LA CAUSAL DE RENOVACIN EN LA PNP

CULES SON LOS CRITERIOS PARA QUE UN OFICIAL SEA PASADO A LA SITUACIN DE RETIRO
POR CAUSAL DE RENOVACIN DE CUADROS?

COMENTARIOS AL PRECEDENTE VINCULANTE STC NRO. 090-2004-AA/TC

JUAN JOSE SANTIVAEZ ANTUNEZ



Ante las diferentes opiniones vertidas sobre la debida aplicacin del pase a la situacin de
retiro de Oficiales de la Polica Nacional del Per; exponemos en el presente informe las
consideraciones que debe advertir la administracin para sostener un debido proceso, al
amparo de los criterios previstos en el precedente vinculante STC 090-2004-AA/TC



La situacin policial es la condicin del personal de la Polica Nacional del Per dentro del
servicio, o fuera de l, constituyendo nicamente tres: la situacin de actividad; la situacin de
disponibilidad; y la situacin de retiro. La primera de ellas es aquella en la que el personal se
encuentra en servicio activo y dentro del cuadro orgnico de la institucin policial. La segunda
es aquella situacin transitoria en la que el personal se encuentra apartado de la situacin de
actividad por determinados motivos, pudiendo retornar a ella en las formas previstas en la ley.
Y finalmente, la de retiro, que es la situacin del personal que no se encuentra dentro de la
situacin de actividad ni disponibilidad por haber sido apartado del servicio.



Dentro de las causas por las que un oficial puede pasar de la situacin de actividad a la
situacin de retiro se encuentra la denominada renovacin, que procura la sustitucin
constante de los cuadros con la finalidad de cumplir con los fines para los que la institucin ha
sido concebida. La renovacin persigue la idoneidad de los efectivos policiales para el
cumplimiento de sus funciones.



Renovacin es la accin y efecto de renovar, que significa trocar una cosa vieja, o que ya ha
servido, por una nueva. As, se puede llegar a la conclusin inmediata de que se pretendi
normar el retiro del servicio efectivo de aquellos oficiales que no contaban con mayores
expectativas dentro de la estructuracin policial, por encontrarse constantemente inaptos
para los procesos de ascensos, por haber alcanzado el lmite de edad en el rango segn el
escalafn interno, por exceso en el lapso de tiempo en la situacin de disponibilidad, por falta
de perfeccionamiento y mritos profesionales, y a su propio derecho.



La renovacin de cuadros, como bien lo hemos referido, constituye el cese del personal que se
encuentra en situacin de actividad, a la de retiro. ste se procedimiento encuentra regulado
en el artculo 48 de la LEY N 28857, Ley de Rgimen de Personal de la PNP. Asimismo, por el
DECRETO SUPREMO N 012-2006, Reglamento de la Ley de Rgimen de Personal de la PNP,
estableciendo en su artculo 30 los requisitos y procedimientos previstos para el proceso de
renovacin.



Conforme se podr advertir del contenido de los dispositivos referidos, dentro de las causales
para proponer a un oficial para ser pasado a la situacin de retiro, no se configura de la tiempo
de servicios ni lmite de edad en el grado puesto que, como se deduce de su lectura, stas
mas que una causal constituye una condicin para ser considerado dentro del proceso de
renovacin de cuadros en la Polica Nacional del Per.



Es as que, el oficial que no cuente con determinados aos de servicio, o relativo tiempo en el
grado, no cumple con las condiciones fundamentales para ser considerado en el proceso de
renovacin de cuadros; pero si la tuviera eso no basta, puesto que tendra que encontrarse
dentro de los supuestos previstos en la ley y su reglamento; caso contrario, el pase a la
situacin de retiro sera irregular.



En ese orden de ideas, las causales previstas tanto en ley como en su reglamento son las
siguientes:



CAUSALES PREVISTAS EN LA LEY N 28857 Y EL DS. 012-2006-IN/PNP

No haber realizado o no tener posibilidad de realizar el Curso de Perfeccionamiento
correspondiente a su grado.

No haber sido condecorado o estar incurso en causal de inaptitud para el otorgamiento de la
Condecoracin de la Orden al Merito PNP, por la Causal Servicios Meritorios.

Encontrarse en el tercio inferior del Cuadro de Merito para el ascenso sin considerar el Factor
Tiempo de Servicio en el Grado o haber sido declarado inapto para el proceso de ascenso en el
mismo ao en que se realiza el proceso de Renovacin.





























