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CIUDADES INTERMEDIAS: UNA NUEVA OPORTUNIDAD PARA UN DESARROLLO REGIONAL COHERENTE EN AMRICA LATINA?

Dr. Jean-Claude Bolay y Dr. Adriana Rabinovich LaSUR-INTER/ENAC/EPFL1 1. Es necesaria la discusin sobre las ciudades intermedias? Aunque se reconoce ampliamente que la urbanizacin del Tercer Mundo dio origen a grandes centros metropolitanos, aquella no est limitada de ninguna manera a la escala superior de la jerarqua urbana. Los males que afectan a las metrpolis --densidad de la poblacin y del territorio edificado, segregacin y violencia social, explotacin econmica y pobreza, establecimientos precarios y polucin--, nos incitan a examinar las ciudades ms pequeas de la red urbana, por sus fortalezas y debilidades respecto a la administracin urbana y al medio ambiente. En una palabra, respecto al desarrollo sostenible. Denominadas a menudo ciudades de tamao mediano debido a su poblacin y su superficie construida, son tambin ciudades intermedias cuya existencia y dinmica dependen directamente del comercio y de otras formas de intercambio, cercano o lejano, en las cuales participan. Ms all de una sutileza de los trminos, el inters de esta reflexin consiste en la posibilidad de generar una mejor comprensin sobre las especificidades de las ciudades intermedias y de su lugar respecto a los cambios
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LASUR, Laboratorio de Sociologa Urbana. INTER, Instituto de Desarrollo Territorial. ENAC/EPFL, Facultad del Medioambiente Natural, Arquitectnico y Construido del Instituto Federal de Tecnologa, Lausanne, Suiza. Esta ponencia se basa en un estudio emprendido conjuntamente con el Programa de Gestin

demogrficos, econmicos y polticos en los pases en vas de desarrollo. Se origina en la voluntad cientfica y operacional de emprender estrategias de promocin urbana ms apropiadas para la aglomeracin especfica a la que apuntan. Como ciudades de tamao mediano bien integradas dentro de una regin rural, son vistas a diferencia de los grandes centros metropolitanos desempeando un papel crucial en las interacciones rural-urbanas a partir de los vnculos y relaciones complementarias --usualmente fuertes-- con su hinterland rural (Baker y Claeson, 1990 en Tacoli, 1998). Ofrecen a las poblaciones rurales mejores condiciones de vida, empleos, un medio ambiente menos contaminado, y funcionan como mercados locales para sus productos. Tambin proveen servicios e infraestructura colectiva, no slo a la poblacin urbana, sino tambin a la rural y regional. En algunas regiones, generalmente dentro de reas ms industrializadas o cercanas a las grandes ciudades, muchos centros urbanos ms pequeos han tenido xito en atraer nuevas inversiones que antes tendan a concentrarse en las grandes ciudades (Tacoli, 1998). Por otra parte, estas ciudades enfrentan un cierto nmero de obstculos con los que deben lidiar si quieren fortalecer su posicin. Deben hacerse ms atractivas para los inversores, ms competentes en su administracin y ms estables gracias a su administracin financiera segura. Pero independientemente de estas consideraciones, la abrumadora importancia de la metropolizacin --que concita preguntas a escala masiva y se caracteriza por presentar problemas que afectan a varios millones de personas--, es la
Urbana / Amrica Latina y el Caribe (Naciones Unidas-HABITAT) con fondos de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin.

causa que las ciudades intermedias hayan sido escasamente estudiadas (Bolay, 1995, Pedrazzini, 1995). Durante los ltimos cincuenta aos nuestro mundo ha venido atravesando una fase de urbanizacin que todava gana en velocidad. Sus signos ms visibles son una administracin compleja y organizada en torno a los conflictos, duramente establecida para lidiar con la envergadura de los problemas a los cuales se enfrenta, recursos inadecuados y luchas de poder por controlar la riqueza (Paquot, 1996). Las estadsticas confirman que la metropolizacin sigue siendo una tendencia mayor. Pero existen otras situaciones transitorias, y muchas ciudades con una poblacin menor son notablemente activas en los niveles local y regional, desempeando un importante papel en la evolucin econmica y social de los pases en vas de desarrollo.2 Segn Naciones Unidas (UNCHS, 2001), en el ao 2000 la poblacin mundial era de 6,05 billones; de ellos, el 47% viva en un medio urbano (el 76% en pases occidentales industrializados, contra slo el 39,9% de la totalidad de los pases en vas de desarrollo). El incremento tiende a continuar y alcanzar 53,4% en el ao 2015 para el planeta en su conjunto (ver tabla 1). Sin embargo, el aspecto ms importante de este acelerado proceso de urbanizacin es que no es, en ningn sentido, uniforme. Difiere en dependencia de la regin y del tipo de ciudad de la que se trate. En sntesis, se puede decir que el crecimiento urbano afecta fundamentalmente al mundo en vas de desarrollo
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Aunque las cifras difieren enormemente de una regin a otra, Amrica Latina ofrece una buena ilustracin de la distribucin de la poblacin urbana de acuerdo con el tipo de ciudad o pueblo. En la Suramrica hispanohablante, existen unas veinte ciudades con una poblacin de 300 000 a 500 000 habitantes, unas diez con 50 000 a un milln de habitantes, quince con una poblacin de uno a cinco millones, 3 con de 5 a diez millones y una (Buenos Aires) con ms de diez millones. En Brasil, hay unas quince ciudades de aproximadamente 300 000 habitantes, catorce con ms de un milln, y dos megaciudades de ms de diez millones: Rio (10,38 millones) y Sao Pablo (18,3 millones). En Centroamrica y el Caribe se encuentran unas veinte ciudades de ms de 500 000 habitantes, unas quince de ms de un milln, y seis de ms de cinco millones. La Ciudad de Mxico tiene una poblacin de 18,3 millones (ONU, 2002).

(la tasa de crecimiento anual entre 1975 y el 2000 fue all de 3,6% vs. 2,5 en el mundo).

Tabla 1. Porcentaje de la poblacin que vive en reas urbanas y tasa anual promedio de crecimiento por reas ms grandes 2000 Mundo Regiones ms desarrolladas Regiones menos desarrolladas Amrica Latina y el Caribe Fuentes: UN (2002), UNCHS (2001). 47.0 76 39.9 75.3 2015 53.4 79.7 48.0 79.9 2030 60.3 83.5 56.2 83.2 Tasa de crecimiento de la urbanizacin (%) 1975-2000 2000-2015 2.5 0.8 3.6 2.7 2.0 0.4 2.6 1.7

Ms an, esta tendencia est marcada por la polarizacin, que concentra un enorme nmero de ciudadanos dentro de enormes reas metropolitanas (territorios de ms de un milln de habitantes que generalmente se extienden ms all de sus lmites administrativos municipales). Por consiguiente, se estima que el nmero de centros metropolitanos pas de 83 en 1950 a 325 en 1995 --la mayora en los pases en vas de desarrollo (AYUNTAMIENTO DE LLEIDA et al., 1995). Sin embargo, esta tendencia no nos debe hacer olvidar que la mayora de la poblacin an vive en aglomeraciones ms pequeas. A escala mundial, se estima que el 54% de los pobladores urbanos viven en centros de menos de 500 000 habitantes. En Amrica Latina, donde el 95% de las municipalidades tienen una poblacin de menos de 100 000 habitantes, la proporcin de la poblacin urbana que vive en ciudades de menos de 500 000 habitantes es de 48,1. Tanto en las regiones de ms desarrollo como en las de menor, la mayora de la poblacin urbana vive en centros de aproximadamente

500 000 habitantes (ver tabla 2).3 Y esta tendencia continuar. Por lo tanto, la metropolizacin es un proceso real en el que contina la concentracin en las ms grandes aglomeraciones. Sin embargo, no debemos pasar por alto apresuradamente, que los otros estratos de la red urbana tambin concentran una gran cantidad de poblacin, y que su proporcin tiene una tendencia a crecer en detrimento de los asentamientos ms pequeos que se estancan debido a la carencia de oportunidades- y de las aglomeraciones multimillonarias con una tasa de crecimiento ms lenta.
Tabla 2. Distribucin de la poblacin urbana mundial por el tamao del asentamiento urbano en el ao 2000 10 millones o ms Mundo Regiones ms desarrolladas Regiones menos desarrolladas Regiones de mucho menor desarrollo Amrica Latina y el Caribe Fuente: ONU (2002) 7.9 7.5 8.0 7.3 15.0 De 5 a 10 millones De 1 a 5 millones De 500 000 a 1 milln Menos de 500 000

