I N T E R N AT I O N A L

ID A
I N S T I T U T E F O
D E M O C R A C Y A N
E L E C T O R A
A S S I S T A N C

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L
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ESTADO :
FUNCIONAMIENTO,
ORGANIZACIN Y PROCESO DE
CONSTRUCCIN DE POLTICAS
PBLICAS

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formacin: Desarrollo de capacidades

para el fortalecimiento de las organizaciones polticas

ESTADO: FUNCIONAMIENTO, ORGANIZACIN Y PROCESO DE

CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS

Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008

Asociacin Civil Transparencia

Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las

opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los
puntos de vista de IDEA International, de sus junta directivas o de los Miembros
de sus consejos.

Coordinacin general:
Pilar Tello Rozas
Elaboracin de contenidos: Cinthya Arguedas
Actualizacin:
Cinthya Arguedas
Mayen Ugarte
Fecha:
Septiembre, 2008

Estado: Funcionamiento, organizacin y

proceso de construccin de polticas
pblicas

Contenido
1. Objetivo y contenido

2. Evolucin del papel del Estado

2.1. El Estado Nacional: definicin

2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Qu le corresponde

y que no le corresponde hacer
2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado
3. Organizacin del Estado Peruano

6
11
14

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de gobierno 14

3.1.1. Poder Ejecutivo

15

3.1.2. Poder Legislativo

19

3.1.3. Poder Judicial

22

3.1.4. Organismos autnomos

23

3.1.5. Gobiernos regionales y locales

23

3.2.Descentralizacin

24

3.2.1. Cambios en la distribucin del poder

28

3.2.2. Nuevos roles

29

4. Polticas pblicas .................................................................................33

5. Bibliografa ..........................................................................................38

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

1.OBJETIVO Y CONTENIDO
El presente mdulo tiene como objetivo central describir nociones bsicas
sobre el Estado, sealando algunos momentos determinantes en el proceso
de su evolucin histrica que han influido en cmo se ha ido delimitando su
rol. Asimismo, se detalla el funcionamiento y organizacin del Estado en el
Per, para finalizar con el planteamiento de elementos claves del proceso de
construccin e implementacin de polticas pblicas.

I
II

Aproximaciones a la definicin de Estado, su organizacin y su rol a

cumplir.

Una descripcin del Estado en el Per, la organizacin y

funcionamiento de los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y de los
rganos constitucionalmente autnomos, as como del proceso de
reforma del Estado para impulsar la descentralizacin.

III

Identificacin de los momentos determinantes de la poltica pblica,

las preguntas y temas importantes en el proceso de elaboracin e
implementacin de las polticas y el rol determinante de los actores a
lo largo de dicho proceso.

2. LA EVOLUCIN DEL PAPEL DEL ESTADO

2.1. El Estado Nacional: definicin
Las definiciones de Estado son innumerables. La mayora de tericos
reconocen aquella que seala que existe Estado all donde se renen
territorio, poblacin y poder.
Por territorio se entiende el espacio fsico sobre el cual habita la
poblacin. Puede o no ser continuo geogrficamente, puede ser
continental o insular, pero necesariamente debe ser permanente.

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

La poblacin es el conjunto de seres humanos que compone el Estado.

En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad tnica, racial o
religiosa, sin embargo sta no es condicin esencial de la poblacin de
un Estado.
El elemento de poder es tal vez el que ms dificultades tericas presenta.
Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de autogobierno,
soberana o independencia. En cualquier caso, la idea central es que el
Estado est en capacidad -por lo menos jurdica, ms no siempre
prctica- de organizar a la poblacin y el territorio, incluso mediante el
uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se considera soberano en
la medida en que sea capaz de convertirse en destinatario de derechos y
obligaciones jurdicas con otros Estados.
Hoy en da, el elemento de poder ya no implica solamente el
mantenimiento del orden como lo era en un inicio-, sino la persecucin
de determinados objetivos de inters pblico, como pueden ser la
satisfaccin de necesidades de la poblacin, la asignacin de derechos, la
vigilancia del correcto funcionamiento del mercado, etctera.

2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Que le corresponde

y que no le corresponde hacer
Existen diversos enfoques sobre cul debe ser el papel del Estado, con
mayores o menores grados de intervencin. Para nuestro propsito,
partiremos de un enfoque de economa institucional que concibe al
Estado como un conjunto de instituciones pblicas de la sociedad, las
cuales conforman reglas de juego y los mecanismos de imposicin
correspondientes1.
Estas reglas de juego pueden ser formales o informales.
v
Las formales son las leyes, reglas polticas y judiciales, reglas
econmicas y todos los procedimientos regulados de solucin de
controversias.
v
Las informales estn referidas ms bien a actitudes y normas de
conducta no escritas cuyo desarrollo est determinado por la
estructura de valores de la sociedad.
Las instituciones (reglas de juego y sus mecanismos de imposicin)
1

Guerra -Garca, Gustavo (1999). La reforma del Estado en el Per. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo,
Agenda Per. Lima. Per Pg. 27

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de

las organizaciones de una sociedad. Desde este enfoque, las
organizaciones son todas las agrupaciones que son creadas por
individuos que tienen algo en comn.
As, diversas instituciones coexisten en la sociedad e interactan
desarrollando una lucha permanente tanto a nivel interno como
externo. En este segundo mbito, pugnan por el poder poltico y
econmico, es decir, por hacer prevalecer los intereses de sus miembros
o de quienes los representan.
La economa institucional plantea que la existencia de instituciones, si
bien no resuelve los problemas, los simplifica. Las interacciones entre las
diferentes organizaciones pueden generar un marco institucional
estable, aunque no necesariamente eficiente. Una vez establecidos los
incentivos generales (marco legal), los resultados en la sociedad a nivel
de asignacin de recursos, dependen en gran medida de la calidad de la
2

gerencia y de la cultura de las diferentes organizaciones de la sociedad .

En este contexto, cul es el rol que debe cumplir el Estado en la
sociedad? No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe
concordancia respecto a las importantes limitaciones del sector privado
para satisfacer ciertas necesidades bsicas sociales, pero tambin se
reconoce que hay tareas que el Estado no debera ejecutar
directamente y que ms bien, el indicado es el sector privado al ser ms
eficiente.
Desde esta perspectiva, se distinguen hasta tres reas de actuacin del
Estado3: a) actividades exclusivas; b) servicios sociales y cientficos del
Estado; y, c) la produccin de bienes y servicios para el mercado. Para
cada una de estas reas se debe distinguir a la vez, cules son actividades
principales (core activities) y cules son auxiliares o de apoyo.
Para Pereira (s.f.), la definicin de cules son exclusivas del Estado deriva
de la propia definicin de lo que sea esta institucin, es decir, tal y como
se ha sealado, polticamente es la organizacin burocrtica que ejerce
el poder externo sobre la sociedad civil existente en su territorio. En
otras palabras, es quien ostenta el poder para legislar, establecer
sanciones e impuestos, asegurar el orden interno, promover el
desarrollo, etc.
2
3

Op. Cit. Guerra-Garca

Pereira, Bresser. Reforma del Estado en los aos noventa: lgica y mecanismos de control, en Democracia de
Dficit (Cap. V)

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Delimitacin del rea de actuacin del Estado

Actividades
exclusivas del Estado

Servicios sociales y
cientficos

Produccin de
servicios y bienes
para el mercado

Publicizacin

Privatizacin

(monoplicos, salud,
planificacin, etc.)

