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La relacin entre ciudadana activa y administracin municipal en la configuracin de una formacin poltico-organizacional: los casos del Proyecto de Salud Mental de Belo Horizonte y del Presupuesto Participativo de Porto Alegre * Maria Ceci Araujo Misoczky Introduccin La ampliacin de los derechos sociales, con la consiguiente explosin de demandas y la saturacin de la agenda gubernamental, es sealada por Santos (1994) como un factor potencialmente desestabilizador de las instituciones democrticas. La explosin de demandas, en conjuncin con la inercia decisoria y el desborde de la participacin social, compondran el cuadro de las causas de la crisis de gobernabilidad en el Brasil. Para resolverla, algunos autores afirman que seran necesarios nuevos frenos institucionales, dirigidos a controlar la igualacin de derechos, la manifestacin de las minoras, la proliferacin de organizaciones y la multiplicidad de demandas (Diniz, 1997). Haggard y Kaufman (1993), analizando estos factores como dificultades para la ejecucin de programas de estabilizacin econmica, recomiendan el confinamiento de la tecnocracia en agencias protegidas de los embates de la poltica competitiva y de las presiones de la sociedad. Otro abordaje del problema considera que estos anlisis son incompletos, por ser reduccionistas, por tener un sesgo tecnocrtico y una perspectiva elitista (Diniz, 1997). En oposicin a ellos, se recuerda que el gran contingente de la poblacin que vive en condiciones de marginacin social y poltica, carente de derechos y de acceso a servicios bsicos, inviabiliza el ejercicio de la ciudadana y la vigencia de la democracia. Por consiguiente, el enfoque central para pensar la reforma del Estado debera ser el de compatibilizar la eficiencia con el perfeccionamiento de la democracia. Aumentar la gobernabilidad de un orden democrtico implica no slo mejorar el desempeo de la maquinaria burocrtica, sino ampliar la responsabilidad del Estado de cara a las metas colectivas y a las demandas sociales (Diniz, 1997: 47). Este abordaje implica, por lo tanto, una redefinicin del concepto dominante de autonoma estatal y del modelo de gestin pblica a l asociado. Es en esta perspectiva que Azevedo y Andrade (1997: 74) critican la propuesta de reforma del Estado brasileo. Segn estos autores, esta propuesta exhibe rasgos tradicionales, y repite el patrn que ha marcado la historia poltica e institucional del pas. Uno de ellos es su pretendido carcter general y homogneo para resolver los problemas de la Administracin Pblica en las tres esferas del gobierno. Estos autores se preguntan por qu no conceder a los estados y municipios las condiciones (...) para ecuacionar en los trminos ms convenientes su forma y su estructura de actuacin, ya que esto favorecera la innovacin y permitira una gama considerable de experiencias alternativas. Santos (1998: 13) llama la atencin sobre tres tipos de relaciones posibles entre las organizaciones de la sociedad y el Estado: las organizaciones de la sociedad en tanto instrumentos del Estado, en tanto amplificadoras de programas estatales, o en tanto entes asociados en las estructuras de poder y de coordinacin. Este autor afirma, adems, que el tercer tipo apunta hacia una nueva forma de organizacin poltica, ms amplia que el Estado, de la cual el Estado es el articulador, y que integra un conjunto hbrido de flujos, redes y organizaciones, en las que se combinan y se interpenetran elementos estatales y no estatales, nacionales, locales y globales. Este aspecto de transformacin de la organizacin del Estado es el tema central del estudio a partir del cual se origina este artculo: se quiere conocer hasta qu punto el desarrollo de polticas
(*) Versin resumida del trabajo presentado en el XIV Concurso de Ensayos y Monografas sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica. CLAD, 2000. Mencin honorfica. Traducido del portugus por Ana Snchez por encargo del CLAD. Ttulo original: A relao entre cidadania ativa e administrao pblica municipal na configurao de uma formao poltico-organizacional : os casos do projeto de sade mental de Belo Horizonte e do oramento participativo de Porto Alegre. 1

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inclusivas de grupos poblacionales desprovistos de derechos de ciudadana, as como la relacin entre ciudadana activa y administracin municipal, estn configurando una Formacin PolticoOrganizacional al interior de este nivel de gobierno. La expresin Formacin Poltico-Organizacional se refiere a estructuras y dinmicas organizacionales de nuevo tipo, derivadas de cambios necesarios para que las instancias de poder y de coordinacin de las polticas pblicas, a nivel interno/operacional del gobierno municipal, se tornen permeables para las organizaciones de la sociedad. Hasta qu punto... La formulacin del tema central de este estudio, utilizando la expresin hasta qu punto, se basa en la concepcin de que los procesos de cambio no se concentran en un centro o en un aspecto nico, ni se desarrollan en forma homognea hasta alcanzar un nuevo estadio. Vale decir que la organizacin es percibida no como un sistema que siempre alcanzar un estado de equilibrio, sino como un escenario de inestabilidad potencial. De igual modo, el desarrollo de polticas inclusivas y de asociaciones con la sociedad tambin se da de manera inestable, ya que ser / ejercer la ciudadana es un proceso que se actualiza en la medida en que las personas van experimentando relaciones y perciben que su saber y su experiencia tienen importancia y son respetados (Junqueira, Inojosa y Komatsu, 1998: 75). Reflexionando sobre los procesos de cambio en las sociedades contemporneas, Heller y Fehr (1998) argumentan que, en un contexto de descentralizacin/fragmentacin, las acciones transformadoras pueden ser emprendidas en diferentes mbitos de la sociedad. Trasladando las formulaciones de estos autores hacia el campo de la Administracin Pblica