Derecho Administrativo Peruano

Derecho Administrativo Peruano
Blog de Edward Vargas Valderrama
DERECHO ADMINISTRATIVO PERUANO

BLOG DE EDWARD VARGAS VALDERRAMA
CONTENIDO:
1.
Introduccin al Derecho Peruano
2. La Constitucionalidad de las Leyes

3. Introduccin al Procedimiento Administrativo
4. El Derecho de acceso a la Informacin Pblica en el
Per
5. Procedimientos Administrativos de la Ley 27444
6. Tipos de documentos
Administrativo
en
el
Procedimiento
7. La Accin Contenciosa Administrativa

8. Medios de Impugnacin Administrativos
Introduccin al Derecho Peruano

1.
Concepcin normativista del Derecho
2.
Teora tridimensional del Derecho
3.
Derecho objetivo - Derecho subjetivo
4.
Derecho sustantivo - Derecho adjetivo
5.
Derecho nacional o Derecho interno - Derecho extranjero - Derecho internacional
6.
Derecho escrito - Derecho consuetudinario
7.
Doctrina
8.
Derecho supletorio - Derecho positivo
9.
Derecho privado - Derecho pblico
10. Derecho social

11. Derecho comparado
12. Ley formal - Ley material
13. Anlisis econmico del Derecho
14. Costumbre jurdica
15. Interpretacin
16. Mtodos de interpretacin
17. Integracin
18. Fuentes del Derecho
19. Exposiciones de motivos
20. Jurisprudencia y ejecutorias
21. Tcnica legislativa
22. Pirmide de Kelsen
23. Analoga
24. Principios generales del Derecho
25. Laguna de la ley
1. CONCEPCIN NORMATIVISTA DEL DERECHO
Es la concepcin por la cual se considera al derecho como un conjunto de normas.

La doctrina tambin es parte del derecho, sin embargo, en nuestro medio es ms
conocida la misma como fuente del derecho.
El derecho es muy complejo de ser estudiado, y esta concepcin slo debemos
estudiarla pero no aplicarla, por que entorpece el aprendizaje del derecho.
En el Estado Peruano se estudia seis aos para ser abogados pero en algunos otros
Estados se estudia menos aos para ser abogado, por lo cual podemos afirmar que los
egresados de derecho de las facultades de derecho peruanas se encuentran en ventaja

frente a algunos extranjeros.
En el Estado Peruano para ser doctor en derecho se estudia dos aos luego de ser
magster en derecho, pero en otros Estados no es necesario ser magister para ser doctor,
por lo cual los profesionales que estudian un doctorado en una universidad peruana se
encuentran en ventaja frente a los que estudian doctorado en algunas otras
universidades. Sin embargo, de este tpico no hemos tenido a la vista trabajos de
investigacin.
En el Estado Peruano existan antes pocas fuentes de informacin sobre derecho, pero
ahora si existen muchas fuentes de informacin sobre derecho, por lo cual debemos
tener tiempo para elegir nuestras lecturas.
Existen pocos libros sobre todo o gran parte del derecho empresarial, no obstante que
las fuentes de informacin fueron nacionales o extranjeros.
Si tomamos como cierta la concepcin normativista del derecho no sera necesario
estudiar seis aos derecho, sino que se necesitara menos tiempo tal vez dos aos o tres
aos sera suficiente.
2. TEORA TRIDIMENSIONAL DEL DERECHO
Las teoras del derecho son muchas, sin embargo algunas son ms conocidas que otras,
por lo cual es necesario el estudio de la teora tridimensional del derecho.
Conforme a esta teora el derecho no slo se encuentra formado por normas sino que
adems lo conforman: los valores y la conducta humana, es decir, para la teora
tridimensional del derecho el derecho se conforma de: conducta humana, valores y
normas jurdicas.
La teora tridimensional del derecho no es la nica que se opone a la concepcin
normativista del derecho, sino que existen otras teoras que se oponen a la concepcin
normativista del derecho como la teora octodimensional del derecho o la teora
pluridimensional del derecho para lo cual es necesario estudiar las enseanzas de Jos
Antonio Silva Vallejo.
3. DERECHO OBJETIVO
El derecho objetivo es el conjunto de normas en las cuales se fundamentan los derechos

subjetivos. As integran el derecho objetivo la Constitucin, los Cdigos, las leyes, etc.
Los derechos objetivos sustentan derechos subjetivos.
4. DERECHO SUBJETIVO
El derecho subjetivo es considerado como la facultad jurdica que tiene una persona de
actuar o de realizar determinada accin. Es tambin considerada como la facultad de
interponer una demanda o como el poder de crear derechos en otras personas como
en el caso del testamento.
Los derechos subjetivos tienen como sustento normas de derecho objetivo. Por ejemplo
si el propietario de un predio demanda al propietario de un predio colindante el
deslinde es porque existe una norma de derecho objetivo que es el art. 966 del Cdigo
Civil que establece que el propietario de un predio puede obligar a los vecinos al
deslinde, sean stos propietarios o poseedores.
5. DERECHO SUSTANTIVO
El derecho sustantivo es el que se encuentra contenido en normas de contenido

sustantivo, como el Cdigo Civil, o el Cdigo Penal, entre otras. Para algunos
tratadistas el derecho sustantivo establece derechos u obligaciones o establece
sanciones como en el caso de las normas contenidas en el Cdigo Penal. Algunos
tratadistas denominan a los Cdigos mencionados como Cdigos sustantivos.
6. DERECHO ADJETIVO
El derecho adjetivo es el que se encuentra contenido en normas de contenido procesal,

por ejemplo en el Cdigo de Procedimientos Penales, en el Cdigo Procesal Civil, la Ley
del Procedimiento Administrativo General entre otras. El derecho adjetivo establece y
regula procedimientos. Algunos tratadistas denominan Cdigos adjetivos a los Cdigos
mencionados, con lo cual otros no estn de acuerdo.
7. DERECHO NACIONAL O DERECHO INTERNO
El derecho nacional es el derecho que tiene vigencia en un determinado Estado, por

ejemplo: el Cdigo Civil Peruano de 1984 forma parte del derecho nacional peruano.
Al derecho nacional tambin se le denomina derecho interno.
8. DERECHO EXTRANJERO
El derecho extranjero es el derecho que pertenece a otros Estados, por ejemplo para
nosotros es derecho extranjero el derecho espaol o el derecho alemn, y forman parte
del derecho extranjero los Cdigos Civiles Espaol y Alemn.
9. DERECHO INTERNACIONAL
El derecho internacional puede ser: derecho internacional pblico y derecho

internacional privado.
El derecho internacional pblico es una rama del derecho pblico y regula las
relaciones entre los sujetos del derecho internacional, que entre otros son sujetos de
derecho internacional los Estados.
El derecho internacional privado es una rama del derecho privado y regula las
relaciones jurdicas que nacen en un Estado y que cuyos efectos se producen en otro
Estado. Es decir, el derecho internacional privado establece reglas y principios para
determinar la norma aplicable en los supuestos en que una relacin jurdica se haya
originado en un Estado y sus efectos se hayan producido en otros Estados.
10. DERECHO ESCRITO
El derecho escrito es el que se encuentra contenido en un dispositivo legal, as forman

parte del derecho escrito: la Constitucin, las leyes, los decretos supremos, entre otras.
11. DERECHO CONSUETUDINARIO
El derecho consuetudinario es el que se compone de la jurisprudencia y la costumbre

jurdica. El derecho consuetudinario forma parte del derecho supletorio y se encuentra
establecido en el segundo prrafo del numeral 8 de la Constitucin Poltica del Estado.
Para algunos tratadistas el derecho consuetudinario slo se encuentra formado por la
costumbre jurdica.
12. DOCTRINA
Son los comentarios y opiniones que efectan los estudiosos del derecho. La doctrina
forma parte del derecho supletorio y es fuente del derecho positivo.
13. DERECHO SUPLETORIO
El Derecho Supletorio es el Derecho que se aplica cuando no existe una norma expresa
en la legislacin que regule un supuesto o caso determinado, as forman parte del
derecho supletorio los principios generales del derecho y el derecho consuetudinario.
La Constitucin Poltica Peruana de 1993 establece en su numeral 8 del art. 139 lo
siguiente:
Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:

El Principio de no dejar de administrar justicia por vaco o deficiencia de la ley.
En tal caso, deben aplicarse deben aplicarse los principios generales del derecho y
el derecho consuetudinario.
El art. VIII del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil, D. Leg. 295, establece lo siguiente:
Los jueces no pueden dejar de administrar justicia por defecto o deficiencia de la

ley. En tales casos, deben aplicar los principios generales del derecho y,
preferentemente, los que inspiran el derecho peruano.
El segundo prrafo del art. III del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Civil, D. Leg.
768, establece lo siguiente:
En caso de vaco o defecto en las disposiciones de ste Cdigo, se deber

recurrir a
los
principios
generales
del
derecho
procesal y
a
la doctrina y jurisprudencia correspondiente, en atencin a las circunstancias del
caso.
Tambin forman parte del derecho supletorio: la doctrina, la jurisprudencia, y la
costumbre.
Para algunos tratadistas forman parte del derecho supletorio la analoga y la
equidad.
Para otros tratadistas el derecho supletorio puede aplicarse de una rama del derecho
a otra rama del derecho por ejemplo, cuando en el derecho comercial no se encuentra
regulado algn supuesto, se puede aplicar las normas del derecho civil.
El Art. IX del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, D.S 135-99-EF, establece lo
siguiente:
En lo no previsto por este Cdigo o en otras normas tributarias podrn aplicarse
normas distintas a las tributarias siempre que no se les opongan ni las
desnaturalicen. Supletoriamente se aplicarn los Principios del Derecho
Tributario, o en su defecto, los principios del Derecho Administrativo y
los Principios Generales del Derecho
El segundo prrafo del Art. VIII del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley 27444 establece lo siguiente:
Las autoridades administrativas no podrn dejar de resolver las cuestiones que se
les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos acudirn a los principios
generales del procedimiento administrativo previstos en esta ley; en su defecto,
a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y slo subsidiariamente a
stas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su

naturaleza y finalidad.
La Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, establece adems en el
segundo prrafo del mismo artculo lo siguiente:
Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable,

complementariamente a la resolucin del caso, la autoridad elaborar y
propondr a quien competa la emisin de la norma que supere con carcter
general esta situacin, en el mismo sentido de la resolucin dada al asunto
sometido a su conocimiento
Es decir, esta norma regula el procedimiento a seguir en los supuestos de presentarse
lagunas del derecho al momento de la resolucin de casos.
14. DERECHO POSITIVO
El derecho positivo es el derecho puesto en un Estado, Es decir, el derecho positivo lo

integran la Constitucin, los Cdigos, las Leyes, Decretos Supremos, entre otros.
El derecho positivo se divide en tres ramas que son las siguientes: derecho pblico,
derecho privado y derecho social.
Algunos tratadistas se encuentran en contra de esta divisin del derecho positivo.
15. DERECHO PRIVADO
El derecho privado es una rama del derecho positivo. Forman parte del derecho
privado las siguientes ramas:
1)
Derecho Civil.
2)
Derecho Comercial:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Derecho Cambiario o Derecho Cartular.

Derecho Societario.
Derecho Concursal.
Derecho Burstil.
Derecho Bancario.
Derecho de Seguros y Reaseguros.
3)
Derecho Marcario.
4)
Derecho Industrial.
5)
Derecho Minero.
6)
Derecho Internacional Privado.
16. DERECHO PBLICO
El derecho pblico es una rama del derecho positivo. Forman parte del derecho
positivo las siguientes ramas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Derecho Constitucional.
Derecho Poltico.
Derecho Administrativo.
Derecho Penal.
Derecho Procesal Civil.
Derecho Procesal Penal.
7. Derecho Procesal Laboral.

8. Derecho Internacional Pblico.
9. Derecho Financiero.
10. Derecho Municipal.
11. Derecho de la Integracin
12. Derecho de Comunicaciones.
13. Derecho Tributario.
14. Derecho Aduanero.
15. Derecho Sanitario.
16. Derecho Penal Militar.
17. Derecho Electoral.
18. Derecho Notarial.
19. Derecho Registral.
20. Derecho de la Seguridad Social..
21. Derecho Consular.
22. Derecho Diplomtico.
23. Derecho Parlamentario.
24. Derecho Martimo.
25. Derecho Areo y Espacial.
17. DERECHO SOCIAL
El derecho social al igual que el derecho privado y el derecho pblico es una rama del
derecho positivo.
Derecho Laboral.
Derecho de Familia.
18. DERECHO COMPARADO
No es una rama del derecho positivo, sino es un mtodo de estudio del derecho, no slo
del derecho positivo, sino tambin de las instituciones jurdicas, de jurisprudencia, de
ejecutorias y de costumbre jurdica de los diferentes Estados, agrupndolos por grupos
a los mismos, a los cuales se les denomina familias o sistemas jurdicos, existiendo
diferentes clasificaciones de los mismos, de entre las cuales podemos mencionar la
siguiente clasificacin de las familias jurdicas:
1)
Familia Jurdica Romano Germnica.
2)
Familia Jurdica del Common Law.
3)
Familia Jurdica de los Derechos Socialistas.
4)
Sistemas Filosficos y Religiosos
De estas cuatro familias jurdicas las ms conocidas son la familia romano germnica y
la familia del Common Law. La familia jurdica de los derechos socialistas y los Sistemas
Filosficos y Religiosos no son muy conocidos en nuestro medio.
Existen otras clasificaciones de los sistemas jurdicos, los cuales aparecen en el libro de
derecho comparado y sistemas jurdicos del mismo autor del presente trabajo de
investigacin.
Es decir, la clasificacin mencionada no es la nica existente en el derecho comparado,
dejando constancia que el sistema jurdico peruano pertenece a la familia romano
germnica.

19. LEY FORMAL
La ley Formal es la aprobada por el Congreso conforme al numeral 1 del art. 102 de la
Constitucin.
La Constitucin es una ley en sentido formal.
20. LEY MATERIAL
La ley Material es toda norma jurdica general, sin que importe el rgano que dicte la
norma, como en el caso de los Reglamentos.
21. ANLISIS ECONMICO DEL DERECHO
Existen diversos mtodos de interpretacin del derecho, entre los cuales podemos citar
el mtodo literal, el mtodo teleolgico, el mtodo sociolgico, el mtodo funcionalista,
entre los principales mtodos de interpretacin, sin embargo, los mtodos de
interpretacin cambian y tambin aparecen nuevos mtodos de interpretacin en el
derecho.
En todos los Estados no se aplican los mismos mtodos de interpretacin, en tal sentido,
en no todos los Estados se aplica de igual manera el anlisis econmico del derecho.
Al aplicar los distintos mtodos de interpretacin es posible alcanzar resultados distintos
en cada mtodo de interpretacin, en tal sentido al aplicar el anlisis del derecho
pueden alcanzarse diferentes conclusiones que las conclusiones que se alcanzan al
aplicar otros mtodos de interpretacin.
El anlisis econmico del derecho es un mtodo de interpretacin del derecho que se
orienta a maximizar beneficios al menor costo, o maximizar los resultados o beneficios
en un marco de recursos escasos.
El anlisis econmico del derecho aplica reglas de la economa al derecho. En tal
sentido desde cierta perspectiva el anlisis econmico del derecho es la economa
aplicada al derecho.
En el anlisis econmico del derecho se estudian entre otros temas los incentivos y los
desincentivos. Los incentivos son medidas a travs de las cuales se promueve
determinada conducta. Los desincentivos son medidas a travs de las cuales se
promueve que un hecho no se realice u ocurra.
Es decir, a travs de las normas el legislador puede incentivar o desincentivar
determinadas conductas, por ejemplo los Cdigos Penales en los Estados que
pertenecen a la familia romano germnica desincentivan las conductas que son
tipificadas como delitos en cada uno de los Estados.
Para algunos autores gran parte del derecho puede comprenderse aplicando el
anlisis del derecho.
Algunos tratadistas estn en contra de la aplicacin del anlisis econmico del derecho.
Sobre todo los filsofos son los que cuestionan la aplicacin de este mtodo de
interpretacin del derecho.
Aplicando el anlisis econmico se puede determinar cundo resulta eficiente
incumplir un contrato.
Los motivos por los cuales se est en contra del anlisis del derecho es porque esta
tendencia est en contra de la buena fe y de los valores, es decir, el anlisis econmico
del derecho puede ser desvirtuado desde cierta perspectiva. Sin embargo, son
innegables las ventajas de aplicar el anlisis econmico del derecho.
Es necesario precisar que el derecho no slo es un conjunto de normas sino que
tambin es necesario tener en cuenta los valores y la conducta humana conforme lo
precisa la teora tridimensional del derecho.
El autor que desarrolla el anlisis econmico del derecho en nuestro medio es Alfredo
Bullard Gonzales.
En nuestro medio existe poca bibliografa sobre el anlisis del derecho lo que no
permite efectuar los estudios correspondientes.
Las fuentes de informacin sobre el anlisis econmico del derecho tambin se
encuentran en revistas jurdicas.
En nuestro medio son pocos los abogados que se han especializado en el anlisis
econmico del derecho y menos los que publican sobre este mtodo de interpretacin
del derecho.
En la Universidad de Yale se organizan maestras dedicadas al estudio del anlisis del
derecho.
En nuestro medio el anlisis econmico del derecho recin se aplica en los ltimos aos.
En el anlisis econmico del derecho se estudian los costos de transaccin y se orienta a
que las normas a aprobarse reduzcan los costos de transaccin.
Los costos de informacin forman parte de los costos de transaccin.
El anlisis econmico del derecho no slo es de aplicacin al derecho civil, sino tambin
al derecho empresarial, al derecho penal y al derecho registral entre otras ramas y
reas del derecho. Por ejemplo en el derecho registral se aprecia que la publicidad
registral reduce los costos de transaccin. Otro ejemplo lo ubicamos dentro del derecho
empresarial en el cual podemos determinar que contar con Cdigo de la Empresa
reduce los costos de informacin, y por tanto, los costos de transaccin.
Para Santos Pastor se entiende por costos de transaccin los que origina la
identificacin, reunin, negociacin y el efectivo cumplimiento del acuerdo alcanzado
por las partes (Torres Manrique, Fernando Jess. El Registro Reduce los costos de
transaccin. En: Revista de Ciencias Jurdicas y Medios Alternativos de Resolucin de
conflictos. Pg. 77). Costos de transaccin incluyen los costos de identificacin de las
partes con las que uno va a tratar, los costos que implica reunirse con dichas partes, los
del proceso de negociacin en s y los costos de la puesta en prctica de cualquier
acuerdo al que se llegue, conforme lo precisa Polinsky (Torres Manrique, Fernando
Jess. El Registro Reduce los costos de transaccin. En: Revista de Ciencias Jurdicas y
Medios Alternativos de Resolucin de conflictos. Pg. 77).
Otro tema que se desarrolla en el anlisis del derecho es la eficiencia de las instituciones
jurdicas, en tal sentido las instituciones jurdicas que no son eficientes deben ser
reformuladas o sustituidas, en el mismo sentido las instituciones jurdicas eficientes
deben ser consagradas legislativamente, por ejemplo para algunos tratadistas es
eficiente consagrar el pacto comisorio en el derecho peruano porque es menos oneroso
para el acreedor, el cual para algunos tratadistas es considerado como la parte dbil.
El proceso judicial es ineficiente en el derecho peruano, por tanto, el derecho crea
mecanismos para no recurrir a l entre los cuales podemos citar el arbitraje y la
conciliacin, los cuales han sido desarrollados recientemente en el Estado Peruano.
El anlisis econmico del derecho debe ser estudiado como un mtodo de

interpretacin de la realidad social. Sin embargo, en las fuentes de informacin que
desarrollan los mtodos de interpretacin no siempre se dedican al estudio del anlisis
econmico del derecho. Es decir, las fuentes de informacin que desarrollan los
mtodos de interpretacin por lo general no desarrollan el anlisis econmico del
derecho.
Para Roberto Alfaro Pinillos y Jorge Velarde Sussoni el anlisis econmico del derecho
puede ser definido como la aplicacin de las teoras y mtodos empricos de la
economa al Sistema Legal. Precisan que se basa en la triada maximizacin mercado
eficiencia (bajo un enfoque costo beneficio social). Busca maximizar (eficiencia de)
los recursos en un mundo de bienes y servicios escasos. Los mismos autores precisan que
el anlisis del derecho nos brinda un argumento econmico para reforzar, corregir o
complementar el argumento legal (pero no lo excluye) (Alfaro Pinillos, Roberto y
Velarde Sussoni, Jorge. Compendio Prctico de Contratos Civiles, Comerciales,
Bancarios e Informticos. Pgs. 105 y 106).
El anlisis econmico no slo es de aplicacin al derecho, sino a todas las actividades
humanas..
Podemos afirmar que el derecho positivo de los Estados que pertenecen a la familia
romano germnica debe incentivar que los contratos se cumplan, por lo cual es
necesario afirmar que en el Estado Peruano existen incentivos a que los contratos no se
cumplan, por tanto, es necesario modificar el Cdigo Procesal Civil Peruano de 1993
para que los procesos judiciales civiles tengan una duracin menor, y de esta manera
se incentive el cumplimiento de los contratos. Como medida urgente es necesario
introducir en el derecho procesal civil peruano el derecho monitorio.
La responsabilidad precontractual incentiva que las negociaciones en los contratos
sean de buena fe.
En las privatizaciones tambin se aplica el anlisis del derecho, porque slo es
conveniente privatizar una empresa cuando resulta eficiente la privatizacin.
El derecho tributario peruano no incentiva la constitucin de personas jurdicas, porque
para efectos tributarios stas no pueden tributar en el Rgimen nico Simplificado
(RUS) sino slo pueden tributar en el Rgimen Especial del Impuesto a la Renta (RER)
o en el Rgimen General del Impuesto a la Renta (RG). Es decir, en estos dos ltimos
regmenes tributarios se tributa ms y adems es ms difcil y costoso tributar por que
se llevan libros de contabilidad, por lo cual se puede ver como el derecho positivo
peruano desincentiva la constitucin de personas jurdicas de derecho privado.
En el derecho aduanero no se puede incentivar las exportaciones a travs de tributos,
por ejemplo no se puede premiar las exportaciones a travs de medidas arancelarias.
En el derecho aduanero debe desincentivarse las importaciones a travs de medidas
arancelarias.
El anlisis econmico del derecho es slo un mtodo de interpretacin, sin embargo, en
nuestro medio ha alcanzado mucha importancia, lo que no ocurre con otros mtodos
de investigacin. Es decir, resulta asombroso que en nuestro medio se otorgue tanta
importancia a un mtodo de interpretacin.
Los mtodos de interpretacin no tienen la misma importancia en todos los tiempos,
por ejemplo en algn tiempo tuvo mucha importancia la exgesis (en Francia a partir
del Cdigo Civil Francs de 1804) y las pandectas (en Alemania aproximadamente en
el ao 1900, con motivo del BGB o Cdigo Civil Alemn de 1986 vigente a la fecha).
10

22. COSTUMBRE JURDICA
La costumbre jurdica no es toda costumbre, sino que es la que se asume como

obligatoria, es decir, es costumbre jurdica cuando se tiene la conciencia que
determinada costumbre es obligatoria.
La costumbre jurdica no es la simple repeticin de actos.
23. INTERPRETACIN
La interpretacin puede ser de un negocio jurdico o de una norma jurdica o

legislacin.
Cuando es de una norma jurdica nosotros interpretamos. Cuando existe norma
jurdica para un determinado caso concreto o un supuesto imaginario se interpreta.
24. MTODOS DE INTERPRETACIN
Existen diversos mtodos de interpretacin, entre los que destacan los siguientes:
1)
Mtodo Literal.
2)
Mtodo Exegtico.
3)
Mtodo Histrico.
4)
Mtodo Funcional.
5)
Mtodo Gramatical.
6)
Mtodo Dogmtico.
7)
Mtodo Sociolgico.
25. INTEGRACIN.
Se integra cuando no existe norma jurdica para un caso concreto o un supuesto

imaginario, es decir, estamos ante una laguna del derecho. Para integrar nosotros
aplicamos la analoga y los principios generales del derecho.
La analoga no puede ser utilizada en el derecho penal.
La integracin es ms compleja que la interpretacin, ya que sta supone un estudio
necesario de temas ms complejos como son los principios generales del derecho.
26. FUENTES DEL DERECHO
Son fuentes del derecho: La Ley, La Costumbre, La Jurisprudencia, Las ejecutorias, La

Doctrina, Los Principios Generales del Derecho y la realidad social.
27. EXPOSICIONES DE MOTIVOS
Las Exposiciones de Motivos son parte de algunos dispositivos legales en cuyo contenido
se explica los motivos por cuales se han introducido o suprimido la regulacin de
instituciones jurdicas. Tambin se explica los motivos por los cuales se efectan
modificaciones legislativas.
28. JURISPRUDENCIA Y EJECUTORIAS
Las Jurisprudencias son las que emanan de los plenos casatorios con las formalidades
que establecen el Cdigo Procesal y la Ley Orgnica del Poder Judicial.
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Las Ejecutorias son las resoluciones que sin ser obligatorias para nuevos procesos han
quedado firmes por no proceder contra ellas ningn medio impugnatorio.
En el Estado Peruano no existe una forma establecida para citar jurisprudencia, a
diferencia de otros sistemas donde existe una forma establecida para citar la
jurisprudencia:
La jurisprudencia podemos clasificarla de la siguiente manera: Jurisprudencia
Constitucional, Jurisprudencia Judicial, Jurisprudencia Civil, Jurisprudencia Procesal
Civil, Jurisprudencia Penal, Jurisprudencia Procesal Penal, Jurisprudencia Laboral,
Jurisprudencia Tributaria, Jurisprudencia Aduanera, Jurisprudencial de las Salas del
Tribunal de Indecopi, Jurisprudencia Registral y Jurisprudencia Administrativa.
La jurisprudencia y las ejecutorias son materia de estudio por parte de los estudiosos
del derecho, en la jurisprudencia y en las ejecutorias se pueden apreciar y estudiar el
derecho vivo.
Las ejecutorias, la jurisprudencia, al igual que la doctrina y la legislacin sirven de
sustento en las resoluciones que expiden los Magistrados y Funcionarios Administrativos
y en los escritos que redactan los Abogados.
Las resoluciones que expide el Tribunal Constitucional son de gran importancia ya que
el Tribunal Constitucional es el intrprete supremo de la Constitucin.
El art. 400 del Cdigo Procesal Civil establece:
Artculo 400.- Doctrina jurisprudencial.- Cuando una de las Salas lo solicite, en
atencin a la naturaleza de la decisin a tomar en un caso concreto, se reunirn
los vocales en Sala Plena para discutirlo y resolverlo.
La decisin que se tome en mayora absoluta de los asistentes al Pleno, constituye

doctrina jurisprudencial y vincula a los rganos jurisdiccionales del Estado, hasta
que sea modificada por otro pleno casatorio.
Si los Abogados hubieran informado oralmente a la vista de la causa, sern citados
para el pleno casatorio.
El pleno casatorio ser obligatorio cuando se conozca que otra Sala est
interpretando o aplicando una norma en un sentido determinado.
El texto ntegro de todas las sentencias casatorias y las resoluciones que declaran
improcedente el recurso, se publican obligatoriamente en el diario oficial, aunque
no establezcan doctrina jurisprudencial. La publicacin se hace dentro de los
sesenta das de expedidas, bajo responsabilidad.
El art. 102[1] del Cdigo Tributario, D.S. 135-99-EF, establece lo siguiente:
Al resolver el Tribunal Fiscal deber aplicar la norma de mayor jerarqua. En

dicho caso, la resolucin deber ser emitida con carcter de jurisprudencia de
observancia obligatoria, de acuerdo a lo establecido en el art. 154
El art. 154 del mismo Cdigo establece lo siguiente:
Las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con
carcter general el sentido de normas tributarias, as como las emitidas en
virtud del art. 102, constituirn jurisprudencia de observancia obligatoria para
los rganos de la Administracin Tributaria, mientras dicha interpretacin no se
modificada por el mismo Tribunal, por va reglamentaria o por Ley. En este
caso, en la resolucin correspondiente el Tribunal Fiscal sealar que constituye
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jurisprudencia de observancia obligatoria y dispondr la publicacin de su texto

en el Diario Oficial.
De presentarse nuevos casos o resoluciones con fallos contradictorios entre s, el
Presidente del Tribunal deber someter a debate en Sala Plena para decidir el
criterio que deba prevalecer, constituyendo ste precedente de observancia
obligatoria en las posteriores resoluciones emitidas por el Tribunal.
En materia registral es necesario tener en cuenta el artculo 158 del Reglamento
General de los Registros Pblicos.
29. TCNICA LEGISLATIVA
La tcnica legislativa se ocupa de establecer tcnicas para redactar el producto

legislativo que son las leyes u otras normas.
Es necesario precisar que los Cdigos son normas que son redactadas utilizando la
tcnica legislativa ms depurada.
En el Estado Peruano se encuentra poco desarrollada la tcnica legislativa, lo cual se
advierte en que no existen libros escritos sobre tcnica legislativa de autores nacionales.
Sobre la tcnica legislativa he efectuado una publicacin en la Revista Normas
Legales.
30. PIRMIDE DE KELSEN,
El jurista austriaco Hans Kelsen al igual que Merkl entre otros aportes establece la
jerarqua normativa, en la cual puede agruparse las normas jurdicas desde la
Constitucin hasta la que tiene menos jerarqua
La pirmide es de mucha utilidad para determinar que norma se aplica, cuando el
criterio es que la norma de mayor jerarqua prima sobre la norma de menor jerarqua.
31. ANALOGA
La analoga se utiliza en la integracin jurdica cuando para un supuesto determinado

no existe una norma que lo regule, y se aplica una norma establecida para un
supuesto similar.
Por analoga se aplica la ley general de sociedades para la escisin de empresas
individuales de responsabilidad limitada.
32. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Los principios generales del derecho forman parte del derecho supletorio y se recurre a
ellos cuando un caso o un supuesto no es posible solucionarlo con la analoga.
Los principios generales del derecho se encuentran en la base de todo nuestro
ordenamiento jurdico, y forman el sustrato de todo ordenamiento jurdico.
Los principios generales del derecho se utilizan en la integracin jurdica.
33. LAGUNA DE LA LEY
Son los vacos legales, es decir, son los temas no regulados por el ordenamiento jurdico,
con la caracterstica que debieran ser regulados por las normas del derecho positivo.
13
Las lagunas de la ley no deben confundirse con las lagunas del derecho, por que las
lagunas de la ley son los supuestos no regulados por la ley, pero que pueden ser
regulados por otras fuentes del derecho como la jurisprudencia o la doctrina, mientras
que los vacos del derecho son los supuestos no regulados por la ley y por otras fuentes
del derecho.
Por ejemplo es una laguna de la ley en el derecho positivo peruano la escisin de
empresas individuales de responsabilidad limitada.
Publicado el 9 de Febrero de 2011 por EDWARD VARGAS VALDERRAMA
AUTOR: Fernando Jess Torres Manrique - fhernandotorres@hotmail.com

Abogado por la Universidad Catlica Santa Mara de Arequipa.
Juez Titular del Juzgado Mixto de Moyobamba.
Ex Registrador Pblico de la Oficina Registral Regional Los Libertadores Wari, en las Sedes
Registrales de: Ica, Nasca, Pisco, Huanta y Huancavelica.
Ex Jefe de la Oficina Registral de Huancavelica.
Ex Apoderado de la Oficina Registral Regional Los Libertadores Wari.
Ex Representante de la Procuradura Pblica a cargo de los Asuntos Judiciales del Ministerio de
Justicia, en los procesos judiciales en los que era parte la Oficina Registral Regional Los
Libertadores Wari, tramitados en el distrito judicial de Huancavelica, en mrito a las delegaciones
otorgadas por la Procuradura Pblica a cargo de los Asuntos Judiciales del Ministerio de
Justicia.
Ex Presidente de la Comisin Especial de Transferencia de los Registros de Propiedad Vehicular
y de Prenda de Transportes de la Direccin Sub Regional de Circulacin Terrestre de
Huancavelica al Sistema Nacional de los Registros Pblicos.
Ex Miembro de la Comisin de Transferencia del Registro de Vehculos Menores de la Direccin
Regional de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin de Huancavelica a la
Oficina Registral Regional Los Libertadores Wari.
Expositor en importantes eventos acadmicos en el Per y en el extranjero.
Maestra en Derecho Civil y Comercial en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Estudios de Post grado en Derecho de Trabajo, Derecho Administrativo, Contratos Modernos,
Negociacin,
Diplomado en Funcin Jurisdiccional, Despacho Judicial, Conciliador Extrajudicial, estudios de
Arbitraje en el Colegio de Abogados de Lima, estudios en la Academia de la Magistratura y de
Pedagoga Universitaria.
Autor de abundantes artculos en materia jurdica y de los siguientes libros: Derecho
Empresarial, Garantas, Derecho Comparado y Sistemas Jurdicos, La Enseanza del Derecho,
Introduccin al Derecho y Latn Jurdico, Manual del Abogado Corporativo, Tratado de Derecho
Registral, Personas Jurdicas y Calificacin Registral de Documentos Judiciales.
Segundo puesto como expositor del Taller de Investigacin Jurdica 2004 en la categora
maestristas organizado por la Unidad de Investigacin de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
[1] El texto transcrito a continuacin es el nuevo contenido del art. 102, aprobado por Ley
27038 publicada el 31-12-98, que sustituy el texto original.
14
15
La Constitucionalidad de las Leyes
1.
Presentacin
2.
Resumen
3.
La Constitucin
4.
Derecho procesal constitucional
5.
El Tribunal Constitucional
6.
Control de la constitucionalidad
7.
Proceso de inconstitucionalidad
8.
Cuestionamiento al Tribunal Constitucional
9.
El Tribunal Constitucional como comisionado del Poder Constituyente
10. La interpretacin de los derechos fundamentales

11. El control de la constitucionalidad
12. Proteccin de la Constitucin
13. Ejecucin de las resoluciones del Tribunal Constitucional
14. Conclusiones
15. Notas utilizadas- Bibliografa
PRESENTACIN
La Constitucin de los Estados, ha adquirido una vital importancia, no solo por ser la
base en la cual se erigen los Estados o porque sea la norma suprema en base a la cual
se edifica todo un sistema jurdico, sino porque a travs de los diversos cambios que se
ha tenido en la humanidad, cada vez ha ido acogiendo a mayores y mayores derechos
que amparan y protejan a las personas, en ese sentido, es que con la presente
monografas, trataremos de rescatar la importancia de la Constitucin como norma de
mayor jerarqua, as como la verdadera y real importancia de que su aplicacin sea
con el verdadero espritu de la Constitucin, por lo mism9o que se ha hecho tambin
imprescindible la creacin de un rgano especial que este encargado de su tutela,
como es el caso del Tribunal Constitucional, el cual como mximo intrprete de la
Constitucin tiene a su cargo una labor de relevancia, ya que ser quien diga la ltima
palabra sobre el sentido de las normas constitucionales, con esa, atingencia,
desarrollaremos la presente monografa titulada LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS
LEYES Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, la misma que desarrollara en su
contenido diversos temas referidos a la constitucin su guardin supremo as como la
independencia de los poderes estatales, los cuales muchas veces son reacios al
cumplimiento de una sentencia del Tribunal Constitucional, entre otros temas, que
consideramos de importancia,
RESUMEN
Teniendo en cuenta que la Constitucin en los diferentes pases es la bases
fundamental de un Estado, a partir del cual se forman toda una legislacin, es
necesario que exista un rgano superior para que en todo momento vele por el
verdadero y real cumplimiento de todo el contenido de la Constitucin, con esa visin
es que se tienen creados en los estados, un rgano especial encargado de ejercer esta
funcin que es el de control de la constitucionalidad, el que mediante diversos procesos
y procedimientos, vigila que ninguna norma de carcter sobre pase lo establecido en la
Constitucin y ms aun la contradiga ocasionando con ello la vulneracin de los
derechos fundamentales de las personas, los cuales adems son contemplados en
legislaciones internacionales., con esta primera parte lo que se quiere es destacar la
funcin que cumple el tribunal constitucional y la importancia del cumplimiento
obligatorio de las sentencias emitidas por el Tribunal por los poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial del Estado peruano, as como el lmite de la independencia de estos
poderes. Recuperar la soberana de la Constitucin es vital en un Estado en donde se
quiere rescatar el estado de derecho, y la legislacin entendida como el conjunto de
normas jurdicas dictadas por rganos especializados del Estado, es decir que adems
de la ley comprende las normas superiores como lo es la constitucin y normas
inferiores como lo son los decretos reglamentarios y otros (1). Para destacar la
importancia de la constitucin debemos empezar definiendo la misma, lo que haremos
a continuacin y en desarrollo de nuestro tema:
LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
I.- LA CONSTITUCIN
I.1.- CONCEPTO.- La Constitucin es entendida a travs del tiempo y desde que
estamos en las aulas universitarias como la norma de carcter supremo en un Estado,

en las cuales se establecen los derechos Sociales, Econmicos y Polticos de todo cuanto
ciudadano se encuentre dentro de un determinado territorio: luego de este concepto
tradicional antes descrito, tenemos que no solo queda ah, sino que a travs del tiempo
16
este ha avanzado, ya que por el efecto globalizacin que no es ajeno al; derecho, se
han derivado nuevos derechos fundamentales de las personas, algunos que no se
encuentran explcitamente en el texto de la constitucin pero si a travs de su
reexaminacin podemos ver implcitamente se encuentran ah, salvo casos extremos en
los cuales, no se encuentran haciendo necesario que se inserten en el texto
constitucional; pero bien, teniendo en cuenta que se han generado un sin fin de
derechos fundamentales derivados de los tipos llamados bsicos, se hace tambin
compleja la definicin de la Constitucin y ms an la enumeracin de derechos y
deberes que contiene.
Es as que podemos decir que en estos tiempos una Constitucin es un universo de
Derechos fundamentales y deberes que poseen gobernantes y gobernados los cuales
derivan de la propia naturaleza, y el hecho de ser personas y que por lo tanto se
respete la dignidad de estas, por lo que todo hecho que tenga que ver con el respeto
de la dignidad de una persona es un derecho fundamental, por lo tanto esta en el
texto constitucional sino explcitamente lo est implcitamente, para lo cual
recurriremos a un supremo interprete que tendr que aclarar lo que en realidad
quiere decir el texto de la constitucin, del mismo que nos ocuparemos lneas abajo.
I.2.-CLASIFICACIN DE LAS CONSTITUCIONES.-
En el mundo jurdico tenemos una variedad de clasificaciones de la constitucin pero

para efectos del presente trabajo tomaremos la clasifica en Constituciones Rgidas y
Constituciones Flexibles:
I.2.A.- CONSTITUCIONES RGIDAS.- Este tipo de Constituciones son las que para su
modificacin eliminacin e insercin de alguna parte de3l texto constitucional se

necesita un procedimiento especial que no se equipara al de emisin de las leyes
ordinarias.
I.2.B.- CONSTITUCIONES FLEXIBLES.- Estas Constituciones, son las que para la
modificacin, insercin o eliminacin de una parte del texto constitucional, no es

necesario un procedimiento especial, sino que se puede realizar mediante el
procedimiento mediante el cual se emiten las dems leyes.
Las Constituciones de los Estados contienen normas jurdicas que sirven de base o
fundamento a todas las disciplinas del Derecho () las constituciones tienen dos clases
de normas: unas que se refieren a la estructura del poder judicial u rgano
jurisdiccional del Estado () y otras cuya finalidad es garantizar el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales atinentes al derecho de la persona y el cumplimiento de
la jerarqua normativa, tambin dispuesta por la constitucin (). El primer grupo de
normas sirve de fundamento al Derecho Constitucional Procesal porque se refiere a la
Administracin de justicia en general (2).
Las segundas () cuya finalidad es resolver conflictos en materia constitucional y que se
tramitan en procesos especiales, estos sirven d fundamento al Derecho Procesal
constitucional. Domingo Garca Belaunde, quien sostiene que las garantas
constitucionales son instrumentos procesales, por tanto pertenecen al Derecho Procesal
Constitucional y que no existe Derecho Constitucional Procesal. La existencia de
normas procesales en la constitucin no implica la existencia de un Derecho Procesal
constitucional, estamos todava en el mbito del Derecho constitucional, porque la
Constitucin es el fundamento del sistema jurdico de un Estado, si esto no fuese as,
tendramos que admitir tambin que existe un derecho Civil constitucional o Derecho
del Trabajo Constitucional () etc. (3).
17
II.- DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL.El Derecho Procesal constitucional es aquella disciplina que se ocupa del estudio de las
garantas constitucionales, las que conceden en instrumentos procesales que sirven
para efectivizar el respeto de la jerarqua normativa que seala la constitucin y el
respeto de los derechos humanos que se establece.
La funcin jurisdiccional del estado peruano en materia constitucional est encargada
al rgano jurisdiccional ordinario y a un rgano jurisdiccional - especial denominado
Tribunal Constitucional.
La preservacin de la jerarqua normativa est a cargo del Tribunal constitucional en
lo referente a las normas con rango de Ley y la proteccin de los Derechos
fundamentales o en ltima instancia.
III.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
III.1.- HISTORIA.-
Como antecedentes histricos de la creacin del Tribunal Constitucional, tenemos que:

se atribuye a Hans Kelsen la concepcin originaria del rgano Ad hoc del control de
constitucionalidad, que tiene su traduccin concreta en el Tribunal Constitucional,
plasmado en su constitucin austriaca de 1920. Cierto es que la constitucin
checoslovaca del mismo ao tambin se diagramo un tribunal de control concentrado
de constitucionalidad; sin embargo, la duracin efmera de sus funciones, no permiten
considerarlo como una antecedente real de vala (4).
III.2.- PRESUPUESTO DOGMATICO DE LA FUNCION DEL TRIBUNAL COMO CONTRALOR
DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ORDENAMIENTO.-
Determinar la inconstitucionalidad de la ley es, que duda, cabe una decisin grave. No
obstante ser una fuente de contenido jurdico, a la ley asiste, por va indirecta, los
principios polticos de democracia y de soberana popular, en tanto a creacin de los
dignatarios representantes del pueblo. Sobre dicha premisa se asienta la construccin
de constitucionalidad de las leyes, en fin es la norma que con mayor destreza se
encuentra implicada en la realidad de alguien, generando, momento a momento,
incontables efectos y consecuencias jurdicas de tal constatacin surge el horror al vaco
que puede generar su desaparicin.
Desde que se reconoce a la Constitucin la calidad de norma jurdica situada en la
cspide del ordenamiento, aparece la teora de la invalidez de la ley por
incompatibilidad frente a aquella. El principio de la supremaca constitucional, es un
principio de contenido jurdico, en la que subyace la defensa de la permanencia y el
respeto de la obra del poder constituyente. De ah en adelante toda norma del
ordenamiento se reconduce a la propia constitucin y solo tiene
derecho permanecer vigente en tanto encuentre en ella su ratio, directa o indirecta.
En tal sentido es que aparecen los tribunales constitucionales como garantes de la
proyeccin normativa, de la constitucin. Purificando el ordenamiento de las
intromisiones ajenas a su postulado principista, axiolgico y dispositivo.
Desde una perspectiva funcional el tribunal Constitucional no es superior a ningn
rgano del Estado. Es, simplemente, distinto. En tanto al Tribunal compete, por
antonomasia, la defensa de la Norma Suprema del Estado, suele entremezclarse al
rgano con la funcin, y crearse jerarquas artificiales e infundadas.
18
La pretendida superioridad del Tribunal Constitucional se disuelve, desde que se

constata el sometimiento a su parmetro de control y su proyeccin normativa, como
lo est cualquier otro poder constituido. Y el cabal entendimiento de su real
importancia se presenta cuando no se pierde de vista su funcin.
En efecto el Tribunal Constitucional no ha nacido para destruir la Ley, sino para
defender la Constitucin, mientras que el parlamento no ha nacido para subvertir la
Constitucin, sino para crear la Ley. Lo que ocurre de que en el acto de produccin de
una fuente del Derecho, en donde reside el real riesgo de vulnerar la jerarqua
normativa, y, consecuentemente, es la labor del productor de dichas disposiciones, la
que debe someterse a constante supervisin, so pena de que, una lgica distinta,
condene al principio de supremaca constitucional a la conduccin de una nueva carta
de intencin.
III.3.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONALIDAD SEGN SU REGLAMENTO Y OTROS
AUTORES.-
Tal como refiere el Artculo 3 del reglamento, el Tribunal Constitucional es el rgano de

control de la Constitucin y su supremo intrprete. Es autnomo e independiente de
los dems rganos constitucionales. Se encuentra sometido slo a la Constitucin y a su
Ley Orgnica (5).
Garca de Enterra indica que el Tribunal Constitucional es el verdadero comisionado
del poder constituyente para el sostenimiento de su obra, la Constitucin, y para que
mantenga a todos los poderes constitucionales en su calidad estricta de poderes
constituidos (6).
III.4.- FUNCIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.-
De acuerdo a lo establecido en el Artculo 202 de la Constitucin Poltica del