5.9 4.4 6.6 3.0 5.0

23.6 24.1 23.3 22.6 21.9

10.1 8.6 10.8 8.4 10.0

52.5 55.4 51.2 58.8 48.1

Esta tendencia es tambin altamente sintomtica del cambio econmico y tecnolgico en un mundo que ya no se est desarrollando, sino volvindose crecientemente globalizado --o incluso metapolizado.4 La profundidad y consecuencias de estos cambios tienden a oscurecer la situacin de otras aglomeraciones. Sin embargo, la globalizacin del intercambio econmico y comercial, que elimina las barreras comerciales proteccionistas de los pases
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Las ciudades medianas y los pueblos han absorbido en el pasado --y se espera que continen absorbiendo en el futuro-- la mayor parte del incremento anual de la poblacin urbana mundial: el 50% durante los aos 1975-200 y 44% durante 2000-2015 (ONU, 2002).

ms pobres, as como el libre mercado que se intenta imponer a escala mundial, y la descentralizacin poltica y administrativa adoptada por la mayora de los pases en vas de desarrollo (Rosi et al, 1999), pone a las ciudades que solan ser vistas como provinciales y soolientas, como contrapartes crebles nacional e internacionalmente, e incluso como competidoras. Obviamente, esto apela a un ensayo para percibir su papel en la red urbana, y su campo de accin presente y futuro. La nocin de intermediacin debe facilitar esta tarea permitindonos distinguir entre las limitaciones internas vinculadas al contexto poltico y social, y el impacto potencial de la apertura que esas ciudades persiguen. En este sentido, puede resultar til examinar si el proceso de intermediacin que las catapulta al mundo exterior representa una oportunidad o un riesgo. Sin embargo, los trminos del problema deben ser claramente establecidos, y esto apenas se ha hecho. La literatura al respecto (Galileo, 1994, Hardoy y Satterthwaite, 1999, Petrella R., 1996.

AYUNTAMIENTO DE LLEIDA, UNESCO, UIA, 1999) emplea a menudo una terminologa confusa e incongruentemente aplicada. En esencia, sera ms interesante pasar de una visin topolgica de las caractersticas demogrficas y espaciales de una aglomeracin --una imagen esttica que refleja un determinado statu quo-- a una visin ms dinmica, basada en las funciones que lleva a cabo cualquier comunidad urbana en interaccin con su entorno. En este sentido, la intermediacin expresa las formas de intercambio concertadas, voluntarias o involuntarias-- que una comunidad, identificable en trminos sociales y espaciales, desarrolla en las
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De acuerdo con la terminologa de F. Ascher, las metpolis son nuevos centros urbanos que albergan al menos varios cientos de miles de habitantes. Pueden tener tamao regional, pueden ser discontinuos, heterogneos, poli nucleares, e integrar paulatinamente a pueblos y villas ms distantes.

dimensiones que, directa o indirectamente, transcurre la vida en sociedad: trabajo, movimientos poblacionales, el impacto medioambiental de la actividad humana, relaciones sociales y culturales, etctera. Es bien probable y ello puede resultar obvioque debamos redescubrir que cada ciudad, cualquiera sea su poblacin y tamao, es de alguna manera una ciudad intermedia. Su supervivencia y desarrollo dependen, forzosamente, de las relaciones de la cooperacin fructfera al conflicto violentoque establece con socios externos de todos los tipos. Claramente, no debemos limitarnos a observaciones generales de esta naturaleza. Intentaremos vincular criterios que identifiquen a los centros urbanos (poblacin, tamao territorial) y a las caractersticas que estructuran su existencia (localizacin geogrfica, morfologa y recursos naturales disponibles, modos de administracin, especificidades sociales e institucionales, la fbrica econmica, etc.) con los elementos que las ubican dentro del cuadro de un mundo que sobrepasa ampliamente sus lmites fsicos o administrativos. Por una parte, la interaccin entre sus caractersticas internas y, por otra, los riesgos y oportunidades de la apertura deben permitir que los actores urbanos repiensen sus actividades ms en consonancia con la realidad contempornea. Esto debe incluir la concientizacin sobre las oportunidades que brinda la globalizacin, pero tambin sobre la terrible competencia que genera, y una apreciacin integral del impacto que puede tener sobre el planeamiento urbano una incursin en un mundo ms amplio. Estos temas requieren un anlisis global conducente a recomendaciones especficas, aptas para facilitar el trabajo de los actores del desarrollo urbano: administradores pblicos o privados, tomadores de decisiones locales o regionales, y personas encargadas de los programas internacionales de cooperacin para el desarrollo.
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2. Intermediacin: entre concepto y instrumento operacional Finalmente, la ciudad de tamao mediano se define ms por la posicin que ocupa y por el papel que desempea no slo en la red urbana, sino tambin en el sistema econmico global, que se superpone permanentemente con el trmino de ciudad intermedia. Esta ltima est sobre todo determinada por su posicin entre los centros locales en contacto directo con el mundo rural, o, por una parte, entro los pueblos especializados,5 y por otra, los centros metropolitanos nacionales e internacionales (GRAL/CREDAL, 1994, p. 130). Por consiguiente, intermediacin es sinnimo de accin, intercambio y apertura al exterior; mientras, los dismiles contextos en que la ciudad cumple su funcin intermedia implican que a las diversas dimensiones, que se tienen en cuenta al analizarla como un fenmeno, se aadan los diferentes niveles de superposicin e interrelacin con los cuales se relacionan las ciudades. (Bolay, Cabannes, Carrin, Rabinovich, 2002, p. 70). Por tanto, respecto al concepto de metpolis, por ejemplo, Ascher nos recuerda que muchas ciudades intermedias encuentran difcil posicionarse entre las metpolis por una parte, y los pueblos pequeos y las reas rurales por otra.6 Estas afirmaciones apuntan directamente a las interrogantes que guiarn nuestra definicin del concepto de ciudad intermedia. Qu aspectos se deben tomar en cuenta? A qu nivel estos aspectos entran en juego? Y, desde luego, quines son los actores detrs de estos cambios?

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Como polos tursticos, ciudades fronterizas con maquiladoras o ciudades industrializadas de alta tecnologa. El apogeo de las metpolis pone en duda las jerarquas urbanas y las teoras sobre la estructura urbana ampliamente descritas y analizadas por gegrafos y economistas. En un sistema metropolitano, solamente las grandes ciudades estn vinculadas de manera directa a muchas otras aglomeraciones, mientras que los pueblos ms pequeos se vinculan directamente solo a una gran ciudad. Esto conduce al crecimiento de un sistema urbano centrado en la metrpoli, que funciona dentro de una red internacional y hace que el viejo sistema en el cual las influencias y relaciones determinan la jerarqua de pueblos y ciudadessea menos pertinente (Ascher, 1995).

Como primer paso, debemos pasar de una definicin bidimensional de la ciudad de tamao mediano (por su superficie y poblacin7) a un enfoque multidimensional y a escala mltiple que se concentrar en la economa, el medio ambiente, la planificacin y el desarrollo urbanos, la infraestructura pblica y los servicios, las estructuras polticas e institucionales, y los aspectos sociales y culturales. La ubicacin territorial de la ciudad intermedia va a determinar sus funciones dentro de su regin y el papel que va a desempear en diferentes niveles territoriales, junto con otras aglomeraciones de la red urbana. Esto nos debe proveer de un punto de vista polifactico acerca de como los actores urbanos administran y promueven su ciudad y sus intereses. Dependiendo de su ubicacin, integracin espacial, sus estructuras sociales y econmicas y sus relaciones con otras ciudades, pero tambin de las caractersticas particulares del proceso de urbanizacin en cada pas o regin, las ciudades intermedias reflejan situaciones regionales o locales muy diversas. Nuestro estudio de cuatro ciudades intermedias latinoamericanas PGU-ALC8 nos posibilit identificar once grandes tipos formales. Estos tipos no pretenden dar un panorama exhaustivo de la intermediacin. Recapitulan los elementos principales --los cuales pueden cambiar de acuerdo con situaciones y pases-- que constituyen un intercambio entre la ciudad y el resto del mundo, sea cercano o lejano. Algunos pueden ser mutuamente exclusivos, aunque en la mayora de los casos son complementarios o se superponen.

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Mercado regional

La ciudad es la fuerza impulsora de la produccin e intercambio de bienes y servicios a nivel local y de la economa regional inmediata

Los aspectos demogrficos, que varan de acuerdo con la regin o el pas, nos permiten establecer un tamao crtico que marca el umbral en el cual la organizacin del territorio urbano y de la sociedad hace que la vida se haga ms compleja y, por tanto, necesariamente ms dependiente de las relaciones externas. 8 Para una descripcin de dimensiones, variables e indicadores, vase Bolay, Cabannes, Carrin, Rabinovich (2002).

