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Asimetras en la construccin del poder de las instituciones municipales

argentinas. Anlisis de la autonoma municipal en el derecho pblico provincial
frente a las posibilidades de participacin ciudadana.
BALOS, Mara Gabriela
LEVATINO, Mara Beln
I.

Introduccin. 1.
La institucin municipal ha suscitado diversos planteos en nuestro derecho

pblico argentino, observndose interesantes

posturas en la doctrina y en la

jurisprudencia principalmente en torno a su naturaleza. En las ltimas dcadas el

constitucionalismo

provincial

argentino

se

ha

encaminado

hacia

un

claro

fortalecimiento del municipio, a travs de un gradual reconocimiento de la autonoma

municipal, del aumento de sus competencias, de sus recursos, etc.
La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 ha receptado estos lineamientos
en el nuevo art.123, donde se sientan las bases sobre las que cada provincia debe y
puede estructurar su rgimen municipal. Tal reforma conlleva necesariamente al
replanteo de los distintos aspectos que la autonoma municipal involucra, enunciados en
el mismo art.123, como son el institucional, el poltico, el administrativo y el econmico
financiero, a fin de plasmarlos en las constituciones provinciales con los matices
propios de la realidad y de la historia local presente en cada una.
El poder es inmanente a todas las forma de organizacin poltica, es imposible
imaginar cualquier tipo de asociacin en donde la lucha por su distribucin no sea
fuente potencial de conflicto o de oportunidad para el cambio del orden vigente. Nuestro
objetivo es conocer cules son las armas institucionales con las que cuentan tanto los
municipios como los ciudadanos para participar en la construccin no slo de las
agendas polticas de las instituciones nacionales regionales e internacionales sino
tambin en afianzar los valores de una verdadera democracia cuyo cimientos se
apuntalan desde los mbitos locales.
En este sentido nos preguntamos existe vinculacin entre el reconocimiento de
autonoma municipal en la Constitucin Nacional y en las Constituciones Provinciales y
las posibilidades de participacin ciudadana? Es posible indicar que a mayor

1 El presente trabajo forma parte de la investigacin Municipio y participacin a travs de mecanismo de

democracia semidirecta que integra el proyecto sobre participacin ciudadana aprobado por la Secretara
de Ciencia y Tcnica del rectorado de la Universidad Nacional de Cuyo, y ejecutado por un equipo de
investigacin dirigido por la doctora Mara Gabriela balos e integrado por representantes de las Facultad
es de Derecho y de Ciencias Polticas y Sociales de dicha Universidad.

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autonoma municipal se observan la existencia de mayores canales de participacin
ciudadana?.
Creemos que esta tarea debe involucrar necesariamente el anlisis y alcance de la
participacin ciudadana en dicho mbito, la cual se relaciona ntimamente con la
autonoma poltica. La participacin no se agota en la aparentemente simple formacin
del poder, en la mera eleccin de gobernantes, sino que tambin se extiende a las
distintas modalidades de decisin del poder y sus alcances en el logro del bien pblico
en los mbitos tanto del Estado Nacional como del provincial y municipal.
As cada nota de la autonoma municipal y en especial la poltica, en nuestra
opinin, involucra la rica gama de la participacin comprendiendo la posibilidad de
opinar, peticionar, demandar, consultar, disentir, coincidir, etc. con el gobierno de lo
local, lo cual no se concluye necesariamente en el sufragio electivo ni en las formas de
democracia semidirectas.
Cabe recordar que en torno a este derecho la reforma de la Constitucin Nacional
de 1994 introduce la iniciativa popular (art.39), la consulta popular (art.40), garantiza el
pleno ejercicio de los derechos polticos (art.37), constitucionaliza a los partidos
polticos (art.38), prev la participacin de asociaciones de consumidores y usuarios
(art. 42), entre otras medidas, las cuales implican recrear e intensificar el derecho a la
participacin.
Corresponde agregar que todo ello resulta enriquecido por los distintos tratados
sobre derechos humanos reconocidos con jerarqua constitucional en el inc.22 del art.75,
en los cuales encontramos una conceptualizacin amplia de los derechos polticos y de
la participacin. As aparece en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre (arts. XX, XXII, XXXII, XXXVIII), Declaracin Universal de Derechos
Humanos (art. 21), Convencin Americana sobre Derechos Humanos (arts.15 derecho
de reunin-, 16 libertad de asociacin-, y 23 derechos polticos-), Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos (arts. 21 derecho de reunin-, 22 asociacin-, 25
participar en los asuntos pblicos, votar y ser elegido, etc.-), etc.
Ahora bien, trataremos de analizar en este trabajo la vinculacin posible entre la
autonoma municipal, principalmente en los mbitos institucional y poltico, con la
recepcin y el tratamiento en cada constitucin provincial del derecho de participar en
lo local, sus diversas formas, desde la ms comn de eleccin de gobernantes hasta la
novedosa instrumentacin de audiencias pblicas municipales. A ello sumaremos unos
prrafos en torno a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, para concluir con una

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reflexin a modo de balance y perspectiva de la participacin en el municipio argentino
frente al nuevo siglo.
II.

Breve referencia a la autonoma municipal en la Constitucin Nacional:

doctrinas y jurisprudencia.
El anlisis propuesto nos lleva primeramente y a modo de introduccin, a revisar
los principales contenidos de la autonoma local y su recepcin en la Carta
Fundamental, para referirnos posteriormente al constitucionalismo provincial.
A. En dicho intento cabe partir de la significacin etimolgica del trmino. As,
segn el diccionario de la Real Academia Espaola, la "autonoma" es una voz que
proviene del griego y significa la posibilidad de darse la propia ley. Pero tambin tiene
otra acepcin y es la de potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios,
provincias, regiones u otras entidades de l, para regir intereses peculiares de su vida
interior, mediante normas y rganos de gobierno propios (Diccionario de la Lengua
Espaola, 1970:144-145).
B. En la doctrina nacional, encontramos un variado espectro de definiciones de
autonoma, siendo un trmino que interesa tanto a administrativistas como a
constitucionalistas.
Entre los primeros podemos citar al maestro Marienhoff, quien sostiene que el
trmino autonoma implica un concepto poltico, pues significa que el ente tiene poder
para darse su propia ley y regirse por ella. La autonoma, en suma, denota siempre un
poder de legislacin, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano.
De modo que autonoma es un concepto poltico, porque poltico es el poder de propia
legislacin( Marienhoff, 1990: 387).
Entre los constitucionalistas, y algunos adems

dedicados especialmente al

derecho municipal, podemos citar a Hernndez para quien la autonoma constituye una
nocin de subordinacin a un ente superior, que en el supuesto de no cumplimiento de
ciertos requisitos o condiciones, lo autoriza a intervenir (Hernndez, 1997: 372), a lo
que agrega que la autonoma integra la descentralizacin al igual que la autarqua, pero
en la primera prevalece lo poltico y en la segunda lo administrativo.
C. Si bien se advierte que la mayora de los autores citados coinciden en el
contenido del concepto de autonoma, otros en cambio entiende que tal concepto carece
de un sentido unitario.
As Fernndez Segado sostiene que ... no en vano tal concepto es de difcil
precisin si no se enmarca en coordenadas concretas de tiempo y lugar y se atiende al