Actividades
principales

Estado

Actividades auxiliares
Tercerizacin

En este marco, el autor identifica como actividades principales y

exclusivas del Estado el poder de definir las leyes del pas, poder de
imponer la justicia, poder de mantener el orden, de defender el pas, de
representarlo en el exterior, de patrullar, de recaudar impuestos, de
reglamentar las actividades econmicas, de fiscalizar el cumplimiento
de las leyes, de formular polticas en el mbito econmico y social, de
garantizar la estabilidad de la moneda, entre otras.
En lo que respecta al rea social y cientfica, si bien se puede discutir la
necesidad que el Estado intervenga en el financiamiento, su ejecucin
no necesariamente debe ser ejercida por instituciones pblicas sino que
puede desarrollarse mediante la participacin de diverso tipo de
entidades como son los organismos sin fines de lucro.
Ahora bien, para la produccin de bienes y servicios existe un relativo
consenso en que es necesaria la participacin del sector privado, al ser
ms eficientes y existir una menor subordinacin a factores polticos
como si se presentan en las empresas estatales.
Por otra parte, para que todas aquellas actividades principales a cargo
del Estado se puedan cumplir, existen una serie de servicios auxiliares
(ejemplo, limpieza, vigilancia, transporte, servicios tcnicos, etc.) que
podran tercerizarse a efecto que sean prestados competitivamente
con un ahorro sustancial para el erario.
A pesar de las diversas posturas y controversias sobre el rol que debe
cumplir el sector pblico, al Estado se le atribuye un papel bien definido
en el suministro de bienes pblicos que promueven el desarrollo
econmico y social. Esto implica el cumplir con un papel activo ante las
insuficiencias y fallas del mercado, as como a preocuparse por los
problemas de equidad social.

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Grados de intervencin estatal

Grados de
intervencin
Intervencin mnimo

Corregir las disfunciones

del mercado
Suministro de bienes
pblicos puros :
Defensa, Orden pblico
Derechos de Propiedad
Gestin Macroeconmica
Salud Pblica
Intervencin moderada Abordar las
externalidades : Educacin bsica,
proteccin del medio ambiente.
Regular los monopolios :
Regulacin de los servicios
pblicos, polticas antimonopolio

Intervencin dinmica

Aumentar equidad
Proteccin de los pobres:
Programa de lucha contra
la pobreza
Socorro en casos de
catstrofe
Ofrecer seguros sociales :
Pensiones con efectos
redistributivos
Subsidios familiares
Seguros de desempleo
Intervencin dinmica

Corregir la informacin imperfecta:

Seguros (salud, vida, pensiones)
Reglamentacin financiera,
Proteccin del consumidor
Coordinacin de la actividad
Redistribucin:
privada:
Redistribucin de activos
Fomento de los mercados
Iniciativas relativas a todo un sector

Fuente: Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997

El Estado en el Per ha seguido una lgica centralista, sea bajo un modelo

primario exportador o bajo el proteccionismo industrial, sustitutivo de
importaciones. Los cambios en la sociedad peruana han puesto en tela
de juicio la capacidad del Estado para enfrentar las diferencias sociales,
los mercados internos pequeos, la existencia de mercados
empresariales poco competitivos, entre otros, que si bien requiere de
una intervencin estatal importante no es suficiente para alcanzar el
desarrollo sostenido del pas.
La escasez de los recursos pblicos que se asignan en un presupuesto
con rigideces4 plantea la necesidad de priorizar y redimensionar las
obras conforme a las posibilidades del Estado, es por ello que la
participacin de la sociedad civil en la toma de decisiones para la
formulacin del presupuesto respecto a donde se deben invertir los
recursos constituye un paso importante. Sin embargo, tambin se
requiere un rol ms dinmico del Estado en la promocin de
4 Aproximadamente de la totalidad del presupuesto pblico, el 23% es para la deuda externa, el 65% para el pago de
sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco ms de 10% para toda la inversin pblica. Zavala, Vernica
(2003). Ciudadanos por un buen gobierno.
La descentralizacin: una oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Per

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

competitividad que impulse la promocin de inversiones privadas y la

integracin econmica, cadenas de valor, entre otras, en regiones ms
all de Lima.
La reforma planteada que implica la convergencia de un gobierno
nacional con nuevos centros de ejercicio del poder poltico y
administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como un
objetivo ir superando el enfoque centralista, para dar curso a una
disminucin de brechas en el desarrollo urbano y rural, una mejora en la
oferta de servicios pblicos y de la actividad econmica para superar los
niveles de pobreza concentrados en la actualidad en poblaciones
regionales y locales, especialmente las rurales; as como una
desconcentracin de poder poltico y econmico.
En definitiva, existe consenso en que el Estado en la actualidad debe
velar por crear condiciones mnimas para el desarrollo de las personas,
mientras que el sector privado debe ser el motor de la economa y por
tanto debe ser el responsable de producir bienes y servicios. El Estado
nicamente producir bienes pblicos o socialmente preferentes a fin
de garantizar que la poblacin tenga al menos lo bsico.
Sobre el particular, cabe mencionar que en el Per, la Constitucin
vigente define al Estado peruano como social y democrtico de Derecho
y entre sus deberes se establece: garantizar la plena vigencia de los
derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su
seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin5.

Ello ha

sido reafirmado por el Tribunal Constitucional en diversas resoluciones,

as en la Sentencia recada en el Expediente 4677-2004-PA-TC (06/12/2005)
el TC afirm que "La democracia se fundamenta pues en la aceptacin de
que la persona humana y su dignidad son el inicio y el fin del Estado
(artculo 1 de la Constitucin)...". De otro lado, en la sentencia recada
en el Expediente 2016-2004-AA-TC (05/10/2004) se afirm: "...en el Estado
social, el respeto a la dignidad se refiere esencialmente a lograr una
6 7

mejor calidad de vida de las personas"

5
6

Constitucin Poltica del Per, artculo 43. Lima, 1993.

En: RUBIO CORREA, Marcial: El Estado Peruano segn la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial,
Pontificia Universidad Catlica del Per. Per, 2006; pgina 21.
7 Ibid, pgina 43.

10

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Asimismo, el TC reconoce que "...el modelo de Estado configurado por la

Constitucin de 1993 presenta las caractersticas bsicas de un Estado
social y democrtico de derecho, deducible, principalmente, de una
lectura integral de los artculos 3 y 43 y de diversos dispositivos
reconocidos a lo largo de su contenido, en los que se deja claramente
establecido el objetivo social que subyace a todo comportamiento de
los agentes polticos y econmicos que lo integran. El prototipo de este
modelo significa, en buena cuenta, una superacin del clsico esquema
estrictamente liberal que caracteriz el Estado tradicional para dar una
visin mucho ms integrada en la que, junto con la libertad y sus
garantas aparecen y se fomentan con igual intensidad otros valores
8

como la igualdad y la solidaridad (...)"