Estado, de 1993, tenemos que las fubnci0ones del Tribunal Constitucional son:
1. Conocer en instancia nica, la accin de inconstitucionalidad;
2. Conocer en ltima y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hbeas
corpus, amparo, hbeas data, y accin de cumplimiento.
3. Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la
Constitucin, conforme a ley; y
4. Resolver las quejas por denegatoria del recurso extraordinario
IV- CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
MAURICE DUVERGER indica que: el control de la constitucionalidad de las leyes
solamente es posible cuando las constituciones son rgidas, mas no cuando son flexibles.
As mismo el mismo autor dice que se llama control constitucional de las leyes: a la
verificacin de si la ley contradice a la constitucin, verificacin que debe llevar a la
anulacin o no aplicacin de la ley en caso que hay contradiccin (7).
El sistema legislativo, no solo establece el control de la constitucionalidad de las leyes,
sino tambin el control de la constitucionalidad y de la legalidad de las normas
administrativas de carcter general que tienen rango inferior a la ley y que, por tanto
no deben contradecir ni a la ley ni a la constitucin (8).
IV.1.- FORMAS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD.-
Para constatar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, se tiene dos

formas de control, las mismas que son:
19
1.- Control No Jurisdiccional

2.- Control Jurisdiccional (9).
a. A travs de tribunal especial
b. A travs de tribunal ordinario.
1.- la iniciativa corresponde exclusivamente a los rganos gubernamentales y no a los
ciudadanos.
2.- la iniciativa no solo corresponde al gobierno y al parlamento, sino tambin a los
ciudadanos.
a. cuando la constitucin crea un tribunal encargado especial y exclusivamente
para controlar la constitucin de las leyes.
b. la constitucin encarga el control de la constitucionalidad a los tribunales
ordinarios, los cuales dejan de aplicar la norma contraria a la constitucin en un
caso concreto.
V.- PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
V.1.- CONCEPTO.- Los procesos de constitucionalidad estn previstos para determinar si
una norma expedida, ya sea por el Poder Ejecutivo o el Legislativo, guarda

conformidad con lo que establece la constitucin y no atente contra la misma o sea
contraria vulnerando el derecho fundamental de las personas, este proceso est
previsto para que los gobernantes y gobernados en su labor no tengan dificultades de
hacer valer sus derechos conforme lo establecen las normas, por lo tanto lo que realicen
este conforme a derecho.
V.2.- FINALIDAD DEL PROCESO DE INCOSTITUCIONALIDAD Y TIPOS DE INFRACCION
INCONSTITUCIONAL.-
El artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional, establece que la finalidad del

proceso de inconstitucionalidad es la defensa de la constitucin frente a las infraccin
contra su jerarqua normativa. El Artculo 20 de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, no se haca referencia al principio de jerarqua normativa, sino tan solo
a la primaca de la constitucin, lo que si bien no era incorrecto, tampoco hace gala de
una apreciacin suficiente.
El principio de jerarqua normativa tiene una importancia meridiana en el control
abstracto de la constitucionalidad de las leyes, pues la validez o invalidez de la ley
depende de su incompatibilidad formal y material de la norma con superior jerarqua:
en este caso la Constitucin del Estado.
V.3.- EL PRINCIPIO DE SUPREMACA CONSTITUCIONAL
El principio de la supremaca constitucional, significa que el orden jurdico y poltico de

todo Estado est estructurado sobre la base del imperio de la constitucin que obliga
por igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurdico la constitucin
ocupas el primer lugar, constituyndose en la fuente y fundamento de toda otra
norma jurdica, por lo que toda ley, decreto o resolucin debe subordinarse a ella y no
puede contrariarla. En el orden poltico se constituye en la fuente de legitimacin del
poder poltico, pues lleva implcita toda una filosofa que sirve de orientacin no solo a
los gobernantes sino tambin a los gobernados (10).
V.4.- PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA.
20
El principio de la supremaca de la constitucin supone la concurrencia del principio de

la jerarqua normativa pues como dice Bidart Campos; en su derecho constitucional: la
supremaca constitucional supone gradacin jerrquica del orden jurdico derivado,
que se escalona en planos descendentes. Los ms altos subordinan a los inferiores y
todo el conjunto se debe subordinara a la constitucin (11).
El principio de la jerarqua normativa consiste en que la estructura jurdica de un
Estado se basa en criterios de niveles jerrquicos que se establecen en funcin de sus
rganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Significa que se constituye una
pirmide en la que el primer lugar o la cima lo ocupa la constitucin como principio y
fundamento de las dems normas jurdicas.
VI.- CUESTIONAMIENTO AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.Se ha cuestionado que la labor del tribunal constitucional sea jurisdiccional por cuanto
al declarar la inconstitucionalidad de la ley, se produce la derogatoria de la misma,
por lo que, se sostiene, su funcin no es jurisdiccional sino legislativa (12).
Se tiene como problema tambin el si el tribunal Constitucional ejerce funciones
jurisdiccionales, o legislativas o ambas, es as que; si tenemos en cuenta que la
jurisdiccin es la potestad del Estado de resolver las controversias o conflictos con
relevancia jurdica, mediante decisin con autoridad de cosa juzgada, es evidente que
los tribunales constitucionales ejercen funcin jurisdiccional, porque aplicndola
constitucin resuelven respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley
mediante sentencia que en caso de declararse fundada la demanda, deja sin efecto la
ley impugnada, es decir tiene efectos derogatorios.
Ahora, es incuestionable que el Tribunal Constitucional ejerce funcin jurisdiccional, por
la razn antes expuesta y porque es ltima y definitiva instancia interna, respecto a las
resoluciones denegatorias de las acciones de garanta.
El Tribunal constitucional, no constituye ningn poder constituyente constituido (),
sino que es un Comisionado del Poder Constituyente (13).
VII.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO COMISIONADO DEL PODER
CONSTITUYENTE.() el encargo de hacer regir efectivamente la norma constitucional en general y, en
particular, el derecho constitucional, no es un encargo que de modo exclusivo y
excluyente haya sido entregado al tribunal constitucional. Este encargo y las
consecuentes facultades otorgadas para cumplir con l, es otorgado por la Constitucin
y por las leyes, a los rganos del Poder Judicial y Tribunal Constitucional (14).
VIII.- LA INTERPRETACIN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
El reconocimiento de los derechos fundamentales, constituyen uno de los captulos ms
importantes de toda constitucin, de ah que los problemas que se deriven en torno a
su interpretacin este asociado a la interpretacin de los misma Norma Suprema (15).
Constantemente la trascendencia de los derechos fundamentales no ha sido ignorado
por los rganos encargados de llevar adelante tal tarea. La virtual aplicacin de
determinados criterios de interpretacin se refleja en la jurisprudencia de los tribunales
constitucionales, cada vez que realizan su tarea diaria de asignar o descubrir los
alcances, limites o restricciones a los cuales se encuentran sujeto los derechos.
21
IX.- EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD

IX.1.- CONCEPTO: el control de la constitucionalidad es la accin poltica o jurisdiccional
que tienen la finalidad de garantizar la primaca de la constitucin, la que debe ser

acatada y cumplida por todos los rganos del poder pblico, los gobernantes y
gobernada, as como aplicado con preferencia a las leyes, decretos o resoluciones(16).
IX.2.- PRESUPUESTOS JURIDICOS DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.
() deben concurrir las siguientes presupuestos jurdicos: constitucin rgida total o

parcialmente; rgano de control independiente; rgano con facultades decisorias;
derecho de los particulares a solicitar el control y; sometimiento al control de toda la
actividad estatal.
Es requisito fundamental que el rgano encargado del control, tenga la facultad y
potestad de decisin definitiva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la
norma legal ordinaria. Vale decir que no es suficiente que el rgano encargado del
control sea diferente del o de los rganos cuyos actos o decisiones controla, tambin es
necesario que las decisiones emanadas del rgano encargado del control de
constitucionalidad sobre la conformidad o inconformidad de la disposicin legal con la
constitucin, sean definitivas o irrevisables, adems de vinculantes u obligatorias para
todos los gobernantes y gobernados.
Si la resolucin pronunciada por el rgano encargado del control es meramente
indicativa, no obligatoria ni vinculante, o este sujeto a la dedicin final del rgano
legislativo, pierde su esencia y efectividad, entonces el Tribunal constitucional deja de
ser un rgano de control de la constitucionalidad.
IX.3.- SISTEMAS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
A.- EL SISTEMA DE CONTROL POLTICO.- El control de la constitucionalidad esta
encargado a un rgano poltico; es decir un organismo esencialmente poltico como el

propio rgano legislativo a una entidad especial constituida sobre la base de una
designacin poltica (17).
A.1.- CARACTERISTICAS:
- El rgano encargado del control de la constitucionalidad tienen una composicin

eminentemente poltica resultante no solo de la eleccin parlamentaria sino de la no
exigencia de una calificacin tcnica jurdica de los que acceden a esa funcin.
- El control que ejerce el rgano poltico es esencialmente de carcter preventivo, toda
vez que el control de la constitucionalidad de una ley debe producirse antes de que la
disposicin legal entre en vigencia.
- El control de constitucionalidad en muchas ocasiones, tiene un carcter puramente
consultivo, lo que implica que la decisin del rgano que ejerce el control no tiene
efecto vinculante.
B.- EL SISTEMA DE CONTROL JURISDICIONAL.
Es aquel en el que la labor del control de constitucionalidad esta encomendado a un

organismo jurisdiccional, es decir, un rgano que est dotado de jurisdiccin y
competencia para ejercer el control a travs de procedimientos extraordinarios y
especiales previstos en la Ley.
B.1.- SISTEMA DE CONTROL JURISIDICCIONAL DIFUSO O MODELO AMERICANO.-
22
Implica que todos los jueces tienen la potestad y obligacin legal de aplicar la
constitucin con preferencia a las leyes y esta con preferencia a los decretos o
resoluciones, etc. ()
() todos los jueces estn habilitados para inaplicar aquellas leyes que juzguen
contrarias a la constitucin.
B.2.- EL SISTEMA DE CONTROL JURISDICCIONAL CONCENTRADO O MODELO
EUROPEO.-
Es aquel en el que la labor del control de constitucionalidad esta encomendado a un

organismo jurisdiccional especializado ()
() este sistema se caracteriza por otorgar a un organismo jurisdiccional especializado,
llmese Tribunal constitucional, Corte Federal Constitucional o Tribunal de Garanta
constitucionales, el monopolio de las competencias para conocer de la
constitucionalidad de las leyes, adems de otras referidas a la proteccin jurisdiccional
de los derechos fundamentales.
() en el sistema de control concentrado, el poder de control se concentra en un nico
rgano jurisdiccional (18).
Es competencia del tribunal constitucional controlar la constitucionalidad de las leyes
dejando sin efecto alguna Ley que viole la constitucin para ello es que existe una
alta corte que pueda dejar sin validez una norma legal que resulte de una
extralimitacin del parlamento. La supervisin del tribunal Constitucional devendr
ms tcnico que practica si se mantiene el requisito de los 6 votos conforme para
declarar inconstitucional una ley cuando deberan de bastar 4 votos (19).
X.- PROTECCIN DE LA CONSTITUCIN.-
La proteccin de la constitucin, se integra por todos aquellos factores polticos,

econmicos, sociales y de tcnica jurdica que ha sido canalizada por medio de normas
de carcter fundamental e incorporadas a los documentos constitucionales con el
propsito de limitar el poder y lograr que sus titulares se sometan a los lineamientos
establecidos en la propia carta fundamental, tanto por lo que respecta a sus
atribuciones como tambin y de manera esencial, en cuanto al respeto de los Derechos
Humanos, de los gobernantes. En otras palabras, estos instrumentos pretenden lograr
el funcionamiento armnico, equilibrado y permanente de los poderes pblicos y en
general de todos los rganos de autoridad (20).
XI.- EJECUCIN DE LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.-
Para ejecutar la resolucin del Tribunal Constitucional que declara la

inconstitucionalidad, declarada la sentencia sta es enviada al Diario Oficial El
Peruano y tal como ocurre con las leyes, al da siguiente de su publicacin, la norma
impugnada queda sin efecto, el Tribunal Constitucional solo deja sin efectos las
leyes que son inconstitucionales no pudiendo derogarlas ya que no es una de sus
atribuciones (21).
CONCLUSIONES
De lo desarrollado, se deduce que si se quiere que la constitucin sea efectivamente
garantizada, es necesario, que el acto sometido al control del Tribunal Constitucional,
sea directamente anulado en su sentencia, en caso de que lo considere irregular. Estas
sentencias deben tener aun cuando se refiera a normas generales.
23
As mismo con el desarrollo de la presente monografa podemos concluir que, El

Tribunal Constitucional como rgano especial creado para velar por la
constitucionalidad y observar todo que lo que resulte inconstitucional, es una labor que
necesariamente tiene que ser realizado por un rgano especial, el mismo que tiene que
desarrollar sus decisiones con total y absoluta independencia, as mismo que estas
sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, sean de cumplimiento obligatorio
portados cuantos resulten inmersos dentro de un determinado caso,
Autorizar a todas las autoridades pblicas que debindose aplicar una norma donde
tengan dudas sobre su regularidad, a interrumpir el procedimiento en el caso concreto
y a interponer ante el Tribunal Constitucional la demanda razonada para el examen y
anulacin eventual de la norma.
Se arriba tambin a la conclusin que siendo el Tribunal Constitucional el ente
supremo de interpretacin de la Constitucin, as como el principal encargado de velar
por la constitucionalidad de las normas,; las sentencias que emita este colegiado, son
por dems obligatorias, ya que lo que realiza no es la resolucin de un caso especfico,
sino que interpreta y aplica todo el universo de las normas contenidas en la
constitucin y siendo estas de jerarqua superior frente a otras, deben de ser cumplidas,
ya que sera el imperativo no del Tribunal Constitucional sino el imperativo de la
Constitucin, la misma que por ser abstracta algunas veces en su contenido, necesita
de una interpretacin tal para que pueda aplicarse en toda su amplitud, como dijimos
en un principio, en estos tiempos en que se tienen un conglomerado de derechos
fundamentales, los cuales son de determinacin muchas veces implcita y no explicita,
alguien tiene que trasuntarlos en una explicacin, labor que corresponde al Tribunal
Constitucional, expresando por ello nuestro reconocimiento a tan delicada labor, en
bien de la real aplicacin de la constitucin y velando por el respeto de la dignidad y
de los derechos de todas las personas y en especial por la gua que se pone a los
operadores del derecho.
NOTAS UTILIZADAS
1. Teora General Del Proceso ENRIQUE VESCOVI, Editorial Temis - Bogot Colombia
1984 Pag.:13
2. Elvito Rodrguez Domnguez, Derecho Procesal Constitucional, Primera Edicin Julio
1997, Editora y distribuidora Grijley E.I.R.L. Pg. 13
3. . Elvito Rodrguez Domnguez, Primera Edicin Julio 1997, Editora y distribuidora
Grijley E.I.R.L. Pg. 15
4. CRUZ VILLALON, PEDRO, LA FORMACION DEL SISTEMA EUROPEO DEL CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD MADRID: CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIOMNALES,
1987 PAG. 22
5. Reglamento del Tribunal Constitucional. / Articulo 3.
6. Garca de Enterra, Eduardo, La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional,
Madrid, Civitas, 1991, p. 198.
7. Duverger Maurice, Instituciones Polticas Y Derecho Constitucional, 6. EDICION
ESPAOLA, ARIEL, BARCELONA, 1979, PP. 167 177.
8. Elvito Rodrguez Domngez, Derecho Procesal Constitucional, PRIMERA EDICION
JULIO DE 1997 EDITORA Y DISTRIBUIDORA GRIJLEY PAG. 26
24
9. Elvito Rodrguez Domngez, Derecho Procesal Constitucional, PRIMERA EDICION

10. Susana Ynes Castaeda Otsu, Derecho Procesal Constitucional TOMO I, JURISTA
EDITORES E.I.R.L., LIMA PERU JULIO DEL 2004 / SEGUNDA EDICION Pg.: 46
12. Elvito Rodrguez Domnguez, Derecho Procesal Constitucional, PRIMERA EDICION
13. Garca De Enterria Eduardo, La Constitucin
Constitucional, CIVITAS, MADRID 1991 Pg.: 197
Como
Norma Y
El Tribunal
14. Luis Castillo Crdova, Comentarios Al Cdigo Procesal Constitucional, ARA

EDITORES, OCTUBRE DEL 2004, LIMA PERU Pg.: 58
15. La Interpretacin De Los Derechos Fundamentales, Edgar Carpio Marcos, PALESTRA
EDITORA LIMA 2004. Pg. 11
EDITORES E.I.R.L., LIMA PERU JULIO DEL 2004 / SEGUNDA EDICION Pag: 52
19. Ral Ferrero Costa, Ensayos De Derecho Constitucional, PRIMERA EDICION 1997,
EDITORIAL SAN MARCOS PAG: 209
20. Francisco Carruitero L. / Javier Valle-Riestra / Fernando ngeles Gonzales, Cdigo
Procesal Constitucional, TOMO I., EDICIONES JURIDICAS, LIMA PERU 2004. Pg.: 72
21. Ral Ferrero Costa, Ensayos De Derecho Constitucional, EDITORIAL SAN MARCOS,
Pg. 166
BIBLIOGRAFA
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Edicion, Unam Mxico 1998.
- Enrique Vescovi Teora General Del Proceso, Editorial Temis - Bogot Colombia 1984
- Elvito Rodrguez Domnguez, Derecho Procesal Constitucional, Primera Edicin Julio 1997,
Editora Y Distribuidora Grijley E.I.R.L.
- Cruz Villalon, Pedro, La Formacin Del Sistema Europeo Del Control De Constitucionalidad
Madrid: Centro De Estudios Constitucionales, 1987
- Garca De Enterra, Eduardo, La Constitucin Como Norma Y El Tribunal Constitucional,
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- Susana Ynes Castaeda Otsu, Derecho Procesal Constitucional Tomo I, Jurista Editores
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25
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Del 2004, Lima Per.
- Edgar Carpio Marcos La Interpretacin De Los Derechos Fundamentales, Palestra Editora
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- Ral Ferrero Costa, Ensayos De Derecho Constitucional, Primera Edicin 1997, Editorial San
Marcos.
- Francisco Carruitero L. / Javier Valle-Riestra / Fernando ngeles Gonzales, Cdigo Procesal
Constitucional, Tomo I., Ediciones Jurdicas, Lima Per 2004.
- Constitucin Poltica De 1993.
- Cdigo Procesal Constitucional
- Ley Orgnica Del Tribunal Constitucional
- Reglamento Del Tribunal Constitucional.
AUTORES:
Oscar Felipe Churata Quispe nacido el 16 de setiembre de 1982, en la ciudad de Puno, curso
estudios superiores en la Universidad Nacional del Altiplano en la escuela profesional de
Derecho de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, ejerciendo en la actualidad
la abogaca. de_jubalp@hotmail.com y de_jubalp@yahoo.es
Luz Belia Molina Neyra, nacida el 19 de Abril de 1981, en el Distrito de Taraco, Provincia de
Huancane, Departamento de Puno, curso estudios superiores en la Universidad Nacional del
Altiplano en la Escuela Profesional de Derecho en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas,
ejerciendo en la actualidad la abogaca. belia88@hotmail.com
SU ELABORACIN TERMIN EL 17 DE AGOSTO DEL 2006.
26
27
Introduccin al Procedimiento Administrativo
La organizacin de un Estado, por intermedio del cual se ejerce de manera

institucionalizada el poder conferido por los ciudadanos mediante las elecciones, tiene
un ingrediente esencial y de partida consistente en un reparto de competencias
adecuado, y con este la determinacin de los espacios de actuacin dentro de cuyos
parmetros las entidades pblicas van a desarrollar, de manera reglada, las funciones
que les han sido conferidas constitucional y legalmente. El ejercicio de estas
competencias en el marco constitucional y legal establecido- tiene como una de sus
manifestaciones (precisamente la que da cara al ciudadano), aquella actuacin que se
da a travs de la ordenacin y desarrollo de los procedimientos administrativos.
En una sociedad organizada los ciudadanos actan en ejercicio de los diversos derechos
que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la Administracin o
Administraciones Pblicas para que estas les otorguen o reconozcan otros derechos
necesarios para el desarrollo de actividades econmicas, polticas, ciudadanas,
culturales, entre otras, que desean realizar. Y precisamente para llegar a la obtencin
de estos permisos, autorizaciones, concesiones u otra ndole de derechos, los ciudadanos
deben seguir un procedimiento administrativo. El ciudadano que desee abrir un
Restaurant deber obtener, por lo menos, la licencia municipal de funcionamiento,
aqul que pretenda instalar una radio tendr que contar con tres tipos de derechos
(permiso, licencia y autorizacin), aquella empresa que quiera iniciar el negocio de la
prestacin de un servicio pblico deber participar de un proceso de seleccin y firmar
un contrato de concesin. Si bien todos estos son procedimientos administrativos, de
diversa ndole, con reglamentaciones diversas, seguidos antes distintos niveles de
Gobierno y diversos organismos pblicos, pero cierto es tambin, que se encuentran
vertebrados por ciertos principios e instituciones que se esbozarn con el estudio de la
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la funcin
pblica, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones
de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que
conforman la Administracin Pblica y, adems, importa (y mucho) porque es la va
que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios
para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social.
Por ello, los principios que lo deben guiar el diseo y la ejecucin de los procedimientos
administrativos estn orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en
una exigencia extra legal o extremadamente rgida para los ciudadanos. Los
principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el cual las administraciones
pblicas no pueden hacer ms all de los que constitucional y legalmente est
conferido; el debido procedimiento, es una extensin del derecho constitucional
reconocido al debido proceso, para poder exponer sus argumentaciones, ofrecer y

producir pruebas y obtener una decisin motivada en el derecho; de impulso de oficio,
en virtud del cual las autoridades de las entidades pblicas no pueden permanecer
inactivas frente a un procedimiento administrativo; el de razonabilidad, cuando
la potestad de restringir derechos, establecer obligaciones, o calificar infracciones y
determinar las sanciones, se haga respetando las competencias atribuidas y la debida
proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que se tutelan; el
de imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminacin alguna; el de
informalismo o indubio pro actione , en virtud del cual las normas deben ser
interpretadas favorablemente a la admisin de la accin y la obtencin de una
decisin final; el de presuncin de veracidad de todos los documentos y
declaraciones presentado por los administrados; el de conducta procedimental de las
partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual quienes participan en el
procedimiento deben facilitar la continuacin del mismo; el de eficacia por el cual se
debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer el cumplimiento de la finalidad
del acto procedimental sobre cualquier formalismo; el de la verdad material por el
que se busca verificar plenamente los hechos que sirven de sustento a las decisiones; el
de participacin para que los ciudadanos accedan a la informacin de sus expedientes;
el de simplicidad, para que los trmites sean sencillos y sin mayores complicaciones y
confusiones; el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a trmites
similares en cuanto al establecimiento de los requisitos; el de predictibilidad, por el cual
se debe brindar una informacin veraz completa y confiable sobre cada trmite al
administrado, de tal manera que al inicio del procedimiento el ciudadano pueda tener
una conciencia de cul ser el resultado del mismo; el de privilegio de controles
posteriores, por el que se puede comprobar la veracidad de las declaraciones o
documentos a travs de la fiscalizacin posterior.
Luego, entrando ya en el procedimiento mismo, debe mencionarse que estos se
clasifican en procedimientos de aprobacin automtica y los de evaluacin previa,
estos son aquellos en los que el derecho se entiende concedido desde la presentacin de
la solicitud acompaada de los requisitos exigidos en el Texto nico de Procedimientos
Administrativos-TUPA (aprobacin automtica), a diferencia de los de evaluacin
previa, en los que la Administracin Pblica tiene la funcin de analizar el petitorio y
decidir sobre el mismo conforme al ordenamiento jurdico y al inters pblico. Segn el
tipo de proceso la estructura del procedimiento puede tener algunas variantes. Y cabe
destacar que lo fundamental en la estructuracin de un procedimiento es determinar
los sujetos del mismo (ciudadano y Administracin Pblica que debe tener
competencia para pronunciarse y estar en capacidad de decidir de manera imparcial
y neutra) y tambin, durante el decurso de su tramitacin, que el ejercicio de la
funcin pblica debe materializarse siempre respetando los derechos de los
ciudadanos, que ven en este procedimiento la manera de obtener lo que requieren
para el desarrollo de actividades de diversa ndole en la sociedad. Por ello la
ordenacin del procedimiento, su desarrollo hasta su culminacin debe seguir las reglas
establecidas en la ley, las mismas que estn pensadas para que el administrado pueda
conseguir un resultado justo, con relativa rapidez y sin tener que padecer por tiempo
indefinido ante las oficinas pblicas.
A propsito del transcurso del tiempo dentro de un procedimiento administrativo, sin
que la Administracin haya tomado una decisin sobre lo solicitado, la figura
del silencio administrativo, positivo o negativo, ante la inaccin o demora de las
entidades pblicas, ha pretendido dar al administrado un mecanismo de garanta
frente a esas situaciones. El silencio administrativo positivo estimatorio de lo solicitado,
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o el negativo, por el cual el ciudadano tiene la opcin de entender denegado su

pedido y hacer uso de medios impugnatorios ante la misma Administracin. Pese a la
existencia de estas figuras, sabemos que las entidades pblicas continan tramitando
largamente procedimientos administrativos, y que esto en la prctica significa para el
ciudadano identificar al Estado con una inaccin perpetua.
Cabe sealar, que actualmente el silencio administrativo negativo viene siendo
considerado como un anacronismo, puesto que la administracin pblica en la lgica
de la ordenacin y estructuracin de un procedimiento administrativo no est dirigida
a proteger a la administracin ante las tardanzas en el ejercicio de su funcin, y darle
un margen mayor de tiempo para decidir tardamente, sino ms bien tutelar al
ciudadano, quien en la actualidad puede considerar denegado su pedido lo que
implica esperar una nueva instancia (ms tiempo y dinero para los abogados) a fin de
conseguir alguna decisin, no se sabe si a tiempo. Ante esto, la tendencia actual es la
de considerar como regla general el silencio administrativo positivo y la
excepcionalmente el silencio administrativo negativo, para casos realmente de especial
y demostrada naturaleza (como el otorgamiento de concesiones para la explotacin
de recursos naturales). Definitivamente, esta nueva visin del tema nos lleva a pensar
que es el ciudadano la tutela principal en estos procedimientos y que la administracin
pblica deber esforzarse en realizar sus tareas de manera eficiente y eficaz.
Ciertamente, dentro de un procedimiento administrativo, el reconocimiento de los
principios y la existencia de las normas, no han bastado para garantizar que no se
produzcan situaciones de desviacin del poder (comportamiento que implica
apartarse del sentido para el cual fueron conferidas las competencias) ni las del abuso
de poder (ir ms all de las funciones atribuidas), o, fuera de estos casos, que el
administrado en todos los casos reciba un pronunciamiento en los tiempos debidos, o
en todo caso, que est de acuerdo con el pronunciamiento de la Administracin. Es
por ello que se prev como una variante del derecho de peticin, la prerrogativa de los
ciudadanos de interponer recursos contra las decisiones de la Administracin y con el
objeto de lograr (con fundamentos legales y medios probatorios) una decisin
favorable al administrado. Esto se ana al privilegio de la Administracin, por el cual
sta puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos.
El procedimiento administrativo no debe tener una duracin indefinida y, por tanto,
la ley expresamente establece los supuestos en los cuales se pone fin al procedimiento
administrativo y con esto se cierra la posibilidad para otro pronunciamiento de la
Administracin en este mismo procedimiento, salvo la declaratoria de nulidad de un
acto administrativo que sea contrario al inters pblico, conforme a lo sealado en el
artculo 202 de la Ley N 27444.
Histricamente ha sido una preocupacin cmo se controla la actuacin de la
Administracin en un Estado, lo que paulatinamente ha evolucionado del exclusivo
control parlamentario al control jurisdiccional objetivo (nicamente del acto) y
actualmente, como lo ha recogido la legislacin nacional vigente, a travs del
contencioso-administrativo de plena jurisdiccin o subjetivo, en el cual el Poder Judicial
no solo se limita a analizar si la Administracin actu conforme a las normas sino
tambin y principalmente a determinar si el organismo pblico implicado respeta los
derechos e intereses legtimos de los ciudadanos.
El contencioso-administrativo regulado por la Ley N 27684, en palabras de Diez
Snchez (2004) se inscribe en las tendencias ms modernas de la doctrina del Derecho
Administrativo comparado. Y de la amplia gama de novedades legislativas, es
inevitable entonces poner nfasis en las pretensiones y el objeto del contencioso-
29
administrativo, la competencia jurisdiccional, los requisitos de admisibilidad y

procedencia, la posibilidad de dictar medidas cautelares, los recursos que pueden ser
interpuestos, como cuestiones fundamentales del proceso. Esta reglamentacin
relativamente nueva est siendo utilizada progresiva y abrumadoramente en nuestro
medio.
Anteriormente, se mencion que el contencioso-administrativo subjetivo o de plena
jurisdiccin abra la posibilidad al juez de pronunciarse acerca del respeto de los
derechos del administrado, con la posibilidad de solicitarse dentro de este proceso
medidas cautelares (cumpliendo los requisitos establecidos, evidentemente) para su
tutela. En este contexto, el carcter residual del amparo, las vas previas y paralelas,
sern un espacio de anlisis interesante en lo aplicable a la Administracin Pblica,
porque se piensa que el amparo era una medida muy efectiva de proteccin frente al
accionar indebido de las entidades pblicas, sin embargo, el carcter residual del
amparo implica un cambio profundo, que como garanta de proteccin de los
derechos fundamentales que requieren una tutela urgente y especial, se distingue de
los otros derechos legales cuya tutela puede darse a travs de otros procesos
judiciales y, en el caso de la Administracin Pblica mediante el contenciosoadministrativo.
Legislacin de uso permanente:
1.
Constitucin Poltica de 1993.
2.
Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificada por las
Leyes N 28032 y N 28187.
3.
Ley N 27584, Ley del Procedimiento Contencioso-Administrativo, modificada

por las Leyes N 27684 y N 27709.
Bibliografa bsica:
Procedimiento Administrativo: DANS ORDEZ, Jorge y otros. Comentarios a la Ley
del Procedimiento Administrativo General. ARA Editores, Lima, 2001. pp. 37-78.
Procedimiento Contencioso-Administrativo: DIEZ SNCHEZ, Juan Jos. Comentarios
en torno a la ley del procedimiento contencioso-administrativo del Per. Autores
Varios. En: Derecho Administrativo. Jurista Editoras, Asociacin Peruana de Derecho
Administrativo, Lima, 2004, pp. 167-202, 205-232, 279-306.
Jefe de la Defensora del Pueblo Oficina Defensorial de Tacna

e-mail: evargas@defensoria.gob.pe
30
31
El Derecho de Acceso a la Informacin Pblica en el

Per
SUMARIO:
Introduccin; Capitulo Primero: Desarrollo Normativo y Aspectos Bsicos del

Derecho de Acceso a La Informacin Pblica; Capitulo Segundo: H beas
Data y Tutela del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica; Captulo
Tercero: Vig ilancia Ciudadana y Acceso a la Informacin Pblica; Capitulo
Cuarto: Defensora del Pueblo y Defensa del Derecho de Acceso a la
Informacin.; Conclusiones Finales
INTRODUCCIN
La informacin pertenece a los ciudadanos.
La informacin no es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a la gracia o
favor del gobierno; Este tiene la informacin solo en cuanto representante de los
ciudadanos
Principios de Lima sobre acceso a la informacin
Una de las caractersticas esenciales de un Estado democrtico y constitucional es la
transparencia en la administracin y gestin de los asuntos pblicos. Tal caracterstica
genera la obligacin en los funcionarios pblicos de rendir cuentas sobre las decisiones
que toman y tambin tiene como consecuencia que las personas puedan acceder a la
informacin que obra en poder de las entidades estatales. De esta forma, los
funcionarios pblicos son gestores de una organizacin creada al servicio de la
ciudadana y, por ello, se encuentran expuestos a la fiscalizacin que la sociedad ejerce.
De ah la importancia de lo dispuesto en el artculo 2 inciso 5 de la Constitucin que
reconoce el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica.
El contenido y alcances del derecho de acceso a la informacin pblica han sido
desarrollados por la Constitucin, los instrumentos internacionales sobre derechos
humanos, las leyes y la jurisprudencia, especialmente del Tribunal Constitucional. En
este sentido, el artculo 2do. inciso 5 de la Constitucin Peruana de 1993 reconoce el
derecho de toda persona a solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera
y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga
el pedido.
No obstante, en el Per se constata que subsiste una antigua cultura del secreto,
que se manifiesta en algunas Instituciones del Estado. En respuesta a ello, y como
resultado del trabajo conjunto del Estado y de la sociedad civil, surge la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica, publicada el 3 de agosto de 2002, y
vigente desde enero del 2003. Esta norma legal desarrolla el derecho fundamental de
acceso a la informacin pblica y tiene como finalidad promover la transparencia en

la gestin pblica.
CAPITULO PRIMERO
DESARROLLO
NORMATIVO
Y
ASPECTOS
DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
BSICOS
DEL
DERECHO
ASPECTOS CONSTITUCIONALES PRELIMINARES