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contexto normativo en que se emplea, y citando a Muoz Machado expresa que
...estamos ante un concepto polismico, relativo, histricamente variable y
comprendido de forma diferente en los diversos lugares en que se utiliza (Fernandez
Segado, 1992: 870).
Tambin Parejo Alfonso seala que la autonoma es un concepto carente de un
significado dogmtico preciso (Parejo Alfonso, 1990: 80) , y agrega que los esfuerzos
por lograr un significado jurdico al trmino, lejos de contribuir a una clarificacin
conceptual o terminolgica, han abocado a tantos conceptos provocando la proliferacin
de trminos: autogobierno, autoadministracin, autarqua. En suma pues, no existe ya
un concepto pacfico de autonoma, sino tan siquiera uno mnimamente generalizado en
la conciencia jurdica colectiva o, al menos entre los juristas, de modo que la utilizacin
del mismo por el constituyente no invoca una significacin concreta unvoca, manejable
en el desarrollo institucional y en la interpretacin y aplicacin de las normas.
Coincidiendo con esta postura podemos sealar, al igual que Patricia Martnez
que, es posible encontrar elementos comunes en torno a la autonoma, pero en definitiva
la misma puede predicarse de un conjunto de organismos estatales, en los cuales
aparecern distintos matices y grados.
D. Teniendo en cuenta la significacin apuntada del trmino autonoma,
intentaremos analizar tal carcter en torno a la naturaleza del rgimen municipal en
nuestra Constitucin Nacional.
As en relacin con las condiciones impuestas por el art.5 a las provincias para
que el Gobierno Federal les garantice a cada una el goce y ejercicio de sus instituciones,
se ha producido una ampliacin con la reforma, porque la autonoma municipal aparece
ahora integrando el grupo de stas. De forma tal que las provincias no podrn ignorar el
mandato constitucional en este sentido, ni limitarlo al extremo de desnaturalizarlo.
1. Previo a analizar el alcance del trmino autonoma contenido en el art.123,
cabe efectuar una breve sntesis del panorama doctrinario y jurisprudencial existente
con anterioridad a la reforma de 1994.
As, en torno al rgimen municipal, a partir de la escueta referencia contenida en
el art.5 de la Constitucin de 1853/60, se genera un verdadero va crucis municipal en
torno a la naturaleza jurdica de esta institucin (Rosatti, 1994:118), que dividi a los
doctrinarios suscitando tambin distintas posturas en la jurisprudencia de nuestra Corte
Suprema de Justicia de la Nacin.

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a. A grandes rasgos puede referirse que en la doctrina nacional estaban quienes
sostenan la autonoma municipal (Bidart Campos, Hernndez, Fras, Vanossi, Snchez
Viamonte, Zuccherino, entre otros) y aquellos que slo reconocan carcter autrquico a
tal entidad (Bielsa, Villegas Basavilbaso, Marienhoff, Fiorini, Diez y otros), sin
perjuicio de los que adoptaron posturas que podramos denominar intermedias
(Joaqun V. Gonzlez, Bianchi, Castorina de Tarquini).
b. Tambin la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia ha pasado por
distintas etapas en torno a este tema.
Durante buena parte del siglo XX predomin en la Corte la doctrina segn la
cual "las municipalidades no son ms que delegaciones de los poderes provinciales
circunscriptas a fines y lmites administrativos" (caso "Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata", 1911) afirmndose tambin que "no son entidades autnomas, ni
bases del gobierno representativo, republicano y federal" (Fallos 194;111: "Labella de
Corso, Gilda y otros c/ Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires", 1942), con lo que
el Alto Tribunal se adscribi a la tesis de la autarqua municipal.
Se considera que esta postura fue recin abandonada en marzo de 1989,
momento en que el Alto Tribunal recept las aspiraciones de diversos sectores
doctrinarios as como tambin, los nuevos aires del constitucionalismo provincial al
resolver el caso "Rivademar, Angela Martnez Galvn de c/Municipalidad de Rosario".
(LL. 1989-C-47/69).
Digno de destacar es el considerando 8) de dicho pronunciamiento, en el cual se
expresa que si bien es cierto que no puede afirmarse en forma uniforme para todo el
territorio de la Nacin la autonoma o la autarqua municipal debido a que diversas
constituciones provinciales han sostenido la autonoma, plena o semiplena, de esta
institucin, debe reconocerse que los municipios poseen diversas caractersticas que los
hacen incompatibles con la nocin de autarqua. Por ejemplo: su origen constitucional,
su carcter de persona jurdica necesaria, su base sociolgica dada por la poblacin comunal, la imposibilidad constitucional de su supresin y el carcter de legislacin local
de sus ordenanzas, constituyen notas que no se dan en los entes autrquicos.
Estos conceptos del Tribunal Supremo, segn entiende la doctrina en general,
implican un paso decisivo en materia municipal porque, si bien no constituyen un reconocimiento expreso de la autonoma, permiten afirmar que esta institucin de
importancia histrica, poltica y social no puede ser considerada un mero ente
autrquico, delegacin de los poderes provinciales.

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De tal forma, casi despus de un siglo, la jurisprudencia de la Corte Suprema
contribuye a sentar las bases mnimas que cada provincia debe respetar en el mbito
municipal, acercndose al concepto de autonoma.
2. Como fin de este largo y penoso camino, la reforma de 1994 recepta esta
tendencia e incorpora en el art.123 la expresa referencia a la autonoma municipal,
imponindola como una condicin ms a las provincias, la cual se suma a las contenidas
en el art.5, pero admitiendo la potestad provincial para reglar su alcance y contenido en
el orden institucional, poltico, administrativo y econmico financiero.
Mucho se ha escrito sobre el alcance de los trminos empleados en este artculo,
pudiendo advertirse que la Constitucin Nacional solamente declara tal autonoma y
enumera sus mbitos caractersticos, pero no la define, dejando a cada provincia la
facultad de delinear su contenido conforme a su propia realidad municipal.
Sin perjuicio de ello, es posible precisar el sentido de cada uno de estos ordenes
de la siguiente forma: el institucional: supone la facultad de dictarse su propia carta
fundamental mediante una convencin convocada al efecto; el poltico: elegir a sus
autoridades y regirse por ellas; el administrativo: la gestin y organizacin de los
intereses locales, servicios, obras, etc.; y el econmico financiero: organizar su
sistema rentstico, administrar su presupuesto, recursos propios, inversin de ellos sin
contralor de otro poder.
Al respecto los doctrinarios se debaten en torno al texto del art.123, aunque para
la mayora la utilidad y conveniencia que aporta son mayores que las falencias que
puedan advertirse.
En el abanico de opiniones se destaca, que para unos este artculo sera
inconstitucional por obligar a las provincias a adoptar determinado rgimen municipal
(Padilla, 1994:30-31). Para otros, en una postura que podramos definir como
intermedia, sin perjuicio de considerar positiva la reforma, entienden que hubiese sido
preferible que cada provincia fijara las caractersticas de su rgimen municipal atento a
la singularidad de la problemtica local. Y por ltimo, la mayora considera loable el
propsito de consolidar la autonoma municipal (Badeni, 1994:434), siendo para unos,
una herramienta interpretativa uniforme en todo el pas, que viene segn otros, a pone
fin a los vaivenes doctrinarios y jurisprudenciales (Bidart Campos, 1995: 522).
En definitiva entendemos que, la autonoma municipal debe ser necesariamente
receptada por las provincias para tornar legtimo el ejercicio de su poder constituyente
condicionado, como un requisito para la garanta federal.