2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado

Desde los inicios del Estado, ste ha pasado por diversas crisis (del
9

mercado o del Estado) que han conllevado a su redefinicin respecto a

cual es la intervencin que debe cumplir en la sociedad. Las grandes
crisis por las que han pasado los Estados en el ltimo siglo se han debido,
ya sea por el mal funcionamiento del mercado o por la disminucin en la
capacidad del Estado para intervenir.
La Gran Depresin de la dcada de los aos treinta se origin por el mal
funcionamiento del mercado. En ese momento, el mercado estaba en
total libertad mientras que se parta que el Estado deba garantizar los
derechos de propiedad y la ejecucin de los contratos, sin los cuales el
mercado no poda constituirse. El Estado fue incapaz de adoptar
polticas econmicas viables luego que cae el nivel de produccin
agregada y se disparan los ndices de desempleo con posterioridad a la
primera guerra mundial.

8
9

Sentencia recada en el Expediente 1956-2004-AA-TC Ibid, pgina 46.

Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervencin del Estado en lo econmico y en lo social
y crisis en la forma burocrtica de administracin del Estado.

11

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Evolucin del rol del Estado

Estado Social
1980

1929

Gran
Depresion

1900

1970

Estado
liberal

Crisis
financiera

Reformas 1ra
generacion
1990

Estado
Social
Liberal

2000

Estado
Neoliberal
Segun Bresser Pereira

La crisis del Estado Liberal da lugar al surgimiento del Estado socialburocrtico: social porque se reconoce que el Estado debe garantizar los
derechos sociales y el pleno empleo; y, burocrtico, porque ste cumple
su funcin mediante la contratacin directa de burcratas. Los Estados
eran relativamente cerrados y autrquicos en el sentido que cada quien
produca lo que se consume a nivel interno y, el Estado tiene una
participacin amplia en el plano econmico y social, siendo un
prestador importante de servicios.
A finales del siglo XX, el proceso de globalizacin tuvo como resultado
una gran cada de los costos de transporte y comunicaciones
internacionales, el comercio internacional aument lo que conllev a
una reorganizacin de la produccin a nivel mundial liderada por
empresas multinacionales. Los Estados, para poder sobrevivir deban ser
competitivos y esto implicaba mejorar la asignacin de recursos
existentes y aumentar la eficiencia de la produccin. Una consecuencia
adicional que tuvo la globalizacin fue la prdida relativa de autonoma
del Estado, en la medida que su capacidad para formular polticas
macroeconmicas nacionales y proteger la economa del contexto
internacional se vio reducida.
En este marco se produjo una crisis fiscal al ser el Estado incapaz de
ajustar sus gastos y financiar las polticas pblicas. La respuesta a la crisis
fue el replantamiento del rol que el Estado deba cumplir en la sociedad.
Por ello se plantean reformas neoliberales que implicaban privatizar,
liberalizar, desregular, flexibilizar mercados de trabajo y descargar del

12

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Estado todas aquellas funciones vinculadas con intervenciones en el

plano econmico y social.
Sin embargo, a finales del siglo XX se determina que no se trataba de
volver al Estado liberal de principios de siglo, sino de transitar a un
Estado que actuara como regulador y facilitador del desarrollo. El Estado
debe ser social-liberal porque debe continuar protegiendo los derechos
sociales y promoviendo el desarrollo econmico; a la vez que usa los
controles del mercado y disminuye los administrativos, promueve los
servicios sociales y cientficos y flexibiliza los mercados de trabajo.
El Estado que surge est dirigido hacia la ciudadana. Se busca que las
personas sean ms conscientes de sus derechos individuales y que
participen activamente. Esto se observa en la institucionalizacin de
mecanismos que permiten la participacin ciudadana, dndose una
democracia ms directa.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN

v
Segn su organizacin partidaria: Cules deben
ser las principales funciones del Estado?
v
Qu retos afronta el Estado peruano para
cumplir con sus funciones en un mundo
globalizado y con participacin de distintos
niveles de gobierno?
v
Cul es el rol que debe cumplir el sector
privado?

?
13

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

3.

ORGANIZACIN DEL ESTADO PERUANO

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de

gobierno
La organizacin del Estado en general responde al principio de divisin
de poderes. Ante el poder absoluto y total del soberano, con
Montesquieu como vocero, se sostiene que la nica forma de controlar
el poder es con otro poder de igual dimensin y naturaleza (solo el
poder detiene al poder) y, por tanto se afirma que el poder del Estado
tiene que dividirse en tres: el Legislativo, que es el que da las normas
generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce la
accin del gobierno; y, el Judicial, que est orientado a resolver los
conflictos que se presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos
y el Estado mismo. Estos poderes adems deben controlarse entre s.

Nivel Nacional

Sistema de
Justicia
Poder Judicial
Ministerio Pblico
CNM
TC

Congreso de la Repblica

Partidos Polticos

Poder Ejecutivo

Partidos Polticos

Sociedad

La divisin de poderes en el Estado Peruano es de dos tipos: horizontal

en el que se establecen tres poderes que se controlan entre si
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial); y, vertical en donde el poder se
redistribuye en tres niveles de gobierno (Central, Regional y Municipal).
La indivisibilidad del poder estatal se mantiene a pesar de la distincin
entre las actividades estatales y la existencia de varias competencias
polticas y administrativas (descentralizacin, desconcentracin) que no
alteran la unidad funcional.

14

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Adems, la organizacin estructural del Estado se torna ms compleja al

incorporarse rganos constitucionalmente autnomos que cumplen
importantes funciones y ejercen control en forma recproca.

3.1.1 Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo es la organizacin del gobierno nacional puesta al
servicio de los intereses de la Nacin y que ejerce las funciones de
gobierno del pas: est conformado por la Presidencia de la Repblica, el
Consejo de Ministros, Ministerios, Organismos Pblicos Descentralizados,
proyectos, programas, empresas de propiedad del gobierno nacional.
Adems, estn los organismos constitucionalmente autnomos y los
reguladores.
Las entidades de la Administracin Pblica del Poder Ejecutivo se
organizan e integran en un rgimen jerarquizado sobre la base de
funciones y competencias afines, tal y como se muestra en el siguiente
esquema.
v
El Presidente de la Repblica
El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y personifica a la
Nacin. Sus atribuciones y funciones estn establecidas en la
Constitucin y en la ley. El mandato presidencial es de cinco aos sin
que exista reeleccin inmediata. Para ser elegido presidente se
requiere ser peruano de nacimiento, tener ms de 35 aos de edad
al momento de la postulacin y gozar del derecho de sufragio.
El Presidente se elige por sufragio directo. Es elegido el o la
candidata/a que obtiene ms de la mitad de los votos en la primera
vuelta. Los votos viciados o en blanco no se computan. Si ninguno
de los candidatos obtiene la mayora absoluta, se procede a una
segunda eleccin dentro de los 30 das siguientes a la proclamacin
de los cmputos oficiales, entre los candidatos que han obtenido
las dos ms altas mayoras relativas.
v
Consejo de Ministros
La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas al
Consejo de Ministros y a cada titular de los Ministerios en los asuntos
que competen a la cartera a su cargo.
La LOPE precisa que el Consejo de Ministros est conformado por

