Brunicardi, Adriano Caredio c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro. S.C. B.592.XXIV.

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Suprema Corte:

-I-

El actor inici esta demanda contra el Estado Nacional (Banco Central de la Repblica Argentina) por cobro de pesos en concepto de pago de cupones vencidos y los intereses compensatorios correspondientes a los bonos nominativos en dlares estadounidenses -"bonods"- creados por el decreto 1334/82 del P.E.N. (conforme con lo preceptuado por el art. 33 de la ley 11.672 segn el texto sustituido por la ley 16.911). Consider que no era lcito el incumplimiento dispuesto por el decreto 772/86 y las Resoluciones 450/86 y 65/87, normas que calific de invlidas y nulas, por haber sido dictadas en transgresin a expresas prescripciones de la ley especficamente aplicable (ley 11.672) y del decreto 1334/82, que estipul las condiciones de emisin de los ttulos a los que se refiere la demanda.

-II-

El Juez de Primera Instancia a fs. 513, hizo lugar a la demanda al destacar, sustancialmente, que no se ha dictado ley alguna que estableciera la prrroga de los pagos y la modificacin de las clusulas originales de los "bonods", cuando el nico autorizado por la Constitucin Nacional a modificar el rgimen de los bonos es el Congreso Nacional, que es el rgano facultado para disponer el endeudamiento

del Estado Nacional. Por dicho motivo declar que las sucesivas normas dictadas por el P.E.N. -Dtos. 772/86 y 1379/87, Res. 450/86 y 65/87 del Ministerio de Economa, y Comunicaciones "A" 956 BCRA y "A" 1122 BCRA-, que modificaron el rgimen de los bonos, son ilegtimas.

-III-

La Sala III de la Cmara en lo Contenciosoadministrativo Federal, a fs. 577, rechaz la demanda, tras revocar la sentencia del Juez de Primera Instancia. Puso de relieve que, si bien es cierto que el Congreso es el nico competente para autorizar al Estado Nacional a contraer obligaciones de dinero bajo el crdito de la Nacin (art. 67, inc. 3 C.N.), como as tambin arreglar su deuda interna y externa (art. 67, inc. 6 C.N.), no debe dejar de advertirse que la ley 22.749 -Bono Nacional de Consolidacin de Deuda- ha otorgado una autorizacin expresa al P.E.N. (art. 7, in fine) para fijar la forma de pago de los servicios financieros y de amortizacin de los ttulos de la deuda pblica. Esta delegacin legislativa -dijo- al ser mencionada en un prrafo perfectamente diferenciado, no puede entenderse que se refiera nicamente al bono por ella creado, sino a todo el sistema de creacin de emprstitos. En estas condiciones -concluy- el decreto del P.E.N. cuestionado, n 772/86 y las dems normas, fueron dictadas en ejercicio de dicha facultad delegada mediante la ley 22.749 por el Congreso Nacional, razn por la que no adolecen del vicio de incompetencia que errneamente se les

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-IV-

atribuy. A fs. 583, el recurrente interpone recurso extraordinario pues insiste en considerar que los decretos del P.E. N., las resoluciones ministeriales y las comunicaciones del B.C.R.A., por las que se ha instrumentado el incumplimiento de una obligacin contrada por el Estado Nacional a favor de acreedores externos, fueron dictadas en menoscabo del principio republicano de gobierno. Entiende, a diferencia de lo sostenido por la Cmara, que no hubo tal delegacin de facultades del Congreso Nacional al P.E.N., pues la ley 22.749, slo consagra una delegacin exclusivamente referida a los bonos de Consolidacin de Deuda por ella creados, y no, como sostuvo el a quo, a todo el sistema de creacin de emprstitos. Y an si se reconociese -dice- que la delegacin abarcase al sistema global de emprstitos, no cabe concluir que tal disposicin habilitara al P.E.N. a disponer por s el incumplimiento de las obligaciones contradas por el Estado Nacional, que garantiz su cumplimiento, pues tal extremo implicara confundir la eventual facultad dada al P.E.N. de renegociar emprstitos, con la excepcional y privativa facultad del Congreso, de limitar o suspender temporariamente el cumplimiento de las obligaciones ya contradas por el Estado en esa materia. Remarca que del anlisis del decreto 772/86, no surge que el Presidente de la Repblica hubiese pretendido ejercer facultades extraordinarias, como es el caso de los decretos de necesidad y urgencia, sino que se dict sobre la

base del artculo 86 inciso 1 de la Constitucin Nacional; y adems, -aade- no dio cuenta en ningn momento al Congreso. De tal suerte -concluye- se ha frustrado la garanta constitucional del derecho de propiedad, al privarse a su mandante de cobrar sus ttulos en un plazo medianamente razonable.

-V-

En primer trmino, corresponde declarar la procedencia formal del recurso en examen, toda vez que los agravios introducidos por el apelante suscitan cuestin federal bastante para habilitar la va intentada, desde que se ha cuestionado la interpretacin y alcance de normas de carcter federal. A mi juicio, la cuestin que plantea el accionante debe abordarse desde dos planos principales, a saber: el primero, el correspondiente al derecho interno aplicable y el segundo, el que atae a la prctica internacional adoptada para dar solucin al endeudamiento externo de los Estados. Esto ltimo, en razn de tratarse el insinuado en autos de un crdito externo y ser, los principios del derecho de gentes, de necesaria aplicacin en virtud de lo preceptuado por el artculo 21 de la ley 48 (d. artculo 102 de la Constitucin Nacional en lo que respecta a los juicios criminales).

-VI-

Con relacin al primero, pienso que la propia tesis

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sustentada por el actor no lo favorece si la llevamos a su total desarrollo dialctico, ya que ha olvidado un dato que quiebra su lgica interna cual es el origen constitucionalmente invlido de su crdito al haber sido contrado por un gobierno de facto (o usurpador, segn la clsica concepcin de Albert Constatineau; cf. "Tratado de la Doctrina de facto"; Edit. Depalma, 1945; Tomo I, Cap. II, pgs. 42 y sgts.). Es decir que, si de acuerdo con la tesis del actor, es el Congreso Argentino quien puede contraer emprstitos vlidos, resulta claro que el que est en la base de su pretensin, no lo ha sido. O sea, la fuente de esas invocadas obligaciones no provena de una ley del Congreso de la Nacin -lo que era necesario segn acuerda el propio interesado- sino de un acto de poder de un gobierno de facto, que tanto los denominaba leyes o decretos con arreglo a criterios que no es del caso explorar desde que siempre resultan inconstitucionales por el origen igualmente inconstitucional de aqul. Toda vez que, como lo sostuve en oportunidad de la discusin parlamentaria de la ley 23.062; -cuyo artculo 1, de aplicacin al caso en examen, establece que "carecen de validez jurdica las normas y los actos administrativos, emanados de las autoridades de facto surgidas por un acto de rebelin..."- "... en la Argentina slo se accede a los cargos pblicos por medio de sufragio directo o indirecto, y no por va de los golpes de Estado...", pues, como lo enfatizaba, la Constitucin no es un sistema de normas tan defectuoso que cae a la

primera revolucin", razn por la que debemos mantener inalterable e inclume -deca- el orden jurdico constitucional...". Recordbamos, entonces, la lnea de pensamiento del maestro Gemma, para quien un gobierno de hecho "no es de derecho, porque est fuera o contra el derecho...; porque carece de ttulo jurdico...; y porque si un Estado se ha dado una Constitucin, todo lo que de ella se sale es ilegal" (Cf. Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, mayo 17 y 18 de 1984, pgs. 743 y 744). Ese fue, adems, el criterio sustentado por los Padres de la Patria, al sancionar -el 29 de septiembre de 1859- la ley 224 que dice: "La Confederacin Argentina desde la instalacin de su Gobierno constitucional, no reconoce derecho a indemnizacin en favor de nacionales o extranjeros, sino por perjuicios causados por empleados de las autoridades legtimas del pas". Postura que se robustece en la actualidad con la concepcin moderna del principio de autodeterminacin de los pueblos, que le ha hecho decir al profesor de la Universidad de Yale, Michael Reisman, que hoy el caso "Tinoco" tendra otro pronunciamiento. Textualmente dijo dicho autor: "El dictamen sobre Tinoco fue consistente con el derecho de esa poca. De ser aplicado ahora estrictamente, sera un anacronismo porque est en contradiccin absoluta con el nuevo concepto constitutivo de la soberana popular fundado en los derechos humanos" (Ver su opsculo "Soberana y Derechos Humanos en el Derecho Internacional Contemporneo", impreso por The American Journal of International Law, Vol. 84, N 4, octubre de 1990). Tras lo que procede recordar que, precisamente, el art. 1, recin citado, de la aludida ley 23.062 comienza por decir que el rgimen que instaura y por el que se