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Sin embargo, ser de su competencia dotar a sus respectivos municipios de
mayores o menores grados de autonoma en los distintos mbitos sealados por el
art.123, debiendo asegurar contenidos mnimos en cada uno que impidan su posible
desnaturalizacin.
III.

El poder de la participacin en el mbito municipal

Teniendo en cuenta lo sealado en torno a la autonoma municipal y sus diversos

grados, intentaremos en este punto perfilar la vinculacin entre la autonoma

institucional y poltica con las posibilidades de construccin de poder que se dan en
torno al ejercicio de la participacin del ciudadano y del extranjero en su caso- en el
mbito local.
A. En cuanto al rol del poder como objeto de anlisis de la Ciencia Poltica,
coincidimos con Barri (citado por Pasquino, 1994: 16) en que los modos de adquisicin
y utilizacin del poder, su concentracin y distribucin, su origen y la legitimidad de su
ejercicio, su misma definicin en cuanto poder poltico han sido el centro de todos los
anlisis polticos desde Aristteles, precisamente, a Maquiavelo, de Max Weber a los
politiclogos contemporneos. Pero tambin es cierto como sostiene Pasquino que el
poder en cuanto objeto central del anlisis poltico a menudo ha sido sustituido por el
Estado. En nuestros das la revolucin tecnolgica y en especial los adelantos en los
intercambios de informacin,

bienes y servicios, entre los distintos actores, cuya

representacin ya no se asocia directamente con

los diferentes

pases sino a la

impersonalidad del mercado global, ha contribuido a relativizar el rol del Estado y su

centralidad en el anlisis poltico. Para Garca Delgado el Estado Nacin est siendo
atacado por dos fuerzas contrarias desde arriba por la globalizacin y desde abajo por la
revalorizacin de los Estados locales (Garca Delgado, 1988:18). En este contexto crece
la importancia de la participacin de los miembros de una comunidad poltica en el
proceso de elaboracin y toma de decisiones, sin que la misma quede circunscripta a la
emisin del voto para la eleccin de representantes.
El estudio del poder debe abordarse de forma multidisciplinaria, reuniendo a los
aportes no slo de la Ciencia Poltica sino tambin las perspectivas de otras ramas de la
Ciencia como la Sociologa, la Economa, el Derecho y la Filosofa2.
Entendemos al poder como la capacidad que poseen ciertas personas o ciertos
grupos de afectar la conducta de otros, mediante una sutil presin de un agente de
2 Para profundizar este tema vase Dahl (1987), Easton (1982), Almond (1978), Burdeau (1981),
Foucault (1985), Lukes (1985), Stigliz (2002).

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poder sobre el sujeto que le debe obedecer. (Fernndez en Gaveglio y Manero, 1996:
54). En el mbito municipal adquiere mayor relevancia esta manera de concebir el
poder, pues es en dicho plano donde los representados potencian sus capacidades para
activar por medio de los mecanismos de participacin sus facultades de influencia
sobre los representantes locales. Los representantes se trasforman de sujetos de poder a
agentes de poder cuando activan las instituciones puestas a su servicio en nuestro
ordenamiento jurdico, en este proceso es imprescindible no slo el conocimiento de la
normativa sino tambin la actitud que adopten los mismos para ejercer su cumplimiento.
B. En torno al concepto de participacin, segn el Diccionario de la Lengua
Espaola, participar proviene el latn participare y significa tener uno parte en una cosa
o tocarle algo de ella( Diccionario de la lengua espaola, 1970: 982), actuar o ser
partcipe como integrante de un todo (Mario Justo Lpez, 1987: 367).
Se afirma que este trmino ostenta cierta ambigedad y que, en determinados
supuestos se diferencia de la representacin. En este sentido Mario Justo Lpez sostiene
que cuando se habla de participacin en el gobierno o en las decisiones polticas, se
piensa en una intervencin directa sin intermediarios, propia de una democracia directa,
en cambio, la representacin lo sera de la democracia indirecta. Sin embargo, concluye
entendiendo que para la ciencia poltica actual la participacin no resulta antittica con
la representacin sino una modalidad, con variantes contingentes de la representacin
(Mario Justo Lpez, 1987: 369).
Por su parte, Serrano siguiendo al autor antes citado advierte que la participacin
en la cosa pblica puede materializarse por medio de distintas vas ya sea: a). en una
democracia directa, en la cual la intervencin en la elaboracin y toma de decisiones
polticas se realiza directamente integrndose la denominada asamblea popular, b). en
un rgimen de base representativa a travs de las formas designadas como semidirectas,
c). en un rgimen de representacin funcional en el cual la intervencin se realiza
mediante los grupos intermedios, d). participacin social a travs de grupos intermedios
no estatales y e). en el rgimen representativo, mediante grupos y actividades propias de
tal rgimen: partidos polticos que presentan a sus candidatos, elecciones, etc.(Serrano
en Ekmekdjian y Ferreira, 2000:20). A su vez, en el mbito municipal es posible
distinguir entre participacin poltica, sectorial y vecinal o barrial, donde la primera
supone los distintos modos en que los miembros de la comunidad y en particular los
ciudadanos, toman parte de la actividad estatal sea en forma directa o indirecta.

