltiples niveles sucesivos de conflictos se apilaron uno
sobre otro, sin que se desarrollaran los mecanismos para resolverlos de manera negociada y ordenada. Esto no significa afirmar que los conflictos no
fueran dilucidados. A veces lo fueron, pero la resolucin dependi de decisiones estatales arbitrarias que no generaron compromisos activos de parte
de los eventuales ganadores o perdedores. Dado el patrn discrecional
de toma de decisiones, los ganadores nunca tuvieron plena confianza en que
las futuras decisiones seran igualmente favorables; a su vez, los perdedores
tampoco pudieron alimentar la esperanza que mecanismos polticos y administrativos ms neutrales llegaran a rendir resultados ms favorables en
futuros conflictos (10).
Hasta la dcada de 1970, el funcionamiento de la MEC produjo sucesivas
dislocaciones, pero se evit llegar a instancias de rupturas radicales. Diferen(10) Por cierto que en muchas instancias de resolucin de conflictos, actores privados influyeron en los resultados (outcomes). Sin embargo, el patrn de resolucin tuvo
una desventaja adicional: en general, los representantes sectoriales pudieron evitar
asumir los costos de transacciones y del proceso de toma y daca. Esto facilit que,
cuando los resultados no fueron totalmente favorables, las agencias y los funcionarios
estatales fueran imputados como los responsables exclusivos.
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MARCELO CAVAROZZI

tes mecanismos permitieron a la matriz restaurar temporalmente la situacin

de equilibrio precario. Uno de estos mecanismos fue la inflacin; los niveles
de inflacin moderada que prevalecieron desde fines de la guerra hasta
principios de la dicha dcada bsicamente, en torno a promedios anuales
que fluctuaron ente el 40 y el 50 por 100 lubricaron los conflictos econmicos y sociales sin producir una desorganizacin severa de la economa.
Asimismo, la expropiacin de una porcin de los excedentes generados
por las exportaciones primarias, agrcolas y mineras, permitieron al Estado
desarrollar mecanismos para redistribuir el ingreso en favor de los sectores
urbanos. Por ltimo, el patrn de expansin espasmdica, tpico de la industrializacin sustitutiva, permiti a la matriz dejar de lado y aliviar, si bien
temporalmente, los cuellos de botella cclicos en la balanza de pagos y las
cuentas fiscales. En otras palabras: la sustitucin de importaciones permiti
dar saltos hacia adelante en el proceso de industrializacin, que suavizaron,
y a corto plazo ocultaron, el carcter crnico de los cuellos de botella.
En realidad, la naturaleza del proceso sustitutivo es decir, su tendencia
a saltar hacia adelante cuando se enfrent con cuellos de botella y la
rigidez de los regmenes polticos de la MEC se transformaron en mecanismos que se realimentaron mutuamente. Una de las consecuencias del enlazamiento hacia atrs (backward linkages) en el sector manufacturero fue
la multiplicacin de actores que rpidamente adquirieron la capacidad para
defender sus intereses, con lo cual se fueron agregando nuevos estratos a
un sistema complejo que careca de arenas comunes de negociacin poltica.
A su vez, las lites polticas, fueran stas civiles o militares, cuando se vieron
confrontadas con demandas contrapuestas, tendieron a adoptar la resolucin
menos costosa, es decir, la de la fuga hacia adelante. Por tanto, las lites
generalmente no intentaron promover, o forzar, procesos que implicaran desandar parte del camino ya transitado a travs de acuerdos generados en torno
a reglas para la (re)negociacin de costos y beneficios.
La combinacin del modelo sustitutivo autrquico y la frmula poltica
de la MEC careci de las capacidades para revertir las inercias que se generaron; por ende, la matriz result particularmente ineficaz para enfrentar restricciones imprevistas o aprovechar resquicios que se abrieron en el sistema
internacional. La MEC no tuvo flexibilidad. Esta fue una de las principales
razones por las que la ineficiencia de la matriz aument significativamente
a partir de la dcada de 1970.
Fanelli et al. han destacado las principales desventajas de la MEC
(cfr. 1990). Por un lado, la sustitucin de importaciones a cualquier precio
llev: a) a la prdida de economas de escala; b) a la creacin de posiciones
monopolsticas en varias ramas industriales, favoreciendo especialmente a las
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MAS ALL DE LAS TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA

subsidiarias de compaas extranjeras, atradas por los altos niveles de proteccin, ye) a la ausencia de incentivos para la expansin de las exportaciones industriales. Por el otro lado, el predominio de mecanismos de represin
financiera
... impidi que el sistema financiero cumpliera su rol de canalizacin eficiente de fondos de los ahorradores hacia los inversores. Los
principales aspectos de la represin financiera fueron la tendencia
a fijar tasas de inters a niveles inferiores que la inflacin ... y
polticas de crditos sesgadas en favor de sectores privilegiados
(ibidem, pg. 7).
Las polticas pblicas bajo la MEC, especialmente en el rea de la promocin industrial, se transformaron en un caso extremo del fenmeno que
Bhagwati bautiz como la DUP (bsqueda de beneficios directamente improductivos) (11).
No result sorprendente, por tanto, que las sociedades latinoamericanas,
gobernadas por regmenes democrticos o autoritarios, no pudieran responder
satisfactoriamente a las nuevas tendencias que se generaron en la economa
mundial a partir de la dcada de 1970 (12). Como ya seal, despus del
primer alza de los precios del petrleo, y especialmente desde fines de aquella
dcada, la economa mundial experiment una doble transformacin, que no
dej de ser contradictoria. Por una parte, el proceso de globalizacin de la
produccin y de las tecnologas, especialmente en el sector manufacturero,

(11) SHAPIRO y TAYI.OR subrayan que ... la competencia por rentas que favorecen
a los beneficiarios de la generosidad del Gobierno lleva a la generalizacin del fenmeno del DUP (...). En la medida que casi todas las intervenciones del Estado abren
la posibilidad de generar una renta (desde las cuotas de importacin hasta los contratos
militares, pasando por la polica de trnsito, la lista es nagotabe), el riesgo es que la
bsqueda de los favores gubernamentales desplace a las actividades normales del mercado. La bqueda de la maximizacin de la renta, que, desde el punto de vista del
individuo, resulta enteramente racional, puede producir una situacin de extrema suboptimalidad para la economa en su conjunto (...) la escuela del DUP est en lo cierto
cuando enfatiza que la intervencin estatal, tanto por razones deliberadas como no
previstas no genera necesariamente resultados eficientes (cfr. 1990, pgs. 864-865).
(12) La nica excepcin a esta afirmacin tan rotunda es el caso colombiano, que
no discuto en este trabajo. La economa colombiana atraves con bastante felicidad las
turbulentas aguas de la dcada de 1980; su tasa de crecimiento fue el doble de la chilena; su grado de endeudamiento relativamente bajo y la distribucin del ingreso no
empeor, a diferencia del resto de los pases del continente (cfr. FANELLI et ai: op. cit.,
1990).

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MARCELO CAVAROZZt

gener un fenmeno de integracin de las industrias y los servicios que no

respet las fronteras nacionales. Aquellas firmas que no estn integradas a
las nuevas cadenas corren un riesgo creciente de quedar desvinculadas (delinked) de las redes de intercambio internacional. Por la otra parte, la contraccin del crdito internacional y la mayor selectividad de los inversores
de capital, fenmenos que se agudizaron en el contexto de dislocacin de
los mecanismos financieros y comerciales internacionales que haban sido
creados despus de 1945, llevaron a poner un premio especial a la estabilidad
monetaria y al equilibrio financiero. Esto ocurri precisamente en la coyuntura en la que, con excepcin de Colombia y de Chile a partir de 1975, las
economas latinoamericanas estaban sufriendo el colapso irreversible de los
equilibrios precarios que haban sostenido a la MEC.

IV.

HACIA UNA NUEVA MATRIZ:

DILEMAS TERICOS Y POLTICOS EN LA DECADA DE 1990

Las dictaduras militares implantadas en el Cono Sur a mediados de la

dcada de 1970 intentaron la primera respuesta coherente a la crisis de la
MEC. En dicho intento, como ya coment, ellas se apartaron radicalmente
del curso que haban transitado los desarrollismos militares de Brasil (1964)
y Argentina (1966).
Pinochet, las (untas argentinas y el Colegio de Generales de Uruguay se
propusieron desmantelar la maquinaria del intervencionismo estatal. Desde
haca tiempo, en realidad desde fines de la dcada de 1930, los preceptos del
liberalismo decimonnico haban sido recitados por algunos economistas e
idelogos conservadores con escaso xito. A fines de la dcada de 1970, las
viejas recetas fueron renovadas atractivamente por los tericos neomonetaristas y, finalmente, fueron aceptadas por la nueva generacin de dictadores
militares. Como apunt O'Donnell, el antiestatismo suministr la retrica
para lograr una fusin ideolgica bastante poderosa: por un lado ofreci una
interpretacin coherente de cmo el malestar econmico, las crisis peridicas
y el estancamiento eran generados por las prcticas estatales vinculadas a la
MEC. Por el otro, la ideologa antiestatista diagnostic que las disputas intra
e intersectoriales en torno a la regulacin estatal de la distribucin de ingresos
eran la principal causa de los conflictos sociales y el carcter crnico de las
movilizaciones de masas. La natural aversin de los militares hacia el conflicto social y el desorden facilit todava ms que se le pudiera atribuir a
ambos fenmenos el carcter de causas profundas de la subversin comunista, que, por tanto, deban ser extirpadas de raz.
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MAS ALL DE LAS TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA

Los programas econmicos ortodoxos establecidos en Chile y Argentina

hacia fines de la dcada de 1970 se propusieron reconstruir el mercado de
capitales y disciplinar a los productores nacionales, forzndolos a ser ms
eficientes a travs de ia apertura de los mercados domsticos a la competencia
externa (13). La gestin irresponsable de los crditos externos, abundantes
y baratos hasta 1981, y la sobrevaluacin de las monedas domsticas, en las
que se basaron las recetas iniciales del monetarismo, generaron severas crisis
financieras y recesin circa 1981-1982 y adems dejaron el lastre de una
deuda externa quintuplicada. Por tanto, no fue una sorpresa que tanto Martnez de Hoz y los tericos del Banco Central como Jorge Cauas, Sergio de
Castro y los Chicago Boys fueran despedidos poco ceremoniosamente.
Sin embargo, como ya apunt, las respectivas trayectorias nacionales comenzaron a apartarse desde 1982 en adelante. En Chile, Pinochet mantuvo
la cuota de poder que le permiti nombrar un nuevo equipo econmico, que
puso en marcha polticas monetarias ms razonables y enfatiz la apertura
exportadora y no simplemente la de importaciones. Esto condujo a un exitoso
reequilibramiento econmico y a tasas de crecimiento sostenidas, si bien no
tan elevadas como hacan suponer las alabanzas de los aliados externos de
Pinochet (14). Por el contrario, en el caso de la Argentina, el Gobierno militar se transform en un espectador pasivo, y prcticamente inerme, del proceso de ajuste catico, que profundiz la recesin hasta niveles inditos
y puso al pas al borde de la hiperinflacin en 1983 (15).
Por qu me parece instructivo contrastar las experiencias de los dos ve(13) Como destacan FANELLI et al., la apertura de la economa chilena fue implementada a un ritmo ms acelerado que en la Argentina. Obviamente, los intentos aperturistas en Brasil y Mxico fueron mucho ms tibios; esos pases todava no haban
abandonado el modelo desarrollista. Las reformas monetaristas y liberalizantes del Uruguay, lanzadas por el gur econmico de los militares, Alejandro Vegh Villegas, fueron
menos draconianas y ms moderadas que las de sus vecinos cisplatinos.
(14) El Gobierno chileno continu recibiendo apoyo crediticio externo, a pesar
de la desfavorable situacin de su economa. Este excepcional comportamiento de los
prestamistas extranjeros, bancos y organismos internacionales, en una etapa en la cual
se suspendi el flujo de nuevos capitales hacia el resto del continente, revel el componente ideolgico que subyaca por detrs de las justificaciones tcnicas.
(15) La economa argentina se ajust en el sentido que su balance comercial
mejor dramticamente. A partir de 1982, la recesin contribuy a la depresin de las
importaciones al 60 por 100 de los niveles promedio de la dcada anterior. Esta informacin es suministrada por FANELLI et al. (cfr. op. cil., 1990). Quiero destacar que
varios de los puntos que desarrollo en esta seccin se apoyan en el anlisis que estos
autores han hecho de los planes de estabilizacin implementados en la dcada de 1980
en Brasil, Mxico, Chile, Argentina y Colombia.