15

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Ministros y Ministras nombrados por el Presidente de la Repblica

conforme a la Constitucin Poltica del Per, quienes no pueden
ejercer otra funcin pblica excepto la legislativa. Pueden
concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con
las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si
no son congresistas.
v
Los Organismos Pblicos
De conformidad con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - Ley 29158,
los organismos pblicos son entidades desconcentradas del Poder
Ejecutivo, con personera jurdica de Derecho Pblico y tienen
competencias de alcance nacional. Estos organismos estn
adscritos a un Ministerio y para su creacin y disolucin se debe
hacer por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo. Pueden ser de dos
tipos:
v
Organismos Pblicos Ejecutores.
v
Organismos Pblicos Especializados.
En ambos casos, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o
adscripcin se debe acordar por voto aprobatorio del Consejo de
Ministros. Existen actualmente 60 organismos pblicos.
En el caso de los Organismos Pblicos Ejecutores, stos se crean cuando
existen condiciones como la necesidad de contar con una entidad con
administracin propia debido a la magnitud de las operaciones o para la
prestacin de servicios especficos. Actualmente existen 41 Organismos
Ejecutores entre los que destacan el Consejo Nacional de Ciencia Y
Tecnologa (CONCITEC), Instituto Nacional Penitenciario (INPE),
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT).
Estos organismos pblicos estn sujetos a los lineamientos del sector del
que dependen y la formulacin de sus objetivos y estrategias es
coordinada con esto. Su poltica de gasto es aprobada por la entidad de
la que dependen, en el marco de la poltica general de gobierno y no
tienen funciones normativas, salvo que estn previstas en su norma de
creacin. Asimismo, estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de
confianza. Solo por excepcin pueden contar con un Consejo Directivo,
cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial en cuyo caso estar
conformado solo por ministros o representantes de los sectores
correspondientes.

16

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

Los Organismos Pblicos Especializados estn adscritos a un Ministerio y

pueden ser de dos tipos: i) Organismos Reguladores; y, ii) Organismos
Tcnicos Especializados.
Existen cuatro Organismos Reguladores: OSITRAN, OSINERGMIN, OSIPTEL y
SUNASS. Ellos actan en mbitos especializados de regulacin de
mercados o para garantizar un adecuado funcionamiento de mercados
no regulados, asegurando cobertura de atencin en todo el territorio
nacional. Estn adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros y
tienen funciones supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y
sancionadoras; y de solucin de controversias y reclamos.

Dichos

organismos estn dirigidos por un Consejo Directivo cuyos integrantes

son seleccionados por concurso pblico conforme a los requisitos y
procedimientos establecidos por ley para su designacin.
Por ltimo, se encuentran los Organismos Tcnicos Especializados que se
crean, por excepcin, cuando exista necesidad de planificar, supervisar
o ejecutar y controlar polticas de Estado de largo plazo, de carcter
multisectorial o intergubernamental que requieran un alto grado de
independencia funcional. Tambin en caso se requiera establecer
instancias funcionalmente independientes que otorguen o reconozcan
derechos de los particulares para el ingreso a mercados o el desarrollo
de actividades econmicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los
sectores pblico o privado.
Al igual que los organismos reguladores, los organismos especializados
estn dirigidos por un Consejo Directivo. Deben sujetarse a los
lineamientos tcnicos correspondientes con quien coordinan sus
objetivos y estrategias y su poltica de gasto es aprobada por el sector.
Actualmente se cuenta con 15 organismos especializados dentro de los
cuales destaca el Organismos de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA) recientemente creado adscrito al Ministerio del Ambiente; el
Centro de Planeamiento Estratgico - CEPLAN y la Autoridad Nacional de
Servicio Civil que estn pendientes de implementacin.
v
Programas y proyectos especiales
En la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE, se ha determinado
que para la creacin de los programas y proyectos especiales se
requiere decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.

17

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un

problema o situacin crtica, o implementar una poltica pblica
especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Slo por excepcin, la creacin de un Programa conlleva a
la formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad.
Los Proyectos Especiales son un conjunto articulado y coherente de
actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un perodo
limitado de tiempo, siguiendo una metodologa definida. Slo se crean
para atender actividades de carcter temporal por lo que, cumplido su
objetivos, en caso de ser necesario, sus actividades se integran en
rganos de lnea de una entidad nacional o, por transferencia a una
entidad regional o local, segn corresponda.
v
Las empresas pblicas
En el Per, la actividad empresarial est -en principio- reservada
para el sector privado. Ocurre, sin embargo, que no siempre el
sector privado est en capacidad de brindar determinados
servicios u ofrecer ciertos bienes considerados de inters pblico.
Slo en ese supuesto, y autorizado por ley expresa, el Estado
participa en el mercado de manera subsidiaria.
Actualmente, algunas de las empresas pblicas son: AGROBANCO,
COFIDE, SEDAPAL, CORPAC, FONDO MIVIVIENDA y BANMAT.

Organigrama del Estado

Poder Legislativo
Reguladores E
( j:
SUNASS, OSINERG)

Poder Ejecutivo
Presidente
Consejo de Ministros

16 Ministerios (Ej: Agricultura,

Defensa, Interior, Ambiente)

Poder Judicial
Organismos Constitucionalmente
Autnomos (Ej: Banco Central de
Reserva, Superintendencia de
Bancos y Seguros

Organismos Tcnicos Especializados (Ej: OEFA, CEPLAN) y

Organismos Ejecutores.( Ej: SUNAT, INPE)
Proyectos, programas y otros Ej : JUNTOS, Alfabetizacin.
Empresas Pblicas. Ej: FondoMivivienda,
Banmat, Corpac

18

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

3.1.2 Poder Legislativo

rgano poltico colegiado integrado por 120 personas elegidas
democrticamente por un perodo de 5 aos. Consta de una Cmara
nica. El Congreso es el lugar principal y pblico del debate poltico en el
que las opiniones y actuaciones de los representantes trascienden a la
sociedad civil para que los electores estn suficientemente informados
y as se formen opinin y voten con criterio propio y conocimiento de
causa.
Es un rgano deliberante porque no solo discuten y debaten opiniones,
posiciones o incluso las formas fundamentales de organizacin de los
grupos humanos, sino que adems, permiten la posibilidad real de su
implementacin a travs de decisiones polticas. El Congreso cuenta con
diversos instrumentos para servir de contrapeso poltico y fiscalizar a la
administracin pblica.10

v
Funciones
Legisla

Fiscaliza

Representa

Propuesta, revisin y
sancin

Interpelacin de
Ministros, mociones
de censura y cuestin
de confianza

Debate temas
nacionales para que
trasciendan a la
opinin pblica

v
Requisitos
Para ser Congresista se requiere ser peruano/a de nacimiento,
haber cumplido 25 aos y gozar del derecho de sufragio. No
pueden ser Congresistas los Ministros, Viceministros, Contralor
General o personas que desempean cargos de responsabilidad
poltica dentro la Gestin del Estado, si no han renunciado a ellos
seis meses antes de ser elegidos como Congresistas. De esta
forma, se busca evitar que desde su posicin puedan hacer uso de
los recursos pblicos ni tener ningn tipo de ingerencia sobre el
proceso.