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Pasquino define la participacin poltica como aquel conjunto de actos y de
actitudes dirigidos a influir de manera mas o menos directa y mas o menos legal sobre
las decisiones de los detentadores del poder en el sistema poltico, o en cada una de las
organizaciones polticas, as como en su misma seleccin, con vistas a conservar o
modificar la estructura (y por lo tanto los valores) del sistema de intereses dominante.
Este autor sugiere que para analizar mejor la participacin poltica se debe hacer dentro
de la categora de actividades y de actitudes, de estmulos y de recursos, que tienen
como referente a cada individuo (para despus especificar los origines de esas
actividades y actitudes, las motivaciones, los objetivos y las consecuencias que tienen
en termino de grupo o, como se ha dicho, de conservacin o cambio del sistema
dominante de valores e intereses. Acota al respecto que no se trata de adoptar una
perspectiva individualista en la poca de la poltica de masas, sino de partir del
individuo para explicar mejor la formacin de los grupos y de actividades a travs de
ellos, adems de para captar con mayor claridad la diferencia que la existencia de
algunos grupos introduce en los fenmenos y en los procesos de participacin
poltica.(Pasquino, 1994:180).
Tambin afirma que los individuos pueden participar hoy mucho mas que
nunca que en el pasado, siendo su participacin poltica mas significativa, sin embargo
aclara que esto no supone de modo alguno que se hallan borrado las tradicionales
diferencias en trminos de nivel de participacin, o que la participacin lleve a una
mayor igualdad, solo con determinadas condiciones organizativas se puede lograr, o por
lo menos impedir el crecimiento de las desigualdades.(Pasquino,1994:213).
En la actualidad se le reconoce gran importancia a la participacin de los
ciudadanos en la poltica. El que los ciudadanos tomen parte o no en la estructuracin,
organizacin o manejo de una sociedad, es lo que define hoy a una nacin como poltica
avanzada y desarrollada; o por lo contrario como poltica retrazada o subdesarrollada.
Las instituciones no significan nada sino se activan por una efectiva participacin
ciudadana, la democracia no funciona si el pueblo mismo no es algo vivo y organizado,
de modo que participe en el manejo de la cosa publica, y se exprese realmente a cerca
de la conduccin de la que es victima o beneficiario. La vitalidad organizada del cuerpo
social es una condicin de la democracia real (Neira, 1983:135-136).
En este sentido Dana Montao sostiene que la participacin poltica "se refiere a
la conduccin de la sociedad poltica y atae al Estado (...) y consiste en tomar una parte

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activa en las decisiones gubernativas y no slo, de cualquier manera, en el proceso que
conduce a adoptar la resolucin respectiva" (Dana Montao, 1971: 13).
C. En torno al municipio, coincidimos con Hernndez en cuanto a que la
participacin del ciudadano en el mbito local constituye una especie de la participacin
poltica referida a la conduccin de la sociedad poltica local consistente en tomar parte
activa en las decisiones gubernativas propias (Hernndez ,1997:213)3.
Creemos que la importancia de la participacin en el mbito local radica en que
el municipio debe expresar la integracin intermedia entre el individuo y el Estado. As
el hombre situado de Burdeau debe intervenir en el desarrollo de las funciones
municipales, en la toma de decisiones, debiendo tenderse en definitiva a estrechar la
relacin gobernantes gobernados.
Con este criterio, coincidimos con Brgge y Mooney en cuanto el municipio es
... donde con mayor intensidad se produce la participacin del ciudadano, pues los
problemas cotidianos referidos a gran parte de sus actividades se desarrollan en este
mbito, verificndose una relacin estrecha entre sus necesidades y demandas con las
autoridades encargadas de tomar las decisiones para la solucin de parte de sus
problemticas comunes (Brgge y Mooney,1994:109)4.
En este marco podemos mencionar distintas formas de participar, detenindonos
en este trabajo en el anlisis de las propias en un municipio democrtico, tales como: la
eleccin popular de sus autoridades, las formas de participacin semidirectas, los
consejos o juntas vecinales, la audiencia pblica, la participacin sectorial a travs de
las familias, los gremios, etc. Coincidimos en que estas instituciones configuran
relaciones de poder que potencian la participacin efectiva de los ciudadanos, y en
algunos casos de los extranjeros dentro del sistema democrtico.
1. La eleccin de las autoridades locales sin duda implica la ms clara
explicacin de la participacin poltica en el municipio. Siguiendo a Korn Villafae y su
formulacin de la repblica representativa municipal, puede interpretarse que el origen
electivo de sus gobernantes constituye un rasgo caracterstico del rgimen municipal
reconocido en el art.5 y luego de la reforma de 1994 en la autonoma poltica del art.
123 (en Marquez y Zuccherino, 1996:85).

3 Al respecto puede verse (Bonifacio de Lucero 1991); (Losa, 1998/99); (Stefanelli, Nieto y Bealerdi en
Gomez y Losa; 1992:102); (Zavalia; 1941); (Pirez, 1991); (Zuccherino, 1992: 45).
4 Estos autores afirman que ... es en esta esfera de gobierno refirindose a la municipal- del sistema
federal argentino en que se observa con ms nitidez la inmediatez de la accin del vecino en su relacin
con el poder estatal

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Como se ver en el punto IV.- en el constitucionalismo provincial observamos
que todos los miembros de los concejos deliberantes como as tambin los intendentes
resultan de la eleccin directa por el pueblo de cada municipio. Se pone de manifiesto
tambin la participacin de los extranjeros en el ejercicio del derecho electoral activo y
pasivo siempre y cuando cumplan con ciertos requisitos como la inscripcin en un
registro especial, revestir la calidad de contribuyente, poseer cnyuge o hijos argentinos,
determinado tiempo mnimo de residencia en el municipio de que se trate, etc. En
cuanto al voto, la tendencia que se observa es el voto universal, secreto, igualitario y
obligatorio5.
2. En cuanto a las formas de democracia semidirecta afirma Mario Justo Lopez
que "... suponen o requieren la existencia de una base representativa y que se agregan o
adicionan a la misma, de tal manera que modifican la naturaleza propia del "rgimen
representativo" (Mario Justo Lpez, 1987: 413)6.
Modernamente se pone de manifiesto que la complejidad de los problemas
sociales y el aumento de la poblacin imposibilitan el ejercicio de la democracia directa,
en la cual el pueblo en forma inmediata ejerce las facultades legislativas, ejecutivas y
judiciales.
De tal forma, se ha dado paso a la democracia indirecta o representativa en la
cual el pueblo ejerce las funciones citadas mediante sus representantes. Sin perjuicio de
ello se fueron instituyendo procedimientos de gobierno directo del pueblo pero dentro
del gobierno representativo, como son la iniciativa, la consulta, el plebiscito, el
referndum, la revocatoria, etc.( Brgge y Mooney, 1994:133/151).
En definitiva las formas semidirectas son "mecanismos o procedimientos
mediante los cuales el cuerpo electoral participa directamente en la funcin
constituyente o legislativa realizada por los rganos representativos, o adopta decisiones
acerca de los integrantes de los mismos o decisiones polticas fundamentales sobre
determinados problemas" (Mario Justo Lopez, 1987:413).
Siguiendo a Martnez Peroni podemos afirmar que estos mecanismos han nacido
como un medio de asignar al pueblo mayor participacin y protagonismo en las tareas
polticas, ya que a travs de ellos se emiten juicios, se decide, resuelve, se toma parte en

5 En torno a la participacin poltica en el municipio y al anlisis del sufragio, del rgimen electoral
municipal, a la eleccin de las autoridades locales, los partidos polticos, etc., puede verse entre otros Juan
Fernando Brgge y Alfredo Mooney; ob.cit.; pgs. 113/129.
6 Agrega que "en esencia, pues, las "formas directas" configuran en realidad un "rgimen representativo"
modificado o, si se quiere, un "rgimen representativo" no puro".

