GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA DESCENTRALIZADAS

Fortalecimiento de las actividades gubernativas interactivas

Diego Andrs Chvez Rodrguez

INTRODUCCIN
El estudio de la gobernabilidad y la gobernanza han adquirido, en los ltimos aos, especial inters por parte de acadmicos de distintos campos de investigacin. Por la manifestada necesidad de encarar procesos de reforma estatal a nivel mundial, ambas categoras se pusieron en el centro del debate. Bolivia no se encuentra ajena a esta necesidad de reformar su estatalidad ya que debido a su reforma constitucional se han generado nuevas estructuras sobre las cuales se intenta edificar un nuevo Estado, una de estas reformas constituye la modificacin de la estructura y organizacin territorial que implica, a su vez, nuevas formas de accionar pblico. El documento que se presenta a continuacin inicia con la evolucin y desarrollo conceptual de la gobernanza y la gobernabilidad para pasar posteriormente a enumerar las nuevas tareas necesarias para construir una nueva visin de la gestin pblica. Despus de este desarrollo terico, el documento indaga sobre los espacios potenciales de generacin de mecanismos de gobernanza para fortalecer la gobernabilidad a partir de una especie de dilogo entre instancias gubernamentales estableciendo, finalmente, una propuesta de procesos mnimos sobre los cuales encarar un preliminar proceso de reforma estatal. En este documento se concluye que el proceso est plagado de retos de enorme magnitud que necesita de procesos interactivos constantes de dilogo y concertacin entre actores estratgicos pblicos y privados a partir de la descentralizacin no slo del poder, sino tambin de la gobernanza y la gobernabilidad.

ORGENES, ENFOQUES Y DESARROLLO CONCEPTUAL DE LA GOBERNABILIDAD

Si bien es posible rastrear los estudios sobre la forma de gobernar una sociedad en general y la gobernabilidad estatal en particular despus de la Segunda Guerra Mundial que signific una especie de reordenamiento intraestatal, es posible afirmar que la investigacin acadmica sobre la gobernabilidad estuvo proliferndose desde mitades de la dcada de los 70. Fue as que el ao 1975 se convirti en un momento constitutivo de los estudios sobre la gobernabilidad luego que la Comisin Trilateral, conformada por Michael Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki, entreg un informe sobre la gobernabilidad de las democracias en Europa Occidental, Estados Unidos y Japn respectivamente.

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La tesis ms importante que sostuvo este informe fue que en los lugares donde se realiz la investigacin Europa Occidental, Estados Unidos y Japn los problemas de gobernabilidad procedan de una brecha que cada vez iba creciendo ms entre una serie de demandas fragmentadas y en constante aumento y los gobiernos de dichos lugares que contenan cada vez menos cantidad de recursos financieros, autoridad, marcos institucionales y capacidades ms escasas para hacer frente a las interpelaciones interpuestas por la sociedad (Crozier, et.al., 1975). Por lo tanto, es posible afirmar, siguiendo los postulados del informe, que el fortalecimiento de la gobernabilidad necesita de cambios no slo en las instituciones y capacidades gubernamentales, sino tambin en la actitud de los ciudadanos. Joan Prats intenta plantear esta idea en un lenguaje actual y afirma que para fortalecer la gobernabilidad democrtica habra que reinventar no slo el gobierno sino tambin la ciudadana (Prats, 2000: 35). Mikel Barreda (2007: 60) sostiene que, para los autores de la Comisin Trilateral, la gobernabilidad era concebida bsicamente () como la capacidad de un sistema poltico para resolver de manera efectiva las demandas y necesidades de la ciudadana. La definicin asumida por Barreda a partir del informe de la Comisin Trilateral es una que es utilizada de manera general y como marco base para todos quienes estudian la temtica de la gobernabilidad; sin embargo, las concepciones de la misma varan segn el enfoque desde el cual se la analice. En su estudio sobre la ciudadana y la democracia a nivel mundial, Xavier Arbs y Salvador Giner analizan las concepciones que se tiene sobre la gobernabilidad desde distintos enfoques y, por lo tanto, plantean que fueron cuatro las corrientes que destacan en su anlisis sobre la naturaleza de la gobernabilidad, estas son: Conservadores: Sostienen que, en trminos de la gobernabilidad, no se trata de hacer eficaz cualquier accin de gobierno, sino de eliminar las acciones de gobierno negativas para el mercado. Neoconservadores: Consideran que la gobernabilidad es una cuestin de fondo y no un problema de la eficacia de la accin de gobierno. Liberales: Conciben a la gobernabilidad como instrumento restaurador de la autonoma poltica, restringiendo su alcance hasta el lmite del mercado para reconstruir la libertad de ste. Marxistas: Plantean a la gobernabilidad como instrumento legitimador del sistema capitalista, por lo tanto, como mecanismo colaborador de la opresin de la clase trabajadora. A partir de esta investigacin, Arbs y Giner ofrecen una definicin de la gobernabilidad, proponen que sta

