LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE

ADMINISTRACIONES PBLICAS
Por
NGEL SNCHEZ BLANCO
Catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad de Mlaga
SUMARIO: I. EL CONTEXTO DE LA LEY DE RGI MEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIO-
NES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN.II. LOS DERECHOS DE LOS
CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS. 1. Derechos de los
ciudadanos previstos por la Constitucin y objeto de desarrollo por la LAP. A) Derecho a
utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma, de acuerdo
con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento jurdico. B) El derecho al
acceso a los registros y archivos administrativos de las Administraciones Pblicas. C) La
interconexin del derecho de acceso a archivos y registros con el derecho a no presentar
documentos que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante. D) El dere-
cho al trmite de audiencia como parte del derecho al procedimiento, a) El derecho a
obtener copia sellada de los documentos que presenten aportndolos juntos a los origi-
nales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en el
procedimiento, b) El derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cual-
quier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, c) El derecho a conocer,
en cualquier momento, el estado de tramitacin de los procedimientos en los que tenga
la condicin de interesados y obtener copia de los documentos contenidos en ellos. E)
Derecho a exigir la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y del personal a su
servicio. 2. Derechos ciudadanos reconocidos por la Ley de Administraciones Pblicas. A)
El derecho de los ciudadanos a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades
y funcionarios, que habrn de facilitarse al ejercicio de sus derechos y el cumplimiento
de sus obligaciones. B) El derecho a obtener informacin y orientacin acerca de los
requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. 3. Obligaciones de las Administraciones
Pblicas y derechos correlativos de los ciudadanos. A) La obligacin de resolver y la pro-
hibicin de abstencin de las Administraciones Pblicas. B) El establecimiento de re-
serva legal para imponer a los ciudadanos el facilitar a la Administracin informes, ins-
pecciones y otros actos de investigacin y para poder obligar a los ciudadanos a compa-
recer en las oficinas pblicas. C) La realizacin de los actos de instruccin que requie-
ran la intervencin de los interesados en la forma que resulte ms cmoda para ellos y
sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesiona-
les; el reconocimiento de la asistencia de los interesados por asesor y la garanta del
principio de contradiccin y de igualdad de los interesados en el procedimiento. D) La
aplicacin por las Administraciones Pblicas de medios electrnicos, informticos y
telemticos para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, y el
reconocimiento de las relaciones de los ciudadanos con las correspondientes unidades
administrativas a travs de estos medios. E) Principios pro cives incorporados a los pro-
cedimientos de responsabilidad de las Administraciones Pblicas F) Criterios especfi-
cos en beneficio de los ciudadanos en la tramitacin de los procedimientos. G) El reco-
nocimiento de los derechos ciudadanos en situaciones de carcter disciplinario sancio-
nador. H) La terminacin convencional del procedimiento como parmetro del respeto
de la LAP a los intereses del ciudadano o de los colectivos en los que se integra.
III. DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS ANTE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PROCEDI-
MIENTO ADMINISTRATIVO.IV. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN EN LA LEY DE ADMINISTRA-
CIONES PBLICASV. LOS RETOS NO ASUMIDOS POR LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN Y LA POSI-
CIN DE LOS CIUDADANOS ANTE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
Revista de Administracin Pblica AI
Nm. 132. Septiembre-diciembre 1993
A.NGEL SNCHEZ BLANCO
I. EL CONTEXTO DE LA LEY DE RGIMEN JURDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMN
Los derechos de los ciudadanos son el componente estructural de
la Ley de las Administraciones Pblicas; la relacin de derechos que
contiene su artculo 35 est interconectada con las aportaciones ms
significativas de la Ley: la regulacin de los actos presuntos con
reconocimiento de efectos positivos a la inactividad de la Adminis-
tracin como garanta que se establece cuando no se cumple el
objetivo de la Ley de que los ciudadanos obtengan respuesta expresa
de la Administracin en el plazo establecido; la articulacin informa-
tizada de los registros administrativos; la detallada regulacin de los
archivos; la exigencia de responsabilidad por los asuntos que tuvie-
ren a su cargo los titulares de las unidades administrativas y el
personal al servicio de las Administraciones Pblicas (1).
La intencional conexin con los contenidos polticos del concepto
de ciudadano, es coherente con la propia metodologa constitucional
que relega el concepto de administrado en sus ms significativos
preceptos (2), y va acompaado de un preciso sentido de ruptura que
se manifiesta en que enfatiza los derechos del ciudadano y elude
(1) El extenso punto 9 de la Exposicin de Motivos de la Ley de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (en lo
sucesivo LAP) es muy explcito para apreciar la transcendencia y las interconexiones de
los derechos ciudadanos que formula la Ley.
(2) En este sentido, los artculos 9, 18, 23, 53.2 y 105. En la tramitacin del
Proyecto de Ley, el Grupo Parlamentario Convergencia i Uni present la enmienda
nm. 268 al prrafo introductorio del artculo, con propuesta de sustitucin del con-
cepto ciudadano por el que consideraba ms amplio de administrado. En el debate
del Proyecto, el Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista, seor Mayoral, justific
la utilizacin del trmino ciudadano para evitar el uso del trmino administrado en la
medida en que el sentido que tradicionalmente se le viene dando a dicha palabra ha
consolidado una imagen de dependencia y subordinacin del ciudadano respecto a la
Administracin que es inters del Grupo Socialista y del Gobierno eliminar. Comple-
mentariamente, el trmino ciudadano, conforme a la intervencin del Portavoz Socia-
lista, no est considerado en este caso en su sentido estricto de ciudadano espaol, con
los requisitos que se determinan para tener tal calidad, sino en el ms amplio, compren-
sivo de todas aquellas personas que, encontrndose en nuestro pas tengan algn
contacto con la Administracin, razn por la cual el uso del trmino "administrado" no
supone ampliacin respecto a la palabra ciudadano.
Con el mbito conceptual otorgado al trmino ciudadano se justificaba la desesti-
macin de la enmienda nm. 80, presentada por el Grupo Parlamentario Izquierda
L'nida-Iniciativa por Catalua, que propuso un segundo prrafo al artculo 35, en el que
se especificara la situacin de los extranjeros: En los trminos establecidos en el
artculo 13 de la Constitucin y en sus relaciones con las Administraciones Pblicas los
extranjeros tendrn los mismos derechos sealados en el prrafo anterior. Vid. Cortes
Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, IV Legislatura, nm. 423,
sesin nm. 21, de 16 de junio de 1992, pgs. 64 y 104.
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LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LF.Y DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
cualquier referencia sobre los que pudieran estimarse como sus co-
rrelativos deberes (3).
La LAP recupera la pulsin constitucional y da respuesta a las
demandas doctrinales de situar al ciudadano en el centro del sistema
administrativo; los derechos que la LAP reconoce a los ciudadanos,
obligan a superar la concepcin del ciudadano-administrado como la
parte minusvalorada de la relacin jurdico-administrativa (4) para
configurar al ciudadano desde la posicin lgica de ser el centro del
sistema administrativo (5), para el que ya se puede particularizar un
estatuto ordinario (6).
El nfasis en los Derechos, la voluntad de llegar a la efectiva
materializacin de stos mediante el mecanismo disciplinario de las
exigencias de responsabilidad con previsiones de remocin en los
puestos de trabajo y la imposicin de sanciones graves para los
causantes propenden hacia la reconversin de las estructuras ad-
ministrativas y a la materializacin de un nuevo modelo para las
Administraciones Pblicas.
La voluntad de distanciamiento de lo existente ha tenido el inicial
punto de referencia de los estudios de evaluacin organizativa de las
Administraciones Pblicas (7); y los puntos intermedios del Acuerdo
del Consejo de Ministros para el desarrollo de un Plan de Moderniza-
cin de la Administracin del Estado (8) y del Acuerdo Administra-
cin-Sindicatos para Modernizar la Administracin y Mejorar las
condiciones de Trabajo (9), que han contribuido a materializar el
(3) Problemtica apreciada por F. SAINZ MORENO, Principios y mbito de aplica-
cin de la LAP, en Administraciones Pblicas v Ciudadanos, Edit. Praxis, Barcelona,
1993. pg. 110.
(4) En este sentido, las observaciones de J. GONZLP-Z PREZ, al apreciar la caren-
cia de lo elemental, en lo que se crea era una construccin coherente del Derecho
administrativo, y tener que reparar que el administrado, en contraste con las exigencias
de la lgica, no es el centro del sistema; no se le reconoce ni la entidad de un ttulo, un
captulo o una seccin en los libros, tratados o manuales de Derecho administrativo,
donde todo lo ms que se le dedica es un epgrafe o aportado como elemento de la
relacin jurdico administrativa, naturalmente predeterminada por los privilegios de la
Administracin. El administrado, Revista Crtica de Derecho Inmobiliario, nm. 453
(1966), pgs. 9-64 y en edicin de Editorial Abella, Barcelona, 1966.
(5) Excluyente y superadora de la condicin de ciudadano proletarizado y buro-
cratizado, objeto de las reflexiones y propuestas de A. NIETO en IM vocacin del
Derecho administrativo en nuestro tiempo, nm. 76 de esta Revista (1975), pg. 27.
(6) Estatuto ordinario de los ciudadanos espaoles son los trminos que utiliza
E. GARCA DE ENTERRIA como expresiva sntesis de los contenidos predicables de la
LAP, en Algunas reflexiones sobre el Proyecto de Ley de Rgimen Jurdico de las Adminis-
traciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, REDA, nm. 75 (1992),
pg. 328.
(7) ESTUDIO DELPHI, La modernizacin de los procedimientos de actuacin en la
Administracin Piblica, Ministerio para las Administraciones Publicas-Instituto Nacio-
nal de Administracin Pblica, Madrid, 1990.
(8) Acuerdo de 15 de noviembre de 1991, MAP-IMAP, Madrid, 1991.
(9) Firmado entre la Administracin del Estado y los Sindicatos: Unin General de
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NGEL SNCHEZ BLANCO
Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado, aprobado
en abril de 1992 (10), del que forma parte, como el ms significativo
de sus componentes, el entonces Proyecto de LAP, del que hay que
decir que, desde el primer momento, no fue sustrado a la directa
provocacin evaluadora y alternativa del actual sistema administra-
tivo (11).
En los referidos Acuerdos y en los objetivos que especifica el Plan,
se expresa el objetivo de materializar una nueva cultura administra-
tiva que presupone una nueva Administracin y que, entre los
mltiples factores referenciales con los que opera, integra un ele-
mental, primario y significativo punto de atencin: la alternativa
informtica para las Administraciones Pblicas, puntual y en apa-
riencia anecdtico objetivo que singulariza una grave carencia de
nuestras Administraciones, que demanda respuestas precisas para
resolver las acusadas deficiencias de gestin que condiciona la activi-
dad del sector pblico (12).
Conforme a los datos que anteceden, no se puede decir que la LAP
haya sido un impremeditado destilado legislativo producto de una
coyuntura poltica proclive a la simple modificacin de los textos
legales preexistentes; las propuestas de la Ley estaban enunciadas
desde 1989 en los estudios y propuestas utilizadas en la elaboracin
del Plan a travs de las motivaciones que acompaaron los Progra-
mas de Modernizacin; una sntesis de parte de sus especficos con-
Trabajadores (UGT). Comisiones Obreras (CC.OO), Confederacin Sindical Indepen-
diente (CSIF) y Solidaridad de Trabajadores Vascos (ELA/STV), con fecha 16 de no-
viembre de 1991, publidado en el BOE de 2 1 de enero de 1992, por Resolucin de 3 de
enero de 1992 de la Direccin General de Trabajo. Vid. item la publicacin del Acuerdo
realizada por el MAP-INAP, Madrid, 1991.
(10) Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado, MAP-INAP, Madrid,
1992.
(11) En la presentacin del Plan de Modernizacin de la Administracin del Esta-
do, el Ministro Eguiagaray se expresaba del siguiente modo: El proceso de construc-
cin de una Administracin moderna y eficaz exige tambin un rgimen jurdico que
posibilite un funcionamiento gil y flexible. A este objetivo responde el Proyecto de Ley
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administra-
tivo Comn, recientemente remitido por el Gobierno al Congreso de los Diputados, y
que pretende esencialmente anteponer el inters del ciudadano frente al jurisdicismo
formal de los trmites burocrticos, la transparencia de la gestin pblica frente al
hermetismo, la actividad frente a la pasividad y la responsabilidad frente a la impuni-
dad. Vid. Plan..., cit., pg. 16, punto 2.
(12) Para apreciar las llamativas deficiencias que en este mbito presentan las
Administraciones Pblicas, es ilustrativo el conjunto de ponencias de las / Jornadas
sobre Tecnologas de la Informacin para la Modernizacin de la Administracin Pblica,
celebradas en Madrid en 1989 y cuyas Actas han sido publicadas por el Ministerio para
las Administraciones Pblicas en 1991. Su contenido transciende el especfico mbito
de las tcnicas informticas segn observaremos con referencia en posteriores citas
para interconectar esta especfica carencia con los condicionantes estructurales de
nuestras Administraciones Pblicas y aglutinar la alternativa que pretende materializar
el Plan de Modernizacin.
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LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
tenidos es sistematizada por los propios Sindicatos, en el referido
Acuerdo para modernizar la Administracin (13), y por el Defensor
del Pueblo (14).
La explcita renuncia a la reforma normativa define las peculiari-
dades de la Ley mediante una alternativa metodolgica que reaccio-
na frente a los insatisfactorios resultados de las precedentes refor-
mas legislativas; se estima que la Administracin Pblica, in genere,
no es slo una organizacin que ejerce potestades, sino un conjunto
de organizaciones que presta servicios, y que demanda operar con
una estrategia global, orientada por el objetivo de mejorar la efica-
cia interna de la Administracin para satisfacer adecuadamente los
servicios que la propia sociedad demanda, lo que exige un funciona-
miento eficiente e interdependiente de la receptividad y apertura a
los intereses de los ciudadanos (15).
Desde las premisas expuestas y operando con la activa posicin
del ciudadano como demandante de servicios eficientes, se delinea el
objetivo de una nueva cultura administrativa, que deje de primar
los aspectos de formalismo en la actuacin de la Administracin: la
centralizacin, la jerarqua, el control, los precedentes..., para pasar
a considerar como elementos bsicos el logro de resultados: las ini-
(13) En el punto 10 del Acuerdo se dispone: Para la consecucin de una mayor
fluidez en las relaciones de la Administracin con los administrados as como una
mejora en la calidad de los servicios pblicos, las partes consideran conveniente adop-
tar medidas tendentes a: La informacin personalizada al ciudadano; la creacin de
centros de informacin integrada, la adaptacin de horarios de las oficinas pblicas de
relacin directa con los ciudadanos a las necesidades de stos; la creacin de servicios
de atencin al ciudadano; la extensin de aplicaciones informticas de carcter
divulgativo; la facilidad de acceso al servicio pblico, evitando desplazamientos innece-
sarios de los ciudadanos a las oficinas; la motivacin y formacin del personal que se
relaciona con el ciudadano; la agilizacin y simplificacin de los procesos administra-
tivos.
(14) El Defensor del Pueblo, desde su cualificada posicin en el seguimiento de las
disfunciones que afectan a las Administraciones Pblicas, siendo consciente de las
profundas transformaciones que han afectado a la estructura organizativa de las Admi-
nistraciones Pblicas, expresa la necesidad de reconducir los contenidos de los Dere-
chos Fundamentales a la virtualidad de los principios que explcita el artculo 103 de la
Constitucin, principios que estima estn en conflicto con las situaciones producidas
por la aplicacin de la frmula del silencio administrativo, con la falta de coordinacin
entre las Administraciones, con la complejidad y necesaria simplificacin de los trmi-
tes burocrticos, y con las improcedentes actuaciones de las Administraciones Pblicas
en relacin con los rganos judiciales. Vid. la ponencia de SOLEDAD MESTRE GARCA
(Adjunta al Defensor del Pueblo), Los efectos de las nuevas tecnologas en la eficacia
de la Administracin, desde la perspectiva del ciudadano, en I Jornadas sobre Tecnolo-
gas de la Informacin para la Modernizacin de a Administracin Pblica, cit., pg. 136.
(15) Una temprana formulacin de esta metodologa la expone A. MARTN ACEBES
(Director General de Organizacin, Puestos de Trabajo e Informtica del Ministerio
para las Administraciones Pblicas), Las tecnologas de la informatizacin en el pro-
ceso de modernizacin de la Administracin Pblica, en I Jornadas, cit., pg. 250. Con
una notable similitud en ideas y exposicin se recogen estas opciones en la Presenta-
cin del Plan deModernizacin de la Administracin del Estado, cit., pgs. 12-13.
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NGEL SNCHEZ BLANCO
ciativas de innovacin, la cualificacin, la autonoma y la responsa-
bilidad de los gestores pblicos y, sobre todo, la consideracin del
cliente, es decir, del administrado, como eje y fundamento de toda la
actividad administrativa (16).
La estructura metodolgica que subyace en el texto transcrito,
facilita apreciar la existencia de discrepancias sustantivas con crite-
rios jurdicos y prcticas administrativas que, sin embargo, se estima
que no excluyen la reafirmacin de los valores jurdicos; en esta lnea
se sitan las precisiones, segn las cuales el cambio de cultura
organizacional no va a suponer una inseguridad jurdica o un detri-
mento de las garantas ciudadanas ante los actos de la Administracin.
Un enfoque como el propuesto va a permitir terminar con situaciones
en que la responsabilidad de los gestores se diluyen entre las miradas
de controles previos y las sinuosidades de las cadenas jerrquicas. Esto
no puede por menos que mejorar la calidad de servicio pblico y la
imagen de la propia Administracin ante los ciudadanos (17).
En este contexto, premeditadamente alternativo para con las tc-
nicas y prcticas jurdico administrativas en uso, se sita el anlisis
de los derechos del ciudadano que la propia Ley enuncia, enmarca-
dos desde el retorno al impulso extrado del artculo 9 de la Constitu-
cin, que legitima la afirmacin de que El rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas debe establecerse desde este concepto
(carcter instrumental de la Administracin al servicio del ciudada-
no) y transcender a las reglas de funcionamiento interno, para inte-
grarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promue-
ve las condiciones para que los derechos constitucionales del indivi-
duo y los grupos que integran sean reales y efectivos (18), posicio-
namiento en la metodologa de remocin de obstculos que implica
la carencia de neutralidad del procedimiento administrativo, en apa-
rente contraste con el principio de objetividad: el rgimen jurdico
no es neutral en una dinmica de modernizacin del Estado. El
procedimiento administrativo es un instrumento adecuado para
dinamizar su avance y, por tanto, las reglas esenciales del procedi-
miento son una pieza fundamental en el proceso de modernizacin
de nuestra sociedad y de su Administracin (19).
(16) A. MARTN ACEBES, Las tecnologas de la informalizaein en el proceso de
modernizacin de la Administracin Pblica, en / Jornadas, cil.. pg. 250. Vid. tam-
bin en la Presentacin del Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado, cit.,
pgs. 14-15.
(17) A. MARTfN ACIBES, Las tecnologas de la informatizacin en el proceso de
modernizacin de la Administracin Pblica, en / Jornadas, cit., pg. 250. Vid. tem la
Presentacin del Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado, cit., pgs. 16-17.
(18) Punto 3.3 Exposicin de Motivos de la LAP.
(19) Punto 4 Exposicin de Motivos de la LAP.
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LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
La valoracin de las aportaciones que desde los derechos de los
ciudadanos incorpora la LAP tendr que integrar los explcitos con-
tenidos alternativos que expresan los textos transcritos de su exposi-
cin de motivos y, de modo simultneo, asimilar el severo juicio en el
que se afirm la caducidad de las tcnicas burocrticas formalistas
supuestamente garantistas (20) al que cabe conceptuar como afor-
tunada sntesis de previos y cualificados estudios doctrinales (21) y
a cuyas tcnicas se interconecta ineficacia y desconexin de la socie-
dad, por efecto de su condicionamiento por disfuncionales reglas en
su operativa interna, y que no soslaya llegar a tipificar lo que, en los
propios trminos del Ministro Eguiagaray, ha sido calificado ante
el mismo Congreso de Diputados como la crisis dogmtica del
Derecho Administrativo (22) que, conforme estima el Ministro, tie-
ne en la LAP un amplio campo de superacin.