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dispone que carecen de validez las normas y los actos del facto, se estatuye "En defensa del orden constitucional republicano basado en el principio de la soberana popular...". Es ms: la gestin financiera de dicho gobierno ilegtimo fue rechazada expresamente por el Congreso de la Nacin mediante ley n 23.854, cuya constitucionalidad no fue impugnada por el accionante, por la cual se rechazaron las cuentas de inversin presentadas por el Poder Ejecutivo Nacional, correspondientes a los ejercicios de los aos 1976 a 1983, motivo por el que vienen a perder sustento el decreto 1334/82 y la ley 22.749. Estimo que lo expuesto precedentemente resulta decisivo, ahorrando de mayores comentarios sobre el particular. Sin embargo, no parece ocioso aadir que el criterio que prevaleci en definitiva en el Congreso de la Nacin acerca de sus atribuciones en materia de crdito pblico, a partir de su reinstalacin en 1983, coadyuva con igual peso decisorio para definir el rechazo de las cuestiones planteadas por el actor. Ello es as porque el referido criterio ha sido considerar lo actuado por el Poder Ejecutivo en ocasin de tratar el presupuesto general de la Nacin y la cuenta general del ejercicio o cuenta de inversin (conforme lo explicara el Diputado Nacional de la bancada mayoritaria, doctor Jorge Reinaldo Vanossi, en su discurso transcripto el H.C.D. Diario de Sesiones, Reunin 27, del 26 y 27/9/84, pgs. 4527/28 y artculo "La legislacin constitucional...", publicado en el diario "La Nacin" del 26 de mayo de 1985),

con arreglo a la ley de contabilidad (D.L. 23.354/56) vigente por aquella poca, que preceptuaba en lo pertinente que "El presupuesto general se dividir en dos secciones, a saber: 1) Presupuesto de gastos, que comprender...b) los servicios de la deuda pblica correspondiente al perodo..." (art. 3) y que "La cuenta general del ejercicio... estar formada por los siguientes estados...11) la deuda pblica al comienzo y al final del ejercicio..." (art. 37 segn D.L. 3453/58). Para, finalmente, disponer que "Corresponder al Tribunal de Cuentas...e) informar la cuenta general del ejercicio...". Todo ello, sin perjuicio de que los actos que hagan a la administracin financiera del Estado observados por el Tribunal de Cuentas e insistidos por el Poder Ejecutivo, deban ser remitidos al Congreso para su consideracin definitiva. Valga recordar, asimismo, que ambos menesteres la referida ley de contabilidad -arts. 39, 40 y 87- los adjudicaba a una Comisin Bicameral Revisora de Cuentas, organizada por ley 14.179. De consiguiente, segn esta inteligencia de sus propias atribuciones constitucionales, el Congreso estim que era el Poder Ejecutivo quien negociaba o renegociaba, las condiciones de pago de la deuda pblica, y su gestin era analizada, luego, al considerar el presupuesto y la cuenta de inversin. La precedente tesis se contina hoy con la ley 24.156. Efectivamente, su art. 56, precepta que "...se entender por crdito pblico la capacidad que tiene el estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para...refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos...". A su vez, su art. 57, establece que la deuda pblica puede originarse en "...f) la conversin, consolidacin y renegociacin de otras deudas...". A su turno,

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el art. 60 de la misma ley dispone que "Las entidades de la administracin nacional no podrn formalizar ninguna operacin de crdito pblico que no est contemplada en la ley de presupuesto general del ao respectivo o en una ley especfica" y que "si las operaciones de crdito pblico de la administracin nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del ao respectivo, requerirn de una ley que las autorice expresamente". Para, a su vez, el art. 65 establecer que "El poder ejecutivo podr realizar operaciones de crdito pblico para reestructurar la deuda pblica mediante su consolidacin, conversin o renegociacin...". Finalmente, el art. 66 estatuye que "las operaciones de crdito pblico realizadas en contravencin a las normas dispuestas en la presente ley son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes la realicen.- Las obligaciones que se derivan de las mismas no sern oponibles a la administracin central ni a cualquier otra entidad contratante del sector pblico nacional". Y es dable advertir que si esto es as con respecto a gobiernos constitucionales, con mayor razn lo ser con relacin a los que no lo son. Si bien esto no es necesario que lo diga acerca de gobiernos de facto pues ello surge ntido de la correcta interpretacin y aplicacin de nuestros textos fundamentales. Va de suyo que los sucesivos presupuestos sancionados a partir de 1984 siguieron esta tesitura, otorgando crdito para atender los servicios de la deuda y facultando al Ejecutivo a consolidarla, entre otras gestiones, y que

las respectivas cuentas de inversin fueron aprobadas mediante las leyes 23.855; 24.002; 24.086; 24.221 y 24.238 respectivamente. Por otro lado, el segundo prrafo del art. 1 de la ley 23.854, no afecta lo dicho precedentemente ya que, si se anula el contrato, contemporneamente nace una relacin nueva, de naturaleza extracontractual, que se resuelve mediante la aplicacin de las reglas del enriquecimiento sin causa o del empleo til. El dispositivo responde, entonces, al mdulo de la buena fe que habilita al Poder Ejecutivo constitucional a proponer nuevas condiciones de pago a sus acreedores. En oportunidad de dictaminar, como Fiscal de Estado de Formosa, el 23 de febrero de 1976 en actuaciones administrativas en que el H. Tribunal de Cuentas local haba observado una contratacin, dije que: "La puesta en ejecucin del decreto observado, sin que medie insistencia, crea una original situacin cuyo encuadre jurdico debe buscarse en la responsabilidad del Estado y resolverse conforme los principios rectores del enriquecimiento sin causa o empleo til toda vez que no se tratan ya de los defectos de la relacin contractual, dada su invalidez. En consecuencia, slo debe reconocerse el crdito en la medida del beneficio efectivamente proporcionado a la Administracin (V. dictmenes Nros. 1106/75 y 1108/75). Y siempre que en el trmite de la contratacin no se haya establecido, o se presuma, la existencia de dolo en su perjuicio" (Ver Revista Argentina de Derecho Administrativo, Ao 1976, N 12). No resulta ocioso hacer notar que el criterio minoritario en el Parlamento tampoco favoreca al actor; antes al contrario, incida ms negativamente an en la legitimidad de su crdito, pues dicha tesitura sostena la

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"legitimacin" de la deuda pblica por parte del Congreso Argentino; esto es, que todo crdito contra el Estado contrado durante el perodo de facto deba pasar por el Parlamento y ste declararlo de legtimo abono tal como lo preceptuaba la ley 79 de organizacin del crdito pblico, para las deudas anteriores a la organizacin nacional y lo corroboran las sucesivas leyes dictadas en consecuencia (v. gr. ley 83) (V. Diario de Sesiones citado, pgs. 4325/27, discurso del suscripto).

-VII-

En lo atinente al segundo de los planos en que estim necesario encarar el anlisis de la cuestin, esto es el que se vincula a la responsabilidad internacional financiera de los estados, parece cierto que ya no puede acudirse a la tesis de los tribunales ingleses que declinaron, en 1877, su competencia para conocer de una demanda contra Per por falta de pago de los bonos de su deuda, al sealar que "...estos bonos no son otra cosa que compromisos de honor... y los contratos respectivos no pueden ejecutarse ante los tribunales de un pas extranjero o an ante aqullos del pas que emiti los bonos, al menos que sea con el consentimiento de este ltimo pas..." ("Twycross v. Dreyfuss" 5ch.D.605, 616 (CA, 1877). Mas desde la primera mitad de este siglo, la prctica de las Naciones evidencia la aplicacin de una regla de conducta uniforme y reiterada de parte de los Estados (opinio juris) con arreglo a la cual un

pas incurre en responsabilidad internacional si desconoce, repudia, anula, suspende o modifica el servicio de su deuda mediante acto legislativo o decreto ejecutivo si no justifica estas medidas en razones de necesidad financiera o de inters pblico. Efectivamente, hacia fines de los aos veinte, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos de Amrica, Andrew Mellon, proclamaba que "...La insistencia en el cumplimiento de un convenio que supere la capacidad de pago de una Nacin, le servira de justificacin para negarse a cualquier arreglo. Nadie puede hacer lo imposible...". Por su parte, Walich sealaba que el principio de la santidad e inmutabilidad de los contratos "pas a ser un lujo que ya nadie poda darse" (H. Walich: "The future of Latin American Dollar Bonds", en "The American Economic Rewiew", junio de 1943, pg. 322). En tanto que Adams afirmaba que "aun cuando deba preservarse el principio de la integridad de las obligaciones internacionales, es incontrovertible que no se puede exigir a un pas que pague a otros gobiernos sumas que exceden de su capacidad de pago... Tampoco requiere la adopcin del principio de la capacidad de pago que el deudor extranjero pague hasta el lmite de su capacidad actual o futura..." (Phelps Havilland Adams: "Strictly Bussiness", en North American Rewiew, sept. 1931, N 232, pgs. 196/209). Consecuentemente con ello, las suspensiones del servicio de la deuda que los gobiernos han efectuado invocando razones de necesidad financiera o de inters pblico han sido aceptadas por la comunidad internacional. Tal el caso de la "incapacidad de pago" planteada por los Aliados europeos en la primera postguerra, la que Alemania adujera frente a esos mismos Aliados y la que Amrica Latina invocara frente a los tenedores de sus bonos en la dcada de los treintas