Pero la aplicacin de esta causales se encuentran igualmente sujetas a un procedimiento
regular. Es decir, no slo se requiere a que stas causales preexistan para pasar a la situacin
de retiro por causal de renovacin a un oficial PNP sino adems que se aplique un debido
procedimiento que respete sus garantas mnimas.



Esta justificacin obedece a la reiterada jurisprudencia expedida por el Tribunal Constitucional
en los casos de la indebida aplicacin de la causal de renovacin que han motivado a que ste
tribunal expida un PRECEDENTE VINCULANTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA que regula todo
ste proceso, tanto en las fuerzas armadas como en la Polica Nacional del Per.

Este precedente vinculante, conocido como el Caso Callegari STC Nro. 090-2004-AA/TC
previene que, para que un oficial pueda ser pasado a la situacin de retiro, debe seguirse a un
procedimiento administrativo que preste, como mnimo, las siguientes garantas:



(i) Que la resolucin de pase al retiro no se encuentra debidamente fundamentada.



La STC N 090-2004-IN/PNP CONSTITUYE UN PRECEDENTE VINCULANTE establecido por el
Tribunal Constitucional, en la que se plasman los criterios que la autoridad administrativa debe
acoger para pasar al retiro a un oficial por la causal de renovacin de cuadros. Por ello, su
inaplicacin u inobservancia conlleva a que cualquier resolucin de invitacin deba ser
declarada nula por el Poder Judicial.



As, el Tribunal Constitucional refiri en su stimo considerando que:







(ii) Que la resolucin de pase al retiro se encuentre debidamente motivada.



El inciso 1.2) del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444, del Procedimiento
Administrativo General, establece que forma parte del debido procedimiento administrativo el
derecho del administrado a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. Dicha
motivacin debe efectuarse en proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico,
en concordancia con lo establecido por en numeral 4) del artculo 3. de la citada ley.



Al respecto, LA DEFENSORA DEL POLICA, EN EL CITADO INFORME N. 002-2003-IN/DOR-
ODPDH-04, precisa que con la motivacin los afectados por un acto administrativo pueden
saber con que sustento se emiti ste, informacin indispensable y a la que el administrado
tiene derecho en virtud al apartado 6.1 del artculo 6. de la Ley N. 27444, que indica que: La
motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones jurdicas y normativas
que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.



Asimismo, la motivacin debe otorgar seguridad jurdica al administrado y permitir al revisor
apreciar la certeza jurdica de la autoridad que decide el procedimiento; para ello no se debe
utilizar las citas legales abiertas, que slo hacen referencia a normas en conjunto como
reglamentos o leyes, pero sin concretar qu disposicin ampara la argumentacin o anlisis de
la autoridad, como lo establece el apartado 6.3 del artculo 6 de la norma invocada, que
dispone que no son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o vacas
de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente esclarecedoras para la motivacin
del acto.



En el referido informe se cita a Eduardo Garca de Enterra y a Ramn Fernndez, los cuales
sostienen que (...) La motivacin es un medio tcnico de control de la causa del acto. Por ello
no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo; la motivacin ha de dar razn
plena del proceso lgico y jurdico que ha determinado la decisin (...) motivar un acto
administrativo es reconducir la decisin que en el mismo se contiene a una regla de derecho
que autoriza tal decisin o de cuya aplicacin surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en
primer trmino, los hechos de cuya consideracin se parte y a incluir tales hechos en el
supuesto de una norma jurdica; y, en segundo lugar, a razonar cmo tal norma jurdica
impone la resolucin que se adopta en la parte dispositiva del acto (...) la ley obliga a la
administracin a motivar sus decisiones, lo que quiere decir, hacer pblicas las razones de
hecho y de derecho en los cuales las mismas se apoyan.



Es en ese sentido que la Defensora del Pueblo, en su INFORME DEFENSORIAL N. 56, seala
(...) que con la prctica de pasar a retiro por renovacin sin una adecuada motivacin se
estara truncando la carrera militar o policial de numerosos oficiales, lo que podra ocasionar
distorsiones en la adecuacin de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional a los valores que
sustentan la democracia (...).



La motivacin es, pues, uno de los requisitos esenciales del acto administrativo. Su omisin es
sancionada con la invalidez del acto, segn lo prescribe el inciso 4) del artculo 3. de la
mencionada Ley N. 27444.



Es por ello que el Tribunal Constitucional ha reiterado que un acto administrativo dictado al
amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando slo
expresa la apreciacin individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el
rgano administrativo, al adoptar la decisin, no motiva o expresa las razones que lo han
conducido a adoptar tal decisin. De modo que, como ya se ha dicho, motivar una decisin no
slo significa expresar nicamente al amparo de qu norma legal se expide el acto
administrativo, sino, fundamentalmente exponer las razones de hecho y el sustento jurdico
que justifican la decisin tomada.