Actualmente, en la doctrina constitucional mayoritaria es generalmente aceptado que
el problema de los derechos fundamentales, no consiste en determinar su fundamento ,
ni radica en su reconocimiento o formulacin jurdica , sino que el principal problema
que afrontan los derechos humanos y, con ellos los derechos fundamentales, es el
concerniente a su eficacia y realizacin y, consecuentemente, al sistema de garantas
que constitucional o legalmente se haya previsto para alcanzar su efectividad. Sin
embargo, no es posible alcanzar esta verdadera realizacin por lo dems exigida por
el propio principio de normatividad de la Constitucin si no nos ocupamos de crear las
herramientas hermenuticas necesarias para determinar qu es lo que protege cada
derecho fundamental; es decir, para determinar qu es lo que cae dentro de lo que
cae fuera del mbito protegido por el derecho, en buena cuenta, por determinar el
contenido constitucional de los derechos. Y es que los derechos fundamentales valen y
significan lo que vale y significa su contenido.
Precisamente por esto, preguntarse por el derecho de acceso a la informacin pblica
significa preguntarse por su contenido constitucional, que es la cuestin que se
intentar resolver en este trabajo. Tres sern los presupuestos sobre los cuales se asienta
la argumentacin que en el intento de resolver la cuestin planteada, se presentar en
las pginas siguientes. El primer presupuesto es que para el caso peruano hablar de
derechos humanos es lo mismo a hablar de derechos fundamentales o de derechos
constitucionales; el segundo consiste en que todo derecho fundamental o derecho
constitucional tiene un contenido que es limitado, ilimitable y delimitable; y el tercer
presupuesto es que el contenido constitucional de todos los derechos viene conformado
por una dimensin subjetiva o de libertad como de una dimensin objetiva o
prestacional. Como se puede advertir ya, de lo que se hablar en este trabajo es del
contenido constitucional del derecho, no se hablar de contenido esencial del
derecho, si por ello se entiende que existe un contenido no esencial que no vincule no
al menos de modo fuerte como vinculara el contenido esencial al poder poltico en
general y al legislador en particular. El derecho a solicitar sin expresin de causa la
informacin que requiera y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal,
con el costo que suponga el pedido. Se exceptan las informaciones que afectan la
intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de
seguridad nacional (artculo 2.5 CP).
Complementariamente, se lee en el Cdigo Procesal Constitucional (CPC) que toda
persona puede acudir al proceso de hbeas data para Acceder a informacin que
obre en poder de cualquier entidad pblica, ya se trate de la que generen, produzcan,
procesen o posean, incluida la que obra en expedientes terminados o en trmite,
estudios, dictmenes, opiniones, datos estadsticos, informes tcnicos y cualquier otro
documento que la administracin pblica tenga en su poder, cualquiera que sea la
forma de expresin, ya sea grfica, sonora, visual, electromagntica o que obre en
cualquier otro tipo de soporte material (artculo 61.1 CPC). A partir de aqu, y
siguiendo la lgica de la doble dimensin de los derechos constitucionales, se pasa a
32
estudiar el derecho de acceso a la informacin pblica desde su dimensin de libertad

o subjetiva y desde su dimensin prestacional u objetiva.
a) Dimensin subjetiva o de libertad
El contenido de los derechos constitucionales siempre se define en las circunstancias de
cada caso concreto. Sin embargo, y al margen del caso concreto, pueden establecerse
algunos parmetros o lneas interpretativas generales que puedan ayudar a
determinar los contornos del derecho constitucional cuando se presente el caso
concreto. Una primera consideracin general en esa direccin es la afirmacin de que
el contenido constitucional de un derecho se define a travs de un doble mbito de
significacin, un mbito de libertad o dimensin subjetiva y un mbito prestacional o
dimensin objetiva. La presencia necesaria de este doble mbito de significacin define
partes distintas, necesarias y complementarias de lo que constituye un nico contenido
constitucional del derecho.
Un segundo elemento hermenutico general es la consideracin de la dimensin
subjetiva o de libertad del derecho constitucional, la misma que significa todas
aquellas facultades de hacer que el derecho confiere a su titular a fin de que este
pueda realizar libremente un conjunto de actividades, que son precisamente las que
singularizan el derecho constitucional y lo diferencian de cualquier otro derecho. Es
decir, se atribuye una serie de facultades por las cuales el derecho es lo que es. Estas
facultades brotan, en primer lugar, de lo que el mismo texto constitucional ha
dispuesto. En este caso en virtud de la dimensin subjetiva del derecho que ahora se
comenta, el titular tiene la facultad de acceder a la informacin que se contiene en los
distintos registros o banco de datos creados o mantenidos por cualquier entidad
pblica. Esa facultad de acceso supone necesariamente una doble accin de libertad:
solicitar la informacin y recibir la informacin requerida.
La solicitud puede formularla cualquier persona y se realiza sin justificar el pedido, es
decir, sin manifestar la causa por la que se solicita la informacin. Precisamente por
esto es que con acierto el Tribunal Constitucional ha mencionado que [e]l derecho de
acceso a la informacin pblica no est sujeto al acreditamiento de representacin
alguna. Y es que en trminos del Alto Tribunal de la Constitucin peruana el derecho
de acceso a la informacin pblica se sustenta en una cotitularidad inherente a todos
los ciudadanos sobre el manejo de la informacin que se encuentre en poder o se
origine en el Estado.
La recepcin de la informacin solicitada debe producirse dentro de un plazo
determinado y asumiendo el solicitante el costo que suponga la entrega de la
informacin. Ni el plazo ni el costo deben suponer un impedimento para el libre
ejercicio de las facultades de acceso que otorga la dimensin subjetiva del derecho
bajo comentario. Esto tiene una necesaria consecuencia: los mencionados requisitos
deben formularse segn las exigencias del principio de proporcionalidad y
razonabilidad. Tambin, como parte de la dimensin subjetiva o de libertad del
derecho, se encuentra la facultad de poder demandar ante el rgano judicial
correspondiente la proteccin frente a las agresiones que pudiera sufrir la facultad de
libre acceso (solicitud y recepcin) a la informacin contenida en las distintas
dependencias administrativas. A esta dimensin subjetiva o de libertad se refiere el
Tribunal Constitucional cuando afirma respecto del derecho de acceso a informacin
en entidades pblicas que su contenido esencial reside en el reconocimiento del
derecho que asiste a toda persona de solicitar y recibir informacin, de cualquier
entidad pblica, no existiendo, por tanto, entidad del Estado o persona de derecho
pblico, excluida de la obligacin respectiva.
33
b) Dimensin objetiva o prestacional

En el ordenamiento constitucional peruano, el poder poltico en sus diversas
manifestaciones est vinculado a promover las circunstancias de modo que la plena
vigencia de los derechos de la persona sea una realidad efectiva. El Estado no slo se
vincula negativamente a los derechos constitucionales de modo que se obliga a no
interferir en el ejercicio libre de las distintas facultades que los mismos deparan para
sus titulares; sino que constitucionalmente se obliga tambin de modo positivo a
realizar todas aquellas acciones legislativas, ejecutivas y judiciales necesarias para que
los derechos de la persona no sean slo declaraciones sino realidades incontrovertibles.
En efecto, el Estado peruano tiene entre otros el deber primordial de garantizar la
plena vigencia de los derechos humanos (artculo 44 CP), es decir, de los derechos de
la persona, en este caso, reconocidos constitucionalmente. En palabras del Tribunal
Constitucional, el Estado moderno ha sido concebido como un ente artificial, una de
cuyas tareas encomendadas ha sido, desde siempre, proteger los derechos
fundamentales. Podra decirse, incluso, que se trata de su finalidad y deber principal,
pues, en su versin moderna, el Estado ha sido instituido al servicio de los derechos
fundamentales. El Estado, en efecto, tiene, en relacin con los derechos fundamentales,
un deber especial de proteccin.
Esta proteccin no slo significa actuar para evitar agresiones, sino que necesariamente
significa actuar para cumplir con el deber de vigencia plena de los derechos de la
persona. Es decir, significa una poltica de fomento de los derechos constitucionales
debido a su reconocida importancia en la existencia digna y en el pleno desarrollo de
la persona humana (artculo 1 CP), en el logro de la libertad, la justicia y la paz en el
mundo (primer considerando del prembulo de la DUDH) y, en fin, como ha
reconocido el Tribunal Constitucional, porque constituyen el orden material de valores
en los cuales se sustenta todo el ordenamiento constitucional.
Pues bien, este especial deber de fomento que tiene el poder poltico respecto de los
derechos fundamentales le exige realizar todas las acciones necesarias para que el
solicitante de la informacin pblica pueda hacer efectiva las facultades que el
derecho le otorga. Es decir, el rgano ejecutivo, legislativo y judicial del poder poltico
estn obligados entre otras cosas a otorgar la informacin solicitada dentro del plazo
correspondiente y con un contenido completo y entendible; en buena cuenta, estn
obligados a favorecer el acceso de las personas a la informacin pblica y a la entrega
pronta y debida de toda la informacin solicitada.
En este sentido debe ser interpretada la manifestacin del Tribunal Constitucional por
la cual el contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la
informacin pblica no slo comprende la mera posibilidad de acceder a la
informacin solicitada y, correlativamente, la obligacin de dispensarla de parte de los
organismos pblicos. Si tal fuese slo su contenido protegido constitucionalmente, se
correra el riesgo de que este derecho y los fines que con su reconocimiento se
persiguen, resultaran burlados cuando, p.ej. los organismos pblicos entregasen
cualquier tipo de informacin, independientemente de su veracidad o no. A criterio del
Tribunal, no slo se afecta el derecho de acceso a la informacin cuando se niega su
suministro, sin existir razones constitucionalmente legtimas para ello, sino tambin
cuando la informacin que se proporciona es fragmentaria, desactualizada,
incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
Y es que el Tribunal Constitucional ha reconocido tambin la existencia tanto de una
dimensin subjetiva o de libertad (faz positiva), como objetiva o prestacional (faz
negativa) en el derecho de acceso a la informacin en entidades pblicas. As dijo el
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Mximo intrprete de la Constitucin: si en su faz positiva el derecho de acceso a la

informacin impone a los rganos de la Administracin pblica el deber de informar,
en su faz negativa, exige que la informacin que se proporcione no sea falsa,
incompleta, fragmentaria, indiciaria o confusa. Y es que si mediante el derecho en
referencia se garantiza el acceso, conocimiento y control de la informacin pblica, a
fin de favorecer la mayor y mejor participacin de los ciudadanos en los asuntos
pblicos, as como la transparencia de la actuacin y gestin de las entidades
gubernamentales, entonces, un mnimo de exigencia que imponen que esos fines se
puedan cumplir, es que la informacin sea veraz, actual y clara.
Sin embargo, el especial deber de favorecimiento no se agota con la actuacin
diligente de la entidad para otorgar la informacin con las caractersticas sealadas,
sino que incluye tambin que cuando el legislador tenga que emitir normas, las emita
con un contenido que sea el ms favorable posible a la vigencia plena del derecho; y
que cuando el rgano judicial conozca casos en los que se ha amenazado o violado de
modo efectivo el derecho de acceso a la informacin en entidades pblicas, acte con
rapidez y eficacia para revertir la situacin, es decir, que otorgue una plena proteccin
al derecho constitucional.
Este deber de promocin y proteccin efectiva del derecho de acceso a la informacin
en entidades pblicas, forma parte del contenido constitucional del derecho en el
mbito objetivo del mismo, de modo que cuando el poder poltico incumple este deber
est violando el mencionado contenido constitucional y, consecuentemente, procede la
interposicin de un hbeas data.
LMITES INMANENTES O INTERIORES DEL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIN
Todos los derechos constitucionales tienen un contenido limitado, es decir, abarcan y
protegen una zona limitada de la realidad jurdica. Esto significa que todos los
derechos tienen unas fronteras internas que deben ser sacadas a la luz y determinadas
en cada caso concreto. Para el derecho de acceso a la informacin y en la lnea de
plantear unos criterios hermenuticos bsicos para la definicin en cada caso concreto
del contenido constitucional del derecho, son lmites inmanentes del derecho de acceso
los siguientes: el derecho a la intimidad; la seguridad nacional; y el acceso a
informacin excluida por ley (parte final del primer prrafo del artculo 2.5 CP).
1. El derecho a la intimidad
La primera de las excepciones al derecho de acceso a la informacin en dependencias
pblicas viene conformada segn el referido texto constitucional por la intimidad de
las personas. El mencionado derecho no faculta a su titular a recibir informacin que
afecte la intimidad de las personas. El razonamiento que sustenta esta excepcin es
muy sencillo: no puede formar parte del contenido constitucional de un derecho la
facultad de afectar (amenazar o violar) otro derecho constitucional. Todos los derechos
constitucionales tienen un contenido limitado y, entre todos ellos, lo que existe debe
existir es una vigencia conjunta y armnica. Es decir, no pueden entrar en
contradiccin los contenidos constitucionales de los derechos entre s; y no lo pueden
hacer porque todos ellos son derechos de la persona, es decir, tienen como base una
misma realidad que es una realidad unitaria, coherente y no contradictoria: la
naturaleza humana y su consiguiente dignidad; y porque estn contenidos en una
norma que con base en una interpretacin unitaria y sistemtica, impide asumir
interpretaciones contradictorias de los derechos constitucionales.
35
Esta constatacin lleva a realizar dos adicionales afirmaciones. En primer lugar, el que
en el artculo 2.5 CP slo se haga referencia a la intimidad personal como excepcin,
no significa que se tenga derecho a acceder a informacin que afecte a la intimidad
familiar. No se puede acceder a informacin que afecte a la intimidad familiar porque
todos tenemos derecho y con rango constitucional, no slo a la intimidad personal sino
tambin a la intimidad familiar, y como ya se dijo no puede formar parte del
contenido constitucional de un derecho la facultad de vulnerar otros derechos tambin
constitucionales .
Y en segundo lugar, esto que se predica respecto del derecho a la intimidad personal y
familiar puede y debe predicarse tambin de todos los dems derechos
constitucionales. Es decir, no se puede entregar una informacin que pueda violar el
contenido constitucional de algn otro derecho fundamental. La justificacin es la
misma a la empleada para sustentar la no entrega de informacin que afecte a la
intimidad familiar: que el contenido constitucional del derecho de acceso a la
informacin en entidades pblicas no puede estar conformado por la facultad de
violar otro derecho constitucional.
Por tanto, cuando a una persona que ha solicitado informacin privada contenida en
alguna dependencia administrativa se le deniega la solicitud, no es que se le est
limitando el derecho de acceso. Sino y sencillamente, se est impidiendo un ejercicio
extralimitado del derecho, es decir, se est circunscribiendo la actuacin del titular a las
facultades que le ofrece el derecho mismo, y esas facultades no suponen acceder a
informacin contenida en dependencias administrativas que vulnere el derecho a la
intimidad de las personas.
Pero pueden las entidades pblicas tener almacenada informacin potencialmente
agresiva del derecho a la intimidad de las personas? Hay las veces en las que las
dependencias administrativas se han colocado en la posicin de recolectar informacin
privada de las personas. Por ejemplo, el historial clnico de algn funcionario o
autoridad pblica; o el historial clnico de personas atendidas en centros de salud u
hospitalarios del Estado; la informacin tributaria que sobre una persona pueda existir,
incluso la informacin bancaria cuando se trate de una entidad financiera estatal; los
actuados en un proceso penal por delitos sexuales que ha sido llevado
reservadamente; etc.
Frente a la posibilidad que la informacin contenida en las dependencias
administrativas est compuesta por datos personales referidos de los ciudadanos o
datos referidos a la actividad de las distintas dependencias administrativas es que se
puede afirmar que el contenido constitucional del derecho de acceso a informacin en
dependencias estatales slo abarca aquella informacin de relevancia pblica. Esta es
otra manera de decir lo que ya se ha dicho: que el contenido constitucional del
derecho de acceso a la informacin no contiene la facultad de acceder a informacin
que atente contra la intimidad de las personas.
Por ello, debido a que las entidades pblicas pueden poseer informacin considerada
propia de la vida privada de las personas, es que se debe reafirmar que el derecho
constitucional que ahora se comenta, slo habilita para acceder a informacin que no
es personal, es decir, slo habilita a acceder a informacin pblica. Esta informacin
pblica ha sido definida por el Tribunal Constitucional: la exigencia de que la
documentacin se encuentre financiada por el presupuesto pblico es
irrazonablemente restrictiva de aquello que debe considerarse como informacin
pblica. Lo realmente trascendental, a efectos de que pueda considerarse como
informacin pblica, no es su financiacin, sino la posesin y el uso que le imponen los
36
rganos pblicos en la adopcin de decisiones administrativas, salvo, claro est, que la

informacin haya sido declarada por ley como sujeta a reserva.
Con acierto se ha dispuesto en el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley 27806,
aprobado por decreto supremo 043-2003-PCM, que [e]l derecho de acceso a la
informacin pblica no podr ser ejercido respecto de lo siguiente: () 5. La
informacin referida a los datos personales cuya publicidad constituya una invasin de
la intimidad personal y familiar. La informacin referida a la salud personal, se
considera comprendida dentro de la intimidad personal. En este caso, slo el juez
puede ordenar la publicacin sin perjuicio de lo establecido en el inciso 5 del artculo 2
de la Constitucin Poltica del Estado (artculo 17).
Por lo dems y a su manera el Tribunal Constitucional ha sido claro y enftico al
establecer que las informaciones que afectan a la intimidad de las personas no tienen
cobertura constitucional en el contenido constitucional del derecho de acceso a
informacin en entidades pblicas. As, tiene manifestado que uno de los lmites a los
cuales se encuentra sujeto el derecho de acceso a la informacin lo constituye aquellas
informaciones que afectan la intimidad personal. En efecto, el derecho de acceso a la
informacin registrada en cualquier ente estatal no comprende aquella informacin
que forma parte de la vida privada de terceros. Y la informacin relativa a la salud de
una persona, como se establece en el inciso 5) del artculo 17 del Texto nico
Ordenado de la Ley N. 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica, se encuentra comprendida dentro del derecho a la intimidad personal.
2. La seguridad nacional
Una segunda excepcin o parmetro delimitador del contenido constitucional del
derecho de acceso a la informacin en dependencias administrativas viene
conformada por la seguridad nacional, concebida como un bien jurdico reconocido y
garantizado por el texto constitucional. Pues bien, dentro de la lgica del concepto de
contenido constitucional y lmites internos de los derechos constitucionales, se debe
afirmar que el contenido constitucional del derecho de acceso a la informacin en
dependencias pblicas no abarca la facultad de acceder a datos que pongan en riesgo
la seguridad nacional.
En este caso el razonamiento es bastante parecido al formulado para el derecho a la
intimidad: no puede formar parte del contenido constitucional de un derecho la
facultad de atentar contra un bien jurdico constitucional. Los bienes jurdicos
constitucionales no tienen por base la naturaleza de la persona humana al menos no
directamente como en el caso de los derechos constitucionales, que fue la que nos sirvi
anteriormente para fundamentar que un derecho constitucional no poda contener la
facultad de vulnerar otros derechos constitucionales.
El fundamento, ahora, es la misma Constitucin. Si los derechos constitucionales tienen
un contenido que se empieza a formular desde el texto constitucional mismo, y la
Constitucin debe ser interpretada como un todo unitario y sistemtico (criterio de
interpretacin unitaria y criterio de interpretacin sistemtica de la Constitucin),
entonces y para lo que ahora interesa no puede ser verdad que el contenido
constitucional del derecho de acceso a la informacin abarque la facultad de agredir
un bien jurdico constitucional. Si se admite lo contrario, entonces debe admitirse
igualmente que no es posible una interpretacin unitaria ni sistemtica de la
Constitucin, que sta es una norma contradictoria y por ello imposible
de llegar a regir efectiva y plenamente.
37
Por tanto, el derecho de acceso a informacin en las dependencias pblicas no faculta

a su titular a acceder a informacin cuya salida o divulgacin ponga en riesgo la
seguridad nacional del Estado peruano. En este caso tambin no se trata de que
cuando se deniega a un ciudadano informacin de esta naturaleza se est limitando o
restringiendo su derecho constitucional; sino que lo que en estricto se ha evitado es un
ejercicio fuera de los contornos que dibujan los lmites inmanentes del derecho, es decir,
un ejercicio extralimitado del mismo.
La posibilidad de afectar la seguridad nacional ha sido el motivo que ha llevado al
TUO de la Ley 27806, a establecer dos listas largas de supuestos de informacin
respecto de los cuales no podr ser ejercido el derecho de acceso a informacin en
dependencias pblicas. Se trata de informacin definida por la propia ley como
secreta (artculo 15) y como reservada (artculo 16).
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de definir la seguridad nacional en
contraposicin a la seguridad ciudadana, dando razones para afirmar que son dos
conceptos distintos. Ha manifestado el Alto Tribunal que el concepto de Seguridad
Nacional no debe confundirse con el de seguridad ciudadana.
Aqulla implica un peligro grave para la integridad territorial, para el Estado de
Derecho, para el orden constitucional establecido: es la violencia contra el Estado y
afecta los cimientos del sistema democrtico, (). Supone, pues, un elemento poltico o
una ideologa que se pretende imponer, y slo puede equipararse a la seguridad
ciudadana por excepcin o emergencia, cuando sta es perturbada gravemente. La
seguridad ciudadana normalmente preserva la paz, la tranquilidad y la seguridad de
los ciudadanos, sin mediar el factor poltico y/o el trasfondo ideolgico en su
vulneracin. Quien delinque contra la seguridad ciudadana, no se propone derrocar o
amenazar al rgimen poltico constitucionalmente establecido, a fin de imponer uno
distinto o una distinta ideologa (). La necesidad comprensible, real y legtima, de
combatir la delincuencia comn organizada en bandas armadas responde, ms bien,
al objetivo de preservar el orden interno o la seguridad ciudadana, que a la finalidad
de proteger el Estado de Derecho, el rgimen constitucional o la integridad territorial;
es decir, que al bien jurdico de la seguridad nacional. La delincuencia comn, an
organizada en bandas armadas, carece de la motivacin poltico ideolgica que es
elemento constitutivo del delito de terrorismo que atenta contra la seguridad
nacional.
3. Informacin excluida por ley
Entre las excepciones expresamente mencionadas (el derecho a la intimidad personal y
la seguridad nacional) se encuentra una excepcin ms: las informaciones
expresamente excluidas por la ley. Despus de la Constitucin, es la ley la expresin
normativa ms democrtica y que ocupa el segundo nivel en el rango normativo.
La ley, entendida como manifestacin de la voluntad popular en la medida que es
aprobada a travs de mecanismos democrticos (mayoras) por los representantes de
los ciudadanos, es la forma jurdica ms idnea para desarrollar los distintos preceptos
constitucionales.
De ah que se haya admitido la existencia de una reserva de ley cuando se trata del
desarrollo de las normas constitucionales que reconocen derechos. Para empezar,
cuando se estatuye una reserva legal sobre una materia determinada, esa reserva
implicar que slo el Parlamento tendr iniciativa sobre la referida materia,
limitndose el Ejecutivo nicamente a complementarlas con posterioridad y segn lo
establecido en la ley que desarrolla el precepto constitucional.
38
Esta reserva de ley referida en particular de los derechos constitucionales ha sido

puesta de manifiesto y aplicada por el Tribunal Constitucional, quien tiene afirmado
que el principio de reserva de ley impone que cualquier disposicin que tenga por
objeto directo la regulacin de derechos constitucionales o que, aun cuando de
manera indirecta, incida en ella, debe ser objeto exclusivo y excluyente de ley, mas no
de fuentes normativas de jerarqua inferior . Y es que para el mencionado Tribunal, el
principio de reserva de ley cumple una funcin de garanta individual, al fijar un
lmite a las posibles intromisiones arbitrarias del Estado en los espacios de libertad de
los ciudadanos.
Por lo que ahora conviene resaltar, slo por ley por oposicin a la norma
reglamentaria administrativa se puede abordar el desarrollo del precepto
constitucional que recoge el derecho de acceso a la informacin en dependencias
pblicas, luego podr intervenir el reglamento, siempre segn los cauces que la misma
ley imponga. Slo por ley se puede ir delimitando el contenido constitucional del
referido derecho de acceso. Precisamente por eso es que se entiende perfectamente
que se haya recurrido a la ley para que sea mediante este procedimiento normativo
que se defina informaciones que quedan fuera del contenido del derecho
constitucional de acceso, en especial de la ya mencionada ley 27806 y sus
modificatorias, recogidas en el tambin mencionado TUO.
Cuando se habla de ley se est haciendo referencia slo a la norma tramitada y
aprobada por el Parlamento? O es que se puede considerar tambin por ejemplo a
un decreto legislativo como ley a efectos de la excepcin que ahora se comenta?
Se puede argumentar tanto a favor de una como de otra posibilidad, porque para
ambas posturas existen razones defendibles. Por eso es que resulta importante conocer
el criterio por el que se ha decantado el Supremo intrprete de la Constitucin
Peruana.
El Tribunal Constitucional ha sido bastante claro a este respecto cuando ha
mencionado que el principio de reserva legal en general para la regulacin de
cualquiera de los derechos constitucionales que se encuentren sujetos a dicho principio,
o que no estndolo, se encuentren dentro del mbito del principio de legalidad
(artculo 2, inciso 24), a), no puede entenderse como una reserva a cualquier tipo de
normas a las que el ordenamiento pueda haber conferido el rango de ley, como puede
ser el caso de la Ordenanza Municipal, sino como una reserva de acto legislativo, por
virtud del cual las restricciones y lmites de los derechos constitucionales tengan que
contar necesariamente con la intervencin del Poder Legislativo, bien sea para que
ste directamente los regule (a travs de una ley ordinaria, o de exigirlo la
Constitucin, por una ley orgnica) o bien para que dentro de un mbito bastante
preciso, previsto en la ley autoritativa, confiera por delegacin la facultad de
regularlos.
La respuesta, por tanto, a la pregunta planteada arriba es que adems de la ley, slo
el decreto legislativo est habilitado para entrar a desarrollar la normatividad
constitucional de un derecho. Para lo que a la excepcin que se comenta se refiere,
significa que tanto por ley como por decreto legislativo se podr establecer que una
determinada informacin est vedada al acceso y conocimiento del pblico.
Esta es una respuesta correcta al menos por las siguientes dos razones. Primero, en uno
y otro caso existe la intervencin del Parlamento, en uno directamente (en la ley),
indirectamente en el otro (decreto legislativo). El Parlamento perfectamente puede
delegar al Ejecutivo por ejemplo la facultad de legislar sobre una materia referida a la
seguridad nacional e incluso habilitarlo para que decida qu informacin dentro de un
39
contexto de amenaza de la seguridad nacional debe permanecer lejos del alcance de

los particulares. Y la ley autoritativa no ser una ley inconstitucional porque la
seguridad nacional no es una materia cuya delegacin haya sido prohibida por el
actual texto constitucional.
Por lo dems, el Parlamento mantiene la potestad de legislar, de modo que puede
emitir una ley derogando o modificando aquellos decretos legislativos que a su
entender se han excedido de las facultades delegadas; labor de control que en
segunda instancia puede ser desarrollada por el poder judicial en referencia a casos
concretos, o por el Tribunal Constitucional que analice en abstracto la
constitucionalidad de los decretos legislativos a travs de una demanda de
inconstitucionalidad.
La segunda razn es que en definitiva lo realmente importante y decisivo no es que
una determinada informacin haya sido excluida del derecho de acceso por ley o por
decreto legislativo. Lo realmente importante es que se trate de una exclusin
razonable y que, por tanto, se ajuste plenamente al principio de proporcionalidad. Es
decir, y esto debe quedar bien claro, ni el Parlamento ni ningn otro rgano
constitucional est habilitado para vulnerar la Constitucin. Muy por el contrario, la
Constitucin es una norma jurdica y adems fundamental que vincula de manera
efectiva a sus destinatarios, al poder poltico en general y al legislador en particular Si
la Constitucin ha reconocido el derecho de acceso a la informacin en dependencias
administrativas, este derecho no puede ser violado por el legislador. Es decir, el
legislador no podr disponer nada que haga intil al derecho, lo desnaturalice y le
haga perder su sentido y finalidad. Por ejemplo, si el legislador establece expresamente
que se excluye del derecho de acceso a la informacin en dependencias
administrativas los documentos que refieren el gasto que el ministerio de educacin ha
hecho de su presupuesto, esa ley no ser constitucional, estar desnaturalizando el
derecho mismo.
Esto quiere decir que aun pensando en el Parlamento como nico habilitado a regular
sobre el contenido del derecho constitucional y, por tanto, para establecer las
informaciones que pueden y que no pueden ser objeto de acceso, no est habilitado a
disponer lo que sea y a incorporar arbitrariamente cualquier informacin a la lista de
informaciones no accesibles por parte de la ciudadana. Tampoco lo estar el
Ejecutivo, an actuando en ejercicio de facultades legislativas delegadas. Slo a travs
de una previsin legislativa que se ajuste al principio de razonabilidad o de
proporcionalidad se puede establecer legislativamente que una informacin no puede
ser suministrada por la entidad administrativa, sin con ello vulnerar el contenido
constitucional del derecho de acceso. Hoy en da, por tanto, con el texto constitucional
actual es posible argumentar que el decreto legislativo vale como ley a efectos de
disponer expresamente la informacin que no puede ser entregada por la
dependencia administrativa cuando le sea solicitada en ejercicio del derecho recogido
el artculo 5.2 CP.
A manera de conclusin preliminar: Nuevamente la doctrina del contenido
constitucional de los derechos fundamentales as como la doctrina de la doble
dimensin de los mismos, nos ha permitido formular algunos criterios hermenuticos
que sern de especial utilidad para definir en cada caso concreto lo que cae dentro de
lo que cae fuera del campo constitucional protegido por cada derecho, en buena
cuenta, para definir el contenido constitucional del derecho de acceso a informacin en
entidades pblicas. La dimensin subjetiva o de libertad de este derecho habilita a su
40
titular a solicitar de cualquier entidad estatal toda informacin que obre en su poder,
sin expresar causa o inters alguno, y a recibirla dentro de un plazo razonable.
La dimensin objetiva o prestacional obliga al Poder poltico (en su actuacin
legislativa, ejecutiva y judicial) a fomentar la plena vigencia de este derecho
fundamental en cumplimiento del deber de promocin de los derechos humanos que
tiene atribuido. Esta obligacin, entre otras cosas, supone que la informacin que se
entregue al administrado debe ser completa, actualizada, precisa, verdadera y
oportuna. Complementariamente, en la definicin de una y otra dimensin debe
tenerse en cuenta que el contenido constitucional de este derecho no abarca la
solicitud ni la entrega de informacin cuyo suministro pueda afectar cualquier otro
derecho o bien jurdico constitucional, as como aquella informacin que de modo
proporcionado y razonable haya sido excluida por ley como suministrable a travs de
la invocacin de este derecho de acceso a informacin en entidades pblicas.
1. ANTECEDENTES: LOS APORTES DEL GOBIERNO DE TRANSICIN
Tanto la Constitucin de 1993 (artculo 2o inciso 5), la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (artculo 13o), como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos (artculo 19o) reconocen este derecho. Sin embargo, fue recin a partir del
gobierno de transicin del Dr. Valentn Paniagua donde se evidenci una firme
voluntad poltica de avanzar hacia una cultura de la transparencia. En efecto, el
Decreto Supremo No 018-2001-PCM, publicado el 27 de febrero del 2001, dise un
procedimiento especial para que las personas pudieran acceder a la informacin, que
se caracteriz por tratar de ser expeditivo y garantista. Asimismo, dicho gobierno dict
el Decreto de Urgencia No 035-2001, que regul el acceso ciudadano a la informacin
sobre finanzas pblicas.
2. LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA Y SU
REGLAMENTO
Durante el rgimen del Presidente Toledo, un paso importante aunque incompleto
para garantizar el derecho de la ciudadana a estar informado, lo dio la Ley N 27806,
Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, publicada el 3 de agosto del
2002, que entr en vigencia en enero del 2003. La ley contena varios aspectos
positivos; sin embargo, introdujo ciertas restricciones que condujeron a que la
Defensora del Pueblo interpusiera una accin de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional contra algunos de sus dispositivos. Debido a tales cuestionamientos el
Congreso de la Repblica, para evitar que el Tribunal declare la inconstitucionalidad
de las normas cuestionadas, decidi reformarla a travs de la Ley No 27927, publicada
el 4 de febrero del 2003. La Ley N 27806, modificada por la Ley No 27927, cuyo
Texto nico Ordenado (TUO) fue aprobado a travs del Decreto Supremo No 0432003-PCM, publicado el 24 de abril del 2003, ha sido fruto de un trabajo singular en
el Congreso de la Repblica, pues para su elaboracin recibi y acogi sugerencias
procedentes de diversas instituciones.
A nivel de la sociedad civil, por ejemplo, el Consejo de la Prensa Peruana y el Instituto
Prensa y Sociedad formularon importantes aportes. Asimismo, la Defensora del
Pueblo contribuy a este esfuerzo con diversos informes y opiniones remitidos al
Congreso de la Repblica. Todo ello ha hecho que se trate de una norma que fomenta
el acceso ciudadano a la informacin y la transparencia en las entidades pblicas.
Precisamente por ello, muchas de sus disposiciones han tratado de ser bastante
detalladas, pues se ha pretendido impedir que la cultura del secreto pueda
ampararse en normas poco claras e imprecisas. La primera disposicin transitoria,
41
complementaria y final de la Ley dispuso que el Poder Ejecutivo debera elaborar su

Reglamento en un plazo no mayor de noventa das. A nuestro juicio, no resultaba
indispensable dictar un reglamento pues la Ley es lo suficientemente precisa; sin
embargo se opt porque exista uno. De esta manera, se dict el Decreto Supremo No
072-2003-PCM, publicado el 7 de agosto del 2003, reglamentndose as la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica.
3. CARACTERSTICAS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
3.1 Informacin cierta, actual, precisa
autonoma diferencias con otros derechos
completa.
Carcter
instrumental,
El derecho de acceso a la informacin que obra en poder de las entidades pblicas

comprende la facultad de obtener informacin cierta, actual, precisa y completa
(Exp. N 1797-2002-HD/TC, F.J. N 15), es decir, una entrega parcial y falsa no satisface
las exigencias constitucionales del mismo. Como lo ha indicado el Tribunal
Constitucional este derecho en su faz positiva () impone a los rganos de la
Administracin pblica el deber de informar, mientras que en su faz negativa, exige
que la informacin que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria,
indiciaria o confusa (Exp. N 1797- 2002-HD/TC, F.J. N 16).
Adems, se trata de un derecho instrumental, pues a travs de su ejercicio permite
satisfacer otros derechos de las personas. As lo ha entendido el Tribunal Constitucional
en el caso Wilo Rodrguez Gutirrez (Exp. N 1797-2002-HD/TC, sentencia de 29 de
enero del 2003, F.J. N 10). Y es que, por ejemplo, permite ejercer el derecho de
participacin en la medida que obliga a las autoridades a informar sobre el uso de los
fondos pblicos; garantiza el derecho al medio ambiente sano pues permite obtener
un estudio de impacto ambiental, o permite el ejercicio de la libertad de expresin
pues para expresar una opinin se requiere contar con informacin suficiente, etc.
Aunque presenta similitudes con los derechos de informacin y peticin, se trata de un
derecho autnomo cuyo contenido es distinto y que cuenta con un proceso
constitucional especfico hbeas data para su tutela. Se distingue del derecho de
informacin en que el objeto del mismo se agota en obtener la informacin (copias,
videos, etc.) que obra en poder de entidades pblicas. En cambio, el objeto de la
libertad de informacin es ms amplio pues comprende los derechos a) a comunicar
libremente informacin veraz por cualquier medio de comunicacin; derecho que a su
vez comprende el de buscar y obtener informacin (aspecto activo); y, b) a recibir
informacin en iguales condiciones (aspecto pasivo) y no se circunscribe a las
entidades pblicas, sino que comprende la informacin con la que cuentan los sujetos
privados.
De otro lado, aunque existe una mayor similitud con el derecho de peticin presenta
una diferencia sustancial pues este consiste en solicitar a la autoridad competente algo
a lo que no necesariamente se tiene derecho, y la autoridad slo est obligada a
responder en el plazo de ley. En cambio, tratndose del derecho de acceso, el
solicitante siempre tiene derecho a la informacin solicitada salvo que exista una
excepcin justificada y la autoridad se encuentra obligada no slo a responder sino a
entregarla. Cabe indicar que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el
contenido del derecho de peticin en el Exp. N 1042-2002-AA/TC, Caso Sindicato
Unitario de Trabajadores Municipales del Rmac.
En tal oportunidad sostuvo que comprende dos aspectos: el primer aspecto es el
relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona para
formular pedidos escritos a la autoridad competente; y, el segundo, unido
42
irremediablemente al anterior, est referido a la obligacin de la referida autoridad

de otorgar una respuesta al peticionante El propio Tribunal ha considerado que el
derecho de acceso a la informacin pblica es una modalidad o concrecin del
derecho de peticin (Exp. 1797-2002-HD/TC, F.J. N7). En consecuencia, el texto
constitucional ha querido dotar a este derecho de autonoma, aunque guarde
vinculaciones estrechas con otros derechos.
3.2 Un derecho con una doble dimensin: una libertad preferida?
El Tribunal Constitucional ha resaltado la doble dimensin individual y colectiva del
derecho de acceso a la informacin pblica. As por ejemplo lo sostuvo en la sentencia
de 29 de enero del 2003 (Exp. N 1797-2002-HD/TC, Caso Wilo Rodrguez Gutirrez,
F.J. N 10) al precisar que: (), se trata de un derecho individual, en el sentido de que
garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la informacin que
guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias y organismos que pertenezcan
al Estado, sin ms limitaciones que aquellas que se han previsto como
constitucionalmente legtimas. A travs de este derecho se posibilita que los individuos,
aisladamente considerados, puedan trazar, de manera libre, su proyecto de vida, pero
tambin el pleno ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva, () el derecho de acceso a la informacin se presenta como un
presupuesto o medio para el ejercicio de otras libertades fundamentales, como puede
ser la libertad de investigacin, de opinin o de expresin, por mencionar alguna ().
Asimismo, en dicha sentencia (F.J. N 11) seal que el citado derecho () tiene una
dimensin colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las personas de recibir la
informacin necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinin pblica,
libre e informada, presupuesto de una sociedad autnticamente democrtica ().
Posteriormente, en la sentencia de 6 de abril de 2004 en el caso Julia Eleyza Arellano
Cerquen (Exp. N 2579-2003-HD/TC-Lambayeque, F.J. 5) agreg que el derecho de
acceso a la informacin pblica es consustancial a un rgimen democrtico. De ah la
indudable relacin entre el acceso a la informacin y el principio democrtico. Por ello,
afirm el Tribunal que cuando su ejercicio contribuye a la formacin de una opinin
pblica, libre e informada, ste tiene la condicin de libertad preferida (Exp. N 17972002-HD/TC, F.J. N 11).
Esta afirmacin no significa que haya derechos ms importantes que otros una
jerarqua de derechos sino que exige un control jurisdiccional ms intenso para
determinar la validez de sus posibles restricciones. De esta manera, un Estado
democrtico debe reconocer y respetar el derecho fundamental de las personas a
solicitar y obtener la informacin que obra en su poder y poner a disposicin de la
ciudadana en forma accesible todos los datos relacionados con la gestin de los
asuntos pblicos. Y es que la transparencia en la actuacin de la administracin
pblica contribuye a combatir la corrupcin y produce una mayor confianza de la
ciudadana en sus autoridades pblicas. Asimismo, al facilitarse la fiscalizacin de la
gestin pblica, se logra una participacin informada y se fomenta una vigilancia
ciudadana conocedora de lo que ocurre en el Estado.
4. CUANDO LA INFORMACIN ES PBLICA?
4.1 Informacin que posee o ha sido financiada por el presupuesto pblico
La informacin que se puede solicitar a una entidad pblica puede haber sido
producida por ella o encontrarse en su poder aunque no la haya producido
directamente. As lo dispone el artculo 10 de la Ley segn el cual: Las entidades de
la Administracin Pblica tienen la obligacin de proveer la informacin requerida si
43
se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografas, grabaciones, soporte

magntico o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u
obtenida por ella o que se encuentre en su posesin o bajo su control. Asimismo, para
los efectos de esta Ley, se considera como informacin pblica cualquier tipo de
documentacin financiada por el presupuesto pblico que sirva de base a una decisin
de naturaleza administrativa, as como las actas de reuniones oficiales.
El Tribunal Constitucional (caso Julia Eleyza Arellano Serquen, Exp. N 2579-2003HD/TC-Lambayeque F.J. N 12) ha cuestionado los alcances del segundo prrafo de
dicha norma al sealar que: la exigencia de que la documentacin se encuentre
financiada por el presupuesto pblico es irrazonablemente restrictiva de aquello que
debe considerarse como informacin pblica. Lo realmente trascendental, a efectos
de que pueda considerarse como informacin pblica, no es su financiacin, sino la
posesin y el uso que le imponen los rganos pblicos en la adopcin de decisiones
administrativas, salvo, claro est, que la informacin haya sido declarada por ley como
sujeta a reserva.
Resulta importante esta precisin frente a la limitada redaccin del artculo 10 de la
Ley que circunscribe la informacin pblica a su financiamiento por el presupuesto
pblico, pues aclara que el citado criterio legal es importante ms no determinante
para decidir cundo una informacin es pblica. En ese sentido, conviene recordar
que, en estricto, toda la informacin en poder de las administraciones se rige por el
principio de publicidad, segn el cual, la informacin en poder del Estado se presume
pblica. De esta obligacin general de publicidad y su correspondiente presuncin, se
deriva que la obligacin de entregar informacin por parte de las entidades se genera
con la mera posesin de la informacin solicitada. Adems, el artculo 13 de la Ley
dispone que la solicitud de informacin no implica la obligacin de las entidades de la
Administracin Pblica de crear o producir informacin con la que no cuente o no
tenga obligacin de contar al momento de efectuarse el pedido. Y agrega que
tampoco permite que los solicitantes exijan a las entidades que efecten evaluaciones
o anlisis de la informacin que posean. Es decir, este derecho comprende la
posibilidad de solicitar y obtener informacin que exista en una entidad pblica o que
debera existir, ms no permite exigir que se cree nueva informacin o que la misma
sea analizada por la entidad pblica. En este sentido, en ejercicio de este derecho se
puede obtener informacin relativa a la estructura remunerativa de los niveles,
montos, nmeros de funcionarios y empleados de entidades pblicas (Exp. N 1071-98HD/TC); documentos contenidos en los protocolos y archivos de un Notario Pblico
(Exp. N 301-2004-HD/TC); informes y evaluaciones efectuadas por el Consejo
Nacional de la Magistratura de magistrados no ratificados (Exp. N 2579-2003HD/TC), entre otras. Ahora bien, si la entidad requerida no posee la informacin, pero
conoce su ubicacin y destino sea porque la posey o por cualquier otra razn el
literal b) del artculo 11 del TUO de la Ley N 27806, le exige informar de estas
circunstancias al solicitante. De este modo, se debe identificar a la entidad de destino o
que posee la informacin y ciertamente indicar el documento con el que fue remitida.
Ahora bien, esta obligacin de informacin debe complementarse con lo establecido
en los artculos 82 y 130 de la Ley N 27444, Ley del procedimiento administrativo
general.
El primero de ellos establece el supuesto de declinatoria de competencia por parte de
algn rgano administrativo que se considere incompetente para la tramitacin de un
asunto, que en este caso sera una solicitud de acceso a la informacin. Dicho artculo
82 seala que en estos casos, el rgano administrativo deber remitir directamente las
actuaciones al rgano que considere competente, con conocimiento del administrado.
44
A su turno y siguiendo esta misma lgica, el mencionado artculo 130 dispone que
cuando las entidades reciban escritos en nuestro caso solicitudes de acceso a la
informacin respecto de los cuales estimen que son incompetentes, debern remitirlos
directamente a la entidad que consideren competente, comunicando dicha decisin al
administrado.
En caso de no tener certeza respecto de la entidad competente, deber comunicarse
ello al ciudadano a efectos de que adopte la decisin que mejor convenga a su
derecho. Finalmente, cabe agregar, que a veces se presentan interpretaciones
peculiares cuando se solicita informacin contenida en expedientes administrativos,
pues suele decirse que ella se encuentra regulada por la Ley del procedimiento
administrativo general, Ley N 27444, y en consecuencia slo pueden solicitarlas
quienes son parte en el procedimiento y no un tercero. Esta restrictiva interpretacin
ha sido superada por el Cdigo Procesal Constitucional, cuyo artculo 61 inciso 1
precisa el contenido del derecho de acceso a la informacin que es tutelado por el
hbeas data indicando que dentro de la informacin pblica estn incluida aquella
que obra en expedientes terminados o en trmite, estudios, dictmenes, opiniones,
datos estadsticos, informes tcnicos y cualquier otro documento que la administracin
pblica tenga en su poder.
4.2 Transparencia y principio de publicidad
Es relevante mencionar que el artculo 3 de la Ley acoge expresamente el principio de
publicidad, que identifica a todo Estado democrtico, y adems establece una
presuncin al sealar en su inciso 1) que Toda informacin que posea el Estado se
presume pblica, salvo las excepciones expresamente previstas por () la presente
Ley. As lo expres el Tribunal Constitucional en el caso Julia Eleyza Arellano
Serquen (Exp. N 2579-2003-HD/TC, F.J. 5) al indicar que la publicidad en la
actuacin de los poderes pblicos constituye la regla general, y el secreto, cuando
cuente con cobertura constitucional, la excepcin.
En consecuencia, ante la existencia de una duda razonable sobre si la informacin es
pblica o no lo es, debe presumirse lo primero. Con ello se pretende dejar atrs una
tradicin inversa, segn la cual ante la duda el funcionario pblico prefiere no
entregar la informacin solicitada o pedir autorizacin expresa para hacerlo.
5. PROCEDIMIENTO DE ACCESO Y COSTO
El artculo 11o de la Ley regula el procedimiento de acceso, precisando que la entidad
pblica deber brindar la informacin solicitada en un plazo no mayor de siete das
tiles, el cual se podr prorrogar en forma excepcional por cinco das adicionales, si
existen circunstancias que hagan inusualmente difcil reunir la informacin solicitada.
De no mediar respuesta en los plazos establecidos, el solicitante puede considerar
denegado su pedido. Un aspecto relevante nos parece lo mencionado por el artculo
12o al indicar que sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo anterior, las entidades de
la Administracin Pblica permitirn a los solicitantes el acceso directo y de manera
inmediata a la informacin pblica durante las horas de atencin al pblico. Es decir,
existe informacin que debera entregarse de inmediato sin necesidad de esperar el
plazo antes indicado.
El Tribunal Constitucional, como ya se ha sealado, considera que la entidad pblica
debe brindar la informacin solicitada en trminos, mnima o elementalmente,
razonables, lo que supone que esta deber ser cierta, completa, clara y, adems,
actual (Exp. N 0007-2003-AI/TC, sentencia de 2 de julio de 2004, F.J. N 3). Y es
que carecera de sentido que la administracin brinde informacin falsa o parcial.
45
Asimismo, nos parece particularmente importante lo dispuesto por el artculo 20 de la