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la formulacin normativa del Derecho y se controla a los representantes (Martinez
Peroni en Dardo Perez Guilhou y Seisdedos , 1995: 410/411).
Las principales formas que podemos citar son:
a. La iniciativa popular supone el derecho o la facultad reservado a una fraccin
del cuerpo electoral de proponer o bien de poner a consideracin un proyecto de ley u
otra medida de gobierno a los rganos deliberativos o bien administradores.
En el mbito comunal deber referirse exclusivamente a materias propias de la
competencia propia de cada municipio.
b. Sobre el referndum y el plebiscito en general se admite que son dos formas
distintas, as el primero supone el procedimiento mediante el cual el cuerpo electoral a
travs del sufragio ratifica o desaprueba con carcter definitivo, decisiones de carcter
normativo adoptadas por los rganos representativos. Mientras que el plebiscito es
semejante al anterior pero tiene por objeto la adopcin de una decisin poltica
fundamental de determinado carcter, tales como la manifestacin de confianza hacia un
rgimen poltico, etc.
c. Por su parte la revocatoria de mandatos es un procedimiento que tiene como
objeto destituir a los representantes o funcionarios elegidos antes de que cumplan el
plazo fijado de su actuacin, teniendo por finalidad ltima mantener y hacer efectivo el
principio republicano de responsabilidad de los funcionarios pblicos.
Algunos autores incluyen dentro de esta forma la facultad para decidir la
anulacin de una sentencia judicial relativa a la inconstitucionalidad de una ley,
mientras que otros la conciben como una forma independiente (Mario Justo Lopez,
1987: 417- 418).
En el mbito municipal argentino -como se ver en el punto siguienteencontramos constituciones que introducen la revocatoria de mandatos con el alcance
primeramente expresado. En cambio, otras contemplan un novedoso mecanismo, similar
a la revocatoria y que consiste en la facultad reconocida en algunos supuestos a los
vecinos de provocar el castigo de los funcionarios municipales por medio de denuncias
siguiendo un trmite especialmente establecido.
3. La participacin en el mbito municipal tambin se hace efectiva a travs de
los centros, juntas o consejos vecinales, importando canales de intervencin y toma de
conocimiento efectivos en el mbito municipal7.

7 Al respecto puede verse entre otros trabajos: Liliana E. Chertkoff (1993) y Osvaldo Santillan (1989).

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Lo vecinal pasa a formar una parte especfica de lo comunal donde la calidad de
vecino se torna de gran importancia y como afirma Hernndez "... en los grandes
centros urbanos efectan una invalorable labor de mediacin entre las autoridades del
gobierno comunal y los vecinos de barrios alejados, que muchas veces son los que
necesitan de la accin municipal, para satisfacer la prestacin de mnimos y elementales
servicios pblicos (Hernndez, 1997: 500).
Se trata de un medio eficaz para estimular la vida cvica y la participacin
vecinal en el gobierno de todos.
Para Brgge y Mooney ... las asociaciones espontneas de vecinos de un
mismo barrio o sector que tienen por finalidad primordial lograr satisfacer las
necesidades comunes de su zona y ser cauce propicio para la participacin cultural,
deportiva, recreativa, asistencial, educativa y de ayuda mutua de los habitantes que
comparten un mismo espacio geogrfico. Agregando que las comisiones o centros
vecinales constituyen un germen del sistema democrtico que se exterioriza en la
concreta participacin de los vecinos en los problemas de sus barrios (Brgge y
Mooney, 1994:160).
4. Otras formas que pueden mencionarse y que aparecen en el mbito municipal
en el constitucionalismo provincial argentino son la audiencia pblica, participacin
sectorial como de las familias, los gremios, etc.
Respecto a la audiencia pblica podemos decir que es la forma de participacin a
travs de la cual los ciudadanos proponen a la administracin municipal la adopcin de
determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales, o reciben de sta
informacin de las actuaciones poltico- administrativas que se realiza en forma verbal,
en un solo acto y a cuyo desarrollo pueden asistir los ciudadanos.
En torno a la participacin sectorial supone la posibilidad de intervencin de los
distintos sectores en el gobierno local. Se trata de organizaciones intermedias como la
familia o los gremios que constituyen verdaderos grupos de presin o de inters, y que
tambin se encuentran en el mbito municipal.
IV.

Autonoma y participacin en el municipio argentino. Anlisis comparativo

en el derecho pblico provincial.

No cabe duda que los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales antes citados
han servido al reconocimiento definitivo de la autonoma municipal en el texto
constitucional

nacional,

pero

tambin

es

importante

la

contribucin

del

constitucionalismo provincial. En l puede advertirse una estrecha vinculacin entre el

14
reconocimiento de la autonoma en los mbitos institucional y poltico, con sus distintos
alcances y matices, y la presencia de una mayores posibilidades de participacin para
los ciudadanos y extranjeros en el gobierno local.
En tal sentido, se advierte que en el derecho pblico provincial el municipio se
perfila y afirma como el primer escenario en el cual ensayar la participacin ciudadana
en sus diversas formas. Ello se fortalece sin duda a partir del reconocimiento de la
autonoma municipal, fundamentalmente en los mbitos institucional y poltico, que
brindan el marco necesario para el desarrollo de verdadero municipio democrtico.
A. As, analizando las veintitrs constituciones provinciales, y haciendo una
breve referencia a la de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, teniendo en cuenta el
momento en que han sido sancionadas, es posible clasificarlas en relacin con el
tratamiento de la autonoma institucional del municipio en:
1. Autonoma municipal semiplena: no reconocen la autonoma en el orden
institucional, es decir, no poseen los municipios la capacidad de dictarse su propia carta
orgnica, sin perjuicio de ostentar autonoma en los dems mbitos, aunque con
matices.
En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Mendoza (1916), Entre
Ros (1933), Santa Fe (1962), Tucumn (1990) y Buenos Aires (1994), las cuales
confieren al Poder Legislativo provincial la facultad de dictar la ley orgnica que regir
a los municipios.
Como puede advertirse estas cartas han sido sancionadas en distintas pocas, as
la de Mendoza es la ms antigua del pas, siguindole la de Entre Ros; la de Santa Fe
data del perodo que se inicia luego de la reforma nacional de 1957; Tucumn, la
incluimos en el lapso que comienza en 1986, y la de Buenos Aires, es posterior a la
Nacional de 1994.
Al respecto se observa que la mayora no responde a la tendencia caracterstica
del perodo de sancin al que pertenece. As por ejemplo, la mayor parte de las
Constituciones dictadas luego del retorno del pas a la legalidad institucional en 1983
consagraron la autonoma institucional, distinguiendo en categoras de municipios y con
distintos grados de autonoma, lo que no hace la Constitucin de Tucumn. En igual
sentido, las que se reformaron luego de 1994 siguieron los lineamientos consagrados en
el art.123, con excepcin de la de Buenos Aires.
Esta ltima merece una especial reflexin ya que, pese a sancionarse luego de la
reforma de 1994, mantiene en cuanto al rgimen municipal lo expresado por la