La ciudad oferta un nmero de servicios pblicos salud, instituciones educacionales secundarias y terciarias, as como servicios privados bancos, negocios, ocio y centros de informacin--, tanto para la comunidad urbana como para la poblacin de los alrededores. 3 Capital regional La ciudad alberga varias instituciones polticas y administrativas provinciales y/o nacionales dentro del territorio en la cual est enclavada. 4 Localidad econmica La ciudad desarrolla una estrategia nacional e internacional concertada como un centro comercial e industrial a gran escala, realizando las necesarias inversiones de infraestructura y facilitando la accin de agentes econmicos 5. Centro turstico La ciudad emplea sus ventajas comparativas localizacin, recursos naturales, legado histrico, cultura, etc.para promover actividades directamente vinculadas al turismo domstico y/o internacional. 6. Centro de comunicaciones Debido a su ubicacin estratgica y al desarrollo de una relevante infraestructura, la ciudad acta como una plataforma para el intercambio de personas, bienes e informacin. Periferia metropolitana El crecimiento y desarrollo de la ciudad dependen directamente de su 7. integracin dentro de un rea metropolitana con sus dinmicas nacionales e internacionales subyacentes. 8. Intercambio nacional e La ubicacin geogrfica de la ciudad (zona fronteriza, costa, ciudadinternacional estado) y su estrategia de desarrollo (zona libre de aranceles, maquiladoras, turismo internacional) le confiere un rol conformado principalmente por mecanismos de intercambio internacional. 9. Ciudades en un rea conurbana El desarrollo de la ciudad depende de su integracin a una aglomeracin de diversos municipios urbanos, vinculados a varios niveles de la red urbana, con cada municipio conservando su identidad propia. 10. Asociacin de un grupo de Varios pequeos pueblos en una regin predominantemente rural pueblos constituyen un grupo y se influyen mutuamente 11. Regin urbana reas establecidas en zonas urbanas difusas

Centro de servicios

Para interpretar esta tipologa, ha resultado til definir cmo las ciudades actan respecto al principales aspectos mundo exterior, primeramente en trminos de los que caracterizan a la intermediacin (anlisis

multidimensional). Hemos definido ocho dimensiones fundamentales: 1. Demogrfica, basada en el crecimiento urbano y el impacto de los movimientos migratorios. 2. Econmica, basada en identificar los sectores productivos y comerciales que nutren los bienes locales y externos, as como los mercados de servicio. 3. Poltica e institucional, basada en el anlisis de las instituciones pblicas que sirven a la poblacin local, en correspondencia con su naturaleza, funcin y alcance territorial.
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4. Servicios y equipamientos suficientemente especializados y sofisticados, destinados tanto a la poblacin endgena como exgena. 5. Medioambientales, identificando recursos naturales y edificados que faciliten la vida colectiva y, por otro lado, estigmatizando la profundidad y extensin de la contaminacin por parte de las actividades urbanas. 6. Administracin territorial, focalizando fundamentalmente en el

planeamiento y la organizacin del entorno edificado y sus consecuencias sobre los asentamientos humanos y sus poblaciones. 7. Social, reflejando los cambios en la conducta y asocindolos con las familias y redes sociales. 8. Cultural, mediante la aparicin de nuevas formas de expresin que sintetizan las culturas locales y las influencias exteriores originadas por el intercambio entre las poblaciones urbanas y sus contactos externos (bien directamente o a travs de los medios de difusin).

En segundo lugar, para completar el anlisis tipolgico hemos establecido una escala de tres puntos para las ciudades intermedias (anlisis a escala mltiple). Las combinaciones de los criterios antes expuestos llevarn a la ciudad a interactuar en una geometra espacial variable que involucra tanto a la periferia suburbana y rural inmediata como a las regiones ms distantes, que han ganado un grado de proximidad virtual gracias a las nuevas tecnologas de comunicacin y transporte. Identificamos: - La escala local y regional, donde se establecen las relaciones entre una ciudad y su entorno directo, tanto urbano-rurales (hinterland) como en microrredes de pueblos de diferentes tamaos y funciones:

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- En lo social, mediante los complejos nexos entre los individuos rurales y urbanos y sus familias. - En lo econmico, como centro de produccin y venta agrcolas, con pequeas industrias y servicios que conectan a la economa rural con la urbana. - En lo territorial y de infraestructura, como una unidad espacial organizada por una sociedad dada a fin de lograr un uso ptimo de la tierra disponible y de desplegar las ms prometedoras actividades sociales y econmicas. - En lo poltico e institucional, como una esfera para la toma de decisiones urbanas y rurales para todas las actividades humanas bsicas que definen la vida en sociedad. - La escala nacional, estableciendo todo los temas que vinculan a la ciudad y sus actores al territorio nacional: - Mediante su integracin ms o menos armnica a las redes urbanas, sus contactos con otras regiones del pas y su interdependencia con la sociedad local y sus variados cuerpos supervisores, establecidos por el Estado central o las autoridades provinciales. - La escala internacional, lidiando con las relaciones que vinculan a una ciudad con su entorno supranacional y mundial: - Organizada de manera autnoma y pro activa por la ciudad y sus actores. - Dentro del marco de una estrategia superadora elaborada por las autoridades nacionales o los cuerpos de supervisin. - Mediante un papel internacional especificado directamente por los principios de la globalizacin comercial, que benefician o de otro modo afectan la posicin presente y futura de la ciudad.
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Esta estructura investigativa establece lneas racionales y comprensibles para el desarrollo de una ciudad intermedia, tomando en cuenta sus variados aspectos y magnitud, y centrndose en lo que la caracteriza internamente y en su relacin con el mundo exterior. El objetivo explcito de un tal enfoque es la administracin ptima de un espacio definido con el que se identifican sus habitantes. El camino a seguir no debera depender ya exclusivamente de enfoques locales, voluntaristas y proyectistas, que a menudo han resultado estriles por no estar suficientemente bien fundamentados. Debera incluir un planeamiento activo, basado en una evaluacin equilibrada de los pro y contra del intercambio externo. Es mejor conocer y entender estos mecanismos y guiarlos, que simplemente imaginarlos y, posiblemente, sufrir sus subsiguientes efectos negativos. El establecimiento de observatorios locales en cuatro ciudades que representan uno de los tipos de ciudades intermedias, nos permiti confrontar nuestras premisas metodolgicas y conceptuales con una realidad extremadamente heterognea. Tambin nos posibilit evitar la confusin analtica, la informacin inexacta y las decisiones ideolgicas y no racionales debido a su diversidad. Lo proyectos en Maranguape (Brasil), Camilo Aldao (Argentina) y Manta y Cuenca (Ecuador) nos han llevado a creer que ese enfoque es no slo posible, sino que tambin ofrece un instrumento que favorece un gobierno democrtico entre los actores locales. Tambin puede servir como base para una reflexin ms profunda sobre las principales opciones abiertas para quienes toman las decisiones pblicas y sociales sobre el futuro de su ciudad o regin. 3. Aplicaciones para Amrica Latina: un anlisis de cuatro ciudades intermedias
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Las cuatro ciudades fueron seleccionadas a partir de los criterios antes expuestos y de consideraciones prcticas: la cooperacin entre la ciudad en cuestin y el Programa de Gestin Urbana (PGU-ALC/UNDP-UNHABITAT), la cooperacin previa existente entre autoridades municipales y representantes de la sociedad civil, y una fuerte motivacin para participar en el proyecto de investigacin. Ello condujo a elegir cuatro ciudades con condiciones para servir como observatorios urbanos, en la perspectiva de analizar el proceso de intermediacin. Cada una muestra algunos de los rasgos distintivos listados en nuestra tipologa. Esta personalidad urbana, consecuencia de la historia regional y local de cada ciudad, result importante en la eleccin de las prioridades y de los aspectos examinados en el estudio. Camilo Aldao es un pequeo pueblo (aproximadamente 5 000 habitantes) ubicado en el centro de la Pampa agrcola argentina. Sirve como centro de servicios y comercial para una regin rural con una produccin agrcola extensa y moderna. Tambin tiene funciones administrativas y polticas en el departamento de Marcos Jurez, lo cual lo convierte en una fuerza impulsora de una asociacin de 21 municipios en este y en el departamento vecino, de 50 000 habitantes. Sus funciones son, en primer lugar, econmicas, y en segundo, polticas y administrativas. La situacin de Maranguape es opuesta a la de Camilo Aldao. Se trata de una aglomeracin grande, con una poblacin de casi 90 000 habitantes. De ellos, 50 000 viven la capital y el resto en una red de quince pequeas aglomeraciones. Est ubicado en la esfera de influencia de Fortaleza, la metrpoli del Nordeste, quinta ciudad de Brasil con una poblacin de 2 millones de habitantes. Ubicada a 24 km de Fortaleza, Maranguape es una