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es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo (1993: 13). Por lo tanto, como se haba adelantado, existen muchas definiciones de la gobernabilidad, Joan Prats (op.cit.: 40) define a la gobernabilidad como la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los restos y oportunidades que se plantean en un momento determinado. Por lo tanto se concluye que la gobernabilidad es un atributo de las sociedades y no de sus gobiernos. Con el paso del tiempo, los desarrollos en los estudios de la gobernabilidad se fueron ampliando, por lo tanto, lleg el momento de asociar, aunque siempre lo estuvo, de forma ms explcita, dicha temtica al desarrollo de la democracia global, por lo tanto se empez a hablar de gobernabilidad democrtica, la cual es definida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como las capacidades de los gobiernos y dems actores de los pases () para abordar el reto sistemtico de la democracia, el mercado y la equidad (2002: 62-72).

Despus de realizado el recorrido sobre el estudio de la gobernabilidad, es posible afirmar que el desarrollo de la temtica ha estado muy ligado al desarrollo democrtico y, por lo tanto, a la resolucin de conflictos al interior de los pases. En la actualidad es posible hallar el estudio de la gobernabilidad estrechamente relacionado al estudio de la gobernanza que se pasa a desarrollar a continuacin.

ORGENES, ENFOQUES Y DESARROLLO CONCEPTUAL DE LA GOBERNANZA

La crisis de las democracias percibidas en los estudios de la gobernabilidad y el consiguiente cambio en la visin de la gestin pblica ha permitido a una serie de acadmicos profundizar el estudio sobre la accin gubernamental, es as que desde la dcada de los 80 y, principalmente, los 90, se empieza a estudiar un nuevo modo de gobernar denominado governance, cuya traduccin al castellano es gobernanza.
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En 1998, Renate Mayntz saca a la luz un ensayo sobre la evolucin de esta categora donde plantea que la teora de la governance tiene un origen que se remonta al anlisis de la actividad emprendida por la autoridad poltica en el intento de modelar las estructuras y los procesos socioeconmicos (1998: 1). A pesar que el trmino gobernanza fue utilizado mucho tiempo atrs, tanto en Alemania como una especie de sinnimo de teora de la direccin (Steuerungstheorie) y en Inglaterra como un trmino equiparable a governing, entendido ste como el elemento procedimental de la accin de gobernar, Mayntz (ibd.: 2-3) seala que la acepcin moderna de la governance poltica surgi despus de la Segunda Guerra Mundial ntese que la profundizacin del estudio de la gobernabilidad tambin empez en esta poca y tuvo tres fases evolutivas sucesivas: A finales de los sesenta se la comienza a ver como teora ligada a la planificacin debido al inters de los gobernantes de dirigir, conducir y planificar el cambio despus del conflicto blico. Durante los aos setenta los procesos de desarrollo de las polticas se fueron convirtiendo en objeto de estudio, lo cual puso el acento en los instrumentos necesarios para la elaboracin de polticas. A mitades de los aos setenta la atencin se dirige hacia la implementacin de las polticas como punto de partida para la investigacin de las acciones de gobierno. Estas tres fases desarrolladas por Renate Mayntz permiten sostener que el estudio de la gobernanza estuvo muy ligado al proceso de elaboracin de las polticas pblicas (public policymaking). Es as que el desarrollo conceptual de la gobernanza pas muchas etapas hasta llegar a la definicin actual que, si bien no alcanza un consenso general a nivel mundial debido al estudio reciente del trmino sobre todo en Amrica Latina, puede ser entendido como una forma de gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo jerrquico, en el que las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituan la sociedad civil (Mayntz, 2001: 1). Desde esta lgica, Renate Mayntz sostendr que en esta gobernanza moderna, tanto las instituciones estatales como las no estatales, es decir, actores pblicos y privados, participan de forma cooperativa en la formulacin y aplicacin de polticas pblicas. Sin embargo, al igual que en el estudio de la gobernabilidad, las investigaciones a nivel mundial no llegaron a una definicin comn de la gobernanza, por lo tanto, existe una multiplicidad de concepciones sobre su significado. De todas maneras, es posible definir de manera general a la gobernanza como la existencia de mecanismos relacionales mediante los que diversos actores intervienen en la toma de decisiones pblicas (Centelles, 2006, 36).