103

MARCELO

CAVAROZZI

cinos conosureos a partir de 1982? Porque, en realidad, despus del estallido

de la crisis de la deuda, Chile y Argentina se convirtieron en los ejemplos
polares de cmo los cinco pases latinoamericanos analizados en este trabajo
reaccionaron frente al colapso de matriz dominante, y ms especficamente
a la transformacin del orden econmico mundial del cual haban formado
parte durante casi medio siglo.
A lo largo de la dcada de 1980 la mayora de los pases de nuestro grupo
experimentaron instancias de ajuste catico o estuvieron muy cercanos a
caer en l. De los cinco casos aqu analizados, Argentina se constituy en el
caso ms negativo. La economa argentina, y la sociedad toda, se ha estado
ajustando caticamente desde 1982. El nico perodo en el cual el pas
pareci revertir la tendencia en direccin a una decadencia continuada fue
el de la etapa inicial de xito del Plan Austral; sta se extendi entre junio
de 1985 y fines de 1986.
Por su parte, Mxico, excepto en lo referido a la fuga de capitales, nunca
alcanz los niveles argentinos en relacin a los indicadores clave de ajuste
catico; tanto los niveles de inflacin como de cada del P1B siempre fueron
ms reducidos. Sin embargo, este pas estuvo muy cerca de caer al abismo
durante el sexenio de Miguel de la Madrid, especialmente al comienzo del
mismo cuando todava se haca sentir el impacto de la estrepitosa salida
de Lpez Portillo y despus del terremoto de 1985. El nuevo programa de
estabilizacin diseado cuando Salinas de Gortari se hizo cargo de la Presidencia, a fines de 1988, no introdujo innovaciones demasiado radicales
en relacin al de su predecesor; sin embargo, tuvo xito en revertir la tendencia a la desestabilizacin. Las lasas inflacionarias fueron reducidas sistemticamente durante los dos aos y medio siguientes, y el Gobierno pareci
recuperar la capacidad de controlar en parte la evasin impositiva. Es demasiado pronto, de todas maneras, para evaluar si los comportamientos recientes
de la economa mexicana son parte de una tendencia permanente o no.
La evolucin de Brasil durante la dcada de 1980 ha sido mucho ms
contradictoria y difcil de entender. A pesar del lastre de una deuda externa
enorme, hasta el ao 1987 pareci que la economa brasilea podra combinar con xito dos elementos difcilmente compatibles: por un lado, los legados positivos del desarrollismo ms potente del continente que haba sido
impulsado por los envites sucesivos de fines de la dcada de 1940, de Kubitschek; del boom de los aos de Medici, y del push postrero de la industrializacin sustitutiva, nutrido por Geisel y cosechado por su inhbil sucesor;
por el otro, la apertura externa que convirti al pas en el sptimo exportador
mundial. Sin embargo, a partir de 1987 todos los indicadores se han deteriorado intensa y sistemticamente. Las tasas anuales de inflacin (de diciembre
104

