ENTIDADES TJERRITORIALlES

lLa propia Carta fundamental distingue entre los empleos ofia

ciales de los diversos órdenes, sin que se pueda jm·ídicamente
impo:ne:r obligaciones a entidades distintas a las cuales el fun-
cionario se encuentra vinculado
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., veintiséis
de junio de mil novecientos noventa.
Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.
Referenda: Exoediente número 2055. Norma acusada: Artículo 85 de
la Ley 32 d.e 1986. Prima Extmcarcelaria. Autonomía patrimonial
de los Denartamentos. Actor: Carlos Mario Isaza Serrano. Aoro-
bada por Acta número 26. -

I. Antecedentes:
Haciendo uso de la acción popular consagrada en el artículo 214
de la Constitución Nacional, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano,
demanda la inexequibilid&.d del artículo 85 de la Ley 32 de 1986, por
considerarlo contrario al artículo 183 de la Constitución Nacio<1al.
Oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos
los trámites previstos para este tipo de asuntos se procede a decidir.

II. Texto de la norma acusada:

Se transcribe enseguida la norma acusada:

"LEY 32 DE 1986
" (febrero 3)
"Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia.

"EL CONGRESO DE COLOMBIA,

"DECRETA:
"
"Artículo 85. Prima Extracarcelaria. Los miembros del Cuer-
po de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, que presten
sus servicios en establecimientos donde se reciben presos depar-
57. Gaceta Judicial (Constitucional)
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tamentales o municipales, tendrán derecho a que el municipio o

departamento correspondiente les cancele un sobresueldo no me-
nor al veinte por ciento (20%) de las asignaciones que devenguen,
de acuerdo con lo establecido en el Decreto 259 de 1938".

II I. La demanda:
Estima el demandante que con la disposición acusada se trasgre-
dió el artículo 183 de la Constitución Nacional, ya que el legislador
dispuso de una prestación social, con cargo a los tesoros de las enti-
dades territoriales, en favor de empleados del orden nacional.
Anota que si bien, el Congreso Nacional es el órgano competente
para fijar las prestaciones sociales de los empleados oficiales de cual-
quier orden, en el ejercicio de tal atribución debe respetar el límite
que impone el artículo 183 de la Carta, que consagra la propiedad
exclusiva de los bienes y rentas de las entidades territoriales.

IV. El concepto del Ministerio Público:

En cumplimiento de la obligación constitucional de intervenir en
este tipo de asuntos, el señor Procurador General de la Nación, me·
diante Oficio 1521 de enero 29 de 1990, solicita a esta Corporación
declarar inexequible la norma acusada por encontrarla violatoria del
artículo 133 de la Constitución Política.
Para sustentar su solicitud hace las siguientes afirmaciones:
a) Los Departamentos y Municipios gozan de independencia para
el manejo de los bienes de su propiedad, dentro de los límites que
señale la Constitución y la ley;
b) Cuando se trata de rentas y bienes de propiedad exclusiva de
los Departamentos o Municipios, sólo sus órganos representativos
están constitucionalmente autorizados para distribuirlos en la forma
que estimen conveniente, para prestar el servicio que les ha sido
encomendado; y
e) Al disponer que los Departamentos y los Municipios deben
contribuir, de sus rentas, al pago de una prima, para unos empleados
del orden nacional, no hizo otra cosa que imponer a favor de la Nación,
un recargo sobre las rentas de las entidades territoriales, con violación
del inciso segundo del artículo 183 de la Constitución Nacional.

V. Oposición a la demanda:
Los ciudadanos Alvaro Soto Angel y Hermes de J. Guerrero Cabos,
presentaron a la Corte escrito para oponerse a las pretensiones de la
demanda, por considerar que con la norma acusada no hay violación
alguna a la Carta Fundamental.
Afirman que la denominada prima extracarcelaria encuentra su
fundamento en un contrato que puede celebrar la Nación con las enti-
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dades territoriales para recibir presos departamentales o municipales

en centros de reclusión del nivel nacional, conforme a lo previsto en
el artículo 28 del Decreto 259 de 1938.
Sostienen que por tratarse de un contrato que puede celebrar o
no, el establecimiento de la prima extracarcelaria se constituye en un
acto de libre disposición de las entidades territoriales y no en una
imposición de la Nación a las rentas de esas entidades.
Finalmente, manifiestan que de acuerdo con el inciso 2'? del artículo
182 de la Constitución Nacional, el Congreso es competente para
determinar "los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos
de los mismos".