15
Constitucin de 1934 (arts.190 al 197), como si nada se hubiera legislado en el orden
nacional, por lo que, en nuestra opinin, tal falta de adecuacin a la Ley Suprema
tornara inconstitucional a tal reforma haciendo efectiva la prelacin normativa que del
art. 31 de la C. Nac. se desprende y que no puede ser desconocida.
En torno al tratamiento de la participacin y los distintos mecanismos vistos,
observamos que en las Constituciones referidas y en sus textos vigentes, se prev en
general la forma de eleccin directa para las autoridades locales y la participacin de los
extranjeros como electores y con capacidad para ser elegidos. Respecto a los derechos
de iniciativa, referndum y destitucin es en la de Entre Ros donde aparece por primera
vez y con importantes limitaciones.
As por ejemplo destacamos:
a. El caso de la Constitucin de Mendoza (1916), en su texto en vigencia,
encontramos prevista la forma de eleccin directa de las autoridades locales
(Departamentos Ejecutivo y Deliberativo) por el pueblo de cada municipio (arts.198 y
197 respectivamente).
Tambin faculta a los extranjeros a participar como electores mediante la
inscripcin en el registro respectivo que cada municipio lleve, admitiendo que sean
elegibles siempre que sean mayores de edad y revistan la calidad de electores (art. 199
incss 2 y 3).
Resulta de inters destacar que si bien esta Constitucin no contempla en el
mbito municipal especiales formas de participacin como la iniciativa, la consulta o la
revocatoria de mandatos, es la Ley orgnica de municipalidades nro. 1079 la que
dispone un particular mecanismo de participacin popular para ayudar a hacer efectiva
la responsabilidad poltica de los funcionarios locales.
As dispone que todos los vecinos tienen el derecho de provocar el castigo de los
funcionarios municipales, por faltas cometidas en el cumplimiento de sus deberes, por
medio de denuncias respecto de las cuales se reglamenta su trmite (art. 158).
b. La Carta de Entre Ros (1933) similar a la anterior, dispone en su art.182 la
eleccin directa por el pueblo de los integrantes de los Departamentos Ejecutivo y
Deliberativo. Respecto al cuerpo electoral tambin incluye a los extranjeros quienes
debern cumplir requisitos en torno a la edad, la residencia y las calidades de
contribuyente, o profesional o bien estar casado con un mujer argentina o tener hijos
argentinos (art. 183).

16
En el art.192 encontramos una clusula similar a la citada de la ley orgnica de
municipalidades en el caso de Mendoza, pues reconoce a todos los vecinos el derecho a
provocar el castigo de los municipales y empleados. Pero adems, en el art.193
observamos la aparicin con ciertos lmites de los derechos de iniciativa, referndum y
destitucin de los funcionarios electivos. As se dispone que la ley orgnica de las
corporaciones municipales podr otorgar al electorado municipal tales derecho pero
para casos expresamente enumerados.
c. La Constitucin de Santa Fe (1962), solamente reconoce la forma de eleccin
directa del Intendente y del Concejo municipal (art. 107 inc.2)
d. A su vez, la Carta de Tucumn contiene tambin la forma de eleccin directa
de las autoridades (arts. 111 y 112) y respecto a los extranjeros delega en la ley que
regule las elecciones municipales otorgar derecho de voto a los mismos previa
inscripcin en el padrn respectivo (art. 122).
e. Finalmente, las controvertidas disposiciones municipales de la Constitucin de
Buenos Aires (1994), poseen gran similitud a las contenidas en la Carta de Mendoza,
especialmente en lo que se refiere a los extranjeros y las condiciones que impone para
ser electores y susceptibles de ser elegidos (art. 191 incs. 2 y 3). Pero se diferencia en
cuanto a que no prev la forma de eleccin de las autoridades, disponiendo que ser la
ley la encargada de determinarla.
Puede extraerse como conclusin que en general en estas Constituciones, en las
cuales no se reconoce la autonoma en el mbito institucional, el tratamiento de la
participacin popular se limita o circunscribe a la eleccin directa de autoridades con la
participacin de los extranjeros. Encontramos como novedoso el derecho a provocar el
castigo de los funcionarios como un antecedente de la revocatoria de mandatos, y en
slo una constitucin aparecen los derechos a la iniciativa, la consulta popular y la
destitucin pero con importantes lmites y como facultad que podr otorgar la ley
orgnica de las corporaciones municipales.
2. Autonoma municipal condicionada, limitada o restringida: se reconoce la
autonoma institucional pero disponiendo que la carta orgnica deber ser aprobada por
el Poder Legislativo provincial.
En este grupo encontramos a las Constituciones de Neuqun (1957/94), Chubut
(1994) y Salta (1998), aunque presentan distintos matices.
As, la primera dispone que los Municipios de primera categora dictarn sus
respectivas cartas orgnicas (art.186) las que sern sometidas, al igual que sus

17
posteriores reformas, a la aprobacin de la Legislatura provincial con el voto de las dos
tercios (2/3) de la totalidad de sus miembros (art.188).
Igualmente la Constitucin de Salta (art.174) condiciona la eficacia de las cartas
municipales y sus reformas a la aprobacin de la Legislatura, quien tiene como plazo
mximo el de ciento veinte das, transcurrido el cual quedarn automticamente
aprobadas.
En cambio, la de Chubut (art.231) solamente somete la primera carta orgnica
que dicte la convencin municipal a la aprobacin o rechazo de la Legislatura, quien no
podr introducir enmiendas.
En torno a la participacin, el tratamiento es ms rico y variado que las
anteriores Cartas. As la de Salta al margen de establecer la forma de eleccin directa de
las autoridades locales (art. 171) y de los convencionales (art. 174), tambin contempla
la presencia de los extranjeros dentro del cuerpo electoral (art. 173).
Luego es clara al disponer la necesidad de convocar a consulta popular por parte
de la Legislatura para la delimitacin o modificacin de los lmites municipales (art.
170). Admite por otra parte la iniciativa popular para dictar o reformar la Carta
municipal (art. 174). Entre las competencias municipales se reconoce la promocin en
todos los niveles de la vida del municipio de distintas formas y canales de participacin
de los vecinos, entidades intermedias y gobierno municipal (art. 176 inc. 13).
Tambin se reconoce a los electores municipales los derechos de iniciativa y
referndum rigindose su ejercicio por las disposiciones de la ley provincial que regula
la prctica de las mismas (art. 178).
En igual sentido, la de Neuqun contempla la consulta popular para los casos de
anexiones y segregaciones de municipios (art. 183), como asimismo la eleccin directa
de convencionales y dems autoridades locales con la participacin de los extranjeros en
el cuerpo electoral (arts. 189, 191 y 193). Tambin se les reconoce a los electores los
derechos de iniciativa, referndum y revocatoria mediante el voto popular en la forma y
bajo las condiciones que la ley establezca (art. 198).
Por su parte, la Carta de Chubut mantiene la forma de eleccin directa para las
autoridades locales y los convencionales (arts. 229 y 230), con la participacin de los
extranjeros (art. 242).
Luego entre los requisitos que se imponen a las cartas y a la ley orgnica
municipal encontramos la inclusin de: a). iniciativa para proponer ordenanzas sobre
cualquier asunto de competencia municipal (art. 232 inc.1); b). referndum para