municipal, es posible decir que los cambios pueden acontecer en cualquiera de sus partes (independientemente de la existencia de correspondencia con otras), y slo en algunos aspectos (independientemente de los dems). Por ejemplo, el aumento de la autonoma (condicin necesaria para que ocurran cambios) no elimina la divisin funcional del trabajo; la lgica de la decisin participativa puede ser dominante, pero no elimina completamente las decisiones jerrquicas por motivos econmicos o legales. Este razonamiento nos lleva a concluir que los cambios ocurren en diferentes aspectos y con diferentes ritmos de implementacin, por lo que deben ser tratados en trminos relativos, como una relacin de lo nuevo con lo tradicional. Parafraseando a Santos (1995: 323), lo nuevo est formado, en parte, por nuevas combinaciones y nuevas escalas de lo que ya existe. Otro factor que conduce a este enfoque es el reconocimiento de que los procesos de cambio siempre implican resistencias que, a su vez, tambin se podrn apreciar en diferentes grupos, con respecto a diferentes aspectos y con diferentes intensidades. Derechos de ciudadana y Administracin Pblica Tal como lo recuerda Arendt (1998), los hombres no nacen iguales, sino que se hacen iguales como miembros de una colectividad en virtud de decisiones que garantizan a todos igualdad de derechos. Este tornarse iguales implica, en el contexto de las sociedades marcadas por desigualdades, que se lleve a cabo una transposicin de la concepcin de ciudadana pasiva y privada hacia una concepcin de ciudadana activa y pblica (Turner, 1990). Adems de esto, se relaciona con la prctica democrtica, con la posibilidad de superar divisiones y diferencias a travs del reconocimiento de la legitimidad de los conflictos y de la accin pblica, de organizaciones de la sociedad, en la lucha por hacer efectivos los derechos existentes o por la creacin de nuevos derechos. Scherer-Warren (1999: 14-15) relaciona la accin organizada, colectiva y reactiva a los contextos histrico-sociales en los cuales est inserta, como movimientos sociales, identificando tres formas mediante las cuales estas reacciones pueden ocurrir: denuncia, protestas, explicitacin de conflictos, oposiciones organizadas; cooperacin, asociaciones para la resolucin de problemas sociales; o construccin de una utopa de transformacin, con la creacin de proyectos alternativos y de
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propuestas de cambio. La autora aclara, asimismo, que un mismo movimiento puede desarrollar simultneamente estas tres dimensiones -contestataria, solidaria y propositiva. En estos trminos, considerar organizaciones y prcticas de la Administracin Pblica que sean democratizadoras y socialmente inclusivas, implica pensar en aqullas en que los ciudadanos son vistos como miembros plenos de la comunidad poltica, teniendo acceso y ejerciendo derechos; aqullas que promueven (respetando su autonoma) la organizacin de la poblacin en torno a temas de inters comn; aqullas que incluyen el control social sobre la gestin, el debate amplio e informado sobre cuestiones de gobierno y que abren a la poblacin las decisiones sobre estas cuestiones. Tal como lo expresan Fernndez y Barrientos (2000: 10), se trata de prcticas que no buscan slo el mejoramiento de la eficiencia administrativa de las diferentes organizaciones pblicas, sino que incorporan en su proceso de gestin la dimensin activa de la ciudadana, vale decir que facilitan las iniciativas y responsabilidades de todos los involucrados (...) estableciendo puentes entre Estado y sociedad civil. King y Stivers (1998: 195) sostienen, inclusive, que es a travs de esta aproximacin entre la Administracin Pblica y los ciudadanos que puede restablecerse la confianza en el gobierno. Con la expresin de que el gobierno somos nosotros, los autores proponen una Administracin Pblica democrtica, que abarque a la ciudadana activa. Por administracin activa entendemos no un fortalecimiento del poder administrativo, sino el uso de la autoridad discrecional para generar el trabajo de colaboracin con los ciudadanos. La administracin activa es aquella en la que se acta creativamente para orientar prerrogativas administrativas para la ciudadana activa". Mientras tanto, la construccin de estas asociaciones requiere que los miembros de las burocracias pblicas abandonen la experticia profesional como base exclusiva de su accin, y acepten que la experiencia vivida de los ciudadanos tambin ofrece una base legtima para los procedimientos colectivos de decisin e implementacin en materia de polticas pblicas. Formacin Burocrtica Tradicional y Formacin Poltico-Organizacional En principio, cabe aclarar que el trmino formacin se utiliza con referencia a las recomendaciones de Cooper y Burrell (1988: 106), segn las cuales un anlisis de la produccin de las organizaciones debe asumir que las mismas, al tiempo que se forman, actan para estructurar relaciones. La explicitacin del aspecto poltico obedece a una visin de la Administracin Pblica segn la cual sta debe dejar de ser lo que Arendt (1998) califica como gobierno de nadie, en razn del pretendido anonimato de las decisiones y de la falta de responsabilidad personal, y pasar a ser una organizacin en la que los compromisos con sectores e intereses se explicitan claramente. En la primera columna del Cuadro 1 se presentan los aspectos que permiten identificar la Formacin Burocrtica Tradicional, basados en los principios de Fayol (1954) y en la burocracia segn las formulaciones de Weber (1997), adems del aporte de las formulaciones de Guerreiro Ramos (1983). En la segunda columna del Cuadro 1 se presentan los aspectos de la Formacin PolticoOrganizacional, definidos a partir de la adaptacin de contribuciones de distintos autores (Boje y Dennehy, 1993; Clegg, 1990; Cooper, 1984; Farah, 1998; Fischer, 1997; Loiola y Moura, 1997; Matus, 1996; Motta, 1998; Santos, 1995; Soares y Gondim, 1998; Tendler, 1998; y Thieleman, 1997).