VI. Consid€raciones de la Corte:

1. Competencia.
Por tratarse de una norma contenida en una ley de la República,
esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su
exequibilidad según lo dispone el artículo 214 de la Constitución
Política.
2 . Alcance de la norma acusada.
El artículo 85 de la Ley 32 de 1986, cuya constitucionalidad se
estudia, estableció en favor de los miembros del Cuerpo de Custodia y
Vigilancia Penitenciaria Nacional, a cargo del municipio o departa·
mento, un "sobresueldo" no menor al 20% de las asignaciones que
devenguen cuando en el establecimiento donde presten sus servicios
reciban presos departamentales o municipales.
Se creó de esta manera una prestación económica en favor de
empleados del orden nacional con cargo a los tesoros de los depar-
tamentos o municipios.
En la Constitución se encuentra perfectamente definido que el
Congreso de la República tiene la competencia exclusiva "para fijar
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías
de empleos, así como el régimen de las prestaciones sociales"; tal es
la conclusión que se desprende de las previsiones de los artículos 62,
76 numerales 1, 9, 10 y 12; 187 y 197 de la Constitución Nacional.
Es claro, además que dentro del marco señalado por la Consti·
tución y la ley, las asambleas y los concejos pueden señalar el régimen
salarial y de prestaciones sociales de los empleados departamentales
y municipales, respectivamente.
Sin embargo, la propia Carta Fundamental distingue entre los
empleos oficiales de los diversos órdenes, sin que se pueda jurídica-
mente imponer obligaciones a entidades distintas a las cuales el fun-
cionario se encuentra vinculado.
3. La protección constitucional a los bienes y rentas de las enti-
dades territoriales.
900 GACETA JUDICIAL N? 2440

Como resultado del tránsito de una Constitución que consagraba

una forma de estado federal, la Constitución de Rionegro de 1863, a un
ordenamiento que organiza internamente el Estado colombiano como
un Estado unitario, la Constitución adoptada en 1886 oonsagró tajan-
temente protecciones a los bienes y rentas de propiedad de las entida-
des territoriales y respecto de ellos dispuso:
a) Que son de su exclusiva propiedad y gozan de las mismas
garantías que los de los particulares (art. 183 inciso primero, C. N.);
b) Que respecto de ellos no se pueden conceder derechos (art.
183 inciso 2?, C. N.);
e) Que serían de propiedad de los departamentos los bienes que
pertenecieron a los Estados soberanos.
En 1968, el Acto legislativo número 1 de ese año dispuso en rela-
ción con las entidades territoriales, que "el Gobierno naeional no
podrá conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales
entidades (art. 183 de la C. N.). Posteriormente el Acto legislativo
número 2 de 1987, como expresión de la tendencia descentralista de
los últimos años, que tiene como principal finalidad el fortalecimiento
de los fiscos territoriales, adicionó el artículo 183 de la Constitución
Nacional y prohibió la imposición a favor de la Nación, de recargos
sobre las rentas de las entidades territoriales, así como la revocatoria
o disminución de la participación o cesión que se les haga de los
ingresos nacionales.
La Corte ha dicho que este conjunto normativo le otorga a las
entidades territoriales autonomía patrimonial y administrativa, den-
tro de los términos de la Constitución y la ley.
Si bien, la jurisprudencia reconoce como atribución privativa del
Congreso la de regular el servicio público y es enfática en afirmar
que la autonomía no es absoluta porque ello vulneraría la unidad
política del Estado colombiano, no debe entenderse que se pueda
disponer arbitrariamente de los bienes de propiedad de las entidades
territoriales, porque resultarían inocuas las garantías consagradas en
su favor en la Constitución Política.
Una cosa es determinar una órbita de acción dentro de la cual
deben ejercer las entidades territoriales su autonomía administrativa
y patrimonial y otra muy distinta es disponer de su patrimonio para
fijar "sobresueldos" de empleados que no son suyos, como lo hace
la norma acusada. Ello ocurre en este caso cuando se le impone al
municipio o al departamento que les cancele un sobresueldo no menor
al veinte por ciento (20%) de las asignaciones que devengan a los
miembros del cuerpo de custodia y vigilancia, que prestan sus servidos
en establecimientos donde se reciben presos departamentales y muni-
cipales, con lo cual al señalar el monto del sobresueldo no aueda duda
alguna de que se viola el artículo 183 ele la Constitución Nacional.
Se ha dicho, y así lo ha sostenido la Corte, que el Congreso puede
determinar la prestación de los servicios a cargo de las entidades
territoriales; sin embargo la disposición que se analiza no regula la
prestación de un servicio sino que concede un derecho laboral en
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favor de empleados nacionales, disponiendo de los bienes y rentas do