18
contraer cierto tipo de emprstitos, acordar concesiones de servicios pblicos de plazo
superior a diez aos y para los dems casos que se determinen (inc. 2), como por
ejemplo para anexar o fusionar municipios contiguos (art. 236); y c) revocatoria para
remover a los funcionarios electivos de las municipalidades en los casos y bajo las
condiciones que se establecen (inc.3).
Como disposicin ciertamente novedosa entre las competencias municipales se
contempla en el art. 233 inc. 8 la de promover y reconocer la participacin orgnica y
consultiva en forma transitoria o permanente de la familia y asociaciones intermedias en
el gobierno municipal.
3. Autonoma municipal plena: se reconoce autonoma en todos los mbitos
enumerados en el art.123.
En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Misiones (1958/64), San
Juan (1986), La Rioja (1986/98/02), Jujuy (1986), San Luis (1987), Crdoba
(1987/01), Catamarca (1988), Ro Negro (1988), Formosa (1991/03), Tierra del
Fuego (1991), Corrientes (1993), La Pampa (1994), Chaco (1994), Santa Cruz
(1994), y Santiago del Estero (1997), las cuales reconocen a algunos municipios, en
general a los denominados de primera categora, la facultad de dictar su propia carta
orgnica, sin perjuicio, de reglar tambin la autonoma en los dems ordenes (poltico,
administrativo, econmico financiero).
a. En torno al tratamiento de la participacin popular se observa que en general
estas Constituciones contienen uno o varios artculos en los cuales se exige a las cartas
orgnicas a dictarse, o bien se dispone para el municipio en general, la condicin bsica
de asegurar los principios del rgimen democrtico participativo. En tal sentido, las
constituciones de San Juan (art. 242 inc.1), San Luis (art. 254 inc.1), Formosa (art.
179 inc. 2), la exigen expresamente para las cartas orgnicas
Otras en cambio guardan silencio al respecto, no constando una referencia
expresa a la democracia participativa,

como es el caso de Misiones, Crdoba,

Catamarca, Jujuy, Ro Negro, Corrientes, Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chaco,
La Pampa, La Rioja, Santiago del Estero, sin perjuicio de lo cual, puede inferirse tal
caracterstica de los dems requisitos exigidos a las cartas orgnicas.
b. En cuanto a la eleccin de autoridades locales, la totalidad de las
constituciones tiene prevista la forma directa, incluidos los convencionales,
contemplando tambin la intervencin de los extranjeros previa inscripcin en un
registro especialmente previsto. As encontramos, por ejemplo, la Constitucin de

19
Misiones (1958/64) que contempla la eleccin directa de sus autoridades (art.163)
incluyendo entre los electores a los extranjeros que se inscriban en el registro municipal
respectivo y renan los requisitos que se establecen, tales como: tener ms de dieciocho
aos de edad, saber leer y escribir en idioma nacional, ejercer actividad lcita, tres aos
de residencia en el municipio y acreditar ser contribuyente directo o tener cnyuge o
hijo argentino (art.164).
En el mismo sentido y con un tratamiento similar aunque con los matices
propios de cada realidad local, encontramos a las de San Juan (arts.241, 244, 245 y
248), La Rioja (arts.154 y 156), Jujuy (arts.184 incs.3 y 7 y 187), San Luis (arts. 250,
251, 252, 254 inc.3, 257 incs.1 y 2), Crdoba (arts. 182 y 183 inc.1), Catamarca (arts.
246, 247 inc.2, 248, 251), Ro Negro (arts. 228 inc.2, 233, 237), Formosa (arts. 179
inc.2), Tierra del Fuego (arts. 177 inc.1, 180 incs. 1 y 2), Corrientes (arts. 158 y 159),
La Pampa (art. 118), Chaco (arts. 192, 193 y 194), Santa Cruz (arts. 143, 145 inc.2), y
Santiago del Estero (arts. 207, 210).
c. Otro aspecto interesante en torno a la participacin lo constituye la previsin
contenida en algunas constituciones respecto a la necesaria consulta popular para el
supuesto de fusin de dos o ms municipios. En tal sentido la de Crdoba contempla
entre las atribuciones del Poder Legislativo la de llamar a referndum a los electores de
los municipios involucrados en caso de fusin (art.104 inc.10).
Tambin la de Ro Negro exige un referndum popular para los casos de
modificacin de los lmites de un municipio como asimismo en los supuestos de
anexiones y segregaciones (art. 227).
d. En cuanto al reconocimiento de los mecanismos de democracia semidirecta
que solamente pueden ejercer los electores municipales, y en cuanto a la inclusin de
organizaciones intermedias como consejos econmicos, juntas vecinales, etc., se
observa en general, un tratamiento ms detallado en las constituciones de San Luis y en
menor medida en las de Misiones, Ro Negro, Catamarca, San Juan, Jujuy,
Crdoba, Formosa, Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chaco, en contraposicin con la
de La Pampa.
As en la primera citada, entre las atribuciones de los concejos deliberantes
encontramos la utilizacin de la consulta popular cuando lo estime necesario,
determinando la ley los casos en que se ejercen los derechos de iniciativa y revocatoria
(art. 258 inc. 16), idntica clusula aparece en la de San Juan (art. 251 inc. 11)..