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Cuadro 1 Aspectos que caracterizan la Formacin Burocrtica Tradicional y la Formacin Poltico-Organizacional

Formacin Burocrtica Tradicional Formacin Poltico - Organizacional Centro claro de poder - planeamiento centralizado, sin la Centros difusos de poder - planeamiento descentralizado, participacin de los ejecutores ni de los usuarios. incluyendo la participacin de los ejecutores y de los usuarios. Estructuras jerrquicas rgidas - liderazgo centralizado en los Estructuras fluidas, flexibles - liderazgo descentralizado con diversos niveles jerrquicos (unidad de mando) y orientadas una tica dirigida a servir a los usuarios en una red de hacia el cumplimiento de metas definidas de modo relaciones, orientada por una imagen-objetivo en un contexto normativo. histrico-social. Acciones estandarizadas, basadas en papeles y normas. Acciones auto-reguladas, diseadas a partir de las necesidades de la imagen-objetivo y de los cambios en curso. Divisin del trabajo - reduccin del nmero de tareas al Multiplicacin del trabajo - aumento al mximo posible del menor nmero posible, aumentando la eficiencia por la nmero de tareas desarrolladas, aumentando la eficiencia al simple y rpida repeticin de los esfuerzos. generar un sistema complejo y flexible. Sectorialidad - operacin fragmentada con base en la Intersectorialidad - articulacin de saberes y experiencias en especializacin del saber y en programas normativos el planeamiento, realizacin y evaluacin de acciones verticalizados. interconectadas, referidas a los problemas de la poblacin y a su ecuacionamiento. Las metas son el mantenimiento y el crecimiento. La meta es el cambio, como un proceso consciente de modificar las relaciones sociales. Control cultural, a travs de patrones de conducta. Aceptacin de la diversidad y celebracin de las particularidades. Control formal va supervisin y conformidad con normas y Control a travs de una combinacin de la evaluacin de la patrones. eficiencia con control social. Evaluacin auto-referencial en relacin con metas y normas Evaluacin referida a las expectativas de los usuarios y de los definidas internamente. asociados en la red. Neutralidad tecnocrtica - impersonalidad en los juicios, Opcin por valores claramente expresados, burocracia autonoma de la burocracia. militante o ciudadano profesional. Seleccin con base en la utilidad tcnica. Seleccin con base en la utilidad tcnica y en el perfil adecuado al proyecto. Lder como conductor. Lder como movilizador/articulador. Motivacin por la remuneracin adecuada y por el ascenso Motivacin por la libertad de implementar ideas y de en la jerarqua (promociones). gratificarse con el xito de las mismas. Espritu de cuerpo como condicin para la armona y la La discrepancia en torno a ideas es un factor de xito en el unidad, siendo ms productivo que la discrepancia. proceso de cambio. Trabajo con base en los recursos de la organizacin. Trabajo con base en los recursos de los miembros de la red. Todos los factores de produccin deben estar ubicados Los factores de produccin son objeto de permanente ordenadamente en una estructura adecuada. reacomodacin. Localizacin espacial clara. Localizacin espacial difusa. Formalismo como estructura de supervivencia de la Formalismo como estrategia de cambio, para avanzar en el organizacin y de la preservacin de intereses. tiempo en relacin con normas que paralizan los procesos de cambio. Definicin de los usuarios por criterios de costo-beneficio Orientacin hacia grupos tradicionalmente no atendidos por y/o por presiones clientelares. el sector pblico, con nfasis en aspectos de gnero, etnia, exclusin social.

El caso del Proyecto de Salud Mental de Belo Horizonte La experiencia de Belo Horizonte1 se inscribe en el movimiento por una sociedad sin manicomios, lanzado a nivel nacional en 1987 por trabajadores, familiares y usuarios de los servicios de salud mental. Este movimiento plantea a la sociedad no slo una crtica del manicomio -espacio de exclusin y de violencia-, sino del modelo manicomial -paradigma de abordaje de la locura que no
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prescinde de la distancia y de la separacin. Es esta racionalidad la que orienta la estructuracin del Proyecto, as como las construcciones y articulaciones que se hacen necesarias para tratar a los portadores de afecciones mentales, sin excluirlos, sino promoviendo su insercin social. Sus antecedentes histricos ms lejanos se vinculan con un movimiento social, el Movimiento de los Trabajadores en Salud Mental (MTSM), que comienza a tomar cuerpo en diversas localidades del Brasil hacia fines de la dcada del 70. En 1979, durante el III Congreso Mineiro de Psiquiatra, los profesionales del rea, usuarios, familiares, etc., denuncian la violencia y el desprecio de los derechos humanos, difundiendo imgenes que provocan un gran impacto. Con la inspiracin de la Reforma Psiquitrica italiana (tras casi 20 aos de lucha el Parlamento italiano haba aprobado recientemente una ley de desinstitucionalizacin), se genera la confianza en que tambin sera posible transformar el sistema psiquitrico brasileo. En el perodo 1983-1987, algunos dirigentes del movimiento ocupan la direccin de la asistencia en salud mental de los hospitales pblicos (un hospital psiquitrico y otros hospitales generales) vinculados al Gobierno del Estado. De acuerdo con estos dirigentes (Campos, 1999: 6), este perodo puede caracterizarse como un momento difcil, de desgarramiento de sus orgenes, durante el cual se enfatiza la humanizacin de los hospitales. Parte de las dificultades de este perodo se atribuyen al propio origen de los profesionales involucrados, quienes a pesar del discurso progresista, cargaban con restos del modelo de comprensin de la realidad, sustentados por los conceptos de la buena forma y de la normalizacin, que impedan la radicalizacin de la crtica y de las acciones. A pesar de estas dificultades, se comienza a gestar, en el interior de uno de estos hospitales, el Hospital Psiquitrico Galba Velloso, una reflexin sobre la prctica, sus consecuencias sociales y las perspectivas de futuro. Tambin resulta de este proceso un vasto contingente de nuevos trabajadores de salud mental dispuestos a involucrarse con el movimiento en favor del desmantelamiento de los manicomios, y al mismo tiempo, la comprensin de que seran necesarios cambios considerables en la propia psiquiatra, como disciplina terica