Por otro lado, el numeral 1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General enuncia el
principio de razonabilidad, segn el cual, las decisiones de la autoridad administrativa, cuando
creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a
los administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que se deba
tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su
cometido.



La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificacin lgica y axiolgica
en los sucesos o circunstancias que fueran. As, la doctrina exige que se produzca una
consonancia entre el hecho antecedente creador o motivador del acto estatal y el hecho
consecuente derivado de aqul.



En consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relacin lgico-axiolgica entre la
circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado.



La razonabilidad puede ser analizada desde una doble perspectiva: cuantitativa y cualitativa. La
razonabilidad cuantitativa pondera el contenido del proceso discursivo o inferente que
concluye con una proposicin lgica y axiolgicamente vlida. Su fundamentacin apuesta a la
adecuacin entre el hecho desencadenante del acto estatal y el resultado de ste en cuanto a
su magnitud numrica, dineraria, aritmtica, etc. La razonabilidad cualitativa pondera el
proceso discursivo o inferente que concluye con una regla simtrica o asimtrica de asignacin
de facultades, derechos, deberes, deberes o servicios, segn sean iguales o diferentes los
hechos generados por las personas. As, su objeto ser la determinacin de consecuencias
jurdicas homlogas para aquellos que se encuentren en idnticas circunstancias, y distintas
para los que se hallen en dismiles circunstancias.



(iii) El acto estatal debe acreditar la necesaria disposicin o correspondencia entre la causa que
lo origina y el efecto buscado. Existe, entonces, la necesidad de acreditar coherencia y
equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia derivada de aqul.



La doctrina plantea la verificacin lgico-axiolgica de una proposicin jurdica bicondicional;
esto es, que se justifique la asignacin de derechos, facultades, deberes o sanciones, si y slo s
guardan armona y sindresis con los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes.



La proporcionalidad exige la existencia indubitable de una conexin directa, indirecta y
relacional entre causa y efecto; vale decir, que la consecuencia jurdica establecida sea
unvocamente previsible y justificable a partir del hecho ocasionante del acto estatal. En
consecuencia, la proporcionalidad lo ser cuando la razn del efecto sea deducible de la causa,
o previsible a partir de ella.



Es por ello que el Tribunal Constitucional ha concluido en reiterada jurisprudencia que el
control de constitucionalidad de los actos dictados al amparo de una facultad discrecional no
debe ni puede limitarse a constatar que el acto administrativo tenga una motivacin ms o
menos explcita, pues constituye, adems, una exigencia constitucional evaluar si la decisin
finalmente adoptada observa los principios de razonabilidad y proporcionalidad con relacin a
la motivacin de hechos, ya que una incoherencia sustancial entre lo considerado relevante
para que se adopte la medida y la decisin tomada, convierte a esta ltima tambin en una
manifestacin de arbitrariedad.



Por lo tanto, es exigible, en el caso del pase a la situacin de retiro de oficiales de la Polica
Nacional, que las diferenciaciones para efectos del pase a retiro por renovacin, ESTN
EFECTIVAMENTE JUSTIFICADAS CON LAS CONDICIONES PROFESIONALES DE LOS OFICIALES Y
LOS INTERESES Y NECESIDADES DEL INSTITUTO ARMADO CORRESPONDIENTE. (Citando la
Resolucin STC N 090-2004-AA/TC).





(iv) Que la resolucin de pase al retiro expongan las razones de inters pblico que obligan a la
institucin policial a la adopcin de esta medida y, por que en razn de esos inters, debe
pasarse al retiro a un oficial versus otro que cuente con sus mismas condiciones.



La doctrina acepta la existencia de conceptos con contenido y extensin variable; esto es,
reconoce la presencia jurdica de conceptos determinables por medio del razonamiento
jurdico que, empero, varan de contenido y extensin segn el contexto en que se encuentren
o vayan a ser utilizados.



Es evidente que los conceptos jurdicos pretenden la representacin intelectual de la realidad;
es decir, son entidades mentales que se refieren a aspectos o situaciones valiosas y que
imprimen calidad jurdica a ciertos contenidos de la vida social.



Los conceptos jurdicos poseen un contenido, en tanto ste implica el conjunto de notas o
seas esenciales y particulares que dicha representacin intelectual encierra, y una extensin,
que determina la cantidad de objetos o situaciones adheridas al concepto.