II. Los DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN SUS RELACIONES
CON LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Desde una perspectiva sistemtica, los derechos que la LAP reco-
noce a los ciudadanos, y que tienen como receptculo su poco contro-
(20) Punto 5, final, Exposicin de Motivos de la LAP.
(21) En este sentido A. NIETO, quien aprecia la evolucin del Derecho administra-
tivo desde su inicial orientacin por la defensa de los intereses colectivos hasta bien
avanzado el siglo XIX, donde la ideologa liberal ha encontrado en el Derecho adminis-
trativo uno de sus ltimos reductos y han sido los administrativistas quienes mejor
han sabido afinar las tcnicas de paralizacin del Estado con un Derecho administra-
tivo europeo obsesionado por la prevalencia del elemento de la garanta. Valoraciones
que le permiten concluir: La Administracin moderna semeja el gigante de Gulliver
inmovilizado por los enanos de las normas administrativas que, sin perjuicio del
verbalismo de sus declaraciones dogmticas, esconden instrumentos que, debidamente
manejados, colocan a los particulares en una situacin de prevalencia. Vid. La voca-
cin del Derecho administrativo de nuestro tiempo, cit., pg. 22, y La Organizacin del
Desgobierno, Edit. Ariel. Barcelona, 1984, pgs. 162-164, con las apreciaciones sobre los
efectos en la Administracin de la magnificacin del Derecho.
(22) Intervencin del Ministro para las Administraciones Pblicas, seor Eguiagaray
Ucelay, en la presentacin del Provecto de Ley en el Congreso de los Diputados. En la
misma sesin el Ministro explcita los sntomas interconexos a la crisis y a su virtual
superacin: Estoy seguro de que sus SS.SS. comparten conmigo que las Administra-
ciones Pblicas requieren un marco normativo, esencialmente desregulador, que ponga
por delante el inters del ciudadano frente al juridicismo formal de los trmites buro-
crticos; la transparencia de la gestin pblica frente al hermetismo; la informacin
frente a la represin; la actividad frente a la inactividad y la responsabilidad frente a la
impunidad. Pero no slo eso, adems tiene que ser un marco jurdico que garantice la
igualdad de trato de los ciudadanos ante todas las Administraciones Pblicas y, por
tanto, un marco que impulse la cooperacin, ciertamente voluntaria, entre Administra-
ciones frente al aislamiento en el ejercicio de las competencias administrativas que
haga posible conjugar la desconcentracin de las competencias dentro de cada Admi-
nistracin con la descentralizacin territorial del poder poltico (BOC nm. 188, de
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NGEL SNCHEZ BLANCO
vertido artculo 35 (23), admiten ser agrupados en: derechos objeto
de directa previsin constitucional y que la Ley desarrolla, derechos
explicitados por la LAP, y obligaciones que se imponen a las Adminis-
traciones Pblicas y perfilan correlativos derechos ciudadanos.
1. Derechos de los ciudadanos previstos por la Constitucin
y objeto de desarrollo por la LAP
A) Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio
de su Comunidad Autnoma, de acuerdo con lo previsto
en esta Ley y en el resto del Ordenamiento jurdico
La cooficialidad de lenguas en las Comunidades Autnomas afec-
tadas, reconocida en el artculo 3.2 de la Constitucin y desarrollada
por los correspondientes Estatutos de Autonoma y las correlativas
leyes de normalizacin lingstica, es objeto de incorporacin al
elenco de derechos ciudadanos en sus relaciones con las Administra-
ciones Pblicas, en el punto d) del artculo 35 de la LAP y desarrolla-
do en su artculo 36 desde la especfica regulacin del uso de las
lenguas cooficiales en los procedimientos administrativos. Este lti-
mo precepto complementa las Leyes de normalizacin lingstica
aprobadas por las nacionalidades y da cumplimiento a las Sentencias
del Tribunal Constitucional 82 y 83/1986, de 6 de noviembre (24),
que condicion el ejercicio del derecho ciudadano a ser atendido en
la lengua de su eleccin, en el especfico mbito de los rganos
estatales asentados en la Comunidad Autnoma, a su progresiva
implantacin por la Administracin estatal.
14 de mayo de 1992, pgs. 9257 y 9258). El texto transcrito tiene semejanzas con la
presentacin del Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado (nota 11),
enriquecido por la concrecin de la terapia en respuesta al diagnstico.
(23) El texto del artculo 35 de la LAP no es objeto de alteracin en relacin al
texto del Proyecto de Ley; la nica modificacin que incorpora se limita a la sustitucin
en el punto b) del trmino funcionarios por personal al servicio de las Administra-
ciones Pblicas.
Las enmiendas presentadas al Proyecto de Ley tienen como referencia propuestas
especificas de modificacin de algunos de los apartados del precepto y dos propuestas
de adicin: la referida a la situacin de los extranjeros y las presentadas por CIU e IU-
IC, que proponen un nuevo apartado relativo a la prestacin y establecimiento de
nuevos servicios. IU-IC, en la enmienda nm. 79, propuso incluir el derecho a Exigir
de la Administracin la prestacin y, en su caso, el establecimiento de servicios que
aqulla deba prestar obligatoriamente; CIU, en la enmienda nm. 271, propuso: el
derecho a Solicitar de la Administracin la prestacin y, en su caso, el establecimiento
de los servicios que aqulla deba prestar obligatoriamente. Vid. BOC-CD. cit., pgs.
63-64 y 105.
No hubo propuestas tendentes a configurar el precepto con otros contenidos ni de
carcter sistemtico.
(24) Relativas a las Leyes de Normalizacin Lingstica del Pas Vasco y Catalua,
Pte. Mg. Sr. Truyol Serra.
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LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
El artculo 36 reconoce el derecho ciudadano a que el procedi-
miento ante los rganos del Estado en el mbito territorial de una
Comunidad Autnoma sea tramitado y resuelto en la lengua oficial
elegida, con la excepcin de que en el caso de pluralidad de interesa-
dos y existiendo discrepancias entre ellos, se tramitar el procedi-
miento en castellano y slo se atender a la libre eleccin de lengua
en la expedicin de documentos o testimonios requeridos por los
interesados.
La traduccin al castellano se impone como exigencia procedi-
mental tributaria de los principios de coordinacin y eficacia que
debe ser aplicada a todo documento o expediente redactado en otra
lengua cooficial que pretenda proyectar sus efectos fuera del territo-
rio de la correspondiente Comunidad Autnoma, disposicin que ha
sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por el Consejo Ejecu-
tivo de la Generalidad de Catalua (25).
Los efectos sobre las Leyes autonmicas de normalizacin lin-
gstica de la LAP se limitan a la previsin bsica del artculo 36 sin
afectar a los aspectos procedimentales vinculados a las especficas
previsiones organizativas autonmicas que contienen.
B) El derecho al acceso a los registros y archivos
administrativos de las Administraciones. Pblicas
La previsin del artculo 105.b) de la Constitucin al reconocer y
remitir a regulacin legal El acceso de los ciudadanos a los archivos
y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de
las personas es incorporado a la relacin de derechos de los ciuda-
danos en el punto h) del artculo 35 y objeto de pormenorizado
desarrollo en los extensos y complejos artculos 37 y 38 de la LAP.
El Derecho de Acceso a Registros y Archivos administrativos
materializa una aportacin substantiva (26) de la LAP que subsana la
(25) Prrafos 2 y 3 del artculo 36, RI nm. 547/1993, admitido a trmite con
fecha 2 de marzo de 1993, BOE 10 de marzo de 1993. El trmite de la traduccin al
castellano era obviado en la enmienda al entonces artculo 35 del Proyecto (nm. 272,
BOC-CD, 7 de mayo de 1992, Serie A, nm. 82.6, pg. 105). En la misma lnea
operaba la Enmienda del Partido Nacionalista Vasco (nm. 22, BOC-CD, cit., pgs.
47-48), con fundamento en la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las
Sentencias 82/86, 74/89 y 123/88, segn las cuales compete a las Comunidades Autno-
mas con lenguas oficiales propias cooficiales el establecimiento del rgimen jurdico de
su utilizacin en el mbito territorial, sin distincin de Administraciones obligadas.
(26) El carcter sustantivo de este derecho y su conexin con un principio objetivo
de funcionamiento de las Administraciones Pblicas, ha sido apreciado por F. J. SAN-
CHO CUESTA, Derecho de acceso a los Archivos y Registros conforme a la Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, en Comentarios ante la entrada en vigor de la Ley de Rgimen Jurdico de las
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grave carencia de la LPA de 1958, que elimin de sus preceptos toda
referencia a expedientes y archivos, produciendo la consecuencia,
connatural a las estructuras pblicas autoritarias, de sustraer el
documento administrativo de su condicin de pblico, como ilustra
la fenomenologa subyacente en el artculo 54 de la Ley de Patrimo-
nio Histrico Espaol de 1985 (27), que ha producido el resultado de
la prctica desaparicin de los archivos administrativos como unida-
des organizativas de las Administraciones Pblicas.
La LPA de 1958 quebr la brillante tradicin archivstica espao-
la y la LAP de 1992 trata de recuperar, desde el sencillo enunciado
del derecho ciudadano a acceder a registros y archivos, nuestra
mejor tradicin en la gestin de los asuntos pblicos, recuperando
trminos como el de expediente y archivo que el entorno poltico de
la LAP elimin, con la reserva, el sentimiento y el pesar de los
responsables de su elaboracin tcnica (28).
La interconexin de los Archivos y Registros con el derecho ciu-
dadano a acceder a ellos, no obsta para apreciar la transcendencia
organizativa y operativa que tiene su recuperacin por la LAP al
nivel de bases para las Administraciones Pblicas y que, de modo
simultneo, tienen que ser considerados como pieza indeslindable
del procedimiento administrativo comn en la medida en que las
previsiones relativas a trminos y plazos no se pueden cumplir sin el
apoyo instrumental de Registros y Archivos, valoracin que no puede
dejar de apreciar la transcendencia que tienen los Archivos y Regis-
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Ministerio para
las Administraciones Pblicas, Madrid, 1993, pg. 74, y por A. EMBID IRL'JO, El derecho
de acceso a los Archivos y Registros administrativos, en Ixi Nueva Ley de Rgimen Jur-
dico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (Direc-
tores J. LEGWKA VILLA Y Al. SNCHEZ MORN). Edit. Tccnos, Madrid, 1993, pg. 100.
(27) El artculo 54 de la LPH dispone: 1. Quienes por la funcin que desempeen
tengan a su coargo documentos a los que se refiere el artculo 49.2 de la presente Ley,
estn obligados, al cesar en sus funciones, a entregarlos al que les sustituya en las
mismas o remitirlos al Archivo que corresponda. 2. La retencin indebida de los
documentos a que se refiere el apartado anterior por personas o instituciones privadas
dar lugar a que la Administracin que los hubiere conservado, generado o reunido,
ordene el traslado de tales bienes a un archivo pblico, sin perjuicio de la responsabili-
dad en que pudiera haberse incurrido. Desde el tenor transcrito, se puede justificar
que, en discrepancia con los conceptos de la propia Ley sobre bienes del Patrimonio
Documental Espaol, la documentacin de la Jefatura del Estado correspondiente al
perodo 1936-1975 est fuera del Archivo General de la Administracin Civil o del
Archivo Histrico Nacional, segn la datacin de los documentos, y sea considerado el
ms preciado bien patrimonial de una Fundacin privada, a la que ciertamente le cabe
el calificativo de inters pblico.
(28) Remito al discreto pero contundente artculo del entonces Director General de
Archivos Luis SNCHEZ BELDA, Un lapsus en a LPA (sobre archivos), Documentacin
Administrativa, nms. 62-63 (1963). pgs. 68-73. En lnea coincidente y desde la
condicin de Directora del Archivo General de la Administracin, los estudios de
Carmen PESCADOR DEL HOYO. Un problema de la Administracin sin resolver (sobre
archivos), Documentacin Administrativa, nm. 77 (1964), pgs. 85-101.
50
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
tros sobre la efectiva materializacin de los derechos individuales o
colectivos de los ciudadanos.
Desde la perspectiva de la incidencia de la organizacin en los
derechos, hay que apreciar el acierto en la distincin entre Registros
y Archivos, sin caer en la desviacin aglosajona de register como
equivalente semntico de nuestros archivos.
Los Registros, con su precisa regulacin en el artculo 38 de la
LAP, atienden la especfica funcin de la constancia informatizada
de la presentacin de documentos en las unidades administrativas,
con la pertinente tramitacin de la documentacin registrada hacia
la dependencia administrativa que corresponda, bien de la misma
Administracin o de otra Administracin Pblica interconectada en
virtud de convenio (29).
Los Archivos administrativos se configuran como las dependen-
cias administrativas que tienen la funcin de servir de depsito a los
expedientes administrativos, donde se atiende su conservacin y se
tutela la intangibilidad de la documentacin pblica, y donde los
expedientes administrativos que poseen la condicin de procedi-
mientos terminados pueden ser objeto del ejercicio del derecho
ciudadano a su consulta y conocimiento, con las excepciones que el
artculo 37 detalla (30) y con reconocimiento de las especialidades
organizativas que el mismo precepto especifica para determinados
archivos (31).
Las limitaciones expresadas ofrecen desarrollo al referido man-
dato constitucional y operan desde la voluntad de transparencia,
como muestra la previsin que abre a consulta de interesados los
datos que, aunque relativos a la intimidad de las personas, estn
afectados por procedimientos de aplicacin del derecho que, en aten-
cin a su contenido y con la excepcin de los de carcter sancionador
o disciplinario, puedan hacerse valer para la aplicacin de los dere-
chos de los ciudadanos y, como, en la misma lnea, muestra la
previsin que dispone la publicacin de la relacin de los documen-
(29) Artculo 48.4, prrafo final.
(30) Expedientes que contengan informacin sobre: las actuaciones del Gobierno
del Estado o de Jas Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus competencias
constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo; la Defensa Nacional o la Seguri-
dad del Estado; investigacin de delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protec-
cin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de la investigacin que se
est realizando: materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y actuaciones
administrativas derivada de poltica monetaria (punto 5 del artculo 37 LAP).
(31) Materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, rgimen
electora), funcin estadstica pblica. Registro Civil, Registro Central de Penados y
Rebeldes, Archivos Histricos y Registros de carcter pblico regulados por Ley, su-
puesto que tiene la muy prxima referencia temporal a la LAP de la Ley 5/1992, Ley-
orgnica reguladora del tratamiento automatizado de los datos de carcter personal, y
los ficheros que regula (punto 6 del artculo 37 LAP).
51
NGEL SNCHEZ BLANCO
tos obrantes en la Administracin sujetos a un rgimen especial de
publicidad y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los
particulares, as como la publicacin regular de las instrucciones y
las respuestas a consultas planteadas por los particulares u rganos
administrativos que comporten interpretacin del derecho positivo o
de los procedimientos vigentes (32).
Desde la expresada interrelacin de los aspectos organizativos de
las Administraciones con el efectivo ejercicio de los derechos ciuda-
danos, se puede hacer la afirmacin de que la ms impactante apor-
tacin de la LAP: el rgimen de actos presuntos y la tendencia a
positivizar las pretensiones de los ciudadanos ante la carencia de
resolucin expresa por la Administracin actuante, se puede ver
comprometido si no se articula adecuadamente el entramado organi-
zativo Registro Administrativo-Archivo Administrativo.
De la adecuada interrelacin Registro-Archivo depende el veros-
mil compromiso de que cada unidad administrativa pueda resolver
en tiempo y forma. Este objetivo requiere sustituir el anrquico y
autoritario criterio de que los documentos pblicos estn supedita-
dos al criterio discrecional de la autoridad administrativa propi-
ciado por el intencional lapsus poltico de la LPA de 1958 para, en
su lugar, operar desde la especfica profesionalidad organizativa de
tiempos y modos supeditados a procedimiento y norma sustantiva.
La metodologa que subyace en el objetivo expresado requiere la
adecuada infraestructura que supla el lapso temporal 1940-1992,
singularizado en desdotacin de espacios y carencia de medios per-
sonales especializados.
C) La interconexin del derecho de acceso a archivos
y registros con el derecho a no presentar documentos
que ya se encuentren en poder de la Administracin
actuante
El reconocimiento como derecho ciudadano, en el punto f) del
artculo 35 de la LAP, de no tener que volver a presentar documentos
que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante, inicial-
mente conecta con una exigencia que se impone por la fuerza del
buen sentido y que hara innecesaria cualquier precisin normati-
va (33). No obstante, la previsin normativa puede justificarse por
efecto de la automtica inclusin de los documentos administrativos
(32) Artculo 37. prrafos 3, 7 y 8 LAP.
(33) El Grupo Parlamentario Popular propuso, en su enmienda nm. 447 al Pro-
yecto de Ley, la supresin, por estimar que se est ms ante una obligacin de la
Administracin que ante un Derecho ciudadano. En caso de no estimarse la supresin,
propuso en la enmienda nm. 338, sustituir Administracin actuante por en poder
52
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
en el Patrimonio Documental con el consecuente nivel de proteccin
jurdica como bienes de dominio pblico (34), tipificacin que exige
aplicar cuidadosas tcnicas en la gestin de los documentos y expe-
dientes administrativos.
La necesidad de precisin legal de lo obvio, puede ser tambin
justificado en que el iter de la documentacin tramitada por las
Administraciones Pblicas ha carecido y carece de lgica organizati-
va en la medida en que la Administracin perdi el referente de su
Sistema de Archivos.
No es ajena a la problemtica del derecho objeto de consideracin
la circunstancia de que la base de datos pblica constituida por el
Censo, Catastro, los Registros Civil, de la Propiedad y Mercantil...,
carecen de operatividad a efectos de acceso y utilizacin de sus datos
por las Administraciones, requiriendo de la previa solicitud personal
de documentacin, en lugar de operar con un sistema integrado de
datos pblicos desde las distintas unidades administrativas o institu-
ciones pblicas.
En cualquier caso, las carencias del sistema de archivos o la
estanqueidad de las distintas bases de datos pblico, obligan al ciu-
dadano a tener que operar con la carga de la solicitud de documentos
para dejar constancia documental, ante los distintos organismos y
dependencias administrativas, de datos que obran en el mbito p-
blico, sin excluir el tener que presentar reiteradamente documentos
que ya han sido presentados en la misma dependencia, pero que, por
la carencia de buen orden en la tramitacin, conservacin y archivo
de los expedientes administrativos, obligan al ciudadano y a la mis-
ma estructura organizativa de las Administraciones Pblicas a sopor-
tar tan onerosa carga.
La efectividad del derecho est condicionada por la previsin de la
Disposicin final de la LAP, en cuyo prrafo primero, defiere al desa-
rrollo reglamentario del Consejo de Ministros la efectividad material
y temporal del derecho reconocido en el artculo 35./). Este precepto
y su Disposicin final ilustran, sin necesidad de datos complementa-
rios, sobre el dficit organizativo de las Administraciones Pblicas y
sobre las dificultades intrnsecas para que aspectos tan elementales
sean asimilados por las estructuras y la operativa administrativa.
de cualquiera de las Administraciones Pblicas, justificado en que no hay razn que
impida a una Comunidad Autnoma solicitar copia de documentos existentes en otras
Administraciones (BOCG-CD 7 de mayo de 1992, nm. 82.6, cit., pg. 148).
(34) El artculo 49.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histrico
Espaol, integra en el Patrimonio Documental toda la documentacin administrativa
desde el momento de su formalizacin como documento administrativo y su artculo 55
supedita la exclusin o eliminacin de estos bienes del Patrimonio Documental a la
previa autorizacin por la Administracin competente.
53
NGEL SNCHEZ BLANCO
Sin menoscabo del efecto neutralizante que la referida Disposi-
cin final tiene para la plena operatividad del reconocimiento de tan
primario derecho, es de apreciar la utilidad que presenta el precepto.