y prctica, para que pudiese ser derrotada la cultura del tratamiento manicomial. A nivel nacional, el movimiento segua absorbido por tareas locales y aprovechaba los congresos nacionales y estadales para reunirse. En 1987, el Ministerio de Salud convoca una Conferencia Nacional de Salud Mental, en la cual la expresiva presencia de los militantes del movimiento no slo provocaba nuevas adhesiones, sino que tambin condujo a la creacin de una Comisin Nacional de los Trabajadores de Salud Mental, que sera responsable de la organizacin de un encuentro a nivel nacional. Fue en una reunin de esta Comisin, todava en 1987, que surgi la propuesta de radicalizacin del movimiento y el lema Por una Sociedad sin Manicomios. En un Encuentro Nacional, a fines de ese ao, la propuesta fue discutida y aprobada, y el da 18 de mayo se instituy como Da Nacional de la Lucha Antimanicomial. A partir de ese entonces el movimiento tambin gana una identidad ms clara, con su denominacin como Movimiento de Lucha Antimanicomial. A partir de aqu, cada vez ms, una pregunta apretaba nuestras gargantas: si tuvisemos poder poltico/financiero en este momento, cmo organizaramos los servicios y cules seran los saberes que sustentaran nuestra prctica?. La bsqueda de una respuesta se realiza en seminarios de los Trabajadores de Salud Mental de varias localidades del pas, que apuntan al establecimiento de redes sustitutivas de atencin, a teoras y tcnicas que pudieran dar soporte a las prcticas innovadoras, a la construccin, en el largo plazo, de una cultura antimanicomial, como parte de una sociedad en la que puedan tener cabida las diferencias (Campos, 1999: 7). Con la Constitucin de 1988 se crea el Sistema nico de Salud, cuya estrategia central es la descentralizacin con gerencia nica en cada esfera de gobierno. Con esto, los municipios se convierten en lugares privilegiados para la realizacin de experiencias sustitutivas del modelo manicomial. Es as que comienza la construccin del modelo substitutivo del modelo manicomial en Belo Horizonte. En 1992 tambin se constituy, por la convergencia de los ncleos anteriormente mencionados, el Foro
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Mineiro de Sade Mental, y en 1994, la Asociacin de los Usuarios de Salud Mental de Minas Gerais (ASSUSSAM), importantes representantes de la sociedad para la construccin de la red alternativa y para las innovaciones promovidas en el municipio y que continuaron evolucionando en los siguientes mandatos de gobierno. As, el Proyecto de Salud Mental de Belo Horizonte, que comienza a ser implantado a partir de 1993, ofrece recursos asistenciales que se diferencian del modelo manicomial hegemnico, partiendo de la premisa de que es posible, tcnica y ticamente, tratar a los locos sin excluirlos; y que para tratar la locura es preciso reconocerla como parte integrante de la experiencia humana, revistiendo por lo tanto una significacin que tiene que ver con el respeto a la vida. De esta forma, se estructura una red de atencin (con diferentes niveles de complejidad y diferentes funciones) que acoge al paciente en la crisis y construye un vnculo para su seguimiento continuo; es una red de soporte social que busca la insercin de los usuarios. La red de atencin est compuesta por los Centros de Referencia en Salud Mental (CERSAMs), cuya funcin es la de acoger al paciente en el momento de la crisis, de manera que ste pueda cursarla con sus familiares hasta su estabilizacin; Unidades Bsicas de Salud, con equipos de salud mental para acompaar a los pacientes estabilizados; un Centro de Referencia para la Infancia y la Adolescencia (CRIA), y Centros de Convivencia. El Proyecto incluye adems la construccin de Hogares Protegidos, Pensiones Protegidas, Cooperativas de Trabajo y Empresas Sociales. Adems de la atencin directa a los portadores de alteraciones mentales, el Proyecto realiza actividades de control y evaluacin de los hospitales contratados por el Sistema nico de Salud, a travs de la presencia diaria de supervisores que vienen impulsando un cambio en la calidad de la asistencia, sea sealando irregularidades eventuales como evitando la cronificacin, procurando adecuar el tiempo de permanencia en el hospital a los fines exclusivamente teraputicos. Estos supervisores tambin incentivan el alta del paciente junto a sus familiares y responsables, garantizando la referencia en la red sustitutiva para estos pacientes, a travs de su agendamiento en el momento del alta. Simultneamente, una Resolucin de la Prefectura Municipal prohibe reclusiones directamente en los hospitales privados que tienen convenio con el SUS, y otra prohibe nuevas internaciones en hospitales psiquitricos con ms de 250 camas. Como consecuencia, se redujeron las camas psiquitricas hospitalarias de 2.100 a 1.400 (Misoczky, 1999). El Proyecto cuenta con la intensa y constante participacin de los movimientos sociales organizados anteriormente mencionados -el Frum Mineiro de Sade Mental y la Asociacin de Usuarios de los Servicios de Salud Mental de Minas Gerais. Los usuarios y sus familiares participan en asambleas regulares en los servicios, decidiendo tanto sobre su funcionamiento como sobre actividades de apoyo al desarrollo del Proyecto. ste se hace efectivo a travs del trabajo de una red con un gran nmero de rganos pblicos, de organizaciones no gubernamentales y privadas. Hasta qu punto el caso de Belo Horizonte configura una Formacin Poltico-Organizacional? - No slo el planeamiento se hace de manera descentralizada, con la participacin de ejecutores y usuarios, sino que el propio origen y la concepcin del Proyecto radican en estos grupos, siendo que el espacio de la Administracin Pblica es tomado en tanto locus estratgico necesario para construir la viabilidad a una imagen-objetivo formulada en un movimiento social -la imagen de la construccin de una sociedad sin manicomios. - La caracterstica de un Proyecto que se construye en la medida en que se implementa, teniendo en vista, inclusive, la necesidad de revisar la formacin de los profesionales involucrados, as como de formular una nueva concepcin terica y prctica de los instrumentos de intervencin, torna inviable su implementacin a travs de estructuras jerrquicas rgidas. El contexto histrico-social es determinante de la naturaleza del Proyecto, siendo el mismo moldeado, centralmente, en torno de una tica sustantiva y de una utopa dirigida a los intereses de los usuarios y de sus familiares.