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periferia dominada por un centro metropolitano, en trminos econmicos, migratorios y residenciales. Sin embargo, Maranguape tiene su propia rea de influencia poltica local, porque es la capital de un distrito administrativo. En esta configuracin metropolitana apoya Fortaleza y oferta un nmero de servicios a la poblacin urbana y rural vecina. Tambin funciona como centro de comunicaciones para el transporte pblico localizado en Fortaleza que presta servicios al estado de Cear. Ms an, debido a la competencia internacional y domstica, el rea metropolitana representa una alternativa de bajo costo para un nmero de negocios internacionalmente activos. Cuenca, con una poblacin municipal de unos 300 000 habitantes, partes de los cuales estn urbanizados, apenas puede ser considerada una ciudad de tamao mediano a partir de los estndares territoriales y demogrficos de Ecuador. Es la tercera aglomeracin del pas, despus de Guayaquil y Quito. Sin embargo, como capital de la provincia de Azuay, se corresponde perfectamente con el criterio que define a una ciudad intermedia, dado que sirve como centro de servicios para esta regin del sureste ecuatoriano y es tambin un centro comercial importante. La crisis econmica aumenta su dependencia internacional. El estancamiento econmico domstico ha causado un xodo masivo de la poblacin en edad laboral a los Estados Unidos y Europa. Se estima que de un 30 a un 40% de las remesas enviadas por los expatriados se reinvierte en la regin de Cuenca. Esto distorsiona severamente los bienes races, la tierra y los bienes de consumo. En slo unos pocos aos, Cuenca se ha convertido en la ciudad ms cara del pas. Manta, por otro lado, es una ciudad que parece volcada hacia fuera. Es un puerto con una poblacin de casi 200 000 habitantes y el segundo mayor
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centro martimo de Ecuador, despus de Guayaquil. Esta ciudad intermedia tiene que ser juzgada por consecuencia sobre todo en trminos de transacciones comerciales, y como centro econmico que vincula a una industria pesquera, de gran importancia domstica, con una red de distribucin internacional y de consumidores. Esta estrategia de desarrollo, enfilada hacia los mercados internacionales, va acompaada de los planes de las autoridades locales para atraer turistas extranjeros. Sin embargo, estas proyecciones a escala mundial no nos deben hacer olvidar que, hasta entonces, el puerto ha tenido un impacto directo sobre la zona metropolitana de Manta. Esta consiste en la ciudad y en cinco municipios vecinos, y sirve tanto como mercado regional que como centro de servicios, en trminos de infraestructura pblica y de un nmero de actividades muy difciles de controlar por ejemplo, la economa informal o los nuevos asentamientos.

3.1. Monitoreando: el camino hacia la gobernabilidad local operacional

Para seguir el proceso de intermediacin urbana en cada una de las cuatro ciudades escogidas, y para sealar los tipos de interaccin generada tanto local como globalmente, tuvimos que establecer herramientas de control, monitoreo, y produccin de datos. Esto trajo aparejado la coordinacin

regional de PGU para Amrica Latina y el Caribe, a fin de proponer el establecimiento de observatorios locales, experimento que demostr ser muy efectivo para la recopilacin y anlisis de los datos. Tambin hizo posible reorganizar la administracin urbana en cada aglomeracin, en la perspectiva de introducir formas de gobernabilidad administrativa local y tcnica ms
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capaces de integrar a los actores urbanos interesados que desempaan un papel decisivo en el presente, o lo desempearn en el futuro. Inevitablemente, una discusin sobre el monitoreo de la intermediacin a varios niveles en las ciudades latinoamericanas nos lleva a colocarnos conceptualmente dentro del extenso debate acerca de la nocin de gobernabilidad --que en nuestro caso, es urbana y local. Tenemos dos maneras de acercarnos a este problema. La primera es ms directamente administrativa; la segunda, ms terica y crtica. Consideremos primero el segundo enfoque. R. Stern (2002) discute el hecho de que la nocin de gobernabilidad popularizada desde los aos 90 repite los puntos esenciales de la definicin propuesta en 1997 por la UNDP. El ejercicio de la autoridad poltica, econmica y administrativa en el manejo de los asuntos de un pas a todos los niveles. La gobernabilidad comprende los complejos mecanismos, procesos e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, resuelven sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales . Cada elemento de esta definicin es importante. Primero, subraya la complejidad de los mecanismos de la toma de decisiones. Segundo, insiste en el hecho de que los temas en discusin son multidimensionales, y que involucran no slo a los sectores polticos y administrativos, sino tambin a la economa y su impacto social, as como a varios grupos de inters especficos y la manera en que se relacionan. En nuestros proyectos de investigacin urbana, el marco analtico otorgado por la gobernabilidad nos permite responder dos preguntas clave para el desarrollo de estas ciudades: qu reglas gobiernan el proceso de toma de decisiones?, quines son los actores involucrados, cules son el contexto y los lmites dentro de los que operan, sus fuentes de poder o autoridad, y cmo se relacionan entre s? (Rakodi, 1999, citando a Devas, 1999).
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Dos comentarios pueden resultar tiles para establecer un marco terico a fin de interpretar iniciativas innovadoras para el medio urbano. De acuerdo con F. X. Merrien (1997), la nocin de gobernabilidad nos permite insistir en la evolucin de la accin publica: una relativa cada en la capacidad de accin del Estado, una crisis de legitimidad en la esfera publica, la intervencin a todos los niveles de la accin publica por parte de los agentes e instituciones del sector privado, la nueva importancia del paradigma del mercado. An ms, la crisis del Estado y de su reconocimiento como poder para el cambio, va de la mano con la redefinicin de los actores interesados representativos de la sociedad civil. La transicin de una administracin vertical (el Estado central, que emite rdenes a los eslabones ms bajos, que los implementan) hacia formas ms horizontales de administracin, ha visto la emergencia de grupos de inters que durante mucho tiempo han sido reconocidos como socios de la accin publica (compaas privadas, asociaciones y ONGs, sindicatos, iglesias, etc.). Estas organizaciones que ahora participan en la gobernabilidad, y la inspiran, van acompaadas de estructuras que organizan al sector informal, particularmente en los pases en desarrollo (UNESCO, 2003) (van desde grupos socialmente legtimos de la poblacin hasta redes clientelistas y mafiosas que envenenan la vida pblica). Dicho esto, y en vista de la insistencia en el buen gobierno subrayada por DOEMANS (2003) (en la terminologa empleada por organizaciones internacionales), debemos colocar el tema en su contexto ideolgico, marcado por el triunfo de la democracia va la economa de mercado; esta ltima debilita el papel del Estado e impone un nmero de regulaciones en la bsqueda del ajuste estructural: la descentralizacin poltica y administrativa, el fortalecimiento del sector privado y la abolicin de las barreras aduaneras.
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En trminos de las ciudades, objeto de nuestra investigacin, esto significa ante todo descentralizacin, nuevas formas de administracin participativa y ms procesos polticos democrticos, as como adaptacin a las nuevas condiciones econmicas y polticas que vienen con la globalizacin. Estas consideraciones sobre las bases ideolgicas de los cambios societales no deben conducirnos a rechazar las nuevas dinmicas que los ltimos introducen en el rea del planeamiento urbano y las interacciones entre las ciudades y su entorno. En este contexto, C. Pugh (2000) nos recuerda que la gobernabilidad no es simplemente intangible e inmaterial: puede ser utilizada en la poltica, en el planeamiento y en la produccin econmica mediante una organizacin con mltiples actores, en la concientizacin de abajo a arriba de los problemas y sus prioridades, reforzando las competencias individuales e institucionales de los socios urbanos involucrados. Asimismo, no debe olvidarse que para asegurar su impacto social, estas estrategias deben concentrarse en los grupos sociales ms desaventajados y en defender sus derechos cvicos (Healey y Robinson, 1992). Para HABITAT (2003), el buen gobierno consiste en una sntesis de caractersticas vinculadas a cada uno de los siguientes denominadores: la gobernabilidad es un proceso edificado sobre relaciones complejas entre los actores. Dentro de este proceso, los intereses diversos y en conflicto pueden expresarse en una perspectiva conjunta que vincula a instituciones y organizaciones sociales. Esta gobernabilidad ser buena si conduce a propuestas colectivamente inclusivas y bien administradas. En el mbito rural, la buena gobernabilidad tender a promover el bienestar de cada ciudadano mediante el respeto a sus derechos cvicos y el acceso a las necesidades de la vida urbana, incluyendo un techo adecuado, seguridad de alquiler, agua

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potable, sanidad, un medio ambiente limpio, salud, educacin y nutricin, empleo, y seguridad pblica y movilidad. Estos elementos presiden el establecimiento de observatorios urbanos en cada una de las cuatro aglomeraciones examinadas en el proyecto. Juntan a varias organizaciones e instituciones de la sociedad urbana, y fueron creados para reunir, colectivamente, los datos requeridos para monitorear y analizar la intermediacin (Bolay et al, 2002). Esta socializacin del proceso de investigacin-accin compromete a los participantes para el futuro, involucrndolos en un proyecto conjunto que va ms all de los estrictos lmites de la construccin, y persigue capitalizar los resultados obtenidos por una gestin reformada de los espacios urbanos y de las personas que los transforman. Nuestro estudio, resultado de un partenariado colectivo, ofrece informacin valiosa sobre problemas urbanos urgentes. A diferencia de la tendencia de los estudios urbanos en el sentido de concentrarse en cmo vender las ciudades, el anlisis cientfico impone cierto rigor cuando se identifican las

potencialidades y obstculos del desarrollo urbano. El ltimo enfoque implica categricamente la implicacin directa en la investigacin de todos los actores urbanos interesados: las administraciones polticas y sus funcionarios, representantes de la sociedad civil, y cientficos locales. Esta visin ideal no siempre ha sido exitosamente aplicada en estudios de caso. La combinacin de un riguroso trabajo cientfico con el entusiasmo de los operativos resulta factible slo en proyectos de largo alcance. Consecuentemente, se establecieron observatorios locales de intermediacin, promoviendo la gobernabilidad y contribuyendo a renovar la gestin urbana.