20
Siguiendo con la Constitucin de San Luis, entre las atribuciones del
departamento ejecutivo se observa la de creacin de consejos econmicos sociales como
rganos de asesoramiento y consulta (art. 261 inc. 12). En torno a las juntas vecinales
los municipios pueden patrocinar su creacin e integracin (art. 274), permitiendo que
stas como asimismo los organismos sindicales y toda otra asociacin representativa de
los distintos sectores, puedan presentar anteproyectos de ordenanzas (art. 275).
Por su parte, la de Ro Negro impone a las Cartas orgnicas asegurar los
derechos de consulta, iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria de mandatos (art.
228 inc.4) y en general, al municipio le otorga facultades y deberes, entre ellos,
convocar a consulta, iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria de mandatos (art.
229 inc.2). Estos mismo derechos son consagrados en las constituciones de Crdoba
(art. 183 inc.4), Chaco (art. 204).
Tierra del Fuego consagra como competencia municipal reconocida
expresamente por la Provincia, la de promover en la comunidad la participacin activa
de la familia, juntas vecinales y dems organizaciones intermedias (art. 173 inc. 9), pero
no menciona ninguna forma en particular. En similar sentido la de Jujuy consagra la
participacin vecinal (art. 180) delegando en la carta y en la ley orgnica la inclusin y
reglamentacin de los derechos que hagan efectiva tal garanta. Tambin la de Santiago
del Estero en forma genrica menciona la participacin y el funcionamiento de
entidades intermedias en la gestin administrativas y de servicio pblico (art. 221).
Algunas constituciones como Catamarca (art. 247 inc.3), Formosa (art. 186),
Santa Cruz (art. 145 inc.4) y Santiago del Estero (art. 221) no mencionan el derecho
de revocatoria de mandatos pero s la iniciativa, el referndum y la consulta. Otras
introducen la audiencia pblica como mecanismo de participacin, tal el caso de La
Rioja (art. 157 inc.2). Otras consagran junto con la iniciativa y la consulta, la
revocatoria como la de Corrientes (art. 170), Crdoba (art. 183 inc.4), Chaco (art.
204) y que en el caso de Misiones (art. 165) se denomina destitucin.
Las juntas o uniones vecinales estn expresamente contempladas en algunas
constituciones, tal es caso de Ro Negro (art.240) que consagra su integracin para
promover el progreso y desarrollo de las condiciones de vida de los habitantes y sus
vecinos, otorgndole a sus autoridades el derecho a participar con voz en las sesiones de
los cuerpos deliberativos en los problemas que les incumben en forma directa.
Otras constituciones solamente mencionan el reconocimiento de organizaciones
vecinales como exigencia para las cartas orgnicas, como Catamarca (art. 247 inc.4),

21
Crdoba (art. 183 inc.5), Santa Cruz (art. 145 inc. 6), La Rioja (art. 157 inc.3), y
como atribuciones del municipio, tal es caso de San Juan (art. 251 inc.10), y Chaco
(art. 206 inc.13).
Finalmente, la Constitucin de La Pampa no contiene referencia alguna a los
mecanismos de participacin sealados ni a las organizaciones intermedias
mencionadas.
4. Especial mencin merece la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires que en torno a la participacin popular consagra en primer lugar, la democracia
participativa en su art.1, reconoce luego a los extranjeros residentes el derecho al
sufragio (art. 62) siempre que estn empadronados y en los trminos que establezca la
ley, y en cuanto a la forma de eleccin de sus autoridades se impone la directa (arts. 69
y 96).
Tambin introduce la audiencia pblica para debatir asuntos de inters general
(art. 63), la iniciativa popular para la presentacin de proyectos de ley (art. 64), el
referndum obligatorio y vinculante (art. 65) y facultativo y no obligatorio (art. 66), y
consagra por ltimo la revocatoria de mandatos (art. 67). Luego entre las atribuciones
de la Legislatura menciona la de reglamentar el funcionamiento de consejos
comunitarios, la participacin vecinal y los mecanismos de democracia directa (art. 80
incs. 3 y 4), siendo el Jefe de Gobierno quien convoca a referndum y consulta en los
casos previstos (art. 104 inc.26).
B. Cuadro comparativo

Formas de Participacin

Autonoma

Autonoma

reconocidas en el derecho

semiplena

Condicionada

Autonoma
Plena

pblico provincial
Participacin de electores

Todas las

extranjeros

provincias

Eleccin directa de los

Todas las

representantes

provincias

Consulta popular

Todas las provincias Todas las

provincias
Todas las provincias Todas las
provincias
Salta

San Luis

Neuqun

Ro Negro
Crdoba
Chaco

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Catamarca
Formosa
Santa Cruz
Referndum

Entre Ros

Neuqun

Crdoba

(con lmites)

Chubut

Ro Negro
Chaco

Iniciativa Popular

Entre Ros

Salta

Ro Negro

(con lmites)

Neuqun

Crdoba

Chubut

Chaco
Ciudad Autnoma
de Bs. As.

Revocatoria

Entre Ros

Neuqun

(con lmites)

Ro Negro
Corrientes
Crdoba
Chaco
Misiones

Participacin Sectorial

Chubut

Misiones

(Consejos consultivos,

San Juan

uniones vecinales, etc.

Jujuy
San Luis
Crdoba
Catamarca
Ro Negro
Formosa
Tierra del Fuego
Chaco
Santa Cruz
Santiago del
Estero

Audiencias Pblicas

Ciudad Autnoma
de Bs. As.
La Rioja

23

V.

Conclusiones.
A modo de balance se observa en el constitucionalismo provincial argentino una

marcada tendencia a concebir a los municipios, por lo menos a los denominados de

primera categora, dotados de autonoma plena es decir, en todos los rdenes que
enumera el art.123 de la C. Nac.
Se advierte adems una relacin directa entre el reconocimiento de autonoma en
los mbitos institucional y poltico con la existencia de mayores posibilidades de
participacin de los ciudadanos y en algunos casos, de los extranjeros, siempre que
cumplan determinadas condiciones, en la toma de decisiones locales.
As, es posible afirmar que de los veintitrs textos provinciales, solamente cinco
(Mendoza, Entre Ros, Santa Fe, Tucumn y Buenos Aires) no tienen reconocida la
autonoma municipal en el mbito institucional, y vinculado con ello, observamos una
cierta restriccin en lo que respecta a la participacin, la cual se circunscribe
principalmente a la eleccin directa de las autoridades locales.
Por otro lado, en aquellas constituciones en las que se reconoce la autonoma
municipal plena, condicionada o no, segn los casos, se advierte que la participacin
ciudadana se ampla considerablemente, incluyndose los derechos de democracia
semidirecta, las organizaciones intermedias como consejos econmicos, juntas
vecinales, las audiencias pblicas, los grupos sectoriales, etc.
En nuestra opinin el constitucionalismo provincial argentino se encuentra
encaminado con decisin hacia la transformacin del municipio en la escuela de la
democracia, lo cual se refleja en el incremento del grado de participacin en la cosa
pblica.
En definitiva no debemos olvidar que ... si la educacin da al hombre el
conocimiento de sus derechos, si la justicia los garante (no es los garantiza) , el
municipio les presenta el primer teatro en que debe ejercitarlos. All principia la
existencia del ciudadano, vinculndose a esa comunidad de sentimientos, de ideas y de
intereses que forman la patria; y bajo su sombra dos veces bendita, se funda, sobre todo,
la autonoma local, fuerza vital de los pueblos libres. El municipio es, por lo tanto, una
escuela en que se ensea el patriotismo, infundiendo la dedicacin al bien comn, la
vida prctica de los negocios, habituando a conducirlos ... ( Joaqun V. Gonzalez,
1897: 720).

24
Los obstculos para la trasformacin del municipio en una escuela de
democracia son por todos conocidos, entre otros podemos desatacar, la falta de voluntad
y el clientelismo poltico, ambos circunscriben el poder de la participacin de los
representados solamente a la eleccin de los representantes. El principal desafo de las
instituciones municipales es lograr el posicionamiento en el esquema poltico de los
sectores excluidos en las agendas locales ante los cambios globales, de nosotros
depende que este principio evolucione en programas, proyectos y tareas que cuenten
con indicadores reales y confiables o se transforme simplemente en una utopa.

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