11

10

Entre los instrumentos de fiscalizacin del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro; ii)
Interpelacin a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estacin de preguntas y respuestas; iv) Mocin de censura
y cuestin de confianza; v) Procedimiento de investigacin; vi) Procedimiento de acusacin constitucional; vii)
Procedimiento de control sobre la legislacin delegada, entre otros. Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial
(1993) y Reglamento del Congreso de la Repblica. Edicin oficial (2001).
11 Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial. Captulo I. Ttulo IV. 1993

19

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Les est prohibido desempear cualquier cargo o ejercer

cualquier profesin u oficio, durante las horas de funcionamiento
del Congreso. Su mandato es incompatible con el ejercicio de
cualquier otra funcin pblica, excepto la de Ministro de Estado y
el desempeo, previa autorizacin del Congreso, de comisiones
extraordinarias de carcter internacional.
v
Estructura
La estructura del Parlamento se puede dividir en su mbito
poltico y administrativo, tal y como se muestra en el siguiente
diagrama.

Servicio Parlamentario

Estructura
Poder Legislativo
Oficial a Mayor

Presidencia

Poltica

Administrativa

Mesa directiva
Consejo Directivo
Pleno

mbito Poltico
En su mbito poltico, los rganos parlamentarios se pueden dividir en
dos clases: los rganos de direccin (tambin llamados rganos de
gobierno) y rganos de produccin.

12

rganos de Direccin
Presidencia: cargo elegido por un periodo de un ao. La eleccin
del presidente se realiza conjuntamente con los integrantes de la
12 Planas, Pedro. (1998). Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima. Per

20

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

mesa directiva, todo en un mismo proceso electoral. Dicha eleccin

es por mayora simple. El Presidente representa al Congreso;
preside las sesiones del pleno; exige a los rganos de gobierno que
responsan a los pedidos de informacin de los Congresistas,
supervisa el funcionamiento de los rganos parlamentarios; entre
otros.
Mesa Directiva: integrada por el Presidente y cinco Vicepresidentes.
Est facultada para presidir y dirigir los debates del Pleno, de la
Comisin Permanente y del Consejo Directivo. Asimismo, supervisa
la poltica administrativa-financiera del congreso, as como el
nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento.
Consejo Directivo: es un rgano de decisin conformado por los
representantes de los grupos parlamentarios a los cuales se les
denomina directivos-portavoces y por los miembros de la Mesa
Directiva. Tiene una composicin plural. Entre sus funciones est el
aprobar la agenda antes de cada sesin, definiendo los proyectos
que se tratarn en la orden del da, fijar el tiempo de debate de los
asuntos contenidos en la agenda; acordar las autorizaciones de
licencia particular por enfermedad o viaje que soliciten los
Congresistas; entre otros.
rganos de Produccin
Pleno: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de
acuerdo a las normas constitucionales, legales y reglamentarias. Es
el rgano de decisin ms importante del Parlamento, en el que se
reportan los proyectos de ley dictaminados por las comisiones a fin
de ser aprobados o desestimados.
La Comisin Permanente: est presidida por el Presidente del
Congreso y est conformada por no menos de veinte Congresistas
elegidos por el Pleno, guardando la proporcionalidad de los
representantes de cada grupo parlamentario. Ella se rene durante
el receso del Congreso y puede ser convocada durante el perodo
de sesiones cuando sea necesario cumplir con el trmite de
acusacin constitucional.
Sus funciones incluyen la designacin del Contralor General, la
ratificacin de la designacin del Presidente del Banco Central de

21

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros, as como el

ejercicio por delegacin de facultades legislativas que el Congreso
le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional, aprobacin
de Tratados Internacionales, Leyes Orgnicas, Ley de Presupuesto o
Ley de la Cuenta General de la Repblica.
Cabe resaltar que la disolucin del Congreso por el Presidente de la
Repblica no alcanza a la Comisin Permanente.
Las Comisiones Ordinarias: son grupos de trabajo especializados de
Congresistas, cuya funcin principal es la fiscalizacin de los
rganos estatales y el dictamen de los proyectos de ley en materias
de su especialidad. Hay cuatro tipos de comisiones:
o
o
o
o

Comisiones ordinarias
Comisiones de investigacin
Comisiones especiales
Comisin de tica parlamentaria

mbito Administrativo
En su mbito administrativo, el Congreso cumple un rol tcnico,
imparcial y no partidario. Su mximo rgano es la Oficiala Mayor que
ejecuta diversas funciones tales como: la preparacin de la agenda del
pleno, de la Comisin Permanente y del Consejo Directivo; organizar y
dirigir el servicio parlamentario, entre otras.

3.1.3.Poder Judicial
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el
Poder Judicial a travs de sus rganos jerrquicos.
El Poder Judicial est integrado por rganos jurisdiccionales que
administran justicia en nombre de la Nacin y por rganos que ejercen
su gobierno y administracin. Los rganos jurisdiccionales son: la Corte
Suprema de Justicia y las dems cortes y juzgados que determine su ley
orgnica.
No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de
Elecciones en materia electoral ni las del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de evaluacin y ratificacin de jueces.
Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo

22

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales

dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de
la persona.

3.1.4.Organismos Autnomos
13

La Constitucin de la Repblica establece rganos autnomos que no

son parte de ningn poder del Estado, cuyos titulares responden
directamente ante el Congreso y a la opinin pblica. En la mayor parte
de estos organismos, los procedimientos de designacin contemplan la
intervencin del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos casos, el
Poder Judicial. Una vez designado, los titulares o directores son
inamovibles por perodos de tiempo o condiciones (edad)
predeterminadas. As son rganos constitucionalmente autnomos el
Tribunal Constitucional, la defensora del Pueblo entre otros

3.1.5.Gobiernos Regionales y Locales

El Per cuenta con 24 Departamentos o circunscripciones poltico
administrativas, gobernados por 26 gobiernos regionales (Lima cuenta
con dos Gobiernos Regionales, Lima Metropolitana y Lima Provincias, y la
Provincia Constitucional del Callao cuenta con un Gobierno Regional
propio). Los Departamentos estn conformados por 195 provincias y
stas, a su vez, por 1.634 distritos.
El Gobierno Regional es ejercido por el Presidente Regional, de acuerdo
a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la
Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin y la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales. Cuentan con autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia.
El Alcalde es el representante legal de la Municipalidad y su mxima
autoridad administrativa. Los Gobiernos Locales cuentan con el mismo
nivel de autonoma que el de las Regiones de acuerdo a la Ley Orgnica
de Municipalidades.
13 Los rganos constitucionalmente autnomos son: Banco Central de la Reserva, Superintendencia de Banca y
Seguros, Tribunal Constitucional, Ministerio Pblico, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo,
Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro de
Identificacin) y Contralora General de la Repblica.

23

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Estructura bsica

GOBIERNOS REGIONALES

GOBIERNOS LOCALES

Presidente Regional

Alcalda

rgano Ejecutivo del Gobierno

Regional.

rgano ejecutivo del Gobierno Local

Consejo Regional

Concejo Municipal

rgano normativo y fiscalizador rgano normativo y fiscalizador del Gobierno Local.

del Gobierno Regional.
Integrado por el alcalde y el nmero de regidores
Integrado por el Presidente y
que establezca el Jurado Nacional de Elecciones.
Vicepresidente Regional y por
los Consejeros de las provincias
de cada regin.
Consejo de Coordinacin
Regional
rgano consultivo y de
coordinacin del Gobierno
Regional con las
municipalidades. Integrado por
los Alcaldes Provinciales (60%)
y los integrantes de la sociedad
civil (40%)

rganos de Coordinacin
rganos consultivos del Gobierno Local. Integrados
por los alcaldes y regidores respectivos (60%) y los
integrantes de la sociedad civil (40%). Puede ser:
?
El Consejo de Coordinacin Local Provincial
?
El Consejo de Coordinacin Local Distrital
?
Las Juntas de Delegados Vecinales (las
Municipalidades y respectivas regulan la
participacin de la sociedad civil en ellas; estn
integradas por representantes de las
agrupaciones urbanas y rurales distritales).
?
Comits de Gestin
Adicionalmente, la Ley Orgnica de Municipalidades
seala que los Concejos Municipales pueden crear
Municipalidades de Centros Poblados.