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- Siendo un Proyecto que se construye mediante la experimentacin, no se basa en acciones estandarizadas, papeles y normas, aunque los principios de la clnica mdica sean, principalmente en lo que tiene que ver con la atencin de urgencia, una forma de estandarizacin que se mantiene, la cual es esencial para enfrentar esta situacin. - La divisin del trabajo que se encuentra en los servicios de salud, e inclusive en los manicomios y clnicas psiquitricas, se diluye en gran medida, ya que la base del trabajo es interdisciplinaria, mantenindose slo la prescripcin de drogas como actividad exclusiva del mdico. En el resto de las tareas existe una actividad compartida y una gran flexibilidad. - La propia caracterstica del Proyecto demanda acciones intersectoriales, que tienen lugar en todas las etapas del proceso. - La meta es el cambio. En este caso, no slo de las caractersticas de los servicios, sino tambin de las relaciones sociales en el contexto en que ellos son implementados. - Este cambio en las relaciones sociales pasa por el reconocimiento de las diversidades y por la celebracin de las particularidades, buscando la concrecin, en los servicios y en la ciudad, de una cultura que respete y que acepte las diferencias como fundamentales para una convivencia democrtica. - El control se procesa a travs de la evaluacin de indicadores directamente involucrados con la naturaleza de la atencin ofrecida, como es la reduccin en el nmero de las internaciones, nmero de pacientes estabilizados o nmero de pacientes que retornaron a su familia o a realizar actividades en la sociedad. Pero la evaluacin tambin se hace a travs de indicadores de naturaleza subjetiva, tales como la reaccin, en la avenida principal de la ciudad, a un desfile de aquejados de alteraciones mentales en su Escola de Samba; o como la reaccin de los habitantes de un barrio de clase media (Pampulha) ante la instalacin de un CERSAM; o todava ms, por las declaraciones que los familiares y pacientes hacen sobre el impacto que el Proyecto est teniendo sobre sus vidas. - De la misma forma, la reaccin de los asociados en la red, tanto pblicos como privados, es vital para que el Proyecto avance, siendo, por lo tanto, referencia importante para su evaluacin. - Los valores que pautan el Proyecto son los de la personalidad, contrariando frontalmente el principio de la neutralidad tecnocrtica. Los Trabajadores de Salud Mental involucrados en la ejecucin de las actividades son, claramente, una burocracia militante que conjuga el trabajo, en tanto condicin necesaria par la subsistencia, con la accin poltica de provocar cambios. - La seleccin de los trabajadores ana las condiciones tcnicas para la ejecucin de tareas a la condicin necesaria de un perfil adecuado al Proyecto. - Los liderazgos ejercen un papel fundamental de articuladores y movilizadores, no slo de quienes estn directamente involucrados en el Proyecto, sino tambin de los asociados en la red, y en determinados momentos, de aliados transitorios, como los medios de comunicacin o empresas patrocinantes. - Los Trabajadores de Salud Mental, en la medida en que se vinculan al Proyecto por su concepcin en tanto movimiento social, se motivan por el xito en provocar cambios y por la conquista de mayores espacios de libertad para avanzar. - Los seminarios y reuniones de trabajo en las distintas unidades del Proyecto, as como los debates pblicos promovidos con y por los asociados en la red, son importantes espacios para explicitar impasses y contradicciones en torno a las diferentes formas de enfrentarlos; las discordancias respecto a aspectos tcticos, sin perder de vista la estrategia central, son fundamentales para que esta ltima tenga una culminacin exitosa. - El trabajo se hace efectivo, sobre todo, con el financiamiento pblico; pero la contribucin de los asociados en la red es muy importante, ya sea por va del aporte directo de recursos, ya sea por la participacin en el trabajo conjunto. - Los factores de produccin deben estar ordenados de modo de ofrecer un soporte adecuado al desempeo tcnico del equipo multiprofesional, y al mismo tiempo, a las necesidades de los pacientes.
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Sin embargo, la necesidad de una red de referencia organizada no tiene, en este caso, la misma caracterstica que la concepcin mecanicista presente en la Formacin Burocrtica Tradicional, ya que por la propia naturaleza del Proyecto, estos factores son potencial y necesariamente redimensionados con el avance de la reconstruccin terico-prctica. - La localizacin espacial es al mismo tiempo, clara (en lo que se refiere a la red de servicios propiamente dicha) y difusa (en lo que se refiere a situaciones como la atencin en las localidades en que se encuentren los usuarios -como en el caso de quienes viven en la calle-, o como las actividades ejecutadas por asociados en la red, que atraen a los usuarios hacia su espacio -como en el caso de las salas de cine o de las galeras de arte). - El formalismo, en tanto forma de irrespetar, de manera consciente, normas y estndares, se plantea como un factor estratgico relevante, principalmente en la relacin de la red sustitutiva con los niveles centrales del Gobierno Municipal, que manifiestan extraeza, aunque cada vez menos, ante la naturaleza esencialmente innovadora del Proyecto. - El Proyecto se orienta hacia grupos que eran atendidos, aunque de manera extremadamente precaria y ultrajante, por el sector pblico. El cambio est en que, actualmente, esta orientacin no es ya para la exclusin, sino para la ampliacin del reconocimiento de derechos y para la proteccin de singularidades, con miras a un proceso de inclusin activa. Por lo que se ha dicho, el Proyecto de Salud Mental de Belo Horizonte se aproxima mucho a una Formacin Poltico-Organizacional, atendiendo, en gran parte, a los aspectos escogidos para caracterizarlo, teniendo en cuenta los objetivos de este estudio. A pesar de que se mantienen aspectos de la Formacin Burocrtica Tradicional, tales como factores de produccin precisos y localizacin espacial clara, stos se encuentran articulados con sus polos contradictorios (el reordenamiento y la difusin). El caso del Presupuesto Participativo de Porto Alegre El Presupuesto Participativo2 (PP), promovido por la Prefectura Municipal de Porto Alegre, es una modalidad de gestin pblica basada en la participacin de la poblacin en las diversas fases que componen la elaboracin y la ejecucin del presupuesto municipal, especialmente en la indicacin de prioridades para la asignacin de recursos de inversin (Fedozzi, 1997: 105). El PP se ha constituido, desde 1989, en la columna vertebral de la Administracin Pblica de Porto Alegre. Se trata de un factor fundamental de legitimacin, habiendo contribuido mucho para la conquista de cuatro mandatos consecutivos. El PP est asentado en una estructura y en un proceso de participacin de la poblacin, que se desarrollan a partir de tres principios bsicos: reglas universales de participacin en instancias institucionales regulares de funcionamiento; un mtodo objetivo de definicin de recursos de inversin, que culmina un ciclo anual de actividades pblicas