Su enunciado expresa la voluntad legislativa de hacer operativo ese
principio elemental, que, como efecto inmediato, puede permitir que
dejando constancia expresa, en la correspondiente instancia de pre-
sentacin de documentos, de los precisos documentos que se acom-
paan y sellada la copia, conforme a las previsiones del punto c) del
mismo artculo 35, ello haga prueba fehaciente de la documenta-
cin presentada y necesariamente obrante en la Administracin ac-
tuante.
La consideracin, en singular, de la Administracin actuante, tam-
poco debe ser cortapisa para la operatividad de este derecho en el m-
bito de los procedimientos complejos, en los que la intervencin de
pluralidad de instancias administrativas es integrada por los princi-
pios de coordinacin, eficacia, eficiencia y el respeto al principio de
economa procedimental, unido al respeto,pro cives, subyacente a todos
ellos, y que, conjuntamente, demandan que la documentacin obrante
en una Administracin proyecte sus efectos sobre todos los mbitos
administrativos operantes en un procedimiento complejo.
Obligado es precisar la interconexin de la efectividad de este
derecho, de modo similar al relativo al acceso a Archivos y Registros,
con el adecuado soporte informtico y de medios inmobiliarios y
personales, referencias instrumentales sin cuya adecuada organiza-
cin e instrumentacin operativa, no es posible llegar a materializar
estos derechos (35).
D) El derecho al trmite de audiencia como parte del derecho
al procedimiento
El anclaje constitucional del trmite de audiencia interconectado,
en el artculo 105.cj, con la necesaria formalizacin legal del proce-
(35) Ante la carencia de evaluacin de volmenes documentales de nuestras Admi-
nistraciones, los datos facilitados a nivel de Comunidades Europeas sobre los nmeros
de hojas que las instituciones comunitarias elaboran como documentacin se cuantifi-
ca en diez millones, volumen documental que supera el correo fsico, el tlex y el fax y
que, de modo inexcusable, requiere tratamiento informtico. Desde el punto de vista de
distribucin de documentacin: se estima que la Secretara General del Consejo de
Ministros enva a las representaciones permanentes una media de 220.000 pginas da,
la Secretara de la Comisin enva al Secretariado del Consejo 320.000 pginas da y la
sesin mensual del Parlamento Europeo general once millones y medio de pginas. Vid.
F. BALLESTEROS DAZ, El AUE y su impacto sobre los sistemas de informacin de la
Administracin, pg. 200. y V. PARAJN COLLADO, La poltica de la Comunidad en el
sector de las tecnologas de la informacin y sus efectos en la Administracin, pg.
219, en / Jornadas sobre Tecnologas de la Informacin, cit. En ambos casos los dalos
estn referidos a evaluaciones con referencia temporal en 1988.
54
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DF. ADMINISTRACIONES PBLICAS
dimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos
tributarios ambos de la firme voluntad de conjurar la fenomenologa
autoritaria de las sanciones de plano produce el arrastre metodo-
lgico de la LAP de explicitar como derechos independientes lo que
son slo partes del no expresado derecho al procedimiento. En este
sentido son substantivizados los siguientes derechos:
a) El derecho a obtener copia sellada
de los documentos que presenten,
aportndolos juntos a los originales,
as como a la devolucin de stos, salvo cuando
los originales deban obrar en el procedimiento
Este precepto (36) tiene antecedente en el artculo 64 de la LPA de
1958, que es objeto de sensible simplificacin en su tenor literal con
el fin de homologarlo con los criterios metodolgicos previstos para
el lenguaje administrativo por el Plan de Modernizacin de las Admi-
nistraciones Pblicas (37). Su contenido est interrelacionado con el
artculo 70.3, que especifica el reconocimiento del derecho, en el
trmite de solicitud de iniciacin del procedimiento, y con el artculo
98.4, al determinar la imposibilidad de la Administracin actuante
de abstenerse de resolver bajo pretexto de silencio, oscuridad o insu-
ficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, con la nica
excepcin del supuesto de inadmisin de solicitudes de reconoci-
miento de derechos no previstos por el ordenamiento jurdico o
manifiestamente carente de fundamento.
La inadmisin de solicitudes que, en todo caso, se realiza sin
menoscabo del ejercicio del derecho de peticin, conforme prev el
mismo precepto, permite particularizar, positivizando la excepcin,
el reconocimiento del derecho al procedimiento que se materializa
en la admisin de la solicitud y la tramitacin del correspondiente
procedimiento, en tiempo y forma, con resolucin expresa o aplica-
cin del rgimen de actos presuntos, integrando, en consecuencia,
las razones de legalidad, de garanta, de participacin ciudadana y de
eficacia administrativa que la doctrina tipifica como referentes con-
ceptuales del procedimiento (38).
(36) Artculo 2>5.a) LPA. En la tramitacin del Proyecto de Ley, fue objeto de
enmienda por el Grupo Parlamentario de Convergencia y Unin, nm. 269, que propo-
na la distincin sistemtica entre el escrito de presentacin y los documentos que le
acompaaban (BOCG-CD 7 de mayo 1992, nm. 82.6, cit., pag. 104.
(37) Ministerio para las Administraciones Pblicas, Manual de Estilo del Lenguaje
Administrativo, Secretara General Tcnica-Instituto Nacional de Administracin P-
blica, Madrid, 1992.
(38) Cfr. F. SAINZ MORENO, Principios y mbito de aplicacin de. la LAP, cit., pg. 141.
NGEL SNCHEZ BLANCO
b) El derecho a formular alegaciones y a aportar documentos
en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite
de audiencia
El enunciado de este derecho (39) tiene antecedente en el artculo
83 de la LPA de 1958, a cuyo tenor se le incorporan correcciones
terminolgicas orientadas por el referido Manual de Estilo que no
son obstculo para que, en el prrafo primero del correlativo artculo
79.1 de la LAP, como parte de la instruccin del procedimiento, se
reproduzca, en su originario tenor literal, el precepto de 1958. En su
prrafo segundo incorpora la novedad de eliminar la reclamacin en
queja ante el superior jerrquico por defectos de tramitacin, que es
sustituido por la simple previsin de poder alegar ante el mismo
rgano encargado de la instruccin del procedimiento los defectos de
tramitacin, a efecto de que puedan ser subsanados antes de la
resolucin definitiva del asunto, con la previsin complementaria de
que estas alegaciones puedan dar lugar a la exigencia de la corres-
pondiente responsabilidad disciplinaria.
La conceptuacin como derecho ciudadano de la posible formula-
cin de alegaciones, en el artculo 35, se contrapone al condicio-
namiento de que es objeto este inicial derecho, por el artculo 79,
desde la efectiva reserva de su ejercicio a los interesados en el proce-
dimiento (40). Esta falta de correspondencia conceptual admite ser
reconducida desde la relativizacin del enunciado del derecho ciuda-
dano mediante el condicionamiento de su ejercicio, pero tendra
como efecto la consecuente desnaturalizacin del derecho.
En lnea con evitar la neutralizacin del enunciado como dere-
cho, es admisible que se mantenga la doble va, de permitir que
cualquier ciudadano alegue o presente los documentos que estime en
relacin con el procedimiento y lo mismo pueda hacer aquel que
posea la condicin de interesado. No obstante, esta posible interpre-
tacin estara condicionada desde la perspectiva del pleno ejercicio
de los derechos ciudadanos, sustrados a la exigencia de legitima-
os*) Artculo 35.e) LAP. Este precepto fue objeto de enmienda por el Grupo Parla-
mentario de Convergencia y Unin, nm. 270, que propuso suprimir anteriormente al
trmite de audiencia para facilitar la formulacin de alegaciones y la presentacin de
documentos con posterioridad al especfico trmite de audiencia (BOCG-CD 7 de
mayo de 1992, nm. 82.6, cit., pg. 105).
(40) Sobre la dualidad interesados y ciudadanos, J. M.
a
BAO LEN, quien aprecia
que salvo el derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de la correspondiente
Comunidad Autnoma, el acceso a los registros y archivos de las Administraciones o el
derecho a ser tratado con respeto por las autoridades y funcionarios, el catlogo
restante de derechos lleva implcita la condicin de titular de un derecho o un inters
legtimo en el asunto de que se trate. Vid. su estudio, Los interesados y los derechos y
deberes de los ciudadanos ante la Administracin, en La nueva Ley de Rgimen Jurdi-
co..., cit., pg. 85.
56
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
cin, por el dato de que la alegacin o presentacin de documentos
no llevara, como se puede apreciar a continuacin, a conocer el
estado de tramitacin del procedimiento y a obtener copias de los
documentos en l contenidos.
c) El derecho a conocer, en cualquier momento, el estado
de tramitacin de los procedimientos en los que tenga
la condicin de interesados y obtener copia
de los documentos contenidos en ellos
El enunciado de este derecho, en el artculo 35.a) LAP, sintetiza
los artculos 62 y 63 de la LPA de 1958, con la nica variante de
eliminar cualquier factor de discrecionalidad en la expedicin de
copias del expediente por la Administracin actuante. Su ejercicio
est condicionado, en el mismo tenor literal del precepto, por la
exigencia de tener la condicin de interesado. No obstante, esta
exigencia est dimensionada por el mayor margen de operatividad
que para la condicin de interesado incorpora el artculo 31 de la
LAP, que elimina la exigencia del precedente artculo 23 de la LPA,
de que los intereses sean directos y abre la va a los intereses colecti-
vos, instrumentados a travs de las asociaciones y organizaciones
representativas de intereses econmicos y sociales en los trminos
que la Ley reconozca.
La redaccin del artculo 31 de la LAP matiza el tenor del artculo
7.3 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, que incluye, junto a las
corporaciones y asociaciones, a los grupos que resulten afectados
o que estn legalmente habilitados para su defensa y promocin.
La ausencia de consideracin de los grupos por el artculo 31 de
la LAP no los excluye, en la medida en que la referencia a las asocia-
ciones y organizaciones representativas est referida a su particulari-
zacin no excluyeme como titulares de intereses legtimos colectivos.
Esta precisin tiene que integrarse en el indeterminado que el prra-
fo primero del artculo 31 utiliza en funcin de la categora genrica
intereses colectivos, referente legitimador, que incorpora previa
doctrina jurisprudencial y que es requerido por la metodologa
operativa de las actividades administrativas regidas por los compo-
nentes prestacionales que le impone el Estado Social y Democrtico
de Derecho, como sntesis conceptual de nuestro Sistema Constitu-
cional.
La dinmica de los intereses colectivos, como ltimo eslabn de
la forzada flexibilizacin de los condicionantes formales de la legiti-
macin, es coherente con el posicionamiento del ciudadano, y de los
grupos en que se integra, en el centro del sistema administrativo, con
el deseable ejercicio de autorresponsabilidad del ciudadano redimi-
57
ANGEI. SMCHUZ BLANCO
do de su burocrtica proletarizacin, que est demandando sustituir
la denuncia por la accin popular como referente para el inicio del
procedimiento, en el artculo 69.1 de la LAP, y para ser considerado
como parte a efectos de tener acceso a la pertinente documentacin y
participar efectivamente en el procedimiento.
Oportuno es recordar a efectos de valorar la dinmica cvica de
los intereses colectivos, la carencia de neutralidad del rgimen jur-
dico de nuestro Estado Social y Democrtico de Derecho obli-
gadamente voluntarioso para con sus compromisos finalistas y
que, de modo especfico, demanda para el procedimiento adminis-
trativo el ser efectivo instrumento de modernizacin social y admi-
nistrativa, esencia del ser ciudadano, en una conformacin del Esta-
do, en el que el Derecho tiene que ser liberado de condicionantes
censitarios, para poder integrar, con los adecuados contenidos mate-
riales, los adjetivos de social y democrtico.
El ejercicio de los derechos, desde la legitimidad de la condicin
del ciudadano, sin los condicionamientos de componentes subjeti-
vos, objetiva el procedimiento, en parangn con la objetivacin de la
responsabilidad de las Administraciones Pblicas, y es coherente con
el posicionamiento del ciudadano, legitimado para iniciar el procedi-
miento y para concluir el procedimiento, con el determinante trmi-
te de audiencia, ya slo previo a la resolucin y al que se tienen que
anteponer los dictmenes de rganos consultivos y de asesoramiento
jurdico. En este sentido tiene que ser apreciado el cambio normativo
que incorpora el artculo 84 de la LAP, que excluye el requisito del
artculo 91.2 de la LPA de 1958 de que la audiencia del interesado
ser anterior al informe de la Asesora jurdica o al dictamen del
Consejo de Estado, y con la tambin importante aportacin de no
poder excluir ningn documento del expediente, con la nica excep-
cin de la taxativa referencia a las informaciones y datos a que se
refiere el artculo 37.5 de la LAP (41), que implica la explcita desau-
torizacin de los cuadernos de extractos (42).
E) Derecho a exigir la responsabilidad
de las Administraciones Pblicas y del personal
a su servicio
El ejercicio de la accin de responsabilidad, enmarcada en el
artculo 35./V, es objeto de significativas aportaciones en la LAP que
(41) Competencias constitucionales no sujetas al Derecho administrativo, defensa
nacional y seguridad del Estado, investigacin de delitos, materias protegidas por el
secreto comercial o industrial y poltica monetaria.
(42) La Orden de 22 de octubre de 1958, de Disposiciones complementarias de la
Ley de Procedimiento Administrativo prevea en su punto 3: Cuando as se considere
58
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
contribuyen a una mayor perfectibilidad de nuestro avanzado siste-
ma de responsabilidad de las Administraciones Pblicas.
La LAP recupera en el artculo 139 la referencia al funciona-
miento normal o anormal de los servicios pblicos, matizando el
106.2 de la Constitucin que simplific la redaccin de los correlati-
vos preceptos de la Ley de Expropiacin Forzosa y de la Ley de
Rgimen Jurdico, mediante la sntesis conceptual funcionamiento
de los servicios pblicos; con ello se retorna a la voluntad de ilustrar
a los ciudadanos sobre la consecuencia de responsabilidad por le-
sin, como parte de una metodologa normativa que alienta la belige-
rante posicin del ciudadano.
La LAP incentiva la actividad del ciudadano como agente racio-
nalizador del operar de las autoridades y del personal al servicio de
las Administraciones Pblicas, mediante la puesta en marcha de
supuestos de responsabilidad disciplinaria, que los preceptos de la
LAP recogen en los puntos ms novedosos y comprometidos, de la
alternativa de reforma de la actividad de las Administraciones y del
procedimiento administrativo.
El artculo 41 de la LAP prev la posible exigencia de responsabi-
lidad por tramitacin, despus de incitar ms que encomendar a
los titulares de las unidades administrativas y al personal que tuviese
a su cargo la resolucin o el despacho de los asuntos, para que
adopten las medidas oportunas para remover los obstculos que
impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de
los interesados o el respeto a sus intereses legtimos, disponiendo lo
necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitacin
de los procedimientos.
La clusula habilitante considerada interconexa con el artculo
9 de la Constitucin desde la directa transcripcin de sus propios
trminos parece otorgar poderes que superan el marco administra-
tivo de ejecucin de la norma y parece presuponer unas posibilidades
de creatividad en los responsables de la tramitacin de los procedi-
mientos que entra en conflicto con lo que se puede identificar como
los condicionantes reglamentarios del servicio. A su vez, la interrela-
cin de la clusula habilitante con la exigencia de responsabilidad
necesario y. desde luego, cuando se trate de expedientes en los que haya de informar el
Consejo de Estado, se formar cuaderno de extractos en el que, con indicacin de fecha
y folio, so resumirn los documentos que componen el expediente; se extendern las
propuestas, notas y contranotas a que pudiera dar lugar y se le incorporarn aquellos
informes y documentos cuya exhibicin pudiera ocasionar perjuicios a los intereses
generales o a tercero, segn acuerdo motivado de la autoridad competente para la
resolucin.
El trmite a que se refiere el artculo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo
no alcanzar a dicho cuaderno.
59
NGEL SNCHEZ BLANCO
que corresponda, alimenta los anlisis de eficiencia en la organiza-
cin administrativa, con ponderacin de medios a fines, al tiempo
que, excluida la ilimitada dotacin de nuevos medios, abre la va a la
introduccin de criterios que suponen romper la estanqueidad de
medios personales, materiales y presupuestarios que ha caracteriza-
do la estructura organizativa de las Administraciones Pblicas.
El artculo 42.3 de la LAP pretende garantizar la obligacin de
resolver, mediante la imputacin de la responsabilidad directa de la
obligacin de resolucin expresa y en los plazos establecidos, a los
titulares de los rganos administrativos que tengan la competencia
para resolver, y al personal al servicio de las Administraciones Pbli-
cas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos. Los efectos de la
responsabilidad directa que se les imputa se expresan en la exigen-
cia de responsabilidad disciplinaria o, en su caso, ser causa de
remocin de puesto de trabajo.
La responsabilidad disciplinaria es tambin objeto de la especfi-
ca atencin del artculo 44.2.3 de la LAP que tipifica, como falta muy
grave, la no emisin de la certificacin por acto presunto, dentro de
plazo y con los requisitos establecidos, cuando proceda su emisin y
haya sido solicitada en debida forma. De modo complementario, el
prrafo cuarto del mismo artculo, prev la exigencia de las responsa-
bilidades que corresponda, en funcin del cumplimiento de los pla-
zos para la certificacin de los actos presuntos. Tambin est previs-
ta en el artculo 79.2, al regular el supuesto de alegacin de efectos de
tramitacin y precisar que estas alegaciones pueden dar lugar a la
exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
La reiteracin en las referencias a la posible exigencia de respon-
sabilidad, que no soslaya la tipificacin de faltas, contrasta con la
previsin de la Disposicin adicional 8.
a
de la misma Ley, que remite
los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria a su
normativa especfica, con declaracin expresa de que no les es de
aplicacin la LAP.
Sin menoscabo de la remisin normativa, las mltiples referen-
cias a la posible exigencia de responsabilidad dejan una sombra de
sospecha en el actuar de las Administraciones Pblicas, que se
subjetiviza en los medios personales de las Administraciones Pbli-
cas, quiz en exceso y con relativa injusticia en su generalizacin.
Desde la perspectiva del posicionamiento del ciudadano en la
LAP, se deja sentir la explcita invitacin a que el ciudadano reaccio-
ne ante los eventuales incumplimientos legales que le afecten, utili-
zando la correspondiente accin de responsabilidad que es tipificada
en los preceptos referidos y que, desde la oportuna tramitacin disci-
plinaria, alienta la autorresponsabilidad del ciudadano y de los gru-
60
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
pos en que se articula y, de modo simultneo, estimula los meca-
nismos de verificacin de la eficiencia de cada unidad adminis-
trativa.
Interdependiente con la viabilidad de las acciones de responsabi-
lidad previstas por la LAP, y en conexin con los derechos ciudada-
nos, est el derecho a identificar a las autoridades y al personal al
servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya responsabilidad
se tramiten los procedimientos, explicitado, ex novo, en el punto b)
del artculo 35 de la LAP (43). Este derecho trasciende la regulacin
normativa de que ha sido objeto y que ha enfatizado los factores
referenciados en la atencin directa al ciudadano en las dependen-
cias administrativas (44) y, de modo complementario, requiere fijar
la atencin sobre el preciso tenor literal que obliga a personalizar a
las autoridades o a los funcionarios desde la exigencia de concretar
la persona especfica bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos, afortunada previsin legal que tiene corresponden-
cia en la personificacin que exige el impactante artculo 41, al
subjetivar al responsable de la tramitacin desde la taxativa circuns-
tancia de que tuviese a su cargo la resolucin o el despacho de los
asuntos, condicionante para que puedan ser efectivos responsables
directos, conforme al preciso tenor del precepto.
La consecuencia que es obligado extraer de los preceptos que
anteceden, a efectos de materializar el derecho ciudadano a la exi-
gencia de responsabilidad en la tramitacin de los procedimientos
administrativos, tiene concrecin en la necesidad de particulari-
zar el responsable de la tramitacin de cada procedimiento en es-
tricta aplicacin de las previsiones establecidas por los preceptos
legales considerados y que asimilan la previa concrecin de respon-
sables administrativos en recientes textos legales interconexos con la
LAP (45).