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Por lo tanto, cuando se habla de gobernanza se est haciendo referencia a una nueva forma de gobernar las sociedades en las cuales se establecen redes a travs de las cuales los actores estratgicos1 de las mismas, junto a las autoridades de los gobiernos, van definiendo los ejes sobre los cuales se construyen las polticas. As como en el desarrollo evolutivo de los estudios sobre la gobernabilidad, en la ltima dcada, muchos acadmicos de la gobernanza han estado teorizando sobre este nuevo modo de gobernar y llegaron a plantear diversas formas de estudiar al mismo, entre los ms importante se encuentran tres enfoques que se pasan a identificar a continuacin. El primero es la gobernanza sistmica propuesta por Christian Von Haldenwang (2006) quien define a la misma como la capacidad de tomar y aplicar decisiones en funcin al inters comn, en todos los niveles del sistema poltico. Esta definicin est estrechamente relacionada a los estudios sobre cooperacin del desarrollo donde se parte de la institucionalidad formal para la elaboracin e implementacin de polticas de desarrollo orientadas al bien comn. Un segundo enfoque plantea la idea de la gobernanza multinivel que segn Francesc Morata (2002) uno de los exponentes ms representativos de este enfoque hace referencia al proceso mediante el cual, sin la existencia de un solo gobierno en sentido estricto, dispone de la autoridad necesaria para realizar asignaciones imperativas. Este enfoque esta relacionado y, precisamente surge de la conformacin de la Unin Europea que no constituye un complejo entramado de redes de gobernanza donde la coordinacin interinstitucional, intergubernamental y multinivel juega un papel fundamental, por lo cual se habla de una multiplicidad de niveles que intervienen en la definicin de polticas pblicas de carcter supranacional. Finalmente, se encuentra el enfoque de la gobernanza interactiva o socio-poltica planteado por Jan Kooiman quien define al gobierno interactivo como los acuerdos con los que tanto los actores pblicos como los privados persiguen solventar problemas sociales o crear oportunidades sociales, preocuparse por las instituciones sociales en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular los principios de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo. El trmino gobernanza denota ideas conceptuales o tericas sobre este tipo de actividades de gobierno (2004: 172). El enfoque de la gobernanza interactiva corresponde a uno de los avances ms recientes de la teora de la gobernanza y, por ello, muestra un desarrollo conceptual muy interesante donde se plantea que las interacciones que se dan en la sociedad deben ser analizadas a partir del dinamismo, complejidad y diversidad que ellas producen, puesto que, si no se toma en
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Los actores estratgicos son aquellos actores que poseen a capacidad de generar tanto gobernabilidad como ingobernabilidad dependiendo si se toma en cuenta o no sus demandas en determinado tiempo y espacio.
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cuenta estas dimensiones, no se produce un cambio en el proceso y la estructura de las acciones de gobierno. Los enfoques recientes de la gobernanza tienen un comn denominador que es entender a esta categora como una nueva forma de gobernar no jerrquica, es decir, de carcter horizontal. A partir de esta lgica es posible afirmar, desde la experiencia boliviana, de la existencia de la gobernanza comunitaria que hace referencia a la forma de gobernar las comunidades a partir de normas y procedimientos propios de las mismas que estn sustentadas por principios tales como la reciprocidad, la complementariedad de opuestos, entre otros. Sin embargo, por razones de espacio, en este ensayo slo se hace referencia a su existencia y no se llega a profundizar sus caractersticas.