3.2. Descentralizacin
El objeto de la descentralizacin es lograr un Estado en el que las decisiones
polticas, y especialmente de gasto, se tomen lo ms cerca posible a la poblacin
que se va a beneficiar de ellas. El estilo de gestin actual tiende a la participacin
ciudadana, para lo cual es necesario descentralizar, crear transparencia de los

24

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

actos pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestin con la

ciudadana, activar igualmente instituciones de participacin permanente
como los referndum, ir hacia sistemas polticos que hagan madurar
crecientemente a la ciudadana y favorezcan la organizacin y expresin de la
sociedad civil.
Por tanto, las metas que trae consigo un proceso de descentralizacin son las
siguientes:

Profundizar la democracia: La descentralizacin combina la

democracia representativa y la participativa para reconocer las
prioridades locales de los ciudadanos y estimular su voluntad de
contribucin a la provisin de servicios pblicos. Ello se da a travs de:

elecciones locales y regionales

mayor participacin ciudadana

mejor respuesta a las demandas ciudadanas

Prestacin de servicios pblicos ms eficientes: se refiere a la

eficiencia en la asignacin de recursos y en la produccin de los servicios.

Equidad inter-regional y entre personas: La descentralizacin puede

acentuar las diferencias entre regiones ricas y regiones pobres. Para
prevenir este resultado y conseguir redistribucin inter-regional se
pueden introducir transferencias compensatorias. La descentralizacin
busca tambin la distribucin inter-individual, generalmente con
transferencias condicionadas o de destinacin especial.

Estabilidad macroeconmica : Para poder cumplir con dichas metas

es necesario que al momento de establecer la distribucin de tareas
entre niveles de gobierno se sigan los siguientes principios y criterios:

25

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

PRINCIPIOS Y CRITERIOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

I. Principio de Subsidiariedad. Se presume que el gobierno ms cercano
a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin.
II. Principio de Selectividad y proporcionalidad. Debe verificarse la
capacidad de gestin efectiva antes de transferir.
III. Principio de Provisin. La transferencia de funciones debe estar
acompaada de los recursos necesarios para ejercerla, de manera que
se asegure su continuidad.
IV.Principio de Concurrencia. Cuando se requiere la intervencin de ms
de un nivel de gobierno para ejercer una funcin, todos los niveles
deben actuar de forma oportuna y eficiente y respetando las
atribuciones de cada uno.
V Criterio de Economas de escala. Debe atribuirse la funcin a aquel
nivel de gobierno que implique el menor costo para la sociedad, por lo
que sta debe ser asignada al nivel en el que se presenten economas
de escala.
VI Criterio de Externalidades. Se debe tener en consideracin el mbito
en el que una funcin tiene efectos positivos, y que el nivel de
gobierno que ms se ajuste al rea de influencia sea el que ejerza la
funcin. Tambin implica que la funcin debe ser financiada con los
recursos provenientes (tributos) o destinados (transferencias
financieras gubernamentales) a los ciudadanos que se benefician de
ella.

Asimismo, para el xito de un proceso de descentralizacin es necesario que se

defina cmo se debe desarrollar el mismo, encontrndonos en este caso ante la
descentralizacin administrativa. sta supone no un simple cambio de
autoridad, sino tambin la redistribucin de responsabilidad y financiamiento
para proveer servicios pblicos entre diferentes niveles de gobierno.14
En tal sentido, se trata ms bien de un cambio de centros de poder y toma de
decisiones, con el fin de adecuar los servicios del Estado a las necesidades
regionales. Esto conlleva la modificacin de las formas en que se prestan dichos
servicios, cambios en las prioridades polticas de asignacin de recursos, etc. De
no incorporarse estos elementos en el diseo e implementacin de los procesos
de transferencia de funciones, el Estado se acerca ms y ms a la posibilidad de

14 La descentralizacin administrativa es la transferencia de responsabilidades desde el nivel central hacia otras

agencias (dependientes, semi autnomas, autnomas), territorialmente organizadas, o autoridades autnomas.

26

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

caer en un sistema de prestacin de bienes y servicios pblicos costoso e

ineficiente, siendo eso lo que se esperaba evitar con los principios de
gradualidad, provisin, neutralidad fiscal y separacin de funciones,
incorporados en la legislacin.

La descentralizacin es el proceso mediante el cual se traslada la

responsabilidad de ejercer la rendicin de cuentas desde el gobierno
nacional hacia los constituyentes locales.
La desconcentracin consiste en trasladar las facultades de decisin a
algunos organismos de la administracin, pero mantenindose la
relacin jerrquica entre el rgano que transfiere la facultad y el que la
ejecuta.

La descentralizacin se inici con la reforma de la Constitucin y con la

publicacin de la ley de Bases de Descentralizacin en el ao 2001. Con ello, el
15

gobierno del Per ha pasado a dividirse en tres niveles :

nacional

regional, y

local.

A cada uno se le han asignado funciones y competencias especficas, las cuales

estn siendo transferidas del gobierno central al respectivo gobierno regional o
local conforme a un cronograma.

Desconcentracin

Naci
onal

Descentralizacin

Nivel
Regional

Nivel Local

Ciudadano
Capacidades Fiscal, Administrativa,
Poltica

15 A la fecha se han trasladado

27

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

La descentralizacin ha configurado un nuevo marco institucional cuyos

principales actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las
Regiones, los Municipios y la sociedad civil.
3.2.1

Cambios en la distribucin del poder

Cambios en distribucin del poder

1996-2003

2003 en adelante

Ministerio

CTAR

GR

cre
Di one
ci s
gio
Re ales
-n

Ministerio

io
na
le
s

G
R

Di
re

cc

io
ne
s

Re
g

Direcciones Regionales

La descentralizacin supone una nueva forma de distribucin

de poder en la cual una cuota de ste, anteriormente en manos
del nivel central (Ejemplo: Ministerio de Salud, Ministerio de
Transporte, etc.), es ahora compartida por los diferentes
gobiernos regionales, los cuales cuentan con autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia y dentro del mbito de su jurisdiccin. En tal
sentido, se produce un cambio en el escenario poltico en el que,
si bien se mantiene la autoridad nacional, aparecen junto a la
misma -y no por debajo de ella- gobiernos regionales con
capacidad de decisin respecto del desarrollo y bienestar de su
regin.16

16 A diferencia por ejemplo de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR).

28

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

3.2.2.