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(las palabras de Mellon, antes transcriptas, fueron pronunciadas en la oportunidad de suscribir 15 acuerdos de renegociacin de las deudas que los Estados europeos mantenan con Norteamrica). En sentido concordante con lo anterior, cabe colacionar los antecedentes reunidos a partir de 1925 por la ex-Sociedad de las Naciones y por la Comisin de Derecho Internacional de Naciones Unidas, requerida al efecto por la Asamblea General en 1953 para la codificacin en materia de responsabilidad de los estados ("League of Nations Official Journal", jun. 1925, Doc. C.275, 1925, V y Resolucin 799 (VIII) del 7 de diciembre de 1953, respectivamente). En efecto, ya en la solicitud dirigida a los Estados por el Comit Preparatorio de la Sociedad de las Naciones para la Codificacin de Derecho Internacional de La Haya, se plante la cuestin de si el Estado incurra en responsabilidad internacional, o no, en el caso en que, mediante un acto del poder legislativo o del ejecutivo, repudiara una deuda contrada con extranjeros. El gobierno de Sudfrica formul la opinin siguiente "Si, a causa de circunstancias adversas que escapan a su control, un Estado se encuentra realmente en tal situacin que no puede cumplir todos sus compromisos y obligaciones, est virtualmente en una situacin de necesidad. Tendr que establecer entonces una prelacin entre sus obligaciones y atender primero a las que sean de ms vital inters. Por ejemplo, no puede esperarse de un Estado que cierre sus escuelas y universidades y sus tribunales, que licencie a su polica y que descuide sus servicios pblicos en tal medida

que exponga al caos y la anarqua a su comunidad simplemente para disponer as del dinero para pagar a sus prestamistas, extranjeros o nacionales. Hay lmites a lo que puede esperarse razonablemente de un Estado, del mismo modo que los hay para un individuo" (conf. Documentos Oficiales de Naciones Unidas, Informe de la Comisin a la Asamblea General sobre la labor realizada en su trigsimo segundo perodo de sesiones, Anuario de la Comisin de Derecho Internacional, 1980, Volumen II, Segunda parte, pg. 35). Teniendo en cuenta las respuestas recibidas, el Comit Preparatorio distingui, en las bases de discusin preparadas para la Conferencia, los casos de repudiacin de las deudas del caso de suspensin o modificacin de su servicio. Sobre este ltimo punto determin que "El Estado incurre en responsabilidad si, an sin desconocer una deuda, mediante una disposicin legislativa suspende o modifica su servicio en todo o parte, salvo que se vea forzado a ello por necesidades financieras (base de discusin n 4, prr. 2). En la base n 9 recogi anlogo principio cuando el Poder Ejecutivo "...sin desconocer una deuda del Estado, deja de cumplir las obligaciones que de ella nacen, a menos que se vea forzado a ello por necesidades financieras" (Publicacin de la Sociedad de las Naciones, V. Legal, 1929, V. 3, dcto. C.75, M.69, 1929, V. pg. 33 et seq.). Con posterioridad el punto fue incluido en el Anteproyecto revisado que, en materia de responsabilidad del Estado, el relator especial Dr. F.V. Garca Amador present, en 1961, ante la Comisin de Derecho Internacional. Estableca, como regla en materia de "Deudas Pblicas", en anlogos trminos a los del artculo 8 del anteproyecto original (Documentos Oficiales de Naciones Unidas A. CN.4/4/106, Anuario

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de la Comisin de Derecho Internacional, 1957, Volumen II, pg. 126); que "El Estado es responsable cuando desconoce o da por anulada sus deudas pblicas, si la medida no se justifica por razones de inters pblico o se discrimina entre nacionales y extranjeros en perjuicio de los segundos" (artculo 11). Al par que consagr, en materia de obligaciones estipuladas en un contrato -en forma coincidente con el contenido del artculo 7.2 del anteproyecto original- igual solucin "...cuando el incumplimiento no se justifique por razones de inters pblico o de necesidad econmica del estado..." (artculo 10. Conf. Documentos Oficiales de Naciones Unidas, A/CN.4/134 y adicin, Anuario C.D.I., 1961, Vol. II, pg. 52). El tema de la deuda pblica qued, finalmente, incluido como circunstancia excluyente de ilicitud en el derecho internacional, en el proyecto del Relator Especial Roberto Ago, elaborado teniendo en cuenta el documento preparado por la Divisin de Codificacin de la Oficina de Asuntos Jurdicos de las Naciones Unidas en el marco de las investigaciones realizadas de la prctica de los estados, la jurisprudencia internacional y la doctrina relativa a las diversas circunstancias provisionalmente seleccionadas para la elaboracin de ese informe como excluyentes de ilicitud en el derecho internacional: la fuerza mayor, el caso fortuito y el estado de necesidad, entre otros (Documentos Oficiales, A/CN.4/315, Anuario C.D.I. 1978, Volumen II, primera parte, pg. 65 y ss.).

En su trigsimo perodo de sesiones, la Comisin aprob la primer lectura del proyecto Ago e inform tal circunstancia a la Asamblea General dando cuenta que, al discutirse el artculo 33 de ese proyecto regulatorio del "Estado de Necesidad", algunos miembros de la Comisin expresaron reservas sobre la posibilidad de invocar casos de incumplimiento de obligaciones de ndole financiera como ejemplos que pudieran dar fundamento a su nocin de estado de necesidad, pero la mayora de los dems miembros reconocieron la importancia que tienen para ese fin los casos en que, por razones de necesidad, los Estados han adoptado un comportamiento no conforme a obligaciones "de hacer" en materia de repudiacin o suspensin del pago de deudas internacionales". La mayora de los miembros de la Comisin tambin consider pertinente la posibilidad de que la invocacin de ese principio se aplicara a propsito de las deudas contradas por el Estado no directamente respecto de otro Estado sino respecto de bancos o de otras sociedades financieras extranjeras. Y puso de manifiesto la controversia existente en el campo del derecho internacional en cuanto a la existencia de una obligacin internacional de derecho consuetudinario de respetar las deudas contradas por el Estado respecto de "particulares" extranjeros (conf. Anuario C.D.I. 1980, Volumen II, Segunda parte, pg. 35. prr. 8). Asimismo, en el Informe de la Comisin a la Asamblea General sobre la labor realizada en su trigsimo primer perodo de sesiones, aqulla aprob el texto del artculo 31 -Fuerza mayor y caso fortuito. Oportunidad en la cual record que "La fuerza mayor como circunstancia que excluye la ilicitud de un hecho del Estado que no est en conformidad

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con las disposiciones de una obligacin internacional que le incumbe ha sido tomada en consideracin a menudo en relacin con la falta de pago de una deuda de Estado, tanto con ocasin de conferencias para la celebracin de grandes convenciones multilaterales como con motivo de litigios concretos...", en los que el Estado deudor ha alegado de manera expresa esa circunstancia justificativa de su comportamiento. Aun cuando de un examen a fondo de estos casos llev a la Comisin a concluir que "...en muchas ocasiones se trataba en realidad de situaciones relacionadas ms con el 'estado de necesidad' que con el de imposibilidad material de ejecucin (conf. Anuario C.D.I. 1979, Volumen II, Segunda Parte, pg. 153, prr. 21/22). As, en el Asunto de la indemnizacin rusa, la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya declar en su fallo del 11 de noviembre de 1912 que: "hay fuerza mayor siempre que el pago de la deuda pueda hacer peligrar la existencia del Estado, aunque ese peligro no sea grave, o que el pago pueda comprometer gravemente su situacin interior o exterior". Este laudo, a pesar de que rechaz la defensa invocada por el Gobierno otomano porque juzg que la suma debida era demasiado reducida para que su pago pudiese poner en peligro la existencia del Imperio o comprometer su situacin, mereci la aprobacin de la doctrina, incluidos Jeze y Alfred Von Verdross. Este ltimo, en su obra Volkerrecht, edicin de 1937, consider los dichos de la Corte de Arbitraje como la expresin del principio de autoconservacin en vir-

tud del cual "...los deberes internacionales no deben conducir hasta la destruccin de s mismo" (Documento A/CN.4/315 antes citado, pg. 143). Tambin, los fallos de la Corte Permanente de Justicia Internacional en el Asunto concerniente al pago de diversos emprstitos servios emitidos en Francia y en el Asunto concerniente al pago en oro de los emprstitos brasileos emitidos en Francia constituyen precedentes en los cuales la Corte hizo referencia a la fuerza mayor como principio general vlido en cualquier sistema jurdico y no como principio definido en un orden jurdico interno determinado. Siendo que, como puntualiz la Comisin, en esas oportunidades se puso en tela de juicio "...una obligacin de derecho pblico interno ms que una obligacin internacional propiamente dicha, pero la falta de pago debido dio origen a un litigio internacional y el Estado nacional de los acreedores intervino asumiendo la proteccin diplomtica de sus nacionales" (confr. nota 647 en pg. 153, Documento recin citado). Sin embargo la propia Comisin calific, en su Informe a la Asamblea, que de las controversias sometidas a tribunales internacionales, el Asunto de la Societe commerciale de Belgique era el ms interesante en la materia. Dos laudos arbitrales haban resuelto que el Gobierno griego estaba obligado a abonar a la sociedad belga una suma determinada a ttulo de reembolso de una deuda contrada con esa sociedad. Como ese Gobierno tardaba en ejecutar los laudos, el Gobierno belga pidi a la Corte Permanente de Justicia Internacional que declarara que el Gobierno griego, al negarse a ejecutar los laudos arbitrales, haba violado sus obligacio-