(43) La enmienda del Grupo Parlamentario Izquierda Unida, nm. 78, propuso
especificar como referencia para la identificacin a quienes corresponda la resolu-
cin y la enmienda del Grupo Parlamentario Popular, nm. 446, propuso sustituir
identificar por conocer la identidad, justificado en que no debe de tratarse de un
acto personal de identificacin (BOCG-CD 7 de mayo de 1992, nm. 82.6. pgs. 63 y
148).
(44) Resolucin 3 de febrero de 1993, de la Secretara de Estado para la Adminis-
tracin Pblica, por la que se define el sistema de identificacin comn del personal al
servicio de la Administracin General del Estado (BOE 11 de febrero de 1993).
(45) La Ley orgnica reguladora del tratamiento automatizado de los datos de
carcter personal particulariza, en su artculo i.d), el responsable del fichero, que
define como persona fsica, jurdica de naturaleza pblica o privada u rgano adminis-
trativo que decide sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento, y en el artculo 9
se le encomienda y se le responsabiliza de la seguridad de los datos del fichero.
En el Derecho comparado, la Ley italiana de 7 de agosto de 1990, de normas en
materia de procedimiento administrativo y de derecho de acceso a los documentos
61
NGEL SNCHEZ BLANCO
Obvio es decir que el cumplimiento de los estrictos plazos previs-
tos por la Ley para la resolucin de los expedientes y para la virtual
aplicacin del rgimen de actos presuntos, as como los cortos pero-
dos temporales previstos para su eventual certificacin, requieren de
la precisa concrecin personal del encargado de la tramitacin,
interconectado con el Registro y con el Archivo a efectos de referenciar
las fechas de cmputo temporal y la efectiva tutela e intangibilidad
de los documentos del expediente.
Slo desde los estrictos condicionantes organizativos y operativos
reseados, es factible la virtual exigencia de responsabilidad discipli-
naria, de otro modo desvirtuada, y reconducible al sistema de res-
ponsabilidad objetiva, desconectado de los principios de eficacia y
eficiencia y con virtualidad reparadora, a posteriori, como implcita
confesin del fracaso de las tcnicas operativas que deben ofrecer
racionalidad al sistema organizativo.
La metodologa de la prevencin que subyace en la LAP propende
a soslayar los efectos lesivos que nunca deben ser inherentes a la fcil
derivacin hacia la normal anormalidad que propicia el sistema de
responsabilidad objetiva, sin duda sensible al ciudadano, en particu-
lar desde la figura de responsabilidad abreviada, incorporada como
otro importante activo para los derechos ciudadanos por la LAP,
pero que no debe menoscabar la necesaria racionalidad organizativa
del sistema, sin la cual el ciudadano sufrir los efectos perversos de
la financiacin, presupuestaria o extrapresupuestaria, de la ineficiencia
de las Administraciones Pblicas y, en ltimo extremo, ser posible
constatar la desvirtuacin del reconocimiento constitucional del de-
recho al procedimiento.
2." Derechos ciudadanos reconocidos por la Ley
de las Administraciones Pblicas
A) El derecho de los ciudadanos a ser tratados con respeto
y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrn
de facilitarse el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento
de sus obligaciones
Es reconocido en el especfico mbito del artculo 35 de la Ley, en
el tramo final de la relacin de derechos que contiene, punto i), sin
administrativos, dedica su Captulo II, artculos 4-6, a precisar el nombramiento y las
competencias del responsable del procedimiento a quien el artculo 6 le atribuye:
valorar el objeto de instruccin, las condiciones de admisibilidad, los requisitos de
legitimacin, y los presupuestos relevantes para la adopcin de la resolucin; compro-
bar de oficio los hechos, adoptar cualquier medida para el pronto y adecuado desarrollo
de la instruccin, ordenar la toma de declaraciones y la rectificacin de declaraciones o
62
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
menoscabo de su interrelacin con el inexcusable referente de la
dignidad de la persona, que lo interconecta con el artculo 10 de
nuestro texto constitucional. Este precepto tiene matizados antece-
dentes en el artculo 79 del Texto Articulado de la Ley de Funciona-
rios Civiles del Estado, que configur la obligacin funcionarial de
tratar con esmerada correccin al pblico.
El nuevo precepto incorpora la variante del positivo deber de
colaboracin que se impone a autoridades y funcionarios para facili-
tar no slo el ejercicio de los derechos, sino tambin de las obligacio-
nes ciudadanas, delincacin de deber pblico que es coherente con la
ratio prestacional que define la razn de ser de las Administraciones
Pblicas en el Estado Social y Democrtico de Derecho. En este
sentido su enunciado es suficientemente omnicomprensivo, pero, sin
perjuicio de ello, la pulsin prestacional se deja sentir en los desarro-
llos complementarios que el propio artculo incorpora en el derecho
que, a continuacin, es objeto de comentario.
B) El derecho a obtener informacin y orientacin acerca
de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones
vigentes impongan a los proyectos, actuaciones
o solicitudes que se propongan realizar
La incidencia de este derecho, configurado por el punto g) del
mismo artculo 35 de la LAP, es muy significativa en los aspectos
organizativo y operativo de las Administraciones Pblicas. Este pre-
cepto tendr la inmediata consecuencia de invertir el tradicional
esquema organizativo de asesoramiento de las Administraciones P-
blicas, articulado desde cuerpos funcionariales especficamente en-
cargado de la asesora de los titulares de las unidades administrati-
vas, con determinismo de los aspectos jurdicos, y pasar a configu-
rarse, con perspectivas jurdicas o tcnicas, como un servicio pblico
ms a prestar a los ciudadanos en relacin con los proyectos, actua-
ciones o solicitudes que se propongan realizar.
Preciso es sealar que el asesoramiento se realiza en fase de
simples expectativas, con obligada relegacin de las cortapisas for-
males derivadas de los procedimientos formalizados, y preciso es
sealar tambin que si la particularizacin de este derecho es una
novedad en la normativa reguladora de la actividad administrativa y
del procedimiento administrativo, no es novedad en muchas reas de
solicitudes errneas o incompletas, practicar las comprobaciones tcnicas e inspeccio-
nar y ordenar la exhibicin de documentos; proponer la convocatoria de las conferen-
cias de servicios; realizar las comunicaciones, publicaciones y notificaciones previstas
para ello, y la adopcin de la resolucin final o el traslado del expediente al rgano
competente para la resolucin.
NGEL SAtv'CHEZ BLANCO
actividad administrativa en las que esta actividad de asesoramiento
est consolidada como realidad del diario operar administrativo.
El asesoramiento que desde el Ministerio de Trabajo se viene
prestando para la realizacin de proyectos empresariales vinculados
a los procedimientos de reconversin socioeconmica o para la trans-
formacin del subsidio de paro en crditos para la financiacin de
actividades empresariales, es una cualificada muestra que, por s
misma, puede avalar el precepto en comentario, que tiene ramifica-
ciones en el mbito de los Ministerios de Economa, de Industria, de
Obras Pblicas o del Ministerio de Comercio y Turismo, en el diseo
de iniciativas socioeconmicas de carcter empresarial, de inversio-
nes urbansticas, de planes tursticos o de operaciones de comercio
internacional (46).
En este mbito, no se puede olvidar la peculiar metodologa que
propicia la aplicacin del Derecho Comunitario en el que la figura de
los calificados como agentes sociales adquieren la condicin de
habitual interlocutor de las Instituciones Comunitarias y, por efecto
inducido, obliga a las Administraciones nacionales a articular con
ellos, an ms intensas relaciones, en directa funcin de poder man-
tener, con la deseable coherencia, las pretensiones nacionales dentro
de los procedimientos de negociacin que precondicionan las deci-
siones de las instituciones Comunitarias (47).
Desde este nuevo, pero ya experimentado, marco de interrelacio-
nes entre los agentes pblicos y los sociales y ante una situacin
socieconmica que propende a depositar la coherencia del conjunto
del sistema socieconmico en las instituciones econmicas pblicas,
tiene sobrada justificacin la incorporacin a los derechos ciudada-
nos del derecho a ser asesorado, como suma de informacin y orien-
tacin, sobre los requisitos tcnicos y jurdicos de proyectos, actua-
ciones o solicitudes.
(46) El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha podido operar en este mbito
como consecuencia del considerable refuerzo de medios personales que recibi con
ocasin de la transferencia de personal de la Administracin Institucional de Servicios
Socioprofesionales, posicin en la disponibilidad de medios personales que est conexa
a la permeabilidad social empresarial y sindical que define el rea administrativa
de trabajo y seguridad social, poco condicionada en su metodologa operativa al dete-
rioro burocrtico que pueda derivar de apriorismos formales.
(47) En este sentido es clave el reconocimiento de representacin en el Comit
Econmico y Social a los representantes de los diferentes sectores de la vida econmica
y social y la organizacin del Comit en sesiones especializadas para las principales
materias contempladas en el Tratado, artculos 193 y 197 del Tratado de la Unin
Europea. Una reciente evaluacin de esta problemtica en el Dictamen del propio
Comit sobre el funcionamiento del mercado interior de la Comunidad despus de 1992
seguimiento del Informe Sutherland, en cuyo punto 4 se hace objeto de especfica
consideracin la Funcin de los grupos de intereses econmicos y sociales y del
Comit en la organizacin del proceso legislativo comunitario, DOCE, C. 201, 26 de
julio de 1993, pgs. 60-61.
64
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
El desarrollo de este derecho exigir adecuaciones y reajustes no
slo en el mbito de las Administraciones territoriales e instituciona-
les, sino en el mbito de los sectores profesionales privados, que van
a tener el referente de los gabinetes de asesoramiento pblicos que
demanda la formalizacin de este derecho para su tangible concre-
cin.
3. Obligaciones de las Administraciones Pblicas y derechos
correlativos de los ciudadanos
La relacin de derechos ciudadanos que contiene el artculo 35 de
la LAP tiene continuidad en las obligaciones que la Ley impone a las
Administraciones Pblicas y que configuran los correspondientes
derechos ciudadanos.
A) La obligacin de resolver y la prohibicin de abstencin
de las Administraciones Pblicas
La obligacin de dictar resolucin expresa; la concrecin de un
plazo mximo para resolver; el reconocimiento de efectos positivos a
las solicitudes no resueltas en plazo, como lnea tendencial que in-
vierte el precedente criterio de otorgar efectos negativos a la inactivi-
dad de las Administraciones en la resolucin de las solicitudes; el
reconocimiento de automticos efectos positivos a la ausencia de
resolucin de recursos en contra de previos actos presuntos; la for-
malizacin documental de los efectos favorables para el ciudadano
en los actos presuntos, mediante su certificacin (48), son partes de
una secuencia que deja sentir la voluntad de hacer salir a las Admi-
nistraciones Pblicas de la ominosa utilizacin de la inercia de la
inactividad, con produccin de efectos negativos para el ciudadano,
para, en su lugar, positivizar estos efectos.
La irrenunciabilidad de la competencia; la objetividad de la acti-
vidad de las Administraciones como la adecuacin al objeto que
justifica su existencia (49) desde exigencias del procedimiento, la
dignidad de la persona; la legitimidad del sistema institucional
referenciada en el ciudadano en clave institucional y, desde premisas
exigidas por el equilibrio en las relaciones humanas, la obligada
cortesa en las relaciones interpersonales..., est en el sustrato de
esta necesaria inversin de tendencia de positivizar los actos presun-
(48) Artculos 42 a 44 LAP.
(49) Cfr. F. SAINZ MORENO, Obligacin de resolver y actos presuntos en la nueva
Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Admi-
nistrativo Comn, en La nueva Ley..., cit., pg. 127.
65
NGEL SNCHEZ BLANCO
tos, cuyas consecuencias jurdico formales y materiales siempre ten-
drn como opcin la alternativa de carcter preventivo, para evitar
posibles efectos perturbadores, de resolver en tiempo y forma las
solicitudes de los ciudadanos.
La precisa articulacin de la obligacin de resolver que disea la
LAP, como principio impulsor de la actividad administrativa (50),
elimina la posibilidad de disponer para un expediente que se apli-
que el silencio administrativo (51) y homologa, por fin, las obliga-
ciones de las Administraciones Pblicas con la indiscutida obliga-
cin de los Juzgados y Tribunales vinculados, conforme al vigente
artculo 11 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985 (52), por la
obligacin de resolver sobre las pretensiones que se les formulen y
limitados, en la posible desestimacin por motivos formales, a los
supuestos en los que el defecto fuera insubsanable o no se subsanara
por el procedimiento establecido en las leyes, tenor literal que inspi-
ra el artculo 89.4 de la LAP.
Confluyen en lnea con la elemental regla de la obligacin admi-
nistrativa de resolver: la prohibicin de abstencin de los represen-
tantes de las Administraciones en los rganos colegiados (53); la
clusula de obligatoriedad de trminos y plazos para las autoridades
y el personal al servicio de las Administraciones Pblicas que acom-
paa, como novedad legislativa, a los histricamente obligados en su
condicin de interesados, previsiones que estn acompaadas de la
detallada regulacin de los cmputos temporales (54), y la exigencia
de motivacin en las ampliaciones y reducciones de los plazos esta-
blecidos (55).
(50) As es calificado por F. SAINZ MORENO, quien aprecia su localizacin sistem-
tica en la LAP entre las normas generales de la actuacin de las Administraciones
Pblicas, en lugar de incluirlas entre las formas de terminacin del procedimiento,
corrigiendo los criterios de los artculos 94 y 95 de la LPA de 1958. Vid. su estudio
Obligacin de resolver y actos presuntos en la nueva Lev de Rgimen Jurdico..., cit.,
pg. 127.
(51) Remito a las observaciones de M. CLAVERO ARVALO sobre las perversiones de
ese presunto derecho de la Administracin, en El Rgimen Jurdico de las Administracio-
nes Pblicas y el Procedimiento Administrativo Comn, Coloquio de la Universidad de
Crdoba (Director F. LPEZ MENUDO), Crdoba, 1993, pg. 53.
(52) Con precedente en los artculos 1.7 del Cdigo Civil. 357 del Cdigo Penal y
362 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
(53) Artculo 2A.\.c) LAP.
(54) Artculos 47 y 48 LPA. Regulacin clarificadora que elude las consecuencias
derivadas de decisiones incondicionadas de las distintas Administraciones en la apertu-
ra o cierre de los Registros, fenomenologa descrita por M. CLAVERO ARVALO, El
Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas..., cit., pg. 54.
(55) Artculos 49 y 50 LPA.
66
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
B) El establecimiento de reserva legal para imponer a los
ciudadanos el facilitar a la Administracin informes,
inspecciones y otros actos de investigacin y para poder
obligar a los ciudadanos a comparecer en las oficinas
pblicas
Bajo el ttulo de Colaboracin de los ciudadanos el artculo 39
de la LAP incrementa los requisitos que prevea el artculo 26 de la
LPA de 1958, cuyas redacciones literales son coincidentes, con la
nica excepcin de haber eliminado la posibilidad de que por previ-
sin reglamentaria se pudiera disponer que los ciudadanos faciliten
a las Administraciones informes, inspecciones u otros actos de inves-
tigacin.
La reserva de ley que la LAP establece acta como factor de
restriccin a la colaboracin de los ciudadanos con las Administra-
ciones Pblicas; enfatiza el derecho ciudadano a no ser perturbado
por acciones de las Administraciones Pblicas, lo que implica ofrecer
una imagen del actuar administrativo en aparente conflicto con los
intereses ciudadanos. Este dato abunda en la metodologa de la LAP
de resaltar los derechos ciudadanos, como tratando de forzar el salto
cualitativo que requiere el administrado, traumatizado por usos ad-
ministrativos, para asumir la condicin de ciudadano a cuyo servicio
est el sistema administrativo.
Al buen sentido de ese rehabilitado ciudadano le queda el articu-
lar efectivas y sin duda desinteresadas colaboraciones con las Admi-
nistraciones Pblicas, sin duda requeridas para la efectividad de las
prestaciones que de ellas demande.
La obligatoriedad de la comparecencia de los ciudadanos en las
oficinas pblicas se hace depender, en el artculo 40 de la LAP, de
previa habilitacin legal y elimina la habilitacin por disposicin
reglamentaria, prevista en el precedente artculo 28 de la LAP de
1958. Junto a la exigencia de la ley habilitante, la LAP elimina cual-
quier incertidumbre al ciudadano requerido para comparecer en una
oficina pblica, al obligar, como exigencia formal de la citacin, a la
constancia expresa de lugar, fecha, hora y objeto de la comparecen-
cia, con la obligacin complementaria de tener que certificar la
Administracin, a solicitud del interesado, la correspondiente com-
parecencia. Con las previsiones de este precepto son neutralizados
los riesgos de que los ciudadanos puedan ser perturbados, sin justifi-
cacin, por efecto de decisiones infundadas de los responsables de
las unidades administrativas.
En ambos preceptos, la exigencia de rango legal tiene que inte-
grar el dato de la existencia de relaciones especiales que configuran
67
NGEL SNCHEZ BLANCO
un estatuto jurdico especfico para los colectivos afectados, y tiene
que operar con la necesaria adecuacin de este requisito al conjunto
de las Administraciones Locales, donde hay que entender que las
Ordenanzas locales son las leyes de los correspondientes plenos, en
virtual coherencia con su autonoma constitucional y en el marco de
la Ley bsica de Rgimen Local.
C) La realizacin de los actos de instruccin que requieran
la intervencin de los interesados en la forma que resulte
ms cmoda para ellos y sea compatible, en la medida
de lo posible, con sus obligaciones laborales
o profesionales, el reconocimiento de la asistencia
de los interesados con apoyo de asesor y la garanta
del principio de contradiccin y de igualdad
de los interesados en el procedimiento
El establecimiento por el artculo 85 de la LAP de las previsiones
enunciadas, carente de antecedentes normativos, es parte de la se-
cuencia pro cives de la LAP, apreciada en el punto precedente.
La integracin operativa en el trmite de instruccin del factor
comodidad y la compatibilidad con las obligaciones laborales o pro-
fesionales, tiene la simultnea transcendencia de ser punto de refe-
rencia para el ciudadano y, al tiempo, ser obligado elemento referencial
para la articulacin organizativa y operativa de las Administraciones
Pblicas. Los horarios de servicio requieren adecuarse a los horarios
de actividad del sector privado, dentro de los criterios de estructura-
cin flexible y finalista que estn implcitos en el considerado artcu-
lo 41 de la Ley y que han comenzado a desarrollarse en el mbito de
los servicios sanitarios y postales dentro del Plan de Modernizacin
de las Administraciones Pblicas.
El asesoramiento de los interesados en el procedimiento cuando
lo consideren conveniente para la defensa de sus intereses, supone
un legtimo factor de seguridad para los interesados, que contribuye
a garantizar el principio de contradiccin en el procedimiento y que
requiere ser integrado en la tutela por el responsable de la tramita-
cin del procedimiento en el principio de igualdad de los interesa-
dos. Ello implica que, ante la pluralidad de interesados y apreciado
conflicto con el principio de igualdad, como consecuencia de los
beneficios del asesoramiento para algunos interesados, corresponde-
ra al responsable de la instruccin restablecer el equilibrio entre los
interesados, mediante los asesoramientos que de oficio correspon-
dan, como una faceta complementaria de la informacin y orienta-
cin prevista por el considerado punto g) del artculo 35 de la LAP.
68
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
D) La aplicacin por las Administraciones Pblicas de medios
electrnicos, informticos y telemticos para el desarrollo
de su actividad y el ejercicio de sus competencias,
y el reconocimiento de las relaciones de los ciudadanos
con las correspondientes unidades administrativas
a travs de estos medios
La alternativa de la LAP, delimitada, en su artculo 45, al regular
la incorporacin de medios tcnicos y poder articular a travs de los
oportunos recursos electrnicos, informticos y telemticos las re-
laciones con los ciudadanos, define, por fin, la voluntad pblica de
abordar la integracin en la actividad de las Administraciones Pbli-
cas de ese fenmeno de la contemporaneidad que es la informti-
ca (56) y disponer as de unos medios que supondrn un poderoso
instrumento para colaborar en la reforma de las Administraciones
Pblicas mediante la racionalizacin de su estructura organizativa y
operativa. Desde una perspectiva de sistemtica legislativa, la LAP
est interconexa con su coetnea Ley Orgnica de Regulacin del
Tratamiento Automatizado de Datos Personales desde las precisio-
nes que establece para la creacin, modificacin o supresin de los
ficheros de titularidad pblica (57).