MAS ALL DE LAS TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA

a diciembre) no han bajado los cuatro dgitos desde 1988, y la fuga de capitales ha alcanzado una intensidad indita. De hecho, en slo tres o cuatro
aos la economa brasilea se ha hundido a niveles de desorganizacin y recesin, desconocidos durante el siglo xx, y comparables a los de Argentina.
Uruguay, en cambio, tuvo la capacidad durante el perodo presidencial
de Sanguinetti de acolchonar su economa en relacin a los bandazos de sus
ms sanguneos vecinos. Entre 1985 y 1990, la economa creci, si bien de
manera muy modesta, y las tasas de inflacin no se aceleraron. Sin embargo,
despus de que Lacalle lleg a la presidencia en 1990, la situacin se ha
venido deteriorando, aunque los indicadores no han alcanzado los niveles
catastrficos de Brasil y Argentina.
Finalmente, Chile fue el nico caso en el que el ajuste estuvo vinculado
a un crecimiento ininterrumpido desde 1983 en adelante; adems, la tasa inflacionaria se ha mantenido alrededor de un promedio anual del 20 por 100.
De todas maneras, el producto per capita de 1988 estuvo todava por debajo
del de 1981, y los niveles de inversin fija siguieron siendo inferiores a los ya
deprimidos de Mxico y Brasil (FANELLI et ai: op. cit., pgs. 75 y 79).
A esta altura quisiera definir los aspectos centrales del proceso de ajuste
catico. Como adelantaba en la nota 15, a partir de 1982 la balanza comercial argentina ha arrojado saldos positivos; similares resultados se han dado
en los casos de Brasil y Mxico. Asimismo, la magnitud de los dficit fiscales
ha tendido a disminuir, si bien este comportamiento ha sido menos consistente que el anterior, y los altibajos han sido un dato habitual. Durante la
dcada de 1980, por ende, las economas latinoamericanas ms grandes han
mostrado algunas mejoras si se las mide de acuerdo a las recomendaciones
de los planes de estabilizacin tradicionales inspirados por el Fondo Monetario
Internacional. Lo que quiero subrayar, ms bien, es cmo se lograron estos
ajustes y cules han sido las consecuencias de este patrn de ajuste.
Uno de los factores principales del ajuste fue la cada de importaciones
resultante del brusco declive de los niveles de actividad econmica. Se
puede destacar que una de las consecuencias paradjicas de los paquetes estabilizadores recomendados por los partidarios del libre comercio ha sido una
resustitucin de importaciones inducida por la recesin. Los dficit fiscales,
a su vez, fueron reducidos ... sin tener en cuena los efectos de largo plazo
(cfr. FANELLI et al.: op. cit., pg. 58). Estos autores detallan cules han sido
algunas de las irracionales polticas de ajuste tpicamente impuestas por los
reductores-de-dficit-a-cualquier-precio:
... a) la reduccin de los salarios reales en el sector pblico a
niveles que van ms all de lo que es polticamente sostenible y
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MARCELO CAVAROZZI

aconsejable en trminos de eficacia; b) la aplicacin de impuestos

temporarios y extremadamente ineficientes; c) la postergacin de
gastos operativos y de mantenimiento imprescindibles, daando irreparablemente la productividad del sector pblico y reduciendo la
vida til de valiosos activos como carreteras, edificios y vehculos;
d) el atraso de pagos a proveedores domsticos y prestamistas internacionales, y e) liquidando los inventarios de las empresas pblicas.
Sin embargo, el punto que quiero enfatizar es que los ajustes fueron ms
bien el resultado de procesos incontrolados de deterioro y no el efecto deliberado de las polticas en s. En los ltimos aos de la dcada de 1980, Argentina y Brasil mostraron ejemplos repetidos de polticas convulsivas; intentos de ajuste, cada vez ms extremos, y al mismo tiempo rpidamente
frustrados, se combinaron con versiones de corto plazo y medidas contradictorias. A su vez, cada nuevo paquete de ajuste fue implementado partiendo
de situaciones ms difciles; en ese contexto, el fenmeno de histresis caracteriz crecientemente al proceso de fijacin de polticas.
La consecuencia ms importante del patrn de ajuste catico fue que
se agudizaron los efectos ms negativos del agotamiento de la MEC, es decir,
la intensificacin de la recesin y el incremento de los niveles de marginalidad econmica y social. Al mismo tiempo, y esto fue lo ms trgico, esos
enormes costos se pagaron en vano: por una parte, no fueron erradicadas las
condiciones de inestabilidad crnica; por la otra, no fueron construidos los
cimientos para la emergencia de un nuevo modelo economicista, dirigista o de
libre mercado.
Algunos economistas han aprehendido parte del fenmeno de ajuste
catico al referirse al concepto de mecanismos amplificadores (FANELLI
et al.: op. cit., pgs. 33-38). Ellos destacan que, a partir de la dcada de 1970,
la combinacin de alta (e hiper) inflacin y la fragilidad de los instrumentos
financieros han llevado a un patrn de funcionamiento en el que los efectos
de shocks y dislocaciones, incluso en el caso de que stos no sean demasiado
intensos, repercuten inmediata y amplificadamente en el conjunto de la
economa. Uno de los corolarios del predominio de los mecanismos amplificadores es que las polticas tradicionalmente usadas para administrar las crisis
se tornan prcticamente inservibles.
Pero quiero subrayar que la nocin de mecanismos amplificadores est
aludiendo, al menos implcitamente, a un fenmeno ms global y de carcter
poltico: la de-construccin de toda autoridad pblica. El ajuste catico no
es meramente un proceso econmico; es, ms bien, la manifesacin de la crisis
terminal de una matriz, la que denomino MEC. Por tanto, el ajuste catico
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MAS ALL DE LAS TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA

no comprende nicamente el colapso de los mecanismos tcnicos y burocrticos de regulacin estatal; tambin incluye la ruptura de los instrumentos
polticos a travs de los cuales el Estado promueve el consenso, o al menos
la aquiescencia, de la mayora de la poblacin en torno a objetivos fijados
colectivamente.
El rgimen de alta inflacin y la fragilidad de los instrumentos financieros son simplemente la punta del iceberg. Ellos constituyen una evidencia,
ciertamente la ms dramtica, de un proceso ms global: el descrdito generalizado y crnico de que el Gobierno central, sea a travs de inducciones
o de imposiciones, ser capaz de convencer a la mayora de la poblacin, y
especialmente a las grandes firmas capitalistas, de que sus polticas pueden
lograr una mnima efectividad. La devaluacin aguda de la moneda, como
as tambin de los instrumentos financieros domsticos, se transforman en la
ilustracin monetaria de la evaporacin de toda autoridad pblica.
La comparacin entre, por un lado, Argentina y Brasil (y quiz Uruguay)
y, por otro, Chile (y quiz Mxico) nos estara revelando que la aplicacin
rigurosa de las polticas de ajuste inspiradas por los partidarios del libre
mercado no~constituye la panacea que los enfoques disciplinarios apoyados
por instituciones como el Fondo Monetario querran hacernos creer.
Este trabajo sugiere que las causas que explican los casos de xito de
ajuste y las pistas para intentar soluciones ms satisfactorias a los problemas
contemporneos de Amrica Latina hay que buscarlas por otro lado. En
primer lugar se debe analizar qu peso tuvo en cada caso una serie de factores ad hoc que expandieron, o redujeron, la capacidad del Gobierno central
para controlar el proceso de ajuste. Los factores ms relevantes fueron: a) la
cantidad de financiamiento externo recibido por el sector pblico; b) el grado
de control que el sector pblico tuvo sobre las rentas de recursos naturales;
c) la eficiencia de los mecanismos de reduccin del gasto pblico, especialmente cuando el grueso del ajuste afect las inversiones pblicas, y d) la eficacia en, al menos, mantener la carga impositiva (cfr. FANELLI e al.: op. cit.,
pgs. 31-32).
En segundo lugar, la capacidad de control del Gobierno es la variable
estratgica de la cual depende el xito de todo programa de ajuste; evidentemente, sta es una variable vinculada a factores polticos. La posibilidad de
que el ajuste provea las bases para un crecimiento econmico sostenido requiere que el Estado retenga, o recupere, el control de algunos de los procesos
econmicos clave. El contraste entre la segunda mitad del sexenio de Miguel
de la Madrid y los primeros dos aos y medio de Carlos Salinas de Gortari
sugiere muy claramente cuan decisivas son las variables polticas en el proceso
de reconstruir los instrumentos para la puesta en marcha de polticas eco107

MARCELO

CAVAROZZI

nmicas. Sin embargo, ste es un proceso complejo e incluso contradictorio.