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nes internacionales. El gobierno griego adujo, en su defensa, que ello no se deba en lo ms mnimo a mala voluntad, sino a la grave situacin presupuestaria y monetaria del pas (Anuario C.D.I. 1980 cit., Volumen II, Segunda parte, pgina 36, prrafo 10). Como ya haba sealado la Comisin, en su informe del perodo de sesiones anterior al aludir al artculo 31 antes citado, "...el Gobierno griego, aunque refirindose a veces a la 'fuerza mayor' y a la 'imposibilidad' de observar el comportamiento exigido por la obligacin, no pensaba en una 'imposibilidad material' sino ms bien en una imposibilidad de hacer efectiva la cantidad exigida sin lesionar con ello un inters fundamental del Estado, es decir, una situacin que puede quedar incluida en el supuesto de 'estado de necesidad'" (confr. id. Anuario C.D.I. cit., pg. 36, nota 124). La Comisin record, al citar este precedente internacional, la tesis del Gobierno griego en su respuesta del 14 de septiembre de 1938 y su dplica del 13 de diciembre del mismo ao, al par que trajo a colacin la exposicin oral de los das 16 y 17 de mayo de 1939 en la cual el abogado del gobierno helnico, tras reafirmar el principio de que los compromisos contractuales y los fallos deben ejecutarse de buena fe, dijo: "Sin embargo, se presentan a veces circunstancias externas ajenas a la voluntad humana que colocan a los gobiernos en la imposibilidad de cumplir sus obligaciones ha

cia los acreedores y sus deberes ante el pueblo; los recursos del pas resultan insuficientes para cumplir a la vez los dos deberes. No es posible pagar totalmente la deuda y, a la vez, asegurar al pueblo una administracin apropiada, garantizarle las condiciones indispensables para su desarrollo moral, social y econmico. Se plantea el penoso problema de elegir entre los dos deberes: uno de ellos debe ceder en cierta medida cul?". Luego de lo cual trajo a colacin doctrina y jurisprudencia referidas al punto segn surge de los antecedentes recopilados en el Documento A/CN.4/315 antes citado (Anuario C.D.I. 1978, Volumen II, Primera Parte). As, incluy varias citas del profesor Gastn Jeze. Entre ellas la del Journal des Finances del 2 de agosto de 1927 donde afirm que: "Constituye, en efecto, una norma indiscutible del derecho internacional financiero el que un Estado est facultado legtimamente para suspender el servicio de su deuda pblica en la medida en que el servicio ntegro de ella comprometera el buen funcionamiento de sus servicios pblicos esenciales. En efecto, es evidente que, para pagar ntegramente a sus acreedores, un gobierno no va a paralizar los servicios de la defensa nacional, de la polica y de la justicia"; la de la Revue de sciencie et de lgislation financiere (octubre-diciembre 1929, pg. 764) donde agreg que: "Es una norma de derecho internacional positivo el que un Estado se encuentra autorizado para dar prioridad al funcionamiento de sus servicios pblicos esenciales sobre el pago de su deuda"; y, por ltimo, en 1935, en un curso en la Academia de Derecho Internacional (Recueil, t. 53, pg. 391) donde, al tratar el mis-

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mo tema, dijo que "...se justificara que un gobierno suspendiese o redujese el servicio de su deuda pblica cada vez que se hubiesen de comprometer o descuidar los servicios pblicos esenciales para asegurar el servicio de la deuda". El consejero griego tambin cit a los profesores de La Pradelle y Politis quienes, comentando en el "Recueil des arbitrages internationaux" (t. II. pg. 5476) dos laudos dictados el 1 y el 8 de octubre de 1869 respecto de Gran Bretaa y Venezuela, expusieron lo siguiente: "De la circunstancia de que la deuda sea cierta y no controvertida no se concluye que el deudor deba satisfacerla en su totalidad; se precisa, adems, que el estado de sus finanzas se lo permita. Por tentados que nos sintamos a hacer abstraccin de las particularidades de un emprstito pblico para someterlo al rgimen de las obligaciones ordinarias, no cabe tratar al Estado que no puede pagar sus deudas ms rigurosamente que a los particulares que quiebran o se arruinan" (Anuario C.D.I. 1978, Vol. II, Primera parte, pg. 142). Es de hacer notar que en lo tocante a la composicin de la "deuda pblica", cabe distinguir entre las obligaciones que el Estado contrae voluntariamente con una persona privada determinada ("obligacin contractual") y los emprstitos pblicos contrados mediante la emisin de bonos o ttulos al portador que las personas privadas adquieren libremente en el mercado financiero o burstil y as tambin se transfieren; consecuentemente, en estas ltimas la persona del acreedor no est identificada sino que constituye una

multitud dispersa de personas, incierta y variable, que se disemina por diversos pases. Esta distincin qued establecida, v. gr., en la III Conferencia Internacional Americana (Ro de Janeiro, 1906) y en la II Conferencia de la Paz (La Haya, 1907. La propuesta "Porter" hablaba de "obligaciones contractuales" solamente, en tanto que la reserva hecha por Argentina y apoyada por otros pases del hemisferio, aada a aqullas las "deudas pblicas con emisin de ttulos"). Diferenciacin que admiti la doctrina (conf. Borchard, Edwin M., "The Diplomatic Protection of Citizens Abroad on the Law of International Claims", New York, The Banks Law Publishing Co., 1915, pg. 282). Igualmente, a peticin de la Conferencia de Buenos Aires (1936), Accioly someti a consideracin de la Comisin de Expertos para la Codificacin del Derecho Internacional un memorandum indicando explcitamente las razones que justifican una distincin de esa naturaleza. Es "conveniente establecer una distincin entre el no pago de las deudas pblicas y la ruptura de obligaciones contractuales ordinarias. En el primer caso, el no cumplimiento de la obligacin podr justificarse por una real y honesta incapacidad financiera, que deber merecer la consideracin de los acreedores, no slo porque el Gobierno extranjero, al contraer su emprstito, no entr en relaciones directas con ellos, sino tambin especialmente, porque ellos, cuando adquirieron los ttulos de tal emprstito, deban conocer los riesgos consiguientes de tal negocio. Evidentemente, la justificacin no ser procedente en la hiptesis de fraude o mala fe del Gobierno

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deudor. El caso de obligaciones contractuales ordinarias es diferente, en el sentido de que el Gobierno, como si fuese un particular, entr en relaciones directas con personas ciertas, conocidas y stas confiaron en la palabra empeada" (Informes y Proyectos sometidos por la Comisin de Expertos, Washington, D.C., Unin Panamericana, pgs. 84-85. Cita extrada de Documentos de Naciones Unidas, Anuario de la Comisin de Derecho Internacional, 1957, Volumen II, Documento A/CN.4/106 antes citado, pg. 129). Respecto de las deudas pblicas, se ha dicho que el Estado ejerce un acto de poder pblico (jure imperii) y, adems, porque dada la versatilidad de la persona del acreedor pondra a los Estados a merced de las personas que circunstancialmente lograsen acaparar los ttulos; consideracin por la cual, bsicamente, en el Asunto de la Compaa Francesa de Ferrocarriles Venezolanos, sometido a la Comisin Mixta de Reclamaciones Franco-Venezolana creada por el protocolo del 19 de febrero de 1902 sta rechaz, en el caso "Ballistini", la parte de la reclamacin que se refera a falta de pago de emprstitos pblicos (v. Ralston, Jackson H.: "Venezuela Arbitration of 1902", Washington, 1904, pgs. 505/6 y Anuario C.D.I. 1980, Vol. II, segunda parte, pg. 37, nota 132).

VIII

Precisadas las normas jurdicas, los principios co

rrelativos y las doctrinas aplicables al caso, entiendo conveniente complementar este dictamen con la exposicin sucinta de los aspectos de hecho y de naturaleza econmica financiera que permiten atribuir carcter de regularidad, razonabilidad, mrito y oportunidad al decreto del Poder Ejecutivo cuya constitucionalidad discute la demandante, ms all de que los dos ltimos aspectos escapan al control jurisdiccional. Sealo, as que es admisible la va escogida por el Gobierno, en su rama ejecutiva, para prorrogar los pagos y modificar algunas clusulas de las condiciones de emisin de los llamados "bonods", determinadas por el decreto N 1334/ 82 del gobierno de facto que ces al instalarse las autoridades constitucionales en diciembre de 1983. La situacin financiera del pas al momento de disponerse, como medida de prudente administracin, esa prrroga y las correlativas modificaciones, justific que se dictara el decreto 772/86 y sus normas complementarias. No corresponde a esta Procuracin General expedirse sobre cuanto no es judiciable; esto es, lo que entra en las facultades privativas del Poder Legislativo y/o del Tribunal de Cuentas existente en aquel momento, respecto del juzgamiento de la llamada cuenta del ejercicio por la ley de contabilidad tambin vigente entonces. Sobre esas cuentas el nico Poder del Estado que tiene atribucin constitucional para aprobarlas o desecharlas es el Legislativo. Slo podra aceptarse un reproche judicial a cuanto haya decidido este Poder si su aprobacin merecera calificarse como inconstitucional. Esto no lo ha planteado el demandante, ni puedo yo, ahora, traerlo aqu.

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Empero, al margen de ello, siempre en el mbito fctico, debo sealar que no fue arbitraria la conducta que inspir el decreto de marras: los datos extrados de las cuentas pblicas de 1985; 1986 y 1987 permiten aseverar que haber prorrogado los pagos hasta tanto ellos pudieran hacerse efectivos, constituye un elemento esencial, como concreta manifestacin de "necesidad financiera". Estas cuentas, como, tambin, las pertinentes informaciones suministradas por las autoridades econmicas y financieras del pas, manifiestan la efectiva y real imposibilidad de pago que justifica la norma de administracin emanada del Poder Ejecutivo que la demandante tacha de inconstitucional. En 1985, el desequilibrio de esas cuentas alcanz a representar un 5% del PBI; en 1986 un importante 4,3% del PBI; y en 1987 un 6,9% del PBI. Tales coeficientes indican la real imposibilidad de destinar recursos para atender las obligaciones que se difirieron. Otro aspecto de la cuestin que no debe olvidarse se refiere al origen de los dos decretos que la demandante encuentra en colisin. Tanto uno como otro no fueron dictados como medidas aisladas o autnomas, sino como integrantes de un conjunto de normas especficamente dedicadas a instrumentar o preparar sendos programas de refinanciacin, renegociacin o reescalonamiento de la deuda externa, devenida en el ms grave problema de nuestra economa. El decreto 1334 del 26/11/82 dictado simultneamente con los decretos 1335 y 1336 sigue a la comunicacin "A" 251, del Banco Central de la Repblica Argentina, hecha el