de presupuestacin del municipio; y un proceso decisorio descentralizado, teniendo como base la divisin de la ciudad en 16 regiones presupuestarias (Fedozzi, 1997: 111). Sus antecedentes histricos pueden ser reconocidos en el relato y el anlisis de Fedozzi (1997) y en la declaracin de miembros de la Coordinadora de Relaciones Comunitarias (CRC) de la Prefectura. La primera fase (1989 - presupuesto de 1990) est marcada por la inexperiencia de los nuevos dirigentes, por la frustracin de los vecinos ante la falta de recursos y por la consiguiente crisis en la interaccin poltica entre la Prefectura y la poblacin. Inicialmente, la discusin fue impulsada por la Prefectura con carcter experimental, y se llev a cabo a travs de consultas a la poblacin en cinco regiones de la ciudad, en agosto de 1989. En estas reuniones, abiertas a todos, los vecinos eligieron representantes para formar una comisin que acompaara la elaboracin del presupuesto por la Secretara de Planeamiento Municipal. El estmulo al sealamiento de demandas por la comunidad no inclua ninguna posibilidad de priorizacin; adems de esto, estas demandas expresaban un dficit de
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equipamientos y servicios represados durante dcadas de desarrollo excluyente. El resultado fue un Plan de Obras que no tena las condiciones para ser implementado, lo que gener grandes conflictos, protestas y prdida de credibilidad por parte de la poblacin, lo que condujo a una reduccin en el nmero de participantes al ao siguiente. La segunda fase (1990 - presupuesto de 1991) representa los efectos combinados de la reforma tributaria local y de la desconcentracin de los recursos promovidos por la Constitucin de 1988; e internamente, de la discusin de concepciones de planeamiento estratgico y de la creacin de instancias administrativas para implementar el PP. En la tercera fase (presupuestos de 1992 y 1993) cobraron nitidez la estructura y la dinmica del proceso que venan siendo construidas; se retoma la participacin popular, con el aumento en la credibilidad del proceso en funcin de las inversiones realizadas desde 1990; ocurren nuevas modificaciones en la metodologa para distribuir los recursos (la adopcin de prioridades por sector de inversin). Esta fase consolida no slo la estructura del PP, sino tambin la dinmica del proceso, las reglas bsicas de juego que, en su mayora, se mantienen hasta este momento. El Consejo del Presupuesto Participativo (CPP) logra el reconocimiento interno en la Prefectura, ganando tambin legitimidad frente a los movimientos comunitarios de las regiones, como una instancia de mediacin y de procesamiento de las demandas prioritarias de inversin. El inicio de un segundo mandato de gobierno (1993 - 1996), luego de la reeleccin, marca la cuarta fase, que se caracteriza por la complejizacin de su dinmica y por el continuo aumento del nmero de participantes. La creacin de nuevas instancias -como las Plenarias Temticas- hizo que se tornase ms heterognea la representacin social de la participacin. En esta fase tambin se modific la estructura y la dinmica de eleccin de los delegados, con la creacin de Foros de Delegados por regin y en cada una de las Plenarias Temticas. Hasta qu punto el caso del PP de Porto Alegre est resultando ser una Formacin PolticoOrganizacional en la Prefectura Municipal? - Aunque se identifiquen diversos centros de poder, comenzando por las Asambleas Regionales, pasando por las organizaciones autnomas de la sociedad y por el Consejo de Presupuesto Participativo, hasta llegar a las instancias internas de la Prefectura que participan en la coordinacin de los procedimientos, y que por lo tanto, aunque se pueda decir que tiene lugar un planeamiento descentralizado con la participacin de usuarios y ejecutores, se debe reflexionar con ms cuidado sobre ello en la medida en que un importante centro de poder, como puede ser el caso del propio Gobierno Ejecutivo, est acumulando recursos de poder y debilitando a otros, en especial al Poder Legislativo. Aparte de esto, dos estructuras internas de la Prefectura, la Coordinadora de Relaciones con la Comunidad (CRC) y el Gabinete de Planeamiento (GAPLAN), concentran muchos recursos de poder en relacin con el resto del Gobierno Municipal, en razn de que se constituyeron en organizadores de la operacionalizacin del PP y de los espacios a travs de los cuales fluyen las deliberaciones realizadas por sus instancias hacia el interior de los rganos que componen la Administracin. - Entre el liderazgo centralizado y el descentralizado, entre la orientacin hacia el cumplimiento de normas y la flexibilizacin de las relaciones entre los participantes, se aprecian situaciones combinadas. Se observa la presencia de asesores o de funcionarios de la Prefectura en todos los eventos que componen la operacionalizacin del PP, inclusive en aquellos organizados en forma autnoma por la poblacin, como en la ronda intermedia. Asimismo, es muy grande el peso de las definiciones tcnicas sobre lo que es posible y lo que no es posible demandar, incluyendo la distribucin de un manual elaborado por los tcnicos de las distintas secretaras, aprobado anualmente por el Consejo del PP, conteniendo la lista de posibilidades en cada sector, disciplinando y normatizando las relaciones entre los participantes. As, dentro de lo posible, definido por el Ejecutivo y sancionado por el CPP, existe flexibilidad.
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- Aunque no exista una Ley Municipal reglamentando el PP, la complejizacin de los procedimientos ha llevado a una creciente definicin de papeles y normas, aun cuando ellas sean autoreguladas, es decir, revisadas y aprobadas anualmente por el CPP. - La divisin del trabajo entre los tcnicos de la Prefectura se mantiene, aunque est en gran medida siendo reorganizada en funcin de las tareas a ser desempeadas de acuerdo con un calendario preestablecido. Adems de esto, aquellos que son designados para acompaar las reuniones del PP agregaron a sus funciones anteriores una actividad de carcter ms poltico. Sin duda ha habido, en este sentido, una complejizacin de la tarea. Sin embargo, no parece haber existido flexibilizacin. - La sistemtica de definicin de las prioridades preserva y sedimenta, an ms, la sectorializacin, dificultando la reorganizacin de la Administracin Municipal en trminos de planeamiento y accin intersectorial. - La meta es, simultneamente, el mantenimiento y el crecimiento (o profundizacin) del PP y el cambio, entendido en tanto alteracin de las relaciones sociales en la ciudad. El perfil de los participantes indica que la poblacin en condiciones socioeconmicas ms desfavorables se ha apropiado de este espacio de participacin, y a travs de l, han obtenido alguna mejora de esas condiciones. - Existen dificultades para incorporar las demandas vinculadas con algunos grupos sociales excluidos, como los que viven en la calle, consumidores de drogas, afectados por alteraciones mentales, ya que el proceso privilegia aquellos con capacidad de organizacin y de vocalizacin de sus demandas. Las Plenarias Temticas, en la prctica, no se han constituido como un espacio para superar esta restriccin, ya que son objeto de