Por un lado, implica desmantelar la mayora de los mecanismos tradicionales de regulacin econmica asociados con la MEC. Como hemos visto,
estos mecanismos se han erosionado hasta el punto de constituir un lastre:
no son efectivos y, ms an, los intentos de mantenerlos a flote slo sirven
para reducir la posibilidad de que el Estado pueda regenerar la confianza
de los sectores empresariales.
Por el otro lado, algunos de los mecanismos regulatorios debieran ser
rediseados, a la vez que otros nuevos deben ser creados. Un ejemplo de lo
primero son los instrumentos de poltica anticclica del tipo de los que el
Estado colombiano utiliz renovada y eficazmente durante el Gobierno de
Virgilio Barco en el perodo 1986-1990. Un ejemplo de mecanismos de regulacin todava no desarrollados en Amrica Latina son los vinculados a las polticas industriales del tipo que se han promovido en NICS del Sudeste Asitico, especialmente en Taiwan y Corea del Sur. Por cierto que la mplementacin de estos mecanismos requerira un fuerte poder de negociacin visa-vis del empresariado y tambin que se desarrollaran organismos tcnicos y administrativos de mayor sofisticacin que los que caracterizaron a
la MEC.
En resumen, la construccin de un Estado desarrollista renovado tendra
que descansar en una combinacin de des-regulacin y re-regulacin. Para alcanzar este difcil equilibrio, el Estado tendra que transitar por un sendero
muy estrecho, dejando, por un lado, operar al mercado sin ahogarlo, y por
otro, asumiendo roles de coordinacin y supervisin que ninguna mano invisible desempeara. En el contexto actual, las firmas capitalistas operando
en Amrica Latina tienden a adaptarse pasivamente a la inercia catica, lo
que realimenta los aspectos ms perniciosos del ajuste. El predominio irrestrictivo de las leyes del mercado se traduce en la evaporacin de las restricciones para la maximizacin de beneficios a corto plazo, con consecuencias
negativas para el crecimiento global.
Qu tipo de regmenes polticos parecen mejor dotados para afrontar la
tarea monumental de revertir el proceso de ajuste catico y para relanzar,
por tanto, a las sociedades de Amrica Latina hacia un desarrollo sostenido?
La experiencia de los ltimos diez aos es, en principio, desalentadora y,
en cierta medida, contradictoria.
La reiterada calificacin de los aos ochenta como la dcada del estancamiento es correcta. Slo dos o tres pases han evitado un retroceso econmico,
y en algunos casos, como el boliviano, ajustes extremadamente severos han tenido como resultado lograr equilibrios en el fondo del pozo. Tampoco las
perspectivas para la dcada de 1990 se presentan muy promisorias. En la
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mayora de los casos, el panorama futuro augura ms de lo mismo: la profundizacin de la declinacin econmica y la continuada desintegracin de la
autoridad poltica (16).
Existe una sola alternativa, si bien harto improbable, a la decadencia poltica y econmica. Esta implicara la (re)fundacin, y subsiguiente consolidacin, de la democracia poltica. Por qu uso este concepto ambiguo de refundacin democrtica? Porque, haciendo un paralelo con la cuestin de
las polticas econmicas, dicho proceso constituira una combinacin de
des-regulacin poltica y de construccin de instituciones democrticas redefinidas.
Como analic en las secciones previas, la frmula poltica de la MEC tuvo
un carcter hbrido. Por un lado, bajo dicha frmula se establecieron las tradiciones de participacin popular en la poltica y tambin se confrontaron las
ideologas de la poltica oligrquica y, en menor medida, sus prcticas. Pero,
por el otro, un elemento constitutivo de la MEC fue la implementacin de
mecanismos de control no democrtico sobre la participacin poltica; asi-

(16) Dentro del universo ms restringido de nuestros cinco casos, el nico desvo
con xito del ajuste catico se logr en el contexto de un rgimen no democrtico:
el Chile de Pinochet. Y, en verdad, el otro caso en el que un pas parece estar virando
en direccin de un ajuste controlado es Mxico, que tampoco podra ser calificado
como un rgimen democrtico. Sin embargo, quiero marcar un elemento que ambos
casos parecen compartir, a pesar de las escasas semejanzas de las trayectorias polticas
de los dos pases durante el siglo xx. La comparacin del Chile de 1982 a 1989 y del
Mxico salmista sugiere que ninguno de los dos regmenes podra ser considerado como
un autoritarismo consolidado. Los dos eran regmenes sitiados y sometidos a tensiones democratizantes. Pinochet enfrentaba fuertes protestas sociales, y a pesar de que
las pudo neutralizar hacia mediados de la dcada, no pudo eludir la realizacin
del plebiscito contemplado en la Constitucin de 1980 en condiciones no deseadas por
el dictador. Como bien se sabe, la limpieza del acto plebiscitario contribuy a frustrar
las aspiraciones de Pinochet a perpetuarse en el poder hasta casi fines del siglo. Esas
tensiones, sin embargo, no nacieron en la coyuntura del plebiscito, sino que afectaron
a la dictadura chilena desde el momento mismo de incepcin del boom econmico
inaugurado en 1982. Por su parte. Salinas de Gortari inici su Presidencia en condiciones escasamente propicias si se le compara con cualquier otro de sus antecesores
del PRI. Su victoria electoral fue percibida como ilegtima, e incluso fraudulenta, lo
que forz al nuevo mandatario a prometer la democratizacin efectiva de las prcticas
electorales. De todos modos, los eventos de los tres ltimos aos no indican que se
haya avanzado linealmente en el proceso de liberalizacin; el balance de perodo 19881990 es. en el mejor de los casos, contradictorio. Sin embargo, parece evidente que la
direccin del PRI no podr repetir los manejos de 1988, si es que las elecciones presidenciales de 1994 reeditan el cuadro electoral de aquel ao; en todo caso, una manipulacin de esa ndole constituira una clara regresin autoritaria y una quiebra de
la transicin iniciada en 1988.
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MARCELO