17 de noviembre de ese ao, mediante la cual se hizo saber que dicho Banco tomaba a su cargo atender por cuenta del Gobierno Nacional y previo pago en pesos del importe correspondiente, las obligaciones emergentes de los seguros de cambio concertados en virtud de las Comunicaciones "A" 31; 54; 61 y 76. Los pagos del Banco deban efectuarse a partir del 25-586, siendo instrumentados los compromisos pendientes mediante obligaciones de Gobierno Nacional, nominativas en dlares estadounidenses o Bonos del Gobierno Nacional, nominativos, en dlares estadounidenses. Ello indica que el decreto en que funda su pretensin la demandante no dispuso emitir ttulos de la deuda pblica externa, sino tan slo ratific lo resuelto por el Banco Central respecto de la asuncin por el Estado de compromisos externos del sector privado, conforme con un plan que signific aliviar a ste de sus deudas con el exterior, transfirindolas al Estado. El decreto 1603, del 21 de diciembre de 1982, y la llamada ley 22.749, sancionada dos meses despus (Boletn Oficial del 21 de febrero de 1983) para ratificar los actos administrativos dictados dentro del rgimen de seguros de cambio que se haban instrumentado segn las comunicaciones del Banco Central "A" 31, 54, 61 y 76, manifiestan, tambin, que los problemas del endeudamiento externo en 1982 obligan a adoptar mtodos de excepcin conforme con lo requerido por la renegociacin de esa deuda, iniciada en septiembre de ese ao, por el rgimen de facto. No se trata, entonces, de la lisa y llana emisin de un emprstito pblico externo, sino de un procedimiento

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reclamado por la penuria que se verificaba en aquel momento. Desde esa perspectiva, el decreto que la demandante tacha de inconstitucional no es ms que la expresin, en 1986, de un problema similar al de 1982. Si la accionante adquiere su crdito como consecuencia de un programa de refinanciacin de la deuda, no hay duda que el mantenimiento o, incluso, el acrecentamiento de dificultades para el financiamiento de los servicios del endeudamiento, ha hecho legtimo y prudente el remedio usado por el Poder Ejecutivo mediante su decreto N 772, al operarse el vencimiento de la prrroga que haba dispuesto el que tal demandante entiende legtimo -N 1334/82-, dictado 42 meses antes de ese vencimiento. No puede, al respecto, olvidarse que el propio gobierno de facto que haba dictado ese decreto, tuvo que reconocer la necesidad de concederse tal perodo de gracia de 42 meses a partir de la fecha de emisin de los "bonos" -el 26 de noviembre de 1982- para cancelar la deuda as diferida en un plazo de cinco aos desde esta data. La comunicacin del Banco Central "A" 278, del 26 de enero de 1983, por la cual se informa sobre la instrumentacin de la primera serie de esos bonos, as lo determina. Es ms, se incluy en tal comunicacin otro procedimiento de transformacin en deuda pblica de la deuda privada asegurada, segn la comunicacin "A" 272, del 11 de enero de 1983. Es evidente que la norma reputada como legtima por la demandante para justificar su pretensin fue un acto requerido por el "crtico nivel de reservas disponibles", co

mo lo dice, textualmente, la Memoria del Banco Central de 1982 (pg. 83). Ese nivel justifica, tambin, el decreto 772/86 y las resoluciones del Ministerio de Economa dictadas en su consecuencia, Nros. 450/86 y 65/87. El comunicado N 6489, del 28 de mayo de 1986, emanado del Banco Central, en efecto, menciona las instrucciones dadas por el Ministerio de Economa en la primera de esas resoluciones, dictada "en el ejercicio de sus responsabilidades soberanas por la Repblica Argentina" con el propsito de "asegurar un tratamiento 'pari passu' a los acreedores" y, tambin, para permitir la ejecucin de un programa monetario apto para "asignar las divisas disponibles". La mencin de ese "programa monetario" indica que no se trat de un acto arbitrario o injustificado ni, tampoco, aislado. La prrroga por 180 das del vencimiento de obligaciones instrumentadas con los ttulos pblicos conocidos como "promissory notes" y "bonods" provenientes ambos del rgimen de seguros de cambio que convirti en deuda pblica una deuda originariamente privadaque afect al perodo comprendido entre el 1 de mayo y el 30 de septiembre de 1986, fue, de tal modo, un acto administrativo de naturaleza, caractersticas y condiciones que no difieren de la medida, tambin administrativa, que dispuso aquella emisin en noviembre de 1982. La comunicacin "B" 2096, del 2 de junio de 1986, instruy a las entidades financieras, dentro del nuevo programa financiero exigido por la situacin, sobre el tratamiento que deban dar a los vencimientos de capital producidos tambin entre mayo y septiembre de aquel ao por deudas de capital contradas antes del 9 de diciembre de 1982 por

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entidades pblicas o empresas privadas. Lo cual, desde luego, no hace ms que reconocer la existencia de dificultades e impedimentos insuperables sin acudir a la postergacin o diferimiento de los pagos. Pocos das despus, el 9 de junio de 1986, otra vez el Banco Central, por su comunicacin "A" 895, estableci las disposiciones para la liquidacin y regularizacin de deudas externas del sector privado, cubiertas con seguros de cambio, para los vencimientos operados entre el 1 de enero y el 30 de septiembre de 1986. Esto es, ratific la persistencia de problemas crticos de orden financiero para atender los pagos. Todo ello, no hace ms que confirmar la subsistencia de graves problemas en las existencias de divisas, ya anunciados en 1985. La comunicacin "A" 697, del Banco Central, del 1 de julio de ese ao, haba informado sobre la emisin de las llamadas "promissory notes" (obligaciones en dlares estadounidenses) para cancelar deudas cubiertas con seguro de cambio, con vencimiento entre el 1 de enero de 1984 y el 31 de diciembre de 1985. Tres aos de gracia y quince cuotas semestrales advierten sobre la gravedad de la situacin. El panorama expuesto por esas reiteradas comunicaciones desecha, de plano, que el decreto impugnado apareciera como acto viciado por ilegitimidad. Es evidente que respondi a la imperiosa necesidad que se adverta en todo aquel perodo. Desde setiembre de 1982 la cesacin de pagos se cerna sobre el pas, justificndose todas y cada una de las medidas que procuraban diferirla. Los mensajes presiden

ciales del 1 de mayo de 1986 y de 1987 al Congreso de la Nacin, como tambin las memorias anexas del Ministerio de Economa, reconocen la necesidad de la renegociacin en curso. Es decisorio, adems, recordar que el llamado "Comit de bancos internacionales" habra prorrogado por 180 das los vencimientos de 1986 y tambin los del primer trimestre de 1987, con inclusin en la prrroga de los vencimientos operados o por operar en los "bonods" y en las "promissory notes". Ese acuerdo con los bancos acreedores excluye toda posibilidad de imputar ilegitimidad a dicho decreto. Aunque pueda no ser necesario para sustentar mi opinin, aporto, muy brevemente, referencias a la insercin de la medida tachada por la demandante dentro de la renegociacin iniciada en septiembre de 1982. Es sabido que por entonces se iniciaron tratativas con el Fondo Monetario Internacional, el Banco de Pagos Internacionales, los Banco Centrales de algunos pases acreedores y algunas instituciones privadas, para procurar solucionar dificultades surgidas de atrasos en pagos al exterior. Las gestiones se concretaron en un programa financiero, que posteriormente tuvo que modificarse en razn de problemas internos y externos para ejecutarlo, particularmente originados por la penuria de divisas. Los atrasos subsistieron en 1983, pese a haberse concretado tales gestiones a partir de los primeros meses de ese ao. Debi diferirse el servicio de la deuda por sucesivos perodos trimestrales, hasta llegar al 10 de diciembre de 1983, en que asumieron las autoridades constitucionales. Despus de un replanteo durante 1984 de la posicin del pas ante los organismos internacionales y los

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acreedores, se llega, en 1985, a materializar importantes acuerdos para refinanciar la deuda externa. Ellos tienen como marco de referencia el Plan Financiero Argentino 1984/85 convenido en 1984 con un comit de bancos acreedores. Ese plan prorroga vencimientos y, en lo que concierne a la cuestin objeto de este dictamen, informa la decisin de las autoridades econmicas del pas que procura solucionar bilateralmente los problemas derivados del excesivo endeudamiento anterior a 1983. Dentro del cual entran las obligaciones que el demandante reclama en estos autos. Todo esto surge de la objetiva lectura de las Memorias del Banco Central de los tres aos antes mencionados, como tambin de la rendida al Congreso Nacional por el Ministerio de Economa en Anexo a los mensajes presidenciales del 1 de mayo de 1986; 1987 y 1988. E, igualmente de los informes de los organismos internacionales de cooperacin econmica y de la llamada "Comunidad Financiera Internacional". Examinada esa documentacin oficial -no discutida por la demandante y, adems, de veracidad y autenticidad sustantiva en tanto el Poder Legislativo no la desech(art. 86, inc. 11 C.N. que somete a la consideracin del Congreso las medidas que juzgue necesarias y convenientes sobre el estado de la Nacin) resulta coherente y responde al principio de congruencia que se hayan diferido pagos imposibles de efectuar. Habr que recordar que en aqul tiempo el Gobierno estaba empeado en una poltica econmica que el Congreso Nacional comparti, dentro de la cual la refinanciacin y la

renegociacin de la deuda externa era su piedra angular. Esa informacin oficial, consiguientemente, describe las circunstancias de hecho que dan causa al decreto y dems actos que se discuten. La adopcin, en junio de 1985, del denominado "Plan Austral", con el cambio de moneda dispuesto por el decreto 1096, dictado el 14-6-85, ratificado posteriormente por la ley de presupuesto, conforma una visin que escapa a lo justiciable. Si el Gobierno de entonces escogi una determinada poltica, no hay duda que ella slo puede ser modificada, como principio, por accin del Poder Legislativo. Desde el punto de vista econmico financiero, que aqu considero, no existe otra alternativa: o se pagaba a los acreedores resultantes de la aplicacin del decreto de facto 1334/82, o se evitaba perjudicar la negociacin y refinanciamiento de la deuda externa que se haba constituido en protagonista de una situacin financiera con grave penuria y susceptible de llevar al pas a la cesacin de pagos externos. Si no se hubiera dictado el decreto impugnado, los pagos por el concepto que reclama la accionante hubieran obstruido seriamente -sino impedido absolutamente por la ejecucin judicial de la totalidad de la acreencia- la perspectiva de negociaciones con los organismos internacionales de crdito y con la banca privada acreedora entonces en curso; como tambin las tratativas con gobiernos extranjeros que se nucleaban en el denominado "Club de Pars". El Poder Ejecutivo, ms all de las facultades que pueda o no delegarle el Congreso en la materia objeto de la litis, tiene poderes suficientes para administrar segn su