3. 2 El cambio demogrfico: omnipresente, pero soslayado


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Segn se expres antes, la urbanizacin de los pases en desarrollo es, ante todo, un movimiento en la encrucijada entre la presin demogrfica y la tierra disponible. Esta ecuacin es raramente simple para quienes administran el espacio urbano. En verdad, genera un conjunto de problemas ligados al desarrollo: la expansin incontrolada de las zonas urbanas, los asentamientos precarios, la infraestructura inadecuada, el deterioro de los recursos naturales, por slo nombrar unos pocos (Hall, 2001; Marcuse, 2000). Nuestra evaluacin del crecimiento demogrfico urbano distingue entre el crecimiento natural y la emigracin, aunque estamos absolutamente conscientes de que durante las fases primarias de la urbanizacin, los movimientos poblacionales tienden a ser un factor demogrfico ms significativo que la tasa de nacimiento. Cuando un pas o regin alcanza un estadio avanzado de urbanizacin, el crecimiento urbano es lento. Lo que los hace crecer se genera principalmente por las dinmicas internas de la ciudad. La situacin latinoamericana es caracterstica al respecto. Una segunda tendencia est ganando importancia: la peri-urbanizacin. Los grandes centros metropolitanos alcanzan sus lmites territoriales y administrativos, y la tierra es establecida y desarrollada ms all de ellos. Los migrantes tambin se mueven hacia centros urbanos ms pequeos, porque consideran que all, con la descentralizacin y la regionalizacin, sus oportunidades sern tan buenas. En muchas ciudades una creciente proporcin de la poblacin vive en reas peri-urbanas designadas todava oficialmente como rurales, aunque consten, de hecho, de nuevas casas que desbordan los limites oficiales urbanos. Gran parte del flujo rural-urbano, bienes y desperdicios son ms intensos y diversos entre reas edificadas de pueblos y ciudades y reas peri-urbanas que los rodean (Tacoli, 1998, p.
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159). Las estadsticas internacionales documentan que junto con la tendencia general a la metropolizacin, las ciudades de 100 000 a 1 000 000 de habitantes se estn convirtiendo en centros secundarios de ms rpido crecimiento demogrfico. Maranguape vio crecer su poblacin muy fuertemente desde los aos 70. Su poblacin municipal --en ese entonces, un 60% rural--, creci a 87 538 en el ao 2000, urbanizada en un 75%. La primera razn que lo explica es la creciente escasez de trabajo en otros lugares del pas, lo cual recientemente atrajo a diversas industrias a Maranguape. Mejores calles y un mejor transporte han hecho a la ciudad ms competitiva frente a Fortaleza. Similarmente, Manta, en Ecuador, ha mostrado un continuo crecimiento demogrfico. Entre 1950 y el 2000, la poblacin casi se duplic y ahora es de 177 314. El 90% vive dentro de los lmites municipales, en zonas fuertemente urbanizadas. Esta fuerte tasa de crecimiento (4,7 en los aos, y ms de 8% en los aos 70 y 80) est ligada, ciertamente, a la extensin de sus actividades portuarias. Desde entonces, ha cado y ahora es de aproximadamente un 2% anual. Adems de la explosin poblacional, durante mucho tiempo la ciudad ha sufrido como consecuencia de la inexistencia o de un inadecuado planeamiento urbano. Un paso significativo se dio en 1977, con la aprobacin de un plan estratgico municipal de desarrollo urbano, pero la actitud de laissez-faire adoptada por las autoridades durante dcadas caus la expansin descontrolada de muchas zonas de asentamiento informales, precarias e insalubres. El nuevo plan persigue lidiar de manera ms efectiva con estos problemas. En Cuenca, tambin en Ecuador, la tendencia demogrfica se ve fuertemente perturbada por la reciente crisis econmica. Aunque las ltimas dcadas
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testimoniaron un marcado crecimiento poblacional, ahora hay un xodo masivo al extranjero, motivado por la bsqueda de mejores condiciones de trabajo. Fuentes estadsticas locales, aunque casuales, as lo confirman. En 1950, la poblacin de Cuenca era de 40 000 personas, una quinta parte de la de hoy. En 1990, tena 194 981 residentes urbanizados, el 60% de la poblacin municipal. El crecimiento fue ms fuerte entre 1960 y 1980 (3,4% y desde entonces 3,0% anualmente). Por otra parte, durante largo tiempo los asentamientos rurales cercanos a Cuenca han mostrado un dbil o extremadamente dbil crecimiento demogrfico. En consecuencia, la urbanizacin se est haciendo ms lenta y se puede asumir que existe un xodo masivo, tanto desde las reas rurales como urbanas. Conscientes de ello, las autoridades tratan de evaluar las consecuencias. Es considerable el riesgo de que la emigracin afecte los proyectos de desarrollo en Cuenca y en sus alrededores. Como centro regional con acceso a escasos datos demogrficos, Camilo Aldao, en Argentina, tiene que ser examinado en una perspectiva ms diferenciada. Sabemos que tiene una poblacin de 5 016 habitantes y que est enclavado en una regin rural de 21 municipalidades, con una poblacin total de 50 000 habitantes. No existen indicios respecto al desarrollo en el tiempo, y un anlisis diacrnico hubiera resultado puramente especulativo. Existen sin embargo pocas iniciativas dirigidas a contrarrestar el xodo de los jvenes, que buscan una educacin decente u oportunidades de trabajo. Es muy probable que tales iniciativas estn motivadas por la prdida de poblacin y de empleos, y que la demografa se estanque o incluso decaiga. Esto sera caracterstico de una regin con una agricultura mecanizada, de alta tecnologa y de migracin hacia centros urbanos ms atractivos.