En conclusin, el desarrollo evolutivo conceptual de la gobernanza que se puede rastreas incluso desde el fin de la Segunda Guerra Mundial pero cuyos estudios recientes muestran un amplio y frtil campo de investigacin permiten la generacin de nuevas formas de encarar las actividades gubernativas interactivas.

NUEVAS TAREAS DE LA GESTIN GUBERNATIVA

El estudio de la gobernabilidad y la gobernanza implican en la actualidad un cambio en la visin de la gestin pblica a nivel mundial, debido a la proliferacin de actores interventores de la cosa pblica, es preciso encarar una reforma estatal capaz de afrontar los retos que plantea la interdependencia compleja producida por el proceso de globalizacin. En su estudio sobre las nuevas relaciones establecidas entre el Estado y e mercado en la actualidad, Nuria Cunill (2009: 48-53) plantea la necesidad de encarar nuevas tareas para una reforma del Estado que fortalezca los valores pblicos a partir de relaciones pblico-privadas de gestin estatal, entre las cuales destacan dos, a saber: La revisin de las teoras que permitan elaborar una nueva filosofa pblica encargada de enfrentar los dilemas de los individual versus lo colectivo y de la eficiencia versus la
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equidad, para lo cual se requiere una teora slida sobre la institucionalidad pblica para insertar activamente al Estado en el desarrollo y el mercado. La evaluacin de las aproximaciones alternativas al enfoque de mercado que implica una revisin de aquellos enfoques de la administracin pblica distintos a la perspectiva del mercado. Siguiendo las propuestas de Nuria Cunill, en este documento se plantea que los cambios de la visin de la administracin pblica implica la necesidad de encarar nuevas tareas para la gestin gubernativa en todos los niveles de la sociedad, tanto a nivel nacional como internacional. Entre estas nuevas tareas destacan: Revisin del marco categorial de la gestin pblica y elaboracin de nuevos enfoques sobre la temtica tomando en cuenta los particularismos de las sociedades, especialmente en aquellas que, como la boliviana, estn constituidas por un complejo proceso de abigarramiento social2. Elaboracin de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos, rendicin de cuentas y accin pblico-privada transparente. Cooperacin intergubernamental e intragubernamental de y en todos los niveles de gobierno o mbitos pblicos de accionar gubernativo.

ESPACIOS POTENCIALES DE GOBERNANZA PARA FORTALECER LA GOBERNABILIDAD EN BOLIVIA

Es bueno resaltar que la gobernanza constituye () una nueva forma de estrategia poltica destinada a garantizar la gobernabilidad de las sociedades y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la cesin de autoridad polica a los actores econmicos y sociales (Morata, op.cit.: 2). La cita anterior muestra que la gobernanza se constituye en un mecanismo ms, al interior del Estado y fuera de l, para fortalecer, en ltima instancia, la gobernabilidad. Por lo tanto, la reforma estatal del Estado y el fortalecimiento democrtico del mismo requieren de la construccin de estos mecanismos tanto en los niveles gubernativos de la estructura estatal, as como en espacios societales de actuacin interactiva. Desde esta lgica y a la luz de la nueva estructura y organizacin territorial del Estado boliviano plasmada en la Constitucin Poltica del Estado (CPE) es posible afirmar que lo que la misma define como un Estado descentralizado y con autonomas (art.1) se constituye en un

El boliviano Ren Zavaleta es quien sostuvo que Bolivia est constituida por una sociedad abigarrada, caracterizacin que hace referencia, de forma general, a la sobreposicin desarticulada de mltiples sociedades en un solo espacio nacional.
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espacio potencial para la construccin de mecanismos de gobernanza a partir de la coordinacin y cooperacin intergubernamental de los niveles de gobiernos3 que contiene el actual Estado. La CPE dispone la existencia cuatro niveles de gobierno con capacidad legislativa: el central, el departamental, el municipal y el indgena originario campesino4 bajo una forma de equipotencia constitucional dentro de las cuales se ejercern las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva bajo cuatro modalidades dispuestas en las llaves de asignacin competencial, a saber: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas (art. 297).