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visin de la realidad. Y si sta expone, como es pblico y notorio, una circunstancia concreta que hizo imposible pagar, es evidente que hace al mrito de las decisiones administrativas adecuarse al inters pblico primario. No es vlido impedirle al Poder Ejecutivo que proteja u obre conforme con ese inters general segn su propia apreciacin de la realidad imperante. La militancia poltica en sectores de la oposicin al Poder Ejecutivo de entonces, no pude oscurecer cuanto constituye un dato de la realidad. En esto no fincaba la discrepancia, sino en las polticas a adoptar para superarla. Hacia 1986 era imposible efectuar los pagos que reclama el demandante. Si la solucin adoptada fue la mejor o no, es materia que entra en el juicio valorativo inherente a lo poltico, vale decir, a cuanto es atribucin del Poder Legislativo, que se ha pronunciado por la aprobacin de esa poltica, en el aspecto contable, financiero, administrativo y econmico que involucra la pretensin de la demandante. La aprobacin de las cuentas pblicas de 1986 hace innecesario acudir al tratamiento de la ausencia de intervencin legislativa antes de dictarse el decreto 772/86, an en el caso que no se comparta que ese acto entra en las potestades constitucionales del Poder Ejecutivo, y la aprobacin de los presupuestos pblicos posteriores vuelve acadmica la discusin sobre si hubo exceso o desviacin de poder al tomarse la decisin que impugna la demandante. Al llegar a este punto del razonamiento, se confir-

ma que la condicin de actos reglados que asumen todos los que se producen en la hacienda pblica, segn lo reconoce de antiguo la Contabilidad Pblica, origina serias dificultades para distinguir los aspectos intrnsecos de esos actos -de obvia naturaleza econmico-financiera- y los que conforman su encuadre jurdico o normativo. Tales dificultades, sin embargo, no me impiden reconocer que en el decreto tachado de inconstitucional por la demandante lejos de advertirse arbitrariedad o irrazonabilidad, se encuentra una concreta manifestacin de la honesta conducta del deudor que propone a sus acreedores un plazo para pagar, bajo las nuevas condiciones, cuanto le es imposible en ese momento. En esta cuestin, adems, no puede olvidarse que gran parte de los impedimentos que padecan las finanzas pblicas en 1986 fue por una consecuencia inevitable de los actos y las polticas de endeudamiento externo anteriores a 1983. El propio decreto 1334/82, que el accionante entiende vulnerado, no es ms que el reconocimiento expreso por el rgimen de facto, de la existencia, ya antes de transferir el poder al gobierno de la Constitucin, de serias dificultades para atender los pagos externos. El accionante es cesionario de un crdito impago a su respectivo vencimiento a causa de la impotencia financiera del Estado y que por ello se difiere su atencin documentndolo en un bono consolidado. Es contradictorio, entonces, que la demandante pretenda que en 1986 se pague una deuda nacida de un acto que se acepta como legtimo en 1982: reescalonar los pagaos, en la medida de lo posible, fue el objeto de la disposicin

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del gobierno de facto y ello lo es tambin de la que aqu se discute. Con la decisiva salvedad que no pudo ignorar la demandante, al hacer su reclamacin, el agravamiento de la penuria financiera entre esos aos, como inevitable derivacin de la presin ejercida por un endeudamiento externo excesivo durante el tiempo en que actu el gobierno de facto que emiti los "bonods". Llego as, a la conclusin que me permite dictaminar que el decreto 772/86 y las resoluciones 450/86 y 65/87 no contienen vicio o tacha alguna que los haga inconstitucionales, tanto por lo que se refiere a los aspectos jurdicos institucionales vertidos precedentemente como por cuanto informa su vinculacin con la realidad existente en el momento que se dictaron. -IXEn tales condiciones, el reclamo del recurrente en cuanto pretende el cobro de una deuda externa de modo unilateral -con el errneo apoyo exclusivo en normas de derecho privado en un tpico caso de derecho pblicointenta sustraerse de los principios bsicos del derecho y la prctica internacionales, en virtud de los cuales la ejecucin forzada es impracticable en atencin a la naturaleza pblica del ente prestatario y a que, en tales condiciones, el principio de la preservacin de las obligaciones financieras internacionales tiene como lmite la capacidad de pago del deudor respectivo y porque cuando el deudor de una obligacin de

esta naturaleza es el Estado, el acreedor no pude pretender que el incumplimiento quede sujeto de manera exclusiva a las normas de derecho privado. Ello es, en esencia, cuanto sustentaba Luis Mara Drago en su histrica carta a nuestro representante diplomtico en Estados Unidos de Amrica. Es que la "doctrina Drago" no fue una disquisicin escolstica elaborada por un acadmico en el silencio de su despacho, sino la respuesta jurdica a una realidad concreta y la importancia de los principios que comporta fueron, en cierta medida, aceptados por la comunidad internacional. Prueba de ello es que en 1931 la cesacin en el pago de la deuda externa de prcticamente la totalidad de los Estados latinoamericanos no produjo conflicto internacional alguno, como los que le dieron origen. As es como el presidente Roosevelt, all por 1935, afirm que "no sera prudente que el gobierno se ocupe directamente del arreglo de las deudas privadas"; motivo por el cual los prestamistas organizaron el "Bondholders Council" que fue quien llev adelante las negociaciones con los Estados prestatarios tendientes a darle solucin; entidad cuya creacin fue el mtodo posible de conciliar los principios antes enunciados con la amplia dispersin numrica y geogrfica de los acreedores (o tenedores de bonos) y su falta de representacin e individualizacin al producirse la cesacin de pagos. Al par que la negociacin global de la deuda tiene por objeto asegurar un tratamiento pari passu entre la totalidad de los acreedores extranjeros pues establecer diferencias entre ellos en el servicio de la deuda externa hara que el Estado incurriera en discriminacin, lo cual

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contraviene los principios del derecho internacional generalmente reconocidos (ver Sexto Informe del Relator Especial, Dr. Garca Amador, presentado a la Comisin en 1961, artculo 11. Documento A/CN.4/134 y Adicin, Anuario de la Comisin de Derecho Internacional, 1961, Vol. II, pg. 52). Es en el marco de los principios expuestos que el gobierno helnico pudo invocar, en el Asunto antes citado de la sociedad comercial belga, el compromiso que tena con sus dems acreedores; como consecuencia de lo cual "...todo pago ms favorable del crdito de la Sociedad belga causara el hundimiento del rgimen establecido para el arreglo de la deuda pblica". Por tal razn, sin desconocer su obligacin, se declar "...dispuesto a negociar e indica que sus arreglos con los acreedores podran servir de base para la discusin". Propuesta frente a la cual el Consejero belga hizo la declaracin de que la "...deuda subsiste enteramente en espera de mejor fortuna. Lo que puede pagar, debe pagar" y que llev a la Corte Permanente a sostener que "...ambos gobiernos han convenido, en principio, en examinar la posibilidad de celebrar negociaciones con miras a un arreglo amistoso, en el cual se tendra en cuenta, entre otras cosas, la capacidad de pago de Grecia. Un arreglo de esa naturaleza es sumamente conveniente" (Anuario C.D.I. 1978, Volumen II, primera parte, pg. 144). Por tanto, la pretensin de pago de la actora interfiere negativamente en las negociaciones multilaterales que el gobierno mantena con sus acreedores

extranjeros erigindose en un planteo incompatible con los esquemas tradicionales de arreglo internacional de la deuda externa.

-X-

Corresponde, por ltimo, hacer la salvedad de que si V.E. no resolviera de conformidad con lo dictaminado, de todos modos el caso sub examine quedara alcanzado por las prescripciones de la ley de consolidacin de las deudas del pasivo pblico, n 23.982, con las consecuencias previstas en el art. 3 del referido texto legal, en cuanto establece que las sentencias judiciales "...tendrn carcter meramente declarativo..." y que "la nica va para su cumplimiento es la establecida en la presente ley".

-XI-

Opino, pues, que el recurso extraordinario es improcedente y que, por las argumentaciones sustentadas, debe confirmarse la sentencia en recurso. Por ltimo, que a todo evento, debern aplicarse en el sub lite las previsiones de la ley 23.982.

Buenos Aires, 6 de julio de 1994.