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El crecimiento demogrfico es real en todas las ciudades estudiadas, con la sola excepcin de Camilo Aldao. En cuento refiere a otras aglomeraciones, y a pesar de la crisis econmica, la tendencia consiste en un marcado y continuo crecimiento poblacional durante los ltimos treinta aos. Algunas veces, las polticas estatales influyen sobre la creciente importancia de la ciudad como destino de la migracin rural-urbana (Tacoli, 1998). En otros casos, pueden estar asociadas a un renovado nfasis en la exportacin agrcola; las ciudades secundarias de dentro, o cercanas a la regin exportadora, se benefician ms que las ciudades ms grandes. (UNCHS, 1996). Pero, en general, el impacto de las migraciones --un importante fenmeno en las aglomeraciones grandes o medianas de los pases en desarrollo-- todava no se conoce muy bien. Esto es ciertamente vlido en el caso de las cuatro ciudades estudiadas: es ms que probable que se aplique a las ciudades intermedias en general. Definitivamente, hay falta de estadsticas en este punto. Es difcil sealar con precisin el origen de las poblaciones que se han trasladado recientemente a un medio urbano. Las curvas estadsticas de la poblacin sobre varios aos pueden hacerse slo parcialmente. Nada sabemos acerca del impacto de la migracin sobre la ocupacin territorial y el desarrollo. Esta falta de precisin y de datos ilustra cmo se le ha prestado poca atencin a un fenmeno que, segn reconocen todos los especialistas urbanos, constituye un factor clave para entender el desarrollo contemporneo. No se establecen vnculos operacionales entre el crecimiento poblacional, el empobrecimiento, la precariedad creciente para la mayora y un mejor planeamiento territorial. Sin embargo, podemos dar fe de la hiptesis de que el crecimiento de la ciudad de tamao mediano est alimentada por dos frentes: el tradicional, en la que la poblacin rural se establece en la capital regional para acceder a servicios modernos, infraestructura y empleo; y a travs de
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flujos interurbanos que se caracterizan por el movimiento de poblaciones metropolitanas hacia aglomeraciones ms pequeas que ofrecen una mejor calidad de vida y un medio ambiente ms sano, o con los nuevos residentes que provienen de incluso menores aglomeraciones que ofrecen pocas oportunidades econmicas y servicios. Las causas de estos fenmenos complementarios son diversos, aunque este nivel de estratificacin urbana se refiere a lo que Hardoy, Mitlin y Satterthwaite (2001) denominan los vnculos rural-urbanos, que pueden resultar positivos en trminos de desarrollo y ambientales: una economa urbana que estimula la produccin rural y una distribucin ms equitativa de los recursos naturales y la energa --en otras palabras, un planeamiento regional ms integrado en respuesta a las inevitables conexiones entre las regiones urbana y rural. Ni las autoridades polticas, ni los responsables tcnicos de la administracin urbana parecen haber integrado esta situacin a su planeamiento y organizacin territorial. Ello conduce a severos conflictos sociales en trminos de la ubicacin de la tierra y del acceso a los servicios, as como a conflictos polticos en trminos de la coordinacin de polticas pblicas con otras autoridades municipales y regionales. Tambin determina que la introduccin, distribucin y mantenimiento de la infraestructura pblica y los servicios se vuelva disfuncional. 3.3. Produciendo, trasmitiendo y consumiendo: el intercambio econmico como base de la intermediacin La economa es un factor fundamental en el desarrollo de las ciudades intermedias del Tercer Mundo. Podemos observar tres niveles paralelos de intermediacin. El vnculo entre la ciudad y los alrededores se establece localmente. Como ocurre a menudo con ciudades pequeas o medianas, ello las ata a regiones
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rurales que las suplen con alimentos y trabajo. Para las aglomeraciones ms grandes, este vnculo local concierne a las zonas peri-urbanas, i. e, una mezcla de reas escogidas, terrenos baldos y zonas agrcolas. Todas las ciudades estudiadas se caracterizan por un intenso intercambio econmico a nivel micro-regional. Manta es el municipio central de una zona metropolitana con otros cinco municipios, Camilo Aldao el centro regional de una amplia regin agrcola. Cuenca es un centro de servicios y de produccin a pequea escala, y capital de una provincia rural. En lo que refiere al caso de Maranguape, un centro secundario en la regin metropolitana de Fortaleza, depende fuertemente del comercio local con los residentes y las poblaciones rurales vecinas. Tambin sirve como centro para el procesamiento de productos agrcolas procedentes de la provincia de Cear; estos productos se consumen a travs de toda el rea metropolitana de Fortaleza. Los cuatro estudios examinaron adems la apertura a escala nacional, el segundo nivel de la intermediacin econmica. Es caracterstico que las compaas industriales pequeas, y las comerciales, continan viendo el mercado domstico como su mayor oportunidad para expandirse. En ciertos pases, las regulaciones aduaneras obstaculizan la competencia externa; en otros, el saber hacer legal y administrativo favorece los negocios domsticos. An ms, las expectativas locales de consumo y los bienes y servicios ofrecidos por los productores domsticos tienden a corresponderse, aunque la apertura a los mercados internacionales y la abolicin de numerosas barreras aduaneras pudieran modificar la situacin en alguna medida. La realidad cultural y econmica debe ser tenida en cuenta. Pero la posicin de las cuatro ciudades en el mercado domstico no est muy bien documentada. Parecera que este nivel de intermediacin no est en el centro del debate actual, atrapado entre la identidad local (y la administracin
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del territorio) y la perspectiva de la globalizacin, que automticamente se concentra en la dimensin internacional. La reestructuracin econmica que ha estremecido a Brasil se corresponde, sin dudas, con su expansin en los mercados internacionales. Sin embargo, esto aumenta los desarrollos domsticos que durante algn tiempo ya han estado favoreciendo al Nordeste, por ejemplo, la re-localizacin de compaas del Sur en las regiones del Norte, donde la produccin resulta ms barata. Las fbricas textiles y de calzado se han edificado en la zona metropolitana de Fortaleza, donde se ubica Maranguape. En el caso de Camilo Aldao y de la regin del Departamento Marcos Jurez, el mercado domstico es tambin de una importancia fundamental. Localizado en el centro de la mayor regin productora de granos y de oleaginosas, suministra a los mercados local, nacional e internacional. Los flujos econmicos domsticos son menos importantes en el caso de las dos ciudades ecuatorianas, Manta y Cuenca. Sin embargo, parecera que los actores locales tienden a analizar las dinmicas actuales y a emprender proyecciones futuras, sobre todo en trminos del carcter crecientemente internacional de las relaciones econmicas. Todas las ciudades estudiadas estn de alguna manera involucradas en el comercio internacional. En Camilo Aldao, los precios de los pesticidas y de otros productos necesitados por los campesinos, as como aquellos que ellos venden, estn directamente influidos por los precios internacionales. El objetivo principal del pueblo es acceder a los mercados extranjeros, con el MERCOSUR como prioridad. La situacin en Manta es incluso ms explcita. En la actualidad, su actividad martima genera un nmero de compaas que exportan productos derivados. Los lderes de este conglomerado ven la expansin en trminos internacionales, de modo que puedan hacerse ms competitivos (en lo
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domstico, contra Guayaquil; en lo internacional, contra otros centros martimos en el Ocano Pacfico) y ms rentables. La extensin de las actividades portuarias y las mayores rentas del turismo internacional son percibidas como las nicas garantas del desarrollo futuro. Ya lo dijimos en relacin con Maranguape: el renacimiento econmico de los aos 90, que afect a todas las municipalidades de la zona de Fortaleza, est directamente vinculado a la competencia internacional y a la reestructuracin de los medios de produccin impuesta por la globalizacin comercial. Debido a que los costos de produccin son ms bajos en el Nordeste que en el Sur del Brasil --ms industrializado--, las compaas domsticas y las subsidiarias de grupos extranjeros se ubican en estas regiones en desventaja para incrementar sus mrgenes de ganancia en exportaciones. En el caso de Cuenca, los flujos internacionales econmicos y financieros se estn convirtiendo en un factor clave del desarrollo local y micro-regional. El poder adquisitivo de las familias de esta regin ecuatoriana est en gran medida apoyado por los expatriados, y este es el importe financiero que define el valor de los bienes y su precio de compra. Se trata de una forma recurrente de dependencia econmica, que caracteriza las relaciones entre los pases del Sur o del Este con Europa del Oeste, o de Centroamrica con los Estados Unidos? O debe ser vista -- como la dolarizacin de sus monedas-- como parte de la globalizacin de la economa ecuatoriana? La creciente apertura hacia el mundo constituye ms una consecuencia de las circunstancias que una eleccin. Es tanto un problema para las autoridades pblicas --debido a su influencia sobre el costo de la vida en la regin--, como una oportunidad de lidiar con la crisis econmica, gracias a la disminucin de la tasa de desempleo y a una significativa movilizacin financiera. Segn estimaciones, los emigrantes envan casi 400 millones de dlares anualmente a las
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provincias de Azuay y Caar.