los departamentos y los municipios en franca contravía con los man-
datos del artículo 183 de la Constitución Nacional, por lo que se
declarará su inexequibilidad.
No es de recibo el argumento del impugnante cuando afirma que
se trata de un acto voluntario de la entidad territorial el reconoci-
miento del "sobresueldo", ya que el artículo 85 de la Ley 32 de 1986
rebasó la disposición del Decreto 259 de 1938, al disponer que los
funcionarios allí indicados "tendrán derecho", sin estar ese derecho
supeditado a la celebración de un contrato entre la entidad ter:ritoríal
y la Nación, como sí lo hace el artículo 28 del Decreto citado.

VII . Decisión:
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala
Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto
fiscal,

Resuelve:
Declarar inexequible el artículo 35 de la Ley 32 de 1986 "por la
cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigi-
lancia", que dispone:
"Artículo 85. Prima Extmcarcelaria. Los miembros del Cuer-
po de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional que presren
sus servicios en establecimientos donde se reciben presos depar-
tamentales o municipales, tendrán derecho a que el Municipio o
Departamento correspondiente les cancele un sobresueldo no me-
nor al veinte por ciento ( 20% ) de ras asignaciones que devenguen,
de acuerdo con lo establecido en el Decreto 259 de 1938".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese
en la Gaceta Judi.cial y archívese el expediente.

Pedro Lafont Pianetta, Presidente (E.); Hernán Guillermo Aldana Duque,

Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreña Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez,
Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime
Giralda Angel, Susana Monte de Echeverri, Conjuez, con Aclaración de voto;
Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Ricardo Calvete
Rangel, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo
Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero
Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Va-
lencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuan, Secretaria.

 .A\ClL.A\B.A\C][ON DlE VOTO

Referencia: Expediente número 2055.

Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz.

Aunque comparto íntegramente la ponencia aprobada por la Sala

Plena de la Corporación, me permito, muy respetuosamente, manifes-
tar que el último párrafo de las consideraciones de la sentencia podría
inducir a un error, pues la forma como está concebido permitiría
entender que mediando un contrato interinstitucional tal vez se podría
establecer un sobresueldo proveniente del tesoro territorial a los fun-
cionarios nacionales que prestan sus servicios en las cárceles nacio-
nales.
Tal interpretación conduciría a aceptar la violación o desconoci-
miento del artículo 64 de la Carta Política en virtud del cual se prohíbe
que cualquier persona reciba más de una asignación que provenga del
Tesoro Público, salvo lo que para casos especiales determine la ley.
Por tanto, ha de entenderse que solamente la ley puede establecer
excepciones al principio constitucional contenido en el artículo 64 y
que, por lo mismo, no es posible que por la sola voluntad de las
entidades públicas contenidas en un contrato puedan crearse excep-
ciones de tal naturaleza.
Susana Montes de Echeverri, Conjuez.

Bogotá, julio 10 de 1990.