Ley segn el cual el solicitante slo debe abonar el importe correspondiente a los
costos de reproduccin de la informacin requerida y, adems, que expresamente se
indique que cualquier costo adicional se entender como una restriccin al ejercicio
del derecho regulado por esta Ley, aplicndose las sanciones correspondientes. En
consecuencia, no pueden exigirse pagos especiales por concepto de derecho de
bsqueda o de informacin, sino que slo deber pagarse el costo real de la fotocopia
o de la impresin del documento solicitado. Esto lo reitera el artculo 13o del
Reglamento de la Ley cuando seala que En ningn caso se podr incluir dentro de
los costos el pago por remuneraciones e infraestructura que pueda implicar la entrega
de informacin, ni cualquier otro concepto ajeno a la reproduccin. De esta manera,
la Ley pretende facilitar el acceso a la informacin pblica, evitando costos exagerados
como en diversas ocasiones ha ocurrido en el pas.
6. EXCEPCIONES AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
6.1 Reserva legal para el establecimiento de excepciones
El derecho de acceso a la informacin pblica no es absoluto. De acuerdo con el
artculo 2 inciso 5 de la Constitucin, las excepciones a su ejercicio pueden estar
referidas a informaciones que afectan la intimidad personal, la seguridad nacional, el
secreto bancario, la reserva tributaria y las que expresamente se excluyen por ley. As
lo ha entendido el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de enero del 2004
(Caso Nuevo Mundo Holding S.A., Exp. N 1219-2003, F.J. N 7) al sealar que: ni
siquiera la condicin de libertad preferida de la que goza el derecho de acceso a la
informacin hace de ella un derecho constitucional que no pueda ser objeto de
limitaciones. Como se encarga de recordar el propio inciso 5) del artculo 2 de nuestra
Ley Fundamental, su ejercicio no es absoluto, sino que est sujeto a lmites o
restricciones que se pueden derivar, ya sea de la necesidad de armonizar su ejercicio
con otros derechos de la misma clase (v. gr. derecho a la intimidad personal), o bien
por la necesidad de salvaguardar bienes constitucionalmente relevantes (v. gr. la
seguridad nacional), y siempre que stas hayan sido expresamente previstas por ley.
En consecuencia, slo a travs de una ley nunca de un reglamento pueden
establecerse las excepciones legtimas a este derecho fundamental. Esta ltima es,
precisamente, la Ley No 27806, Ley de transparencia y acceso a la informacin
pblica, la cual inicialmente fue cuestionada por no haber sido lo suficientemente
precisa al regular las excepciones. Tal situacin fue corregida por la Ley No 27927 la
cual desarrolla de mejor manera las excepciones al acceso a la informacin,
especialmente aquellas referidas a la seguridad nacional una idea subdesarrollada
en el plano conceptual, y cargada de emotividad e irracionalismo en su plasmacin
prctica, que se caracterizaban por su amplitud y ambigedad.
6.2 Informacin secreta, reservada y confidencial
La Ley vigente distingue tres tipos de informacin: a) secreta mbito militar y de
inteligencia (artculo 15o), b) reservada mbito policial y de relaciones exteriores
(artculo 16o) y c) confidencial intimidad, secreto bancario, reserva tributaria, etc.
(artculo 17o). Adems, establece un plazo de clasificacin y un procedimiento de
desclasificacin. Por su parte, el Reglamento establece un registro de la informacin de
acceso restringido (artculo 20o). La Ley ha pretendido dejar atrs un esquema de
clasificacin ambiguo e impreciso como el que exista hasta antes de su vigencia. As
por ejemplo, el concepto de seguridad nacional fue utilizado de manera
exageradamente amplia, tal como se aprecia de los manuales de clasificacin de
46
informacin de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del Per que acogieron
criterios injustificados para mantener en reserva la informacin que tenan en su poder.
Dichos manuales utilizaron hasta cinco tipos de clasificacin de informacin que no era
de acceso pblico (secreta, estrictamente secreta, reservada, estrictamente reservada y
confidencial). Tales clasificaciones han sido superadas por la actual Ley de acceso a la
informacin.
6.3 Control de la negativa a brindar informacin
El artculo 18 de la Ley seala que la informacin contenida en las excepciones
sealadas en los artculos 15, 16 y 17 son accesibles para el Congreso de la Repblica,
el Poder Judicial, el Contralor General de la Repblica y el Defensor del Pueblo. De
esta manera se garantiza el control de la informacin clasificada como secreta,
reservada o confidencial. En el Per no se ha optado por el modelo que existe en otros
pases que cuentan con administraciones independientes que resuelven sobre las
negativas a las solicitudes de acceso a la informacin. Es decir, para calificar una
informacin como secreta, reservada o confidencial no basta con que exista una norma
legal o una decisin administrativa que as lo determine. Lo relevante es determinar si
la negativa a entregar la informacin respeta los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
7. RESPONSABILIDAD
INFORMACIN
POR
LA
NEGATIVA
ARBITRARIA
DE
BRINDAR
El Decreto Supremo No 018-2001-PCM, que regulaba un procedimiento de acceso a la

informacin pblica actualmente derogado, seal que el incumplimiento de lo
establecido en dicha norma por funcionarios o servidores de las entidades del sector
pblico daba origen a las sanciones establecidas en la Ley de bases de la carrera
administrativa y de remuneraciones del sector pblico y en el Texto nico Ordenado
de la Ley de productividad y competitividad laboral. Esto se dispuso porque constituye
un deber de la administracin y de las autoridades, funcionarios y servidores pblicos
otorgar la informacin requerida por cualquier persona, salvo cuando dicha
informacin se encuentre dentro de las excepciones taxativamente previstas en la
Constitucin o en leyes especiales. En la actualidad, el artculo 4o de la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica seala que: Los funcionarios o
servidores pblicos que incumplieran con las disposiciones a que se refiere esta Ley
sern sancionados por la comisin de una falta grave, pudiendo ser incluso
denunciados penalmente por la comisin de delito de Abuso de Autoridad a que hace
referencia el Artculo 376 del Cdigo Penal. El citado artculo del Cdigo Penal
establece que: El funcionario pblico que, ilegalmente, omite, rehsa o retarda algn
acto de su cargo, ser reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos aos
y con treinta a sesenta da-multa. Resultaba indispensable establecer
responsabilidades y sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones establecidas
por la citada ley para evitar la subsistencia de una cultura del secreto. Y es que,
como bien afirma Ernesto Villanueva, un derecho sin sanciones correlativas al deber
que implica suele quedarse en buenas intenciones, sobre todo en las democracias
emergentes.
Sin embargo, nos parece que la norma no ha sido lo precisa que hubiera sido deseable
para establecer las sanciones que en estos casos resulte pertinente imponer. En todo
caso, hasta el momento se desconoce si en la actualidad un funcionario pblico ha sido
sancionado por incumplir con brindar la informacin solicitada.
10. MEDIDAS PARA PROMOVER LA TRANSPARENCIA EN EL ESTADO
47
La Ley contiene un conjunto de disposiciones que tratan de promover la transparencia

en la administracin estatal. Y es que el Estado no slo debe entregar la informacin
que las personas le soliciten expresamente, sino adems, debe dictar medidas que
pongan a disposicin de la ciudadana la informacin y que garanticen, de esa
manera, el escrutinio pblico y la vigilancia social. La fiscalizacin de las entidades
pblicas a travs de la sociedad civil resulta fundamental, destacando en el Per la
labor de promocin de la transparencia que cumplen el Consejo de la Prensa Peruana,
el Instituto Prensa y Sociedad y Ciudadanos al Da.
En esta direccin, la Ley establece diversas obligaciones a las entidades de la
administracin pblica. Entre ellas podemos mencionar:
* La designacin de un funcionario en cada entidad que sea responsable de entregar
la informacin (artculo 3o), as como de un funcionario responsable de la elaboracin
de los portales de Internet (artculo 5o);
* La obligacin de prever una adecuada infraestructura, as como la organizacin y
publicacin de la informacin (artculo 3o);
* La obligacin de contar con portales de transparencia que difundan en los plazos
previstos por la Ley a travs de Internet los datos generales de la entidad que incluyan
las disposiciones y comunicados emitidos, su organizacin, organigrama y
procedimientos; las adquisiciones de bienes y servicios que realicen; y la informacin
adicional que la entidad considere pertinente (artculos 5 y 25);
* La prohibicin de destruir la informacin que posea la entidad (artculo 18o);
* La obligacin de la Presidencia del Consejo de Ministros de remitir un informe anual
al Congreso de la Repblica dando cuenta de las solicitudes de informacin atendidas
y no atendidas. La Presidencia del Consejo de Ministros deber reunir de todas las
entidades de la administracin pblica dicha informacin (artculo 19o);
* La publicacin trimestral de informacin sobre finanzas pblicas y la obligacin de
remitirla a la vez al Ministerio de Economa y Finanzas para que sea incluida en su
portal de Internet.
Pese a la expresa obligacin legal, podemos constatar que no todas las entidades
pblicas vienen cumpliendo con tales obligaciones. No obstante, es preciso destacar
que a partir de la vigencia del TUO de la Ley N 27806 se ha constituido a iniciativa
de distintas administraciones pblicas oficinas o comisiones de transparencia. Estas
oficinas estn orientadas a la promocin de prcticas de buen gobierno, la tica
pblica as como la transparencia en la gestin; difundiendo y capacitando en los
alcances del derecho de acceso a la informacin pblica y las obligaciones derivadas
del TUO de la Ley N 27806. En otros casos, funcionan adems como una suerte de
oficinas consultivas o asesoras en materia de atencin de pedidos de informacin,
implementacin de la legislacin sobre acceso a la informacin pblica y polticas
institucionales de transparencia..
CAPITULO SEGUNDO
HBEAS DATA Y TUTELA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN
PBLICA
1. UN HBEAS DATA IMPROPIO
Conforme lo dispone el artculo 200o inciso 3 de la Constitucin el hbeas data
procede frente al hecho u omisin de cualquier autoridad, funcionario o persona que
48
vulnera o amenaza el derecho de acceso a la informacin pblica, reconocido por el

artculo 2o inciso 5, y el derecho a la autodeterminacin informativa previsto por el
artculo 2o inciso 6 de la Constitucin. Cabe indicar que un sector de la doctrina ha
calificado al proceso que tutela el derecho de acceso a la informacin pblica como
hbeas data impropio , pues dicho proceso suele circunscribirse a proteger
exclusivamente el derecho a la autodeterminacin informativa.
Antes de la reforma constitucional efectuada a travs de la Ley No 26470, el hbeas
data tambin proceda en defensa del derecho al honor, la buena reputacin, la
intimidad, la voz, la imagen, y la rectificacin de informaciones inexactas o
agraviantes difundidas por los medios de comunicacin (artculo 2o inciso 7). Ello, sin
duda, desnaturalizaba a dicho proceso La Ley No 26301, publicada el 3 de mayo de
1994, estableci el procedimiento del hbeas data. Se trat de un esfuerzo transitorio
aunque su vigencia super los diez aos, coyuntural e incompleto que, si bien aclar
algunos aspectos (competencia, aplicacin supletoria del procedimiento del amparo,
etc.), confundi otros. Por ejemplo, consideraba como va previa la obligacin de
remitir una carta notarial al agresor antes de presentar la demanda, cuando ella
cuenta con naturaleza propia (por lo general, es la va administrativa) y no puede
confundirse con una carta notarial. Adems, dicha Ley dio a entender que no slo se
requiere agotar la va administrativa sino que luego debera acudirse a la va notarial
para recin poder presentar una demanda de hbeas data. Todo ello, retardaba el
acceso a la justicia y perjudicaba econmicamente al afectado.
2 LOS APORTES DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
A nivel jurisprudencial puede apreciarse que hasta el momento el hbeas data ha sido
muy poco utilizado. Basta mencionar que desde que el Tribunal Constitucional se
instal hasta la fecha ha dictado aproximadamente treinta sentencias, en su mayora
respecto al derecho de acceso a la informacin pblica. Sin embargo, se aprecia un
cierto incremento durante el perodo 2003-2004 pues ingresaron al Tribunal
Constitucional veinte procesos como lo ha informado su Presidente (Cfr. ANEXO N 2).
Incluso, en contadas ocasiones el Tribunal ha ido perfilando los alcances del derecho a
la autodeterminacin informativa. A travs de este proceso se ha obtenido
informacin elaborada por empresas privadas (estudios de impacto ambiental) que
obran en poder de una entidad pblica, legajos personales, estructuras remunerativas,
planos que complementan una resolucin administrativa, informacin (cargos) sobre
un procedimiento administrativo, e incluso sobre evaluaciones de personal en el sector
pblico y de magistrados no ratificados, etc.
Una sentencia particularmente relevante fue aquella dictada por el Tribunal
Constitucional, en la demanda interpuesta por Julia Eleyza Arellano Serqun (Exp. N
2579-2003-HD/TC) pues se acogi por vez primera la doctrina colombiana sobre el
estado de cosas inconstitucional extendiendo los alcances de su sentencia al obligar
al Consejo Nacional de la Magistratura a entregar la informacin solicitada no slo a
la demandante sino tambin a los magistrados no ratificados que la soliciten.
3. LAS NOVEDADES
CONSTITUCIONAL
INTRODUCIDAS
POR
EL
CDIGO
PROCESAL
El Cdigo Procesal Constitucional, Ley No 28237, publicado el 31 de mayo del 2004,

que entr en vigencia el 1 de diciembre del 2004, ha regulado el procedimiento de
hbeas data con la finalidad de facilitar el acceso a la justicia. En este sentido, ha
introducido los cambios siguientes:
49
En primer lugar, como ya se ha mencionado, ha precisado los alcances del derecho de

acceso a la informacin pblica, as como el derecho a la autodeterminacin
informativa (artculo 61o). En segundo lugar, establece que ya no se requerir remitir
una carta notarial al agresor sino bastar con un documento de fecha cierta, que
constituye un requisito especial de la demanda (artculo 62o) y no una va previa,
como indebidamente lo calificaba la Ley No 26301. Finalmente, en tercer lugar, se
menciona que cumplido dicho requisito ya no habr necesidad de agotar va
administrativa alguna pues podr acudirse directamente al hbeas data (artculo
62o). Finalmente, el Cdigo seala que el patrocinio de abogado ser facultativo
(artculo 65o). Se espera que esta regulacin contribuya a facilitar el acceso al hbeas
data en aquellos casos donde se aprecia una afectacin de los derechos que aquel
proceso tutela.
No obstante estas mejoras introducidas por el Cdigo Procesal Constitucional, no se he
producido un empleo extendido del proceso del hbeas data para reparar los
supuestos de afectacin del derecho de acceso a la informacin pblica.
CAPITULO TERCERO
VIGILANCIA CIUDADANA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
En estos aos de vigencia de la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica,
la sociedad civil organizada ha generado mltiples e interesantes iniciativas a fin de
vigilar el respeto del derecho de acceso a la informacin pblica.
En esa lnea, vigilancia sobre portales de transparencia, difusin y capacitacin sobre el
contenido de la Ley a funcionarios y servidores pblicos (especialmente a funcionarios
de gobiernos locales), tramitacin de quejas y denuncias de ciudadanos por
afectaciones a su derecho de acceso a la informacin pblica, organizacin de
seminarios, foros de discusin, mesas de trabajo nacionales e internacionales para la
promocin de este derecho y la implementacin de la Ley, entre otras; son algunas de
las actividades que distintas organizaciones no gubernamentales han venido
desarrollando en estos aos.
A continuacin, researemos brevemente las actividades que han venido
desarrollando las organizaciones ms destacadas por esta labor: Consejo de la Prensa
Peruana, Instituto Prensa y Sociedad y Ciudadanos al da.
1. EL CONSEJO DE LA PRENSA PERUANA
El Consejo de la Prensa es un consorcio de medios de comunicacin creado en 1997, que
tiene por propsito afianzar cada vez ms la credibilidad de la prensa en la opinin
pblica; as como cautelar de manera permanente la vigencia de las libertades de
informacin, expresin, opinin y de la libre empresa periodstica.
Adems de los objetivos propios de un gremio periodstico, el Consejo de la Prensa ha
desarrollado una lnea de trabajo importante sobre la proteccin y promocin del
derecho de acceso a la informacin pblica.
As, esta institucin ha implementado una lnea telefnica y de Internet para recibir
denuncias de ciudadanos a quienes se les niegue u obstaculice el acceso a la
informacin en poder del Estado.
De igual modo, a travs de estos medios, brinda asesora a los ciudadanos sobre cmo
obtener informacin de diversos estamentos pblicos de acuerdo a la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica; e interviene directamente, en
coordinacin con la Defensora del Pueblo cuando la denuncia lo justifique en
50
aquellos casos donde la afectacin al derecho no tenga visos satisfactorios de solucin

para los ciudadanos. Las denuncias ante el Consejo de la Prensa se procesan una vez
que el denunciante remite las copias simples de los documentos que acrediten su
solicitud de informacin a la administracin pblica.
Desde ese momento, mediante cartas dirigidas a los funcionarios responsables de
atender los pedidos de acceso a la informacin de las distintas entidades pblicas, el
Consejo intercede para que la informacin solicitada sea entregada a la brevedad
posible, incidiendo en los plazos que la legislacin dispone para su entrega. En caso de
negativa renuente por parte del funcionario pblico, el Consejo evala la necesidad de
remitir el caso a la Defensora del Pueblo para que sea este organismo el que solicite
formalmente la informacin a la entidad quejada y proceda segn corresponda de la
evaluacin de la queja o petitorio. Cabe sealar que el Consejo de la Prensa, segn la
informacin que obra en su pgina web, ha tramitado doscientas treinta y cuatro
(234) denuncias (desde el ao 2002 hasta marzo del 2005); de las cuales ha logrado
interceder exitosamente a favor del ciudadano en ciento sesenta (160) casos.
Asimismo, en el perodo comprendido entre los aos 2003 y 2004 se presentaron ante
dicha institucin ms de doscientas (200) denuncias y actualmente, tiene en trmite
noventa y cuatro (94) solicitudes de informacin. Durante el perodo que se encuentra
habilitada la lnea de denuncia del Consejo (2002-2005), se ha podido determinar
que entidades como la Inspectora General del Ejrcito o la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, siempre se mostraron renuentes a cumplir las obligaciones
contenidas en la Ley.
Entre las entidades del Poder Ejecutivo ms denunciadas (2003-2004), se encuentran
el Ministerio de Economa y Finanzas (siete denuncias); el Ministerio de Defensa (cuatro
denuncias), y el Ministerio de Justicia (tres denuncias). Entre el ao 2002 y 2003, se
presentaron cuarenta y cuatro (44) quejas contra municipios distritales de Lima, nueve
de ellas contra la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Durante el perodo del 2004-2005, la Lnea de Acceso a la Informacin Pblica recibi
cincuenta y dos (52) nuevos casos de solicitudes de informacin que no han sido
atendidas por entidades de la administracin pblica. En este perodo se denunciaron
a dieciocho (18) organismos autnomos y de control. Los organismos ms denunciados
fueron la Contralora General de la Repblica, la Superintendencia de Banca y
Seguros y ESSALUD (cuatro denuncias). Entre los ministerios ms quejados, se
encuentran Ministerio de Defensa (cuatro denuncias) y Ministerio de Justicia (tres
denuncias). Asimismo, se recibieron veinticinco (25) denuncias contra municipios
distritales y provinciales (diecisiete del interior del pas). La Municipalidad
Metropolitana de Lima fue quejada en once (11) oportunidades y la de Santiago de
Surco en ocho (8). Los municipios limeos renuentes a responder las solicitudes de
informacin son: Barranco, Chaclacayo y Barranca.
Por otro lado, el Consejo de la Prensa Peruana realiza una vigilancia permanente
sobre los gobiernos regionales, municipales provinciales y otras instituciones del Estado
para verificar el nivel de cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley de
transparencia. As, verifica si los portales de transparencia que estas instituciones deben
implementar, conforme lo establece el artculo 5 de la misma Ley, cumplen con
publicar informacin presupuestal de la entidad (Presupuesto anual y ejecutado);
informacin sobre el responsable de tramitar las solicitudes de acceso a la informacin
pblica y sobre las contrataciones y adquisiciones efectuadas por la entidad.
51
Segn la informacin proporcionada por el Consejo, a marzo del 2005, donde se

realiz el seguimiento correspondiente al cuarto trimestre del ao 2004, se pudo
verificar un alto ndice de incumplimiento de los municipios provinciales en lo referido
a la publicacin de informacin referida a contrataciones y adquisiciones. Segn este
seguimiento, slo tres, de los veinticinco portales de transparencia, cuentan con esta
informacin actualizada. Y nicamente dos, Lima Metropolitana y Callao, son
evaluados satisfactoriamente en su totalidad. En el caso del Municipio de Lima, el
avance es significativo dado que, segn el informe de noviembre de 2004, esta
comuna no detallaba los montos pagados ni identificaba a sus proveedores.
Asimismo, este informe da cuenta del retraso experimentado en los portales de los
gobiernos regionales en comparacin con los resultados del monitoreo que este
organismo realiz al tercer trimestre del 2004. Se comprob que la publicacin del
presupuesto, as como de las contrataciones y adquisiciones est desactualizada.
No obstante, el reporte ha identificado ms encargados de responder solicitudes de
informacin. Los portales que destacan por continuar exhibiendo informacin
actualizada a inicios del ao 2005 son los correspondientes a los gobiernos regionales
de Cajamarca, Lambayeque y Moquegua. Por su parte, las entidades del gobierno
central mantienen, a comienzos del 2005, un nivel aceptable en el otorgamiento de
informacin a travs de su portal institucional. Los dos casos que se destacan son el
portal del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas que no contaba con
informacin del cuarto trimestre del ao 2004, pero que s se encuentra actualizado
con informacin de los meses de enero y febrero del presente ao. El otro caso que se
destaca es el del portal del Ministerio de Relaciones Exteriores, que no presenta las
especificaciones que detalla la Ley respecto a contrataciones y adquisiciones.
Finalmente, es importante destacar el trabajo que el Consejo de la Prensa viene
realizando a travs de su Proyecto Municipios Transparentes. Este proyecto viene
siendo desarrollado en colaboracin con la Defensora del Pueblo, el Proyecto Sistema
Integrado de Administracin Financiera del Ministerio de Economa y Finanzas (SIAF) ,
Ventana Pblica proyecto desarrollado por el Centro de Servicios y Transferencia
Tecnolgica de la Pontificia Universidad Catlica del Per y algunos medios de
comunicacin de Lima y provincias. Asimismo, contempla la organizacin de talleres
de capacitacin sobre la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica
dirigidos a funcionarios responsables de la entrega de informacin en la administracin
pblica, entidades regionales y provinciales, gobiernos locales y periodistas.
Actualmente, el Proyecto Municipios Transparentes se est ejecutando con municipios
de las regiones de Lambayeque, San Martn, Cusco y Piura.
2 EL INSTITUTO PRENSA Y SOCIEDAD
El Instituto Prensa y Sociedad, IPYS, es una asociacin creada en 1993, principalmente
por periodistas. Sus objetivos bsicos son la promocin de las libertades informativas y
la prensa independiente. Para tal efecto realiza reportes de la situacin de la libertad
de expresin en varios pases latinoamericanos, elabora estudios especializados, y
fomenta el debate sobre el papel de los medios de comunicacin en el estado
democrtico.
El IPYS cuenta con tres programas fundamentales: Libertad de Prensa, Acceso a la
Informacin y Periodismo de Investigacin. Adicionalmente, desarrolla actividades de
capacitacin y administra en Lima una biblioteca de periodismo Freedom Forum.
Dentro del segundo programa, el IPYS ha implementado una Oficina de Acceso a la
Informacin Pblica (OACI), que est constituida como un rgano tcnico jurdico
52
dedicado a fomentar la transparencia en la gestin de los asuntos pblicos y a

capacitar a la ciudadana en el empleo de las normas de acceso a la informacin.
La OACI asesora de manera gratuita a cualquier persona u organizacin civil que
solicite informacin del Estado; adems, puede supervisar, a solicitud del solicitante, los
procedimientos administrativos o los procesos judiciales que ste promueva como
consecuencia de la negativa a entregar informacin pblica. A travs de esta Oficina,
el IPYS ha desarrollado una experiencia interesante a fin de promover el derecho de
acceso a la informacin pblica en el sector salud. As por ejemplo, el informe: Acceso
a la Informacin de las Entidades del Sector Salud: Una experiencia piloto (Lima,
diciembre 2004), da cuenta del trabajo desarrollado por esta institucin en la
evaluacin del uso de la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica por
parte de las organizaciones de la sociedad civil y tambin de las respuestas dadas por
las entidades pblicas de dicho sector.
El proyecto consisti en dar capacitacin, sobre el contenido del derecho de acceso a la
informacin pblica y su marco regulatorio, a organizaciones de la sociedad civil cuyas
actividades estn relacionadas con los temas vinculados a salud sexual y reproductiva,
SIDA y tuberculosis. El propsito fue que estas organizaciones se familiaricen con el
derecho y los mecanismos que ofrece la legislacin nacional para acceder a
informacin pblica en poder de la administracin.
La experiencia de trabajo en este proyecto consisti en que las organizaciones
capacitadas formulen pedidos de informacin pblica que fueran relevante para el
cumplimiento de los fines que ellas persiguen. Estos pedidos deban ser hechos en base
a la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, al punto de exigir, llegado
el caso, judicialmente la informacin requerida.
Previa y paralelamente el IPYS ha realizado, en el marco de este proyecto, una serie
de eventos de capacitacin dirigidos a funcionarios del sector salud. En el ao 2002,
especialmente, se realizaron talleres y sesiones de trabajo sobre transparencia
informativa con funcionarios pblicos a nivel nacional. Es de destacar el encuentro
internacional que organiz esta institucin, en setiembre de ese ao, con especialistas
nacionales e internacionales, donde se convoc adems a todos los jefes de las oficinas
legales de los ministerios del Per. La evaluacin que hace el IPYS de este trabajo, da
cuenta del creciente inters de los funcionarios pblicos, a todo nivel, por conocer los
conceptos y los fundamentos del derecho de acceso a la informacin. No obstante ello,
evidencia tambin el desconocimiento general que predomina sobre cuestiones bsicas
de la Ley N 27806, que desarrolla el contenido de este derecho.
Finalmente, comentaremos que el IPYS ha planteado, hasta diciembre de 2004, once
(11) procesos de hbeas data a fin de solicitar judicialmente informacin a la
administracin pblica. En el caso del proyecto sobre acceso a la informacin pblica
del sector salud, la organizacin interpuso una demanda de hbeas data solicitando
informacin relativa al cambio en el esquema de tratamiento que se da a pacientes
que sufren de tuberculosis multidrogo resistente. Este cambio, segn las organizaciones
especializadas en el tema, habra significado un retroceso en el estado de salud de los
pacientes, al punto que en algunos casos habra provocado la muerte de algunos de
ellos. La negativa del Ministerio de Salud a entregar la informacin solicitada
impedira, justamente, determinar las responsabilidades institucionales respecto a las
consecuencia negativas que la decisin de cambio de esquema de tratamiento trajo
consigo. A la fecha, el proceso de hbeas data se encuentra pendiente de resolucin en
la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Lima, en razn de la apelacin que
presentara el Ministerio en contra la primera sentencia que declar fundada la
53
demanda. La experiencia del IPYS es un ejemplo de cmo la sociedad civil organizada

puede, a partir de los instrumentos que le ofrece el ordenamiento jurdico, hacer
efectiva la realizacin de un derecho. De igual modo, constituye una muestra de cmo
realizar una efectiva vigilancia de los actos de la administracin pblica que se
vinculan directamente con el inters ciudadano.
3 CIUDADANOS AL DA
Ciudadanos al Da es una organizacin privada sin fines de lucro que rene a
profesionales de diversas disciplinas con experiencia en la administracin pblica.
Comienza su labor durante el primer trimestre del ao 2002 y sta tiene como
finalidad generar incentivos y nuevas herramientas que procuren mejorar la calidad
de la gestin pblica a travs de la transparencia informativa, la participacin y
vigilancia ciudadana, y la prestacin de los servicios orientados al ciudadano. Esta
organizacin elabora informes sobre temas vinculados al uso de los recursos pblicos en
la administracin pblica, valindose de un lenguaje sencillo y de fcil comprensin
para el ciudadano comn. Asimismo, elabora un ranking sobre los diversos tipos de
gastos de la administracin pblica (personal, bienes y servicios, contrataciones y
adquisiciones, etc.) a fin de determinar qu entidad gasta ms en cada uno de ellos y
cmo financia su presupuesto; tambin confecciona un ranking sobre los niveles de
cumplimiento de las entidades pblicas en la publicidad de informacin relativa a
presupuesto, personal, inversiones, contrataciones y adquisiciones, remuneraciones,
proveedores, entre otros.
En lo relativo a la promocin y difusin del derecho de acceso a la informacin pblica,
Ciudadanos al Da cuenta con una publicacin: Acceso a la informacin del Estado.
Marco legal y buenas prcticas , donde se presenta un estudio sobre el contenido del
derecho a la informacin pblica, el marco normativo en el derecho internacional, la
regulacin en el Per a travs de un esquema didctico de preguntas y respuestas, y
finalmente, una relacin de buenas prcticas de distintas entidades pblicas. El estudio
es un instrumento valioso para los ciudadanos y servidores pblicos interesados en
tener una nocin completa y asequible del derecho de acceso a la informacin pblica,
su regulacin en el pas y los mecanismos para su exigibilidad.
Cabe desatacar tambin, dentro de las labores de promocin del derecho que realiza
esta institucin, la iniciativa del Premio a las Buenas Prcticas Gubernamentales.
Este concurso que busca premiar experiencias exitosas de buenas prcticas de la
administracin pblica orientadas a mejorar los servicios que presta a la ciudadana,
tiene por finalidad replicar los buenos ejemplos de organizacin para mejorar la
efectividad, eficiencia e innovacin administrativa. Finalmente, Ciudadanos al Da
organiza diversos eventos dirigidos a funcionarios pblicos y a la ciudadana en
general, sobre temas vinculados a la transparencia en el uso de los recursos fiscales y a
la participacin ciudadana en la gestin y uso de los mismos.
CAPITULO CUARTO
DEFENSORA DEL PUEBLO Y DEFENSA DEL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIN.
Desde el inicio de sus funciones la Defensora del Pueblo ha venido tramitando casos de
vulneracin al derecho de acceso a la informacin pblica, pudiendo constatar que
subsiste una cultura del secreto en el pas. Debido a ello se mantiene una
permanente atencin a la vigencia del acceso a la informacin pblica y la promocin
54
de una cultura de la transparencia. Actualmente la defensa y promocin de este

derecho cuenta con las siguientes lneas de trabajo especficas:
Tramitacin y solucin de quejas e intervenciones de oficio relacionadas con la
vulneracin del derecho de acceso a la informacin.
Realizacin de capacitaciones de funcionarios/as y servidores/as pblicos
Fortalecimiento de vnculos de colaboracin entre la Defensora del Pueblo e
instituciones pblicas y privadas para la realizacin de estas actividades; por ejemplo,
se han celebrado convenios de cooperacin institucional con el Consejo de la Prensa
Peruana y con el Instituto Prensa y Sociedad, entre otras instituciones.
Elaboracin de propuestas normativas que permitan contar con una adecuada
normatividad sobre acceso a la informacin pblica. As, durante el proceso de
elaboracin de la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, se
formularon diversas opiniones y propuestas al Congreso de la Repblica para contar
con una legislacin que garantice el acceso a la informacin. Igualmente, con motivo
de la elaboracin del reglamento de la Ley se remitieron puntuales propuestas a la
Presidencia del Consejo de Ministros para que se incluyeran en el referido texto
normativo.
Interposicin o intervencin de procesos constitucionales como ltimo recurso que
permita garantizar el acceso a la informacin pblica.
Seguimiento de temas eje en materia de acceso a la informacin pblica (por
ejemplo la verificacin y anlisis de los T.U.P.A. o la supervisin de la transparencia
en la gestin de los recursos pblicos).
Elaboracin de informes defensoriales que analicen los problemas que se presentan
para la vigencia del acceso a la informacin y formulen recomendaciones.
Actividades informativas que permitan a los ciudadanos y ciudadanas conocer sus
derechos y las posibilidades de intervencin y control de las instituciones pblicas.
En definitiva, la Defensora del Pueblo realiza diversas actividades destinadas a
garantizar la vigencia del derecho de acceso a la informacin pblica.
CAPITULO SEXTO
PRINCIPALES PROBLEMAS DETECTADOS EN LA APLICACIN DEL DERECHO AL
ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
Tal como se ha venido expresando, la Defensora del Pueblo ha venido tramitando
casos de vulneracin al derecho de acceso a la informacin pblica, pudiendo
constatar que subsiste una cultura del secreto en algunas Instituciones Pblicas como
tambin de otros Entes Pblicos tal como se desprende de las quejas recibidas por la
Defensora del Pueblo por vulneracin del derecho de acceso a la informacin pblica,
as como las intervenciones de oficio llevadas a cabo por dicha institucin, lo cual han
permitido detectar algunos problemas referidos a la aplicacin de la Ley. Dichos
problemas sern abordados en los siguientes acpites.
1. PROBLEMAS DE INFRAESTRUCTURA Y ORGANIZACIN
El primer prrafo del artculo 3 de la Ley N 27806 dispone que los funcionarios
responsables de brindar informacin pblica deben prever una adecuada
infraestructura,
as como la organizacin, sistematizacin y publicacin de la informacin que poseen y
55
producen las entidades de la administracin pblica. Asimismo, el inciso 2 del

mencionado artculo establece que el Estado tiene la obligacin de adoptar medidas
bsicas destinadas a garantizar y promover la transparencia en la actuacin de las
entidades de la Administracin Pblica. En esa misma lnea, el artculo 3 del Decreto
Supremo N 072-2003-PCM, Reglamento de la Ley de transparencia y acceso a la
informacin pblica, ha dispuesto que la mxima autoridad de las distintas entidades
administrativas debe adoptar todas las medidas necesarias que permitan garantizar el
ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica.
Las citadas normas tienen como objetivo propiciar la realizacin del derecho de acceso
a la informacin pblica, as como promover la transparencia. En ese sentido, de las
mismas pueden desprenderse obligaciones tales como el establecimiento de
procedimientos rpidos y poco formales que permitan el acceso oportuno a la
informacin o el deber de organizar la informacin de forma tal que se facilite el
acceso a la misma, permitiendo, incluso, el acceso en forma directa. Respecto a esta
ltima obligacin, el artculo 21 de la Ley N 27806 establece que para permitir el
ejercicio pleno del derecho de acceso a la informacin pblica, el Estado debe crear y
mantener registros pblicos de manera profesional. De igual modo, dicho dispositivo
indica que en ningn caso las entidades de la administracin pblica pueden destruir
la informacin que posean, autorizando al Archivo General de la Nacin a hacerlo slo
cuando haya transcurrido un plazo razonable.
El cumplimiento efectivo de las mencionadas obligaciones supone que las entidades
pblicas deban destinar recursos personales y materiales que abonen en la realizacin
del derecho fundamental de acceso a la informacin pblica. Sin embargo, en el
contexto regional de Tacna, sobre todo en las zonas rurales alejadas de las capitales de
provincia, las entidades pblicas no siempre pueden contar con tales recursos. A esta
limitacin se suele sumar, la falta de disposicin de los funcionarios pblicos a adoptar
soluciones imaginativas que privilegien la satisfaccin del derecho fundamental de
acceso a la informacin. En esa lnea, la Defensora del Pueblo ha tomado
conocimiento de casos en los que la falta de infraestructura adecuada y de recursos ha
motivado el incumplimiento del plazo previsto por la ley para la entrega de la
informacin.
De esta forma, justificaciones como la falta de fluido elctrico, el mal estado de una
maquina fotocopiadora o, incluso, la lejana de la entidad a la que se le solicita la
informacin, han generado situaciones que no se adecuan a lo dispuesto por la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica. Asimismo, se han conocido casos en los
que las entidades pblicas han visto en el procedimiento de acceso como un medio
para obtener recursos econmicos. En esos casos se ha verificado el cobro de sumas
excesivas por el acceso a la informacin, a pesar de que la ley establece que la persona
solicitante slo debe abonar el costo de la reproduccin.
1.1 Incumplimiento del plazo por falta de infraestructura y recursos
El artculo 11 inciso b de la Ley N 27806 establece el plazo mximo no mayor de
siete das y, excepcionalmente, cinco das adicionales en el que deben ser atendidos
los pedidos de informacin pblica. Sin embargo, la Defensora del Pueblo ha podido
constatar que no siempre este plazo ha sido cumplido por las entidades pblicas.
Muestra de lo anterior es que ms del cincuenta por ciento de las quejas recibidas se
sustentan en esta infraccin de la Ley de transparencia y acceso a la informacin
pblica. El incumplimiento del plazo legal previsto para la entrega de la informacin
tambin se ha debido a problemas de infraestructura y limitacin de recursos, as como
a la inexistencia de archivos profesionalizados que permitan la ubicacin rpida de la
56
informacin solicitada. Tales supuestos se han presentado a pesar de que el artculo