Emplearlos efectivamente requiere una

estrategia racional de inversiones locales. Para concluir, reflexionemos brevemente sobre el binomio local-global, que parece apuntalar las grandes lneas del desarrollo econmico, segn aparecen en las cuatro ciudades y segn han sido programados para los aos venideros. El nivel local es el del da a da, de lo bsico, de lo indispensable. Es a este nivel que los actores urbanos y los actores econmicos interesados --la fuerza de trabajo, los desempleados, los emigrantes, los empleadores, los administradores pblicos-- se unen para definir, de manera ms o menos concertada o individual, los caminos que deben seguir para estimular el empleo, aumentar el ingreso, las ganancias econmicas, y mejorar la posicin domstica de las ciudades y sus regiones. El nivel internacional est marcado por la globalizacin de los mercados y la aceleracin del comercio; las reglas relevantes influyen sobre las economas domsticas y locales, directa e indirectamente. Como un corolario de la globalizacin econmica, los actores urbanos pblicos y privados han demostrado ser extremadamente receptivos a las oportunidades exgenas, como el turismo en Manta o Cuenca en Ecuador. Sin embargo, la entrada a mercados permanentemente inestables no deja de tener sus riesgos. La competencia es fiera; uno se debe adaptar rpidamente a los cambios en los mercados internacionales y suministrar un producto de alta calidad a un mercado muy voltil. Estos productos incluyen bienes manufacturados y materia prima, pero tambin los hombres y mujeres que venden su trabajo en condiciones de precariedad extrema. Hay un estrechamiento de la produccin y de los precios de venta, y una presin negativa sobre la renta local. Tampoco debemos olvidar, citando a Peemans (2000), que los recientes acontecimientos mundiales muestran claramente que es ingenuo creer que un pas que persigue entrar en el mercado global como
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nica estrategia, estar apto para mantener el bienestar social y el nivel de vida de la poblacin residente. Entre ambos polos --el local y el global---, el segundo, el nivel domstico, parece desaparecer. De hecho, ello no se menciona mucho en nuestro estudio de los cuatro pueblos, ni est significativamente representado en las lneas principales de desarrollo decididas por las contrapartes locales durante el proceso de investigacin. El incremento de los actores locales parece ir de la mano con la desaparicin del vnculo histrico, a menudo vertical, entre las polticas nacionales y las estrategias locales. No puede haber duda de que ello ilustra la prdida de poder por parte del Estado central y el poder obtenido por los tomadores de decisiones en el rea econmica, de nuevo un efecto de la globalizacin econmica. Tambin seala la reanimacin de las economas local y micro-regional y el resurgimiento de identidades que caracterizan a la verdadera descentralizacin territorial. Debemos, sin embargo, estar alertas. Este aparente debilitamiento del vnculo entre el nivel local y nacional del desarrollo econmico y las estrategias puede dar lugar a iniciativas tan creativas y originales, como dispares y frgiles y que se verifican en un contexto violentamente competitivo. 3.4. Aspectos multidimensionales: las otras caractersticas de la intermediacin Qu otros aspectos de la intermediacin, que aparentemente gua la accin presente y futura, descubrimos en las cuatro ciudades, y qu lecciones se deben extraer? En cada una de estas ciudades, las lneas principales de reflexin sobre la intermediacin fueron escogidas por quienes promueven este tipo de enfoque. En un seminario inicial se definieron estas lneas, los temas prioritarios a examinar y los procedimientos para el seguimiento ulterior. Las
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lneas reflejan la percepcin del proceso de los actores locales: aspectos emergentes, caminos centrales de investigacin y acciones a tomar en un contexto de intercambio voluntario y algunas veces, involuntario. Los equipos locales subrayaron cuatro aspectos de gran inters para ellos, y que estn destinados a guiar las decisiones y los proyectos que se implementan gracias a una mayor informacin sobre la interaccin con el mundo exterior: - El aspecto poltico-institucional: se explica por el hecho de que las autoridades pblicas constituyen un socio mayor en este proyecto de investigacin y controlan la planificacin y coordinacin de las lneas principales de desarrollo e inversin. - El aspecto de servicios y equipamiento: apoyaron pragmticamente un abanico de elecciones a fin de promover una intermediacin positiva, regulada por la ciudad para su beneficio propio. - Aspectos territoriales y ambientales: representan el espacio fsico que integr el teln de fondo para las negociaciones entre los actores interesados y sus intereses. - Por ltimo, debemos mencionar dos dimensiones muy relacionadas entre s: la cultural y la social. Ambas ilustran cmo los ciudadanos se apoderan de las opciones escogidas por los responsables de las decisiones en los terrenos econmico y poltico a fin de imaginar tanto el futuro de sus ciudades como sus relaciones externas. Estos anlisis locales presentan diversos aspectos interesantes. Fueron conducidos por equipos ad hoc altamente comprometidos, que vieron en esta oportunidad un modo de mirar con ojos frescos su propia situacin. Estos observatorios de complejidad urbana, con sus grupos de trabajo mixtos, pueden ser los precursores de la cooperacin futura entre los operadores pblicos y privados, as como entre las organizaciones cvicas y cientficas.
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Los resultados obtenidos, as como las dificultades generadas por la necesidad de trabajar en un marco preestablecido comparativo, dejaron claro que para ser sostenible este proceso tendr que recibir un apoyo logstico y tcnico continuo. La insistencia en mejorar el funcionamiento urbano y las condiciones de vida destac cuatro caractersticas principales. La primera es el foco de los asuntos locales de la ciudad en detrimento de reas que vinculan a la entidad urbana con el entorno. La segunda favorece proyecciones futuras ms all del anlisis de la realidad actual. La tercera est marcada por una actitud positivista, que se centra ms en las iniciativas futuras para mejorar la vida local que en las actuales limitaciones nacidas del estatuto de ciudad intermedia despus de todo, es ms fcil discutir los planes econmicos que las presiones migratorias o la degradacin del medio ambiente. La cuarta revela la primaca de las dinmicas globales, i.e., los actores locales otorgan un estatuto prioritario a los proyectos que dependen ampliamente de recursos externos, como el turismo o la exportacin industrial.

4. Del conocimiento a la accin: la intermediacin urbana, una ayuda a la administracin urbana local

Las bases conceptuales de este estudio, y su aplicacin en cuatro contextos urbanos especficos, nos permiten emprender un anlisis crtico de las hiptesis que constituyen el marco terico de investigacin y monitoreo. Afirmamos que la intermediacin es un componente de la administracin urbana, pero que no debe ser simplemente confundida con esta. De hecho, representa la totalidad de las actividades humanas e institucionales que organizan el intercambio con una entidad especfica, i.e, a la ciudad con sus autoridades y residentes, y al mundo exterior con sus variados horizontes:
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local, micro-regional, nacional, global. Los resultados de nuestro estudio no lo contradicen; parece que las relaciones existentes o planeadas, establecidas por los actores de cada pueblo con sus contrapartes externas, son mltiples, ricas y variadas, y usualmente involucran proyectos para el futuro desarrollo de la ciudad y la regin. Dicho esto, debemos comentar primero cmo ellos mismos perciben este fenmeno. Para muchos, la especificidad funcional de la intermediacin es abstracta y difcil de comprender en trminos de planificacin y planeamiento. Los actores urbanos interesados tendrn que ser informados y entrenados sobre estos temas, independientemente del sector que representen, de modo que no slo sean capaces de entender el potencial de la intermediacin (que es el aspecto que mayormente asimilan en trminos de proyectos econmicos) sino tambin sus riesgos. De hecho, los riesgos a menudo se ignoran, mientras deben servir para emprender diagnsticos y para ayudar al planeamiento realista de los proyectos (por ejemplo la contaminacin medioambiental y el impacto de la inmigracin urbana). La segunda observacin se refiere a las caractersticas demogrficas y espaciales de cada ciudad. Despus de estudiar estas cuatro ciudades --y cada una de ellas representa un tipo urbano diferente--, podemos afirmar lo siguiente: aunque la intermediacin puede ser examinada mediante las funciones que cumple la ciudad, es cierto que las iniciativas relevantes dependern de las caractersticas demogrficas y territoriales de cada una. Ciertas funciones dependen directamente del tamao de la poblacin. Una metrpoli participa de manera diferente en la fbrica urbana globalizada a como lo hace un pequeo pueblo de provincia. Otras son independientes de las capacidades de la ciudad --por ejemplo, su papel como plataforma comercial para los territorios ubicados en su hinterland, o como la capital administrativa
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y poltica. Puede decirse lo mismo de la dimensin espacial. La localizacin y caractersticas geogrficas de cada ciudad pueden devenir obstculos para su desarrollo exgeno, u oportunidades --como en los casos de ciudades ubicadas en fronteras, reas tursticas o centros de comunicacin. El concepto de intermediacin es aplicable a una amplia gama de ciudades. A partir de aqu, podemos establecer una tipologa basada en el carcter multidimensional de este concepto y en la importancia de sus interacciones. En dependencia del tamao de una ciudad y de las estrategias introducidas por sus actores interesados, su posicin espacial y sociopoltica, ciertos aspectos sern preponderantes sobre otros. Hemos visto que los aspectos econmicos siempre estn presentes, mientras que los demogrficos a menudo se ignoran. Esto se aplica a todos los niveles territoriales, i.e., lo micro-regional para pueblos pequeos, lo regional y nacional para las capitales administrativas, lo internacional para los centros industriales o tursticos. Tambin se hace evidente que la interfase urbano-rural es un elemento fundamental en el papel intermediador de algunas ciudades. Aqu, el carcter multifuncional de estas aglomeraciones resulta ms visible, particularmente en los centros regionales que dan una salida a los productos agrcolas y funcionan como centros de servicios --privados y pblicos-- para los campesinos. Teniendo en cuenta que una gran parte de la poblacin todava vive en regiones rurales (aun cuando esto sea menor en Amrica Latina, si se compara con otros continentes) es obvio que las ciudades de tamao mediano tienen una importancia capital en la transformacin de su pas, tanto como centros de intercambio regional que de relevo para los escalones superiores del aparato poltico y administrativo. Paralelamente a las funciones tradicionales de los centros regionales urbanos, la descentralizacin poltica y estrategias de consolidacin ofrecen ahora oportunidades adicionales para retener a la
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poblacin rural, que sola emigrar directamente a los grandes centros metropolitanos y sus periferias. Este fenmeno, observable durante varias dcadas en Europa, ahora a alcanzado a Amrica Latina. Otras caractersticas de la intermediacin han sido determinadas por los estudios locales, y nutren nuestras hiptesis. Las ciudades de tamao mediano ocupan un espacio particular dentro de las redes urbanas: observamos que los actores locales que defienden una causa comn, cualquiera sea su posicin econmica o filiacin, toman una posicin igualmente comn contra los agentes externos, en especial en los casos del Estado y de las grandes compaas domsticas o internacionales. Este sentimiento de identidad compartida refuerza a la comunidad urbana y ayuda a definir estrategias para acciones concertadas entre los actores locales. Esto es vlido para las cuatro ciudades: sus dimensiones espaciales y demogrficas de tamao mediano facilitan la comunicacin y el contacto, tanto en trminos logsticos como sociales, y definen formas de gobernabilidad urbana ms fciles de implementar que en las grandes aglomeraciones. Tambin observamos que las opciones referidas al futuro de la ciudad nunca parecen discutirse en trminos ideolgicos, dando la impresin de que estamos tratando con polticas pblicas desprovistas de temas de poder, sin conflictos ni posiciones antagnicas. Esta tranquilidad no refleja de ninguna manera la realidad urbana. Antes bien, debe verse como un mensaje unificador, como parte de una estrategia de promocin dirigida directamente al exterior. Debemos estar atentos a las tensiones y contradicciones subyacentes a tales proyectos unificadores, y evitar las trampas de anlisis abiertamente superficiales de los movimientos sociales, que conducen a largas horas de debate respecto a las elecciones fundamentales promovidas por los actores locales.
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Hemos dicho repetidamente que la globalizacin brinda nuevas oportunidades para las ciudades intermedias, y que les permite competir de manera ms efectiva con los grandes centros metropolitanos y con las estrategias gubernamentales. Maranguape, una ciudad perifrica en la rbita de Fortaleza, la mayor ciudad del Nordeste, ahora alberga a compaas nacionales e internacionales que la consideran mejor adaptada a su lgica de expansin global. La globalizacin econmica pende como un hilo sobre todos los proyectos planificados por los lderes locales. Sin embargo, las ciudades estudiadas todava carecen de una idea clara de cmo abrirse a lo internacional, y tienen una tendencia sistemtica a recuperar soluciones que son slo fructferas si se adaptan a un perfil especfico. Por ejemplo, las exportaciones y el turismo internacional pueden ser estrategias de desarrollo o smbolos de una modernidad residual. El relativo silencio que rodea a los problemas y efectos negativos de la intermediacin --en especial, en lo referido al medio ambiente-- explica por qu, ms all de temas de administracin interna, el funcionamiento de las ciudades intermedias todava no favorece los conflictos y las luchas de poder. Previsiblemente, la extensin de la globalizacin y de las estrategias de expansin urbana ocasionarn contradicciones entre el comercio de exportacin y la preservacin de los recursos naturales, o entre los lazos sociales tradicionales y la migracin, ms aparente, y crearn conflicto que an no son visibles. Para concluir, podemos afirmar que las ciudades estudiadas --y por extensin un nmero de aglomeraciones urbanas--, tienen una doble filiacin: por una parte, su funcin de intermediarias y, por otra, su posicin de ciudades de tamao mediano dentro de la jerarqua urbana. reas de