ES COPIA

OSCAR LUJAN FAPPIANO

B. 592. XXIV. Brunicardi, Adriano C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro.

Buenos Aires, 10 de diciembre de 1996. Vistos los autos: "Brunicardi, Adriano C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro". Considerando: 1) Que la sentencia de la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al revocar lo resuelto en la instancia anterior, decidi rechazar la demanda que el actor, tenedor de dos ttulos de la deuda pblica externa -bonos nominativos en dlares estadounidenses N 0053128 y N 0052828- haba promovido contra el Estado Nacional (Ministerio de Economa) y el Banco Central de la Repblica Argentina, por cobro de las amortizaciones de capital y servicio financiero en las condiciones de la emisin. Contra ese pronunciamiento, la parte actora interpuso el recurso extraordinario (fs. 583/591), que fue concedido mediante el auto de fs. 600. 2) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente pues se halla en tela de juicio la inteligencia y aplicacin de normas federales -decreto 772/86, decreto 1379/87, resoluciones ministeriales 450/86 y 65/87 y concordantes- que fueron impugnadas como violatorias de la Constitucin Nacional, y la decisin ha sido favorable a su validez y contraria a los derechos que el recurrente fund directamente en la Ley Fundamental. Cabe recordar que cuando se encuentra en discusin el alcance que corresponde asignar a normas de derecho federal, el Tribunal no se halla limitado por los argumentos de las partes ni del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 308:647 entre muchos otros). //-

-//-

3) Que el actor demand por invalidez constitucio-

nal del decreto 772/86 y de las resoluciones ministeriales y comunicaciones del Banco Central de la Repblica Argentina que se dictaron en consecuencia y que modificaron las condiciones de financiacin y amortizacin de los bonos nominativos en dlares estadounidenses -BONODS- y por pago del crdito a su favor segn las condiciones originales de emisin de tales ttulos (decretos 1334/82 y 1603/82). No se impugn en el sub lite el rgimen de cancelacin de los contratos originales de mutuo internacional mediante la emisin de ttulos pblicos. En este proceso, el actor destac que no cuestionaba la validez del decreto 1334/82 -de creacin de los BONODS- sino la modificacin dispuesta en el ao 1986 por el Poder Ejecutivo Nacional que haba alterado unilateralmente las condiciones del emprstito pblico. 4) Que a los fines de dilucidar la naturaleza de esta alteracin y los efectos que pueden reconocrsele en jurisdiccin argentina, corresponde ponderar en primer lugar si las normas impugnadas han emanado de la autoridad competente o si han violentado los preceptos constitucionales relativos al rgano dotado de facultades para la asuncin, financiacin y refinanciacin de la deuda pblica externa. 5) Que las partes estn contestes en que, ante la imposibilidad de hacer frente a los seguros de cambio contratados por deudores privados con el Banco Central de la Repblica Argentina para cumplir con las obligaciones emergentes de prstamos financieros con acreedores externos -rgimen de las comunicaciones "A" 31; "A" 54; "A" 61; "A" 76 y "A" 137el Poder Ejecutivo Nacional autoriz al Banco Central a emi -//-

B. 592. XXIV. Brunicardi, Adriano C. c/ Estado Nacional (B.C.R.A.) s/ cobro.

-//-tir bonos nominativos en dlares estadounidenses, en las condiciones establecidas en el decreto 1334 del 26 de noviembre de 1982 (B.O. del 3-12-82). Esta decisin comport, en lo esencial, la cancelacin del crdito original y la creacin sustitutiva de un emprstito pblico a cargo del Estado Nacional, pagadero en el extranjero, transmisible por cesin con las limitaciones expresamente contenidas en el decreto de creacin. Con el propsito de mejorar el perfil de la deuda financiera externa privada, el Estado Nacional la transform en deuda externa pblica y difiri su pago a perodos futuros. Este acto constituy una emanacin de la soberana nacional, ms all de los trminos con que fue anunciado a los acreedores extranjeros, a quienes se les impuso sin que su consentimiento jugara un papel relevante. No obsta a esta conclusin la ambigua redaccin de la comunicacin "A" 251 del Banco Central de la Repblica Argentina del 17 de noviembre de 1982 puesto que la opcin del acreedor se limit a elegir la forma de instrumentacin de la sustitucin que se dispona (promissory notes o BONODS). 6) Que no obstante la falta de impugnacin del decreto 1334/82, es relevante dilucidar su naturaleza a los fines de poder juzgar la constitucionalidad de las normas por las cuales el Poder Ejecutivo dispuso en los aos 1986 y 1987 la modificacin del rgimen que imperativamente haba impuesto a los acreedores extranjeros en 1982. En este orden de ideas cabe afirmar que se trat de una modalidad de emprstito que es emanacin del Estado soberano y que se halla comprendido en el concepto genrico

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-//-de fondos del Tesoro Nacional, a saber: "los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nacin, o para empresas de utilidad nacional" (art. 4 de la Constitucin Nacional). Deca Joaqun V. Gonzlez: "la deuda pblica o el emprstito se funda en la perpetuidad de la Nacin, en la reparticin del impuesto entre las generaciones presentes y venideras, pero tambin en que el uso del crdito debe destinarse a salvar el pas de peligros graves o a empresas que comporten su engrandecimiento" (Manual de la Constitucin Argentina, 1897, 3a. ed. reformada 1971, pg. 438). Tan delicada misin fue adjudicada expresamente por los constituyentes al Poder Legislativo: "...contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin"..."arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nacin" (artculo 75, incisos 4 y 7 de la Constitucin Nacional). En palabras de Joaqun V. Gonzlez, se han querido comprender dos aspectos: el de reconocer las deudas preexistentes y el de crear una facultad permanente del Congreso para el futuro (ob. cit. pg. 437). "...la ley es la nica que crea los recursos del Tesoro, (pero a la vez) ella es tambin la que cada ao determina cmo, con qu objetos, en qu cantidad deben ser gastados los recursos por ella atesorados" (Alberdi, Juan Bautista, Organizacin de la Confederacin Argentina, tomo 2, pg. 355). En suma, son atribuciones del Congreso, la de decretar y contraer emprstitos que integrarn la deuda pblica, y la de decidir la financiacin, refinanciacin y el rescate de tal deuda. 7) Que el rgimen instaurado por decreto 1334/82 -//-

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-//-comport, a la vez, una asuncin de deuda por el Estado -acto cuyo mrito no constituye materia justiciable- y una conversin de la deuda, en condiciones financieras que sustituyeron coactivamente las condiciones pactadas por los acreedores extranjeros con sus deudores originales. Si bien se emitieron valores nominativos, los ttulos fueron puestos en el mercado en determinadas condiciones de cesin y adquirieron individualidad propia. Como se ha sostenido precedentemente, cabe descartar el enfoque privatista y concebir la relacin que se estableci con los tenedores extranjeros como de derecho pblico. 8) Que el decreto 1334/82, as como los decretos 1336/82 y 1603/82, fueron ratificados por las leyes 22.749 y 22.910 durante el gobierno de facto. Si bien estas normas no han sido impugnadas en el sub examine, es relevante esclarecer su vigencia constitucional pues quien tiene facultades para endeudar a la Nacin, dispone de facultades para financiar esa deuda o refinanciarla. 9) Que cabe advertir que el gobierno constitucional rechaz las cuentas de inversin correspondientes -en lo que interesa en la presente causaa los aos 1981, 1982 y 1983 (ley 23.854). Aclar, sin embargo, que esa decisin no tena per se efectos sobre los actos o vinculaciones jurdicas de ninguna especie. Por su parte, respecto del primer ejercicio fiscal de las autoridades constitucionales -que presentaron el "mejor presupuesto que hemos podido estructurar para la Nacin en la emergencia nacional que estamos atravesando" (Diario de Sesiones Diputados 24 y 25 de septiem -//-

-//-bre de 1984, pg. 4302)- es significativo que el Congreso de la Nacin haya aprobado la cuenta general correspondiente al ao 1984 (ley 23.855), que inclua el servicio pblico de la deuda externa con vencimiento en 1984. Esta circunstancia, as como el debate que tuvo lugar en el Parlamento con motivo de la discusin y sancin de la ley del presupuesto general de la Nacin correspondiente al ejercicio 1984, permiten una primera conclusin, y es que hubo una continuidad en la vigencia de los actos de las autoridades de facto relativos a la refinanciacin de la deuda externa del sector pblico. La modificacin por parte del Poder Ejecutivo constitucional, mediante el dictado del decreto 772 del 23 de mayo de 1986 (B.O. del 2-6-86), de los trminos de los compromisos asumidos frente a los acreedores extranjeros en 1982, con vencimiento en el ejercicio 1986 y en el futuro, tuvo el valor de una ratificacin implcita pues comport un reconocimiento de la vigencia de aquellos compromisos, los que debieron expresamente ser modificados o prorrogados. 10) Que el debate parlamentario que precedi a la sancin de la ley del presupuesto general de la Nacin para el ejercicio 1984 (Diario de Sesiones Diputados 26 y 27-9-84, pg. 4531) permiti conocer la opinin de las autoridades

constitucionales frente al cumplimiento de la deuda externa argentina y frente a las facultades que en la prctica haban sido ejercidas por el rgano ejecutivo y, una vez repuestas las instituciones, sometidas a la aprobacin del Parlamento en ocasin del debate de la ley presupuestaria. Los representantes de la minora cuestionaron en aquel momento el sistema de "autorizaciones anticipadas" al -//-

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-//-Poder Ejecutivo para "afrontar los compromisos de la deuda pblica externa", que se incluan en la ley de presupuesto -y que, por lo dems, se discutan casi al finalizar el ejercicio- y propusieron incorporar en el texto explcitas precisiones relativas a la intervencin directa del Congreso para "arreglar el pago", conforme a su competencia (propuesta del seor diputado Fappiano, Diario de Sesiones Diputados 26 y 27-9-84, pg. 4525). Estas modificaciones no fueron aprobadas, lo cual signific que el Congreso de la Nacin aceptaba la regularidad de su intervencin en oportunidad del tratamiento de la ley anual del presupuesto. 11) Que a juicio de la parte demandada, las facultades del Poder Ejecutivo para financiar y refinanciar la deuda externa del sector pblico, se sustentaran en la delegacin contenida en el art. 48 de la ley 16.432, que sera una norma de vigencia general incorporada a la ley permanente de presupuesto 11.672 (con la modificacin introducida por el art. 7 de la ley 20.548). Estas normas autorizan al rgano ejecutivo para contraer prstamos con organismos internacionales econmico financieros a los que pertenezca como miembro la Repblica Argentina o con agencias o entidades de otros gobiernos y para comprometer la garanta de la Nacin en operaciones de esas caractersticas. En este ltimo supuesto la citada ley admite dar garanta en obligaciones asumidas por entidades pblicas o privadas. Aun cuando esta norma entraara una delegacin impropia de facultades del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo para la materia determinada que contempla, en atencin a que en el sub lite no se trata de una operacin concertada con un organismo fi -//-