En ese orden de ideas, el derecho concede un margen de apreciacin a una autoridad para
determinar el contenido y extensin del concepto aplicable a una situacin particular y
concreta, siempre que dicha decisin no sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada
con las circunstancias en donde ser utilizada.



Conviene puntualizar que uno de los conceptos jurdicos caracterizados por su
indeterminacin es el inters pblico.



El inters pblico tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinnimo y
equivalente al inters general de la comunidad. Su satisfaccin constituye uno de los fines del
Estado y justifica la existencia de la organizacin administrativa.



La administracin estatal, constituida por rganos jerrquicamente ordenados, asume el
cumplimiento de los fines del Estado teniendo en cuenta la pronta y eficaz satisfaccin del
inters pblico.



El inters se expresa confluyentemente como el valor que una cosa posee en s misma y como
la consecuencia de la inclinacin colectiva hacia algo que resulta atractivo, apreciable y til. De
all que se plantee que la nocin inters pblico se entienda como expresiones del valor
pblico que en s mismo tienen ciertas cosas; o bien como expresin de aquello que
nicamente interesa al pblico.



Consecuentemente, el inters pblico es simultneamente un principio poltico de la
organizacin estatal y un concepto jurdico. En el primer caso opera como una proposicin
tico-poltica fundamental que informa todas las decisiones gubernamentales; en tanto que en
el segundo acta como una idea que permite determinar en qu circunstancias el Estado debe
prohibir, limitar, coactar, autorizar, permitir o anular algo.



Como bien refiere Fernando Sainz Moreno, en s misma, la nocin de inters pblico se
distingue, aunque no se opone, a la nocin de inters privado. Dicha distincin radica en
que, por su capital importancia para la vida coexistencial, el inters pblico no puede ser
objeto de disposicin como si fuese privado.



Empero, el carcter pblico del inters no implica oposicin ni desvinculacin con el inters
privado. No existe una naturaleza impersonal que lo haga distinto del que anima
particularmente a los ciudadanos. Por el contrario, se sustenta en la suma de los intereses
compartidos por cada uno de ellos. Por ende, no se opone, ni se superpone, sino que,
axiolgicamente, asume el inters privado. Es por eso que su preeminencia no surge de la
valoracin de lo distinto, sino de lo general y comn.



En ese contexto, la discrecionalidad opera cuando el ordenamiento jurdico atribuye a algn
rgano competencia para apreciar, en un supuesto dado, lo que sea de inters pblico. Como
lo manifiesta el mismo Sainz Moreno, en el inters pblico se encuentra el ncleo de la
discrecionalidad administrativa (...) y la esencia, pues, de toda actividad discrecional la
constituye la apreciacin singular del inters pblico realizada conforme a los criterios
marcados por la legislacin.



Es as que el inters pblico, como concepto indeterminado, se construye sobre la base de la
motivacin de las decisiones, como requisito sine qua non de la potestad discrecional de la
Administracin, quedando excluida toda posibilidad de arbitrariedad.



Finalmente, como se advierte de lo expuesto, el precedente de observancia obligatoria
previsto por el Tribunal Constitucional establece como consideraciones necesarias para que el
pase a la situacin de retiro sea vlido, bajo sancin de nulidad, las siguientes:







PRECEDENTE STC N 090-2004-AA/TC

Que se consigne en que causal de pase al retiro se encuentra cada oficial, de conformidad con
la ley.

Que se exista un estudio pormenorizado del legajo profesional de cada oficial, en base al
inters pblico.

Que se respete los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para los pases al retiro de tal
manera que se expongan los argumentos de pase al retiro en el que se encuentra cada oficial y
se compruebe la adecuacin a los fines de la institucin. El acto estatal debe acreditar la
necesaria disposicin o correspondencia entre la causa que lo origina y el efecto buscado.
Existe, entonces, la necesidad de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que
origina el acto estatal y la consecuencia derivada de aqul. La doctrina plantea la verificacin
lgico-axiolgica de una proposicin jurdica bicondicional; esto es, que se justifique la
asignacin de derechos, facultades, deberes o sanciones, si y slo s guardan armona y
sindresis con los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes.(Considerado 35 del
precedente vinculante N 090-2004-AA/TC)

Que se respete el derecho al trabajo

Que se respete el derecho al honor

Que no se efectu cobro alguno por pago de Compensacin de Retiro, conforme al numeral 5.
del PRECEDENTE VINCULANTE STC N 090-2004-AA/TC

Que se respete el derecho a la igualdad