El grfico muestra de manera general la estructura territorial dispuesta en la CPE, visto desde el enfoque cbico de ordenamiento territorial. Es importante recalcar que ni la CPE ni el Anteproyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin disponen mecanismos concretos de coordinacin intergubernamental; sin embargo, como se puede ver en el grfico (flechas rojas), esta nueva organizacin territorial en Bolivia genera en su interior varios espacios potenciales para la generacin de mecanismos de gobernanza, utilizados stos como herramientas tiles para fortalecer la democracia en todo el Estado. Una de las propuestas de este documento est destinada a dar cuenta de las posibilidades que se abren en esta nueva estructura territorial de descentralizar la gobernanza y, por ende, la gobernabilidad en Bolivia a partir de la generacin de mecanismos tales como Consejos de Gobernanza Intergubernamental (CGI) compuestos por representantes de todos los niveles de gobierno necesarios para la coordinacin para la elaboracin de polticas.
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El tema de la multiplicidad de niveles de gobierno ha sido criticada por muchos especialistas en descentralizacin que consideran que esto puede llegarse a constituir en un potencial foco de conflicto en un futuro prximo, Asimismo, existen otros acadmicos, como Ivn Finot, que consideran que la nueva estructura territorial del Estado no dispone niveles, sino ms bien mbitos de gobierno por que los mismos tienen una misma jerarqua constitucional. 4 Franz Barrios (2009) considera que la autonoma indgena originario campesino no constituye un nivel de gobierno porque sta es de carcter espacial y, por lo tanto, al no ser territorial no puede ser considerada como nivel.
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Esta idea de generar nuevos mecanismos de gobernanza, teniendo stos como una de sus caractersticas constituirse en espacios dialgicos a travs de los cuales fortalecer el rgimen democrtico y generar consensos en los procesos de elaboracin de polticas pblicas tomando como ejes los particularismos de los niveles gubernativos, se debe a una necesidad actual sobre la cual iniciar un proceso de reforma integral del Estado que tome en cuenta esta proliferacin de niveles de gobierno y la necesidad de lo que se denomina coordinacin gubernamental. Sin embargo, resulta pertinente recalcar que todo proceso de reforma estatal implica una modificacin estructural de toda la institucionalidad pblica, para lo cual ser necesario emprender una serie de procesos que pasan a ser considerados en el subttulo siguiente.

PASOS PROGRESIVOS DE LA REFORMA INTEGRAL DEL ESTADO BOLIVIANO: UNA PROPUESTA

Antes de empezar a citar los procesos mnimos necesarios para una reforma del Estado, es preciso definir qu es lo que el documento entiende por Estado, para lo cual se toma en cuenta, de forma textual, la definicin de Guillermo ODonnell quien considera al estado como un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de stas sancionadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geogrficamente. Tales instituciones tienen como ltimo recurso, para efectivizar las decisiones que toman, a la supremaca en el control de los medios de coercin fsica que algunas agencias especializadas del mismo estado normalmente ejercen sobre aquel territorio (2004: 149-150). Esta definicin de cuo weberiano advertencia del propio Guillermo ODonnell permite dar cuenta de la necesidad de diferenciar, tal como lo hace toda la teora neoinstitucionalista, entre las instituciones y las organizaciones, siendo las primeras las normas y reglas a partir de las cuales se va construyendo la estatalidad y, las segundas como los actores que llevan a cabo este proceso de construccin. Es posible afirmar que en Bolivia se hace necesario, a la luz de la complejidad plasmada en la CPE y los hechos sociales suscitados en los ltimos aos, una reforma integral del Estado. Al respecto, Gloria Ardaya advierta de forma muy acertada la necesidad de reconstituir la institucionalidad, () la clarificacin de los roles del Estado y de la sociedad y, () la promocin de un Estado con capacidad de regulacin del territorio, una capacidad de hacer conduccin territorial tanto como conduccin poltica (2009: 10). Estos desafos que se presentan para la estatalidad boliviana requiere de pasos previos mnimos sobre los cuales encarar un proceso de reforma integral del Estado, donde destacan tres de ellos: la consolidacin de mecanismos institucionales (MI) como instrumento de reconstitucin estatal, el fortalecimiento organizacional (FO) que implica una mejora del