Nuevos roles

Con la descentralizacin, el rol de ejecutor a cargo del gobierno nacional

pasa ahora a ser ejercido por los gobiernos regionales y locales17.
Asimismo, el nivel nacional, si bien mantiene como competencia
exclusiva el rol de rectora sectorial nacional (es decir, el competente
para fijar los marcos polticos y normativos del sector y supervisar su
cumplimiento18), el mismo requiere ahora ser fortalecido ya que su
ejercicio resulta ms complejo frente a gobiernos subnacionales
legitimados y con poder de decisin.
Tal fortalecimiento le impondr adems la realizacin de nuevas tareas,
como por ejemplo la de crear sistemas de informacin entre niveles de
gobierno que le permita la toma de decisiones oportuna sobre la
conduccin del sector, as como un seguimiento y evaluacin de las
funciones transferidas.

Antes de descentralizar: Esquema sectorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de
Energa y Minas

Ministerio de
Salud

Ministerio de
Transportes y
Comunicaciones

COMPETENCIAS

Direccin
Regional de
Minera DREM

Direccin
Regional de
Salud DIRESA

Ministerio de
Educacin

Ministerio de
Agricultura

DESCONCENTRADAS

Direccin
Regional de
Transportes DRT

Direccin
Regional de
Educacin DRE

Direccin
Regional Agraria
DRA

CTAR

Servicios pblicos
para actividades
en minera

Servicios pblicos
para actividades
en salud

Servicios pblicos
para actividades
en transportes

Servicios pblicos
para actividades
en educacin

Servicios pblicos
para actividades
en agricultura

Hasta antes de la transferencia, la forma como la autoridad nacional

ejecutaba u operaba las funciones transferidas, era con una visin
centrada exclusivamente en la actividad sectorial, es decir, no tomaba

17 Sin embargo, no hay que olvidar que el nivel nacional mantendr su papel de ejecutor con relacin a aquellas
funciones no transferidas, as como de aqullas transferidas, en tanto las mismas no sean debidamente
acreditadas.
18 Rasgo que diferencia a un sistema descentralizado de uno federal.

29

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

en consideracin factores provenientes de otros sectores que podran

impactar en dicha actividad (ya sea afectndola o fortalecindola). Este
enfoque sectorial, evidentemente responda a una forma de
organizacin central que no facilitaba la interaccin entre actividades
de responsabilidad de diferentes autoridades sectoriales. Sin embargo,
con la descentralizacin, al transferrsele a una misma autoridad
funciones de diversos sectores, le va a permitir a sta integrarlas de
acuerdo a las necesidades y demandas existentes en su territorio.

Despus de descentralizar: Esquema territorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de
Energa y Minas

Ministerio de
Transportes y
Comunicaciones

Ministerio de
Salud

COMPETENCIAS

Ministerio de
Educacin

Ministerio de
Agricultura

Servicios pblicos
para actividades
en educacin

Servicios pblicos
para actividades
en agricultura

TRANSFERIDAS

GOBIERNO REGIONAL
Gerencias Regionales
(DREM, DIRESA, DRT,
DRE, DRA)

Servicios pblicos
para actividades
en minera

Servicios pblicos
para actividades
en salud

Servicios pblicos
para actividades
en transportes

El proceso de descentralizacin supone un cambio en el paradigma de

organizacin del Estado que combinar progresivamente un enfoque
sectorial con uno territorial en los mbitos o ejecucin de funciones
transferidas. Esto es, pasar de organizar las actividades del Estado en
funcin a la materia (salud, educacin, agricultura, minera, etc.), a
buscar sinergias positivas entre las materias y realizar intervenciones
territoriales en las que se potencien mutuamente las actividades.
El cambio de esquema sectorial a uno territorial, as como la
transferencia de funciones, generan la necesidad de que el nivel
nacional tome las siguientes iniciativas:

19 Weimer y Vining 1999.

30

19

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

t
Crear nuevas capacidades en el personal nacional para enfrentar la
necesidad de coordinacin y negociacin poltica, para relacionarse
con otros niveles de gobierno.
t
Prestar servicios tcnicos a otras autoridades y no slo ejecutar las
polticas nacionales.
t
Redisear los mecanismos de financiamiento de funciones
transferidas desde una perspectiva ms estratgica que introduzca
incentivos para que los gobiernos descentralizados adopten
prioridades nacionales, a veces diferentes y otras quiz hasta
contradictoras con los intereses netamente territoriales.
t
Fortalecer los sistemas de informacin y capacidades de monitoreo
y evaluacin, como herramientas de poltica.
t
Desarrollar normativa de polticas sectoriales para garantizar su
obligatoriedad, pese a la prestacin descentralizada, ya que el
proceso de descentralizacin requiere hacer explcitas polticas
operacionales y tcnicas que hasta antes de la intervencin de otras
autoridades polticas se introducan simplemente como decisiones
de la autoridad nacional. Con la autoridad repartida, se requiere de
normas explcitas.

31

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN

v
Cmo evala el funcionamiento de los poderes
del Estado? Existe equilibrio entre ellos?
v
Considera que los gobiernos locales y regionales
son un buen mecanismo para dinamizar el
funcionamiento del Estado? Cules son sus
lmites y posibilidades?
v
Est funcionando bien el Gobierno Regional de
su zona?
v
Cmo funciona en su comunidad el Gobierno
Local?
v
Tiene su organizacin poltica alguna propuesta
con respecto a los Gobiernos Locales y
Regionales?
v
Tiene su partido propuestas para modernizar la
gestin del Estado?

32

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

4. POLTICAS PBLICAS
Qu son las Polticas Pblicas y cmo se diferencian de
los Problemas Pblicos?
Son las opciones, los modelos, o formas de organizar las relaciones
econmicas, sociales, u otras que a travs del tiempo va eligiendo una
sociedad. Pueden expresarse a travs de:

I
II

Normas especficas que definen la accin del estado para servicios

especficos (seguro materno infantil)
Bloques normativos (conjunto de normas) que regulan los lmites de la
actividad de los individuos o grupos de individuos (regulacin de
servicios de telefona, cdigo penal). Dentro de esos lmites, ellos
pueden tomar las decisiones y ejecutar las acciones que mejor
respondan a sus necesidades e intereses.

III

Acciones que adopta o que deja de ejecutar un estado (desregulacin

de los mercados competitivos)

Las Polticas Pblicas se van formando a travs del tiempo, por lo que reflejan
inevitablemente un juicio de valor sobre en qu y cmo debe actuar el Estado
para cumplir sus fines. En esa medida responden a valores predominantes o
consensos sociales de una etapa definida de evolucin de una sociedad y reflejan
las realidades de cada una de ellas en un determinado momento.
Por ello, lo que se define como poltica pblica en una etapa, puede dejar de ser
prioritario en otra, pues los actores sociales que la moldearon o ya lograron
superar la situacin que motiv su demanda por determinada accin del estado,
o porque otros problemas se han tornado ms relevantes.
Sin embargo, como las polticas pblicas requieren muchas veces de un periodo
prolongado para mostrar sus efectos, las respuestas dadas a un problema en un
momento tambin limitan el campo de accin de los siguientes gobiernos.
Las polticas pblicas son entonces respuestas a necesidades sociales. Por otro
lado estn los problemas pblicos, que son impedimentos que un estado, es