44 de la Constitucin seala que es deber primordial del Estado garantizar la plena
vigencia de los derechos humanos; tal deber en materia de acceso a la informacin
pblica obliga al Estado a destinar los recursos materiales necesarios para que todas la
entidades de la administracin pblica cumplan a cabalidad con los distintos
dispositivos de la Ley N 27806.
1.2 Inadecuada infraestructura y la obligacin de conservar la informacin
Respecto a la obligacin de conservar la informacin contenida en el artculo 21 de la
Ley N 27806, es preciso mencionar que la Defensora del Pueblo ha conocido slo un
supuesto de destruccin de informacin pblica por parte de funcionarios estatales.
2. PROBLEMAS DERIVADOS DE LA FALTA DE IMPLEMENTACIN DE LAS NORMAS
DE ACCESO A LA INFORMACIN
Tal como lo dispuso la primera disposicin, transitoria, complementaria y final de la
Ley N 27806, las entidades de la administracin pblica, desde la publicacin de la
misma el 3 de agosto de 2002 contaban con ciento cincuenta das para
acondicionar su funcionamiento a lo dispuesto por dicha norma. De esta forma, para
el 1 de enero de 2003 todas la entidades tendran que haber cumplido con brindar
soporte institucional y organizativo al derecho de acceso a la informacin pblica
reconocido en el artculo 2 inciso 5 de la Constitucin. La adecuacin de las entidades
pblicas implicaba, bsicamente, el cumplimiento de dos obligaciones: incorporar en su
T.U.P.A. el procedimiento de acceso a la informacin pblica y nombrar al funcionario
responsable de brindar informacin. Asimismo, implicaba que en cada una de las
entidades de la administracin pblica que incluyen a las municipalidades se
adoptaran las medidas necesarias para que sus funcionarios, en especfico el
funcionario responsable de la entrega de la informacin, conozcan los alcances de la
Ley N 27806, as como del principio de publicidad que debe regir todas las
actividades y disposiciones de las entidades pblicas.
Sobre todo, teniendo en cuenta que el artculo 1 de la misma dispone que su finalidad
es promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental
del acceso a la informacin pblica. No obstante, la Defensora del Pueblo ha tenido
ocasin de comprobar, tanto a travs de quejas recibidas como por intervenciones de
oficio realizadas, que dichas obligaciones no necesariamente han sido cumplidas por
todas las municipalidades distritales de la provincia de Tacna. De igual modo, ha
podido constatar que el conocimiento de los distintos dispositivos de la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica no siempre ha acompaado la
actuacin de los funcionarios pblicos.
2.1 Regulacin deficiente en los T.U.P.A.S Regulacin basada en el Decreto Supremo N
018-2001-PCM.
El artculo 37 de la Ley N 27444, Ley de procedimiento administrativo general,
dispone que todas las entidades de la administracin elaboren y aprueben o, en su
caso, gestionen la aprobacin de un T.U.P.A. en el cual debe encontrarse contenidos,
entre otros aspectos: todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los
administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de
cualquier rgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal,
el cual deber consignarse expresamente en el T.U.P.A.; la descripcin clara y taxativa
de todos los requisitos exigidos para la realizacin completa de cada procedimiento y;
los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitacin, con indicacin de su
monto y forma de pago. En esa medida, el procedimiento de acceso a la informacin
57
pblica previsto por la Ley N 27806 y su Reglamento, como vehculo que permite la
satisfaccin del derecho de acceso a la informacin pblica, debe ser insertado en los
T.U.P.A.S de las distintas entidades obligadas.
A partir de la entrada en vigencia de la Ley N 27806, vale decir, a partir del primero
de enero de 2003, todas la entidades deban tener incorporado el procedimiento de
acceso a la informacin pblica en sus T.U.P.A.S No obstante, la Defensora del Pueblo
ha tenido oportunidad de comprobar que tal obligacin no ha sido cumplida por
algunas entidades. Esa situacin se ha manifestado sobre todo respecto al
procedimiento previsto en el artculo 11 de la Ley de transparencia y acceso a la
informacin. Al respecto, al publicarse la Ley N 27806 se impuso a las entidades de la
administracin pblica la obligacin de incorporar el procedimiento de acceso a la
informacin sobre la base de la disposicin de dicha ley. Dicha obligacin, supona la
actualizacin de los T.U.P.A.S que hubiesen regulado dicho procedimiento al amparo
del Decreto Supremo N 018-2001-PCM de 27 de febrero de 200142. El mencionado
Decreto Supremo, como tambin se ha indicado antes, fue dictado por el gobierno de
transicin con la finalidad de regular la realizacin del derecho de acceso a la
informacin pblica reconocido en el artculo 2 inciso 5 de la Constitucin. En esa
medida, dise un procedimiento que se caracteriz por ser garantista pero que no
comprenda todos los aspectos implicados en la satisfaccin del mencionado derecho
fundamental.
El Decreto Supremo N 018-2001-PCM, en comparacin a la Ley de transparencia de
acceso a la informacin pblica prevea un procedimiento menos expeditivo, con un
plazo ms largo, pues sujetaba el pedido de informacin a la evaluacin previa por
parte de la oficina de asesora de la entidad. Del mismo modo, habilitaba a las
entidades de la administracin a implementar tasas por trmite y no slo por el costo
de la reproduccin. La vigencia del Decreto Supremo N 018-2001-PCM, de acuerdo a
la Primera Disposicin transitoria, complementaria y final de la Ley N 27806
nicamente se extenda hasta la entrada en vigencia de esta ltima. Vale decir, a
partir del 1 de enero de 2003 dicha norma dejaba de estar vigente y, por ende, era
inocua para regular los procedimientos de acceso a la informacin pblica de las
distintas entidades de la administracin pblica.
La adecuada implementacin y conocimiento de los alcances de la Ley N 27806
repercute directamente en el cumplimiento del objetivo de promover la cultura de la
transparencia y en la satisfaccin adecuada de un derecho fundamental reconocido en
la Constitucin. En esa medida, la falta de adecuacin de los T.U.P.A.S y el empleo de
una norma no vigente supera la mera formalidad e incide de forma negativa en el
ejercicio de un derecho fundamental cuyo desarrollo normativo, a travs de la
mencionada ley, propicia el ejercicio ms extenso del derecho.
Esta afirmacin cobra mayor gravedad si tenemos en cuenta que la realizacin del
derecho a acceder a la informacin pblica constituye un medio para el ejercicio de
otros derechos fundamentales;. De esta forma, la limitacin del derecho de acceso a la
informacin pblica, mediante la falta de adecuacin de los T.U.P.A.S, tambin puede
condicionar la eficacia de otros derechos fundamentales. Finalmente, es preciso
mencionar que las citadas limitaciones a los derechos fundamentales pueden afectar a
un mayor nmero de individuos cuando se encuentran previstas en los T.U.P.A.S de
instituciones que cumplen funciones a nivel nacional.
2.2 Desconocimiento de las normas sobre acceso a la informacin pblica
58
La realizacin efectiva del derecho de acceso a la informacin pblica exige que los
distintos funcionarios pblicos conozcan los dispositivos de la Ley N 27806. En esa
medida, la difusin y promocin de los contenidos de la mencionada Ley entre los
funcionarios pblicos debi ser una de las primeras medidas a adoptar por los titulares
de las entidades pblicas a fin de garantizar el ejercicio del derecho fundamental
reconocido en el artculo 2 inciso 5 de la Constitucin. Igual fomento se deban dar a
las normas contenidas en el Decreto Supremo N 072-2003-PCM, Reglamento de la
Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica. El conocimiento de la Ley de
transparencia y acceso a la informacin pblica, pero sobre todo la interiorizacin por
parte de los funcionarios de los principios de publicidad y transparencia, constituyen la
mejor garanta del derecho de acceso a la informacin. Con todo, a pesar de lo
avanzado en este proceso de concientizacin todava persisten problemas relacionados
con el desconocimiento de dichas normas.
Tal como est previsto en el artculo 3 de la Ley N 27806 la regla que debe imperar
en el desarrollo de la gestin pblica es la publicidad, tanto de las disposiciones como
de las actividades que realizan las entidades pblicas. No obstante, existe informacin
cuya publicidad y accesibilidad debe privilegiarse debido a su directa relacin con la
gestin de las entidades, el uso de sus recursos y la normativa que regula su actuacin.
De esta forma se facilita el control por parte de la ciudadana. Dentro de esta lgica se
inscribe la regulacin de los portales de transparencia de las entidades pblicas y, en
concreto, la regulacin de sus contenidos; en concreto, la relacin de informacin
prevista por el artculo 5 de la Ley N 27806.
2.2.1 Condicionamientos arbitrarios al acceso universal a la informacin
De acuerdo al artculo 2 inciso 5 del Texto Constitucional, toda persona, sin distincin
alguna, tiene derecho a solicitar informacin de cualquier entidad pblica. En lnea de
desarrollo constitucional, el artculo 7 de la Ley N 27806 recoge una norma similar a
la constitucional y adems aade que en ningn caso las entidades podrn exigir
expresin de causa para el ejercicio de este derecho. De esta forma, las normas que
regulan el derecho de acceso a la informacin pblica han previsto que toda persona,
sea adulta, adolescente, periodista, vecino de la localidad, extranjero, etc., puede
solicitar informacin, brindando slo sus datos generales. En el caso de los menores de
edad, el artculo 10 del Reglamento de la Ley de transparencia de acceso a la
informacin pblica, a la sazn norma que regula las formalidades del pedido de
informacin, ha establecido que no precisan presentar documento de identidad.
De las normas glosadas, tambin se desprende que la persona que solicita informacin
no est obligada a expresar las razones que la llevan a hacer el pedido, ni tampoco a
probar que tiene inters directo o legtimo para hacer la solicitud. En esa medida, si los
funcionarios pblicos condicionan la entrega de informacin a que la ciudadana
explique las razones que la llevan a hacer el pedido o que acredite su inters, estar
contraviniendo el derecho de acceso a la informacin pblica. De este modo, cualquier
restriccin al derecho de acceso a la informacin pblica, sustentada en exigencias
personales adicionales a la mera condicin de persona, resulta inconstitucional. Sin
embargo, a pesar de lo dispuesto por las normas que regulan el derecho de acceso a la
informacin pblica, distintas entidades pblicas ha continuado condicionando la
entrega de la informacin a exigencias que no tiene fundamento normativo alguno.
La exigencia de requisitos o condicionamientos arbitrarios para satisfacer los pedidos
de informacin constituye una va de hecho que lesiona el derecho fundamental de
acceso a la informacin pblica basada en el desconocimiento de las normativas
correspondientes. De esta forma se manifiesta que los funcionarios pblicos todava no
59
han interiorizado que la obligacin de entregar informacin se sustenta en su calidad

de gestores de una organizacin que debe estar al servicio de la ciudadana y, por
ende, sus actividades deben estar expuestas a la fiscalizacin por parte de sta. En
suma, se tratan de condicionamientos que dan cuenta del mantenimiento de la
cultura del secreto.
2.2.2 Formalismos que restringen el acceso a la informacin pblica
El procedimiento y reglas previstos en el Ley N 27806 y su Reglamento tienen por
objetivo promover la transparencia y posibilitar el ejercicio del derecho de acceso a la
informacin pblica. En esa medida, su interpretacin y aplicacin debe ser en clave
de promocin y realizacin extensiva del derecho. Al respecto, el artculo 11 de la Ley
N 27806 ha establecido que las solicitudes de acceso a la informacin pblica debe
dirigirse al funcionario responsable designado por la entidad. Tal norma tiene como
objetivo que el/la ciudadano/a obtenga de forma ms rpida la informacin
solicitada, pues dicho funcionario es el obligado a realizar las gestiones necesarias para
ello. As, el artculo 5 del Reglamento de la Ley N 27806, precisamente, ha dispuesto
que el funcionario responsable debe cumplir una serie de obligaciones que deben
contribuir a que la ciudadana vea oportunamente realizado su derecho de acceso a
la informacin pblica. En consecuencia, dirigir las solicitudes de acceso a la
informacin a los funcionarios responsables, ms que una exigencia a cumplir para
acceder a la informacin es una garanta de satisfaccin oportuna del derecho; por
ello, el Reglamento de la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica ha
previsto la posibilidad de que las unidades de recepcin documentaria canalicen las
solicitudes de informacin que no hayan sido dirigidas al funcionario responsables.
De igual modo, los requisitos que debe contener la solicitud de acceso a la informacin
estn destinados a posibilitar la satisfaccin del derecho, pues brindan a la entidad
administrativa los datos necesarios para entregar a los/las ciudadanos/as la
informacin que requieren. De esta forma, tanto los requisitos, como el uso del
formulario previsto en el Reglamento de la Ley N 27806 constituyen tambin
mecanismos para garantizar la satisfaccin del derecho de acceso a la informacin
pblica. Tal condicin explica que el propio Reglamento haya previsto la posibilidad
de que el solicitante subsane la falta o imprecisin de los elementos que debe contener
la solicitud. No obstante, respecto a alguno de estos datos, como por ejemplo los
nombres, el domicilio, la firma o huella digital del solicitante o, la delimitacin de la
informacin solicitada, la subsanacin por parte de la persona solicitante ser
imprescindible para poder dar atencin al pedido de informacin.
2.2.3 Desconocimiento e incumplimiento sistemtico de las normas sobre acceso a la
informacin pblica
Esta situacin se suele presentar cuando la entidad quejada omite responder los
pedidos de informacin solicitados por la Defensora del Pueblo en ejercicio de sus
funciones, o cuando las entidades administrativas se niegan a entregar la informacin
sin aducir justificacin alguna. En esa medida, se trata de un supuesto que contraviene
diversos artculos de la Ley N 27806, como por ejemplo, el principio de publicidad
contenido en su artculo 3, las normas de procedimiento previstas en su artculo 11 o,
la obligacin de entregar la informacin establecida en su artculo 10. Sobre este
problema, tambin es preciso mencionar que en algunos casos, la omisin de respuesta
por parte de las entidades se da tanto respecto a los requerimientos de los ciudadanos
y ciudadanas, como a los pedidos y recomendaciones de la Defensora del Pueblo. En
esa medida, traduce una concepcin no democrtica del Estado y desconocimiento de
la posicin central de los derechos fundamentales en el marco de la Constitucin.
60
2.3 Deficiencias en el nombramiento de funcionarios responsables de entregar la

informacin
Otro supuesto de implementacin defectuosa de las normas de acceso a la informacin
pblica del que ha tenido conocimiento la Defensora del Pueblo est referido al
nombramiento de los funcionarios responsables de entregar la informacin pblica. En
concreto, se trataran de supuestos de incumplimiento de la obligacin de las entidades
pblicas de nombrar, de acuerdo a los artculos 3 y 8 de la Ley N 27806, al
funcionario responsable de la entrega de la informacin. Tal como se ha sealado, la
mencionada Ley tiene por finalidad promover la transparencia y la satisfaccin del
derecho de acceso a la informacin pblica; as, sus dispositivos y las normas de su
Reglamento, el Decreto Supremo N 072-2003-PCM, se orientan al cumplimiento de
dichos fines. En ese sentido, la designacin del funcionario responsable de la entrega de
la informacin persigue el cumplimiento de los mencionados objetivos; pues, acerca la
administracin a la ciudadana, concretando el principio de inmediacin y facilitando
la realizacin del acceso a la informacin.
2.3.1 Inadecuada designacin de funcionario responsable
Tal como se ha mencionado, la designacin del funcionario responsable de la entrega
de la informacin tiene como objetivo facilitar el acceso a la informacin por parte de
la ciudadana. Las funciones que le han sido asignadas en el artculo 5 del
Reglamento de la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica,
precisamente, se orientan a la realizacin de tales objetivos. Asimismo, su presencia en
las entidades pblicas concreta el principio de inmediacin y se constituye en garanta
de la satisfaccin del derecho de acceso a la informacin pblica. Para que el
funcionario responsable de la entrega de la informacin pueda cumplir a cabalidad
con sus funciones y, por ende, los fines que persigue su regulacin, es preciso que sea
una persona que trabaje de forma cotidiana en la entidad administrativa. Su
presencia permanente en la entidad le permite conocer el funcionamiento de las
distintas reas de la misma, as como la informacin que stas producen o poseen. De
igual modo, su permanencia en la entidad posibilita que los ciudadanos puedan tener
acceso directo a la informacin en la forma prevista en el artculo 12 de la Ley N
27806. Por ello, resulta razonable que el artculo 8 de la mencionada ley haya
previsto el secretario general de la institucin, funcionario que realiza sus funciones
permanentemente en la entidad, en caso que no se haya nombrado funcionario
responsable, asuma las responsabilidades administrativas y penales por
incumplimiento de la normativa de acceso a la informacin.
3. DE QUIN ES LA INFORMACIN EN PODER DEL ESTADO?
LA INFORMACIN QUE POSEE O PRODUCE EL ESTADO COMO BIEN PBLICO
Como consecuencia de la denominada cultura del secreto, existe un criterio bastante
difundido en las administraciones pblicas, segn el cual, la informacin en poder del
Estado es de propiedad de las entidades pblicas que la poseen. Es decir, se suele tener
una concepcin patrimonial de la informacin pblica, en virtud de la cual se niega el
acceso a la misma argumentando que pertenece a la entidad o que es de uso interno,
con lo cual, la entidad o sus funcionarios deciden discrecionalmente cuando entregarla
y a quien hacerlo. Ciertamente, una concepcin de esta naturaleza no se corresponde
con los principios de publicidad y transparencia ni con el derecho de acceso a la
informacin pblica, propios de un Estado constitucional. En este modelo de
organizacin estatal, el poder se ejerce en beneficio de las personas y por ende las
61
entidades y funcionarios deben rendir cuenta de sus actos a los beneficiarios o

destinatarios del ejercicio del poder.
4. EL COSTO DE ACCEDER A
ILEGALES Y COBROS ARBITRARIOS
LA
INFORMACIN
PBLICA.
COBROS
Si bien resulta importante una regulacin garantista del derecho de acceso a la

informacin que establezca la publicidad como regla, un rgimen estricto de
excepciones, as como requisitos, plazos y procedimientos expeditivos y favorables a los
solicitantes, ello resulta insuficiente si es que por la va del costo de reproduccin del
pedido de informacin se impone una limitacin econmica al acceso pblico. Es el
caso del establecimiento de cobros desproporcionados o distintos a los que supone la
reproduccin. Este problema se suscita cuando las administraciones pblicas que
interpretan la obligacin de los solicitantes de sufragar el costo de reproduccin de su
pedido, como una clusula cuyo contenido puede ser fijado de manera discrecional o
de acuerdo a las necesidades de cada entidad. En efecto, de acuerdo al inciso 5 del
artculo 2 de la Constitucin, el ejercicio del derecho de acceso a la informacin
pblica supone que el titular del mismo asuma el costo de reproduccin del pedido.
Siendo ello as, es del caso entonces determinar los parmetros que deben tener en
cuenta las administraciones pblicas para dotar de contenido a la expresin costo de
reproduccin a efectos de determinar sus componentes o, lo que es lo mismo, saber los
conceptos que no pueden integrar dicho costo de reproduccin. En esa lnea, se aprecia
en primer lugar que la norma constitucional es bastante parca al respecto, limitndose
a enunciar la expresin en cuestin. A su turno, el artculo 20 del TUO de la Ley N
27806 que regula la Tasa aplicable al pedido de informacin, tampoco proporciona
mayores luces respecto al contenido del mencionado concepto, limitndose a sealar
que las personas solicitantes debern abonar solamente el importe correspondiente a
los costos de reproduccin de la informacin requerida, estableciendo adems que
cualquier costo adicional se entender como una restriccin al ejercicio del derecho de
acceso a la informacin, aplicndose las sanciones correspondientes. Asimismo, esta
norma establece que el monto establecido deber figurar en el correspondiente
T.U.P.A.
4.1 Cobros por conceptos ajenos al costo de reproduccin. Cobros ilegales
4.1.1 Cobros por derecho de trmite o bsqueda de informacin
Como ya vimos, tanto la Constitucin, el TUO de la Ley N 27806 como su
Reglamento, establecen que los solicitantes de informacin pblica slo deben sufragar
el costo que suponga la reproduccin del pedido de informacin, precisando esta
ltima norma los criterios a tener en cuenta para determinar dicho costo, adoptando
un criterio significativamente restrictivo a partir de las exigencias de costos directos y
exclusivos. Sin embargo, la Defensora del Pueblo ha detectado que algunas entidades
establecen un cobro previo y no relacionado de manera directa con la reproduccin,
denominado derecho de trmite.
4.1.2 Cobro adicional por copia fedateada o certificada
Son constantes las consultas y quejas verbales presentadas a la Defensora del Pueblo
con relacin al cobro adicional al costo de reproduccin que realizan algunas
entidades pblicas, cuando les solicitan copias fedateadas de documentos pblicos. En
efecto, muchas administraciones pblicas han establecido que si la solicitud de acceso a
la informacin es de copias fotostticas fedateadas, ello tiene un costo adicional al
costo de reproduccin, que respondera al servicio de certificacin o fedateado que
estara brindado la entidad. De este modo, lo que se estara trasladando al solicitante
62
de la informacin es el costo que supone para la entidad, el tener que certificar o

fedatear una informacin o documentacin que ha producido, a efectos de poder ser
utilizada de manera oficial.
Sin embargo, en la lnea de argumentacin antes expuesta con relacin al cobro por
derecho de trmite o de bsqueda de informacin, el cobro adicional por copia
fedateada resulta contrario al derecho de acceso a la informacin pblica. Ello en
primer lugar porque de acuerdo al inciso 5 del artculo 2 de la Constitucin y al
artculo 20 de la Ley N 27806, el nico cobro posible en el mbito del ejercicio del
derecho de acceso a la informacin pblica es el antes analizado costo de reproduccin
que suponga el pedido.
4.2 Cobros arbitrarios o desproporcionados
El otro grupo de problemas detectados por la Defensora del Pueblo relacionado con el
costo del acceso a la informacin, tiene que ver que los cobros desproporcionados o
arbitrarios que se establecen por el concepto del costo de reproduccin. En efecto, se
trata de aquellos casos en los que el costo de reproduccin no refleja o no se
corresponde con los costos o gastos efectivamente realizados como consecuencia de la
reproduccin del pedido de informacin. Si bien ello se debe a una serie de
circunstancias, la Defensora del Pueblo ha detectado las siguientes:
4.2.1 Cobros desproporcionados por carencias presupuestarias y de infraestructura
La Defensora del Pueblo ha detectado en muchos casos que el establecimiento de
cobros desproporcionados o arbitrarios obedece a las carencias presupuestarias o de
infraestructura, sobre todo en dependencias de las administraciones pblicas que
realizan sus funciones en zonas rurales o muy pobres del pas. As, trasladan a los
solicitantes de informacin los costos que supone la falta de personal, la ausencia de
fluido elctrico en la zona o cuando este existe, la falta de una mquina
fotocopiadora, tanto en el dependencia pblica como en el propio poblado o zona, lo
que obliga a trasladarse a otros lugares.
5. LAS EXCEPCIONES AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA. LA
AFECTACIN DE LAS REGLAS QUE RIGEN SU INTERPRETACIN Y APLICACIN
Tal como ya se seal, el acceso a la informacin pblica no es un derecho absoluto,
sino que tiene lmites o excepciones, cuyo fundamento se encuentra en la necesidad de
hacer compatible su vigencia con la de otros derechos fundamentales o bienes que
tambin cuentan con respaldo constitucional y por ende reclaman proteccin a ese
nivel. Sin duda, la revelacin de determinada informacin o el acceso pblico a la
misma, puede ocasionar la afectacin de bienes constitucionales como el orden
pblico, la seguridad ciudadana, el correcto desempeo de la administracin pblica;
as como de otros derechos fundamentales tales como la intimidad personal, la
integridad fsica o la vida.
Por esa razn, el inciso 5 del artculo 2 de la Constitucin, adems de establecer
algunas materias reservadas, remite al legislador la definicin de otras. Como tambin
ya se dijo, aquellas se encuentran reguladas bsicamente en los artculos 15, 16 , 17 y
18 del TUO de la Ley N 27806. Interesa sin embargo destacar en este punto, que la
remisin constitucional al legislador para regular los lmites del acceso a la informacin,
debe respetar en todo caso el contenido esencial del mencionado derecho que viene
asegurado desde la propia Constitucin. Asimismo, una vez establecidas las
excepciones, la interpretacin y aplicacin de las mismas no se encuentran libradas a la
discrecionalidad de las administraciones pblicas ni de sus funcionarios, sino que
63
cuentan con especiales reglas cuyo cumplimiento condiciona la validez de su

invocacin.
5.1 Las reglas que rigen la interpretacin y aplicacin de las excepciones:
legalidad, taxatividad, interpretacin restrictiva y control estricto o riguroso
Si bien el legislador en virtud de delegacin constitucional ha establecido las
excepciones al derecho de acceso a la informacin pblica, tambin ha sometido la
interpretacin y aplicacin de las mismas a puntuales reglas cuyo cumplimiento es
condicin indispensable para su validez. Estas reglas se encuentran reguladas
bsicamente en el artculo 18 del TUO de la Ley N 27806.
5.1.1 El principio de legalidad formal
El inciso 5 del artculo 2 de la Constitucin adems de hacer mencin expresa a
algunas materias exceptuadas del acceso pblico, remite a la ley el establecimiento de
otras excepciones, sometiendo de este modo de manera expresa al principio de
legalidad, las limitaciones o excepciones al derecho de acceso a la informacin pblica.
De este modo, slo a travs de la ley es posible establecer excepciones al derecho de
acceso a la informacin pblica.
Ahora bien, el legislador ha desarrollado este exigencia constitucional a travs del
inciso 6 del artculo 17 y del primer prrafo del artculo 18 del TUO de la Ley N
27806. La primera de estas normas es de naturaleza subsidiaria, ya que se encuentra
sistemticamente al final de todos los supuestos de excepcin expresamente regulados
y los cierra a travs de la tcnica de remisin normativa al legislador. As, esta norma
seala que no podr ser ejercido el derecho de acceso a la informacin respecto de
Aquellas materias cuyo acceso est expresamente exceptuado por la Constitucin o
por una ley aprobada por el Congreso de la Repblica.
La Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica se encarga de asegurar esta
garanta de legalidad formal sealando que No se puede establecer por una norma
de menor jerarqua ninguna excepcin a la presente Ley. Siendo ello as, no es posible
regular ni tampoco invocar excepciones que se encuentren previstas en normas con
rango de ley como decretos legislativos, decretos de urgencia u ordenanzas regionales
o municipales y menos an en normas infralegales. En el caso de los gobiernos
regionales y locales, conviene agregar a lo ya indicado, que la prohibicin de limitar o
establecer excepciones al derecho de acceso a la informacin se debe a que dicha
materia no es de su competencia, sino del gobierno central.
CONCLUSIONES
La Constitucin de 1979 no reconoci de manera expresa el derecho de acceso a la
informacin pblica, sino que formaba parte del contenido implcito del derecho a
recibir informacin a travs de cualquier medio, previsto en el inciso 4 de su artculo 2.
La Carta de 1993 lo reconoci como derecho autnomo en el inciso 5 de su artculo 2,
sin embargo, no fue desarrollado legalmente durante los aos siguientes de esa
dcada. La vocacin antidemocrtica y la corrupcin gubernamental que caracteriz
al rgimen durante dicho perodo, explica en buena medida esta omisin legislativa.
A la cada de dicho rgimen, la vinculacin entre la cultura del secreto y la
corrupcin gubernamental se hizo particularmente evidente. Sin duda, muchos actos
de corrupcin gubernamental fueron favorecidos por la ausencia de mecanismos de
acceso a la informacin y transparencia. De ah que el gobierno de transicin decidiera
avanzar hacia la cultura de la transparencia, evidenciando su voluntad poltica en
64
ese sentido al dictar el Decreto Supremo 018-2001-PCM de 27 de febrero del 2001 y el

Decreto de Urgencia N 035-2001 de 17 de marzo del mismo ao.
La primera norma regul un procedimiento especial para que las personas accedan a
la informacin, mientras la segunda estableci el acceso a las personas a la informacin
relacionada con las finanzas pblicas.3. Si bien ello constituy un avance significativo,
an resultaba insuficiente debido a los alcances limitados de ambas normas, dado su
rango normativo en el caso de la primera y su naturaleza excepcional en el caso de la
segunda.
Por ello, la promulgacin de la Ley N 27806, Ley de transparencia y acceso a la
informacin pblica de 3 de agosto de 2002, constituy un hito importante en el
esfuerzo por conseguir la vigencia efectiva de la transparencia y el acceso a la
informacin en el Estado, al superar las limitaciones indicadas y desarrollar el derecho
de acceso a la informacin reconocido en la Constitucin, configurndolo legalmente.
Como ya se indic el derecho de acceso a la informacin pblica encuentra
reconocimiento constitucional en el inciso 5 del artculo 2 de la Constitucin. El TUO de
la Ley N 27806 no slo lo configura legalmente, sino que constituye una norma de
desarrollo constitucional que integra el bloque de constitucionalidad, es decir, forma
junto con la Constitucin, el parmetro de control de cualquier medida limitativa del
derecho. El Reglamento de esta norma concreta o explicita algunos aspectos
sustantivos y procesales. A su turno, el Tribunal Constitucional a travs de la
jurisprudencia recada en procesos de hbeas data.
A partir de todo ello es posible identificar los siguientes elementos bsicos que
configuran el derecho de acceso a la informacin pblica:
a) La titularidad le corresponde a toda persona sin ninguna otra exigencia o
calificacin subjetiva adicional, como la mayora de edad, la nacionalidad peruana, la
representacin legal de instituciones, etc.
b) El ejercicio de este derecho fundamental y por ende la obligacin de entregar la
informacin no est condicionado a la expresin de causa motivo ni destino o uso de
la informacin solicitada. Lo contrario constituye una limitacin carente de respaldo
constitucional y legal.
c) La persona solicitante, nicamente debe asumir el costo de reproduccin que
suponga el pedido de la informacin. Dicho costo slo puede comprender aquellos
gastos directos y exclusivamente vinculados con la reproduccin y por ende en ningn
caso costos fijos como remuneraciones o gastos de infraestructura.
d) Cualquier otro cobro que no se ajuste a los criterios sealados, como derechos de
trmite o formularios, constituye una afectacin al acceso a la informacin. Si el costo
de reproduccin no se encuentra previsto en el correspondiente Texto nico de
Procedimientos Administrativos T.U.P.A., la entidad se encuentra impedida de
cobrar monto alguno.
e) El acceso a la informacin pblica es exigible a todas las entidades pblicas de los
distintos niveles de gobierno, las empresas del Estado y empresas privadas que prestan
servicios pblicos o ejerzan funciones administrativas bajo cualquier modalidad.
f) La informacin sobre la que recae el ejercicio de este derecho es toda aquella que se
encuentre en posesin de las entidades antes mencionadas, independientemente de
quin la haya producido. De este modo, la informacin en poder de las entidades
obligadas se presume pblica. La informacin que se entregue debe ser cierta, actual,
precisa y completa, de lo contrario se considera una afectacin al derecho.
65
g) Las nicas excepciones al acceso a la informacin son las previstas en los artculos
15, 16 y 17 del TUO de la Ley N 27806. Cualquier otra excepcin debe establecerse
en una ley del Congreso. Las excepciones deben estar reguladas de manera taxativa y
deben ser interpretadas restrictivamente. No caben, por ende, interpretaciones
extensivas o analgicas de las mismas.
h) Del mismo modo, toda limitacin de los poderes pblicos al acceso a la informacin,
debe fundamentarse en la necesidad apremiante de proteccin de un bien jurdico
constitucional y que slo de ese modo es posible alcanzarlo. La prueba de ambas
exigencias corresponde a los poderes pblicos, sobre todo tratndose de limitaciones
normativas. De lo contrario, la limitacin resulta inconstitucional.
Es de destacar que el TUO de la Ley N 27806 establece que los funcionarios y
servidores pblicos que incumplan sus disposiciones sern sancionados por la comisin
de falta grave o, en su caso, podrn ser denunciados penalmente por la comisin del
delito de abuso de autoridad tipificado en el artculo 376 del Cdigo Penal. De este
modo, la norma prev una doble va de responsabilidad, siendo la penal obviamente
residual y activada slo ante los supuestos graves y en los que el agente acte de
manera dolosa.
Todo ello ha sido complementado con la entrada en vigencia del Cdigo Procesal
Constitucional, Ley N 28237, el 1 de diciembre de 2004. Esta norma precisa el
contenido del derecho de acceso a la informacin que puede ser demandado a travs
del hbeas data y establece reglas procesales para este proceso que facilitan su
utilizacin. As, no se requiere agotar ms va previa que el haber reclamado el acceso
a travs de un documento de fecha cierta y tampoco se requiere el patrocinio de
abogado para iniciar y tramitar este proceso.
Existe desconocimiento del marco normativo que regula el derecho de acceso a la
informacin pblica, as como de los fines de publicidad y transparencia que persigue
el TUO de la Ley N 27806. Como consecuencia inmediata de tal carencia, la forma de
conducirse de algunos funcionarios pblicos se aparta del cumplimiento de las
obligaciones previstas en la mencionada norma.
Subsisten entidades de la administracin pblica que no han incorporado en su
normativa, organizacin y funcionamiento la lgica de la transparencia y publicidad
prevista por el TUO de la Ley N 27806.
El nivel de conocimiento por parte de la poblacin de la existencia, contenido y
alcances del derecho de acceso a la informacin pblica, an resultan insuficientes. En
efecto, buena parte de la poblacin an no es consciente de que tiene la posibilidad de
exigir a las administraciones pblicas que le proporcionen informacin que se
encuentra en su poder.
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67
Procedimientos Administrativos en la Ley 27444
SUMARIO:
Introduccin; Definiciones; Clases de Procedimientos; El T.U.P.A.; Sujetos

del Procedimiento; De los Administrados; De la Autoridad Administrativa;
Conflictos de Competencia y Abstencin; Iniciacin del Procedimiento;
Plazos y Trminos; Ordenacin del Procedimiento; Instruccin del
Procedimientos; Ejecucin de Resoluciones; De la Revisin de los Actos en
Va Administrativa.
INTRODUCCIN
La organizacin de un Estado, por intermedio del cual se ejerce de manera
institucionalizada el poder conferido por los ciudadanos mediante las elecciones, tiene
un ingrediente esencial y de partida consistente en un reparto de competencias
adecuado, y con este la determinacin de los espacios de actuacin dentro de cuyos
parmetros las entidades pblicas van a desarrollar, de manera reglada, las funciones
que les han sido conferidas constitucional y legalmente. El ejercicio de estas
competencias en el marco constitucional y legal establecido- tiene como una de sus
manifestaciones (precisamente la que da cara al ciudadano), aquella actuacin que se
da a travs de la ordenacin y desarrollo de los procedimientos administrativos.
En una sociedad organizada los ciudadanos actan en ejercicio de los diversos derechos
que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la Administracin o
Administraciones Pblicas para que estas les otorguen o reconozcan otros derechos
necesarios para el desarrollo de actividades econmicas, polticas, ciudadanas,
culturales, entre otras, que desean realizar. Y precisamente para llegar a la obtencin
de estos permisos, autorizaciones, concesiones u otra ndole de derechos, los ciudadanos
deben seguir un procedimiento administrativo. El ciudadano que desee abrir un
Restaurant deber obtener, por lo menos, la licencia municipal de funcionamiento,
aqul que pretenda instalar una radio tendr que contar con tres tipos de derechos
(permiso, licencia y autorizacin), aquella empresa que quiera iniciar el negocio de la
prestacin de un servicio pblico deber participar de un proceso de seleccin y firmar
un contrato de concesin. Si bien todos estos son procedimientos administrativos, de
diversa ndole, con reglamentaciones diversas, seguidos antes distintos niveles de
Gobierno y diversos organismos pblicos, pero cierto es tambin, que se encuentran
vertebrados por ciertos principios e instituciones que se esbozarn con el estudio de la

Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444.
La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la funcin
pblica, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones
de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que
conforman la Administracin Pblica y, adems, importa (y mucho) porque es la va
que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios
para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social.
Por ello, los principios que lo deben guiar el diseo y la ejecucin de los procedimientos
administrativos estn orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en
una exigencia extra legal o extremadamente rgida para los ciudadanos. Los
principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el cual las administraciones
pblicas no pueden hacer ms all de los que constitucional y legalmente est
conferido; el debido procedimiento, es una extensin del derecho constitucional
reconocido al debido proceso, para poder exponer sus argumentaciones, ofrecer y
producir pruebas y obtener una decisin motivada en el derecho; de impulso de oficio,
en virtud del cual las autoridades de las entidades pblicas no pueden permanecer
inactivas frente a un procedimiento administrativo; el de razonabilidad, cuando
la potestad de restringir derechos, establecer obligaciones, o calificar infracciones y
determinar las sanciones, se haga respetando las competencias atribuidas y la debida
proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que se tutelan; el
de imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminacin alguna; el de
informalismo o indubio pro actione , en virtud del cual las normas deben ser
interpretadas favorablemente a la admisin de la accin y la obtencin de una
decisin final; el de presuncin de veracidad de todos los documentos y
declaraciones presentado por los administrados; el de conducta procedimental de las
partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual quienes participan en el
procedimiento deben facilitar la continuacin del mismo; el de eficacia por el cual se
debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer el cumplimiento de la finalidad
del acto procedimental sobre cualquier formalismo; el de la verdad material por el
que se busca verificar plenamente los hechos que sirven de sustento a las decisiones; el
de participacin para que los ciudadanos accedan a la informacin de sus expedientes;
el de simplicidad, para que los trmites sean sencillos y sin mayores complicaciones y
confusiones; el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a trmites
similares en cuanto al establecimiento de los requisitos; el de predictibilidad, por el cual
se debe brindar una informacin veraz completa y confiable sobre cada trmite al
administrado, de tal manera que al inicio del procedimiento el ciudadano pueda tener
una conciencia de cul ser el resultado del mismo; el de privilegio de controles
posteriores, por el que se puede comprobar la veracidad de las declaraciones o
documentos a travs de la fiscalizacin posterior.
Luego, entrando ya en el procedimiento mismo, debe mencionarse que estos se
clasifican en procedimientos de aprobacin automtica y los de evaluacin previa,
estos son aquellos en los que el derecho se entiende concedido desde la presentacin de
la solicitud acompaada de los requisitos exigidos en el Texto nico de Procedimientos
Administrativos-TUPA (aprobacin automtica), a diferencia de los de evaluacin
previa, en los que la Administracin Pblica tiene la funcin de analizar el petitorio y
decidir sobre el mismo conforme al ordenamiento jurdico y al inters pblico. Segn el
tipo de proceso la estructura del procedimiento puede tener algunas variantes. Y cabe
destacar que lo fundamental en la estructuracin de un procedimiento es determinar
los sujetos del mismo (ciudadano y Administracin Pblica que debe tener
68
competencia para pronunciarse y estar en capacidad de decidir de manera imparcial

y neutra) y tambin, durante el decurso de su tramitacin, que el ejercicio de la
funcin pblica debe materializarse siempre respetando los derechos de los
ciudadanos, que ven en este procedimiento la manera de obtener lo que requieren
para el desarrollo de actividades de diversa ndole en la sociedad. Por ello la
ordenacin del procedimiento, su desarrollo hasta su culminacin debe seguir las reglas
establecidas en la ley, las mismas que estn pensadas para que el administrado pueda
conseguir un resultado justo, con relativa rapidez y sin tener que padecer por tiempo
indefinido ante las oficinas pblicas.
A propsito del transcurso del tiempo dentro de un procedimiento administrativo, sin
que la Administracin haya tomado una decisin sobre lo solicitado, la figura
del silencio administrativo, positivo o negativo, ante la inaccin o demora de las
entidades pblicas, ha pretendido dar al administrado un mecanismo de garanta
frente a esas situaciones. El silencio administrativo positivo estimatorio de lo solicitado,
o el negativo, por el cual el ciudadano tiene la opcin de entender denegado su
pedido y hacer uso de medios impugnatorios ante la misma Administracin. Pese a la
existencia de estas figuras, sabemos que las entidades pblicas continan tramitando
largamente procedimientos administrativos, y que esto en la prctica significa para el
ciudadano identificar al Estado con una inaccin perpetua.
Cabe sealar, que actualmente el silencio administrativo negativo viene siendo
considerado como un anacronismo, puesto que la administracin pblica en la lgica
de la ordenacin y estructuracin de un procedimiento administrativo no est dirigida
a proteger a la administracin ante las tardanzas en el ejercicio de su funcin, y darle
un margen mayor de tiempo para decidir tardamente, sino ms bien tutelar al
ciudadano, quien en la actualidad puede considerar denegado su pedido lo que
implica esperar una nueva instancia (ms tiempo y dinero para los abogados) a fin de
conseguir alguna decisin, no se sabe si a tiempo. Ante esto, la tendencia actual es la
de considerar como regla general el silencio administrativo positivo y la
excepcionalmente el silencio administrativo negativo, para casos realmente de especial
y demostrada naturaleza (como el otorgamiento de concesiones para la explotacin
de recursos naturales). Definitivamente, esta nueva visin del tema nos lleva a pensar
que es el ciudadano el tutela principal en estos procedimientos y que la administracin
pblica deber esforzarse en realizar sus tareas de manera eficiente y eficaz.
Ciertamente, dentro de un procedimiento administrativo, el reconocimiento de los
principios y la existencia de las normas, no han bastado para garantizar que no se
produzcan situaciones de desviacin del poder (comportamiento que implica
apartarse del sentido para el cual fueron conferidas las competencias) ni las del abuso
de poder (ir ms all de las funciones atribuidas), o, fuera de estos casos, que el
administrado en todos los casos reciba un pronunciamiento en los tiempos debidos, o
en todo caso, que est de acuerdo con el pronunciamiento de la Administracin. Es
por ello que se prev como una variante del derecho de peticin, la prerrogativa de los
ciudadanos de interponer recursos contra las decisiones de la Administracin y con el
objeto de lograr (con fundamentos legales y medios probatorios) una decisin
favorable al administrado. Esto se ana al privilegio de la Administracin, por el cual
sta puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos.
El procedimiento administrativo no debe tener una duracin indefinida y, por tanto,
la ley expresamente establece los supuestos en los cuales se pone fin al procedimiento
administrativo y con esto se cierra la posibilidad para otro pronunciamiento de la
Administracin en este mismo procedimiento, salvo la declaratoria de nulidad de un
69
acto administrativo que sea contrario al inters pblico, conforme a lo sealado en el

artculo 202 de la Ley N 27444.
Histricamente ha sido una preocupacin cmo se controla la actuacin de la
Administracin en un Estado, lo que paulatinamente ha evolucionado del exclusivo
control parlamentario al control jurisdiccional objetivo (nicamente del acto) y
actualmente, como lo ha recogido la legislacin nacional vigente, a travs del
contencioso-administrativo de plena jurisdiccin o subjetivo, en el cual el Poder Judicial
no solo se limita a analizar si la Administracin actu conforme a las normas sino
tambin y principalmente a determinar si el organismo pblico implicado respeta los
derechos e intereses legtimos de los ciudadanos.
El contencioso-administrativo regulado por la Ley N 27684, en palabras de Diez
Snchez (2004) se inscribe en las tendencias ms modernas de la doctrina del Derecho
Administrativo comparado. Y de la amplia gama de novedades legislativas, es
inevitable entonces poner nfasis en las pretensiones y el objeto del contenciosoadministrativo, la competencia jurisdiccional, los requisitos de admisibilidad y
procedencia, la posibilidad de dictar medidas cautelares, los recursos que pueden ser
interpuestos, como cuestiones fundamentales del proceso. Esta reglamentacin
relativamente nueva est siendo utilizada progresiva y abrumadoramente en nuestro
medio.
Anteriormente, se mencion que el contencioso-administrativo subjetivo o de plena
jurisdiccin abra la posibilidad al juez de pronunciarse acerca del respeto de los
derechos del administrado, con la posibilidad de solicitarse dentro de este proceso
medidas cautelares (cumpliendo los requisitos establecidos, evidentemente) para su
tutela. En este contexto, el carcter residual del amparo, las vas previas y paralelas,
sern un espacio de anlisis interesante en lo aplicable a la Administracin Pblica,
porque se piensa que el amparo era una medida muy efectiva de proteccin frente al
accionar indebido de las entidades pblicas, sin embargo, el carcter residual del
amparo implica un cambio profundo, que como garanta de proteccin de los
derechos fundamentales que requieren una tutela urgente y especial, se distingue de
los otros derechos legales cuya tutela puede darse a travs de otros procesos
judiciales y, en el caso de la Administracin Pblica mediante el contenciosoadministrativo.
CAPITULO I
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Antecedentes Nacionales
En el Per no hemos estado fuera de las inquietudes regulatorias del procedimiento
administrativo, pues por Resolucin Suprema del 14 de octubre de 1932 se comision al
Dr. Felipe Portocarrero, para que elaborase un proyecto de Cdigo de Procedimientos
Administrativos, trabajo que fue entregado en 1935, mediante la presentacin de un
proyecto. En dicho documento se reunieron todos los procedimientos que regan o
deberan regir las funciones de la administracin pblica, conforme se expresa en la
Exposicin de Motivos. Sin embargo, no lleg a convertirse en ley, pese al rgimen de
facto existente entonces y del orden que requera desde ya la Administracin Pblica
peruana.
Durante muchos aos, en la Administracin Pblica, los expedientes administrativos se

tramitaban en forma desordenada y emprica. Como no exista una norma procesal
70
del carcter general, en cada reparticin pblica quedaba librado el criterio a la

voluntad y a veces al capricho del funcionario respectivo. No haba uniformidad en la
manera de proceder con los expedientes, a excepcin, por supuesto, de algunas
dependencias que tenan establecidos procedimientos especiales.
En 1956 se nombr una comisin para elaborar un proyecto de Reglamento de
procedimientos administrativos y, a sugerencia de esta comisin ya constituida por
disposicin de la Resolucin Suprema No 266 del 17 de noviembre, se dict el Decreto
Supremo No 183-57, por el cual se dispona el ordenamiento de los trmites y su
vigencia entre tanto se dictara el reglamento encargado a la referida comisin.
El 23 de septiembre de 1965 se autoriz la designacin de una comisin por Decreto
Supremo No 421-SC para formular un proyecto de Reglamento de Procedimientos
Administrativos, comisin que estuvo integrada por los Drs. Antonio Zrate Polo, como
vicepresidente, Antonio Valdez Calle, Alberto Ruiz El Dredge, Luis Quie Arista,
Hernn Castro Moreno, Renato Lrtora Ginetti y Ramiro Vecorena Linares y presidida
por Gilberto Chirinos Rodrguez. La comisin trabaj durante meses presidida por el Dr.
Zrate Polo, sobre la base de un anteproyecto que formulara el Dr. Valdez Calle
siguiendo el modelo de la LPA espaola de 1958. Esta comisin entreg el proyecto en
diciembre de 1966 y se convirti en el Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo N006-67-SC.
En la dcada de los 70 se expidi el Decreto Supremo No 018-70-PCM que dispona el
inventario de procedimientos y la formulacin de la Gua de Servicios al Ciudadano,
de modo que ste pueda orientarse con facilidad en sus trmites ante la
Administracin Pblica, como requeriente o requerido. Es ms, dentro de estos
lineamientos se propicia la mecanizacin de los trmites con el auxilio de los
ordenadores.
La inquietud por perfeccionar esta norma ha sido frecuente en el curso de los
posteriores aos a su dacin. En efecto, por Resolucin Suprema No 131-81-PCM se
integr una comisin para proponer un proyecto de ley de procedimiento
administrativo que estuvo integrada por los Drs. Jaime de Althaus, Luis del Prado
Paredes, Vctor Garca Gonzlez y presidida por Renato Lrtora Ginetti. La comisin
entreg el anteproyecto que se adoptara como proyecto del Ejecutivo y se tramitara
al Senado en diciembre de 1982, siendo Ministro de Justicia el Dr. Armando Buendia
Gutirrez. Este proyecto no tuvo fortuna y qued en los archivos del Congreso.
La Justicia Administrativa se abre paso en el Per, con esperanzas de especificidad
propia, con la implantacin en la Corte Suprema de la Repblica de la Sala en
Derecho Constitucional y en lo Contencioso Administrativo; pero, ajustando su
actuacin al Cdigo Procesal Civil, pese a la buena intencin que se incluyera en la
Constitucin de la Repblica de 1979 (artculo 2400), ya derogada, y a la visible
realidad de una necesidad impostergable de implantar una integral jurisdiccin
especializada, tendencia marcada con la constitucin de las salas especializadas en lo
Contencioso Administrativo y en Derecho Pblico en la Corte Superior de Lima y, en la
sugerencia de sta para constituir los Juzgados Especializados en Derecho Pblico en
Lima, capital del Per; indicador suficiente de la urgencia de una legislacin procesal
administrativa especfica. No estamos diciendo que la inquietud procesal
administrativa recin aparezca en el Per con estas posibilidades judiciales, en la
prctica y en la teora; sino que nos referimos a unos perfiles de independencia
procesal, posible y cercana (Derecho Administrativo Procedimental o Derecho del
Procedimiento Administrativo).
71
2. Accin Administrativa
Es el derecho de los administrados a solicitar y obtener de la Administracin con
junta o unitariamente un pronunciamiento, sobre cualquiera de estos extremos:
Reconocimiento de un derecho.
Proteccin de un inters de naturaleza administrativa.
Reparacin de un derecho conculcado.
3. Definicin
Se puede sealar que el proceso administrativo es el conjunto secuencial de los diversos
procedimientos administrativos, a solicitud de un particular o de oficio.
GARCIA ENTERRIA sostiene sobre el procedimiento administrativo que es una
ordenacin interna de una pluralidad de operaciones expresada en actos diversos
realizados heterogneamente por varios sujetos u rganos, operaciones y actos que, no
obstante su relativa autonoma, se articulan en orden a la produccin de un acto final.
El mismo autor sostiene que el procedimiento vendra a ser el camino, el iter
jurdicamente regulado. No es un acto complejo, sino un complejo de actos del
administrado y de la Administracin, de diverso valor, aunque con sustantividad
jurdica propia.
La Ley No 27444 - Ley de Procedimiento Administrativo General, en su artculo 29,
define al procedimiento administrativo de la siguiente forma: Se entiende por
procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las
entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo que produzca efectos
jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.
PROCESO
Es la situacin jurdica legal que se plantea ante

una autoridad oficial competente, cuando se ha
iniciado un reclamo o peticin en una oficina o
dependencia del Estado, sea por una persona
particular, natural o jurdica, o por un servidor
pblico, con el objeto de lograr el reconocimiento de un derecho, la solucin de un
conflicto de intereses o cualquier cuestin
administrativa, que necesariamente debe definirse
o resolverse, en su caso, despus de una serie de
trmites procedimentales.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Es el conjunto de actos y diligencias tramitados

en las entidades, conducentes a la emisin de un
acto administrativo que produzca efectos
jurdicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.
Se distinguen dos etapas procedimentales: una
deformacin de la voluntad administrativa, de
origen unilateral o bilateral, con efectos
individuales y generales, y otra de fiscalizacin,
control e impugnacin.
4. Objeto del Procedimiento Administrativo

Diversos autores coinciden en sealar que el procedimiento Administrativo tiene por
objeto:
La buena marcha del rgano administrativo: Garanta administrativa; y
La tutela de intereses y derechos invocados por los administrados; se refleja en actos

administrativos debidamente motivados y sustentados en el ordenamiento jurdico:
Garanta jurdica.
72
5. Fuentes del Procedimiento Administrativo

a.
Las disposiciones constitucionales.
b.
Los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurdico

nacin
c.
Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente.
d.
Los Decretos Supremos y dems normas reglamentarias de otros poderes del

Estado.
e.
Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, a como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
f.
La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interprete

disposiciones administrativas.
g.
Las resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus tribunales o

consejo regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de
alcance general debidamente publicado. Estas decisiones generan precedente
administrativo, agotan la vi, administrativa y no pueden ser anuladas en esa
sede.
h.
Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas

expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas
administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.
i.
Los principios generales del derecho administrativo.
6. Clases de Procedimientos
Procedimiento tcnico o de gestin. Actividad trascendente del Estado

(preparacin de leyes, reglamentos, proyeccin de obras o servicios pblicos;
levantamiento de la Carta Nacional por triangulacin geodsica, astronmica y
aerofotogramtrica, etc.) que incluye la actividad de contralor, compleja e
importante.
Procedimiento administrativo strcto sensu. Relacionado con el vnculo

Estado-Administrados en general (derechos y obligaciones entre el Estado y sus
trabajadores, entre el Estado y los particulares q entre particulares ante el
Estado). Se puede sub clasificar en:
Procedimiento de Aprobacin
Automtica
No necesita de ningn acto administrativo,

ya que con la sola presentacin de la
solicitud, se entiende por aprobado lo
solicitada. Estos procedimientos son
instituidos por la presuncin de veracidad.
Procedimiento de Evaluacin Previa
MORN
URBINA seala:
Los
procedimientos de evaluacin previa, son
aquellos que requieren de una instruccin,
substanciacin, probanza y pronunciamiento
previo por parte de la Administracin
Pblica.
Procedimiento disciplinario. Mediante este procedimiento se investiga y

sanciona infracciones de orden administrativo. Hay, pues, presencia de elementos
penales, pero no exactamente delictivos, sino de faltas.
73
El procedimiento disciplinario es aquel que corresponde realizar a todos y cada

uno de los rganos y organismos del Estado y excepcionalmente a algunos
particulares, como es el caso de las universidades privadas que como las pblicas
pueden recurrir administrativamente a lo que determina la ley.
7.
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El Derecho Peruano reposa sobre tres principios: simplicidad, celeridad y eficacia. Pero,
en realidad, hay otros que sirven de orientacin y cauce:
Principio de Legalidad. Las autoridades administrativas deben actuar con

respeto a la Constitucin, a la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. Este principio
contiene, a su vez, otros criterios, no basta con sustentarse en las normas jurdicas;
adems de ello, ningn acto inferior puede dejar sin efecto lo dispuesto por una
instancia superior, la imposibilidad de conceder beneficios y privilegios y negar
arbitrariamente derechos a otros.
Principio del Debido Procedimiento. Los administrados gozan de todos los

derechos y garantas inherentes al Debido Procedimiento Administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a
obtener una decisin motivada y fundada en derecho. El Debido Procedimiento
Administrativo supone en toda circunstancia el respeto por parte de la administracin
pblica de todos aquellos principios y derechos normalmente invocables en el mbito
de la jurisdiccin comn o especializada y a los que se refiere el artculo 139 de la
Constitucin del Estado. V.gr.: Jurisdiccin predeterminada por la ley, derecho de
defensa, pluralidad de instancia, cosa juzgada, etc.
Principio de Impulso de Oficio. Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio

el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias.
Por este principio el funcionario debe iniciar el procedimiento, impulsar su avance,
remover los obstculos que se presenten en el trmite, ordenar la prueba y subsanar
cualquier error u omisin en el procedimiento.
Principio de Razonabilidad. Las decisiones de la autoridad administrativa,

cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan
restricciones a los administrados, deben adoptarse dentro de los lmites de la facultad
atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios por emplear y los fines
pblicos que deben tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para
la satisfaccin de su cometido.
En consecuencia, la razonabilidad implica una adecuada relacin lgicoaxiolgica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado.
La razonabilidad puede ser analizada desde una doble perspectiva: cuantitativa y
cualitativa: La razonabilidad cuantitativa pondera el contenido del proceso discursivo
o inferente que concluye con una proposicin lgica y axiolgicamente vlida. Su
fundamentacin apuesta a la adecuacin entre el hecho desencadenante del acto
estatal y el resultado de ste en cuanto a su magnitud numrica, dineraria, aritmtica,
etc. La razonabilidad cualitativa pondera el proces discursivo o inferente que
concluye con una regla simtrica o asimtrica de asignacin de facultades, derechos,
deberes o servicios, segn sean iguales o diferentes los hechos generados por las
personas. As, busca la determinacin de consecuencias jurdicas homlogas para
aquellos que se encuentren en idnticas circunstancias y distintas para los que se
74
hallen en dismiles circunstancias. (Caso: Municipalidad de Pachacamac vs.

Municipalidad de Huarochir, sentencia del Tribunal Constitucional del 19 de diciembre
del 2003).
Principio de Imparcialidad. Las autoridades administrativas actan sin ninguna

clase de discriminacin entre los administrados, les otorgan el mismo tratamiento y
tutela frente al procedimiento, y resuelven conforme al ordenamiento jurdico y con
atencin al inters general.
La actividad administrativa debe sustentarse en la defensa de intereses que no
corresponden a la autoridad o funcionario, sino a la sociedad.
Principio de Informalismo. Las normas de procedimiento deben ser interpretadas

en forma favorable a la admisin y decisin final de las pretensiones de los
administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia
de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre
que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico.
Principio de Presuncin de Veracidad. En la tramitacin del procedimiento

administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley responden a la verdad de los hechos
que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en contrario.
Principio de Conducta Procedimental. La autoridad administrativa, los

administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partcipes del
procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto
mutuo, la colaboracin y la buena fe. Ninguna regulacin del procedimiento
administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra
la buena fe procesal.
No se debe permitir en el procedimiento administrativo retrasos desleales, ejercicio
prematuro de una facultad administrativa, abuso de la facultad anulatoria o
revocatoria, ejercicio de potestades exorbitantes, fijacin de plazos incumplibles,
establecimiento de condiciones desproporcionadas, entre otros.
Principio de Celeridad. Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su

actuacin de tal modo que se dote al trmite de la mxima dinmica posible,
evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello
releve a las autoridades del respeto al Debido Procedimiento o vulnere el
ordenamiento.
Por este principio el funcionario pblico debe optar por alternativas que impliquen un
lapso corto de tiempo, evitando aqullas que generen retrasos innecesarios.
Principio de Eficacia. Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer

prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no determinen aspectos
importantes en la decisin final, no disminuyan las garantas del procedimiento, ni
causen indefensin a los administrados.
En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que se
privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al marco normativo
aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer
con la aplicacin de este principio.
75
La eficacia es una calificacin que slo corresponde realizar a los administrados, en

funcin a los resultados de la actuacin administrativa.
Principio de Verdad Material. En el procedimiento, la autoridad administrativa

competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o
hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimiento trilaterales la autoridad administrativa est facultada a
verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos
por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del deber probatorio que
corresponde a stas Sin embargo, la autoridad administrativa est obligada a ejercer
dicha facultad cuando si pronunciamiento pueda involucrar tambin al inters
pblico.
Principio de Participacin. Es una manifestacin de la democracia participativa.

Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para
acceder a la informacin que administren, sin expresin de causa, salvo aquellas que
afectan la intimidad, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente
sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participacin de los
administrados y de sus representantes en aquellas decisiones pblicas que les puedan
afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de acceso a la
informacin y la presentacin de opinin.
La Ley de Procedimientos Administrativos ha previsto mecanismos de participacin de
los administrados tales como: Acceso a la informacin general y especfica que poseen
las entidades, presentacin de opiniones a las autoridades, participacin en Audiencias
Pblicas, obligacin de la Administracin de presentacin de informacin pblica en
determinados perodos, y participar en la prestacin y control de los servicios pblicos.
Principio de Simplicidad. Los trmites establecidos por la autoridad

administrativa debern ser sencillos, se debe eliminar toda complejidad innecesaria; es
decir, los requisitos exigidos debern ser racionales y proporcionales a los fines que se
persigue cumplir.
Principio de Uniformidad. La autoridad administrativa deber establecer

requisitos similares para trmites similares, garantizando que las excepciones a los
principios generales no sean convertidas en la regla general. Toda diferenciacin
deber basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
Principio de Predictibilidad. La autoridad administrativa deber brindar a los

administrados o sus representantes informacin veraz, completa y confiable sobre cada
trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia
bastante certera de cul ser el resultado final que se obtendr.
Por este principio el ciudadano puede anticipar la decisin de la Administracin al
contar con la informacin suficiente.
Principio de Privilegio de Controles Posteriores. La tramitacin de los

procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la fiscalizacin
posterior. La autoridad administrativa se reserva el derecho de comprobar la
veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad
sustantiva y aplica las sanciones pertinentes en caso de que la informacin presentada
no sea veraz.
76
8.
CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Las caractersticas del procedimiento administrativo son:
9.
a.
Es gratuito. El procedimiento administrativo es un servicio prestado por el

Estado, por ello no se aplica tasa alguna, salvo en los casos expresamente
previstos por la Ley. Vgr.: En los recursos.
b.
Se respeta el conducto regular y el orden jerrquico, sin festinar ni demorar

trmites; estas situaciones podran acarrear nulidad y sanciones.
c.
Se funda en la simplificacin, en la celeridad, en la eficacia, en la objetividad y

en la sencillez de sus trmites.
d.
Es escrito. El pedido o reclamo se presenta en papel simple, acompaado de un

cargo. Su fundamento constitucional. es el artculo 2 de la Carta Magna;
excepcionalmente es permisible la oralidad, pero debe ser ratificada por escrito
en el ms breve tiempo.
e.
Economa procesal, sin prescindir de trmites, documentos o actos

administrativos que son esenciales para lograr la justa y oportuna solucin del
reclamo o peticin.
f.
Importancia de la verdad material. Consiste en investigar la verdad de los

hechos ocurridos, con relacin al reclamo, sin contarse con la mera formalidad o
indicio que pudiera aflorar de algn medio probatorio.
g.
La iniciativa puede ser de parte o de oficio.
h.
Derecho de defensa en todas

responsabilidad y pena de nulidad.
i.
Hay responsabilidad personal y administrativa de todos los funcionarios que

intervienen en el procedimiento.
j.
Prevalece el inters pblico sobre el inters particular.
k.
Impulso de oficio. El impulso procesal debe ser de oficio en todos sus trmites.
l.
Es tuitivo. Porque protege y orienta al reclamante o peticionario.
m.
Es impugnable. Porque, agotada la va administrativa y no estando de

acuerdo con la resolucin emitida, se puede recurrir al Poder Judicial mediante
una accin contenciosa administrativa.
n.
No es necesaria la intervencin del abogado. Salvo en la presentacin de un

recurso.
o.
La presentacin de pruebas es limitada (instrumental, pericial e inspeccin).
p.
Es de carcter pblico. Los expedientes deben estar al alcance de los

interesados.
q.
Es recurrible a dos instancias administrativas, antes de acudir a la va judicial.
las
instancias
administrativas, bajo
ELEMENTOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Los principales factores o elementos que deben considerarse en el procedimiento

administrativo son: la Jurisdiccin, Competencia, el Tiempo Jurdico Administrativo, el
Silencio Administrativo.
LA JURISDICCIN
77
Jurisdiccin es la facultad o investidura legal que tiene una autoridad para juzgar
y resolver un caso, un reclamo o un litio, es atribucin fundamental del Poder
Judicial, pero otros organismos del Estado, en determinadas circunstancias tambin
pueden administrar justicia dentro de ciertas limitaciones. Ejemplo, en la
Administracin Pblica tenemos a los Tribunales Administrativos de Aduanas,
Fiscal, SUNAT, CONSUCODE. Jurisdiccin Administrativa, segn FORTUNATO
SANCHEZ RAMIREZ es la potestad que reside en la Administracin Pblica, o en
los Funcionarios o cuerpos que representan al Poder Ejecutivo, quienes deciden
sobre las reclamaciones que dan ocasin a los Actos Administrativos.
Los elementos de la jurisdiccin administrativa son: Conflictos, entre una persona
natural o jurdica y el Estado; a travs de sus reparticiones u rganos pblicos.
Existencia de un inters personal o patrimonial. Intervencin directa del Organismo
Competente (Tribunal Administrativo) con facultad de juzgamiento. El funcionario
competente es a quien la Ley otorga facultad para conocer asuntos expresamente
determinados. Accin, fundamento y aplicacin de las normas legales pertinentes.
LA COMPETENCIA
La forma y las condiciones en que se administran las actividades, funciones y
decisiones estatales. Se refiere a la entidad o al funcionario, en su caso, al que
corresponde intervenir o resolver en determinada situacin o reclamo. La
competencia es irrenunciable y se ejerce por los rganos administrativos originarios,
salvo los casos de delegaciones, sustitucin o revocacin previstos por las
disposiciones legales. La incompetencia puede declararse de oficio o a instancia de
los interesados. La competencia de un funcionario para conocer de un asunto
administrativo es sumamente importante, porque puede decidir la nulidad o
validez de un acto administrativo
CAPITULO II
EL TEXTO NICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
1.
LOS TEXTOS UNICOS DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Los Textos nicos de Procedimientos Administrativos TUPA- son los
instrumentos mediante los cuales se unifican y simplifican todos los
procedimientos y trmites administrativos que se siguen antes los ministerios,
instituciones y organismos pblicos, y otras entidades de la Administracin
Publica, ya sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o
Locales, tal como lo dispone el artculo 47 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
2.
CONTENIDO
PROCEDIMIENTOS
DEL
TEXTO
ADMINISTRATIVOS
UNICO
DE
El Texto nico de Procedimientos Administrativos, deber comprender:

-
Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados

para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier
rgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual
deber consignarse expresamente en el TUPA con indicacin de la fecha de
publicacin en el Diario Oficial.
78

-
La descripcin clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realizacin

completa de cada procedimiento.
La calificacin de cada procedimiento segn corresponda entre procedimientos de

evaluacin previa o de aprobacin automtica.
En el caso de procedimientos de evaluacin previa si el silencio administrativo

aplicable es negativo o positivo.
Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitacin, con indicacin

de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresar con relacin a
la UIT, publicndose en las entidades en moneda de curso legal.
Las vas de recepcin adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en

el TUPA, de acuerdo a la normatividad que regula la acumulacin de solicitudes,
recepcin documental, presentacin mediante correo certificado, etc.
La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los

recursos a interponerse para acceder a ellas.
Los formularios que sean empleados durante la tramitacin del respectivo

procedimiento administrativo.
El TUPA tambin incluir la relacin de aquellos servicios prestados en exclusividad por

las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a
otro lugar o dependencia.
3 EL REQUISITO DE LA APROBACIN Y DIFUSIN DEL TEXTO UNICO
ADMINISTRATIVO
De la Aprobacin
El Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto
Supremo del sector, por la norma de mximo nivel de las autoridades regionales,
por Ordenanza Municipal, o por Resolucin del Titular de organismo
constitucionalmente autnomo, segn el nivel de gobierno respectivo.
De la Publicacin
Cada 2 (dos) aos, las entidades estn obligadas a publicar el ntegro del TUPA,
bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, podrn hacerlo antes, cuando
consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo ameriten. El plazo se
computar a partir de la fecha de la ltima publicacin del mismo.
Aplicando lo previsto en el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento General, respecto a la aplicacin especfica de las normas, por ello:
-
Se publican en el diario oficial el Peruano en caso de las municipalidades

distritales y provinciales del departamento de Lima y la provincia constitucional
del Callao.
En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdiccin en el

caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que
cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera
indubitable su publicidad.
En los carteles municipales impresos fijados en lugar visible y en locales

municipales, de los que dar fe la autoridad judicial respectiva, en los dems
casos.
79

-
4.
En los portales electrnicos, en los lugares en que existan.

VIGENCIA DE LA NORMA
Las normas rigen a partir del da siguiente de su publicacin, salvo que la propia
norma postergue su vigencia. No surten efecto las normas de gobierno municipal
que no hayan cumplido con el requisito de la publicacin o difusin.
5.
MODIFICACIONES DEL TUPA

Una vez aprobado el TUPA, toda modificacin que no implique la creacin de
nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitacin o requisitos, se
debe realizar por Resolucin Ministerial del Sector, Norma Regional de rango
equivalente o Decreto de Alcalda, o por Resolucin del Titular del Organismo
Autnomo conforme a la Constitucin, segn el nivel de gobierno respectivo.
Para la elaboracin del TUPA se procurar evitar la duplicidad de
procedimientos administrativos en las distintas entidades de la administracin
pblica.
CAPITULO III
SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO
1.
SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO
Administrados
La persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin

procedimental, participa en el procedimiento administrativo al recurrir a la
administracin pblica inicindolo mediante tina peticin para qu se le declare o
reconozca un derecho emanado de la Ley o para fijar una posicin legtima contraria
frente a una decisin. o acto administrativo que la perjudique.
Estn provistos de todas las prerrogativas para tratar de enervar dichos actos, que
recorten, violen o desconozcan sus legtimos intereses o derechos.
Autoridad administrativa
Es el agente de las entidades que bajo cualquier rgimen jurdico y ejerciendo

potestades pblicas conduce el inicio, instruccin, sustanciacin, resolucin y ejecucin,
o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos administrativos.
Viene a ser la autoridad o gobernante que puede promover de oficio el procedimiento
administrativo e, inclusive, resolver.
Terceros administrados
Dentro de este concepto podemos comprender:
A terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses

legtimos pueden resultar afectados con la resolucin que sea emitida durante la
tramitacin del procedimiento.
Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es realizada

mediante publicacin o cuando corresponda.
Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, y tienen
los mismos derechos y obligaciones de los participantes en l.
80
2.
LOS ADMINISTRADOS
Contenido del concepto administrado

Se consideran administrados respecto de algn procedimiento administrativo concreto:
-
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales

o colectivos.
Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses

legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse.
Capacidad procesal
Tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de capacidad
jurdica conforme a las leyes.
Representacin de personas jurdicas
Las personas jurdicas pueden intervenir en el procedimiento a travs de sus
representantes legales, quienes actan premunidos de los respectivos poderes.
Libertad de actuacin procesal
-
El administrado est facultado, en sus relaciones con las entidades, para realizar
toda actuacin que no le sea expresamente prohibida por algn dispositivo
jurdico.
Para los efectos del numeral anterior, se entiende prohibido todo aquello que
impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento de sus
deberes respecto al procedimiento administrativo.
Derechos de los administrados

Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los
siguientes:
-
La precedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando riguroso

orden de ingreso.
Ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las entidades, en

condiciones de igualdad con los dems administrados.
Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna a la

informacin contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en
que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo
sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente
previstas por ley.
Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del Estado
sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines,
competencias, funciones, organigramas, ubicacin de dependencias, horarios de
atencin, procedimientos y caractersticas.
A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de

ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as como de sus derechos y
obligaciones en el curso de tal actuacin.
Participar responsable y progresivamente en la prestacin y control de los servicios

pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
81

-
Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y

exigirlo as a las autoridades.
Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.
Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo

cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters.
A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la
forma menos gravosa posible.
Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a cuestionar las

decisiones y actuaciones de las entidades.
A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando as

corresponda legalmente, y
Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.
Deberes generales de los administrados en el procedimiento

Los administrados respecto del procedimiento administrativo, as como quienes
participen en l, tienen los siguientes deberes generales:
-
Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos

contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar
actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de
conducta procedimental
Prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los hechos.
Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar a otros

administrados no comparecientes con inters legtimo en el procedimiento.
Comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la autenticidad de la

documentacin sucednea y de cualquier otra informacin que se ampare en la
presuncin de veracidad.
Suministro de informacin a las entidades

-
Los administrados estn facultados para proporcionar a las entidades la

informacin y documentos vinculados a sus peticiones o reclamos que estimen
necesarios para obtener el pronunciamiento.
En los procedimientos investigatorios, los administrados estn obligados a facilitar

la informacin y documentos que conocieron y fueren razonablemente adecuados
a los objetivos de la actuacin para alcanzar la verdad material, conforme a lo
dispuesto en el captulo sobre la instruccin.
Comparecencia personal
-
Las entidades pueden convocar la comparecencia personal a su sede de los

administrados slo cuando as le haya sido facultado expresamente por ley.
Los administrados pueden comparecer asistidos por asesores cuando sea necesario
para la mejor exposicin de la verdad de los hechos.
A solicitud verbal del administrado, la entidad entrega al final del acto, constancia
de su comparecencia y copia del acta elaborada.
Formalidades de la comparecencia
82

1.
El citatorio se rige por el rgimen comn de la notificacin, haciendo constar en ella

lo siguiente:
El nombre y la direccin del rgano que cita, con identificacin de la autoridad

requirente;
El objeto y asunto de la comparecencia;
Los nombres y apellidos del citado;
El da y hora en que debe comparecer el citado, que no puede ser antes del tercer
da de recibida la citacin, y, en caso de ser previsible, la duracin mxima que
demande su presencia. Convencionalmente puede fijarse el da y hora de
comparecencia;
La disposicin legal que faculta al rgano a realizar esta citacin; y,
El apercibimiento, en caso de inasistencia al requerimiento.
2.
La comparecencia debe ser realizada, en lo posible, de modo compatible con las

obligaciones laborales o profesionales de los convocados.
3.
El citatorio que infringe alguno de los requisitos indicados no surte efecto, ni obliga
a su asistencia a los administrados.
3.
TERCEROS ADMINISTRADOS
Si durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la existencia de terceros

determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legtimos puedan resultar
afectados con la resolucin que sea emitida, dicha tramitacin y lo actuado les deben
ser comunicados mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el
procedimiento.
Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es realizada mediante
publicacin o, cuando corresponda, mediante la realizacin del trmite de informacin
pblica o audiencia pblica, conforme a esta Ley.
Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los
mismos derechos y obligaciones de los participantes en l.
4.
LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y en la ley, y es

reglamentada por las normas administrativas que de aqullas se derivan.
Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias
para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos, as como para la
distribucin de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su
competencia.
Cuando una norma atribuya a una entidad alguna competencia o facultad sin
especificar qu rgano a su interior debe ejercerla, debe entenderse que
corresponde al rgano de inferior jerarqua de funcin ms similar vinculada a ella
en razn de la materia y de territorio, y, en caso de existir varios rganos posibles,
al superior jerrquico comn.
Particularmente compete a estos rganos resolver los asuntos que consistan en la

simple confrontacin de hechos con normas expresas o asuntos tales como:
83
certificaciones, inscripciones, remisiones al archivo, notificaciones, expedicin de

copias certificadas de documentos, comunicaciones o la devolucin de documentos.
-
Cada entidad es competente para realizar tareas materiales internas necesarias

para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos.
CAPITULO IV
COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
1.
DEFINICIN
Es la potestad que reside legalmente en la administracin pblica - ejercida por

funcionarios, rganos u organismos para decidir sobre las reclamaciones o Peticiones
que dan lugar a un procedimiento administrativo.
2.
ELEMENTOS
Los elementos son:

a)
Conflicto entre una persona natural o jurdica y el Estado, a travs de sus

reparticiones u rganos pblicos.
b)
Existencia de un inters personal o patrimonial.
c)
Intervencin directa del organismo competente con facultad de juzgamiento.
d)
Accin, fundamento y aplicacin de las normas legales pertinentes.
3.
CRITERIOS PARA DETERMINAR LA COMPETENCIA