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aparato estatal destinado al incremento de sus capacidades y, la promocin de procesos participativos destinados a la clarificacin de roles estatales y societales. Todos estos procesos tendran que tener como objetivo, desde el punto de vista de la reforma estatal planteada en este documento, la construccin de mecanismos permanentes de gobernanza y gobernabilidad (MPG2) para poder descentralizar de la forma ms efectiva posible el proceso de elaboracin e implementacin de las polticas pblicas a partir de lo que se podra denominar el fortalecimiento de las actividades gubernativas interactivas, es decir, la mejora en los procesos interactivos de coordinacin intergubernamental de todos los niveles de gobierno propuestos en la nueva estructura estatal. Sin embargo, cabe resaltar que todo este proceso debe estar sostenido por la misma sociedad civil que se constituira en la base de la reforma integral estatal pues, tal como sostiene el comn denominador de la teora de la gobernanza, los nuevos modos de gobernar implican la participacin activa y directa tanto de actores pblicos como privados.

El grfico intenta resumir este proceso que se ha venido a denominar reforma integral del Estado sobre la base de mecanismos permanente de gobernanza y gobernabilidad descentralizadas.

CONCLUSIONES
El desarrollo conceptual del documento permite realizar cinco conclusiones sobre las cuales se pretende continuar elaborando esta propuesta: 1) La evolucin del marco conceptual sobre el cual se fue construyendo toda la idea de gobernabilidad muestra la multivocidad y, por ende, la ausencia de una definicin comn, lo cual lleva a concluir que la construccin de la gobernabilidad depender mucho de los particularismos propios de una sociedad, lo cual no implica desatender los procesos externos a los Estados, como la globalizacin, puesto que sern estos
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procesos exgenos los que muestran las tendencias y posibles alternativas para fortalecer la gobernabilidad democrtica. La teora de la gobernanza, al igual que la gobernabilidad, contiene en su seno mltiples voces y enfoques que sealan una construccin endgena de su estructura, lo cual implica nuevamente la atencin a los actores estratgicos de cada sistema social, poltico, econmico y cultural para generar espacios de dilogo constructivo destinados a elaborar de manera conjunta polticas pblicas capaces de beneficiar a la mayor cantidad de personas de sociedades abigarradas como la boliviana. La generacin de gobernanza en primera instancia y gobernabilidad en ltimo trmino implica la necesidad de encarar nuevas tareas destinadas a la construccin de una nueva visin de la gestin pblica. Una de las novedades que trae la CPE boliviana aprobada a principios del ao 2009 es la estructura y organizacin del Estado que, muy aparte de las complejidades que genera su diseo, implica a su vez, potenciales espacios para construir nuevos mecanismos de gobernanza y gobernabilidad capaces de generar nuevas formas de elaborar e implementar las polticas pblicas. Finalmente, la reforma de la estatalidad requiere de una serie de procesos mnimos a partir de los cuales se vayan construyendo mecanismos permanentes de gobernanza y gobernabilidad a partir de los cuales fortalecer el las capacidades estatales y societales.

En sntesis, el camino que queda por recorrer es largo y complejo, sin embargo, es posible encontrar ciertos espacios potenciales desde los cuales encaminar un proceso serio y eficaz de reforma estatal que tome en cuenta la necesidad de descentralizar la gobernanza y la gobernabilidad como instrumento de fortalecimiento de las actividades gubernativas interactivas.

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