La simple incorporacin de tiempo real en las comunicaciones
interadministrativas, permite apreciar la virtualidad de los princi-
pios de coordinacin y colaboracin, y en las remisiones de docu-
mentos de los ciudadanos con las Administraciones Pblicas, y de
stas con ellos, estn implcitos factores de eficacia y eficiencia que
facilitan la adecuacin a los plazos legales establecidos para resolver
y que, al tiempo que incrementan la rapidez en la utilizacin de la
documentacin pblica, incrementan la seguridad en su tramitacin,
seguimiento y conservacin mediante la interconexin de los Regis-
tros con el sistema de Archivos administrativos.
La efectiva articulacin de la base de datos pblica, a la que
contribuir la articulacin de la red informtica de las Administra-
ciones Pblicas, est en la raz del alivio de la transferencia docu-
mental de la que se beneficiarn ciudadanos y Administraciones,
relativizando la problemtica de la comparecencia en oficinas p-
blicas e incorporando agilidad en la tramitacin de los procedi-
mientos.
La gestin de los Registros en soporte informtico est supedita-
da en la LAP a decisin de los correspondientes rganos de gobier-
(56) Exposicin de Motivos de la Ley 5/1992, Orgnica reguladora del tratamiento
automatizado de los datos de carcter personal.
(57) Artculo 18 LO 5/1992. de 29 de octubre.
69
A\GEL SNCHEZ BLANCO
no (58) y la interconexin entre las distintas Administraciones est
remitida a la formalizacin de los correspondientes convenios (59).
La autonoma en la decisin de los rganos de Gobierno para la
articulacin mediante convenio del sistema integrado de gestin in-
formatizada de Registros, est condicionada por las referencias tc-
nicas que el sistema exija. Tambin est predeterminada por la difi-
cultad de poder sustraerse a una colaboracin interadministrativa,
exigida por los principios de eficacia organizativa y de racionalidad
en la gestin y, en particular, est condicionada por la difcil elusin
del principio de transparencia, que no puede permitir relativizar su
proyeccin cuando concurre la circunstancia de que el sector priva-
do depende, en aspectos cada vez ms significativos, de las importan-
tes bases de datos que tienen que configurar las Administraciones
Pblicas en soporte informtico (60). El estmulo ms fuerte al desa-
rrollo de los convenios interadministrativos ser alentado por el
diseo comunitario de las redes telemticas transeuropeas entre Ad-
ministraciones y al consecuente intercambio de datos (61).
Las cautelas que el artculo 45 de la LAP expresa en la utilizacin
de estos medios, prestando atencin a las limitaciones que al respec-
to establecen la Constitucin y las Leyes en estos momentos ya con
el aval de la referida Ley Orgnica de Regulacin del Tratamiento
Automatizado de Datos Personales tienen como puntos de necesa-
rio cumplimiento: la identificacin y el ejercicio de la competencia
por el rgano que la ejerce como garanta a integrar en los soportes
informticos; la previa aprobacin y difusin pblica de los progra-
(58) Disposicin final 2." LAP.
(59) Artculo 38.5 LAP.
(60) En este sentido, el documenio de la Direccin General de Telecomunicacio-
nes, Informacin Industrial e Innovacin de las Comunidades Europeas. Lincas para el
fomento de la sinergia entre el sector pblico y el sector privado en el mercado de la
informacin, que aporta precisiones sobre la posicin del sector pblico como produc-
tor de datos bsicos, como proveedor de informacin por medios electrnicos y como
soporte institucional de los servicios de informacin, Luxemburgo, 1990, pgs. 7-13.
(61) Como ltima referencia para apreciar sus contenidos e implicaciones, remito
a los Dictmenes del Comit Econmico y Social sobre: La comunicacin de la Comi-
sin al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las redes telemticas transeuropeas
entre Administraciones; la propuesta de Decisin del Consejo sobre un conjunto de
orientaciones relativo a las redes telemticas transeuropeas entre Administraciones, y
la propuesta de Decisin del Consejo por la que se establece una accin plurianual en
apoyo del establecimiento de redes telemticas transeuropeas destinadas al intercam-
bio de datos entre Administraciones (IDA) (DOCE, C. 249, 13 de septiembre de 1993,
pgs. 6-8).
En relacin con las redes de informacin vinculadas a la libre circulacin de perso-
nas, bienes, mercancas y servicios, incide la Propuesta de Decisin del Consejo relativa
a una serie de orientaciones para el desarrollo de las RDSI como red transeuropea y la
Propuesta de Decisin del Consejo por la que se adopta una accin plurianual de la
Comunidad para el desarrollo de la RDSI como red transeuropea (TEN-RDSI) (DOCE,
C. 259, 23 de septiembre de 1993, pgs. 4-7).
70
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
mas y aplicaciones; la garanta de autenticidad, integridad y conser-
vacin de los documentos emitidos como copias de originales alma-
cenados. Conjunto de aspectos que, en su novedad en el mbito
administrativo, tienen ya el contraste de la garanta de las aplicacio-
nes informatizadas a sectores que, como el financiero o el bancario,
son tan significativos, desde exigencias de la seguridad jurdica,
como es el mbito de las Administraciones Pblicas y las exigencias
de su tratamiento documental.
E) Principios pro cives incorporados a los procedimientos de
responsabilidad de las Administraciones Pblicas
La previsin que la LAP contiene sobre la responsabilidad por
actos legislativos (62); la aplicacin del principio de responsabilidad
solidaria (62); la utilizacin del procedimiento abreviado de respon-
sabilidad para el supuesto de inequvoca relacin de causalidad entre
el funcionamiento del servicio y la lesin (64); la ponderacin de las
indemnizaciones con referencia al valor del mercado a efectos de
indemnizacin (65); el inicio de los cmputos temporales de pres-
cripcin de las indemnizaciones desde la curacin o determinacin
del alcance de las secuelas en el caso de daos de carcter fsico o
psquico (66); el reconocimiento de la responsabilidad de las Admi-
nistraciones Pblicas por sus relaciones en rgimen de derecho pri-
vado (67); son partes de una evidente voluntad de precisar, desde la
casustica, puntos que, por poder ser conflictivos en su hermenuti-
ca, son objeto de puntual clarificacin para soslayar, con elocuente
nimo pedaggico, cualquier riesgo de derivacin que pueda llegar a
suponer menoscabo de los derechos ciudadanos.
F) Criterios especficos en beneficio de los ciudadanos
en la tramitacin de los procedimientos
La regulacin de la mejora de la solicitud (68); la vinculacin de
la caducidad a los trmites indispensables sustrayndola de la simple
inactividad del interesado (69); la admisin de actuaciones dentro
del da en que se notifique la resolucin en que se tenga por transcu-
rrido el plazo (70); la limitacin de los informes que paralizan el
(62) Artculo 139 LAP.
(63) Artculo 140 LAP.
(64) Artculo 143 LAP.
(65) Artculo 141.2 LAP.
(66) Artculo 142.5 LAP.
(67) Artculo 144 LAP.
(68) Artculo 71 LAP.
(69) Artculo 93 LAP.
(70) Artculo 76.3 LAP.
71
NGEL SNCHEZ BLANCO
procedimiento a la categora de los informes preceptivos y determi-
nantes (71); el sealamiento por el interesado del lugar al que le
tienen que ser remitidas las notificaciones (72); la revisin de los
actos administrativos a solicitud de los interesados con la eventual
generacin de responsabilidad, complementando la exclusiva regula-
cin de la revisin de ocio en la LPA de 1958 (73); el reconocimien-
to de la responsabilidad cuando las Administraciones Pblicas ac-
ten en relacin de Derecho privado, salvando los problemas concep-
tuales y organizativos que provocan estas formas de actuacin admi-
nistrativa (74), son parte de los preceptos de la LPA, que complemen-
tan los expresados en puntos precedentes y que, desde esta misma
relacin, dejan sentir el sensible trato de que es objeto el ciudadano
en la regulacin del procedimiento administrativo comn, beneficia-
do por un exhaustivo elenco de derechos que, de modo intencional,
busca la distancia del posible enunciado de deberes.
Los deberes que la LAP enuncia se limitan a la previsin indirecta
de establecer el deber de las autoridades y funcionarios para facilitar
el cumplimiento de las obligaciones de los ciudadanos (75); la previ-
sin que determina el deber de los interesados en un procedimiento
de proporcionarle a la Administracin actuante los datos que permi-
tan identificar a otros interesados que no hayan comparecido (76), y
el establecimiento de la obligatoriedad de los plazos establecidos por
la LAP o por otras Leyes para los interesados, en simultaneidad de
obligacin con las autoridades y el personal al servicio de las Admi-
nistraciones Pblicas (77). La casustica en las referencias que incor-
poran los supuestos transcritos, permiten apreciar la voluntad de
eludir el establecimiento de una clusula o principio de colaboracin
del ciudadano con las Administraciones Pblicas a su servicio, limi-
tndose a las inevitables referencias que exiga la coherencia de los
preceptos que tienen que integrar interrelaciones subjetivas.
G) El reconocimiento de los derechos ciudadanos
en situaciones de carcter disciplinario o sancionador
En coherencia con la sensibilidad que la LAP muestra ante el
ciudadano, es apreciable su estricto respeto para con los derechos
del presunto responsable, expresados por el artculo 135: notifica-
Artculo 83.3 LAP.
(72) Artculo 59.2 LAP.
(73) Artculos 102-103 LAP.
(74) Artculo 144 LAP.
(75) Artculo 35.i) LAP.
(76) Artculo 39 LAP.
(77) Artculo 47 LAP.
72
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
cin de hechos e infracciones, de la identidad del instructor, de la
autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que
atribuye la competencia, as como a formular alegaciones y a utilizar
los medios de defensa que resulten procedentes conforme al ordena-
miento jurdico, y que concluyen con la expresa remisin, in totum,
al artculo 35 de la Ley y a la explcita relacin de derechos ciudada-
nos que contiene.
La prohibicin de Agravar la situacin del solicitante o del recu-
rrente, artculos 89.2 y 113.3, y el respeto del principio de proporcio-
nalidad y de eleccin del medio menos restrictivo de la libertad
individual en los medios de ejecucin forzosa, segn establece el
artculo 96 de la LAP, completan la perspectiva de respeto al ciuda-
dano an en la tesitura de estar incurso en supuestos de responsabi-
lidad, compulsivos o sancionatorios.
H) La terminacin convencional del procedimiento
como parmetro del respeto de la LAP a los intereses
del ciudadano o de los colectivos en los que se integra
Distintos mbitos sectoriales de la actividad de las Administracio-
nes Pblica, como el urbanstico o el econmico, ofrecen ejemplos
habituales de acuerdos convencionales, entre representantes de las
Administraciones Pblicas y agentes sociales, que se distancian de la
normativa jurdica reguladora, en unos casos por insuficiencia del
marco operativo de las Administraciones Pblicas, en otros por la
prdida de las normas jurdicas de su condicin de reguladoras de las
relaciones socioinstitucionales en el correspondiente mbito sectorial.
El Convenio entre el Ministro de Justicia y el Banco Bilbao Vizca-
ya por el cual los depsitos y consignaciones judiciales se realizan en
la referida entidad financiera, puede ser considerado como ejemplo
significativo de la sustitucin de los precedentes esquemas normati-
vos y organizativos por la colaboracin entre el sector privado y la
Administracin de Justicia, cuyos efectos transcienden la especfica
gestin de depsitos y consignaciones para producir significativos
efectos inducidos sobre la informatizacin judicial (78).
La Ley Orgnica de Regulacin del Tratamiento Automatizado de
los Datos de Carcter Personal nos ofrece, desde sus interconexiones
con la LAP, una precisa valoracin de la problemtica producida en
la virtualidad de las leyes medida:
(78) El convenio fue formalizado en el marco del Real Decreto 34/1988, de 21 de
enero, con el concurso convocado entre las entidades bancarias para la gestin de la
cuenta de depsitos y consignaciones. A efectos de valoracin del Convenio, tienen
inters las informaciones que aporta la Revista del Colegio de Secretarios Judiciales
Acta Judicial, nm. 2 (1993), pg. 14.
73
NGEL SNCHEZ BLANCO
El inevitable desfase que las normas de derecho
positivo ofrecen respecto de las transformaciones socia-
les es, si cabe, ms acusado en este terreno, cuya evolu-
cin tecnolgica es especialmente dinmica. Ello hace
aconsejable, a la hora de normar estos campos, acudir a
mecanismos jurdicos dotados de menor nivel de vincu-
lacin, susceptibles de una colaboracin o modificacin
ms rpida de lo habitual y caracterizada porque es la
voluntaria aceptacin de sus destinatarios la que le otorga
eficacia normativa (79).
Desde este explcito criterio, la Ley acua, en su misma exposi-
cin de motivos, el trmino normas de autorregulacin a las que,
siguiendo los argumentos de la propia exposicin acude para apli-
car las previsiones legales a los distintos sectores de actividad, y
adelanta su metodologa de confeccin:
Tales normas sern elaboradas por iniciativa de las
asociaciones y organizaciones pertinentes y sern apro-
badas, sin valor reglamentario, por la Agencia (Agencia
de Proteccin de Datos), siendo precisamente la inicia-
tiva y participacin de las entidades afectadas la garan-
ta de la virtualidad de las normas.
Del texto transcrito destaca su voluntad de excluir a estas nor-
mas de autorregulacin de la condicin de reglamentos. No obstan-
te, esta precisin no permite eludir la calificacin ltima como nor-
mas, por efecto de su proyeccin, con carcter general e incondicio-
nado en el tiempo; con efectiva proyeccin en la regulacin de situa-
ciones jurdicas que virtualmente implica al conjunto de la colectivi-
dad, y sin que pueda ser excluida la utilizacin de factores compulsivos
que garanticen sus previsiones, conjunto de notas que obligan a
precisar que la apriorstica exclusin del mbito reglamentario de las
normas de autorregulacin, supera el mbito de los limitados co-
lectivos condicionados por relaciones especiales y, desde la adecua-
cin a las notas que permiten identificar los caracteres conceptuales
de las Disposiciones Generales, afirmar que estamos ante textos
normativos que contribuyen al directo desarrollo de una Ley Orgni-
ca de tan amplio espectro en su proyeccin sobre el conjunto de la
colectividad como la Ley reguladora del tratamiento automatizado
de datos de carcter personal.
(79) Punto 6 de la Exposicin de Motivos, LO 5/92, de 29 de octubre.
74
LOS DERF.CHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
La muestra aportada tiene antecedentes en la Ley de Auditora de
Cuentas, al atribuir a las diversas Corporaciones representativas (80)
la determinacin de los datos y contenidos documentales de los
informes sobre auditora, normas tcnicas sobre auditoras (81),
propuestas que tienen que operar dentro de los principios y prcticas
comnmente admitidas en la Comunidad Europea (82) y objeto de
posterior informacin pblica durante el perodo de seis meses, re-
quisito que antecede a su aprobacin y publicacin por el Instituto
de Contabilidad y Auditora de Cuentas en el que tienen representa-
cin los representantes de las organizaciones profesionales.
La LAP, en su artculo 88, tiene el acierto de asumir en el mbito
del procedimiento administrativo comn sin conceder excesiva
beligerancia a los condicionantes jurdicos formales que lo precon-
dicionan (83), lo que, sin duda, es prctica comn en el mbito de
las relaciones entre las distintas instancias administrativas, como
muestra la misma Ley al regular, en su Ttulo I, el amplio mbito de
las relaciones interadministrativas, y ser prctica habitual en las
relaciones de los particulares con las Administraciones Pblicas.
En el mbito de las relaciones interadministrativas est el ejem-
plo de la Ley de la Funcin Estadstica Pblica que ha optado,
condicionada por la distribucin constitucional de competencias por
excluir un sistema estadstico general, que incluyera la Administra-
cin General del Estado y de las Comunidades Autnomas. Esta Ley,
conforme expresa su exposicin de motivos, se limita a establecer los
principios que son aplicables preferentemente en todo el territorio
del Estado y remite la conexin y coordinacin de los servicios de la
actividad estatal y autonmica a las tcnicas de cooperacin, objeto
de las especficas previsiones normativas que regulan los Convenios
entre la Administracin General del Estado y las Comunidades Aut-
nomas (84).
En lnea coincidente, la Ley Reguladora del Tratamiento Automa-
tizado de Datos de Carcter Personal prev, desde la misma tcnica
de establecimiento de unos principios de proteccin de datos (85) y
el reconocimiento de la dualidad competencial Administracin Ge-
neral del Estado-Comunidades Autnomas, la articulacin institu-
(80) Instituto de Censores Jurados de Cuentas, Instituto de Actuarios Espaoles,
Colegio de Economistas y Colegio de Titulares Mercantiles.
(81) Artculos 2 y 5 de la Ley 19/1988, de 12 de julio.
(82) Directivas 25 de junio de 1978, 13 de junio de 1983 y 10 de abril de 1984.
(83) En este sentido F. LLISET BORRELL. La nueva Ley de Procedimiento Adminis-
trativo y su incidencia en la Administracin Local, en Estudios sobre la nueva Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas, cit., pg. 157.
(84) Artculos 6, 24, 40 y 41 Ley 12/1989.
(85) Ttulo II, Ley 5/1992.
75
NGEL SNCHEZ BLANCO
cional de las Administraciones intervinientes mediante frmulas de
coordinacin y cooperacin (86) instrumentadas por la Agencia de
Proteccin de Datos.
En ambos casos, los rganos colegiados que los correlativos tex-
tos legales disean contribuyen a la colaboracin y coordinacin
competencial de las Administraciones territoriales mediante la inte-
gracin de las correspondientes representaciones en el Comit
Interterritorial de Estadstica (87) y en el Consejo Consultivo de la
Agencia de Proteccin de Datos (88).
Las frmulas convencionales instrumentadas por representantes
de intereses a los que se les llega a ofrecer participacin determinan-
te en la elaboracin de disposiciones normativas, es parte significati-
va de la dinmica de los intereses colectivos, como novedad de la
LAP recogida previos desarrollos jurisprudenciales, y los desarrollos
sectoriales de la Ley de la Funcin Estadstica Pblica y de la Ley de
Proteccin de Datos, permiten apreciar implcitas actualizaciones
sectoriales del procedimiento de elaboracin de disposiciones gene-
rales regulado por la LPA de 1958 y conservado por la disposicin
derogatoria de la LAP, con respeto a pronunciamientos ms que a los
criterios doctrinales, expresados por el Tribunal Constitucional, que
sern apreciados con posterioridad.
Los ejemplos de frmulas convencionales analizados plantean el
problema de la diferente posicin entre los ciudadanos que pueden
operar con el suficiente nivel de influencia, individual o colectivo,
para poder instrumentar frmulas convencionales con las Adminis-
traciones Pblicas con la consecuente adecuacin del marco norma-
tivo a sus expectativas y aquellos que carecen de ese umbral de
influencia para modular el marco normativo de sus intereses, din-
mica que, an dentro del marco del respeto al ordenamiento jurdico
y de su vnculo a la satisfaccin de los intereses pblicos, delinea
posiciones diferenciales entre ciudadanos, que relativizan la premisa
de igualdad de los ciudadanos ante la Ley. No obstante, la relativizacin
del principio de igualdad tiene consolidados referentes en mbitos,
aparentemente tan formalizados con el de los contratos administrati-
vos, donde los aspectos negocales con resolucin convencional per-
(86) Artculo 40.3 Ley 5/1992. El anlisis del artculo 6 de esta Ley y sus previsio-
nes sobre el establecimiento de frmulas de cooperacin entre los servicios estatales y
autonmicos para evitar la duplicacin de las informaciones disponibles y evitar inne-
cesarias operaciones de recogidas de datos conduce a A. E.MBID IRUJO a estimar que ya
est marcado el juego que, a partir del deber de colaboracin, es exigible a la comuni-
cacin documental interadministrativa. Vid. El derecho de acceso a los archivos y
registros administrativos, en La nueva Lev de Rgimen Jurdico..., cit.. pg. 111.