-//-nanciero internacional sino con un acreedor externo privado, parece ms convincente sustentar la legitimidad de lo actuado por el Poder Ejecutivo en la ratificacin dada por el Congreso en ocasin de la aprobacin del presupuesto anual y de la cuenta de inversin. 12) Que en este orden de ideas cabe sealar que el decreto 772/86 impugnado en autos, dispuso la prrroga de los pagos de las amortizaciones de capital que se produjesen a partir del 26 de mayo de 1986 y correspondieran a los ttulos creados por decretos 1334, 1336 y 1603 del ao 1982 y la comunicacin del Banco Central de la Repblica Argentina "A" 251 del 17 de noviembre de 1982. Como consecuencia de tal decisin, se dict la resolucin ministerial 450/86 (fs. 473/476) que orden la instrumentacin de la prrroga mediante la emisin de documentacin provisoria y dispuso que a partir del plazo prorrogado las obligaciones quedasen comprendidas en el programa general de refinanciacin de la Repblica Argentina y en las condiciones de dicho programa; asimismo se dict la resolucin 65/87 (fs. 477/481), que ampli los alcances de la anterior e incluy entre los pagos a prorrogar a aquellos que vencieran entre el 30 de septiembre de 1986 y el 31 de marzo de 1987. De especial importancia es la comunicacin "A" 1122 del Banco Central de la Repblica Argentina del 13 de noviembre de 1987 (fs. 126/130), que dispuso nuevas pautas para la amortizacin y la refinanciacin de estas obligaciones, segn criterios ajustados al contrato de crdito a plazo de 1987, anexo B, suscripto con la Comunidad Financiera Internacional (fs. 126). Estas actuaciones del Poder Ejecutivo quedaron convalidadas por el Congreso na -//-

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-//-cional al proceder a la aprobacin del presupuesto general para el ejercicio 1986 (ley 23.410, especialmente artculos 13 y 15) y de su similar correspondiente al ejercicio 1987 (ley 23.526, artculos 13 y 15). 13) Que no puede afirmarse que el Poder Legislativo haya transferido una competencia propia sino que, en la prctica del funcionamiento de las instituciones en la ltima dcada, la ha ejercido en la oportunidad del debate y aprobacin de la ley anual de presupuesto general. Ms prxima a una delegacin se halla la autorizacin anticipada que, en forma genrica, el Congreso ha otorgado en la Ley de Ministerios al Ministro de Economa del Poder Ejecutivo de la Nacin, para intervenir en operaciones de emprstito externo, operaciones financieras de ese carcter y en las negociaciones internacionales de naturaleza econmica, monetaria, comercial y financiera (artculo 20, incisos 13 y 25 de la Ley de Ministerios segn el texto ordenado por el decreto 132 del 10 de diciembre de 1983, vigente al tiempo de los hechos que se discuten en autos). Se tratara de una delegacin impropia en materia determinada de administracin, cuyas bases estaran dadas en la ley general del presupuesto anual de la Nacin (art. 76 de la Constitucin Nacional). 14) Que la ley 24.156 -que constituye un todo orgnico regulador de la administracin financiera y de los sistemas de control del sector pblico nacional- si bien resulta inaplicable como norma habilitante de los actos administrativos cuestionados, revela la voluntad actual del rgano legislador de continuar ejerciendo la competencia que se discute en el sub lite, en oportunidad de la aprobacin -//-

-//-de la ley de presupuesto general del ao respectivo, sin perjuicio de reservar la posibilidad de dictar una ley especfica para aquellas operaciones de crdito pblico que no estuvieran contempladas en la ley de presupuesto general y delegar facultades en el Poder Ejecutivo en cuanto a las operaciones de crdito con los organismos financieros internacionales de los que la Nacin forma parte (art. 60 de ese cuerpo legal), delegacin que ciertamente deber respetar el marco constitucional (art. 76 de la Constitucin Nacional). 15) Que las consideraciones precedentes permiten arribar a la conclusin de que el decreto 772/86, as como los dems actos administrativos dictados en consecuencia y que han sido impugnados en este litigio, no son inconstitucionales en razn del rgano que los dict. 16) Que antes de tratar la compatibilidad constitucional de la materia regulada por los decretos impugnados, cabe destacar la conclusin a la que arriba el fundado dictamen del seor Procurador General -que este Tribunal comparte en lo pertinente- en cuanto a la existencia de un principio de derecho de gentes que permitira excepcionar al Estado de responsabilidad internacional por suspensin o modificacin en todo o en parte del servicio de la deuda externa, en caso de que sea forzado a ello por razones de necesidad financiera impostergable. 17) Que la Repblica Argentina implement una reprogramacin unilateral de los vencimientos que la obligaban segn las condiciones de emisin de los bonos nominativos en dlares estadounidenses. As como se ha calificado el acto original -decreto 1334/82- como un acto de soberana, tam -//-

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-//-bin la modificacin de su rgimen particip de tal naturaleza, pues fue un acto unilateral del Estado destinado a proteger las reservas en divisas extranjeras de la Nacin ante razones de necesidad. Corrobora tal conclusin el dictado de la comunicacin "A" 1122 (fs. 126/130), que, con fundamento en dar un tratamiento igualitario a todos los acreedores, incluye coactivamente a las obligaciones sub examine en las pautas del plan de refinanciacin general para el ao 1987 (tal como lo haba anunciado el art. 4 de la resolucin ministerial 450/86).

En tales condiciones, la aplicacin de estas normas es ineludible en jurisdiccin argentina, cualquiera que fuese el lugar de pago del emprstito -advirtase que en el decreto de creacin se previeron las plazas de Nueva York, Francfort, Londres o Zurich, a eleccin del titular- y la ley a la que se hubiese sometido el mutuo internacional originario. Considrese que los tribunales locales se hallan inmediatamente obligados por las normas imperativas que emanan de la voluntad soberana del Estado del que reciben la jurisdictio, circunstancia que no exime, no obstante, a los jueces de efectuar el control de constitucionalidad propio de su funcin. 18) Que al tiempo del dictado del decreto 772/86, la Repblica Argentina pasaba una situacin financiera de grave penuria con riesgo de incurrir en cesacin de pagos externos y consiguiente aislamiento respecto de la comunidad internacional. Por lo dems, el decreto en cuestin no repudi la deuda externa del sector pblico sino que difiri su -//-

-//-cumplimiento para satisfacerlo en plazos y condiciones que el poder pblico estim compatibles con el inters de la comunidad total. En atencin a las particularidades del emprstito pblico, se ha descartado en autos el tratamiento del Estado deudor segn el rgimen de las obligaciones ordinarias. Tampoco los acreedores son pasibles de un enfoque iusprivatista; ellos adquieren el ttulo en un mercado internacional, en condiciones que presuponen el riesgo inherente a un negocio comprendido en el endeudamiento exterior de un Estado soberano. 19) Que la naturaleza jurdica del emprstito pblico no significa la exclusin de toda responsabilidad de orden patrimonial por la modificacin unilateral de las obligaciones, en caso de conducta arbitraria o de lesin a derechos individuales dignos de proteccin. Al respecto, en el sub examine no se ha demostrado que el Estado Nacional, al efectuar el "arreglo de la deuda" (art. 75, inciso 7 de la Constitucin Nacional), en el contexto de emergencia financiera que atraves el pas en los aos que siguieron al restablecimiento del orden constitucional, haya impuesto condiciones que comportasen actos confiscatorios o que condujesen a una privacin de la propiedad o degradacin sustancial del crdito. Por el contrario, el conjunto de actos administrativos cuestionados implement un aceptable aplazamiento temporal de los vencimientos, con equiparacin de la situacin de los acreedores externos en similares condiciones. Prrafo aparte merece la posibilidad que se ofrece en la comunicacin "A" 1122 del Banco Central de la Repblica Argentina (apartado 5.6. in fine), segn la cual no se contemplara la amortizacin de capital alguno. Esta condi //-

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-//-cin no fue objeto de agravio concreto del actor y, por lo dems y fundamentalmente, no le fue impuesta inexorablemente al acreedor sino que se le ofreci como opcin frente al rgimen coactivo. 20) Que, en suma, cabe concluir que se han verificado las condiciones que, segn conocida jurisprudencia del Tribunal, justifican la suspensin de los derechos personales como recurso del poder de polica [confr. votos coincidentes en Fallos: 313:1638 y en causa I.78 XXIV "Iachemet, Mara Luisa c/ Armada Argentina s/ pensin (ley 23.226)", fallada el 29 de abril de 1993)]. En consecuencia, el decreto 772/86, las resoluciones ministeriales 450/86, 65/87, el decreto 1379/87 y dems actos administrativos dictados en consecuencia e impugnados en el sub lite, no son pasibles de objecin constitucional. Por ello, y por los argumentos coincidentes del seor Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario de fs. 583/591 y se confirma el fallo de fs. 577/578. Las costas de esta instancia se distribuyen por su orden en atencin a la dificultad jurdica de la cuestin debatida. Notifquese y, oportunamente, devulvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ. ES COPIA