apropiacin por profesionales del sector. - El control se da, predominantemente, por el control social, aunque tambin se evidencian ganancias de eficiencia en la gestin de los recursos pblicos. - La evaluacin, de manera predominante, est referida a las expectativas de la poblacin. - Los procedimientos, aparentemente, rompen con la impersonalidad y con la autonomizacin de la burocracia, ya que los tcnicos tienen que defender sus criterios en las reuniones con la poblacin. Aparte de esto, cuando una Secretara tiene un proyecto que quiere ver implementado, los tcnicos deben comparecer ante las asambleas y discutir, convencer a la poblacin para que lo incluya entre sus prioridades. Por otra parte, el peso de la normatizacin tcnica sobre lo que es posible demandar, como ya se ha dicho, neutraliza en buena medida esta ruptura, lo que puede ser caracterizado como otra forma de autonomizacin y de proteccin para la impersonalidad. - Los asesores y funcionarios directamente involucrados con la Coordinacin del PP exhiben un carcter militante y poseen una conviccin de ndole claramente ideolgica acerca de las virtudes democratizadoras del proceso. Sin embargo, no se puede decir lo mismo del conjunto de funcionarios de la Prefectura. Existen dos grandes grupos, la burocracia militante y la burocracia que se protege bajo el manto de la neutralidad tcnica y de la impersonalidad. - Los asesores y funcionarios directamente involucrados con la Coordinacin del PP son escogidos principalmente por su perfil y su adhesin al proceso, y son, en su mayora, cargos de confianza del Ejecutivo. - Los liderazgos se constituyen en forma mixta, como conductores y como movilizadores/articuladores. - La motivacin se vincula, ciertamente, con la gratificacin por el xito, inclusive considerando el xito en las elecciones como factor de motivacin importante. - Existe unidad y armona entre asesores y funcionarios involucrados directamente con el PP, que se debe menos al espritu de cuerpo que a la cohesin ideolgica, como ya ha sido mencionado. - El trabajo se ejecuta, fundamentalmente, con base en los recursos de la organizacin. - Los factores de produccin, como medios para que los procedimientos ocurran, se ordenan en una estructura, con poco espacio para reacomodos en medio del proceso. Incluso las Asambleas
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Generales de la primera ronda, con gran asistencia de pblico, son extremadamente ordenadas, con un nmero limitado de inscripciones, con tiempo establecido para las intervenciones, con una agenda que se cumple estrictamente, y con la participacin del Prefecto o de un representante suyo, quien cierra el debate. - La localizacin espacial es clara, aunque es descentralizada en las regiones y micro-regiones. - El formalismo no parece ser una caracterstica importante del proceso. - El PP se orienta hacia grupos sociales que de otra forma no tendran acceso a espacios de decisin sobre obras en la ciudad. Aun cuando incorpora algunos aspectos de la Formacin Poltico-Organizacional, el caso del PP muestra que es posible crear instancias de participacin de la poblacin, sin que esto implique innovaciones importantes en las caractersticas internas de organizacin de la Administracin Pblica, verificndose, por el contrario, una creciente tendencia a disciplinar esta participacin, de acuerdo con la lgica predominante de una Formacin Burocrtica Tradicional. Consideraciones finales Los dos casos representan experiencias reconocidas de ampliacin de la participacin de la poblacin en procesos de decisin y de ampliacin de los derechos sociales. Una de ellas impulsa la innovacin de desarrollar una poltica inclusiva y democratizadora que rompe con los patrones de relaciones sociales pautadas por el prejuicio, la estigmatizacin y la exclusin (incluso fsica); la otra lleva a cabo su innovacin al desarrollar una poltica inclusiva y democratizadora que rompe con patrones de relaciones sociales pautadas por el clientelismo y el patrimonialismo en la definicin del gasto pblico. Ambos casos incorporan la dimensin de la ciudadana activa en la gestin pblica, valorizando las responsabilidades de los sujetos con la comunidad en la que viven. Por consiguiente, en los trminos de referencia utilizados en este estudio, y considerando las relaciones del Gobierno Municipal con los miembros de su comunidad, ambos casos constituyen prcticas innovadoras de la Administracin Pblica, que conciben a los ciudadanos como miembros plenos de la sociedad, que tienen acceso a derechos y que los ejercen; incluyen el control social sobre la gestin, a travs de espacios de debate amplio e informado; y establecen puentes entre el Estado y la sociedad civil. Por su parte, en el caso de la red sustitutiva de servicios de atencin a la salud mental de Belo Horizonte, las relaciones entre ciudadana activa y administracin municipal estn configurando un perfil innovador en el nivel intraorganizacional. En el caso de Porto Alegre, sta no es la tendencia predominante. Como ya ha sido sealado, una importante diferencia entre los dos casos radica en su origen. El caso de Belo Horizonte se origina en un movimiento social que ocupa el espacio pblico en tanto estrategia de construccin de un proyecto que implica cambios en la sociedad, y no slo en la gestin pblica. Este movimiento social presenta, simultneamente, las tres formas de reaccin mencionadas por Scherer-Warren (1999): la denuncia y la explicitacin de conflictos; la construccin de una utopa transformadora, con la formulacin de proyectos alternativos; y la cooperacin y las asociaciones para la resolucin de problemas sociales. Se preservan las tres dimensiones al transformarlas hacia el interior de la Administracin Pblica -contestataria, propositiva y solidaria. El caso de Porto Alegre se origina en el seno del Gobierno Municipal como una iniciativa que, en sus primeros momentos, parece haber sido una forma de apuntalar la viabilidad del propio gobierno en un contexto poltico, social y econmico adverso. Desde su inicio presenta las caractersticas de un proceso de tipo incremental disyuntivo, en el que el responsable de la toma de decisiones aprende con la experiencia e incluye el ajuste poltico, escogiendo simultneamente medios y fines (Braybrooke y Lindblom, 1972). De aqu se desprende otra diferencia. En Belo Horizonte, el Proyecto se inscribe en la construccin de una imagen-objeto de largo plazo; mientras que en Porto Alegre, una estrategia para