(87) Artculo 43, Ley 12/1989.
(88) Artculo 37. Ley 5/1992.
76
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
miten apreciar la diferencia entre el contratista afectado por el rigor
de la norma legal o reglamentaria y el que por volumen de obra,
transcendencia de los suministros o previos incumplimientos admi-
nistrativos, est en condiciones de llegar a formalizar acuerdos con-
vencionales.
La recepcin de la terminacin convencional del procedimiento
excluye la incompatibilidad, in genere, con el Ordenamiento Jurdico
que, en contra de las prcticas convencionales, operaba desde la
premisa de la Resolucin por rgano o autoridad administrativa, de
modo unilateral y regida por las previsiones del Ordenamiento. De
modo implcito, supone un distanciamiento de las virtuales exigen-
cias normativas identificables con el enzarzamiento que pueda pro-
vocar el detallismo normativo en el declive de la obsolescencia que,
incluso, puede afectar a los mismos principios jurdicos (89), y exclu-
ye tambin las materias no susceptibles de transacin, para conectar,
ya en positivo, con la satisfaccin del inters pblico, principio jur-
dico determinable desde la precisin de efectos favorables para la
colectividad y que, concluye remitiendo a una especfica disposicin
normativa que, en cada caso, prevea el alcance, efectos y rgimen
jurdico especfico.
La expresa referencia a la aprobacin del Consejo de Ministros
cuando los acuerdos versen sobre la competencia especfica de este
rgano, es extrapolable al resto de los mbitos administrativos. Este
requisito y la expresa y exclusiva referencia al rgano de gobierno,
no supone eliminar la posible aprobacin por otros rganos adminis-
trativos con referencia en las competencias que tienen atribuidas y
que pueden ser objeto de convencin, pero lleva implcito que, en
funcin de la potestad organizatoria que poseen los rganos de go-
bierno y en la medida en que el acuerdo convencional altera la
organizacin competencial y la norma a aplicar, puedan autorizar
tanto la previa formalizacin en relaciones convencionales que no
requieran posterior aprobacin para la eficacia de lo convenido,
como operar con la aprobacin de las propuestas convencionales que
reciba y de cuya gestacin no haya tenido previo conocimiento.
El implcito reconocimiento de negociaciones formalizadas sobre
la competencia de especficos rganos administrativos relativiza el
principio de irrenunciabilidad de la competencia, en la medida en
que la transcendencia de las negociaciones puede suponer la crea-
cin de estados de opinin que creen situaciones de dificultosa
(89) Al respecto, las consideraciones de F. LPEZ MENUDO al apreciar la incidencia
en los principios jurdicos del cambio en la conviccin social. Vid. su estudio, Los
principios generales del procedimiento administrativo, nm. 129 de esta REVISTA (1992),
pg. 34.
77
NGEL SNCHEZ BLANCO
reversibilidad, de tal modo que, aunque los acuerdos que se suscri-
ban no pueden suponer alteracin de las competencias atribuidas a
los rganos administrativos, de hecho, puede significar una convali-
dacin formal que puede, incluso, abrir la va a la consolidacin de la
frmula de acuerdos convencionales que concluya alterando la com-
petencia si consolida una delegacin en los agentes negociadores.
La incidencia de los efectos de los acuerdos no se proyecta en el
mbito de las responsabilidades administrativas, ello es consecuen-
cia del previo dato constitucional y legislativo de la responsabilidad
objetiva de la correspondiente Administracin, que opera desde la
expresa redaccin del ltimo prrafo del artculo 88 de la LAP, al
determinar que los acuerdos convencionales no supondrn altera-
cin de las responsabilidades relativas al funcionamiento de los ser-
vicios pblicos que correspondan a las autoridades y funcionarios, lo
que, si en un principio parece inducir la exclusin de la corresponsa-
bilidad de los que convienen con la Administracin, obliga a tener
que apreciar que ello es a efectos de ofrecer respuesta directa a los
daos generados por el acuerdo convencional, lo que excluye reper-
cusiones de responsabilidad sobre el conjunto de los que convienen,
del mismo modo que la inicial responsabilidad objetiva de la Admi-
nistracin no ha excluido repercutir la responsabilidad sobre la per-
sona de la autoridad o funcionario causante del dao en los supues-
tos en que as proceda.
Los requisitos formales que el precepto marca a efectos de forma-
lizar el expediente administrativo del fin convencional del procedi-
miento que presenta sensible analogas con la formalizacin de las
actas de los rganos colegiados no establece el principio de publi-
cidad, remitiendo a la indefinida clusula que hace depender de su
naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados, clusula
que, de modo motivado, remite a las especficas normas sectoriales
que regulen la terminacin convencional del procedimiento.
Los supuestos de motivacin que exige el artculo 54 de la LAP se
adecan, en su punto f) a los elementos de discrecionalidad que
concurren en materia convencional, del mismo modo que implica
separacin del criterio reglado que marca ruptura en el precedente,
con adecuacin al punto c) del mismo precepto, sin menoscabo de
las exigencias que deriven, por razn de la decisin adoptada, del
resto de los puntos regulados en el precepto y determinantes de
motivacin.
En relacin con la ratio que subyace a la motivacin, la publici-
dad como criterio referencial en la tramitacin de los procedimien-
tos, exige reparar en la admisin por el artculo 82.2 de la LAP de
posibles supuestos de carencia de publicidad de los acuerdos conven-
78
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
cionales alcanzados. La transparencia que, como principio rector,
demanda la gestin pblica, exigira anular en la prctica de las
terminaciones convencionales los posibles supuestos de no publici-
dad, en cualquier caso, limitada, pero no anulada, a los mbitos de la
informacin y publicidad ante las Cmaras polticas representativas.
Como sustrato de esta convencional frmula de terminacin del
procedimiento administrativo, est el ciudadano, cualificado y legiti-
mado como agente social, antecedente y beneficiario de lo pblico,
que puede condicionar lo pblico, en cuanto es misin de lo pblico
satisfacer los intereses ciudadanos desde procedimientos pblicos de
decisin.
III. DERECHOS, DEBERES Y PRINCIPIOS ANTE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La LAP opta por la metodologa de articular las relaciones de los
ciudadanos con las Administraciones Pblicas mediante la pormeno-
rizada referencia a unos especficos derechos ciudadanos, ajenos a
cualquier preocupacin sistemtica, y que relega la determinacin
de los deberes ciudadanos a ocasionales referencias aisladas, con la
consecuente ruptura de la correlacin derechos-deberes y con la
inducida neutralizacin de alternativas metodolgicas que permitan
operar desde la concrecin de principios jurdicos.
Lo que pudiera haber sido enunciado como los principios genera-
les del estatuto jurdico de los ciudadanos en sus relaciones con las
Administraciones es eludido como opcin, y se ha soslayado el enun-
ciado de principios, que la doctrina ha sistematizado con evidente
fortuna (90); principios de confianza legtima, de imparcialidad, de
contradiccin, de colaboracin, de indemnidad... o la ms compleja
opcin de sistematizaciones que han precisado, con rigor metodolgico:
los principios constitucionales con operatividad directa sobre el pro-
cedimiento, los principios de carcter procedimental con clara co-
nexin en los principios positivizados en la Constitucin, y los prin-
cipios no constitucionalizados con amplia incidencia en el procedi-
miento (91).
La LAP se distancia de enunciados abstractos y parece optar por
el impacto directo y casustico que sobre ciudadanos, funcionarios,
sin excluir autoridades, pueda producir la lectura de la tabla de
(90) F. SAINZ MORENO, Principios y mbito de aplicacin de la LAP, cit., pgs. 148-154.
(91) F. LPEZ MENUDO, LOS principios generales en el procedimiento administrativo,
nm. 129 de esta REVISTA (1992), pgs, 50-60.
79
NGEL SNCHEZ BLANCO
derechos que contiene el artculo 35 de la Ley y de sus artculos
correlativos.
La opcin de la LAP no supone relativizar la virtualidad de los
principios jurdicos, objeto de expresa incorporacin en los precep-
tos de la Ley, pero s tiene el efecto de distanciarse de la metodologa
jurdica y de su labor de induccin de categoras jurdicas (92), dis-
tanciamiento querido y justificado, tanto desde el preconsiderado
fracaso del diseo y la gestin de la reforma administrativa como
desde la fcil constatacin de las deficiencias del sistema jurdico,
sintetizadas, con discrecin, en los trminos crisis dogmtica del
Derecho administrativo que, como evaluacin poltica de la utilidad
de los actuales instrumentos jurdicos, anula los privilegios y la
responsabilidad de proyectar una opinin susceptible de influir en
las determinaciones del legislador (93).
Hay distanciamiento de la metodologa jurdica y de sus concep-
tos, parece estimarse, como ejemplo, que utilizar el enunciado del
Principio de Confianza Legtima, tan coherente en su enunciado
jurdico-institucional, puede ofrecer dificultades de comprensin por
parte de bienintencionados ciudadanos e incluso administradores
pblicos. Tampoco se puede evitar el dato de la relatividad de princi-
pios que, como el de imparcialidad, admite que junto a la neutrali-
dad frente a los intereses de los particulares, no es opuesto a la
accin poltica global de la Administracin, precisin doctrinal (94),
que conecta con la compleja problemtica vinculada a la correlacin
Gobierno-Administracin y que, como referencia ltima, es interde-
pendiente de una situacin institucional supeditadas a alteraciones
que hacen quebrar previos modelos sin definir alternativas que los
suplan.
La enfatizacin en los derechos ciudadanos que caracteriza la
LAP puede ser identificado con la apelacin a las bases para realizar
el constituyente administrativo, con tensiones sobre lo preexistente e
(92) El distanciamiento lo expresa F. LPEZ MENUDO desde la propuesta alternati-
va que sintetiza cmo debiera afrontarse la elaboracin de la Ley: l. Apuntando a los
principios generales del procedimiento como los puntos que polarizaran la regulacin
del procedimiento administrativo comn; 2. la elaboracin de nueva planta de una Ley
de Procedimiento Administrativo de carcter consultivo: creativa, minuciosa, pedaggi-
ca, incluso, con vocacin, en suma, a asentarse de hecho en el futuro como inevitable
ley procedimiental donde se hallarn respuestas ciertas a los innumerables problemas
que plantean las relaciones administrativas, pero seleccionando con todo rigor, de
entrada, aquellas normas consideradas bsicas o comunes. Vid. El Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas..., cit., pg. 25.
(93) Con un resultado distanciado de la valoracin que sobre el cometido del
jurista ofrece F. LPEZ MENUDO en El Rgimen Jurdico de as Administraciones Pbli-
cas..., cit., pg. 24.
(94) F. SAINZ MORENO, Principios y mbito de aplicacin de la LAP, cit., pgs. 150-
151.
80
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS
incertidumbres sobre el resultado que todo proceso abierto lleva
consigo.
La reconversin que ha afectado a todos los sectores econmicos
o la reconversin institucional que ha afectado desde las Cortes
Generales al Poder Judicial sin olvidar la creacin, ex novo, de las
instituciones autonmicas regionales, ha dejado pendiente la ade-
cuacin de las Administraciones Pblicas al nuevo marco institucio-
nal, con el gravamen de la reproduccin mimtica en las nuevas
estructuras autonmicas de los viejos esquemas burocrticos.
Los desactualizados esquemas administrativos dejan sentir sus
efectos como consecuencia de que, desde las instancias administrati-
vas, condicionadas en su operativa por sensibles disfunciones, se
est administrando la crisis del sistema y como unidad de emergen-
cia tiene dificultades para encontrar tiempo a efectos de su
reordenacin y, en la medida en que no se abordan sus disfunciones,
las repercute sobre el conjunto del sistema.
La alternativa parece haber cristalizado en la convocatoria al
ciudadano autorresponsable para que contribuya a racionalizar una
estructura que tiene que atender a los comprometidos retos institu-
cionales del Estado Social y Democrtico de Derecho y de cuyas
disfunciones el Estado, como conjunto institucional integrador de su
sociedad, sufrir en su coherencia operativa o, por el contrario, ser
directo beneficiario de la adecuacin del aparato administrativo a las
funciones que el Estado demanda.
La complejidad de la situacin requiere, en cualquier caso, ser
abordada sin perder de vista, que todos estos problemas, de aparien-
cia tan compleja, tienen pendiente aspectos elementales, de tan fcil
realizacin, como tratar de conseguir que la Administracin resuelva
las solicitudes de sus ciudadanos. La dificultosa respuesta que pare-
cen requerir las alternativas que se presentan como obvias, y que se
resisten a la incorporacin de los necesarios elementos de racionali-
dad, permiten apreciar la existencia de una convergencia institucio-
nal que, de modo implcito, se manifiesta en las alternativas que las
distintas Administraciones han instrumentado y que han sido recogi-
das en algunos preceptos de la Ley (95) y, de modo explcito, se
expresa en la conciencia parlamentaria de romper con la constatada
disfuncionalidad de viejas formalidades (96), y tambin es contable
(95) Artculo 107.2 LAP, receptivo a la experiencia del Ayuntamiento de Barcelona,
diseada para resolver los recursos en materia tributaria mediante un rgano colegiado
que integra a representaciones sectoriales y presidido por el Decano de la Facultad de
Derecho de Barcelona. Vid. E. GARCIA DE ENTERRlA, Algunas reflexiones sobre el Proyec-
to de Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas, cit., pgs. 327-328.
(96) Desaparicin, por enmienda parlamentaria, del recurso de reposicin, incor-
porando la lgica de que cuando la Administracin resuelve conforme a procedimiento
81
NGEL SNCHEZ BLANCO
en el especfico apoyo sindical expresado en el ya considerado Acuer-
do Marco para la Modernizacin de la Administracin Pblica, fir-
mado con la Administracin General del Estado y ratificado en el
mbito autonmico.
IV. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN DE LA LEY
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La exposicin de motivos de la LAP, desde la directa referencia
del artculo 97 de la Constitucin, es precisa en la delimitacin entre
el mbito poltico de la funcin de gobernar, inspirado en el principio
de legitimidad democrtica, y el mbito administrativo de la ejecu-
cin, y es particularmente contundente en la concrecin de la subor-
dinacin de la Administracin a la accin poltica del Gobierno.
Sin duda, que tiene que ser el impulso poltico el que logre supe-
rar la atona de la normal anormalidad de nuestras Administraciones
Pblicas, retomando la pulsin de remocin de obstculos del artcu-
lo 9 de nuestro texto constitucional, que requiere de especial empeo
en el mbito administrativo, tanto por el retraso, ya constatado, en
relacin con las reconversiones econmicas e institucionales aborda-
que tiene por objetivo garantizar la legalidad y el acierto en la resolucin, carece de
justificacin operar con el principio de que el ciudadano tenga que volver a reponer
actuaciones ante el mismo rgano, desmintiendo la bondad inherente al previo procedi-
miento, la correccin en las actuaciones del rgano que tramita el procedimiento, la
dignidad de la posicin del ciudadano en el sistema de control de la actuacin admi-
nistrativa y la coherencia de la propia estructura administrativa que demandaba re-
cordar que el principio constitucional de jerarqua era, mediante el recurso jerr-
quico, la nica frmula verosmil de operatividad del control en va de recurso adminis-
trativo.
La enmienda fue presentada por el Grupo Parlamentario Socialista (nm. 395)
proponiendo la supresin del prrafo 2 del artculo 112 del Proyecto de Ley: Las
resoluciones que no pongan fin a la va administrativa dictadas por rganos adminis-
trativos que no dependan jerrquicamente de ningn otro, podrn ser recurridas ante el
mismo que las dict. La justificacin de la enmienda aporta el argumento de mejora
tcnica. En el debate parlamentario la enmienda no genera reservas por el resto de los
Grupos Parlamentarios. Vid. intervenciones de los Diputados Nadal (CIU), Gatza-
gaetxebarria (PNV), Nez (PP), Mardones (Mixto) y Fajardo (PSOE), BOC-DSCD, IV
Legislatura, nm. 486, sesin 18 de junio de 1992, pgs. 14426-14442.
La encuesta realizada por encargo del Ministerio de Administraciones Pblicas
aporta los siguientes datos sobre la operatividad del recurso de reposicin en el mbito
de la Administracin Central: El ndice de estimacin del Recurso de Reposicin pre-
ceptivo es del 1,66 por 100, y cuyo porcentaje de asuntos distintos de la materia de
personal es slo del 13,74 por 100, lo que muestra que ha sido un recurso utilizado
fundamentalmente en el mbito interno de la Administracin. El ndice de estimacin
del Recurso de Alzada es de 6,62 por 100. En el caso del Recurso de Reposicin
Potestativo, el porcentaje de estimacin es de 1,16 por 100, inferior no slo a la media
global, sino tambin al ndice de estimacin correspondiente al Recurso de Reposicin
Preceptivo. Vid. Encuesta sobre Procedimientos Administrativos de Revisin, Madrid,
1992, pgs. 39 y 45.
82
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN" LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
das en la configuracin de nuestro Estado constitucional, como por
la imperiosa necesidad de racionalizar los mecanismos de nuestras
estructuras administrativas, al pasar necesariamente por ellas opcio-
nes y decisiones que comprometen la coherencia de todo el sistema
socioeconmico e institucional.
Con acierto, y con referencia en la misma LAP, ha sido sealado
que la accin poltica de los rganos de gobierno es la que confiere la
direccin poltica a las Administraciones Pblicas y esa accin polti-
ca debe servir objetivamente a la satisfaccin de los intereses genera-
les definidos por el Ordenamiento Jurdico, de tal modo que el prin-
cipio de objetividad no excluye la legtima orientacin poltica de la
Administracin; exige una buena Administracin, pero no una Admi-
nistracin polticamente indiferente (97).
La definicin de la alternativa poltica de gobierno integrada en la
Constitucin y el resto del ordenamiento jurdico, conforme al impe-
rativo del artculo 9.1 de nuestro texto constitucional, tiene en la LAP
el marco normativo de su artculo 3.3: Bajo la direccin del Gobier-
no de la Nacin, de los rganos de gobierno de las Comunidades
Autnomas y de los correspondientes a las Entidades que integran la
Administracin Local, la actuacin de la Administracin Pblica
respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las
leyes y el resto del ordenamiento jurdico. Cada rgano de gobierno
territorial, desde la legitimidad democrtica que en l subyace, defi-
nir la actuacin de la correlativa Administracin Pblica, referen-
ciando esos diseos desde la teleologa de los objetivos que estable-
cen las leyes y el resto del ordenamiento jurdico. Es preciso reparar
en la direccin por objetivos, en la metodologa de la directriz o,
desde el Derecho comunitario, la metodologa de la Directiva, como
sntesis del precepto.
La determinacin de objetivos y su consecucin se interconectan
con el lei motiv de la LAP, elusorio de condicionamientos formales y
preocupado por la consecucin de resultados, medidos desde los
principios de eficacia y eficiencia, y es coherente con la clusula
habilitante contenida en el artculo 41 de la Ley, referenciada a nivel
subjetivo en los titulares de las unidades administrativas y en el
personal al servicio de las Administraciones Pblica, cualificados por
tener a su cargo la resolucin o el despacho de los asuntos y a los que
se les compele, desde la responsabilidad directa de su tramitacin,
para adoptar las medidas oportunas para remover los obstculos que
impidan o dificulten o retrasen y a disponer lo necesario para evitar
(97) Cfr. F. SAINZ MORENO, Principios y mbito de aplicacin de la LAP, cit.,
pg. 117.
83
NGEL SNCHEZ BLANCO
y eliminar toda anormalidad en la tramitacin de los procedimien-
tos, en la consciencia de que la actualizacin de esos supuestos
disfuncionales, afectan de modo negativo a los derechos de los inte-
resados o al respeto de sus intereses legtimos.