CAVAROZZ1

mismo, la falta de acuerdo en torno a reglas para la dilucidacin de conflictos

contribuy a que el incremento de los niveles de participacin desestabilizaran al rgimen poltico; el caso chileno quiz constituy el ejemplo ms evidente de este ltimo fenmeno.
Vista desde esa perspectiva, una des-regulacin de signo democrtico implicara desactivar los elementos autoritarios de la MEC que todava no han
sido completamente eliminados; por ende, llevara a desmantelar plenamente
los controles corporativistas y clientelsticos ejercidos sobre los sectores populares, a revertir la separacin que existe entre los mecanismos de fijacin de
polticas econmicas y las instituciones representativas separacin que, en
realidad, se ha ahondado durante las transiciones recientes y a erradicar
toda forma de tutela militar de la poltica.
Pero tambin la construccin de instituciones democrticas requerira que
se estabilizara un conjunto de complejos mecanismos de equilibrio. En primer lugar, entre las demandas de participacin y la adopcin de autolimitaciones. En segundo lugar, generando instituciones que fueran fuertes es
decir, eficaces para gobernar incluso bajo condiciones de crisis y a la vez
representativas (en el sentido de accountability). Por ltimo, la necesidad de
fundar un slido sistema de partidos no debe ocultar las limitaciones de los
partidos, que se revelan de modo ms crudo precisamente cuando la democracia se normaliza. Es decir, por ms que los partidos ganen en fuerza y
representatividad, ellos no agotan las mltiples formas de expresin de identidades sociales y culturales y, a menudo, tampoco son instrumentos eficientes
para la negociacin intersectorial.
Ciertamente, la probabilidad de xito de esta formidable agenda econmica y poltica es baja. Adems de la habilidad de las lites polticas y econmicas y la responsabilidad de las oposiciones sociales y polticas, se requerirn dosis no despreciables de fortuna y de paciencia de los sectores marginados. Este listado me lleva a una ltima disgresin terica y al fin de mis
comentarios.
El enfoque interaccionista de Stark y Bruzst enfatiza los prerrequisitos
de corto-plazo para la consolidacin democrtica, es decir, aquellos vinculados directamente con la modalidad de transicin. Dicho enfoque se concentra
en los factores relacionados con 1) las condiciones inmediatamente precedentes a la implantacin de los regmenes autoritarios (para evitar regenerarlas),
y 2) las consecuencias que tienen modalidades de transicin especficas sobre
la probabilidad de consolidar la democracia poltica.
Mi nfasis en el agotamiento de la MEC apunta en la direccin de analizar un conjunto diferente de factores que tambin afectan la consolidacin
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democrtica (17). En ese sentido me interesa reflexionar acerca de los procesos de largo plazo, a los que aludo en el concepto de matriz, que subyacieron a la emergencia de los regmenes autoritarios y a las transiciones recientes. Sin embargo, queda todava un par de problemas tericos por resolver.
El primero se refiere a las relaciones entre variables polticas y econmicas;
en este trabajo no he ido ms all de la alusin a desarrollos paralelos, sin
detenerme suficientemente en las mutuas imbricaciones. El segundo problema
se vincula al entretejido de procesos de corto y de largo plazo; a ste lo he
dejado de lado totalmente.
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(17)

En su sugerente anlisis, BURTON, GUNTHER e HIGLEY discuten las condiciones

fundamentales de las democracias consolidadas y su vinculacin con los patrones de

acuerdos de lites (lite settlements) (cfr. 1991). Extendiendo el argumento de esos autores, se podra sostener que los patrones de negociacin nter e ntraelitarios que prevalecieron en Amrica Latina durante los estadios iniciales de la MEC favorecieron los
impulsos hacia la democratizacin, pero al mismo tiempo dificultaron, a largo plazo, la
estabilizacin de la democracia poltica.

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