-
Jerrquica o de grado. Significa la categora de que est investido cada

funcionario para solucionar un asunto o reclamo que le ha sido planteado.
Territorial. Es el mbito geogrfico donde el funcionario ejerce sus atribuciones

o responsabilidades.
Funcional. Por la naturaleza del cargo o la funcin que corresponda al

funcionario.
Tiempo. Se pueden crear rganos que tengan carcter temporal o

permanente, para que sean los encargados de determinadas materias
administrativas.
Es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a la ttularidad o

abstencin del ejercicio de [as atribuciones conferidas a algn rgano administrativo.
4.
FUENTE DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
La competencia de las entidades tiene su fuente en La Constitucin y en la Ley, y es

reglamentada por las normas administrativas que de aquellas se derivan.
Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias
para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos, as como para la distribucin
de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su competencia.
84
5.
CONFLICTO CON LA FUNCIN JURISDICCIONAL
Nos encontramos ante el supuesto de que una autoridad administrativa tiene

conocimiento de que se est tramitando, en sede jurisdiccional o judicial, una cuestin
litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado
que precisen ser esclarecidas previamente. Se solicitar al rgano jurisdiccional
comunicacin sobre las actuaciones realizadas. En este caso, la autoridad
administrativa se inhibir del conocimiento y se elevar en consulta al superior
jerrquico.
6.
SITUACIONES ESPECIALES
6.1
ABSTENCIN O INHIBICIN
Se presenta cuando el funcionario decide apartase

conociendo o por conocer, por las siguientes razones:
del
caso
que se encuentra
Si es pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de

afinidad con cualquiera de los interesados o con sus representantes o
mandatarios.
Si ha tenido intervencin como abogado, perito o testigo en el mismo

procedimiento.
Si la resolucin por expedirse le pudiera favorecer directa y personalmente.
Si ha tenido relacin de servicio o de subordinacin con cualquiera de los

administrados o tercetos directamente interesados.
PROMOCIN DE LA ABSTENCIN
La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias sealadas en el artculo
dentro de los dos (2) das hbiles siguientes a aquel en que comenz a conocer el
asunto, o en que conoci la causal sobreviniente plantea su abstencin en escrito
razonado, y remite lo actuado al superior jerrquico inmediato, al presidente del
rgano colegiado o al pleno, segn el caso, para que sin ms trmite, se pronuncie
sobre la abstencin dentro del tercer da cuando la autoridad no se abstuviera a pesar
de existir alguna de las causales expresadas, el administrado puede hacer conocer
dicha situacin al titular de la entidad, o al pleno, si fuere rgano colegiado, en
cualquier momento.
DISPOSICIN SUPERIOR DE ABSTENCIN
El superior jerrquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de los administrados, la
abstencin del agente incurso en alguna de las causales a que se refiere la Ley. En este
mismo acto designa a quien continuar conociendo del asunto, preferentemente entre
autoridades de igual jerarqua, y le remitir el expediente. Cuando no hubiere otra
autoridad pblica apta para conocer del asunto, el superior optar por habilitar a
una autoridad ad hoc, o disponer que el incurso en casual de abstencin tramite y
resuelva el asunto; bajo su directa supervisin.
CONSECUENCIAS DE LA NO ABSTENCIN
La participacin de la autoridad en el que concurra cualquiera de las causales de
abstencin, no implica necesariamente la invalidez de los actos administrativos en que
hayan intervenido, salvo en el caso en que resulte evidente la imparcialidad o
85
arbitrariedad manifiesta o que hubiera ocasionado indefensin al administrado. Sin

perjuicio de ello, el superior jerrquico dispone el inicio de las acciones de
responsabilidad administrativa, civil o penal contra la autoridad que no se hubiese
abstenido de intervenir, conociendo la existencia de la causal.
TRMITE DE ABSTENCIN
La tramitacin de una abstencin se realizar enva incidental, sin suspender los plazos
para resolver o para que opere el silencio administrativo.
IMPUGNACIN DE LA DECISIN
La resolucin de esta materia no es impugnable en sede administrativa, salvo la
posibilidad de alegar la no abstencin, como fundamento del recurso administrativo
contra la resolucin final.
APARTAMIENTO DE LA AUTORIDAD ABSTENIDA
La autoridad que por efecto de la abstencin sea apartada del procedimiento,
coopera para contribuir a la celeridad de la atencin del procedimiento, sin participar
en reuniones posteriores ni en la deliberacin de la decisin.
6.2
AVOCACIN DE COMPETENCIA
Se presenta cuando el Superior, por razn de su nivel jerrquico, reemplaza a un

subalterno del conocimiento y/o resolucin de un determinado asunto, dado que ste,
por su rango, no debe conocerlo o decidir.
6.3
DELEGACIN
Mediante la delegacin, un rgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de

funciones que el ordenamiento jurdico le ha conferido como propias a dicho rgano
superior.
Tanto la avocacin como la delegacin, que suponen un cambio de competencia, deben ser
de carcter temporal y motivado .
6.4
SUPLENCIA
El desempeo de los cargos de los titulares de los rganos administrativos puede ser
suplido temporalmente, en caso de vacancia o ausencia justificada, por quien designe
la autoridad competente para efectuar el nombramiento. EL suplente sustituye al
titular para todo efecto legal ejerciendo las funciones que le corresponden.
6.5
DECLINATORIA DE COMPETENCIA
El rgano administrativo que se considere incompetente para la tramitacin o

resolucin de un asunto puede apartarse del conocimiento del asunto y remitir lo
actuado al rgano que considere competente. La incompetencia puede ser
declarada de oficio. El rgano que declina puede a solicitud de parte dictar tas
medidas cautelares necesarias para evitar daos graves e irreparables.
6.6
CONFLICTO DE COMPETENCIA
86
Este conflicto o concurso se presenta en dos supuestos: cuando dos o ms funcionarios

reclaman el conocimiento de un expediente, la contienda ser positiva. El conflicto ser
negativo cuando una o ms autoridades consideren que no les es pertinente intervenir
en el asunto o problema.
En el primer supuesto, el rgano que se considere competente requiere la inhibicin al
que est conociendo el asunto, que si est de acuerdo enva lo actuado a la autoridad
requeriente de lo contrario, la autoridad requerida enva lo actuado al superior
inmediato para que dirima el conflicto. Tambin se resolver de esta manera cuando
se trate de un conflicto negativo de competencia.
CAPITULO V
EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.
DEFINICIN
Es la duracin de un hecho administrativo. En el proceso administrativo peruano se

toman en cuenta los das hbiles, salvo que expresamente se sealen meses o aos
calendarios.
2.
PLAZO
Es el perodo en el que se puede realizar un acto dentro del procedimiento

administrativo, como presentar un documento o un recurso. Los plazos se contarn
siempre a partir del da siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o
publicacin del acto que se trate. Si el vencimiento es inhbil, entonces debe recaer
sobre el primer da hbil siguiente.
El plazo puede ser de dos tipos:
OBLIGATORIO
ACCESORIO
3.
Para que la administracin se pronuncie en un determinado

perodo.
Cuando la administracin establece plazos en uso de sus
facultades discrecionales.
TRMINO
Son los extremos del plazo, en los que se incluye el primer y el ltimo da.
4.
PLAZOS MAXIMOS PARA REALIZAR ACTOS PROCEDIMENTALES
A falta del plazo establecido por ley expresa, las actuaciones deben producirse dentro
de los siguientes trminos:
1.
Para recepcin y derivacin de un escrito a la unidad competente: dentro

del mismo da de su presentacin.
2.
Para actos de mero trmite y decidir peticiones de ese carcter: tres das.
3.
Para emisin de dictmenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete

das despus de solicitados, los cuales pueden ser prorrogado a tres das ms si la
diligencia requiere e traslado fuera de su sede o la asistencia de terceros.
87

4.
5.
Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como

entrega dc informacin: dentro de los diez das de solicitado.
PLAZO MXIMO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
No puede exceder de treinta das el plazo que transcurra desde que es iniciado el
procedimiento administrativo de evaluacin previa basta aquel en que sea dictada la
resolucin respectiva, salvo que la ley establezca trmites cuyo cumplimiento
requieran una duracin mayor.
6.
RESPONSABILIDAD POR EL INCUMPLIMIENTO DE LOS PLAZOS
Los plazos y trminos obligan por igual a la administracin y a los administrados, sin
necesidad de apremio en aquello que respectivamente les concierna. El
incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de las
entidades genera responsabilidad disciplinara para la autoridad obligada, sin perjuicio
de la responsabilidad civil por los daos y perjuicios que pudiera haber
ocasionado. Tambin alcanza solidariamente la responsabilidad al superior jerrquico.
CAPITULO VI
EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.
FORMAS DE DAR INICIO AL PROCEDIMIENTO
El procedimiento administrativo se puede iniciar de tres maneras:

a.
DE OFICIO: Se presenta este supuesto cuando una autoridad superior dispone

el inicio del procedimiento basndose en el cumplimiento de un deber legal o
en mrito de una denuncia. Se notifica a los administrados cuyos intereses o
derechos pueden ser afectados. Esta comunicacin debe contener informacin
sobre la naturaleza, el alcance y, de ser previsible, la duracin del
procedimiento, as como sobre sus derechos y obligaciones en el mismo.
b.
DENUNCIA DE PARTE: Los administrados estn facultados para comunicar a

la autoridad competente aquellos hechos que fueran contrarios al
ordenamiento sin necesidad de alegar la vulneracin o afectacin de un
derecho. Es fundamental indicar claramente los hechos, precisando
circunstancias de tiempo, lugar y modo, adems de identificar a los presuntos
autores.
c.
EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIN: Cualquier administrado, de forma

individual o colectiva, puede promover el inicio de un procedimiento,
ejerciendo el derecho reconocido en el artculo 2 inciso 20) de la Constitucin.
El derecho de peticin permite presentar solicitudes por un inters particular y
legitimo del administrado o por el inters general de la comunidad.
2.
FACULTADES DEL ADMINISTRADO

a.
Facultad de contradiccin: Ante un acto que viola, afecta, desconoce o lesiona

un derecho o inters legtimo, procede contradecirlo en la va administrativa
buscando que se revoque, modifique, anule o se suspendan sus efectos.
b.
Facultad de solicitar informacin: El derecho de peticin que corresponde al

administrado comprende el de solicitar la informacin que obra en poder de la
Administracin. El acceso a la informacin es un derecho reconocido en la
88
norma Constitucional (artculo 2 inciso5) que slo encuentra limite en la

intimidad personal y familiar, as como informacin calificada como secreta
por razones de seguridad nacional.
c.
Facultad de formular consultas: El administrado puede consultar a las

autoridades competentes sobre materias que estn a su cargo. Existen en las
entidades unidades competentes para absolver las interrogantes o inquietudes
del ciudadano.
d.
Facultad de formular peticiones de gracia: El administrado puede solicitar a la

autoridad competente la emisin de un acto sujeto a su discrecionalidad o la
prestacin de un servicio que no puede exigir por carecer de un ttulo legal
especfico.
3.
REQUISITOS PARA INICIAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Si nos referirnos a un procedimiento iniciado a pedido de parte, el escrito que se

presente ante la Administracin deber contener los nombres y apellidos completos del
administrado, la calidad de representante, la expresin concreta del pedido, lugar y
firma del solicitante, la indicacin del rgano administrativo al cual est dirigido el
pedido, el domicilio legal donde deber ser notificado, la relacin de documentos que
se adjuntan o anexos.
De ser varios los administrados interesados en obtener un mismo acto administrativo
sin intereses incompatibles pueden comparecer conjuntamente por medio de un solo
escrito, conformando un solo expediente, y se puede acumular en un solo escrito ms
de una peticin, siempre que se trate de asuntos conexos.
Las unidades de recepcin documental orientan a! administrado para la presentacin
de sus solicitudes y formularios, quedan obligadas a recibirlos y darles ingreso, sin
calificar, negar o diferir su admisin. Si se incumplieran requisitos exigidos por la Ley, la
unidad de recepcin podr otorgarun plazo de mximo de dos das hbiles.
Mientras est pendiente de subsanacin se aplicarn las siguientes reglas:
a)
No procede el cmputo de plazos para que opere el silencio administrativo, ni

para la presentacin de la solicitud y recurso.
b)
No procede la aprobacin automtica del procedimiento administrativo.
c)
La unidad no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia competente

para sus actuaciones.
Si concurrido el plazo no se efectuaran las subsanaciones, la Administracin considerar

como no presentada la solicitud y reembolsar al administrado el monto de los
derechos de tramitacin que hubiere abonado.
Si en la presentacin de la solicitud se adjuntaran documentos que requieren
autentificacin, se puede acudir a los fedatarios institucionales, quienes, sin exclusin de
sus labores ordinarias, brindan gratuitamente sus servicios a los administrados. Su labor
es personalsima, deben comprobar autenticar previo cotejo con el original que exhibe
el administrado y la copia presentada la fidelidad del contenido y las firmas.
Una vez admitida a trmite la solicitud o denuncia, la autoridad competente debe, sin
pedido de partes promover toda actuacin que fuera necesaria y superar cualquier
obstculo que pueda entorpecer la regular tramitacin del procedimiento.
REQUISITOS DE LOS ESCRITOS
89
Todo escrito que ese presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:
-
Nombres y apellidos completos, domicilio y nmero de Documento Nacional de

Identidad o carn de extranjera del administrado, y en su caso, la calidad de
representante y de la persona a quien represente.
La expresin concreta de lo pedido, los fundamentos de hechos que lo apoye y,

cuando le sea posible, los de derecho.
Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,

entendindose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado ms cercano al
usuario, segn la jerarqua, con competencia para conocerlo y resolverlo.
La direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del

procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del
numeral 1. Este sealamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicacin y
es presumido subsistente, mientas no sea comunicado expresamente su cambio.
La relacin de los documentos y anexos que acompaa, indicados en el TUPA.
La identificacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos ya

iniciados.
COPIAS DE ESCRITOS
El escrito es presentado en papel simple acompaado de una copa conforme y legible,
salvo que fuere necesario un nmero mayor para notificar a terceros. La copia es
devuelta al administrado con la firma de la autoridad y el sello de recepcin que
indique fecha, hora y lugar de presentacin. El cargo as expedido tiene el mismo valor
legal que el original.
REPRESENTACIN DEL ADMINISTRADO
Para la tramitacin ordinaria de los procedimientos es requerido poder general
formalizado mediante simple designacin de persona cierta en el escrito, o acreditando
una carta poder con firma del administrado. Para el desistimiento de la pretensin o
del procedimiento, acogerse a las formas de terminacin convencional del
procedimiento o para el cobro de dinero, es requerido poder especial indicando
expresamente l o los actos para los cuales fue conferido. El poder especial es
formalizado a eleccin del administrado, mediante documento privado con firmas
legalizadas ante notario o funcionario pblico autorizado para el efecto, as como
mediante declaracin en comparecencia personal del administrado y representante
ante la autoridad.
El empleo de la representacin no impide la intervencin del propio administrado
cuando lo considere pertinente, ni el cumplimiento por ste de las obligaciones que
exijan su comparecencia personal segn la ley.
ACUMULACIN DE SOLICITUDES
En caso de ser varios los administrados interesados en obtener un mismo acto
administrativo sin intereses incompatibles, pueden comparecer conjuntamente por
medio de un solo escrito, conformando un nico expediente. Pueden acumularse en un
solo escrito ms de una peticin siempre que se trate de asuntos conexos que permitan
tramitarse y resolverse conjuntamente, pero no planteamientos subsidiarios o
90
alternativos. Si a criterio de la autoridad administrativa no existiera conexin o

existiera incompatibilidad entre las peticiones planteadas en un escrito, se le
emplazar para que presente peticiones por separado, bajo apercibimiento de
proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueron separables, o en sus defecto
disponer el abandono del procedimiento.
RECEPCIN DOCUMENTAL
Cada entidad tiene su unidad general de recepcin documental trmite documentado
o mesa de partes, salvo cuando la entidad brinde servicios en varios inmuebles
ubicados en zonas distintas, en cuyo caso corresponde abrir en cada local registros
auxiliares al principal, al cual reportan todo registro del ingreso de los escritos que sean
presentados y la salida de aquellos documentos emitidos por la entidad dirigidos a
otros rganos o administrados. Para el efecto, expiden el cargo, practican los asientos
respectivos respetando su orden de ingreso o salida, indicando su nmero de ingreso,
naturaleza, fecha, remitente y destinatario. Concluido el registro, los escritos o
resoluciones deben ser cursados el mismo da a sus destinatarios.
Dichas unidades tendern a administrar su informacin en soporte informtico,
cautelando su integracin a un sistema nico de trmite documentado. Tambin a
travs de dichas unidades los administrados realizan todas las gestiones pertinentes a
sus procedimientos y obtienen la informacin que requieran con dicha finalidad.
REGLAS PARA CELERIDAD EN LA RECEPCIN
Las entidades adoptan las siguientes acciones para facilitar la recepcin personal de los
escritos de los administrados y evitar su aglomeracin.
-
La puesta en vigencia de programas de racionalizacin del tiempo de atencin

por usuario y la mayor provisin simultnea de servidores dedicados
exclusivamente a la atencin de los usuarios.
El servicio de asesoramiento a los usuarios para completar formularios o

modelos de documentos.
Adecuar su rgimen de horas hbiles para la atencin al pblico, a fin de

adaptarlo a las formas previstas en la ley.
Estudiar la estacionalidad de la demanda de sus servicios y dictar las medidas

preventivas para evitarla.
Instalar mecanismos de autoservicio que permita a los usuarios suministrar

directamente su informacin, teniendo al empleo de niveles avanzados de
digitalizacin.
REGLAS GENERALES PARA LA RECEPCIN DOCUMENTAL

Los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden ser presentados de
modo personal o a travs de terceros, ante las unidades de recepcin de:
-
Los rganos administrativos a los cuales van dirigidos.
Los rganos desconcentrados de la entidad.
Las autoridades polticas del Ministerio del Interior en la circunscripcin

correspondiente.
En las oficinas de correo, en la manera expresamente prevista en la Ley.
91

-
En las representaciones diplomticas u oficinas consulares en el extranjero,

tratndose de administrados residentes en el exterior, quienes derivan los
escritos a la entidad competente, con indicacin de la fecha de su presentacin.
PRESENTACIN MEDIANTE CORREO CERTIFICADO

Los administrados pueden remitir sus escritos, con recaudos completos, mediante correo
certificado con acuse de recibo a la entidad competente, la que consigna en su registro
el numeral del certificado y la fecha de recepcin. El administrado exhibe al momento
de su despacho el escrito en sobre abierto y cautela que el agente postal imprima su
sello fechador tanto en su escrito como en el sobre.
En caso de duda, debe estarse a la fecha del sello estampado en el escrito, y en su
defecto, a la fecha de recepcin por la entidad. Esta modalidad no cabe para la
presentacin de recursos administrativos ni en procedimientos trilaterales.
RECEPCIN POR MEDIOS ALTERNATIVOS
Los administrados que residan fuera de la provincia donde se ubica la unidad de
recepcin de la entidad competente pueden presentar los escritos dirigidos a otras
dependencias de la entidad por intermedio del rgano desconcentrado ubicado en su
lugar de domicilio. Cuando las entidades no dispongan de servicios desconcentrados en
el rea de residencia del administrado, los escritos pueden ser presentados en las
oficinas de las autoridades polticas del Ministerio del Interior del lugar de su domicilio.
Dentro de las veinticuatro horas inmediatas siguientes, dichas unidades remiten lo
recibido a la autoridad destinataria mediante cualquier medio expeditivo a su
alcance, indicando la fecha de su presentacin.
PRESUNCIN COMN A LOS MEDIOS DE RECEPCIN ALTERNATIVA
Para los efectos de vencimiento de plazos, se presume que los escritos y comunicaciones
presentados a travs del correo certificado, de los rganos desconcentrados y de las
autoridades del Ministerio del Interior, han ingresado en la entidad destinataria en la
fecha y hora en que fueron entregados a cualquiera de las dependencias sealadas.
RECEPCIN POR TRANSMISIN DE DATOS A DISTANCIA
Los administrados pueden solicitar que el envo de informacin o documentacin que
le corresponda recibir dentro de un procedimiento sea realizado por medios de
transmisin a distancia, tales como correo electrnico o facsmil. Siempre que cuenten
con sistemas de transmisin de datos a distancia, las entidades facilitan su empleo para
la recepcin de documentos o solicitudes y remisin de sus decisiones a los
administrados. Cuando se emplean medios de transmisin de datos a distancia, debe
presentarse fsicamente dentro del tercer da el escrito o la resolucin respectiva, con
cuyo cumplimiento se le entender recibido en la fecha de envo del correo electrnico
o facsmil.
OBLIGACIONES DE UNIDADES DE RECEPCIN
Las unidades de recepcin documental orientan al administrado en la presentacin de
sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a recibirlos y darles ingreso para
iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningn caso pueda calificar, negar o
diferir su admisin. Quien recibe las solicitudes o formularlos debe anotar bajo su firma
en el propio escrito, la hora, fecha y lugar en que lo recibe, el nmero de fojas que
92
contenga, la mencin de los documentos acompaados y de la copia presentada.

Como constancia de recepcin, es entregada la copia presentada diligenciada con las
anotaciones respectivas y registrada, sin perjuicio de otras modalidades adicionales,
que por razn del trmite sea conveniente extender.
OBSERVACIONES A DOCUMENTACIONES PRESENTADAS
Deben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados, no obstante incumplir
los requisitos establecidos en la Ley, que no estn acompaados de los recaudos u
omisin formal prevista en el TUPA, que amerite correccin. En un solo acto y por
nica vez, la unidad de recepcin al momento de su presentacin realiza las
observaciones por incumplimiento de requisitos que no puedan ser salvadas de oficio,
invitando al administrado a subsanarlas dentro de un plazo mximo de dos das
hbiles.
La observacin debe anotarse bajo firma del receptor en la solicitud y en la copia que
conservar el administrado con las alegaciones respectivas si las hubiere, indicando que
si as no lo hiciera, se tendr por no presentada su peticin.
Mientas est pendiente la subsanacin son aplicables las siguientes reglas:
-
No procede el cmputo de plazos para que opere el silencio administrativo, ni para

la presentacin de la solicitud o el recurso.
No procede la aprobacin automtica del procedimiento administrativo o de ser el

caso.
La unidad no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia competente para

sus actuaciones en el procedimiento.
Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanacin la entidad considera como no

presentada la solicitud o formulario y la devuelve con sus recaudos cuando el
interesado se apersone a reclamarles, reembolsndole el monto de los derechos de
tramitacin que hubiese abonado.
SUBSANACIN DOCUMENTAL
Ingresado el escrito o formulada la subsanacin debidamente, se considera recibido a
partir del documento inicial, salvo que el procedimiento confiera prioridad registral o
se trate de un procedimiento trilateral, en cuyo caso la presentacin opera a partir de
la subsanacin. Si el administrado subsanara oportunamente las omisiones o defectos
indicados por la entidad, y el escrito o formulario fuera objetado nuevamente debido
a presuntos nuevos defectos, o a omisiones existentes desde el escrito inicial, el
solicitante puede alternativa o complementariamente, presentar queja ante el
superior, o corregir sus documentos conforme a las nuevas indicaciones del funcionario.
4.
MEDIDAS CAUTELARES
Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante una decisin motivada

y con elementos de juicio suficientes, puede adoptar provisionalmente medidas
cautelares a fin de asegurar la eficacia de la resolucin por emitir. Estas medidas
pueden ser modificadas o levantadas durante el procedimiento de oficio o a instancia
de parte. La caducidad de estas medidas se produce cuando se emite la resolucin que
pone fin al procedimiento o cuando ha transcurrido el plazo fijado para su ejecucin o
para la emisin de la resolucin.
93
5.
LA QUEJA
Constituye el derecho a reclamar contra la conducta irregular de la autoridad que est

tramitando el procedimiento. Se pretende que se corrija la desidia o negligencia de los
servidores pblicos.
La queja se interpone ante el superior jerrquico de la autoridad o funcionario que
tenga a su cargo la tramitacin de la causa, citndose el precepto infringido. sta debe
ser resuelta en el trmino de tres das, previo informe escrito del funcionario a que se
refiere la queja. Si se declara fundada la queja, el superior podr disponer que otro
funcionario de igual jerarqua asuma el conocimiento del asunto.
No constituye un recurso, sino el derecho a reclamar contra la conducta del agente
individual, por las siguientes razones:
6.
a)
Que est tramitando defectuosamente el procedimiento.
b)
Que lo paralice injustificadamente.
c)
Que no observe los plazos previstos en la Ley para la tramitacin del

procedimiento.
INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO
En esta etapa se realizan los actos de determinacin, conocimiento y comprobacin de

los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la Administracin. Estos actos son
realizados de oficio por la autoridad que tramita el procedimiento, sin perjuicio de que
los administrados propongan actuaciones probatorias.
Los administrados, sus representantes o sus abogados tienen derecho de acceso al
expediente en cualquier momento del trmite, salvo aquellas actuaciones, diligencias o
informes que contengan informacin que puede afectar la intimidad personal o
familiar y aquellas que expresamente excluya la ley por razones de seguridad nacional
de acuerdo con lo establecido por el inciso 5) del artculo 200 de la Constitucin y
aquellas materias protegidas por el secreto bancario y la reserva tributaria.
La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio, y corresponde a los
administrados aportar pruebas. La entidad administrativa dispondr la actuacin de
los medios probatorios, y slo podr rechazar aquellos medios probatorios ofrecidos por
el administrado que resulten impertinentes o innecesarios.
Los medios probatorios contemplados en la Ley de Procedimientos Administrativos son
los siguientes: los antecedentes y documentos, informes y dictmenes, testigos y peritos,
consulta de documentos y actas y prctica de inspecciones.
Las normas administrativas prevn la posibilidad de convocar a una Audiencia
Pblica cuando el procedimiento pudiera afectar derechos e intereses cuya titularidad
corresponda a personas indeterminadas tales como en materia de medio ambiente,
ahorro pblico, valores culturales, derechos del consumidor, etc. En la Audiencia
Pblica puede participar cualquier persona, sin necesidad de acreditar legitimidad
especial. La omisin de la realizacin de esta Audiencia acarrea la nulidad del acto
administrativo final que se dicte.
7.
FIN DEL PROCEDIMIENTO
Debemos considerar tanto las formas regulares como aquellas calificadas como
especiales. Dentro de nuestro ordenamiento se han regulado las siguientes:
94

-
RESOLUCIONES QUE SE PRONUNCIAN SOBRE EL FONDO DEL

ASUNTO
Las resoluciones que ponen fin al procedimiento son la forma normal de dar por
concluido un procedimiento administrativo, y la principal exigencia que deben
observar es la congruencia con el pedido del interesado, sin que en ningn caso pueda
agravar la situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la administracin de iniciar
de oficio un nuevo procedimiento.
SILENCIO ADMINISTRATIVO
El vocablo Silencio, viene de Silentun y ste de sileo. Tiene cierto onomatopesmo. El

sonido Shist es una ampliacin fontica de la S y significa callarse, no hablar. Pero no
slo se guarda silencio con la abstencin de hablar, sino tambin evitando actitudes o
gestos reveladores que trasunten el pensamiento del individuo (HUMBERTO NEZ
BORJA).
El silencio que nos interesa es el Silencio Administrativo que produce efectos jurdicos.
Esta institucin surgi como consecuencia de la necesidad de salvaguardar los derechos
e intereses de los administrados ante la Administracin Pblica. En efecto, en nuestro
Derecho Administrativo no haba norma interpretativa del silencio y era
verdaderamente cuando se reconoca el derecho de acudir a los Tribunales Ordinarios
para interponer un recurso impugnativo, previo agotamiento de la va administrativa.
El Silencio Administrativo suele ser conceptuado con trminos ms o menos similares.
Existir silencio administrativo cuando la Administracin no responde a las consultas,
peticiones, reclamaciones, quejas, recursos, sugerencias, que le pueden ser planteados.
(RAFAEL ENTRENA CUESTA).
Hay silencio administrativo en general cuando una autoridad administrativa no
resuelve expresamente una peticin, reclamacin o recurso interpuesto por un
particular (GARRIDO FALLA).
Todas las definiciones convergen en citar la naturaleza jurdica como una presuncin
legal establecida para los casos del silencio de la autoridad ante quien ha sido
presentado un reclamo, peticin o recurso. El Silencio Administrativo es la paralizacin,
demora o interrupcin ocurrida en un proceso administrativo. El Silencio
Administrativo puede ser legal o ilegal. Es legal, cuando es motivado por el reclamo
por razn de su abstencin y abandono. Es ilegal, motivado por el funcionario
competente, por su negligencia o por malicia.
La actual Constitucin no ha regulado el silencio administrativo como si lo regulaba la
Constitucin anterior en el inciso 18) del articulo 2, que reconoci como derecho
fundamental el de peticin, bajo la siguiente formula: Toda persona tiene el derecho
de formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito, ante la
autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta
tambin escrita dentro del plazo legal. Transcurrido ste, el interesado puede proceder
como si la peticin hubiera sido denegada.
GUSTAVO BACACORZO lo llama denegatoria ficta por sus evidentes consecuencias. En
nuestro ordenamiento jurdico se presenta ambivalente. Es una tcnica procesal que
persigue que los administrados no tengan que tolerar una inaccin prolongada en la
administracin de los procesos, para lo cual se considera que a falta del
pronunciamiento de esta, surtir efectos; se encuentra, por lo tanto, dos elementos que
permiten interpretar el silencio de la administracin:
95
Que la administracin tenga la obligacin de pronunciarse.

Que transcurra un plazo determinado sin que la autoridad resuelva o se pronuncie.
Se le conoce tambin como inactividad formal de la Administracin, puesto que
dentro de un procedimiento administrativo, o como consecuencia del ejercicio del
derecho de peticin, no se obtiene un pronunciamiento o contestacin de la
Administracin, no obstante existir el deber de hacerlo.
Un sector de la doctrina sostiene que el silencio administrativo es una institucin creada
para permitir el ejercicio de derechos del administrado. En ese sentido, tiene un
carcter pro administrado: cuando se aplica esta institucin no es posible establecer
cargas en el particular, cuyo nico error es haber presentado un pedido o recurso ante
una entidad administrativa negligente en el cumplimiento de sus plazos.
As, el silencio administrativo puede ser de dos tipos:
a.
Silencio Administrativo Negativo
La atribucin de un valor negativo o desestimatorio del silencio o inaccin formal de la

Administracin tiene un origen y una funcionalidad muy concreta. GARCIA ENTERPJA
define esta institucin como una ficcin de efectos estrictamente procesales y limitados.
Es decir: la realizacin de un acto administrativo ficto de efectos denegatorios que
permite abrir la va del recurso contencioso administrativo sustituye al acto expreso,
pero slo para estos concretos fines y en beneficio del particular nicamente.
Si al vencimiento del plazo para resolver un asunto controvertido no se ha dictado la
resolucin administrativa, el administrado ha de entender que su peticin ha sido
denegada, a efectos de interponer el recurso administrativo jerrquico que
corresponda o la demanda judicial, de darse el caso.
Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin mantiene la
obligacin de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha
sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional de administrado haya
hecho uso de los recursos respectivos.
Los procedimientos de evaluacin previa sometidos a silencio administrativo negativo,
son los siguientes:
b.
a)
Cuando verse sobre asuntos de inters pblico, incidiendo en la salud, medio

ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de
seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histrico
cultural de la nacin.
b)
Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores.
c)
Cuando sean procedimientos trilaterales
d)
Cuando generen obligacin de dar o hacer a cargo del Estado.
e)
Los procedimientos de inscripcin registral.
f)
Cuando la ley o el TUPA lo disponga.

Silencio Administrativo Positivo
En este caso se considera como aprobado el pedido o reclamo que se ha formulado. Se

considera como un verdadero acto administrativo, equivalente a una
autorizacin o aprobacin expresa.
96
Al establecerse una especie de acto administrativo ficto aprobatorio, se permite al

particular el ejercicio del derecho invocado.
Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo positivo quedarn
automticamente aprobados en los trminos en que fueron solicitados, si transcurrido
el plazo establecido o el mximo la entidad no hubiera comunicado al administrado
su pronunciamiento.
De cualquier manera la ley correspondiente debe sealar en qu casos los efectos son
negativos o positivos.
Los procedimientos de evaluacin previa sujetos a silencio positivo, son los siguientes:
a)
Solicitudes que habiliten derechos preexistentes, salvo que se transfiera

facultades de la administracin pblica o que habilite para realizar actividades
que se agoten instantneamente en su ejercicio.
b)
Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud cuando el

particular haya optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo.
c)
Cuando la decisin final no pueda repercutir directamente en administrados

distintos del peticionario.
d)
Los no sujetos a silencio administrativo negativo.
e)
Otros casos que la ley establece.
DESISTIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO Y DE LA PRETENSIN

El desistimiento del procedimiento importa la culminacin del mismo, pero no impide
que se vuelva a plantear la pretensin en otro procedimiento. En cambio, el
desistimiento de la pretensin impedir la promocin de otro procedimiento con el
mismo objeto y causa.
El desistimiento slo afecta a quienes lo hubieran formulado, podr hacerse por
cualquier medio que permita su constancia y debe indicarse expresamente si se trata
de un desistimiento del procedimiento o de la pretensin. De no precisarse se presume
que es un desistimiento del procedimiento se puede realizar antes de que se notifique
la resolucin final en la instancia.
ABANDONO DEL PROCEDIMIENTO
Slo ser posible en los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el
administrado incumpla algn trmite que hubiera sido requerido y que produzca la
paralizacin del procedimiento por treinta das. La autoridad administrativa
declarara el abandono y la resolucin deber ser notificada a los administrados,
quienes pueden utilizar los recursos pertinentes.
8.
ETAPA DE EJECUCIN
Los actos administrativos son susceptibles de ejecucin, salvo disposicin legal en

contrario, mandato del Juez o si estn sujetos a condicin o plazo conforme a Ley.
Causas que determinan la prdida de la ejecutoriedad del acto
administrativo:
a)
Por suspensin provisional conforme a Ley.
97

b)
Cuando hubieran transcurrido cinco aos de adquirido firmeza y no se hayan

iniciado los actos de ejecucin.
c)
Cuando se cumpla con la condicin resolutiva a que estaba sujeto de acuerdo a

Ley.
Ejecucin forzosa
Para que proceda la ejecucin forzosa debe de tratarse de obligaciones de dar, hacer
o no hacer, y que dichas prestaciones estn determinadas por escrito de modo claro e
ntegro.
La obligacin debe derivar del ejercicio de una atribucin de la entidad o provenir de
una relacin de derecho pblico; adems, se debe haber requerido al administrado
para el cumplimiento de la obligacin y no debe requerirse la intervencin del Poder
Judicial.
En el procedimiento de ejecucin forzada debe tenerse presente el principio de
razonabilidad. Se deben los siguientes medios:
a)
Ejecucin coactiva. Se utiliza para procurar el cumplimiento de una obligacin

de dar, hacer o no hacer; para ello se acude a la Ley de la materia.
b)
Ejecucin subsidiaria. En este supuesto no se requiere que el administrado

cumpla la obligacin en forma personalsima, tambin lo puede hacer un sujeto
distinto.
c)
Multa coercitiva. La entidad puede imponer sanciones pecuniarias.
d)
Compulsin sobre las personas. Los actos administrativos que impongan una
obligacin personalsima de no hacer o soportar, podrn ser ejecutados por
compulsin sobre las personas.
98
99
Tipos de documentos en el Procedimiento

Administrativo
DE INICIACIN
a) Resolucin de Iniciacin del procedimiento (Art. 104)
Artculo 104.- Inicio de oficio
104.1 Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposicin de autoridad
superior que la fundamente en ese sentido, una motivacin basada en el
cumplimiento de un deber legal o el mrito de una denuncia.
104.2 El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados
determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos
a ejecutar, salvo en caso de fiscalizacin posterior a solicitudes o a su documentacin,
acogidos a la presuncin de veracidad. La notificacin incluye la informacin sobre la
naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado de su duracin, as como de
sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin.
104.3 La notificacin es realizada inmediatamente luego de emitida la decisin, salvo
que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada en
el inters pblico.
b) Peticin de mejora voluntaria de la solicitud (Art. 129)
Artculo 129.- Ratificacin de firma y del contenido de escrito
129.1 En caso de duda sobre la autenticidad de la firma del administrado o falta de
claridad sobre los extremos de su peticin, como primera actuacin, la autoridad
puede notificarlo para que dentro de un plazo prudencial ratifique la firma o aclare el
contenido del escrito, sin perjuicio de la continuacin del procedimiento.
129.2 La ratificacin puede hacerla el administrado por escrito o apersonndose a la
entidad, en cuyo caso se levantar el acta respectiva, que es agregada al expediente.
129.3 Procede la mejora de la solicitud por parte del administrado, en los casos a que
se refiere este artculo.
c) Resolucin de adopcin de medidas cautelares (art. 146)
Artculo 146.- Medidas cautelares
146.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisin motivada
y con elementos de juicio suficientes puede adoptar, provisoriamente bajo su
responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones
jurdicas aplicables, mediante decisin fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin

su adopcin se arriesga la eficacia de la resolucin a emitir.
146.2 Las medidas cautelares podrn ser modificadas o levantadas durante el curso del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopcin.
146.3 Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolucin que pone
fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecucin, o
para la emisin de la resolucin que pone fin al procedimiento.
146.4 No se podrn dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible
reparacin a los administrados.
d) Resolucin de Acumulacin de Procedimientos. (Art. 149)
Artculo 149.- Acumulacin de procedimientos
La autoridad responsable de la instruccin, por propia iniciativa o a instancia de los
administrados, dispone mediante resolucin irrecurrible la acumulacin de los
procedimientos en trmite que guarden conexin.
e) Resolucin de Prctica simultnea de trmite (Art. 148.2)
Artculo 148.- Reglas para la celeridad
Para asegurar el cumplimiento del principio de celeridad de los procedimientos, se
observan las siguientes reglas:
2. En una sola decisin se dispondr el cumplimiento de todos los trmites necesarios
que por su naturaleza corresponda, siempre y cuando no se encuentren entre s
sucesivamente subordinados en su cumplimiento, y se concentrarn en un mismo acto
todas las diligencias y actuaciones de pruebas posibles, procurando que el desarrollo
del procedimiento se realice en el menor nmero de actos procesales.
DE INSTRUCCIN
a) Resolucin de apertura de un periodo de Prueba (Art. 163)
Artculo 163.- Actuacin probatoria
163.1 Cuando la administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los
administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispone la
actuacin de prueba, siguiendo el criterio de concentracin procesal, fijando un
perodo que para el efecto no ser menor de tres das ni mayor de quince, contados a
partir de su planteamiento. Slo podr rechazar motivadamente los medios de
prueba propuestos por el administrado, cuando no guarden relacin con el fondo del
asunto, sean improcedentes o innecesarios.
163.2 La autoridad administrativa notifica a los administrados, con anticipacin no
menor de tres das, la actuacin de prueba, indicando el lugar, fecha y hora.
163.3 Las pruebas sobrevinientes pueden presentarse siempre que no se haya emitido
resolucin definitiva.
b) Resolucin de Prctica de prueba (Art. 163 y 148.2)
100
163.2 La autoridad administrativa notifica a los administrados, con anticipacin no
menor de tres das, la actuacin de prueba, indicando el lugar, fecha y hora.
163.3 Las pruebas sobrevinientes pueden presentarse siempre que no se haya emitido
resolucin definitiva.
Artculo 148.- Reglas para la celeridad
Para asegurar el cumplimiento del principio de celeridad de los procedimientos, se
observan las siguientes reglas:
2. En una sola decisin se dispondr el cumplimiento de todos los trmites necesarios
que por su naturaleza corresponda, siempre y cuando no se encuentren entre s
sucesivamente subordinados en su cumplimiento, y se concentrarn en un mismo acto
todas las diligencias y actuaciones de pruebas posibles, procurando que el desarrollo
del procedimiento se realice en el menor nmero de actos procesales.
c) Resolucin que rechaza los pruebas propuestas (163.1)
d) Oficio de Peticin de Informe preceptivo (Art. 172 y 173)
Artculo 172.- Peticin de informes
172.1 Las entidades slo solicitan informes que sean preceptivos en la legislacin o
aquellos que juzguen absolutamente indispensables para el esclarecimiento de la
cuestin a resolver. La solicitud debe indicar con precisin y claridad las cuestiones
sobre las que se estime necesario su pronunciamiento.
172.2 La solicitud de informes o dictmenes legales es reservada exclusivamente para
asuntos en que el fundamento jurdico de la pretensin sea razonablemente discutible,
o los hechos sean controvertidos jurdicamente, y que tal situacin no pueda ser
dilucidada por el propio instructor.
172.3 El informante, dentro de los dos das de recibida, podr devolver sin informe todo
expediente en el que el pedido incumpla los prrafos anteriores, o cuando se aprecie
que slo se requiere confirmacin de otros informes o de decisiones ya adoptadas.
Artculo 173.- Presentacin de informes
101
173.1 Toda autoridad, cuando formule informes o proyectos de resoluciones

fundamenta su opinin en forma sucinta y establece conclusiones expresas y claras
sobre todas las cuestiones planteadas en la solicitud, y recomienda concretamente los
cursos de accin a seguir, cuando estos correspondan, suscribindolos con su firma
habitual, consignando su nombre, apellido y cargo.
173.2 El informe o dictamen no incorpora a su texto el extracto de las actuaciones
anteriores ni reitera datos que obren en expediente, pero referir por su folio todo
antecedente que permita ilustrar para su mejor resolucin.
e) Oficio de peticin de informe facultativo (Art. 172)
Artculo 172.- Peticin de informes
172.1 Las entidades slo solicitan informes que sean preceptivos en la legislacin o
aquellos que juzguen absolutamente indispensables para el esclarecimiento de la
cuestin a resolver. La solicitud debe indicar con precisin y claridad las cuestiones
sobre las que se estime necesario su pronunciamiento.
172.2 La solicitud de informes o dictmenes legales es reservada exclusivamente para
asuntos en que el fundamento jurdico de la pretensin sea razonablemente discutible,
o los hechos sean controvertidos jurdicamente, y que tal situacin no pueda ser
dilucidada por el propio instructor.
172.3 El informante, dentro de los dos das de recibida, podr devolver sin informe todo
expediente en el que el pedido incumpla los prrafos anteriores, o cuando se aprecie
que slo se requiere confirmacin de otros informes o de decisiones ya adoptadas.
f) Citacin de comparecencia (Art. 58)
Artculo 58.- Comparecencia personal
58.1 Las entidades pueden convocar la comparecencia personal a su sede de los
administrados slo cuando as le haya sido facultado expresamente por ley.
58.2 Los administrados pueden comparecer asistidos por asesores cuando sea necesario
para la mejor exposicin de la verdad de los hechos.
58.3 A solicitud verbal del administrado, la entidad entrega al final del acto,
constancia de su comparecencia y copia del acta elaborada.
g) Resolucin de apertura de perodo de Informacin Pblica (Art. 185)
Artculo 185.- Perodo de informacin pblica
185.1 Cuando sea materia de decisin de la autoridad, cualquier aspecto de inters
general distinto a los previstos en el artculo anterior donde se aprecie objetivamente
que la participacin de terceros no determinados pueda coadyuvar a la comprobacin
de cualquier estado, informacin o de alguna exigencia legal no evidenciada en el
expediente por la autoridad, el instructor abre un perodo no menor de tres ni mayor
de cinco das hbiles para recibir -por los medios ms amplios posibles- sus
manifestaciones sobre el asunto, antes de resolver el procedimiento.
185.2 El perodo de informacin pblica corresponde ser convocado particularmente
antes de aprobar normas administrativas que afecten derechos e intereses ciudadanos,
o para resolver acerca del otorgamiento de licencias o autorizaciones para ejercer
actividades de inters general, y para designar funcionarios en cargos principales de las
102
entidades, o incluso tratndose de cualquier cargo cuando se exija como condicin

expresa poseer conducta intachable o cualquier circunstancia anloga.
185.3 La convocatoria, desarrollo y consecuencias del perodo de informacin pblica se
sigue en lo no previsto en este Captulo, en lo aplicable, por las normas de audiencia
pblica.
h) Resolucin de Prrroga de plazos (Art. 136.2 y 136.3)
Artculo 136.- Plazos improrrogables
136.1 Los plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo disposicin
habilitante en contrario.
136.2 La autoridad competente puede otorgar prrroga a los plazos establecidos para
la actuacin de pruebas o para la emisin de informes o dictmenes, cuando as lo
soliciten antes de su vencimiento los administrados o los funcionarios, respectivamente.
136.3 La prrroga es concedida por nica vez mediante decisin expresa, siempre que
el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a quien la solicita y siempre
que aquella no afecte derechos de terceros.
i)
Acreditacin de la notificacin (Art. 20.1.2)
Artculo 20.- Modalidades de notificacin