Los diseos por objetivos de los rganos de gobierno tienen su
correlato en el ajuste a esos objetivos de los responsables administra-
tivos y la remocin de obstculos, como mandato constitucional
dirigido a todos los Poderes Pblicos, se deja sentir, en su proyeccin
en el nivel administrativo, donde los objetivos de las leyes requieren
de la necesaria flexibilidad organizativa para poder conformar la
adecuada respuesta a las pretensiones o a las necesidades que hay
que atender. Necesidades de conformacin organizativa que requie-
ren la gestin administrativa y que otorga la LAP como especfica
respuesta a la estrechez de los cauces normativos y organizativos que
han condicionado nuestras estructuras administrativas, estancas por
efecto de un entramado de puestos de trabajo condicionados, en su
estructura y en su operativa funcional, por los derechos adquiridos.
La clusula habilitante del artculo 41 de la LAP abre la va para
contribuir a superar estos yugulamientos organizativos, con la activa
colaboracin del Acuerdo Marco con los Sindicatos, sensibles a acor-
tar injustificadas diferencias con el rgimen de funcionamiento en el
mbito empresarial privado, y con la activa colaboracin de los
funcionarios, cuyo sentido de la funcionalidad ha estado constreido
por prcticas institucionales que han dado lugar a las situaciones en
revisin y por la dejacin de competencias en la decantacin de
opciones, necesariamente polticas, que son indeslindables de la ac-
cin de gobierno.
La disponibilidad organizativa que tienen los gestores del sector
privado para ofrecer adecuada respuesta a las coyunturas que les
afectan o para ajustar las estructuras organizativas existentes a las
nuevas respuestas a las que tienen que atender, debe de existir en el
mbito de las Administraciones Pblicas, y debe de poder realizarse
en el estricto mbito institucional de las mismas Administraciones;
ello evitara, entre otros sinsentidos, la huida del Derecho pblico
y el cmulo de perturbaciones que ocasiona: quiebra de concep-
tos (98), ruptura de la coherencia organizativa (99) y anulacin de
(98) Que llevan a la deriva tautolgica del mismo concepto de Administraciones
Pblicas.
(99) Ejemplificada desde la incontrolada multiplicidad de entes de Derecho Pbli-
co y Sociedades Pblicas que diluyen no ya la frontera entre lo pblico y lo privado,
sino los lmites de lo pblico, en detrimento de la adecuada organizacin y operativa
entre ambas partes de la correlacin funcional pblico-privado, en menoscabo de la
coherencia organizativa de ambos y con desviaciones hacia el agiotismo en ambos
puntos de la interrelacin y en lgico detrimento de la racionalidad del conjunto.
84
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
las tcnicas de control de la actividad de las Administraciones Pbli-
cas, eludida en sus derivaciones econmico-presupuestarias y fuente
inagotable de instrumentalizacin y desviacin de los intereses p-
blicos (100).
En la funcionalidad que las Administraciones Pblicas encuen-
tren desde la utilizacin de la clusula del artculo 41 de la LAP para
adecuar su estructura organizativa a las demandas ciudadanas de
que son objeto, tiene un poderoso resorte la necesidad de reconducir
el anrquico conjunto de entes instrumentales referenciados en el
artculo 2.2 de la propia Ley y el deseable control de la patogenia que
generan los entes instrumentales (101).
V. LOS RETOS NO ASUMIDOS POR LA LEY DE RGIMEN JURDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMN Y LA POSICIN DE LOS CIUDADANOS
ANTE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
La integracin en la LAP de la regulacin del derecho de peticin
y de Ja accin pblica (102), como categoras con ms tradicin
situadas en el marco de desarrollo del derecho a la participacin en
los asuntos pblicos (103); la adecuacin del actual marco institucio-
nal y social del procedimiento de elaboracin de disposiciones gene-
rales segregado de la Ley desde un excesivo respeto a la literalidad de
la jurisprudencia constitucional (104) con la consecuente desagre-
gacin de la Ley de las entidades y organizaciones representativas de
intereses y Corporaciones representativas; el distanciamiento de la
LAP de la especfica problemtica institucional de la Administracin
Local (105); el reconocimiento del carcter potestativo de los recur-
(100) Traducido en descontrol presupuestario y dficit pblico y en la ruptura de
la coherencia con la nterrelacin funcional pblico-privado.
(101) Sobre esta problemtica, el conjunto de trabajos acadmicos que integran
los Estudios Homenaje al Prof. CLAVERO ARVALO, Las entidades instrumentales de las
Administraciones Pblicas, Edit. Civitas, Madrid. 1993.
(102) En este sentido, J. GONZLEZ PREZ, Ante la nueva regulacin del procedi-
miento administrativo, REDA, nm. 77 (1993), pgs. 29-30.
(103) Al respecto, F. SAINZ MORENO, Principios y mbito de aplicacin de la LAP,
cit., pg. 125.
(104) Con referencia en esta problemtica, F. LPEZ MENUDO, Los principios
generales del procedimiento administrativo, cit., pgs. 69-70; F. Sainz Moreno, Principios
y mbito de aplicacin de la LAP, cit., pg. 143, y S. MARN-RETORTILLO, Acotaciones
excpticas sobre la nueva regulacin del procedimiento administrativo, cit., pgs. 214-
215.
(105) Vid. J. PERDIGO SOLA, LOS principios de jerarqua, desconcentracin y des-
centralizacin en la Administracin Local, y su incidencia en el nuevo rgimen de
recursos administrativos, en Estudios sobre a nueva Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas, cit., pgs 165-217.
85
NGEL SANCHKZ BLANCO
sos administrativos (106); la consideracin de la revocacin por mo-
tivos de oportunidad (107); el establecimiento de servicios que deban
necesariamente preverse (108); la regulacin de los procedimientos
sumarios (109) y de los procedimientos de planificacin o la concre-
cin y desarrollo de los procedimientos tipo..., son algunos de los
puntos que sugiere el anlisis de la LAP desde su adecuacin a las
deseables y obligadas cotas que marcan la perfectibilidad del sistema
jurdico.
La virtualidad de todo proceso evolutivo, condicionado por el
realismo de lo posible, obliga a reparar en que el elemental objetivo
de lograr que las unidades administrativas resuelvan en tiempo las
solicitudes de los ciudadanos, y la voluntad legislativa de invertir la
frmula de desestimacin de pretensiones por silencio, hacia la lnea
de tendencia a positivizar la resolucin de las solicitudes en los casos
de no resolucin y aplicacin del rgimen de actos presuntos, ha
exigido el escalonamiento de la entrada en vigor de la Ley, con una
compleja revisin de los numerosos procedimientos que fueron ela-
borados desde la presuncin de desestimacin de pretensiones por
silencio, y que el generoso perodo biolgico de nueve meses conce-
dido para actualizar los procedimientos, muestra ser insuficiente
para una matriz administrativa desvitalizada que ha requerido el
auxilio de doce meses complementarios (110).
La accin pblica y el derecho de peticin se interconectan con el
derecho de participacin en los asuntos pblicos, ciertamente en
fase de regresin (111) o quiz de redimensionamiento, en cuya
fenomenologa, no pueden ignorarse datos como la escasa participa-
cin ciudadana en las informaciones pblicas de que son objeto,
como ejemplo, los avances de planes generales y, en general, las
diversas figuras de programacin urbanstica que, en fechas no muy
distantes, concitaron debates ciudadanos no exentos de tensiones v
(106) Vid. E. GARCA DE ENTERRA, Algunas reflexiones sobre el Proyecto de Ley de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, cit., pg. 326.
(107) Vid. F. LPEZ MENUDO, El rgimen jurdico de las Administraciones Pbli-
cas..., cit.. pgs. 142 y 154.
(108) Vid. F. SAI NZ MORENO, ha obligacin de resolver..., cit. , pg. 128.
(109) Problemtica planteada por S. MARTN-RETORTILLO, Acotaciones excpticas
sobre la nueva regulacin del procedimiento administrativo, cit., pgs. 216-217.
(1 10) Decreto-Ley 14/1993, de 4 de agosto, por el que se modifica la disposicin
adicional tercera y la disposicin transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, con justificacin en la incidencia de la Ley Orgnica 9/1992, de
23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autnomas que
accedieron a la autonoma por la va del artculo 143 de la Constitucin y en la
reestructuracin de Departamentos ministeriales aprobada por Real Decreto 1173/
1993, de 13 de julio.
(111) Vid. F. SAINZ MORENO: Principios y mbito de aplicacin de a LAP, cit., pg. 125.
86
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
que requieren, en los actuales trmites de informacin pblica, de
publicidad institucional para concitar alegaciones de ciudadanos y
de los colectivos en los que se articulan, como complemento a las
alegaciones de grupos empresariales o propietarios. Estos snto-
mas de normalizacin institucional relativizan la atencin que re-
quieren estas figuras, que demanda sustitutivos, como el de las en-
cuestas sociolgicas, con acierto incorporadas por la LAP y que, en
calidad de tcnica sustitutiva y, al tiempo, garantizadora de la parti-
cipacin en los asuntos pblicos, trata de precisar el posicionamien-
to del ciudadano, intermediando tcnicas profesionalizadas de opi-
nin.
Los sondeos y encuestas de opinin se incorporan a travs del
artculo 78.2 de la LAP con el rigor de las garantas legalmente
establecidas para estas tcnicas de informacin que, de modo espec-
fico, requiere la identificacin tcnica del procedimiento seguido
para la obtencin de estos resultados.
En el mbito de la participacin y como muestra tambin signifi-
cativa de normalizacin institucional es constatable la aplicacin de
este principio constitucional por la legislacin sectorial. En esta
lnea, la Ley orgnica reguladora del tratamiento automatizado de
datos personales ofrece, junto a los datos ya expresados sobre las
normas de autorregulacin, la articulacin de representaciones
sociales en sus rganos colegiados, de tal modo que la Agencia de
Proteccin de Datos opera con el contraste de su Consejo Consultivo,
social e institucionalmente participado y corresponsabilizado (112).
Del mismo modo, la Ley de la funcin estadstica pblica regula el
Consejo Superior de Estadstica integrado por representantes socia-
les, tcnicos e institucionales (113), como complemento al referido
Consejo Interterritorial de Estadstica y como frmula de correspon-
sabilidad en el desarrollo de la funcin estadstica pblica.
La ausencia de regulacin del procedimiento de elaboracin de
disposiciones generales, como cauce de participacin social y decan-
tacin tcnica (114), ha estado inducido por la referida declaracin
del Tribunal Constitucional que estim que el procedimiento de
elaboracin de disposiciones de carcter general es un procedimien-
to administrativo especial, respecto del cual las Comunidades Aut-
nomas gozan de competencias exclusivas cuando se trate del proce-
dimiento para la eJaboracin de sus propias normas de carcter
(112) Artculo 37 LO 5/1992 y artculos 18-22 Real Decreto 428/1993, de 26 de
marzo, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia de Proteccin de Datos.
(113) Artculos 37-39 Ley 12/1989.
(114) Cfr. S. MARTN-RETORTILLO, Acotaciones escpticas sobre la nueva regulacin
del procedimiento administrativo, cit., pg. 214.
87
NGEL SNCHEZ BLANCO
general (115). Este criterio ofrece tambin cobertura para no entrar
en la regulacin de ningn otro tipo de procedimiento sumario, de
programacin o procedimiento tipo es tributario de la LPA de 1958
y, desde la sistemtica de la nueva LAP, es contradictorio, como
argumento justificativo, con la regulacin de materias que como las
reclamaciones econmico-administrativas y el procedimiento san-
cionador estaban tambin calificados como procedimientos especia-
les en la LPA de 1958. Otras razones complementarias de la no
incorporacin de este procedimiento son las relativas a la revisin de
la legislacin reguladora de las Corporaciones representativas, pen-
dientes del Proyecto de Ley de Colegios Profesionales (116) con la
dinmica de fondo planteada por el Tribunal de Defensa de la Com-
petencia sobre los costes de los servicios profesionales y su insercin
en la poltica econmica desde los costes productivos, el control de
las variables econmicas y la competitividad.
El reconocimiento del carcter facultativo para los recursos ad-
ministrativos obliga a reparar en el grave problema estructural e
institucional de nuestro sistema jurisdiccional, en sus costos y en sus
costas, los retrasos que acumula en la consecucin del fallo jurisdic-
cional ms el derivado de la ejecucin de sentencia y, como sntesis
de sus patologas, al ser los rganos jurisdiccionales objeto de la
prevalente atencin del Defensor del Pueblo y un relevante punto de
referencia en los recursos de amparo ante el Tribunal Constitucio-
nal (117).
No se puede afirmar que los Tribunales sean una instancia con la
que se identifica el ciudadano, que ve proyectado sobre l ms los
mecanismos de la Ley como amenaza (118) que la Ley como compro-
miso socioinstitucional orientado a materializar los objetivos de bien-
estar social que, con tanto grafismo, expresan nuestros preceptos
constitucionales.
Las causas de la problemtica expuesta conectan con el bloqueo
poltico de que es objeto un Poder Judicial, incmodo para quienes
estn o aspiran a estar en las cspides de las diversas pirmides
(115) F. Jco. 7, STC 15/1989, de 26 de enero. Recurso de Inconstucionalidad
contra la Ley General de Consumidores y Usuarios, Pte. Mg. Diez Picazo.
(116) Proyecto de Ley por el que se modifica la Ley 2/1974, de 13 de febrero,
reguladora de los Colegios Profesionales, para adecuar el ejercicio de las profesiones
colegiadas a la legislacin en materia de competencia, BOCG-CD, IV Legislatura,
Serie A, nm. 114-1, 27 de noviembre de 1992, afectado en su tramitacin parlamenta-
ria por la disolucin de las Cortes y el final de la Legislatura.
(117) Vid. Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a la gestin realizada
durante el ao 1992 en lo que califica como retrasos y otras disfunciones de un
funcionamiento anormal del servicio pblico judicial, BOCG, IV Legislatura, Serie
A, nm. 51, 24 de febrero de 1993, en particular pgs. 142-149.
(118) A. NIETO, La organizacin del desgobierno, cit. , pg. 151.
88
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
poltico-administrativas, para quienes resulta perturbador que su
capacidad de decisin se vea ponderada, evaluada y virtualmente
anulada. Sin duda que la virtualidad del sistema pasa por la verifica-
cin, por la pertinente instancia jurisdiccional, de la adecuacin al
ordenamiento jurdico del actuar administrativo, pero tambin es
cierto que lo deseable es que la perfectibilidad alcanzada por la
decisin administrativa la llegue a dotar de la auctoritas conseguida
por el rigor en el procedimiento y por la adecuacin de sus funda-
mentos al Ordenamiento Jurdico.
Desde los parmetros expresados pretende operar la LAP; opera
con el ciudadano dentro de la estructura administrativa, como forma
de adecuacin de la accin administrativa a sus derechos e intereses
y, desde esta metodologa, que corresponsabiliza al ciudadano con la
accin administrativa, puede ser relativizada la conexin acto admi-
nistrativo-control jurisdiccional.
El nfasis de la LAP en la distincin entre Gobierno y Administra-
cin pospuesto en sus desarrollos por el retraso en la Ley del Go-
bierno tendr efectos inducidos positivos para la reconduccin al
mbito estrictamente poltico de los componentes discrecionales y en
la consecuente profesionalizacin que tiene que producirse al segre-
gar el mbito poltico del administrativo. Sus efectos finales pueden
contribuir a soslayar los condicionantes polticos sobre el mbito ju-
risdiccional, problemtica que, desde el referente de un Poder Judi-
cial bloqueado y que requiere ser situado en la posicin que la Cons-
titucin le otorga, obliga a sintonizar la relacin Administracin-Ju-
risdiccin en un mbito institucional que transciende la configura-
cin de los recursos administrativos y la rapidez o ralentizacin con la
que las pretensiones de ciudadanos pasen a los Tribunales, al menos
hasta que se superen los condicionantes que provienen del dato mate-
rializado en que los recursos contenciosos interpuestos puedan que-
dar simplemente neutralizados ante la correspondiente Sala.
Lo que ha sido calificado como el activismo judicial, que suscita
el interrogante sobre los lmites del control judicial del poder pblico
administrativo, incide en el ncleo de la relacin Administracin-
Justicia (119).
Los condicionantes organizativos y la metodologa que afecta a la
actuacin judicial han quebrado en el Estado Social y Democrtico
de Derecho la correspondencia que, en momentos histricos prece-
dentes pudo existir entre la actividad administrativa y su control
jurisdiccional, como ejemplifica la dificultad de llegar a materializar
(119) Vid. L. PAREJO ALFONSO, Administrar y juzgar; dos funciones constitucionales
distintas y complementarias, Edit. Tecnos, Madrid, 1993, pg. 23.
89
NGEL SNCHEZ BLANCO
una substancia objetiva jurdica que rompe el escalonamiento, la
concatenacin de las decisiones sucesivas de los procedimientos pbli-
cos, para ser interferida por momentos volitivos (120) que, entre su
cada vez ms compleja fenomenologa, tienen una significativa muestra
en la terminacin convencional del procedimiento que, como aporta-
cin de la LAP, puede llegar a transcender a la propia configuracin
del procedimiento como referencia inicial en la que se inscribe.
La causa de las distonas tiene raz en la constatacin de que el
Poder Judicial no tiene asignado un papel directivo de intervencin
activa y permanente en la satisfaccin de las necesidades sociales para
lo que ha sido calificado como la renovacin continuada de la inte-
gracin social: le corresponde decir lo que es derecho en el caso con-
creto y slo cuando ha habido discrepancia entre los afectados (121).
El diferencial metodolgico e institucional entre administrar y
juzgar requiere reparar en la necesidad de que el Poder Judicial
nico mbito institucional calificado como tal por la Constitucin,
por la necesidad impuesta en el trnsito hacia el rgimen democrti-
co de embridar a unos rganos de gobierno carentes de legitimidad
tiene, en los Gobiernos y en sus Administraciones, un Poder Ejecuti-
vo que lidera la dinmica del Estado con la legitimacin que le
aportan sus correlativas Cmaras parlamentarias, lo que le sita,
desde la perspectiva del histrico y actual reto del control de los
Poderes del Estado (122), en una posicin determinante en la estruc-
tura constitucional.
La mutacin registrada en la configuracin de los Poderes del
Estado, demanda como especfica alternativa institucional asumir el
redimensionamiento de la funcin judicial, que soslaye o que conso-
lide lo que hoy son fugas hacia la figura del Defensor del Pueblo o
hacia las frmulas de conciliacin, mediacin o arbitraje, previstas
en el alternativo artculo 107.2 de la LAP, sin olvidar la pertinente
valoracin del papel del Derecho en la sociedad actual y los eventua-
les excesos en su valoracin (123).
El aparente distanciamiento de la LAP de la especfica problem-
tica de la Administracin Local es un aspecto adicional del ajuste de
las viejas estructuras al sistema constitucional; los Entes Locales
quedan condicionados por la exigencia de Ley para el ejercicio de la
(120) Cfr. en L. PAREJO ALFONSO, Administrar y juzgar; dos funciones constitucio-
nales distintas y complementarias, cit., pg. 75.
( 121) Vid. L. PAREJO ALFONSO, Administrar y juzgar; dos funciones constitucionales
distintas y complementarias, cit., pg. 62.
(122) Con obligado recuerdo de Loewcnstein y su recepcin por S. MARTM-RETORTILLO,
Administracin y Constitucin, en el nm. 53 de esta REVISTA, 1967.
(123) En relacin con este ltimo aspecto, vid. L. PAREJO ALFONSO, Administrar y
juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, cit., pg. 75.
90
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
potestad sancionadora o por la inadecuacin del recurso ordinario
ante la carencia de superior jerrquico en su estructura colegial,
desajustes que obligan a reparar en el pronunciamiento de la Exposi-
cin de Motivos y en el juicio de aproblematicidad que emite sobre la
Ley bsica de rgimen local de 1985 en relacin con la LAP, y a
particularizar, desde la hermenutica constitucional de nuestro Es-
tado autonmico, en las Ordenanzas Locales y en los Reglamentos de
Organizacin, el referente normativo que permite integrar los recur-
sos administrativos y las sanciones administrativas de la Administra-
cin Local en las previsiones de la LAP, en lnea con la equiparacin
de la asamblea local con la parlamentaria (124).