33

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

decir, un gobierno o administracin debe resolver para satisfacer las

necesidades de la sociedad. Por ejemplo, la atencin de salud o de educacin
pueden ser necesidades de una sociedad para alcanzar una calidad de vida
deseada, mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o escuelas
pueden ser problemas que un estado debe solucionar para satisfacerlas De esa
manera el estado debe resolver los problemas pblicos como medio para
satisfacer las necesidades sociales.20
Un segundo mbito de confusin comn es entre poltica pblica y gestin
pblica. Prescindiendo de las complejas definiciones tericas se puede decir
que: polticas pblicas aluden a qu hacer? Mientras que gestin se refiere a
cmo hacerlo?. As, modificar el sistema de prestacin de servicios educativos
transfiriendo la responsabilidad de gestionar las escuelas a asociaciones de
padres, bajo la concepcin que de sta forma existir un mejor control de los
resultados del centro educativo, ser una decisin de poltica pblica.
Implementar esta decisin mediante herramientas que ayuden a llevar a cabo
la poltica pblica reforma del sistema educativo, sern decisiones de gestin.
Estas herramientas pueden ser, por ejemplo nuevos marcos de regulacin, la
organizacin de sistemas de control de calidad e informacin como pruebas
nacionales de calidad educativa, la flexibilizacin o descentralizacin del sistema
de seleccin y contratacin de maestros, el diseo e implementacin de un
sistema de indicadores de monitoreo.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIN

v
Un conjunto de programas y proyectos
pblicos constituyen siempre una poltica
pblica?
v
Reformar una organizacin pblica es una
poltica pblica o un medio para implementar
polticas pblicas que mejoren la satisfaccin de
las necesidades de la sociedad?

20 Graglia, Emilio (2004) Diseo y gestin de polticas pblicas: hacia un modelo relacional. 1 ed. Crdoba: EDUCC,
2004 Pag. 31-32

34

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

El ciclo de las polticas pblicas

Existen diversos enfoques que buscan explicar el proceso de formacin
e implementacin de polticas pblicas. Para efectos metodolgicos se
21

presentar el denominado modelo lineal de Guy Peters (1996) , sin que

ello implique que este proceso es mecnico u orgnico en sus fases, sino
adoptndolo simplemente por sus bondades para ayudar a explicar las
diferentes etapas por las que transita una iniciativa hasta convertirse en
una poltica pblica.
Fases de las polticas pblicas (modelo lineal)

Definicin del problema. Los problemas que se busca solucionar con

una poltica pblica frecuentemente llegan hasta los responsables de su
diseo e implementacin bajo la forma de situaciones especficas que
reflejan una necesidad de la sociedad que requiere ser atendida. Es
decir, llegan como sntomas que requieren ser estudiados para definir
con claridad el problema (la enfermedad) a atender. En esta fase en
que se da forma al problema es crucial la adecuada seleccin de los
actores de la sociedad que participarn en la definicin del problema,
puesto que la presencia o ausencia de uno de ellos podra modificar la
forma como se define el problema.
Ingreso a (o establecimiento) de la agenda: Explica por qu unos
temas se convierten en problemas pblicos y cmo pasan de la agenda
de gobierno (problemas que requieren atencin) a la agenda poltica
(problemas que logran la atencin de los polticos) y por lo tanto tienen
la oportunidad de ser abordados como poltica pblica.
21 Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development. RESEARCH
PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32

35

Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

Formulacin: busca responder a qu es lo que se puede y debe hacerse

en funcin del problema identificado. Es en esta fase que se realiza l
anlisis de alternativas de solucin (polticas pblicas posibles), por lo
que se trata de la fase de mayor incidencia de elementos tcnicos en las
fases de creacin de las polticas. Dependiendo de la complejidad de la
poltica pblica, esta fase se desarrollar con mayor o menor impulso
por parte de los rganos ejecutivos de gobierno, es decir que cuanto
ms compleja sea la poltica pblica, mayor ser la necesidad de contar
con informacin y apoyo tcnico especializados, lo que comnmente es
ms accesible para los rganos ejecutivos que legislativos. En las ltimas
dcadas ha existido un proceso de creacin de capacidades para
formular polticas pblicas en los rganos legislativos, aunque dicho
desarrollo es an incipiente en nuestro pas.
Legitimacin: En esta fase la propuesta de poltica pblica se abre a
otros actores polticos que representan a diversos intereses de la
sociedad y tpicamente se resuelven problemas horizontales de balance
de poder (entre actores polticos con similar poder). Dichas
negociaciones se dan a travs de los Gabinetes Polticos (ej. Consejo de
Ministros) o a travs del parlamento y rganos de control poltico como
los Consejos Regionales y los Concejos Municipales. Incluso podran estar
presentes en procesos participativos de consulta ciudadana. Es decir
que es en esta fase en la que potenciales ganadores y perdedores de una
determinada poltica pblica hacen sentir sus posiciones respecto de
ella a travs de los actores polticos o de representantes de sus
respectivos grupos de inters. Si una poltica pblica supera esta fase, es
decir que a pesar de los ajustes polticos que se le hagan, continua siendo
una alternativa valiosa para la sociedad porque ayudar a atender una de
sus necesidades, estaremos ante una poltica pblica que adems de
tcnicamente correcta ser polticamente viable.
Aprobacin y asignacin de recursos: Es comn encontrar polticas
aprobadas (por ejemplo bajo la forma de planes) que no tienen un
reflejo concreto en los presupuestos (o en la asignacin de recursos
humanos) de las instituciones que deben implementarlos. Si no hay
coherencia entre las polticas y los recursos dispuestos para llevarlas
adelante, el ejercicio de las fases anteriores resultar ftil.
Implementacin: Lamentablemente, en las fases previas poco o nada se
suele discutir sobre la forma como se llevar a cabo la implementacin

36

ESTADO: Funcionamiento, organizacin y proceso de construccin de polticas pblicas

de la poltica pblica. Esta es una de las razones por las que muchas de
ellas fracasan, ya que muchas veces se asume que la implementacin es
simplemente el trabajo de la administracin sin considerar que en esta
fase aparecen problemas operativos, de falta de informacin, de valores
culturales opuestos a lo que se propone en la poltica pblica, entre
otros muchos factores que pueden terminar por desvirtuar el objetivo
para el que fue concebida la poltica pblica. En esta fase por ello, el
apoyo poltico para llevar adelante la poltica es crucial.
Evaluacin: Es la fase en la que se analiza si la poltica pblica cumpli sus
objetivos. Para que una evaluacin sea de calidad, debe ser prevista y
diseada desde la fase de formulacin de la poltica pblica, de forma tal
que todos los involucrados tengan claridad sobre los resultados que
deben lograr, as como para asegurar que existirn los elementos
necesarios para realizar la evaluacin como por ejemplo lneas de base,
registros con la informacin de la ejecucin, documentacin que
permita entender los ajustes que se hayan realizado con respecto del
diseo original de poltica pblica y las razones que los motivaron, etc.
Lo importante es que sin evaluacin no hay forma de tomar decisiones
informadas respecto de la continuacin o cambio en una poltica
pblica, y por ende se incrementa el riesgo de invertir recursos en
actividades que no generan valor para la sociedad, o no mejoran el
bienestar de las personas (con bajo o nulo impacto) o simplemente no se
puede aprender de los logros para replicarlos.

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Programa de Formacin: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Polticas

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