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viabilizar la participacin popular en el planeamiento sustituy el planeamiento estratgico del gobierno, con riesgos para la gobernabilidad en el mediano y el largo plazo. Vale decir que, en Porto Alegre, Planes de Inversiones Anuales, originados en las demandas inmediatistas y fragmentadas de los sectores que participan del proceso, dan, en la prctica, la direccin del gobierno y de la ciudad en construccin. De estas diferencias fundacionales pueden derivarse las diferencias en la configuracin resultante. As, el Proyecto de Salud Mental est instaurando servicios pblicos con una intensa articulacin con los miembros de la red que da soporte a la lucha antimanicomial -tanto con aquellos que se vinculan directamente al movimiento, como con aquellos que van siendo incorporados a lo largo del camino- y configurando una Formacin Poltico-Organizacional que puede constituirse en una importante referencia para prcticas innovadoras en la gestin pblica. Por su parte, el Presupuesto Participativo ha recorrido el camino inverso, sometiendo, en gran medida, a la lgica de la Formacin Burocrtica Tradicional las prcticas innovadoras que pueden estar teniendo lugar en la organizacin de los movimientos sociales. En este sentido, el PP disciplina las disputas de intereses entre grupos de la sociedad, utilizando formas objetivas, tales como la puntuacin a travs de criterios cuantificables. Al mismo tiempo, las instancias del PP se legitiman como los nicos canales para las reivindicaciones sociales sobre equipamientos urbanos y polticas sociales. De esta manera, la dimensin contestataria de los movimientos sociales (Castells, 1972 y 1978; Scherer-Warren, 1999), se vaca. Asimismo, el principio de autonoma de las organizaciones de la poblacin queda seriamente comprometido. A pesar de estas limitaciones, un aspecto interesante en el caso de Porto Alegre es que el PP propicia espacios de difusin de informaciones sobre la Administracin y de cmo sta se estructura, qu leyes y reglas sigue (como en los procesos de licitacin, por ejemplo), llevando a niveles crecientes de apropiacin de la cosa pblica por parte de la poblacin. Puede ser que de esta forma se estn forjando las condiciones para revertir el predominio de la lgica de Formacin Burocrtica Tradicional, con la posibilidad de un control creciente de la poblacin sobre la Administracin Pblica. Otro aspecto de inters de este caso es que, al abrir canales de comunicacin entre la Administracin y la poblacin, se produjo el vaciamiento del papel desempeado por los ediles como agenciadores de clientela frente al Poder Pblico. Este resultado acab por originar un cierto clima de confrontacin entre gran parte de los ediles y sectores del movimiento comunitario. En gran medida, parece haber una superposicin entre las atribuciones del Consejo del PP y de la Cmara de Ediles, que todava est por ser resuelta. Una tendencia podra ser el cambio en el perfil de los ediles, que en las ltimas elecciones dejaron de tener una base regional y pasaron a representar grupos de inters (mujeres, negros, religiones, etc.) o a incluir personalidades (comunicadores o dirigentes de clubes de ftbol, por ejemplo). Consideramos que el anlisis de estos casos, utilizando el referencial de la ciudadana activa y de la Formacin Poltico-Organizacional, suscita interesantes interrogantes que ameritan estudios posteriores. Tal vez la ms importante sea la constatacin de que no existe una relacin directa y automtica entre innovacin en las relaciones entre la Administracin Pblica y la poblacin, y la innovacin al interior de las estructuras y de las prcticas del gobierno. Aun cuando se reconozca la importancia de la primera, no es posible prescindir de la segunda, ya que la persistencia de patrones de Formacin Burocrtica Tradicional impone lmites a los avances de la democratizacin y de las propias polticas sociales incluyentes, que dependen de prcticas innovadoras en el interior de la Administracin Pblica para tener xito. Notas 1 Esta experiencia de gestin fue premiada en el ciclo de 1998 del Programa de Gestin Pblica y Ciudadana - Programa FGV - Fundacin Ford. El informe elaborado en aquel momento se encuentra en Misoczky (1999), y ha servido como importante referencia para la elaboracin de este tem.
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2 Esta experiencia de gestin se destac en Habitat 1996, siendo reconocida internacionalmente, inclusive por las Naciones Unidas y el Banco Mundial. En el Brasil existen actualmente ms de 70 experiencias inspiradas en la iniciativa de Porto Alegre, en municipios administrados por los ms diversos partidos polticos. La Disertacin de Maestra de Fedozzi (1997) sirvi como una importante referencia para la elaboracin de este tem. Referencias bibliogrficas ARENDT, Hannah (1998) O Que Poltica? Fragmentos das obras pstumas compiladas por Ursula Ludz. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. AZEVEDO, Srgio de; ANDRADE, Luiz Aureliano G. de (1997) A reforma do Estado e a questo federalista: reflexes sobre a proposta Bresser Pereira. In: DINIZ, Eli; AZEVEDO, Srgio de Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Braslia: ENAP/UNB. BOJE, David; DENNEHY, Robert F. (1993) Managing in the postmodern world: Americas revolution against exploitation. Iowa: Kendall / Hunt Publ. Co. BRAYBROOKE, David; LINDBLOM, Charles E. (1972) Uma Estratgia de Deciso Social: escolha de polticas alternativas como processo social. Rio de Janeiro: Zahar. CAMPOS, F. (1999) Depoimento em Metipol: Revista do CERSAM LESTE. CASTELLS, Manuel (1972) La Questin Urbana. Madrid: Siglo XXI. CASTELLS, Manuel (1978) City, Class and Power. Londres: MacMillan. CLEGG, Stewart R. (1990) Modern Organizations: organizations studies in the postmodern world. London: Sage. COOPER, Terry (1984) Citizenship and Professionalism in Public Administration. Public Administration Review, No. 44, pp. 143-149. COOPER, R.; BURRELL, Gibson (1988) Modernism, postmodernism and organizational analysis: an introduction. Organisation Studies, Vol. 9, No. 1, pp. 91-112. DINIZ, Eli (1997) Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construo de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. In: DINIZ, Eli; AZEVEDO, Srgio de Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Braslia: ENAP/UNB. FARAH, Marta F. S. (1998) Reforma de polticas sociais no Brasil: experincias recentes de governos subnacionais. Revista de Administrao da USP, Vol. 33, No. 1, pp. 51-59, Jan./Mar. FAYOL, Henri (1950) Administrao Industrial e Geral. So Paulo: Atlas, 1954 (1 edio brasileira). FEDOZZI, Luciano (1997) Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Porto Alegre: FASE/IPPUR/Tomo Editorial. FERNNDEZ, Patrcia P.; BARRIENTOS, Alejandra V. Democratizacin de la gestin municipal y ciudadana de las mujeres: sistematizacin de experiencias innovadoras. Disponvel em: <http://www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/paper/p060600m.htl>. Acceso en 13062000. FISCHER, Tnia (1997) Gesto contempornea, cidades estratgicas: aprendendo com fragmentos e reconfiguraes do local. In: FISCHER, Tnia (org.) Gesto contempornea: cidades estratgicas e organizaes locais. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas. GUERREIRO RAMOS, Alberto (1983) Administrao e contexto brasileiro: esboo de uma teoria geral da administrao. Rio de Janeiro: FGV. HAGGARD, Stephen; KAUFMAN, Robert (1993) O Estado no processo de iniciao e consolidao de reformas orientadas para o mercado. In: SOLA, Lourdes (org.) Estado, mercado e democracia: poltica e economia comparada. So Paulo: Paz e Terra. HELLER, Agnes; FHER, Ferenc (1998) A Condio Poltica Ps-Moderna. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. JUNQUEIRA, Luciano A. P.; INOJOSA, Rose M.; KOMATSU, Suely (1998) Descentralizao e intersetorialidade na gesto pblica municipal no Brasil: a experincia de Fortaleza. In: CLAD.
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