En los reajustes expresados est implcito el dato de ser la Admi-
nistracin Local la instancia administrativa ms prxima al ciudada-
no, y que el protagonismo de ste en el mbito de las Administracio-
nes Pblicas exige integrar este dato funcional, si realmente se quiere
ser coherente con los derechos ciudadanos y con la dinmica que a la
regeneracin democrtica del sistema tiene que aportar el ciudadano.
En contraste con la deseable coherencia del sistema institucional,
la generacin de neocentralismos autonmicos y la carencia de un
modelo territorial definido, deja sentir que la dinmica de las Admi-
nistraciones Pblicas est condicionado por la bipolaridad de las
interrelaciones Administracin General del Estado-Administracin
de las Comunidades Autnomas, en contradiccin con el sistema
constitucional y con la teleologa de la descentralizacin, y en con-
flicto con la esencia del sistema democrtico y la funcionalidad de
las institucionales, con facilidad perturbadas en su lgica organizati-
va por la instrumentalizacin de las opciones neocentralizadoras,
que sera deseable se quedara en un episodio de la transformacin de
nuestro estado y su complementario acoplamiento a estructuras su-
pranacionales, donde se encuentran ya incentivos para volver al
equilibrio de nuestra mtrica constitucional, con el referente de la
Europa de los municipios y ciudades.
Desde la tensin del contraste entre lo conseguido y la adecuacin
a los paradigmas constitucionales, las aportaciones organizativas de
la LAP justifican el optimismo de poder apreciar la voluntad de
romper moldes perturbadores en sus disfunciones, que justifican el
uso del trmino modernizacin de las Administraciones Pblicas,
compartido por Gobierno y Sindicatos, avalado por el Parlamento
con la aprobacin de la LAP en calidad de pieza cualificada del Plan
de Modernizacin.
(124) En trminos de L. PAREJO ALFONSO, Administrar y juzgar: dos funciones
constitucionales distintas y complementarias, cit., pg. 84.
91
NGEL SNCHEZ BLANCO
El trmino modernizacin conecta en su terminologa y en sus
contenidos, con insatisfechas demandas histricas que llegan a dar
al trmino un tono arcaizante y que propende al cambio cualitativo
con la situacin precedente y sus condicionantes que quiz hubie-
ra requerido el trmino y la metodologa de la reconversin, ms
dura, pero que no puede sustraerse a la necesaria homologacin con
la prctica institucional que ha tenido que desarrollarse en otros
sectores socioeconmicos y que, con independencia de prcticas
semnticas, condicionadas en exceso por tcticas que pueden invali-
dar estrategias, incorpora el factor positivo del paso que, por fin, ha
sido dado y cuyos resultados se beneficiaran de las sinergias libera-
das por el nuevo marco normativo (125).
Las tensiones generadas por las alternativas que la Ley contiene
producen el efecto inducido de operar sobre el conjunto del sistema
administrativo, al que hace objeto de revisin y al que fuerza para
que sus disfunciones dejen de ser consideradas crnicas o atvicas
para, en su lugar, forzar la rehabilitacin y el diseo de especficas
alternativas regeneradoras.
Desde esta perspectiva, el revulsivo de la LAP tiene, en s, benefi-
ciosos efectos para el conjunto del sistema y para sus expectativas de
racionalidad, con la consecuente incidencia positiva sobre los ciuda-
danos como beneficiarios del sistema, y la especfica implicacin de
stos en las alternativas de reforma mediante el otorgamiento de
derechos que actan como revulsivo en la revisin de las viejas
inercias administrativas.
La LAP define un estatuto del ciudadano ante las Administracio-
nes Pblicas que est materializado en los derechos del artculo 35
de la Ley y sus concordantes, y que no permiten sostener la afirma-
cin segn la cual las garantas del ciudadano, ms que reforzadas y
ampliadas, resultan debilitadas (126).
(125) Un favorable efecto de la LAP est materializado en la elaboracin de los
procedimientos tipo elaborados como consecuencia de la revisin de procedimientos y
la voluntad de reconducir las 1.893 normas de procedimiento con las que opera la
Administracin General del Estado a las categoras tipo de procedimientos de responsa-
bilidad (el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad ha sido
aprobado por Real Decreto 429/1993. de 26 de marzo), de sanciones (el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora ha sido aprobado por Real
Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto), de subvenciones y ayudas econmicas, y de autori-
zaciones y licencias, con efectos racionalizadores para las relaciones de los ciudadanos
con las Administraciones, para los funcionarios responsables y gestores del procedi-
miento y para el conjunto del sistema administrativo desde a induccin de efectos
sobre los mbitos regional y local y que contribuye a soslayar el riesgo de diversifica-
cin en los procedimientos como consecuencia de los criteros que apliquen las distintas
Administraciones en el procedimiento de revisin abierto por el artculo 45.3 y la
disposicin adicional 3. de la LAP.
(126) Vid. J. GONZLEZ PREZ, Ante la nueva regulacin del procedimiento adminis-
trativo, REDA, nm. 77 (1993), pg. 28.
92
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
En el generoso perodo transitorio previsto para la entrada en
vigor de la Ley, fallido en sus iniciales previsiones temporales por
vicisitudes institucionales y metodolgicas que han determinado su
ampliacin por el referido Decreto-Ley 14/1993, se han detectado las
consecuencias de la ruptura de esquemas procesales, ms que de los
esquemas procedimentales administrativos, sobre los cuales se ha
dejado sentir la falta de creatividad de algunas Administraciones,
que ha podido producir sensacin de vaco normativo o de efectos
perversos (127) para unos derechos ciudadanos que se decan
prevalentes y determinantes en el nuevo esquema legal.
La casustica de los efectos procesales ha centrado el anlisis de
la Ley: el estrellato ha correspondido al recurso de reposicin y a los
efectos de su desaparicin en la Administracin local, implicado con
la desaparicin del recurso econmico en el mbito local por la Ley
7/1985 de Rgimen Local, sin reparar en que la propia Ley, como ya
hemos observado, se inspira en las alternativas locales diseadas y
operantes en el mbito de la Administracin Local de Catalua, y
oferta en el referido artculo 107.2 la generalizacin del modelo; la
modificacin del rgimen de notificaciones ha sido alegado como
lesivo para el ciudadano sin reparar en la facilidad con la que el
precedente rgimen de notificaciones poda ser eludido anulando los
efectos de los actos administrativos (128); la flexibilidad con la que
se configura la revisin de los actos anulables declarativos de dere-
chos desprovista del condicionante de audiencias vinculantes de r-
ganos consultivos; la carencia de previsin de los supuestos de opor-
tunidad en la revocacin de los actos; la valoracin negativa de los
efectos positivos de los actos presuntos en la medida en que no
integra los intereses contrapuestos al reconocimiento de las preten-
siones, la adquisicin de derechos por acto presunto, aunque se
(127) En este sentido, los efectos producidos por la aplicacin del nuevo rgimen
de recursos administrativos con discrepancias en las interpretaciones sobre la entrada
en vigor de la Ley y la pcrvivencia o no del recurso de reposicin en el mbito de la
Administracin Local, problemtica que ha contribuido a paliar la instruccin de la
Subsecretara de Administraciones Pblicas de 24 de febrero de 1993, por la que se
adoptan criterios para la entrada en vigor de la LAP y que defiere la entrada en vigor del
rgimen de recursos al perodo temporal de los seis meses para la adecuacin de
procedimientos previsto por la Disposicin adicional tercera, lo que tendra como
efecto, si se reconoce valor a la interpretacin de la instruccin en los mbitos adminis-
trativos distintos a los de la Administracin General del Estado, demorar la entrada en
vigor del rgimen de recursos por el perodo de doce meses previsto por el Real Decreto-
Ley 14/1993.
(128) En el Informe del Defensor del Pueblo correspondiente a 1992, la problem-
tica de las notificaciones es objeto de la atencin sectorial en materia de trfico y
seguridad vial, procedimientos tributarios, notificaciones municipales y becas al estu-
dio, con especfica remisin del Informe a la regulacin prevista por la LAP. Vid.
Informe, cit., pgs. 167, 385 y 550.
93
NGEL SNCHEZ BLANCO
carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin, lo que exige
aplicar la revisin por nulidad de acto...
El pormenor en los anlisis no es receptivo a las premisas desde
que opera la Ley, explcitamente discrepante de la Ley como manda-
to, para operar desde lo que por los responsables de la elaboracin
del proyecto ha sido calificado como metodologa, teleolgicamente
orientada hacia el objetivo de modernizacin-reconversin adminis-
trativa y con una operativa ms atenta a la dinmica de grupos e
instituciones que a mandatos normativos especficos, en consonan-
cia con la conversin de la ley en uno ms de los medios de configu-
racin poltica de la sociedad (129).
Los argumentos en contra de la Ley o receptivos a sus plantea-
mientos, sin duda que tienen mucho que ver con la referida crisis
dogmtica del Derecho administrativo, en terminologa del Minis-
tro responsable de la tramitacin de la Ley o con la crisis y renova-
cin en el Derecho pblico en la presentacin de la misma proble-
mtica en clave doctrinal (130), y con la metodologa socioeconmi-
ca y jurdica gestada en el constituyente de la crisis y en el desarrollo
de la reconversin institucional y econmica.
En el marco expresado se deja sentir la contraposicin entre lo
que puede ser calificado como la metodologa laboralista, atenta a la
fenomenologa de los hechos y a la dinmica de los colectivos afecta-
dos que, guiados por valores y principios jurdicos y apreciables
dosis de pragmatismo, han diseado soluciones avaladas por el con-
senso, y que, como metodologa, contrasta con los vnculos a la ley
como constitutio y a la estructura jerarquizada del sistema normati-
vo y organizativo, que condiciona las actuaciones en el mbito jurdi-
co administrativo y, en general, en el mbito del Derecho pblico.
La huida de las premisas del Derecho pblico va ms all del
apartamiento de la legislacin administrativa de los calificados como
entes instrumentales, penetra en la Ley ms emblemtica del Dere-
cho Administrativo, como inevitable efecto de una dinmica sobre la
que, con fortuna, nos viene ilustrando el mismo Tribunal Constitu-
cional cuando relativiza los lmites entre lo pblico y lo privado (131)
y es parte de la constacin diaria de la ruptura de los lmites entre el
(129) En este sentido, L. PAREJO ALFONSO, Administrar y juzgar: dos funciones
constitucionales distintas y complementarias, cit., pg. 68.
(130) L. PAREJO ALFONSO, Crisis y renovacin en el Derecho Pblico, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1991.
(131) STC 18/1984, de 26 de enero. Junta General de la Caja de Ahorros de Astu-
rias, Pte. Mg. Gmez-Ferrer; F. Jco. 8, STC 1 11/1983, de 8 de diciembre, Decreto-Ley de
expropiacin dsel Grupo de Empresas RUMASA, Pte. Mg. Arozamena Sierra; STC 37/
1987, de 26 de marzo, Reforma agraria de Andaluca, Pte. Mg. Leguina Villa; STC 42/
1989, de 16 de febrero. Ley de la reforma agraria de Extremadura, Pte. Mg. Garca Mon.
94
LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
sector empresarial y el sector pblico y de la progresiva superacin
de la dicotoma entre el Estado y su Sociedad o entre la Sociedad y su
Estado (132).
La terminacin convencional del procedimiento es ilustrativa de
la va de penetracin abierta en los esquemas clsicos del Derecho
administrativo a travs de los cuatro crculos del doble ocho, que
define el correspondiente numeral en la LAP, si bien, ya ha sido
advertido, que la va estaba abierta desde tcnicas negocales que, en
los mbitos ms transcendentes de nuestro legislacin administrati-
va, han venido soslayando las previsiones legislativas para adecuarlas
o eludirlas conforme a los criterios convenidos entre los representan-
tes de las Administraciones Pblicas y los representantes de los
agentes sociales y econmicos, en muchos casos incurriendo, no en
supuesto de inaplicacin de Ley, sino rindiendo el servicio de ofrecer
la sensacin de aplicar leyes inaplicables o de ofrecer la apariencia
de que en leyes se proyectan donde realmente no llegan. La reciente
Ley de Valoraciones del Suelo (133) de 1990, que ha generado el
consensuado Texto Refundido de 1992 (134), que trata de relativizar
parte significativa de los desajustes institucionales y operativos de la
Ley, ejemplifica sobre el primero de los casos; las imaginativas solu-
ciones consensuadas en los muchos episodios que ha propiciado la
crisis econmica o el diseo de alternativas superadoras, desde las
mutaciones del Fondo de Garanta de Depsitos en Establecimientos
Bancarios a la instrumentacin del complejo de entes diseados con
ocasin de las acciones desarrolladas en las celebraciones del V
Centenario del Descubrimiento de Amrica, ilustran sobre el segun-
do de los aspectos (135).
En este nuevo marco, en el que los referentes colectivos priman
sobre los planteamientos individuales, en los que los acuerdos con-
vencionales relativizan las admoniciones de legalidad y donde las
frmulas de mediacin, conciliacin y arbitraje suplen las funciones
(132) F. Jco. 4, STC 88/1986, de 1 de julio, Ley catalana de estructuras comerciales,
Pte. Mg. de la Vega Benayas; Ss. TC 64/1989, de 6 de abril, Pte. Mg. Truyol Serra, 189/
1989. de 16 de noviembre, Pte. Mg. Rubio Llrente, y 190/1989, de 16 de noviembre,
Pte. Mg. Toms y Valiente, Ayudas a la prensa v agencias de informacin.
(133) Ley 8/1990, de 25 de julio.
(134) Real Decreto Legislativo 1/1991, de 26 de junio.
(135) Para apreciar las frmulas contractuales, societarias y operativas que han
sido aplicadas en esta operacin de Estado, remito a la lectura de las Sesiones informa-
tivas celebradas en la Comisin de Rgimen de las Administraciones Pblicas del Con-
greso de los Diputados: Comparecencia del Comisario General de Espaa para la Expo-
sicin Universal de Sevilla 1992, seor Casinello Aubn (DSCD nm. 540, sesin nm.
28, de 20 de octubre de 1992); Comparecencia del Presidente de la Comisin Nacional
del V Centenario, seor Yez Barnuevo (DSCD nm. 564, sesin nm. 31, de 11 de
noviembre de 1992), y Comparecencia del Presidente de la Sociedad Estatal Expo 92,
seor Pelln Garca (DSCD nm. 586, sesin nm. 37, de 16 de diciembre de 1992).
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ANJGEL SNCHEZ BLANCO
jurisdiccionales, se sitan unas Administraciones que lideran la di-
nmica del conjunto institucional del Estado, que tienen que operar
con flexibilidad en sus objetivos y que requieren estar muy atentas a
los colectivos sociales, porque la Ley cuando no est condicionada
por los referidos fenmenos de autorregulacin, con determinante
colaboracin de los agentes sociales o institucionales puede decir
muy poco (136).
La llamativa convocatoria de la LAP al ciudadano opera desde la
consciencia del gestor pblico de su indigencia como agente regula-
dor, con serios riesgos de equivocarse si se ve desasistido del entorno
social (137).
La Administracin ocupa mbitos del Legislativo y opera desde
estructuras colegiadas coparticipadas por colectivos ciudadanos y
por representaciones institucionales o de otras Administraciones te-
rritoriales, con la voluntad de componer para cada mbito de accin
sectorial el ms completo espectro de referencias, pretensiones, ex-
pectativas, diseos, programas..., tanto pblicos como privados o
mixtos, que puedan afectar a cada alternativa en que las Administra-
ciones intervienen.
Esta interpenetracin organizativa y operativa conecta con las
aportaciones ms significativas de la LAP: la regulacin de las rela-
ciones entre las Administraciones Pblicas; los derechos de unos
ciudadanos convocados al ejercicio corresponsabilizado de funcio-
nes pblicas y que deja sentir la explcita dimensin poltica de los
derechos cvicos que configura la LAP (138); la explcita asimilacin
(136) L. PAREJO ALFONSO ha apreciado cmo las leyes estn afectadas por procesos
inevitables de rpido envejecimiento, que acaba exigiendo de las mismas Administra-
ciones operaciones de resituacin para racionalizar los conceptos legales a la
realidad y evitar su obsolescencia, metodologa institucional que hace de las Adminis-
traciones Pblicas el locus para la creacin de la regla normativa. Vid. su referido
trabajo, Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementa-
rias, cit., pg. 70.
(137) La relacin adecuada y equilibrada entre ciudadano y poder aparece contro-
lada no slo por los procedimientos jurdicos, sino por una combinacin de procedi-
mientos polticos y jurdicos. En este sentido, la afortunada elaboracin de L. PAREJO
ALFONSO, Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementa-
rias, cit., pgs. 74-75.
(138) El portavoz del Grupo Parlamentario Socialista, seor Mayoral Corts, fue
muy preciso en la ltima comparecencia parlamentaria del Ministro de Administracio-
nes Pblica, seor Eguiagaray Ucelay, en la IV Legislatura, y para informar sobre el
seguimiento del Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado: ... el admi-
nistrado deja de ser administrado y se convierte en ciudadano... con mucha participa-
cin; en ciudadano con la posibilidad de intervenir en procesos de gestin de los
servicios pblicos; en ciudadano que, ltimamente, en la Ley de Rgimen Jurdico,
aparece referenciado como tal ciudadano. Porque un ciudadano no es una terminloga
puramente arbitrista. Un ciudadano es un principio poltico y esto, que algunos no han
querido defender y que nos discutieron durante el trmite de la Ley de Rgimen
Jurdico, es un principio fundamental en la Administracin democrtica. (DSCD
nm. 613, sesin nm. 34, de 24 de febrero de 1993, pg. 18447).
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LOS DERECHOS CIUDADANOS EN LA LEY DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
de las tcnicas convencionales en el procedimiento que implican la
asimilacin, en el mbito administrativo, de la dinmica de la auto-
noma de la voluntad que tan afortunados servicios ha prestado a la
sociedad y a sus tcnicas de autoorganizacin.
Este conjunto de aportaciones beneficiar a las decisiones adop-
tadas en el mbito pblico desde el enriquecimiento de las referen-
cias que fundamentan lo acordado con unos representantes de los
intereses sociales que podrn apreciar la sustitucin de potestades y
privilegios por alegaciones realizadas por autoridades y funcionarios
desde la mayor racionalidad de los argumentos basados en razones
fundamentalmente operativas, metodologa que alimentar la creati-
vidad y aautorresponsabilidad de los representantes pblicos y de los
agentes sociales.
Representantes pblicos y agentes sociales se corresponsabilizan
desde la mutua complementariedad de una estratgica divisin de
funciones, que permite recordar que la autoridad o funcionario
con independencia del nfasis tctico de la LAP en los supuestos en
los que pueden ser objeto de exigencia de responsabilidad (139)
son tambin ciudadanos, slo condicionados en su representacin
pblica por la elaboracin intelectiva de integrar perspectivas e inte-
reses, sin apriorismos formales que puedan trastocar la realidad de
lo pblico desde las desviaciones de lo ideolgico.
Desde estos condicionantes, no se ajusta al caso, el identificar la
opcin legislativa de la LAP con una alternativa ms de cambio
normativo, realizada desde la pretensin de ofertar cambios sin pres-
tar atencin a la necesaria decantacin alternativa que requieren las
estructuras del sistema.
La voluntad est mostrada en el riesgo de hacer una reforma sin
acompaamiento doctrinal, basada en el fracaso de las reformas
previas articuladas por leyes medida, que constatan su inefectividad
si prescinden de la fisiologa social o, si se prefiere, de la fsica
societaria, donde las opciones de ingeniera y arquitectura organizativa
presentan la inadecuacin de la rigidez de lo estructural, en fcil
conflicto con la exigente y cambiante dinmica de lo vital.
(139) Como autorizada ratificacin de esta valoracin, en la sesin parlamentaria
referida en la nota precedente, el Ministro para las Administraciones Pblicas aprecia
que los empleados pblicos estn protagonizando un ejemplar proceso de mejora
permanente y se congratula de que las organizaciones sindicales hayan aceptado la
propuesta del Gobierno de seguir desarrollando los aspectos no salariales contenidos
en el Acuerdo para la modernizacin de la Administracin Pblica, reconociendo el
sentido de responsabilidad mutua para seguir profundizando en la modernizacin de
los servicios pblicos (DSCD nm. 613, cit., pgs. 18429-18431.
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