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Debido a sus especificidades sociales y territoriales, las ciudades intermedias constituyen un medio privilegiado para la planificacin regional, porque vinculan el crecimiento urbano con el equilibrio regional, en una dinmica positiva entre lo urbano y lo rural. Suministran bienes y servicios pblicos y privados a las poblaciones urbana y rural de la regin. A menudo operan como centros administrativos representando a las autoridades provinciales y nacionales. Ms an, concentran un nmero de actividades secundarias y terciarias indispensables para la vida en sociedad (bancos, ventas minoristas y al por mayor, negocios, telecomunicaciones, etc.). Son el corazn de una regin y regulan los flujos que las irrigan. Sirven como mediadoras en los ms altos escalones de las estructuras econmicas y administrativas --el pas, el mundo. Debido por una parte a la descentralizacin poltica y administrativa, y por otra a la liberalizacin del intercambio econmico, estos factores de desarrollo regional se harn ms fuertes en los aos venideros, reduciendo el papel del Estado en la regulacin de bienes, capitales y personas. Resulta muy inquietante que pocas iniciativas propuestas por los actores urbanos participan directamente en las estrategias regionales de desarrollo concertadas con otros actores pblicos y privados. En las cuatro ciudades estudiadas, Camilo Aldao puede ser aquella donde la voluntad de cooperacin regional sea ms manifiesta. Esto se debe a que es un pueblo pequeo, y a que su futuro est ligado directamente a la prosperidad econmica y social de la regin. El resto de las ciudades, con economas de escala (una mayor poblacin permite un planeamiento urbano ms autnomo) perciben a la regin como parte de su propio proyecto urbano --la regin apoya su estrategia local, como en la zona metropolitana de Manta--, en vez de negociar una estrategia regional que, intrnsecamente, vincula las ventajas acumulativas de las regiones urbana y rural dentro de un proyecto global. Obviamente, estos
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problemas slo pueden abordarse mediante acciones concertadas que trasciendan los lmites espaciales y administrativos de las aglomeraciones urbanas. Y no es cierto que la dura competencia en las que se pueden involucrar las colectividades territoriales de diverso tipo proveer el mejor fomento para el cambio en el futuro. Esto hace ms necesario reformular el problema en trminos polticos, con el objetivo de asegurar que las decisiones relevantes den cuenta de las ventajas y problemas que sobrevienen con las soluciones planeadas. Las opciones propuestas por los tomadores de decisiones urbanos en los estudios de caso, realmente ofrecieron pocas alternativas a la clsica posicin de las ciudades intermedias en el Tercer Mundo, a menudo demasiado guiadas por las oportunidades aparentes de un mercado econmico crecientemente globalizado. Ms an, su posicin puede ser de alguna manera ingenua y aumentar su dependencia a tomadores de decisiones forneos. Por otra parte, estas ciudades muestran una fuerte creatividad en condiciones a menudo hostiles --pinsese en la actual situacin econmica en Ecuador y Argentina-y estn ms que deseosas de beneficiarse de un marco regulador ms flexible. Los obstculos no se discuten mucho. No se mencionan las debilidades de la organizacin administrativa, ni los escasos recursos financieros, tcnicos y humanos, ni la dependencia poltica, legal y financiera de las autoridades provinciales y nacionales, ni el aislamiento geogrfico o territorial, ni la marginacin poltica. El impacto de la urbanizacin sobre regiones ms cercanas o distantes en trminos del deterioro de los recursos naturales, el establecimiento de tierras para la agricultura u otros daos, puede conducir en el largo plazo a serias tensiones entre los socios de un proceso de desarrollo regional que debiera ser sostenible.

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La ciudad intermedia debe ser vista como una construccin conceptual polimorfa, que todava est creciendo. En ltimas, su papel depender de nuestra propia capacidad para mostrar a los actores involucrados que puede servir como una herramienta para mejorar la administracin, tanto debido a la posicin crtica que toma hacia el mundo exterior como por su funcin en un proceso de toma de decisiones ms objetivo, al introducir distintas dimensiones de anlisis en varios niveles de interaccin. Las posibles contradicciones entre las contingencias internas, vinculadas a la vida de la ciudad, y las exploraciones externas sean deseadas, experimentadas o expuestasgeneran una visin renovada del fenmeno urbano como sistema (todas las decisiones, que sean locales y aisladas, o globales y concertadas, tendrn un impacto sobre el futuro de la ciudad y sus relaciones con su entorno social y econmico natural). Tambin puede verse como un sistema dinmico, porque sus puntos de vista y las decisiones resultantes son perfeccionados en el transcurso de los debates que generan, y pueden ayudar a entender los conflictos sociales, polticos y econmicos del mundo urbano. En este sentido, si las ciudades intermedias fueran estudiadas ms rigurosamente y por lo tanto mejor entendidas, seran capaces de revelar cambios que van ms all del planeamiento urbano y de los temas de desarrollo (por importantes que estos puedan ser). Monitoreadas mediante procesos de participacin social --en nuestro caso, los observatorios locales--, las ciudades intermedias servirn como laboratorios muy efectivos de gobernabilidad urbana, tratando los problemas fundamentales, buscando integrar a los ciudadanos individuales y a los grupos sociales dentro de un medio urbano menos influenciado por la competencia y la dominacin, sino por el respeto a los derechos y a las funciones complementarias de las comunidades urbanas y rurales, de aglomeraciones de diferente tamao y
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carcter, de ciudades y regiones en un mundo globalizado del que esperan beneficiarse --aunque estn a menudo tristemente desinformadas de los principios que rigen la dominacin econmica internacional y la explotacin.

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