20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrnico; o cualquier
otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo
recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado
expresamente por el administrado.
DE FINALIZACIN
a) Resolucin por abandono del interesado (Art. 191)
Artculo 191.- Abandono en los procedimientos iniciados a solicitud del administrado
En los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el administrado incumpla
algn trmite que le hubiera sido requerido que produzca su paralizacin por treinta
das, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarar el abandono del
procedimiento. Dicha resolucin deber ser notificada y contra ella procedern los
recursos administrativos pertinentes.
b) Resolucin Tipo (Art.217, 187)
Artculo 217.- Resolucin
217.1 La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las
pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisin.
217.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, adems de la
declaracin de nulidad, resolver sobre el fondo del asunto, de contarse con los
elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del
asunto, se dispondr la reposicin del procedimiento al momento en que el vicio se
produjo.
Artculo 187.- Contenido de la resolucin
103
187.1 La resolucin que pone fin al procedimiento cumplir los requisitos del acto
administrativo sealados en el Captulo Primero del Ttulo Primero de la presente Ley.
187.2 En los procedimientos iniciados a peticin del interesado, la resolucin ser
congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda
agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la administracin de iniciar
de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
TTULO I
Del rgimen jurdico de los actos administrativos
CAPTULO I
De los actos administrativos
Artculo 1. - Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o
hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada
entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas
normas que expresamente as lo establezcan.
1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
Artculo 2.- Modalidades del acto administrativo
2.1 Cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisin expresa, puede
someter el acto administrativo a condicin, trmino o modo, siempre que dichos
elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o
cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin pblico que persigue el
acto.
2.2 Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el
acto administrativo.
Artculo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, territorio,
grado, tiempo o cuanta, a travs de la autoridad regularmente nominada al
momento del dictado y en caso de rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de
sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto,
de tal modo que pueda determinarse inequvocamente sus efectos jurdicos. Su
contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito,
preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la
motivacin.
3. Finalidad Pblica.- Adecuarse a las finalidades de inters pblico asumidas por las
normas que otorgan las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a
perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la
104
propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pblica distinta a la prevista

en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera
discrecionalidad.
4. Motivacin.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en
proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisin, el acto debe ser conformado mediante
el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generacin.
Artculo 4.- Forma de los actos administrativos
4.1 Los actos administrativos debern expresarse por escrito, salvo que por la
naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra
forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.
4.2 El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominacin del rgano
del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.
4.3 Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados,
debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo
expide.
4.4 Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podr
ser empleada firma mecnica o integrarse en un solo documento bajo una misma
motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recae los
efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos sern
considerados como actos diferentes.
Artculo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo
5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o
certifica la autoridad.
5.2 En ningn caso ser admisible un objeto o contenido prohibido por el orden
normativo, ni incompatible con la situacin de hecho prevista en las normas; ni
impreciso, obscuro o imposible de realizar.
5.3 No podr contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales, legales,
mandatos judiciales firmes; ni podr infringir normas administrativas de carcter
general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarqua, e incluso de
la misma autoridad que dicte el acto.
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas
por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por stos que hayan
sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de exponer su posicin al
administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.
Artculo 6.- Motivacin del acto administrativo
6.1 La motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los
hechos probados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones jurdicas y
normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con los fundamentos y
conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o informes obrantes en el expediente,
a condicin de que se les identifique de modo certero, y que por esta situacin
constituyan parte integrante del respectivo acto.
105
6.3 No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o vacas

de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su oscuridad,
vaguedad, contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente esclarecedoras
para la motivacin del acto.
6.4 No precisan motivacin los siguientes actos:
6.4.1 Las decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento.
6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto
administrativo no perjudica derechos de terceros.
6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos
sustancialmente iguales, bastando la motivacin nica.
Artculo 7.- Rgimen de los actos de administracin interna
7.1 Los actos de administracin interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los
servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el rgano
competente, su objeto debe ser fsica y jurdicamente posible, su motivacin ser
facultativa cuando los superiores jerrquicos impartan las rdenes a sus subalternos en
la forma legalmente prevista.
7.2 Las decisiones internas de mero trmite, pueden impartirse verbalmente por el
rgano competente, en cuyo caso el rgano inferior que las reciba las documentar
por escrito y comunicar de inmediato, indicando la autoridad de quien procede
mediante la frmula, Por orden de .
c) Resolucin de inadmisin Art. 217
Artculo 217.- Resolucin
217.1 La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las
pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisin.
217.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, adems de la
declaracin de nulidad, resolver sobre el fondo del asunto, de contarse con los
elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del
asunto, se dispondr la reposicin del procedimiento al momento en que el vicio se
produjo.
d) Resolucin de la Suspensin de la ejecucin de un acto (Art. 216)
Artculo 216.- Suspensin de la ejecucin
216.1 La interposicin de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma
legal establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
216.2 No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, la autoridad a quien competa
resolver el recurso podr suspender de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto
recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
216.3 La decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente
razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y
el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
106
216.4 Al disponerse la suspensin podrn adoptarse las medidas que sean necesarias
para asegurar la proteccin del inters pblico o los derechos de terceros y la eficacia
de la resolucin impugnada.
216.5 La suspensin se mantendr durante el trmite del recurso administrativo o el
correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad
administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo las
cuales se decidi.
107
108
La Accin Contenciosa Administrativa
1 DENOMINACIN
La doctrina establece severas crticas a la denominacin contencioso, pues este
vocablo tiene relacin con litigio o conflicto de intereses, y ello no siempre existe en el
control jurisdiccional de la Administracin.
Resulta superfluo utilizar la palabra contencioso entre los trminos proceso o accin, y
el trmino resulta confuso. Por ello, se propone adoptar otra denominacin proceso
administrativo; pero, por nuestra tradicin jurdica, resulta difcil de incorporar ese
nuevo trmino.
2 DEFINICIN
La accin contencioso administrativa como se denomina en nuestra
legislacin, permite el control jurisdiccional de los actos administrativos, teniendo un
carcter impugnatorio.
DROMI hace referencia a tina definicin clsica, en virtud de la cual, el contencioso
administrativo importa la solucin judicial al conflicto jurdico que crea el acto de la
autoridad administrativa que vulnera derechos subjetivos o agravia intereses legtimos
de algn particular o de otra autoridad administrativa, por haber infringido aqullas,
de algn modo, la norma legal que regla su actividad y a la vez protege tales
derechos o intereses. Tambin se refiere a una definicin moderna que establece que el
contencioso administrativo es un medio para dar satisfaccin jurdica a las pretensiones
de la Administracin y de los administrados afectados en sus derechos por el obrar
pblico.
En nuestro pas este control jurisdiccional no es diferente del civil, no existe un rgano
especializado en lo contencioso administrativo, y la Administracin comparece en la
posicin de demandada, adoptando los particulares las posiciones de los demandantes.
Este cuestionamiento judicial no priva al acto administrativo de su fuerza ejecutiva, no
se suspende la eficacia del mismo, por lo cual se afirma que el control de la
Administracin resulta ser, sin perjuicio de otras posibilidades, un control a posteriori, o
es ex post Jacto.
3 PROCESO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO
BASE LEGAL
El 22 de noviembre de 2001 se public la Ley No 27584 que regula el nuevo
Proceso Contencioso Administrativo. Esta norma deroga expresamente los
artculos 540 al 545 del Cdigo Procesal Civil y los artculos 79 al 87 de la Ley
Procesal de Trabajo.
PRINCIPIOS CONSAGRADOS
1.
Principio de Integracin. Se establece la obligatoriedad de administrar justicia,

aun ante un defecto o deficiencia de la ley, siendo de aplicacin los principios
del Derecho Administrativo.
2.
Principio de Igualdad Procesal. Se deben tomar en consideracin dos criterios:

a) paridad, uniformidad y exactitud de otorgamiento o reconocimiento de
derechos ante hechos, supuestos o acontecimientos semejantes; y
b)
paridad, uniformidad y exactitud de trato o relacin intersubjetiva, para las

personas sujetas a idnticas circunstancias y condiciones.
En buena cuenta, la igualdad se configura corno un derecho fundamental de la

persona a no sufrir discriminacin alguna; esto es, a no ser tratada de manera
dispar respecto a quienes se encuentren en una misma situacin, salvo que
exista una justificacin objetiva y razonable de esa desemejanza de trato.
3.
Principio de Favorecimiento del Proceso. En caso de duda sobre el agotamiento

de la va previa, o sobre la procedencia o no de la demanda, el juez no podr
rechazar la demanda.
4.
Principio de Suplencia de Oficio. El Juez deber suplir las deficiencias formales

en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanacin, cuando
no se pueda suplirlas de ofici.
ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNABLES

1.
Cualquier declaracin administrativa.
2.
Cualquier omisin
administrativo)
3.
La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
4.
La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que transgredan el

ordenamiento jurdico.
5.
Las actuaciones u omisiones de la administracin pblica respecto de la validez,

eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la administracin
pblica, salvo los casos que se decidan va conciliacin o arbitraje.
6.
Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la

administracin pblica.
de
la
administracin
pblica
(ejemplo:
silencio
LA PRETENSIN
La pretensin es el petitorio de la demanda. Es la solicitud de un reconocimiento, pues

consideramos que el derecho nos asiste.
En este proceso, las pretensiones pueden ser acumuladas, siempre que concurran los
siguientes requisitos:
a)
Identidad de competencia;
b)
Las pretensiones no sean contrarias entre si, salvo que sean propuestas en forma
subordinada o alternativa;
c)
Se respete la misma va procedimental; y,
d)
Exista conexidad entre las pretensiones.
109
Las pretensiones en el proceso contenciosos administrativo, tienen por objeto lo

siguiente:
a)
La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
b)
El amparo del derecho pretendido.
c)
El cese de actos que no se sustenten en el acto administrativo.
d)
Se ordene el cumplimiento a la administracin pblica de un mandato

preestablecido.
En el proceso contencioso administrativo, procede la impugnacin aunque se base en

la aplicacin de una norma que transgreda el ordenamiento jurdico. Pero su
inaplicacin se deber establecer en el mismo proceso, ya que el Juez tiene la facultad
de aplicar el control difuso establecido en el artculo 1380 de la Constitucin.
COMPETENCIA
La competencia es la facultad que tienen los magistrados para conocer un caso en
concreto, la que puede ser definida con criterios como la materia o especialidad, grado
o nivel jerrquico, cuanta y territorio.
La Ley que regula el proceso contencioso administrativo reconoce dos tipos de
competencia:
Competencia Es aquella determinada por motivos geogrficos. Estableciendo,
que es competente el Juez del lugar del domicilio del demandado
Territorial
o del lugar donde se produjo la actuacin impugnable.
Es aquella que es determinada por motivos de funcin y de
facultades, en determinados casos en concretos.
1) Es competente para conocer el proceso contencioso
administrativo en primera instancia, el Juez Especializado.
Competencia
Funcional
2) Cuando se impugne resoluciones expedidas por: El Banco

Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros,
Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, CONSUCODE, Consejo de
Minera, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores,
es competente en primera instancia la Sala Especializada de a
Corte Superior respectiva. Y la apelacin la resuelve la Sala Civil
de la Corte Suprema; y la casacin la resolver la Sala de Derecho
Constitucional y Social.
PARTES DEL PROCESO

a.
Legitimidad para obrar activa

Es el sujeto que considere que su derecho ha sido afectado. Dicho sujeto activo
puede ser el administrado y la administracin.
Cuando se afecte intereses difusos, tendrn legitimidad activa para iniciar el
proceso el Ministerio Pblico, que en estos casos acta como parte, el Defensor del
Pueblo o cualquier persona natural o jurdica.
b.
Legitimidad para obrar pasiva:

La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
110
c.
a.
b.
La administracin que expidi el acto impugnado.

La entidad administrativa que no se pronunci, por silencio, inercia u omisin.
c.
La entidad administrativa cuyo acto u omisin produjo daos y su

resarcimiento e discutido en el proceso.
d.
La entidad administrativa y el particular que participaron en un

procedimiento administrativo trilateral,
e.
El particular titular de un derecho declarado va acto administrativo, y
f.
Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que presten servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa.
El Ministerio Pblico
El Cdigo Procesal Civil, en su artculo 113, le confiere atribuciones al Ministerio
Pblico, como parte, tercero con inters, y dictaminador.
Pero la Ley del proceso contencioso administrativo establece que el Ministerio
Pblico intervendr:
1.
Como dictaminador, antes de la expedicin de la resolucin final y en

casacin. Teniendo la calidad de obligatorio dicho dictamen, bajo sancin
de nulidad.
2.
Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las

leyes de la materia.
ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LA DEMANDA
El proceso contencioso administrativo se inicia con la interposicin de la demanda, ante

el rgano jurisdiccional competente.
La demanda debe contener los requisitos previstos en el artculo 424 y 425 del
Cdigo Procesal Civil. Adems deber adjuntar:
1.
El documento que acredite el agotamiento de la va administrativa, salvo las

excepciones previstas en la Ley.
2.
El expediente, si es el caso, en el que se declare derechos subjetivos; que produce

agravio a la legalidad administrativa y al inters pblico.
Constituyen excepciones al agotamiento de la va previa:

1.
Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa. Y el acto

impugnado reconozca derechos subjetivos, que produzcan agravio a la
legalidad administrativa y al inters pblico.
2.
Cuando la administracin tiene una obligacin y no la cumple. Lo que deber

realizar el interesado es reclamar por escrito. Si despus de 15 das del reclamo
la administracin no cumple con su obligacin. El interesado podr interponer
su demandada contenciosa administrativa. Tambin tiene el derecho de
interponer la accin de cumplimiento; quedando a eleccin del accionante la
va a interponer.
3.
Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento

administrativo en el cual se ha dictado la actuacin impugnable.
Adems, la demanda deber ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
111

a.
Tres meses, cuando se trate de impugnacin de los incisos 1, 3, 4, 5 y 6 del

artculo 4 de la Ley No 27584. Comienza el cmputo del plazo desde el
conocimiento o notificacin del acto impugnado.
b.
Seis meses, para los casos de silencio administrativo, u otra inaccin.

Comenzando el computo desde el momento en el que venci el plazo para
pronunciarse la administracin.
c.
Tres meses, cuando no sean actos administrativos. Comenzando el cmputo del

plazo desde que se tuvo conocimiento del acto material.
d.
Tres meses, para los actos jurdicos administrativos. Comienza el cmputo desde
el conocimiento del acto.
El tercero que interpone la accin contenciosa administrativa, se le computar el plazo

desde el tercer da de haber tomado conocimiento.
La demanda ser declarada improcedente:
1.
No sea materia de impugnacin, segn el artculo 4 de la Ley.
2.
Cuando no cumpla con el plazos exigidos.
3.
No se haya cumplido con agotar la va administrativa, salvo las excepciones
4.
Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idntico
5.
Si no se ha vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su

nulidad de oficio, cuando en un acto administrativo anterior haya declarado
derechos subjetivos; que genere agravio a la legalidad administrativa y al
inters pblico
6.
En los supuestos de improcedencia previstos para la demandada.
La admisin de la demanda no impide la ejecucin del acto administrativo.
VA PROCEDIMENTAL
Se tramitan como proceso sumarsimo, las siguientes pretensiones:

1.
El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto

administrativo.
2.
Se ordene a la administracin la realizacin de una determinada actuacin a

que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.
En este proceso, el dictamen fiscal se emitir en el plazo de cinco das de remitido el

expediente. Emitido el dictamen, se expedir sentencia en el plazo de cinco das.
Se tramitan como proceso abreviado, las pretensiones no previstas para el proceso
sumarsimo.
En este proceso el dictamen fiscal se emitir en el plazo de veinticinco das de remitido
el expediente. Emitido el dictamen se expedir sentencia en el plazo de veinticinco
das.
PROCESO ADMINISTRATIVO
Una de las partes es una entidad pblica.
PROCESO CIVIL
Las partes sern siempre personas
privadas o podrn ser pblicas en
relaciones de derecho privado.
112
Se impugna a actividad administrativa Se cuestiona la actividad privada.

pblica.
Est en juego la justicia distributiva.
Est en juego la justicia conmutativa.
113
114
Medios de Impugnacin Administrativos en la Ley

27444
SUMARIO:
Definicin; Clases; Elementos, Efectos, Agotamiento de la va administrativa; Cosa

Decidida; Revisin de Oficio; rganos Colegiados.
1. DEFINICIN
Es el medio que utiliza un particular o una comunidad para sustentar el derecho que
invocan reconocer. Equivale a una denuncia en el mbito administrativo como
reproche o impugnacin a un determinado comportamiento de un funcionario
pblico. A travs de este instrumento procesal se busca restablecer la legalidad y,
adems, armonizar los derechos subjetivos con, el inters pblico.
DROMI define a los recursos corno actos de los administrados mediante los
cuales se pide a la administracin la revocacin o reforma de un acto suyo o de una
disposicin de carcter general de rango inferior a la ley en base a un ttulo jurdico
especfico.
Los recursos se interponen ante y se resuelven por la propia administracin, que rene
una doble condicin de Juez y parte, lo que determina la existencia de una tensin
irreductible, se ejercern una sola vez en cada proceso y nunca simultneamente.
Slo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de
trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
o produzcan indefensin.
2. CLASES
En nuestra legislacin tenemos las siguientes clases:
-
Recurso de Reconsideracin. Tiene por objeto dar oportunidad a la autoridad que

emiti el acto administrativo, que pueda revisarlo nuevamente, tomando en
cuenta las objeciones formuladas contra el mismo, antes que la autoridad superior
lo conozca.
Se debe sustentar necesariamente en nueva prueba instrumental, salvo en
aquellos casos en que el rgano administrativo constituye nica instancia. Es un
recurso opcional y su no interposicin impide el ejercicio del recurso de apelacin.
Recurso de Apelacin o de Alzada. Es el que se entabla ante una autoridad

administrativo superior a quien se encuentra subordinado el funcionario pblico
que dict el acto administrativo que se impugna. Esa autoridad debe ser
competente y puede anularlo, revocarlo confirmarlo. Si se da el ltimo caso, se
puede recurrir a un funcionario pblico inmediatamente superior al ltimo.
Se sustenta en una Interpretacin diferente de las pruebas producidas o cuando se
trate de cuestiones de puro derecho.
-
Recurso de Revisin. Es el que se interpone ante una tercera instancia, si las dos
instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia
nacional.
El trmino para la interposicin de los recursos es de quince das perentorios, y
debern resolverse en el plazo de treinta das.
3. ELEMENTOS
En los recursos administrativos estn implcitos los elementos que lo caracterizan:
a)
Actividad de control administrativo.
b)
Propsito correctivo.
c) Se origina a instancia de parte, porque quien acciona tiene que ser un sujet
legitimado.
d) Se deduce contra actos administrativos que lesionan o niegan un derecho;
debe distingursele de la simple solicitud.
e) Su finalidad es el mantenimiento de la juridicidad administrativa y la
proteccin y garanta de los derechos e intereses de los administrados.
4. EFECTOS
La interposicin de cualquier recurso no suspender la ejecucin del acto
impugnado, lo que implicara la interrupcin temporal de la eficacia del acto Sin que
se afecte su validez. En un sector de la doctrina se establece que slo se puede dar esta
posibilidad si se otorga por motivos de orden e inters pblico.
La nueva Ley prev que la autoridad administrativa que deba resolver el recurso
podr suspender de oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto impugnado
cuando se presenten las siguientes circunstancias:
a)
Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
b)
Que s apreci objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
Al adoptase la suspensin podrn adoptarse las medidas que sean necesarias para
asegurar la proteccin del inters pblico o derechos de terceros. La suspensin se
mantendr durante el trmite del recurso o del proceso contencioso administrativo,
salvo que se disponga lo contrario.
5. AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA
Se tiene por agotada la va administrativa para los efectos de lo dispuesto en el
artculo 23 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, cuando se hubiera expedido
resolucin en la ltima instancia administrativa.
En ese sentido, el agotamiento de la va previa significa:
115
a) La existencia de una decisin de la mxima autoridad contra la cual ya no

se puede interponer recurso jerrquico alguno.
b)
Que ha operado el silencio administrativo definitivo.
c) Que se ha declarado la nulidad de las resoluciones administrativas aun

cuando hayan quedado consentidas, siempre que agravien el inters pblico.
6. COSA DECIDIDA
En alguna poca se equipar en el derecho administrativo los conceptos de cosa
juzgada y cosa decidida, situacin que no se presenta en la doctrina moderna.
La cosa decidida es una institucin que tiene por objeto otorgar seguridad jurdica en
el mbito prejudicial, es la cualidad que se atribuye a una resolucin de la
Administracin una vez cumplidas todas las etapas del procedimiento administrativo
llegando a una decisin final que slo puede ser cuestionada en sede judicial a travs
del proceso contencioso administrativo.
La expresin causar estado se relaciona con esta institucin; se utiliza dicho trmino
para describir la situacin de una resolucin que adquiere firmeza, es decir, ya no es
pasible de reforma alguna por parte de la Administracin, de tal manera que la
voluntad de la Autoridad se expresa de manera definitiva.
Pues, en cambio la cosa juzgada es la decisin que ya agot todas las instancias
posibles en sede judicial, por lo que no cabe revisin alguna.
7. REVISIN DE OFICIO
Esta institucin permite que de oficio la autoridad administrativa competente pueda
examinar nuevamente el acto administrativo y adoptar las siguientes decisiones.
1.
Rectificacin
Ante un error material o aritmtico, la Administracin tiene la facultad de corregir o

rectificar, siempre que no altere el contenido del acto administrativo en lo sustancial o
que cambie el sentido de la decisin.
2.
Nulidad de Oficio
De presentarse las causales de nulidad previstas en la Ley y que no hubieran sido

advertidas por los administrados, la autoridad administrativa est facultada para
declarar de oficio la nulidad, aun cuando Los actos hubieran causado estado, siempre
que agravien el inters pblico.
Para revertir la nulidad de oficio decretada por la Administracin Pblica sobre
resoluciones que agravian el inters pblico, se interpusieron diversas Acciones de
Amparo, hoy llamadas Procesos de Amparo.
Al entrar en vigencia la Ley No 26111 modific el artculo 113 del Decreto Supremo No
006-67-SC agregndole el segundo prrafo. Se estableca un plazo de seis meses para
la prescripcin de la nulidad de oficio, y dicho plazo se iniciaba a partir de que la
resolucin quedaba consentida. Con la promulgacin del Decreto Supremo No 02-94JUS TUO de la Ley General de Procedimientos Administrativos (29/01/94) se
mantuvo el mismo plazo y finalmente la Ley No 26960 en su Primera Disposicin Final
y Complementara (30/05/98) ampli hasta los tres aos el plazo, mantenindose la
116
atribucin en el superior jerrquico y el cmputo del plazo desde la fecha en que la

resolucin queda consentida.
VALENTIN PANIAGUA al respecto seal: El artculo 109 del D.S. No 006-67-SC
permita a la Administracin, en cualquier tiempo, anular actos administrativos que,
incursos en causal de nulidad, agravian tambin el inters pblico. Es cierto que el acto
administrativo se presume siempre legtimo, porque se le supone perfecto, completo y
regular. Esta presuncin es, sin embargo, iuris tantum, es decir, relativa. La
impugnabilidad es otro de los caracteres del acto administrativo. Por eso el acto nulo
era y es revisable de oficio, por la propia Administracin. Y es que a sta corresponde
ms all de los intereses subjetivos en juego asegurar el imperio del Derecho. Tal
principio que es el de legalidad, columna vertebral del Estado de Derecho, ha sido
ahora abandonado. El Decreto Ley No 26111 reconoce al acto nulo todos los atributos
del acto vlido si transcurren seis meses desde su dacin sin que sea revocado. Eso
significa consolidar la arbitrariedad en agravio del Derecho. El artculo 110 rie con la
elemental racionalidad jurdica.
La anterior Ley de Procedimientos Administrativos Decreto Ley No 26111, como ha
indicado el Dr. Paniagua, reconoca en el acto nulo los atributos de un acto vlido si
transcurran seis meses desde su dacin sin que sea revocado. Este dispositivo fue objeto
de muchas crticas, situacin que no se repite en la nueva Ley que establece que la
facultad de declarar la nulidad prescribe al ao, contado a partir de la fecha que
haya quedado consentido, y de haber prescrito esta posibilidad, se puede recurrir a
demandar la nulidad ante el Poder Judicial va proceso contencioso
administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos aos
siguientes desde la fecha en que prescribi la facultad de declarar la nulidad en sede
administrativa.
La nueva Ley de Procedimientos Administrativos reconoce la nulidad de oficio,
estableciendo para su aplicacin las siguientes condiciones:
a) Que el acto haya sido emitido y, aun cuando quede firme, siempre que su
subsistencia agravie el inters pblico.
b) Slo puede ser declarada de oficio por el superior jerrquico al que expidi el acto
que se invalida, salvo que no estuviera sometido a subordinacin jerrquica, en cuyo
caso ser declarada por resolucin del mismo funcionario.
c) La facultad para declarar la nulidad de oficio prescribe al ao, contado a partir
de la fecha en que hayan quedado consentidos.
d) Si oper el plazo de prescripcin anteriormente indicado, slo procede demandar
la nulidad ante el Poder Judicial va un proceso contencioso administrativo, siempre
que la demanda se interponga dentro de los dos aos siguientes desde la fecha en que
prescribi la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
e) No cabe la nulidad de oficio de decisiones adoptadas en ltima instancia
administrativa por tribunales o consejos regidos por leyes especiales, en dichos casos,
slo se podr demandar la nulidad ante el Poder Judicial, va un proceso contencioso
administrativo, dentro del plazo de tres aos desde la fecha en que el acto qued
firme.
3.
Revocacin
117
Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legtimos

no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia. Salvo:
1.
Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una Ley.
2. Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas para la emisin del

acto administrativo.
3. Cuando se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se
genere perjuicios para terceros.
Si la revocacin origina perjuicios econmicos al administrado, se deber contemplar la
indemnizacin correspondiente.
RGANOS COLEGIADOS
1. DEFINICIN
La jurisdiccin administrativa alude al conjunto de organismos encargados de resolver
en la va administrativa situaciones que sean planteadas por los administrados o por
las propias entidades.
En la legislacin comparada se refiere al control que realiza el mximo organismo que
resuelve en esta va y que, al mismo tiempo, permite unificar criterios para la
administracin. Generalmente, la ltima instancia est conformada por un rgano
colegiado.
La doctrina se halla dividida respecto a este tema. Algunos niegan la existencia de la
jurisdiccin administrativa, afirman que el Estado tiene una actividad
administrativa o jurisdiccional, pero no puede ostentar ambas cualidades. La
Administracin no ejerce funcin jurisdiccional si sus actos en algn caso se parecen por
su contenido, no tiene el mismo rgimen jurdico, faltan elementos comoel carcter
definitivo de la resolucin y el pronunciamiento por un rgano imparcial e
independiente.
En nuestro pas se cuenta con Tribunales Administrativos que resuelven en ltima
instancia administrativa, como son:
a.
Tribunal Fiscal.
b.
Consejo de Minera.
c.
Tribunal de INDECOPI.
d.
Tribunal Registral.
e.
Consejo Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Si bien estos organismos actan como ltimas instancias administrativas, sus decisiones
son revisables en la va judicial como una garanta para el administrado y cmo una
forma de control entre rganos del Estado.
Todo rgano colegiado es representado por su Presidente, quien asegura la
regularidad de las deliberaciones y ejecuta los acuerdos; cuenta con un Secretario a
cargo de preparar la agenda, llevar y actualizar las actas de las sesiones.
2. TRIBUNAL FISCAL
118
El Tribunal Fiscal es el rgano contencioso tributario dependiente del Ministerio de

Economa y Finanzas, con autonoma en el ejercicio de sus funciones especficas.
El Tribunal Fiscal est conformado por la Presidencia del Tribunal y la Sala Plena que
est conformada por todos los vocales que integran cinco Salas Especializadas en
materia tributaria y aduanera (tres vocales). El Tribunal tiene las siguientes
atribuciones:
a.
Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa las apelaciones contra las

Resoluciones de la Administracin que resuelven reclamaciones interpuestas
contra rdenes de pago, resoluciones de determinacin, resoluciones de multa u
otros actos administrativos que tengan relacin directa con la determinacin de
la obligacin tributaria, as como contra las resoluciones que resuelven
solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinacin de la obligacin
tributaria y las correspondientes a las aportaciones administradas por ESSALUD
y la Oficina de Normalizacin Provisional.
b.
Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa las apelaciones contra las

Resoluciones que expidan la Superintendencia Nacional de Aduanas y las
Intendencias de las Aduanas de la Repblica, sobre los derechos aduaneros,
clasificaciones arancelarias y sanciones previstas en la Ley General de Aduanas,
su reglamento y normas conexas y los pertinentes al Cdigo Tributario.
c.
Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa las apelaciones respecto

de la sancin de comiso de bienes, internamiento temporal de vehculos y cierre
temporal de establecimiento u oficina de profesionales independientes, as
como las sanciones que sustituyan a sta.
d.
Resuelve las cuestiones de competencia que se susciten en materia tributaria.
e.
Resuelve los recursos de queja que presenten los deudores tributarios contra las
actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o infrinjan lo
establecido en la ley, as como los que se interpongan de acuerdo con la Ley
General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia
aduanera.
f.
Uniformiza la jurisprudencia en las materias de su competencia.
g.
Propone al Ministro de Economa y Finanzas las normas que juzgue necesarias

para suplir las deficiencias en la legislacin tributara y aduanera.
h.
Resuelve en va de apelacin las terceras que se interpongan con motivo del

Procedimiento de Cobranza Coactiva.
i.
Celebra convenios con otras entidades del Sector Pblico, a fin de realizar la
notificacin de sus resoluciones, as como otros que permitan el mejor desarrollo
de los procedimientos tributarios.
3. CONSEJO DE MINERIA
Conforme a lo dispuesto en el Decreto Legislativo No 109, que aprueba la Ley General
de Minera, y el Decreto Supremo N 014-92-EM, que promulga su Texto nico
Ordenado, la competencia administrativa en asuntos mineros corresponde en ltima
instancia al Consejo de Minera.
El Consejo de Minera se compone de cinco vocales, quienes ejercen el cargo por el
plazo de cinco aos, y durante el cual sern inamovibles, siempre que no incurran en
manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad. En esos casos, el Ministro de
119
Energa y Minas formular la correspondiente Resolucin Suprema de subrogacin,

que ser expedida con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Tres de los miembros del Consejo sern abogados y dos sern ingenieros de minas o
gelogos colegiados. Excepcionalmente podr nombrarse vocales suplentes. Los Vocales
del Consejo de Minera elegirn, entre sus miembros, a un Presidente y a un
Vicepresidente, los cuales desempearn sus cargos por un ao.
Entre sus atribuciones tenemos las siguientes:
a.
Conoce y resuelve en ltima instancia administrativa los recursos de revisin.
b.
Resuelve sobre los daos y perjuicios que se reclamen en la va administrativa.
c.
Resuelve los recursos de queja por denegatoria del recurso de revisin.
d.
Absuelve las consultas que le formulen los rganos del Sector Pblico Nacional
sobre asuntos de su competencia y siempre que no se refieran a algn caso que
se halle en trmite administrativo o judicial.
e.
Uniformiza la jurisprudencia administrativa en materia minera.
f.
Propone al Ministerio de Energa y Minas los aranceles concernientes a las

materias de que se ocupa la presente Ley.
g.
Propone al Ministerio de Energa y Minas las disposiciones legales y

administrativas que crea necesarias para el perfeccionamiento y mejor
aplicacin de la legislacin minera.
h.
Elabora su Reglamento .de Organizacin y Funciones.
4. TRIBUNAL DEL INDECOPI

Es la mxima instancia administrativa que resuelve los procesos relacionados con La
defensa de la competencia, los derechos del consumidor y la propiedad intelectual.
Las resoluciones del Tribunal slo son impugnables ante el Poder Judicial. El Tribunal
de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual est integrado por cinco
vocales designados por Resolucin Suprema refrendada por el Ministro de la
Presidencia, tomando en consideracin los candidatos que para el efecto propone el
Consejo Consultivo del INDECOPI. Los vocales elegirn en su seno un Presidente por un
periodo de tres aos. El cargo es rotativo.
El Tribunal est constituido por la Sala de Defensa de la Competencia y la Sala de la
Propiedad Intelectual, las cuales estn integradas por seis y cuatro vocales
respectivamente.
Entre las atribuciones de este rgano colegiado tenemos:
a.
Conoce y resuelve en segunda y ltima instancia administrativa los procesos

relacionados con La defensa de la competencia y de los derechos de los
consumidores, as como de los derechos de la propiedad intelectual.
b.
Conoce y resuelve en segunda y ltima instancia administrativa sobre la

adopcin de medidas correctivas y la imposicin de sanciones por infraccin a lo
resuelto por el Tribunal.
c.
Recomienda al Presidente del INDECOPI la realizacin de gestiones ante las

autoridades pertinentes del Gobierno para la adopcin de las medidas legales o
reglamentarias que juzgue necesarias para garantizar la proteccin de los
derechos.
120

d.
Recurre al auxilio de la fuerza pblica para ejecutar sus resoluciones, en caso de

ser necesario.
5. TRIBUNAL REGISTRAL
Es el rgano administrativo que constituye en segunda y ltima instancia registral y
conoce en grado de apelacin las denegatorias de inscripcin y dems actos regstrales.
Las resoluciones del Tribunal Registral se interpretan de modo expreso y con carcter
general; determinadas normas registrales constituyen precedente de observancia
obligatoria.
El Tribunal est integrado por tres vocales, los que acceden al cargo por concurso
pblico de mritos. Su Presidente es elegido por los integrantes del Tribunal por el
periodo de dos aos y no procede la reeleccin inmediata. El Tribunal Registral tiene
las siguientes atribuciones:
a.
Conoce en grado de apelacin las denegatorias de inscripcin y dems actos

regstrales.
b.
Ejerce control permanente sobre las observaciones de los registradores.
c.
Verifica el cumplimiento de las normas legales por parte de los registradores y

adopta las medidas correspondientes.
d.
Interpreta los alcances y aplicacin de las normas registrables.
e.
Conoce y somete a consideracin de la Jefatura su opinin respecto a quejas

sobre materia registral.
f.
Toma acuerdos de carcter general destinados a la mejor aplicacin de las

leyes y reglamentos relacionados con el Registro.
g.
Coordina con los rganos de las entidades pblicas vinculadas a su

competencia.
h.
Emite opinin sobre asuntos que la Jefatura somete a su consideracin.
6. CONSEJO SUPERIOR DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL

ESTADO
El Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es un organismo
pblico descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con
personera jurdica de derecho pblico que goza de autonoma tcnica, funcional,
administrativa, econmica y financiera. Su personal est sujeto al rgimen laboral de
la actividad privada. Tiene las siguientes funciones:
a.
Vela por el cumplimiento y difusin de esta Ley, su Reglamento y normas

complementarias y propone las modificaciones que considere necesarias.
b.
Resuelve en ltima instancia administrativa los asuntos de su competencia.
c.
Administra el Registro Nacional de Contratistas as como el Registro de

Inhabilitados para contratar con el Estado, los mismos que son pblicos.
d.
Absuelve las consultas sobre las materias de su competencia.
e.
Aplica sanciones a los proveedores, postores y contratistas que contravengan las

disposiciones de esta Ley, su Reglamento y normas complementarias.
121

f.
Pone en conocimiento de la Contralora General de la Repblica los casos en

que se aprecie indicios de incompetencia, negligencia, corrupcin o inmoralidad
detectados en el ejercicio de sus funciones.
El Presidente del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado es el

Titular del Pliego Presupuestario y mxima autoridad administrativa de la institucin.
Es nombrado por Resolucin Suprema, refrendada por el Presidente del Consejo de
Ministros, por un plazo de tres aos renovables. El Presidente ejerce funciones
jurisdiccionales nicamente, en reemplazo de un Vocal del Tribunal, en cuyo caso
ejerce la presidencia del Tribunal. El Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado es el rgano jurisdiccional del - Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado. Se organiza en Salas, las cuales - estn conformadas por tres
vocales. Estos sern nombrados mediante Resolucin Suprema, refrendada por el
Presidente del Consejo de Ministros, por un plazo de tres aos renovables. El nmero de
Salas se establecer por Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministerio. El Tribunal est obligado a publicar las resoluciones que expida como
ltima instancia administrativa.
122
BIBLIOGRAFA CONSULTADA DEL MODULO III UNIDAD 06, 07 Y 08

NACIONAL
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